Darea în administrare

Reglementarea și titularii dreptului de administrare

Modalitatea de exercitare a dreptului de proprietate publică prin constituirea dreptului de
administrare asupra bunurilor care fac obiectul acestei proprietăți este reglementată de
prevederile art. 136 alin. (4) teza a II-a din Constituție, unele prevederi ale Legii nr. 213/1998
privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, Legii administrației publice locale,
nr. 215/2001, republicată, art. 4-6 din Ordonanța Guvernului nr. 15/1993 privind unele măsuri
pentru restructurarea regiilor autonome, art. 4 alin. (2) și (3) din Ordonanța de urgență a
Guvernului nr. 30/1997 privind reorganizarea regiilor autonome.
Titulari ai dreptului de administrare pot fi numai două categorii de subiecte de drept:
regiile autonome și instituțiile publice. Acestea au în comun faptul că sunt, în primul rând,
subiecte de drept public.
Regiile autonome de interes național au fost înființate prin hotărâre a Guvernului, iar cele
de interes local prin hotărâre a organelor județene și municipale ale administrației de stat [art.
3 alin. (2) din Legea nr. 15/1990]1.
În ceea ce privește instituțiile publice și acestea sunt subiecte de drept public. Din
cuprinsul art. 12 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 rezultă că instituțiile publice sunt de interes
național și de interes local.
Fac parte din prima categorie diferitele structuri ale puterilor statului și ale administrației
publice centrale (cele două camere ale Parlamentului, Președinția României, Guvernul, Înalta
Curte de Casație și Justiție, Curtea Constituțională, Curtea de Conturi, ministerele, agențiile
naționale).
Sunt incluse în cea de-a doua categorie prefecturile, consiliile județene și cele locale, alte
instituții publice de interes local. Înființarea acestora se face prin lege sau prin acte
administrative2.
Bunurile din domeniul public pot fi date în administrare numai persoanelor juridice de
drept public, adică regiilor autonome, prefecturilor, autorităților administrației publice
centrale și locale, altor instituții publice de interes național, județean sau local3.

1
Eugen Chelaru, Administrarea domeniului public și a domeniului privat, ed. a II-a, Ed. C.H. Beck, București,
2008, pp. 70-71
2
Ibidem, p.72
3
Anton Trăilescu, Drept administrativ, ed. a IV-a, Ed. C.H. Beck, București, 2009, p. 98
 Constituirea și natura juridică a dreptului de administrare
Dreptul de administrare se naște în temeiul unor acte de drept administrativ, beneficiarii
săi fiind, de regulă, subordonați autorității emitente a respectivului act4.
Darea în administrare se realizează, după caz, prin hotărâre a Guvernului sau a
Consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a
Consiliului local5.
Hotărârile Consiliilor locale privind administrarea domeniului public și privat al
comunei sau al orașului vor fi adoptate cu votul a cel puțin două treimi din numărul
consilierilor în funcție [art. 45 alin. (3) din Legea nr. 215/2001, republicată].
Conform art. 98 din actul normativ citat, aceste prevederi se aplică în mod corespunzător
și în cazul administrării domeniului public și privat al județului.
Adoptarea hotărârilor consiliilor locale și ale consiliilor județene, prin care se dispune
constituirea sau revocarea dreptului de administrare asupra unor bunuri aparținând domeniului
lor public este supusă acestor exigențe legale.
Dreptul de administrare asupra unor bunuri proprietate publică contribuie la constituirea
patrimoniului propriu al regiilor autonome și instituțiilor publice, permițându-le acestora să se
manifeste ca persoane juridice și să intre în raporturi de drept civil cu terții.
Ca urmare, dreptul de administrare este un drept real, constituit pe temeiul proprietății
publice. Fundamentul, modul de constituire și destinația sa îi conferă o natură juridică mixtă:
administrativă în raport cu titularii dreptului de proprietate publică și civilă față de celelalte
subiecte de drept.
Natura administrativă conduce la inopozabilitatea acestui drept față de proprietar (stat
sau unitate administrativ-teritorială), care-l poate retrage sau revoca tot printr-un act de putere
emis de autoritatea publică competentă. În asemenea situații, titularul dreptului de
administrare nu se va putea apăra folosind mijloace de drept civil (acțiunea posesorie,
acțiunea în revendicare), dar actul administrativ respectiv va putea fi atacat pe calea acțiunii în
contencios administrativ, conform Legii nr. 554/2004.
Apărarea dreptului de administrare se va putea însă realiza și prin mijloace de drept civil
atunci când autoritatea administrativă produce o tulburare de fapt, înainte de retragerea sau
revocarea acestuia printr-un act administrativ emis conform legii.

