Sunteți pe pagina 1din 10

CARACTERELE ACTELOR ADMINISTRATIVE

Caracteristicile actelor administrative sunt acele trăsături care individualizează aceste acte faţă de
alte acte juridice.

1. Caracterul unilateral
Principala caracteristică a manifestării de voinţă din actele administrative este unilateralitatea
acesteia. Caracterul unilateral reprezintă acea calitate a actului juridic conform căreia el este emis fără
participarea sau consimţământul subiectelor de drept cărora le este destinat de către administraţie sau cu
privire la care generează drepturi sau obligaţii. Unilateralitatea actelor administrative este destinată de
emiterea actelor în temeiul şi pentru realizarea puterii în stat (a puterii publice).

2. Caracterul legal
Acest caracter rezultă din obligativitatea emiterii lor pe baza şi în conformitate cu legea. Fiind emise
în mod unilateral, de regulă de către un organ al administraţiei de stat, deci provenind de la o autoritate şi
fiind emise cu respectarea legii aceste acte se bucură de prezumţia de legalitate.
Această prezumţie are anumite trăsături conferind caracter autentic şi caracter veridic actelor
administrative. Caracterul autentic este acea trăsătură conform căreia se prezumă că actul provine de la
însuşi organul pe care înscrisul îl indică drept autor al său. Veridicitatea este acea trăsătură conform căreia
se prezumă că actul administrativ exprimă adevărul, având un conţinut corespunzător realităţii faptice şi
prevederilor legii.
Actele administrative normative nu pot reglementa raporturi sociale ce ţin în exclusivitate, fie în
mod expres, fie în mod tacit, de competenţa puterii legislative. Astfel spus, administraţia nu poate crea
norme juridice primare.
În doctrina de specialitate s-a apreciat că prin regim juridic al actelor administrative înţelegem un
ansamblu de reguli de fond şi de formă care conturează "personalitatea" acestora în circuitul juridic, în
sensul că evocă criteriile lor de valabilitate sau că regimul juridic al actelor administrative reprezintă un
ansamblu de reguli ce guvernează formarea, modificarea şi desfiinţarea respectivelor acte.
În orice caz, elementul central al acestui regim juridic îl reprezintă legalitatea actului
administrativ, ceea ce înseamnă că autorităţile administraţiei sunt ţinute, în deciziile pe care le iau, de a se
conforma legalităţii, adică unui ansamblu de reguli de drept de ranguri şi conţinuturi diferite.
Analizele doctrinare privitoare la evoluţia teoriilor privind condiţiile de legalitate ale actului
administrativ, atât pe plan naţional cât şi internaţional (cu precădere european) au constatat o mare varietate
de idei, atât cu privire la conţin acestora, cât mai ales la modul lor de abordare.
Pe măsura lărgirii şi diversificării preocupărilor privind condiţiile de legalitate ale actului
administrativ, varietatea condiţiilor de legalitate, faptul că de multe ori ele sunt prevăzute expres pentru actul
administrativ în cauză sau pentru categoria din care acesta face parte, i-a determinat pe autorii de drept
administrativ să analizeze tipuri ale condiţiilor de legalitate, fie într-o viziune sincronică, axată pe logica
internă a sistemului normativităţii, fie într-o viziune diacronică, axată pe fazele procesului administrativ (ale
procedurii emiterii, adoptării şi exercitării actelor administrative).
În doctrină se enumeră ca fiind condiţii de "valabilitate" ale actului administrativ următoarele:
- actul să fie emis de organul competent şi în limitele competenţei sale;
- să fie emis în forma şi procedura prevăzute de lege;
- să fie conform din punct de vedere al conţinutului cu Constituţia, legile şi celelalte acte normative în
vigoare;
- să fie emis conform cu interesul public urmărit de lege.
În sfârşit, unul dintre cei mai mari specialisti ai dreptului administrati român mai apreciază ca fiind
condiţii generale de legalitate ale actului administrativ, după cum urmează:
- actul să fie emis în conformitate cu litera şi spiritul Constituţiei;
- actul să fie emis în conformitate cu litera şi spiritul legilor şi ordonanţelor;
- actul să fie emis pe baza tuturor actelor organelor administraţiei publice care sunt superioare
organului administrativ emitent;
- actul să fie emis în formă şi procedura prevăzută de lege.
Autorul distinge şi condiţii specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate în sensul ca actul
să fie conform cu interesul public ocrotit de lege, respectiv cu scopul legii (ratio legis), oportunitatea fiind
înţeleasă deci ca limita legală a dreptului de apreciere a autorităţii publice.
În ceea ce priveşte doctrina străină, varietatea tezelor cu privire la conţinutul condiţiilor de legalitate,
dar mai ales modalitatea lor de abordare ne pune în dificultate în stabilirea constantelor.
În doctrina franceză constatăm că aceste condiţii au fost abordate din perspective diferite, astfel:
- cea a teoriei nulităţii actelor administrative (a sancţiunii nerespectării principiului legalităţii),
- cea a contenciosului administrativ (deci a controlului) inclusiv pentru exces de putere,
- cea a prezentării propriu-zise a condiţiilor de valabilitate ale actului administrativ şi
- cea care presupune o combinaţie între prezentarea condiţiilor de valabilitate şi a sancţiunilor
nerespectării acestora.

