Apresentação de Anthony Downs, Uma Teoria Econômica da Democracia,

São Paulo, Edusp, 1999.

APRESENTAÇÃO

Fábio Wanderley Reis

Este volume de Anthony Downs foi originalmente publicado em 1957.

É, sem dúvida (junto com The Logic of Collective Action, de Mancur Olson,
aparecido em 1965),1 um dos mais importantes trabalhos pioneiros no campo
geral que veio a se tornar conhecido como a teoria da “escolha racional”
(rational choice), que se especifica no campo da política, de acordo com certo
uso terminológico, como a teoria da “escolha pública” (public choice). O
volume representa um exemplo precoce e frutífero, em particular, daquilo que
alguns analistas designaram como a “escolha pública positiva”, interessada,
nos termos de Brian Barry e Russell Hardin, nas “ações individuais e suas
consequências coletivas”, por contraste com a “escolha pública normativa”,
interessada na articulação entre “preferências individuais e decisões
coletivas”.2 A escolha pública normativa – também designada, de maneira que
se presta a confusões, como a “teoria da escolha social” (social choice theory)
– tem raízes mais remotas na subdisciplina conhecida, no campo da economia,
como “economia de bem-estar” (welfare economics), e é possível dizer que
um dos efeitos da conjugação do rigor analítico com a perspectiva normativa
que a caracteriza foi a revivescência da própria filosofia política, que se tem
especialmente com os trabalhos grandemente influentes de autores como John
Rawls e Robert Nozick, alguns dos quais já contam com tradução brasileira há
certo tempo.

Downs, como Olson, pretende ser estritamente “positivo” em sua

abordagem. O que distingue a abordagem é o esforço de tratar os problemas
da política com a perspectiva e o instrumental próprio da economia como
disciplina – mais precisamente, da microeconomia, empenhada na formulação
de uma teoria abstrata e logicamente rigorosa do comportamento com base em
certos supostos gerais, destacando-se o suposto da racionalidade dos agentes.
Se uma visão convencional dos objetivos da microeconomia provavelmente
1
Mancur Olson, Jr., The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups,
Cambridge, Massachusetts, Harvard University Press, 1965.
2
A contraposição entre escolha pública positiva e normativa se encontra, por exemplo, em Dennis
C. Mueller, Public Choice II, Cambridge, Cambridge University Press, 1989; veja-se também Brian
Barry e Russel Hardin (eds.), Rational Man and Irrational Society?, Londres, Sage Publications,
1982.

1
exigiria a especificação de que se trataria de uma teoria do comportamento
econômico, a aplicação da abordagem econômica aos fenômenos
convencionalmente percebidos como pertencendo a outros campos (ciência
política, sociologia) envolve justamente a suposição de que a economia como
disciplina teórica redunda numa teoria do comportamento racional como tal, a
qual seria em princípio válida para qualquer comportamento que envolva um
problema de eficácia e seja, portanto, passível de ser apreciado em termos de
racionalidade: a busca do poder político, status ou prestígio social não menos
do que a de ganhos “econômicos” ou materiais.

A fórmula das “ações individuais e suas consequências coletivas” para

caracterizar a abordagem ressalta o que há de problemático na passagem do
nível “micro” – correspondendo, no limite, às ações dos atores individuais na
busca supostamente racional de seus objetivos de qualquer natureza – para o
nível coletivo ou agregado (“macro”). Na verdade, a grande contribuição do
livro de Olson acima colocado ao lado deste volume de Downs consiste em
dar formulação abstrata e genérica à intuição de um paradoxo na articulação
dos dois níveis, intuição esta que se acha presente em Downs e que, de fato,
emerge frequentemente, com feições variadas, na reflexão de vários autores ao
longo de toda a história do pensamento político ocidental. Refiro-me ao
chamado “paradoxo da ação coletiva”, em que a ação racional dos atores no
plano “micro” (os indivíduos ou mesmo os atores coletivos de menor escala)
aparece como propensa a resultar em irracionalidade no plano “macro”, com a
frustração dos objetivos ou interesses de todos. Cabe notar que o paradoxo
assume por vezes a forma, em certo sentido oposta à recém-indicada, em que
os vícios privados ou “micro” resultam em virtude pública ou “macro”. Seja
como for, o que importa é que há traços que emergem no nível agregado (os
efeitos “agregados”, “emergentes” ou “perversos”, na linguagem de alguns)3
como regularidades que não apresentam correspondência com os desígnios
dos atores tomados isoladamente e às vezes se colocam em aberta contradição
com eles. A questão das relações entre racionalidade individual e
racionalidade coletiva é, portanto, central.