4
Eugen Chelaru, op.cit., pp. 72-73
5
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Ed. Hamangiu, București, 2009, p. 268
 Față de terți va ieși în relief natura civilă a dreptului de administrare, ca drept real el fiind
opozabil erga omnes, astfel încât apărarea sa se va putea realiza prin toate mijloacele de drept
civil cunoscute.
Prevederile art. 12 alin. (4) din Legea privind proprietatea publică și regimul juridic al
acesteia îi îndreptățesc pe titularii dreptului de administrare directă să stea în justiție în nume
propriu, în litigiile privitoare la acest drept6.
Bunurile din domeniul public pot fi date, după caz, în administrarea regiilor autonome, a
prefecturilor, a autorităților administrației publice centrale și locale, a altor instituții publice
de interes național, județean sau local.
Titularul dreptului de administrare poate să posede, să folosească și să dispună de
acesta, în condițiile actului prin care i-a fost dat bunul în administrare.
Dreptul de administrare poate fi revocat numai dacă titularul său nu își exercită
drepturile și nu își execută obligațiile născute din actul de transmitere.
Cu toate acestea, în practică, în mod frecvent statul român schimbă titularul dreptului de
administrare a bunurilor sale publice prin transmiterea lor din administrarea unor autorități
publice în administrarea altor autorități publice ale statului sau ale colectivităților locale, în
scopul satisfacerii unor cerințe sau interese publice7.
Potrivit legii, în litigiile privitoare la dreptul de administrare, în instanță, titularul acestui
drept va sta în nume propriu. În litigiile referitoare la dreptul de proprietate asupra bunului,
titularul dreptului de administrare are obligația să arate instanței cine este titularul dreptului de
proprietate, potrivit prevederilor Codului de procedură civilă. Dacă prin neîndeplinirea acestei
obligații se cauzează prejudicii, titularul dreptului de administrare va răspunde în condițiile
legii. De asemenea, neîndeplinirea acestei obligații poate atrage revocarea dreptului de
administrare.
În litigiile privitoare la dreptul de administrare, statul este reprezentat de Ministerul
Finanțelor, iar unitățile administrativ-teritoriale de către consiliile județene, de Consiliul
General al Municipiului București sau de consiliile locale, care dau mandat scris, în fiecare
caz, președintelui consiliului județean sau primarului. Acesta poate desemna un alt funcționar
de stat sau un avocat care să-l reprezinte în fața instanței. Aceste prevederi își găsesc aplicare
și în litigiile privitoare la dreptul de concesiune, închiriere sau la dreptul de proprietate asupra
bunurilor concesionate sau închiriate8.

6
Eugen Chelaru, op. cit., pp. 72-74
7
Anton Trăilescu, op.cit., p. 99
8
Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 268
 Observăm că în astfel de litigii patrimoniale au calitate procesuală fie proprietarii
bunurilor, în cazul litigiilor referitoare la dreptul de proprietate asupra acestora, fie autoritățile
(instituțiile) publice sau regiile autonome, în cazul litigiilor privind dreptul de administrare
asupra bunurilor în cauză.
Legea nr. 213/1998 reglementează numai calitatea procesuală în litigiile privind bunurile
din domeniul public, întrucât participarea statului și a unităților administrativ-teritoriale în
litigiile privind bunurile din domeniul privat este reglementată prin Decretul nr. 31/1954 și
legea nr. 215/20019.
Dacă bunul este de interes local sau județean, unitatea administrativ-teritorială este
reprezentată de consiliul local sau județean, după caz, care au mandat scris, pentru fiecare
litigiu în parte, primarului sau președintelui consiliului județean10.

