DESCRIEREA PROIECTULUI

În cadrul Departamentului de Administraţie Publică a Universităţii Babeş-Bolyai s-a

desfăşurat în perioada mai 2007 – octombrie 2008 o cercetare care şi-a propus să
evalueze situaţia aplicării prevederilor legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională
în administraţia publică în mediul rural din regiunea Transilvania. Această cercetare a
fost finanţată prin intermediul unui grant CNCSIS tip AT finanţat de către Ministerul
Educaţiei şi Cercetării (grant tema nr. 1, cod CNCSIS 213, cu titlul Evaluarea
impactului implementării legislaţiei în domeniul transparenţei administrative făcând
obiectul contractului de grant nr. 85GR/23.05.2007, încheiat între Ministrul Educaţiei şi
Cercetării - ANCS pentru Cercetare Ştiinţifică, în calitate de Autoritate Contractantă, şi
Universitatea Babeş-Bolyai, în calitate de Contractor).

Echipa de proiect

Echipa de proiect a fost compusă din 6 membri, dintre care 3 cercetători cu experienţă şi
3 tineri cercetători doctoranzi. La realizarea proiectului au contribuit şi studenţi ai
Departamentului de Administraţie Publică care au lucrat ca voluntari în etapa de colectare
a datelor empirice. Membrii echipei de proiect au fost:

Dacian Cosmin Dragoş, Conf. Univ. Dr., director de proiect, specialist în drept
administrativ şi aspecte legate de liberul acces la informaţiile de interes public şi
transparenţa administrativă.
Dan Tudor Lazăr, Conf. Univ. Dr., cercetător, specialist în economie şi finanţe
publice locale.
Marton Balogh, Lect. Univ. Dr., cercetător, specialist în politici publice şi
managementul comunităţilor locale.
Bogdana Neamţu, Asist. Univ. Dr., cercetător, specialist în politici regionale şi
dezvoltare urbană locală.
Bianca Cobârzan, Asist. Univ. Drd., cercetător, specialist în politici publice şi
etică în administraţia publică.
 Alina Cherecheş, Drd., cercetător, specialist în drept administrativ şi politici de
sănătate publică.

Scopul şi obiectivele proiectului

În ultimii cinci ani România a parcurs un proces important de reformă în ceea ce priveşte
transparenţa decizională în administraţia publică. Legislaţia curentă răspunde celor mai
exigente cerinţe şi este comparabilă cu cea a altor ţări din Uniunea Europeană. Cu toate
acestea, autori de specialitate, practicieni şi reprezentanţi ai societăţii civile au criticat
această lege, motivând că multe din prevederile ei nu sunt implementate în practică.

Scopul acestui proiect este evaluarea gradului de transparenţă a procesului decizional în

administraţia publică locală din regiunea Transilvania.

Oiectivele specifice ale proiectului sunt:

(1) identificarea discrepanţelor dintre prevederile legii şi modul în care instituţiile

administrative aplică legea;
(2) identificarea motivelor pentru care prevederile legii nu sunt îndeplinite;
(3) identificarea unor potenţiale măsuri pentru creşterea transparenţei în
administraţia publică;
(4) diseminarea rezultatelor cercetării;
(5) formularea unor propuneri de lege ferenda.

Relevanţa temei proiectului în raport cu cercetările din domeniul ştiinţelor

administrative

Principiul transparenţei în procesul de luare a deciziilor este discutat în literatura de

specialitate în contextul mai larg al reformei administraţiei publice şi al procesului de
democratizare în fostele ţări membre ale blocului comunist. Noile abordări manageriale
care vizează reforma administraţiei publice (New Public Management, Reinventing
Government) se remarcă prin poziţionarea cetăţeanului în centrul preocupărilor sectorului
public. Acesta nu mai reprezintă un simplu guvernat, dependent de stat sau instituţiile
publice, ci un client al administraţiei publice care are dreptul să fie informat despre
modul de desfăşurare a activităţilor administrative şi să tragă la răspundere instituţiile
publice în situaţia în care serviciile oferite nu răspund nevoilor sale. Din această
perspectivă, transparenţa decizională apare ca o modalitate de reformare a administraţiei
publice româneşti, astfel încât să fie aliniată la tendinţele de pe plan mondial. De
asemenea, numeroşi autori care scriu pe tema democratizării fostelor ţări care au avut un
regim totalitar remarcă că transparenţa decizională reprezintă atât o valoare fundamentală
a statului de drept cât şi un instrument pentru creşterea eficienţei instituţiilor statului.