O curioso, contudo, é que a intuição do que há de problemático nas

relações entre os planos “micro” e “macro”, tão fortemente presente na
abordagem da escolha racional em suas diferentes variantes, não impede que a
perspectiva mais ortodoxa dentre os seus proponentes se caracterize pela
expectativa de derivar com êxito o que se passa no plano agregado ou coletivo
3
Veja-se, por exemplo, Raymond Boudon, Effets Pervers et Ordre Social, Paris, Presses
Universitaires de France, 1977.

2
com recurso à construção teórica assentada em postulados referidos ao plano
individual ou "micro” – ou de estabelecer, segundo o conhecido lema da
escolha racional, “os fundamentos micro dos fenômenos macro”. Uma
caracterização simples que permite esclarecer tanto os possíveis fundamentos
dessa expectativa quanto as dificuldades que defronta se tem com a distinção
de Jon Elster entre o comportamento intencional, de um lado, e, de outro, dois
tipos de causalidade, a causalidade subintencional e a causalidade supra-
intencional.4

Comportamento intencional é o comportamento dos agentes humanos

capazes de desígnio e racionalidade; trata-se de algo que corresponde, em
princípio, ao plano dos indivíduos, com o que há de desígnio no plano das
coletividades (organizações de um tipo ou outro) sendo visto como
supostamente redutível aos indivíduos e à interação entre eles, de acordo com
os princípios do “individualismo metodológico” próprio da abordagem da
escolha racional. A causalidade subintencional seria aquela com que lidam as
ciências da natureza e, de maneira peculiar, a psicanálise, que contempla
fatores alheios à vontade dos indivíduos a condicionar-lhes o comportamento
(não obstante o suposto racionalista que associa a cura com a assunção de
autocontrole consciente por parte do agente antes submetido à operação de tais
fatores). Mas a causalidade supra-intencional é a que interessa de maneira
singular às ciências sociais: ela corresponde justamente às regularidades
“objetivas” que “emergem” da interação dos atores individuais distinguidos
por intencionalidade. Esta é a causalidade especificamente “sociológica”,
objeto, por exemplo, da forte intuição durkheimiana em que o mundo social
aparece marcado pelas características de objetividade e exterioridade com
relação às consciências individuais, resultando na “coerção social” e levando
Durkheim a estabelecer como regra importante do método sociológico a de
“tratar os fatos sociais como coisas”. O plano do “agregado” ou “emergente”
é, pois, o plano que a sociologia convencional reinvidica em sua
especificidade e no qual se instala, enquanto a perspectiva econômica
ambiciona dar conta dele em termos de mecanismos correspondentes ao plano
individual ou “micro”.

Como costuma acontecer, cumpre apontar méritos e dificuldades de

parte a parte. Assim, não há como negar o interesse e a importância do
questionamento feito pela abordagem econômica dos postulados próprios do
4
Veja-se Jon Elster, Logic and Society: Contradictions and Possible Worlds, Nova York, John
Wiley & Sons, 1978, apêndice 2 do capítulo 5, “Causality and Intentionality: Three Models of
Man”.