Pentru a se asigura legalitatea actului administrativ în doctrina administrativă au fost stabilite


anumite condiţii de fond pe care acesta trebuie să le întrunească. Astfel, condiţiile de fond ce trebuie
îndeplinite pentru a asigura legalitatea actului administrativ ţin de stricta respectare a competenţelor ce le au
autorităţile administrative ce emit/adoptă actul administrativ. În acest sens, este important de analizat ce
aspecte trebuiesc avut în vedere în momentul în care se doreşte stabilirea competenţei autorităţilor
administraţiei publice în raport de actele administrative emise de către acestea.
În teoria actului administrativ s-au formulat multiple şi diverse teze cu privire la înţelesul noţiunii de
capacitatea sau competenţa de acţiune a autorităţilor administraţiei publice.
Competenţa organelor administraţiei de stat a fost definită în doctrină ca fiind "dreptul şi totodată
obligaţia prevăzută de lege şi celelalte acte normative de a duce o anumită activitate, adică de a fi în acest
scop subiect în diferite raporturi juridice”, deci ca o parte constitutivă a unui organ de stat, iar, pe de altă
parte, se arăta că "organele administraţiei de stat, având o anumită competenţă special determinată, ele au,
cu alte cuvinte, capacitatea de a fi subiecte în anumite raporturi juridice”, înţelegând capacitatea juridică a
organelor administraţiei de stat ca o componentă a calităţii organelor administraţiei de stat de subiecte în
raporturile juridice.
Competenţa organelor administrative a mai fost definită ca fiind „capacitatea ce le este
recunoscută de lege de a acţiona din punct de vedere juridic în vederea realizării activităţii executive sau ca
aptitudine legală recunoscută unui organ al administraţiei de stat de a înfăptui această activitate”, sau ca
fiind "aptitudinea conferită de normele juridice unui organ unipersonal sau colegial al administraţiei de
stat de a face acte juridice sau operaţiuni administrative şi materiale".
Într-o altă viziune, "capacitatea nu se identifică cu competenţa organelor administrative, deşi,
practic, putem realiza dacă o anumită formaţiune colectivă are sau nu calitatea de subiect de drept
administrativ numai cercetând competenţa ei legală, stabilită în legea organică", capacitatea administraţiei
desemnând astfel posibilitatea de a participa ca subiect independent în raporturi de drept
administrativ, iar competenţa desemnând "ansamblul atribuţiilor unor organe administrative,
compartimente sau persoane şi limitele exercitării lor. Atribuţia este investirea legală cu anumite
prerogative".
În ceea ce priveşte diferenţele dintre capacitate şi competenţă, acelaşi autor distinge: capacitatea
este proprie numai organelor administrative, în timp ce competenţă au atât organele administrative, cât şi
structurile lor organizatorice şi funcţionale; întotdeauna capacitatea presupune posibilitatea de a acţiona în
nume propriu, competenţa nu presupune o astfel de independenţă; atribuţiile ce formează conţinutul
categoriei de competenţă pot fi delegate sau repartizate altor organe sau persoane, capacitatea nu poate fi
transcrisă altui subiect de drept.
Se mai spune că prin competenţă se înţelege „totalitatea atribuţiilor autorităţilor administraţiei
publice, ale unor compartimente din structura acestora sau persoane şi limitele exercitării lor,
precizând că fiecare autoritate a administraţiei publice are o anumită competenţă determinată de
sarcinile ce-i revin şi scopul pentru care a fost înfiinţată şi prin norme juridice conform principiilor
constituţionale, să fie concret determinată şi să fie exercitată potrivit dispoziţiilor legale prin care a fost
stabilită” sau că aceasta reprezintă ansamblul activităţilor cu şi fără semnificaţie juridică săvârşite de un
subiect de drept în vederea realizării atribuţiilor sale. În sens juridic larg, ea reprezintă activităţi (actele şi
faptele) cu semnificaţie juridică, iar în sens juridic restrâns, reprezintă numai ansamblul actelor juridice
prevăzute a fi emise, conform legii, de un organ în realizarea atribuţiilor.
În sfârşit, se defineşte competenţa organelor administraţiei publice ca fiind „ansamblul atribuţiilor
stabilite de Constituţie sau de lege, ce conferă drepturi şi obligaţii pentru a duce, în nume propriu şi în
realizarea puterii publice, o anumită activitate administrativă”, iar "ideea de capacitate administrativă
evocă ideea de persoană morală de drept public sau, pur şi simplu, autoritate administrativă".
Considerăm că aceasta este opinia care surprinde cel mai bine noţiunea de competenţă datorită, în
special, constantelor identificate de autor, privind această noţiune.
Plecând de la această opinie şi luând în considerare şi ale repere doctrinare s-a ajuns la identificarea
următoarelor constante definitorii ale competenţei:
- competenţa este un ansamblu de atribuţii prevăzute de lege;
- competenţa este o obligaţie legală (caracterul obligatoriu), în sensul că atribuţiile care formează
conţinutul său sunt drepturi şi obligaţii legale, deosebindu-se de simplele drepturi şi obligaţii
subiective, iar exercitarea atribuţiilor nu este lăsată la latitudinea organelor administraţiei publice;
- competenţa unui organ concret al administraţiei publice este special determinată şi ea poate fi:
materială, teritorială şi temporală;
- competenţa organelor administrative nu poate fi înţeleasă fără explicarea capacităţii lor juridice.
Din perspectiva obligaţiei ca actul administrativ să fie emis de organul administrativ competent
numai în limitele competenţei sale, competenţa are caracter legal, are caracter obligatoriu şi, de regulă,
are caracter permanent, exercitându-se în mod continuu în sensul că autoritatea administraţiei publice
competente emite actul ori de câte ori se ivesc condiţiile prevăzute de lege. Ea poate fi materială (rationae
materiae), teritorială (rationae loci), temporală (rationae temporis) şi personală (rationae personae).
În doctrina străină se remarcă o abordare complexă a problemei competenţei autorităţii publice, în
sensul găsirii unui echilibru între evitarea anulărilor unor acte administrative doar pentru satisfacerea
iluzorie a petiţionarilor şi necesitatea satisfacerii exigenţelor de formă şi procedură care oferă garanţii.
Tot în doctrina de specialitate au fost analizate condiţiile de formă pe care trebuie să le
întrunească un act administrativ pentru a fi valid. Astfel, s-a spus că în cele mai multe cazuri, actele
administrative îmbracă forma scrisă, care este apreciată ca o garanţie de legalitate. Actele administrative cu
caracter normativ îmbracă numai forma scrisă, fiind obligatorie publicarea lor, iar cele cu caracter individual
îmbracă şi forma orală, în condiţiile legii.
Forma scrisă a actelor administrative este necesară din mai multe motive, dintre care amintim cele
mai importante:
• necesitatea cunoaşterii exacte şi complete a conţinutului actelor;
• existenţa unui mijloc de probă în caz de litigiu;
• verificarea legalităţii actului în vederea sancţionării celor vinovaţi de eventuale vicii de
legalitate a actului sau a celor vinovaţi de nerespectarea actului legal emis;
• realizarea rolului educativ al actului administrativ respectiv.
Forma scrisă reprezintă o condiţie de valabilitate a actului, ea fiind impusă ad validitatem şi nu
ad probationem.
De forma scrisă a actului administrativ se leagă şi alte elemente de concretizare exterioară a actului:
• limba de redactare a actului care, de regulă, faţă de dispoziţiile art. 13 din Constituţia
revizuită este limba română. Cu toate acestea, în conformitate cu dispoziţiile art. 120, al. 2 din legea
fundamentală şi ale art. 51, 71, al. 2 şi 106, al. 8 din Legea nr. 215/2001, privind administraţia
publică locală, în unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi
naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, hotărârile şi dispoziţiile cu caracter
normativ se aduc la cunoştinţa publică şi în limba maternă a cetăţenilor aparţinând minorităţii
respective ;
• motivarea actului are menirea de a prezenta elementele de fapt şi de drept care legitimează
intervenţia actului respectiv.