Caracterele juridice ale dreptului de administrare

Caracterele juridice ale dreptului de administrare sunt comune cu cele ale dreptului de
proprietate publică din care derivă: inalienabilitatea, imprescriptibilitatea și insesizabilitatea.
Caracterele juridice menționate mai sus au fost evidențiate și de Ordonanța Guvernului
nr. 15/1993 privind unele măsuri pentru restructurarea activității regiilor autonome, care,
referitor la bunurile proprietate publică aflate în administrarea regiilor autonome, a dispus că
acestea sunt inalienabile. Tot astfel, în cazul reorganizării regiilor autonome ca societăți
comerciale, bunurile respective nu vor putea fi aduse ca aport la capitalul societăților
comerciale rezultate din reorganizare, creditorii regiei autonome nu pot cere executarea silită
asupra bunurilor proprietate publică aflate în administrarea acesteia, iar regia nu poate
constitui nici un fel de garanții asupra unor astfel de bunuri.
De asemenea, conform art. 4 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.
30/1997, privind reorganizarea regiilor autonome, ,,în capitalul social al societăților
comerciale rezultate din reorganizarea regiilor autonome nu se includ bunuri de natura celor
prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituție’’. Prin alin. (3) al dispoziției legale citate se
dispune că bunurile respective se vor atribui societăților comerciale rezultate în urma
reorganizării regiilor autonome, în baza unor contracte de concesiune, pe un termen ce se va
stabili prin actul administrativ individual de reorganizare.
Tot astfel, potrivit art. 24 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 88/1997, modificată
prin Legea nr. 99/1999 privind unele măsuri pentru accelerarea reformei economice, regiile
9
Anton Trăilescu, op. cit., p. 100
10
Dumitru Brezoianu, Mariana Oprican, Administrația publică în România, Ed. C.H. Beck, București, 2008, p.
167
autonome pot vinde numai acele active care sunt proprietatea lor, fiind astfel excluse bunurile
asupra cărora acestea au doar un drept de administrare.
Inalienabilitatea dreptului de administrare este pusă în evidență și de prevederile art. 24
alin. (4) din Lega minelor, nr. 85/2003, conform cărora licența de dare în administrare a unei
activități miniere de explorare sau exploatare nu este transmisibilă.
Dreptul de administrare nu este susceptibil nici de dezmembrare.
Rezultă din cele de mai sus că dreptul de administrare, ca și dreptul de proprietate
publică pe temeiul căruia se constituie, nu se află în circuitul civil.

Conținutul juridic al dreptului real de administrare

Conținutul juridic al dreptului real de administrare este determinat, în primul rând, de