Reflectarea temei proiectului în literatura de specialitate

După cercetarea literaturii de specialitate, au fost identificate două mari tipuri de abordări
ale conceptului de transparenţă în administraţia publică.

 Într-o primă abordare, principiul transparenţei şi al liberului acces la informaţiile

publice este discutat în contextul drepturilor fundamentale ale omului
(Birkinshaw, 2001, p. 4). Dreptul la liberă exprimare este recunoscut drept unul
dintre drepturile fundamentale ale omului. În literatura de specialitate se oferă
diferite explicaţii pentru acest fapt, totuşi majoritatea autorilor sunt de acord că
nivelul la care dreptul la liberă exprimare este protejat reprezintă un indicator de
bază al unei societăţi democratice. Mai mult chiar, se arată că dreptul la liberă
exprimare este, printre altele, o componentă importantă a democraţiei în sine –
pentru ca oamenii să poată delibera ce legi trebuie adoptate ei trebuie să poată
schimba în mod liber opinii. S-a afirmat de asemenea că liberul acces la informaţii
este strâns legat de dreptul la liberă exprimare – dacă membrii unei societăţi nu
sunt informaţi şi nu deţin cunoştinţele necesare, ce bază se poate pune pe ceea ce
exprimă ei?
 Într-o a doua abordare, principiul transparenţei în procesul de luare a deciziilor
este discutat în contextul mai larg al reformei administraţiei publice (Caiden,
1991; Yeatman, 1994). Numeroşi autori susţin faptul că procesul de reformă a
administraţiei publice este legat în mod intrinsec de dezvoltarea democratică a
unei societăţi. Conceptul de reformă administrativă este definit ca folosirea
 deliberată a autorităţii şi influenţei în vederea implementării de noi măsuri în
cadrul unui sistem administrativ, măsuri care presupun o schimbare a obiectivelor,
structurilor şi procedurilor în vederea îmbunătăţirii şi a evoluţiei sistemului
administrativ (United Nations, 1983).

Aceste două abordări pot fi sumarizate prin recunoaşterea dublei naturi a principiului
transparenţei decizionale: poate fi descris atât ca o normă cât şi ca un instrument (Dror,
1999). Ca şi normă, transparenţa decizională este parte integrală a sistemului de valori al
oricărei societăţi democratice şi implicit este strâns legată de drepturile omului. În acest
context, transparenţa oferă fiecărui cetăţean dreptul de a cunoaşte şi de a fi informat cu
privire la deciziile de interes public şi creează cadrul de referinţă pentru obligaţia
administraţiei publice de a acţiona în vederea respectării acestui drept. Transparenţa
decizională reprezintă de asemenea un instrument care poate fi folosit pentru a creşte
eficienţa şi eficacitatea administraţiei publice.

Tot pe baza literaturii de specialitate au fost identificate mai multe dimensiuni ale
conceptului de transparenţă (OECD, 1999). O primă dimensiune este strâns legată de
liberul acces la informaţiile de interes public, acest din urmă aspect reprezentând o
condiţie esenţială pentru realizarea transparenţei. O altă dimensiune include transparenţa
în procesul decizional – adică posibilitatea ca cetăţenii să înţeleagă cum o anumită
decizie a fost luată, inclusiv procedurile folosite, motivaţia, votul, etc. O a treia
dimensiune se referă la posibilitatea de a participa activ în procesul decizional, de
exemplu prin intermediul consultărilor. O a patra dimensiune presupune obligativitatea
instituţiilor publice de a disemina informaţii din oficiu. Mai trebuie menţionat că în sens
larg, conceptul de transparenţă include şi posibilitatea de a avea acces la dosarul anumitor
persoane, problematica conflictului de interese şi a corupţiei.