Potrivit art. 19 din Legea nr. 24/2004 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative, republicată, motivarea în cazul ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului se face prin note de
fundamentare iar cazul celorlalte acte normative prin referate. Prin dispoziţiile unor legi speciale se prevede
obligativitatea motivării anumitor acte administrative.
În doctrină s-a exprimat şi opinia potrivit căreia forma scrisă a devenit un postulat, nu doar legal, dar
chiar constituţional (art. 107 din Constituţia din 1991 şi art. 108 din Constituţia republicată impunând
publicarea hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului).
Referitor la necesitatea de a redacta actele administrative, de regulă, într-o forma scrisă, având în
vedere că acestea nu sunt, în principiu, consensuale, s-a exprimat şi opinia potrivit căreia "acest lucru este
explicabil prin caracterul lor de acte autentice, acte emise în numele şi cu autoritatea statului, în realizarea
puterii publice".
În ceea ce priveşte actele administrative normative, legislaţia românească oferă câteva instrumente
de tehnică legislativă valoroase. După cum am mai spus, actele administrative cu caracter normativ îmbracă
numai forma scrisă, întrucât legea prevede obligativitatea publicării lor, această regulă fiind şi
constituţionalizată, astfel cum s-a arătat.
În general, obligativitatea formulării în scris a actelor administrative individuale este prevăzută de
actele normative în baza cărora sunt emise.
Ori de câte ori legea prevede necesitatea formei scrise aceasta este considerată de autorii de drept
administrativ, o condiţie de "valabilitate", de "validitate" sau de "legalitate” , important fiind însă a se
recunoaşte avantajele formei scrise, atât pentru executarea, cât şi pentru controlul actului administrativ.
Există şi situaţii în care legea nu prevede obligativitatea formei scrise.
În acest sens, cu titlu de exemplu reţinem că prin art. 7, al. l din O.G. nr. 2/2001, astfel cum a fost
aprobată şi modificată prin Legea nr. 180/2002 se prevede că avertismentul ca sancţiune contravenţională
principală constă în atenţionarea "verbală" sau "scrisă" a contravenientului asupra pericolului social al
faptei săvârşite, însoţită de recomandarea de a respecta dispoziţiile legale.
În majoritatea cazurilor, însă, actele administrative individuale îmbracă forma scrisă, având în
vedere obligativitatea comunicării lor, în principal, prin modalităţi care presupun o asemenea formă.
De asemenea, actele organelor colegiale ale administraţiei publice vor trebui întotdeauna să
îmbrace forma scrisă, chiar şi atunci când aceste acte au caracter individual "dat fiind că numai aşa se
poate distinge hotărârea adoptata de opiniile diverse exprimate în şedinţă".
In prezent, multiplicarea şi diversificarea modalităţilor de comunicare reclamă o nouă abordare, atât
din perspectiva necesităţii comunicării actului, cât şi din cea a mijloacelor de comunicare fără a contrazice
avantajele formei scrise, chiar şi pentru actul individual care ar trebui şi el să fie emis informă scrisă.424
Este incontestabil că mijloacele de transmitere a informaţiei care erau limitate până nu demult la
telefon, au fost înlocuite cu altele mai performante care permit transmiterea rapidă si în scris a ordinelor
autorităţii publice (fax, e-mail, video-conferinţă, internet), iar hârtia, ca suport tradiţional al formei scrise,
atâta actelor administrative normative, cât şi a celor individuale începe să fie înlocuită de cel electronic
(riscul fragilităţii acestuia din punct de vedere al securităţii sale fiind considerat minor în raport cu
avantajele lui).