3
“coletivismo metodológico”, destacando-se a idéia da contradição micro-
macro e a percepção do caráter problemático da ação coletiva, que a
perspectiva sociológica convencional tende classicamente a ver, ao contrário,
como decorrendo natural e espontaneamente do simples compartilhamento de
determinada condição objetiva pelos indivíduos ou atores de nível “micro”.
Por outro lado, contudo, é claramente precária a aposta decisiva da abordagem
econômica em sua face mais ortodoxa, segundo a qual seria possível deduzir a
sociedade e reconstruí-la teoricamente a partir da mera suposição de
racionalidade e de agentes individuais calculadores postos numa espécie de
“estado de natureza”. Pois a recuperação do cálculo do agente e a avaliação da
racionalidade da ação supõem que se esteja adequadamente informado a
respeito do contexto em que o agente atua – e que se possa, portanto, entre
outras coisas, aquilatar a extensão e a acuidade da informação que o próprio
agente processa ao agir e assim a qualidade do seu cálculo. Ora, o analista não
tem como obter a informação requerida com os instrumentos da abordagem
econômica ou da perspectiva da escolha racional por si mesma, e não pode
prescindir, na caracterização do contexto, do equipamento fornecido pela
ciência social convencional. Por outras palavras, o uso do próprio postulado
de racionalidade, que seria a marca distintiva da abordagem econômica,
remete à ciência social convencional. E a receita consistirá em combinar o
recurso àquele postulado, importante e mesmo indispensável (e de fato sempre
presente, ainda que frequentemente de forma tosca e pouco elaborada, em
qualquer esforço de “compreensão” do comportamento), com a
contextualização que só a ciência social convencional possibilita.

Na verdade, as razões de perplexidade envolvidas na articulação micro-

macro têm produzido, há algum tempo, sinuosidades reveladoras nas relações
da economia com as demais ciências sociais. Se a perspectiva ortodoxa da
public choice pode ser descrita como correspondendo à “economicização” da
ciência política, no sentido do recurso ao instrumental da análise econômica
para tratar os fenômenos da esfera política, são vários os esforços mais ou
menos recentes que redundam no movimento inverso e que se poderiam
descrever como uma espécie de “sociologização” e “politização” da ciência
econômica. É o caso, para começar, da perspectiva da “nova esquerda” de
alguns decênios atrás, para a qual, de forma curiosa e sugestiva, certos autores
reivindicaram o rótulo de “nova economia política” que outros usaram
também para indicar a public choice; na ótica da nova esquerda, porém,
tratava-se de designar com esse rótulo a atenção para fatores políticos e
macrossociais na operação da economia, numa empreitada que poderia
justificar a divisa de busca dos “fundamentos macro dos fenômenos

4
microeconômicos”, simetricamente ao lema da escolha racional. Mas é
também o caso de diversas tentativas correntes de estabelecer uma economia
“pós-walrasiana”, genericamente designada às vezes como o “novo
institucionalismo” ou a “nova economia institucional”. Apesar de
ambiguidades e desdobramentos equívocos, que se ligam com a pretensão
reiterada de revelar as “microfundações” das instituições, podem citar-se
perspectivas como a do “intercâmbio conflituoso”, de Samuel Bowles e
Herbert Gintis, ou a da “economia da informação” tal como proposta por
Joseph Stiglitz, onde se estudam as “falhas de mercado” e se questionam
velhos supostos da economia neoclássica (preferências dadas, “enforcement”
sem custos, informação sem custos): têm-se aí exemplos de esforços que
levam à diluição das fronteiras entre a economia e as demais ciências sociais
de maneira que resulta diferente da mera invasão do campo convencional
destas últimas pelos instrumentos tradicionais da análise econômica – e que
ocasionalmente, como nos trabalhos de Robert Bates, chega mesmo ao recurso
explícito às contribuições de sociólogos e cientistas políticos.5