Transparenţa decizională în cadrul administraţiei publice serveşte în principal trei

scopuri (OECD, 1999). În primul rând, transparenţa are menirea de a proteja interesul
public deoarece contribuie la reducerea corupţiei şi a proastei funcţionări a administraţiei
publice. Acest lucru se datorează faptului că principiul transparenţei decizionale creează
premiza pentru monitorizarea activităţii administraţiei publice atât de către cetăţenii
interesaţi cât şi de organizaţiile aparţinând societăţii civile. În al doilea rând ea protejează
drepturile individuale pentru că permite cetăţenilor să cunoască motivul deciziilor
administrative şi implicit facilitează procesul de contestare al acestora de către cetăţeni în
eventualitatea în care drepturile le sunt lezate. Transparenţa decizională creează cadrul
legal care permite cetăţenilor afectaţi de un act administrativ (sau de o acţiune
administrativă) să fie informaţi cu privire la conţinutul acestuia şi să cunoască motivele
care au stat la baza emiterii lui. În al treilea rând, transparenţa decizională reprezintă un
mijloc important care poate fi folosit pentru implementarea statului de drept şi a
principiului responsabilităţii instituţiilor publice.

În cadrul literaturii de specialitate se face referire la câteva raţiuni care justifică

importanţa transparenţei decizionale în activitatea administrativă (Deckmyn şi Thomson,
2002):

 Măreşte încrederea pe care cetăţenii o au în guvernământ;

 Duce la un sistem mai eficient de funcţionare a administraţiei publice;
 Măreşte eficienţa procesului de evaluare a performanţelor în administraţia
publică;
 Îmbunătăţeşte procesul de comunicare între cetăţeni şi administraţia publică;
 Creează premisele unei mai bune informări a cetăţenilor;
 Măreşte autonomia administraţiei publice prin limitarea influenţei sferei politice;
 Reduce rezistenţa la schimbare a administraţiei publice şi face ca autorităţile
publice să fie orientate spre acţiune;
 Reduce corupţia în cadrul administraţiei pentru că întregul proces este deschis
cetăţenilor, mass-mediei, firmelor, organizaţiilor non-guvernamentale care au
acces la informaţii şi decizii de interes public.

Transparenţa decizională – Cadrul legal în România

În ultimii ani România a făcut paşi importanţi în direcţia încorporării acestor componente
cheie în legislaţia internă. Legislaţia curentă răspunde celor mai exigente cerinţe şi este
comparabilă cu cea a altor ţări din Uniunea Europeană. Legile adoptate în acest domeniu
sunt: Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională, Legea nr. 161/2003 privind
prevenirea faptelor de corupţie, Legea nr. 544/2001 privind accesul liber la informaţiile
de interes public, Legea nr. 182/2002 privind accesul la informaţiile clasificate şi H.G. nr.
564/2006 privind participarea publicului la deciziile privind mediul înconjurător.
Cercetarea noastră a urmărit să se axeze exclusiv pe domeniul transparenţei decizionale
aşa cum este el reglementat de Legea nr. 52/2003.

Deşi literatura de specialitate este relativ limitată pentru România, au fost identificate
totuşi două tipuri mari de bariere în implementarea prevederilor Legii nr. 52/2003: a) pe
de o parte, există o cultură participativă destul de limitată şi acest lucru face ca presiunea
din partea societăţii civile asupra instituţiilor administrative de a funcţiona în mod
transparent să fie şi ea limitată; b) pe de altă parte, autorităţile administraţiei publice se
văd nevoite să nu poată implementa toate cerinţele legii datorită unei infrastructuri
inadecvate, a lipsei de voinţă politică, etc. Literatura de specialitate nu analizează
principiul transparenţei decizionale în contextul mediului rural din ţările în tranziţie. Cu
toate acestea, literatura care abordează tematica reformei în administraţia publică arată că
aceste bariere sunt mult mai pronunţate la nivelul mediului rural. Tocmai de aceea
cercetarea empirică în cadrul proiectului foloseşte literatura de specialitate care există pe
domeniul transparenţei încercând să o particularizeze la contextul mediului rural.