3. Caracterul obligatoriu
Actele administrative sunt obligatorii în primul rând pentru subiectele care cad sub incidenţa
lor, subiectele care pot fi sau nu subordonate în mod obişnuit organului emitent. Pentru organele ierarhic
inferioare sunt obligatorii actele normative şi cele individuale ale organelor superioare. Actele unui
organ sunt obligatorii şi pentru subiectele nesubordonate în mod obişnuit organului emitent atunci
când acesta are un rol coordonator sau de specialitate într-o ramură sau domeniu de activitate.
În al doilea rând, actele administrative sunt obligatorii chiar şi pentru organul emitent. Când
actul se adresează însăşi organului emitent, respectarea prevederilor sale se face atât în această calitate, cât şi
ca subiect obligat să-l execute.
De asemenea, actele administrative se impun şi organelor administrative ierarhic superioare
organului emitent. Astfel, în unele situații, organul superior poate anula actul ilegal al organului inferior,
dar fără să poată emite actul individual, în locul organului subordonat. Alteori organul superior are dreptul
de anulare a actului individual putând emite actul sau putând obliga organul ierarhic inferior la emiterea lui.
În alte cazuri când emiterea actului este de competenţa exclusivă a organului inferior, organul
superior nu va putea anula actul şi nu va putea emite un nou act individual. În sfârşit, organul superior nu va
putea anula actul organului inferior şi nici să-l modifice, în ipoteza în care acel act este definitiv sau
irevocabil.
4. Caracterul executoriu
Sub aspectul regimului juridic ce le condiţionează executarea, actele juridice se împart în acte pentru
a căror executare, atunci când ea nu se realizează de bună voie cel în drept se adresează unei instanţe
judecătoreşti pentru a obţine un titlu executoriu şi acte juridice a căror executare, atunci când cel obligat să o
facă refuză, se realizează direct prin forţa de constrângere a statului, fără o formalitate deosebită, ele
constituind un titlu executoriu. În prima categorie intră, de regulă, contractele administrative, iar în a doua
sunt cuprinse, în general, actele administrative de autoritate.
Caracterul executoriu al actelor administrative există indiferent de faptul că ele creează,
modifică sau sting drepturi ori obligaţii în legătură cu un subiect de drept sau altul. Există cel puţin
două cauze care determină acest caracter:
a) emiterea actului în realizarea puterii de stat;
b) prezumţia de legalitate a actelor administrative.
Ambele cauze contribuie în mod cumulativ la conferirea caracterului executoriu al actelor
administrative.
Caracterul executoriu al actelor administrative există chiar din momentul adoptării lor legale.
El nu se confundă cu executarea sau cu momentul executării actului. De regulă, actul deşi executoriu, se va
pune în realizarea numai odată sau după aducerea lui la cunoştinţă şi cu totul excepţional înaintea
încunoştinţării subiectului interesat, ca de pildă, la confiscarea administrativă a unor obiecte a căror deţinere
este interzisă prin lege.
Există acte administrative ce nu dobândesc în mod direct caracter executoriu şi care nu pot fi
puse direct în aplicare. Astfel, împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei se poate face
plângere în termen de 15 zile de la data comunicării acestuia, plângerea suspendând executarea. Tot o
excepţie de la principiul executării actelor administrative o reprezintă şi suspendarea acestora, întrucât
operează o încetare temporară a obligaţiei de executare a acestor acte. De exemplu, în litigiile având ca
obiect acte administrative care au vătămat drepturi subiective în cazuri bine justificate şi pentru a se preveni
producerea unei pagube iminente, reclamantul poate cere tribunalului să dispună suspendarea executării
actului până la soluţionarea acţiunii.
5. Caracterul oportun sau actual
Oportunitatea (actualitatea) se poate defini ca un element strâns legat de dreptul de apreciere al
organelor administrative, în cursul organizării şi executării legii, prin care se asigură realizarea sarcinilor
şi a atribuţiilor lor legale în termen optim, cu cheltuieli minime şi în conformitate cu mijloacele care
corespund cel mai bine scopului legii.
Într-adevăr, actele administrative care au un caracter legal, pentru a fi pe deplin eficiente trebuie
adaptate condiţiilor concrete, astfel încât ele să devină în acelaşi timp oportune, actuale. Actualitatea unui
act administrativ exprimă deplina concordanţă, în cadrul şi în limitele legii, a actului cu sarcinile care
revin organelor administrative. Acest lucru impune concordanţa dintre drept cu necesităţile în continuă
transformare ale societăţii.În mod contrar, este inoportun acel act care – deşi legal prin conţinutul
prevederilor sale – contravine unor situaţii concrete şi nu corespunde realităţii în care şi pentru care
se aplică.
Problema oportunităţii actelor administrative este strâns legată de dreptul de apreciere al
organelor administraţiei publice care reprezintă o facultate recunoscută de lege acestor subiecte de drept
în alegerea soluţiilor celor mai adecvate pentru aplicarea eficientă a legii.Există o multitudine de cauze care
generează oportunitatea, cum ar fi considerente de loc, de timp, de situaţie, de persoane sau de scop.Sfera de
acţiune a oportunităţii priveşte toate etapele procesului decizional: pregătirea, adoptarea, executarea şi
controlul.
Posibilitatea de acţiune a organelor administrative pe considerente de oportunitate este strict
limitată de lege. Dreptul de a acţiona pe considerente de oportunitate este strict consacrat prin acte
normative nefiind acordat în mod aprioric şi nelimitat organelor administrative. Normele ce reglementează
dreptul de apreciere au un caracter permisiv, întrucât organul poate opta în luarea măsurii celei mai
corespunzătoare şi doar obligaţia alegerii măsurii celei mai adecvate este imperativă. Dreptul de apreciere
operează în limitele competenţei organului, care nu poate fi depăşită pe considerente de oportunitate şi nu
poate duce la încălcarea drepturilor subiective ale persoanelor cărora le este destinat actul.
Exercitarea dreptului de apreciere se face cu respectarea principiului legalităţii nefiind valabil
un act oportun, dar ilegal. Toate actele administrative sunt supuse controlului de legalitate şi controlului de
oportunitate din partea organelor administraţiei de stat ierarhic superioare.
CONCEPTUL DE PROCEDURĂ A ACTELOR ADMINISTRATIVE