O presente volume de Downs ilustra uma faceta particular do confronto

das perspectivas econômica e sociológica, a saber, a faceta relativa à
explicação da democracia e dos processos políticos específicos que nela se
dão. As análises empreendidas na perspectiva sociológica convencional a
respeito, ainda que não deixem de considerar os interesses, tendem a destacar
o papel cumprido pelos “valores” ou pela “cultura política” tanto na criação de
democracias estáveis quanto na dinâmica democrática, especialmente nas
decisões envolvidas na vida eleitoral e partidária. A discussão feita por Downs
trata o processo político-eleitoral em termos análogos aos que são utilizados
para dar conta do jogo do mercado na ciência econômica, salientando o
cálculo realizado por partidos e eleitores em variadas circunstâncias que
encontram regularmente ao tomar suas decisões. O livro estabeleceu um
marco usualmente tomado como referência pelos autores que se dedicam ao
estudo do processo eleitoral, quer se trate de autores simpáticos à abordagem
econômica ou reticentes ou hostis diante dela. Entre os inúmeros comentários
de maior ou menor fôlego a que deu origem, sem dúvida cabe destacar o
volume de Brian Barry intitulado Sociologists, Economists and Democracy,
que já em 1970 realizava minucioso confronto das perspectivas de

5
Vejam-se, por exemplo, Samuel Bowles e Herbert Gintis, “The Revenge of Homo Economicus:
Contested Exchange and the Revival of Political Economy”, Journal of Economic Perspectives, vol.
7, n. 1, 1992, pp. 83-102; Jose E. Stiglitz, Whither Socialism?, Cambridge, Massachusetts, The MIT
Press, 1994; e Robert Bates, Beyond the Miracle of the Market, Cambridge, Cambridge University
Press, 1989.

5
economistas e sociólogos a respeito da democracia e sua dinâmica, com
atenção especial para Downs.6

Certamente não seria o caso de fazer o elogio sem reservas do que

Downs tem a dizer-nos. Com toda a importância que atribuem a Downs,
comentários críticos como o de Barry apontam com acerto várias dificuldades
específicas em que suas análises incorrem. Contudo, o volume é uma amostra
bem clara da riqueza de intuições e resultados analíticos que cabe esperar da
abordagem da escolha racional, se tomada com a devida sobriedade.

O que se disse acima quanto às dificuldades epistemológicas da adoção

da racionalidade como categoria decisiva aponta para um paradoxo crucial da
abordagem, que se vê forçada a optar entre: (1) aderir de maneira consequente
aos desdobramentos da posição central atribuída à racionalidade e dar atenção
plena às complicações nela envolvidas, caso em que a perspectiva da escolha
racional, ao invés de permitir a reinvenção “microfundada” da sociologia, não
escaparia de diluir-se numa sociologia “convencional” para dar conta daquilo
que conforma socialmente o próprio ator racional como tal, incluindo as
normas e os valores em função dos quais se define sua identidade e se torna
possível a busca de objetivos remotos ou mesmo transcendentais e, portanto,
uma racionalidade de maior fôlego; ou (2) apegar-se a uma concepção de certa
forma mais estreita de racionalidade, na qual se visualizam agentes em busca
de objetivos dados por contextos bem definidos e se podem explorar com rigor
os desdobramentos da lógica do cálculo assim “contextualizado”. A segunda
opção envolve, sem dúvida, certa abdicação com respeito às ambições maiores
dos teóricos da escolha racional; mas, além de ser provavelmente a condição
para que esta possa pretender apresentar-se como abordagem peculiar perante
a sociologia ou a ciência social convencional, a aparente modéstia da opção
está longe de significar que os problemas que assim se situam sob seu foco
analítico sejam problemas sem interesse ou destituídos de importância. O
presente volume revela os ganhos possíveis de certa simplificação ligada à
adesão aos postulados relativos à racionalidade, em que a estilização e mesmo
a distorção das complexidades da realidade se compensa com o interesse
analítico dos insights obtidos. Um exemplo se tem com as análises em que as
idéias de Harold Hotelling sobre competição espacial são transpostas da esfera
do mercado para a da competição partidária: não obstante as críticas a que se
expõem diversos pontos específicos da discussão de Downs, sua fecundidade
fica evidente nas numerosas retomadas por outros autores e nos
enriquecimentos que lhes foram trazidos. Merecem destaque, aqui, as análises
6
Brian Barry, Sociologists, Economists, and Democracy, Londres, Collier-Macmillan, 1970.