conținutul dreptului de proprietate publică, pe baza căruia este constituit și de scopul la
realizarea căruia este destinat să servească.
Dreptul de proprietate obișnuit conferă titularului său cele trei atribute bine cunoscute:
dreptul de a folosi lucrul (jus utendi), dreptul de a-i culege fructele (jus fruendi) și dreptul de
dispoziție (jus abutendi), cu cele două componente ale sale – dispoziția juridică și dispoziția
materială, atribute care, potrivit art. 12 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 se regăsesc și în cazul
dreptului de administrare.
Atributul posesiei exercitate în temeiul dreptului de administrare nu diferă de cel al
titularului dreptului de proprietate publică, atunci când este vorba despre elementul material
(corpus). Diferența apare în planul elementului intențional (animus), și ea privește
împrejurarea că titularul dreptului de administrare stăpânește bunurile care fac obiect al
proprietății publice doar ca titular al dreptului său, iar nu ca proprietar.
Atributul folosinței este cel care îi permite titularului dreptului real de administrare să
utilizeze bunurile domeniului public în scopul realizării obiectului său de activitate, ținând
seama de utilitatea publică a acestor bunuri.
Dacă bunurile respective sunt frugifere, titularii dreptului real de administrare le vor
putea culege fructele. Modul de folosire a fructelor diferă după cum ele au fost culese de o
regie autonomă sau de o instituție publică. Regiile autonome, fiind întreprinderi care
funcționează pe principii economice, așa cum dispune Legea nr. 15/1990, prin art. 6, vor
folosi aceste fructe pentru acoperirea cheltuielilor necesare desfășurării activității lor.
Instituțiile publice, a căror activitate este finanțată de la buget, nu vor folosi aceste fructe
decât în mod excepțional, atunci când legea le permite să se finanțeze și din venituri
extrabugetare. Regula este aceea că instituțiile publice varsă la buget veniturile astfel
realizate.
Ca și în cazul dreptului de proprietate publică, dreptul real de administrare nu conferă
titularului său atributul dispoziției juridice, deoarece are ca obiect bunuri inalienabile. În
anumite condiții și numai cu privire la unele bunuri proprietate publică cum ar fi terenurile,
pădurile, bogățiile subsolului, clădirile, alte edificii și amenajări, titularului dreptului de
administrare i se poate recunoaște dreptul de dispoziție materială. El se poate materializa prin
însușirea unor producte sau modificarea unora din imobilele enumerate mai sus.
În acest sens trebuie interpretate și dispozițiile art. 12 alin. (3) din Legea privind
proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, conform cărora titularul dreptului de
administrare poate dispune de bun în condițiile actului prin care acesta i-a fost dat în
administrare.
Nici prevederile Hotărârii Guvernului nr. 841/1995 privind procedurile de transmitere
fără plată și de valorificare a bunurilor aparținând instituțiilor publice nu constituie o excepție
de la regula conform căreia titularul dreptului de administrare este lipsit de atributul
dispoziției juridice asupra bunurilor care fac obiectul acestui drept. Actul normativ citat
reglementează procedura prin care pot fi transferate bunurile aflate în administrarea unei
instituții publice, care nu mai sunt necesare pentru desfășurarea activității acesteia, către o altă
instituție publică, precum și procedura de valorificare a bunurilor scoase din funcțiune, aflate
în administrarea instituțiilor publice.
Așa cum s-a arătat în literatura de specialitate, în cazul primei proceduri, deși transferul
bunurilor între instituțiile implicate se face pe baza unui proces-verbal încheiat de acestea,
operațiunea trebuie aprobată de ordonatorii de credite, principali sau secundari, ai celor două
instituții publice. Rezultă că transferul bunului nu se realizează printr-un act de drept privat, ci
prin acte de drept public.
În cazul celei de-a doua proceduri, deși bunurile scoase din funcțiune aflate în
administrarea instituțiilor publice pot fi valorificate prin acte juridice de drept privat, încheiate
cu subiecte de drept privat, transferul dreptului de proprietate este precedat de scoaterea
bunurilor din proprietatea publică, operațiune realizată prin acte de drept public și concretizată
prin modificarea inventarului bunurilor proprietate publică, potrivit art. 22 din Legea nr.
213/1998.
În același moment încetează și dreptul de administrare.
Încetarea dreptului de administrare
Dreptul de administrare încetează în următoarele situații:
a) prin revocare;
b) reorganizarea sau desființarea regiei autonome sau instituției publice;
c) încetarea dreptului de proprietate publică.
Legea recunoaște, în art. 12 alin. (3), teza a doua, posibilitatea ca dreptul de administrare
să poată fi revocat, atunci când titularul lui nu-și exercită drepturile și nu-și execută
oobligațiile născute din actul de transmitere11
În literatura juridică a fost exprimată și opinia conform căreia cazurile de încetare a
dreptului de administrare ar fi următoarele: revocarea dreptului de administrare; încetarea
dreptului de administrare în condițiile H.G. nr 841/1995; reorganizarea sau desființarea regiei
autonome sau instituției publice; trecerea unor bunuri din domeniul public în domeniul privat.
Cu privire la aceasta opinie au fost formulate rezerve.
Astfel, trecerea bunului în administrarea altuia sau redistribuirea bunurilor are, în primul
rând, semnificația unei revocări a dreptului de administrare existent. Ca urmare, nu se justifică
reținerea situației respective ca un caz distinct de încetare a dreptului de administrare.
În ceea ce privește situațiile reglementate de H. G. nr. 841/1995 nici acestea nu constituie
cazuri distincte de încetare a dreptului de administrare, ci doar forme de manifestare a unor
asemenea cazuri. Astfel, transferarea bunurilor aflate în administrarea unei instituții publice,
care nu mai sunt necesare pentru desfășurarea activității acesteia, către o altă instituție
publică, este un caz de revocare a dreptului de administrare, cu acordul titularului, iar
valorificarea bunurilor scoase din funcțiune, aflate în administrarea instituțiilor publice, este
consecutivă încetării dreptului de proprietate publică.
În sfârșit, trecerea unor bunuri din domeniul public în domeniul privat poate fi inclusă
într-un caz de încetare a dreptului de administrare de o mai mare întindere, respectiv,
încetarea dreptului de proprietate publică.
a) Revocarea dreptului de administrare. Legea nr. 213/1998 reglementează numai
revocarea dreptului de administrare cu titlu de sancțiune.
Potrivit art. 12 alin. (3) teza a II-a din actul citat, ,,Dreptul de administrare va putea
fi revocat numai dacă titularul său nu-și exercită drepturile și nu-și execută obligațiile născute
din actul de transmitere”, iar alin. (4) al aceluiași text de lege prevede posibilitatea revocării
dreptului de administrare și în cazul încălcării de către titularul acestuia, chemat în judecată
într-un litigiu referitor la proprietatea bunului, a obligației de a formula cerere de arătare a
titularului dreptului.