1. Noţiunea şi caracteristicile procedurii administrative


Activitatea executivă desfăşurată de organele administraţiei publice este în ansamblul ei o activitate
complexă şi din această cauză ea reprezintă un adevărat proces.
Procesul administrativ se poate defini ca ansamblul activităţilor – acte şi fapte – realizate de
administraţia publică în îndeplinirea atribuţiilor sale. Procedura administrativă este forma sau ansamblul de
formalităţi îndeplinite de organele administraţiei pentru organizarea executării şi executarea în concret a
legilor şi a actelor subordonate acestora, acte care pot emana de la administraţia de stat sau de la alte
subiecte de drept. Pe de altă parte, procedura administrativă reprezintă şi totalitatea normelor juridice care
reglementează forma în care se îndeplineşte activitatea executivă.
Procedura administrativă caracterizează totalitatea formelor concrete ale activităţii executive,
întrucât toate activităţile voliţionale ale administraţiei trebuie să îndeplinească un minimum de formalităţi.
Ea se realizează în moduri specifice şi diferite în cazul actelor juridice, a operaţiunilor tehnico-materiale, a
faptelor, iar în cadrul ei procedura actelor administrative sau procedura decizională este cea mai
importantă categorie a procedurii administrative.
Analizând procesul şi procedura administrativă se impun mai multe precizări:
- trebuie să dăm noţiunii de procedură administrativă sensul ei restrâns, înţelegând prin ea
totalitatea formalităţilor care concură la realizarea activităţii executive;
- trebuie făcută o demarcaţie dintre procedura administrativă şi dreptul procesual administrativ.
Procedura este forma de desfăşurare a activităţii, iar dreptul procesual administrativ reprezintă
normele ce reglementează forma în care se desfăşoară activitatea executivă;
- fiecărei forme concrete de activitate executivă îi corespund anumite forme procedurale.
Procedura administrativă are unele caracteristici care o deosebesc de procedura civilă:
- procedura civilă este reglementată prin lege, pe când cea administrativă şi prin acte subordonate legii;
- procedura administrativă este mai complexă şi formată din proceduri dintre cele mai diferite;
- procedura administrativă se declanşează de cele mai multe ori din oficiu;
- marea majoritate a actelor administrative sunt revocabile.

2. Principiile procedurii administrative


- principiul necontradictorialităţii este un principiu de bază al procedurii administrative;
- principiul nepublicităţii;
- principiul indisponiblităţii constă în aceea că subiectele pasive ale raportului administrativ nu pot
dispune de crearea, modificarea, desfiinţarea şi realizarea acestor raporturi, datorită subordonării lor.
Există şi alte principii, comune cu procedura judecătorească:
legalitatea,
egalitatea
dreptul la apărare
rolul activ al organului administrativ

3. Etapele procedurii administrative


Prima este etapa de pregătire a deciziei, dar care nu a beneficiat de o reglementare unitară la nivelul
tuturor actelor administrative. În general, fiecare organ emitent sau organul ierarhic superior acestuia
elaborează o metodologie proprie privind pregătirea proiectelor de acte juridice în special normative. Totuşi,
s-a impus unificarea şi coordonarea reglementării juridice a etapei pregătitoare a proiectelor de acte juridice
normative, elaborându-se în acest sens „Metodologia generală de tehnică legislativă privind pregătirea şi
sistematizarea proiectelor de acte normative”. Metodologia în cauză se aplică şi unor acte individuale.
Etapa adoptării deciziilor administrative a fost şi este reglementată în mod diferit, de regulă prin
normele de organizare şi funcţionare a respectivelor organe. Astfel, de exemplu, hotărârile consiliilor locale
se emit pe baza şi în vederea executării legii, cu votul majorităţii membrilor lor, fiind semnate de preşedinte.
Etapa executării este reglementată prin norme specifice fiecărui organ datorită particularităţilor
activităţii de realizare. Există şi dispoziţii cu caracter special aplicabile executării într-un domeniu sau
ramură, cu ar fi executarea sancţiunilor contravenţionale.
Etapa controlului este reglementată diferenţiat pe categorii de organe şi prin reglementări specifice
pe domenii sau ramuri de activitate. Astfel, primarul îndrumă şi controlează aparatul propriu al primăriei.
SECŢIUNEA 6 – PREGĂTIREA ELABORĂRII ACTELOR ADMINISTRATIVE

Formele sau fazele etapei pregătitoare sunt:


a) - apariţia necesităţii elaborării actului administrativ;
b) - documentarea în vederea emiterii actului administrativ;
c) - fundamentarea deciziilor potenţiale, întreaga etapă fiind dublată de formalităţile procedurale
prealabile adoptării actelor administrative.
a) Procesul şi procedura decizională sunt declanşate de apariţia necesităţii elaborării actului
administrativ şi de declanşarea formelor procedurale pregătitoare. În cazul actelor administrative normative
pregătirea elaborării acestora este declanşată de cele mai multe ori de apariţia unui act normativ cu putere
juridică superioară. În cazul actelor individuale, necesitatea emiterii lor poate fi declanşată din motive
diverse.
În această fază se disting mai multe perioade: cunoaşterea faptelor şi fenomenelor sociale care
urmează a fi soluţionate prin decizie, precum şi alegerea şi determinarea obiectului deciziei potenţiale.
b) O altă etapă pregătitoare este documentarea în vederea emiterii actului administrativ sau
documentarea decizională. Adoptarea deciziei se bazează pe cunoaşterea prealabilă şi aprofundată a faptelor
de anumită semnificaţie juridică. Aceste fapte parvin factorilor de decizie prin intermediul datelor sau
informaţiilor care au calitatea de a corespunde realităţii şi de a o reflecta. În sens material noţiunea de
„informaţie” desemnează ideea mesajului sau elementul de cunoaştere ce se transmite sau se ia la cunoştinţă,
iar în sensul formal desemnează „datele” sau materialul de prelucrat, indiferent de conţinutul pe care îl
exprimă.
În afara informaţiei, documentul este suportul material de fixare a cunoştinţelor şi care poate fi
identificat, transmis şi consultat fără a i se altera conţinutului. Sunt documente actele sau înscrisurile
constatatoare, planurile, înregistrările fonice şi video, hărţile, sigiliile etc.
Procesul de informare cuprinde mai multe faze: culegerea, înregistrarea, transmiterea, prelucrarea
şi păstrarea informaţiilor. În sens larg, orice activitate de informare se numeşte documentare. Documentarea
se clasifică, în principal, în documentare teoretică şi documentare asupra situaţiei de fapt.
Documentarea cuprinde mai multe etape şi anume: strângerea, înregistrarea, transmiterea,
prelucrarea şi păstrarea informaţiilor.
Strângerea datelor se poate realiza direct de către organul de decizie sau indirect prin intermediul
unor organe sau servicii interne specializate. Accesul la documentele secrete este permis numai lucrătorilor
instituţiilor administrative respective şi care pentru îndeplinirea atribuţiilor de serviciu trebuie să lucreze sau
să le consulte.
Înregistrarea datelor constă în transpunerea lor pe documente în vederea prelucrării, sistematizării,
păstrării şi analizei lor.
Transmiterea datelor se face în scopul prelucrării şi analizei lor. Ea se realizează oral, în scris, prin
telefon, fax etc. Deoarece majoritatea datelor sunt consemnate pe documente scrise, în realitate transmiterea
informaţiilor este o transmitere de documente.
Prelucrarea se face în funcţie de volumul datelor, de mijloacele tehnice şi de posibilitatea de
codificare, realizându-se o prelucrare manuală, mecanică sau electronică, rezultând astfel date de sinteză.
Păstrarea datelor se face în funcţie de suportul material, de importanţa documentelor şi de natura
acestora.
c) O a treia etapă este fundamentarea deciziilor potenţiale. Metodele de fundamentare a deciziei pot
fi metode clasice (metoda constructivă a variantelor care presupune elaborarea mai multor variante de
soluţii pentru aceeaşi problemă, iar prin compararea indicatorilor de eficienţă se alege varianta optimă) şi
metode moderne, cum este cea oferită de calculul operaţional.
Factorii de fundamentare ai deciziei pot fi factori obiectivi sau factori subiectivi, controlabili sau
necontrolabili.
Principiul care guvernează fundamentarea proiectelor de decizie este cel al optimizării lor şi
constă în transpunerea fenomenului real într-un model matematic sau din transformarea situaţiilor
particulare în situaţii generale în cazul actelor normative. Fiecare variantă reprezintă o alternativă
pentru atingerea aceluiaşi scop prin mijloace diferite.
SECŢIUNEA 7 – FORMELE PROCEDURALE PREALABILE ADOPTĂRII ACTELOR
ADMINISTRATIVE

Etapa pregătitoare sau prealabilă reprezintă un moment esenţial al procedurii decizionale, fiind
alcătuită din totalitatea operaţiunilor necesare pregătirii emiterii actelor juridice. Aceste operaţiuni
procedurale numite şi acte pregătitoare sau preparatorii sunt instituite pentru a garanta o cât mai bună
pregătire a actelor administrative. Ele diferă după caracterul normativ sau individual al actului, după
caracterul jurisdicţional sau nejurisdicţional al acestuia, fiind îndeplinite în ordinea şi numărul cerut de lege.
În categoria formelor procedurale prealabile enumerăm: sesizarea şi iniţiativa, propunerile, avizările, acordul
prealabil, proiectul de act juridic, aprobarea, precum şi alte forme procedurale prealabile.
Sub aspectul formelor procedurale pregătitoare, sesizarea reprezintă forma prealabilă prin care un
organ al administraţiei de stat ia cunoştinţă de o anumită situaţie pentru a cărei rezolvare este necesară
emiterea unui act juridic. Sesizarea o poate face o autoritate de stat sau a administraţiei publice locale, un
organism sau o organizaţie cu caracter neguvernamental, persoane fizice şi persoane juridice particulare.Nu
orice sesizare este suficientă pentru a declanşa procedura de elaborare a actelor administrative. Atunci când
în urma sesizării organului se declanşează în mod obligatoriu o procedură care s-ar putea finaliza prin
adoptarea actului administrativ suntem în prezenţa dreptului de iniţiativă. Acest drept conferă titularului său
facultatea de a pune în mişcare, în cadrul unui organ, procedura de elaborare a unui act juridic, cu
posibilitatea adoptării actului.
Sesizarea are un caracter facultativ atunci când în urma ei organul nu este obligat să declanşeze
procedura de emitere a actului. Sesizarea este obligatorie atunci când autoritatea are îndatorirea să
declanşeze procedura de emitere a actului, să emită un act juridic, ori un alt înscris, sau să-l emită în
conformitate cu conţinutul sesizării. Constituie sesizări obligatorii acele dispoziţii din actele normative ale
autorităţilor ierarhic superioare ale administraţiei.
Sesizarea se poate realiza din oficiu sau la cerere.
Propunerile sunt acte pregătitoare prin care un organ administrativ sesizează un alt organ în vederea
luării unor măsuri în sensul recomandării făcute de autorul propunerii. Propunerea cuprinde un element
intern sau de conţinut, respectiv opinia privind măsura ce urmează a fi adoptată şi un element extern sau de
formă respectiv sesizarea organului competent a lua măsura.
Propunerile se caracterizează prin faptul că:
- sunt forme procedurale prealabile;
- provin de la un subiect diferit de cel care ia măsura;
- sesizarea cu propunerea revine purtătorului propunerii, spre deosebire de avize sau acorduri care se
emit la sesizarea organului ce urmează să dispună măsura;
- în unele cazuri ele pot condiţiona emiterea actului juridic.
Proiectele de acte juridice reprezintă o operaţiune care caracterizează în special actele normative.
Proiectele se întocmesc de către organe sau servicii specializate. Ele reprezintă o propunere privind un
anumit mod de rezolvare a unei situaţii într-o formă apropiată reunite într-o anumită ordine şi prezentate
conform cerinţelor impuse de tehnica legislativă. Există reguli de bază privind elaborarea, structura şi
redactarea proiectelor.
Avizele reprezintă opinii pe care un organ administrativ le solicită altui organ într-o anumită
problemă pentru a putea decide în deplină cunoştinţă de cauză. Avizele sunt forme necesare în procedura de
elaborare a actelor administrative şi sunt solicitate în cazul unor probleme pentru a căror rezolvare justă este
utilă şi cunoaşterea opiniilor de specialitate, denumite în literatură şi recomandări.
După subiectele de la care sunt solicitate, acestea pot fi avize interne şi avize externe, iar după treapta
ierarhică pe care se situează organul ce le emite, avizele pot proveni de la organe inferioare, egale sau
superioare. După modul de conformare al organului solicitat faţă de opinia exprimată, avizele se împart, în
avize: facultative, consultative şi conforme. Avizele se emit de regulă, în formă scrisă.
În reglementările juridice este prezent avizul unic, care are ca scop asigurarea operativităţii şi a
simplificării activităţii de pregătire a actelor normative, în cadrul căruia toate autorităţile de stat interesate,
precum şi Consiliul Legislativ, îşi vor exprima, într-un singur document, punctul de vedere comun, iar în caz
de divergenţă se va arăta opinia separată.
Acordul prealabil constituie o manifestare de voinţă a unui organ determinat, prin care acesta îşi dă
consimţământul pentru ca manifestarea de voinţă a unui alt organ al administraţiei de stat să producă efecte
juridice. Acordul prealabil este manifestarea de voinţă prin care organul determinat îşi dă consimţământul la
emiterea unui act administrativ de către un alt organ, ultimul neputând acţiona fără adeziunea primului.
În condiţiile creşterii libertăţii de decizie şi a autonomiei organelor de stat, acordul prealabil este tot
mai rar utilizat.
Alte forme procedurale prealabile în etapa pregătitoare a deciziei administrative sunt: supunerea
spre aprobare a proiectului (Secretarul General al Guvernului verifică şi pregăteşte proiectele în vederea
prezentării lor Guvernului) anchetele sau cercetările, procesele-verbale, dezbaterea publică, îndeplinirea
unei proceduri jurisdicţionale.