Metodologie

Formularea ipotezelor de cercetare

Pe baza literaturii de specialitate şi a unor date empirice obţinute în România (pe tema
liberului acces la informaţiile de interes public) au fost formulate următoarele ipoteze de
cercetare:

• Unele prevederi ale legii transparenţei în administraţia publică locală nu sunt

aplicate pentru că nu sunt cunoscute de către reprezentanţii instituţiilor publice.
• Unele prevederi ale legii transparenţei în administraţia publică locală nu sunt
aplicate pentru că instituţiile publice nu au resursele/mijloacele necesare.
 • Gradul de transparenţă în administraţia publică locală este direct proporţional cu
mărimea comunităţii (măsurată în funcţie de populaţie) şi este invers proporţional
cu distanţa faţă de un centru urban.
• Unele prevederi ale legii transparenţei în administraţia publică locală nu sunt
aplicate pentru că la nivelul comunităţii există alte mecanisme care funcţionează
pentru atingerea aceluiaşi obiectiv.

În etapa de analiză a datelor empirice aceste ipoteze iniţiale de cercetare au fost rafinate
şi reformulate. Acest proces de reformulare a ipotezelor s-a datorat caracterului
exploratoriu al cercetării şi a faptului că nu a existat o literatură ştiinţifică care să ne
ghideze cercetarea. Ipotezele reformulate se regăsesc în secţiunea de prezentare şi
interpretare a rezultatelor.

Metode şi instrumente de cercetare

Pentru testarea ipotezelor propuse s-au folosit atât metode cantitative cât şi metode
calitative. Primul grup ţintă vizat a fost constituit din autorităţile administraţiei publice
locale din comunele din eşantion (a se vedea secţiunea următoare), precum şi din
funcţionarii responsabili cu aplicarea legii transparenţei decizionale din aceste instituţii.
Am vrut să măsurăm atât percepţia/opinia funcţionarilor publici cu privire la gradul de
aplicare a prevederilor legii (autoevaluare), cât şi ceea ce există în mod concret.
Chestionarul cu întrebări închise a fost aplicat funcţionarilor responsabili de aplicarea
legii transparenţei, informaţiile furnizate fiind comparate cu ceea ce au observat
operatorii înaintea şi în timpul derulării unei şedinţe de Consiliu Local. Motivul pentru
care a fost folosită şi grila de observaţie pe lângă chestionar se leagă de faptul că
funcţionarii publici ar putea fi tentaţi să furnizeze informaţii dezirabile privind eficienţa
instituţiei mai ales datorită percepţiei unor posibile sancţiuni în caz contrar. Anexa 1 şi
respectiv anexa 2 cuprind chestionarul aplicat şi grila de observaţie.

Eşantion

Locaţia cercetării a fost stabilită pentru regiunea Transilvania, cuprinzând 15 judeţe:

Alba, Arad, Bihor, Bistriţa Năsăud, Braşov, Cluj, Covasna, Harghita, Hunedoara, Satu
Mare, Maramureş, Mureş, Sălaj, Sibiu, Timiş. Pentru fiecare judeţ au fost selectate 4
comune (pentru lista comunelor din eşantion a se vedea Anexa 3). La construcţia
eşantionului s-au luat în considerare două criterii: 1) distanţa faţă de un centru urban,
definit ca municipiu (aproape – distanţă sub 20 km; departe – distanţă peste 20 km); 2)
mărimea comunei raportată la populaţie (mică – sub 5.000 de locuitori; mare – peste
5.000 de locuitori). Prin combinarea acestor două criterii am obţinut 4 subgrupe ale
eşantionului: 1) comune mici şi aproape; 2) comune mici şi departe; 3) comune mari şi
aproape; 4) comune mari şi departe. Toate comunele din cele 15 judeţe au fost evaluate
pe baza celor două criterii şi încadrate în cele 4 subgrupe ale eşantionului. Pentru fiecare
judeţ cele 4 comune corespunzând celor 4 subgrupe au fost selecţionate în mod aleatoriu
prin tragere la sorţi.