11
Verginia Vedinaș, Drept administrativ, ed. a V-a revăzută și actualizată, Ed. Universul Juridic, București,
2009, p. 229
 Legea nu reglementează și posibilitatea revocării dreptului de administrare în vederea
redistribuirii bunurilor proprietate publică, pentru o mai bună administrare și punere în
valoare a acestora, ceea ce a atras justificate critici în doctrină. De altfel, în pofida
dispozițiilor legale, în practică au continuat să fie adoptate hotărâri ale Guvernului prin care
au fost revocate drepturi de administrare, tocmai în vederea redistribuirii bunurilor proprietate
publică, ceea ce demonstrează utilitatea unei modificări a Legii nr. 213/1998.
De lege lata, asemenea redistribuiri ale bunurilor proprietate publică, care presupun
încetarea unui drept de administrare și constituirea unuia nou, în favoare altei regii autonome
sau instituții publice, sunt legal posibile numai cu acordul titularului actual al dreptului de
administrare.
b) Reorganizarea sau desființarea regiei autonome sau instituției publice. În cazul
reorganizării unei regii autonome, prin transformarea sa în societate comercială, dreptul de
administrare încetează. Societatea comercială care ia astfel naștere, fiind un subiect de drept
privat, nu poate fi titulară a dreptului de administrare, ci ea va primi un drept de concesiune
asupra bunurilor proprietate publică.
În mod similar este posibilă și reorganizarea unei instituții publice, precum și încetarea
unui asemenea subiect de drept sau a unei regii autonome, ceea ce va atrage și încetarea
dreptului său de administrare.
c) Încetarea dreptului de proprietate publică. Fiind constituit pe temeiul dreptului de
proprietate publică, dreptul de administrare va rămâne fără fundament și va înceta și el, dacă
însușii dreptul de proprietate publică va înceta12.

12
Eugen Chelaru, op. cit., pp.74-76