SECŢIUNEA 8 – ADOPTAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE

1. Fazele (etapele) adoptării actelor administrative


Etapa adoptării sau emiterii actelor administrative reprezintă momentul în care voinţa
unilaterală a administraţiei se manifestă în scopul producerii efectelor juridice. Această etapă se
realizează în diverse modalităţi, în funcţie dacă este vorba despre un act administrativ individual sau
normativ ori dacă se emite de un organ administrativ unipersonal sau colegial.
Emiterea actelor administrative este guvernată de importante formalităţi procedurale concomitente şi
ulterioare adoptării.
În momentele prealabile, are loc dezbaterea, ca activitate de evaluare a propunerilor cuprinse într-un
proiect de act în baza unei confruntări de idei în cadrul căreia se evidenţiază avantajele şi dezavantajele
soluţiilor preconizate. Tot în etapa prealabilă, după cum se susţine în literatura juridică de specialitate, are
loc deliberarea. În mod practic nu există un cadru organizatoric distinct, chiar şi în cadrul organelor
colegiale, care să delimiteze deliberarea de dezbatere, întrucât procesul de formare a convingerilor proprii
are loc pe parcursul întregii dezbateri.
În cazul organelor colegiale fiecare participant la dezbatere optează, din considerente specifice,
asupra unui proiect sau variante şi asupra unor amendamente. Procedura de deliberare a fiecărui participant
diferă în ceea ce priveşte structura demonstraţiei sale, alegerea şi ordonarea argumentelor, modul şi
momentul de prezentare. În marea majoritate a cazurilor există mai multe alternative care se oferă alegerii
pentru aceeaşi problemă, dar ele sunt limitate ca număr. Astfel, nu se iau în considerare alternative imposibil
de realizat, sau cele cu caracter antisocial sau ilegal.
Opiniile care pot rezulta în urma deliberării reflectă fie unitatea de păreri de la începutul şi până la
terminarea dezbaterii, fondată pe elemente de conţinut sau elemente formale, fie lipsa de unitate, caz în care
minoritatea se subordonează majorităţii.
Votarea reprezintă operaţiunea prin care se manifestă cu efecte juridice, voinţa organului colegial
prin adoptarea actului juridic. Voinţa pe care o cuprinde decizia se manifestă în realizarea puterii de stat şi se
află numai la nivelul persoanelor care au drept de vot deliberativ şi nu un drept de vot consultativ sau care
sunt lipsite de acest drept. Manifestarea voinţei implică răspunderea autorilor pentru decizia luată. Voinţa
trebuie să se bazeze pe înţelegere, pe cunoaşterea faptelor reale şi să corespundă rezultatelor deliberării.

2. Forme procedurale concomitente


În afara elementelor de fond, există şi o serie de forme procedurale, concomitente adoptării actelor
administrative. Un prim aspect îl reprezintă cvorumul, respectiv numărul de membri necesari, raportat la numărul total
de membri ai organului colegial, care trebuie să fie prezenţi pentru ca deliberarea să fie valabilă.
Normele privitoare la cvorum sunt prestabilite şi reprezintă un element de formă esenţial întrucât prin
respectarea lor manifestarea de voinţă dobândeşte puterea de a produce efecte juridice.
Majoritatea - numărul de voturi necesar a fi exprimate de membrii unui organ colegial pentru adoptarea unui
act administrativ, stabilit în condițiile legii;
Majoritatea absolută - primul număr natural strict mai mare decât jumătate din totalul membrilor în funcție
ai organului colegial;
Majoritatea calificată - primul număr natural care este mai mare decât valoarea numerică rezultată în urma
aplicării fracției/procentului stabilite/stabilit prin lege la totalul membrilor organului colegial stabilit în condițiile legii;
Majoritatea simplă - primul număr natural mai mare decât jumătate din totalul membrilor prezenți la o
ședință a organului colegial, cu condiția îndeplinirii cvorumului.
O formă procedurală concomitentă deosebită o au actele administrative emise în comun. Actele administrative
emise în comun de mai multe organe ale administraţiei publice sau de acestea împreună cu alte organisme sunt
manifestări de voinţă simultane făcute în scopul producerii de efecte juridice.
Una din condiţiile formei exterioare ale actelor administrative este cerinţa formei scrise care ocupă un loc
important în cadrul condiţiilor de valabilitate a actelor juridice. Forma scrisă reprezintă un minimum de condiţii ce
permite: dovada existenţei manifestării de voinţă; cunoaşterea exactă a conţinutului actului juridic; o mai strictă
asigurare a respectării drepturilor şi obligaţiilor; un control eficient al legalităţii actelor juridice.
Semnarea înscrisului constatator al actelor juridice reprezintă o cerinţă de formă absolut necesară. Necesitatea
semnării se desprinde implicit din obligativitatea redactării în formă scrisă a actului juridic dar alteori este prevăzută
expres de lege.
Actele administrative normative sau individuale, categorie importantă a actelor juridice, trebuie să fie
motivate. Conţinutul motivării se referă la împrejurările care au fost reţinute ca determinante în emiterea actului.