În etapa de colectare a datelor empirice, datorită unor dificultăţi apărute pe teren (de
exemplu, Consiliul Local al unei comune din eşantion a fost dizolvat în perioada
cercetării de teren), numărul final al comunelor pentru care s-a realizat monitorizarea
aplicării legii transparenţei a fost de 58 de comune.

Testarea validităţii instrumentelor de cercetare şi reformularea chestionarului şi a

ghidului de interviu

După elaborare, chestionarul şi grila de observaţie au fost aplicate unor funcţionari

publici cu responsabilităţi privind aplicarea legii transparenţei de la nivelul Consiliului
Local Cluj-Napoca şi a Consiliului Judeţean Cluj. Acest lucru a urmărit testarea
validităţii chestionarului, precum şi a acurateţei grilei de observaţie. În funcţie de
sugestiile primite au fost făcute unele modificări relativ minore.

Observarea directă a şedinţelor de Consiliu Local în comunele selectate pe baza

eşantionului şi a modului în care sunt respectate alte prevederi ale legii
transparenţei decizionale

Echipa de cercetare a contactat telefonic fiecare primărie din comunele care au făcut
parte din eşantion în vederea aflării datei la care urma să aibă loc următoarea şedinţă de
Consiliu Local şi pentru stabilirea unei întâlniri între persoana responsabilă de aplicarea
legii transparenţei în administraţia publică şi un voluntar trimis de echipa de cercetare.
Fiecare voluntar a participat la o şedinţă de Consiliu Local fie ordinară, fie extraordinară
în fiecare comună şi a observat modul în care prevederile legii sunt respectate în
organizarea şedinţelor, precum şi dacă luarea deciziilor se bazează pe o implicare activă a
cetăţenilor în acest proces. De asemenea, voluntarii au urmărit să observe dacă
informaţiile furnizate de către funcţionarii responsabili de aplicare a legii transparenţei
sunt corecte. În acest sens, ei au observat modalitatea prin care proiectele de acte
normative şi ordinea de zi a şedinţelor de Consiliu Local sunt aduse la cunoştinţa
cetăţenilor şi a organizaţiilor nonguvernamentale.

Aplicarea unui chestionar funcţionarilor publici responsabili de aplicarea legii

transparenţei în comunele selectate conform eşantionului

Pe lângă observarea şedinţelor de Consiliu Local, voluntarii au aplicat şi un chestionar

funcţionarilor publici responsabili de aplicarea legii transparenţei în instituţiile publice
incluse în eşantion. De regulă, această funcţie este îndeplinită de către secretarul general
al comunei. Prin intermediul acestui chestionar s-a urmărit să se identifice dacă
prevederile legii transparenţei au fost aplicate sau nu, potenţialele probleme care au
apărut în aplicarea unor prevederi ale legii, precum şi cauzele apariţiei acestor probleme.

1.7. Modul de organizare a proiectului

An Obiective Activităţi asociate

(Denumirea obiectivului)

1. Realizarea unei diagnoze a 1. Pregătirea design-ului cercetării.

problemelor legate de aplicarea 1.1. Cercetarea literaturii de specialitate;
legii transparenţei (Legea nr. 1.2. Formularea ipotezelor de cercetare;
52/2003) 1.3. Construirea eşantionului;
200 1.4. Elaborarea chestionarului şi a unor
7 posibile întrebări pentru ghidul de interviu
nestructurat;
1.5. Testarea validităţii instrumentelor de
cercetare;
1.6. Reformularea chestionarului şi a
ghidului de interviu;