6
dos sistemas partidários empreendidas por Giovanni Sartori (que não pode ser
visto como adepto da escolha racional em sentido mais estrito) em Parties and
Party Systems, de 1976, que culminam nas implicações e ramificações da
idéia de competição espacial e se envolvem em intenso diálogo com Downs.7

Além disso, não obstante a importância do lugar a ser reservado às

normas e valores na explicação da democracia e da política em geral, a
relevância da ênfase geral no cálculo “contextualizado” dos interesses
dificilmente poderia ser exagerada, especialmente diante da tendência a certa
idealização que cerca a ênfase nos fatores valorativos e na “cultura política”,
no Brasil não menos que em outros países. Vale talvez a pena evocar, como
fecho destas breves notas, alguns dados brasileiros a respeito. Produzidos e
examinados em conexão com um projeto de pesquisa executado no
Departamento de Ciência Política da UFMG há alguns anos,8 os dados em
questão mostram que, em amostras de categorias diversas da população
brasileira (e provavelmente de maneira mais geral), níveis mais altos de
informação e sofisticação se acham associados, em condições normais, com
maior propensão ao comportamento orientado por normas ou valores
solidários ou cívicos; contudo, na ocorrência de circunstâncias que evidenciem
o caráter inócuo ou ineficaz da postura cívica, quanto maiores a informação e
a sofisticação, tanto maior a propensão a substituir a postura cívica pela
disposição à defesa desembaraçada ou cínica do interesse próprio. Do ponto
de vista que aqui nos importa, dois aspectos merecem ser destacados. Em
primeiro lugar, em vez da contraposição cortante entre a referência a normas e
o cálculo racional que muitas discussões tendem a supor, o que os dados
revelam é um padrão de articulação complexa entre a maior ou menor adesão
a normas, de um lado, e, de outro, um elemento crucial para o cálculo e as
feições por ele assumidas, ou seja, o elemento cognitivo, a informação em
sentido amplo. Em segundo lugar, os dados indicam também, como parte
desse padrão, a importância de situações em que a atuação do fator cognitivo
(das percepções e expectativas) torna simplesmente irrelevantes e inoperantes
mesmo as normas a que convencionalmente de fato se adere, determinando o

7
Giovanni Sartori, Parties and Party Systems: A Framework for Analysis, volume I, Cambridge,
Cambridge University Press, 1976. Note-se que a edição brasileira (Partidos e Sistemas
Partidários, Brasília, UnB/Zahar, 1982) contém importante adendo ao texto da edição inglesa
original, que se encontra justamente no capítulo final sobre a competição espacial.
8
Projeto “Pacto Social e Democracia no Brasil”, executado pelo autor em colaboração com Mônica
Mata Machado de Castro, Edgar Magalhães, Antônio Augusto Prates e Malori Pompermayer. Seus
resultados que aqui interessam podem agora ser encontrados em Fábio W. Reis e Mônica M. M.
Castro, “Democracia, Civismo e Cinismo: Um Estudo Empírico sobre Normas e Racionalidade”,
Revista Brasileira de Ciências Sociais, vol. 16, no. 45, fevereiro de 2001.

7
predomínio de considerações orientadas pelos interesses. Se os mecanismos
assim sugeridos mostram-se importantes para o caso de democracias
consolidadas e efetivas, onde a vigência de normas e da “cultura cívica” não
teria por que ser vista como obstáculo à atuação “downsiana” do cálculo
guiado por interesses, eles o são também, e de modo provavelmente especial,
para fenômenos como a deterioração das disposições democráticas em
situações de crise. Sem falar do jogo “fisiológico” de vale-tudo próprio da
condição pretoriana em que tão longamente nos debatemos e cuja vigência
impede o enraizamento efetivo das instituições democráticas: a superação
dessa condição não parece depender apenas (ou sequer principalmente) de que
normas cívicas sejam difundidas e assimiladas, mas antes de um difícil jogo
de coordenação em que as cognições e expectativas venham a convergir de
maneira consistente em direção propícia.