3. Forme procedurale ulterioare


În ce priveşte formele procedurale ulterioare emiterii actelor administrative în această categorie se grupează
formalităţile procedurale care apar după momentul constituirii actului juridic, deci după ce a avut loc manifestarea de
voinţă. Formele procedurale posterioare se situează în timp între momentul următor adoptării actului şi momentul
declanşării procesului şi procedurii de executare a acestuia. Aceste forme sunt: aprobarea, confirmarea, ratificarea,
aducerea la cunoştinţă prin comunicare sau publicare.
Aprobarea este manifestarea de voinţă a unui organ al administraţiei determinat de lege, act care fără
manifestarea de voinţă ulterioară nu ar putea produce efecte juridice conform legii. Noţiunea de aprobare se utilizează
în trei ipoteze: aprobările propriu-zise, aprobările substitutive şi aprobările “improprii”.
Aprobările propriu-zise sunt date de organele superioare pentru actele organelor ierarhic inferioare emise în
exercitarea unor atribuţii date de lege în competenţa acestora din urmă. Astfel, Comisia centrală pentru ocrotirea
minorilor va putea aproba organizarea de comisii pentru ocrotirea minorilor pe lângă consiliile locale municipale, ale
sectoarelor municipiului Bucureşti şi consiliile orăşeneşti şi comunale.
Aprobările substitutive sunt emise de un organ ierarhic superior pentru actele organului subordonat care
acţionează într-un domeniu sau ramură de activitate şi de raporturi sociale de competenţa organului subordonat. În
această categorie intră de exemplu, aprobările prin hotărâri guvernamentale a diferitelor statute şi regulamente emise
pe baza şi în executarea legii. Se numesc substitutive întrucât admit substituirea organului superior în competenţa sa
de către organul ierarhic inferior.
Aprobările ”improprii” se referă la aprobarea cererilor sau propunerilor cu care este sesizat un organ de stat.
Asemenea aprobări se întâlnesc în cazul actelor administrative emise la cerere şi stau la baza eliberării diverselor
permise, certificate înscrisuri etc. Exemplu, aprobarea cererii de autorizare a deţinerii de arme de foc.
Confirmarea este utilizată în mai multe sensuri: confirmare “improprie”, confirmare propriu-zisă, confirmare
aprobativă. Noţiunea de confirmare “improprie” desemnează un act prin care un organ al administraţiei aduce la
cunoştinţă că înţelege să-şi menţină un act juridic emis anterior. Confirmarea “propriu-zisă” are ca scop asigurarea
valabilităţii unui act administrativ emis anterior de acelaşi organ sau de un organ inferior, afectat de anumite vicii,
astfel încât confirmarea apare ca o manifestare de voinţă distinctă de actul confirmat care contribuie la valabilitatea
acestuia. Noţiunea de confirmare aprobativă, desemnează în realitate aprobările date de un organ superior în scopul
punerii în executare a unui act emis anterior de un organ inferior. Actul de confirmare nu adaugă noi efecte juridice
actului confirmat.
Ratificarea este utilizată în sensul de ratificare propriu-zisă şi în sensul de ratificare improprie. Ratificarea
propriu-zisă este operaţiunea de control asupra unui act administrativ anterior adoptat de un alt organ, act care îşi
produce în mod propriu şi deplin efectele juridice urmărindu-se prin ratificare descărcarea de răspundere a organului
emitent al actului ratificat. Ratificările improprii se referă la manifestările de voinţă ale unui organ superior prin care
acesta urmăreşte să dea valabilitatea actului emis de un organ inferior cu depăşirea competenţei legale a acestuia din
urmă, dar în cadrul competenţei organului superior.
Aducerea la cunoştinţă a actelor administrative este operaţiunea prin care are loc înştiinţarea subiectelor cu
privire la existenţa şi conţinutul actului juridic. Ea se realizează prin comunicare şi publicare. Comunicarea
reprezintă operaţiunea prin care organul administrativ competent predă un act al său sau al altui organ, fie direct celui
interesat, fie unei persoanei din familie, de serviciu, fie afişându-l la locuinţa sau, sediul celui în cauză. Comunicarea
operează în cadrul actelor administrative individuale care, de regulă obligă la o anumită prestaţie, în cazul actelor
administrative jurisdicţionale şi a celor cu caracter sancţionator – contravenţional. Comunicarea se mai întâlneşte şi în
cazul actelor normative, cum este cazul unor anexe ale acestora care se comunică direct celor interesaţi.
Publicarea este operaţiunea prin care actul este adus la cunoştinţa subiectelor de drept prin imprimare, afişare,
difuzare în presa scrisă sau vorbită. Ea este caracteristică în special actelor normative. În unităţile administrativ-
teritoriale în care minorităţile naţionale au o pondere însemnată, acestea se aduc la cunoştinţa cetăţenilor şi în limba
acelei naţionalităţi.