2. Analizarea şi interpretarea
datelor.
1. Generarea unor posibile soluţii. 1. Realizarea unui studiu comparat cu privire
200
8 literaturii de specialitate, a datelor analizate şi
2. Diseminarea rezultatelor.
1.8. Diseminarea rezultatelor proiectului
2. Selectarea şi training-ul voluntarilor şi a
altor membri ai echipei de cercetare în
vederea aplicării corecte a instrumentelor de
cercetare.
3. Observarea directă a şedinţelor de
Consiliului Local în comunele selectate pe
baza eşantionului şi a modului în care sunt
respectate alte prevederi ale legii transparenţei
decizionale.
4. Aplicarea chestionarului funcţionarilor
publici responsabili de aplicarea legii
transparenţei în comunele selectate conform
eşantionului.
5. Interviuri nestructurate cu reprezentaţii
organizaţiilor societăţii civile din comunele
selectate conform eşantionului (acolo unde se
aplică).
1. Operaţionalizarea şi prelucrarea datelor.
2. Testarea ipotezelor de cercetare.
3. Identificarea cauzelor neaplicării legii
transparenţei decizionale (dacă este cazul).
la modul în care alte ţări au abordat probleme
similare în implementarea legii transparenţei
cu cele identificate de echipa de proiect.
2. Formularea recomandărilor finale pe baza:
a discuţiilor cu reprezentanţii instituţiilor
monitorizate.
3. Formularea unor propuneri legislative
pentru modificarea legii transparenţei
decizionale.
1. Prezentarea rezultatelor finale în cadrul
întâlnirilor reţelelor din care Departamentul
de Administraţie Publică face parte (ASIAP,
NASPAA, NISPAcee), cercetătorilor Marie
Curie, profesorilor Jean Monnet.
2. Organizarea unei mese rotunde cu
reprezentanţi ai instituţiilor publice
monitorizate în vederea discutării rezultatelor.
3. Publicarea unei cărţi care să cuprindă
interpretarea rezultatelor cercetării.
Diseminarea rezultatelor obţinute a reprezentat încă de la început un obiectiv major al
proiectului, mai ales în contextul în care se poate vorbi despre existenţa unei literaturi de
specialitate bazată pe studii empirice destul de limitată la nivelul ţării noastre. În cadrul
proiectului administraţia publică locală a fost identificată ca şi principalul beneficiar al
cercetării. În acest sens, a fost organizată o masă rotundă unde au fost invitaţi toţi
reprezentanţii instituţiilor cuprinse în eşantion pentru a discuta rezultatele obţinute şi
pentru ca echipa de cercetare să obţină feed-back de tip calitativ care să permită
generarea unor recomandări realiste, ancorate în realităţile administraţiei publice locale
din mediul rural din România.

Rezultatele au fost diseminate şi către comunitatea ştiinţifică prin participare la

conferinţe, publicarea de articole în reviste de specialitate şi realizarea materialului
sintetic care conţine descrierea proiectului şi a rezultatelor obţinute.

• Cobârzan, B., Dragoş, D., şi Neamţu, B., Free Access to Public Information:
Enforcement, appeals and judicial review. A comparative perspective from
CEE countries, Transylvanian Review of Administrative Sciences,
nr.24E/2007
• Cobârzan, B., Dragoş, D., şi Neamţu, B, Transparenţa decizională în
România, Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2008.

• Participare la conferinţa internaţională EGPA (European Group of Public

Administration) la Madrid în perioada 19-22 septembrie, 2007 de către D.
Dragoş şi B. Neamţu cu lucrarea Re-using Public Sector Information –
Experiences at EU Level and Challenges for the New Member States
• Întreaga echipă de proiect a participat la un seminar de cercetare şi diseminare
a rezultatelor în cadrul Facultăţii de Drept, Universitatea Innbruck, Austria. În
cadrul dezbaterilor au fost discutate pe de o parte datele parţiale de care
echipa dispunea în momentul efectuării vizitei iar pe de altă parte echipa a
primit un input valoros din partea colegilor austrieci privind modul în care
datele obţinute pot fi valorificate în viitor.
• Participare la conferinţa internaţională EGPA (European Group of Public
Administration) la Rotterdam în perioada 3-7 septembrie, 2008 de către
Bianca Cobârzan, Dacian Dragoş şi Bogdana Neamţu cu lucrarea
Transparency in Decision Making: Linking Implementation with
Administrative Capacity, care prezintă rezultatele întregului proiect.
• Unul dintre membrii echipei de proiect (Dacian Dragoş) a participat la
conferinţa internaţională EGPA Premier Dialogue Euro Méditerranéen de
Management Public la Aix-en-Provence, Franţa, în perioada 10 - 11 octombrie
2008.