Parteneriat public privat în dezvoltare urbană

Parteneriat public privat în dezvoltare

urbană
Carley Pennink

0. Introducere

Oraşele contribuie esenţial la creşterea economiei regionale, naţionale şi internaţionale.

Devine astfel din ce în ce mai importantă identificarea unor moduri de valorificare optimă a
avantajelor zonelor urbane şi de rezolvare a problemelor care apar. Funcţionarea, creşterea şi
înflorirea oraşelor constituie în permanenţă o provocare pentru administraţiile locale, locuitori
şi sectorul privat.

Oraşele trebuie să facă faţă acestei provocări, ceea ce nu este uşor. Oraşele sunt caracterizate
de probleme complexe, sunt locuite de indivizi şi grupuri cu interese şi obiective divergente şi
de multe ori conflictuale. Oraşele sănătoase şi interesante tind să atragă persoane care caută o
viaţă de o calitate mai bună, venit mai bun, educaţie şi oportunităţi de recreere pentru familiile
lor. Pe măsură ce oraşele cresc, ele devin mai dinamice, iar planificarea şi dezvoltarea de noi
servicii şi infrastructură care ţină pasul cu cerinţele locuitorilor, precum şi asigurarea locurilor
de muncă şi a unei locuinte decente devin sarcini foarte dificile.

Autorităţile – şi din ce în ce mai mult autorităţile locale – îşi asumă un rol cheie în ghidarea
procesului de dezvoltare a oraşelor. Cu toate acestea, trebuie însă înţeles că:
• Autorităţile nu pot face totul;
• Autorităţile sunt cele mai în măsură de a juca un rol strategic, pe termen mediu şi lung, în
facilitarea dezvoltării;
• Cetăţenii au interese foarte puternice legate de viitorul oraşelor lor şi pot contribui
semnificativ. Ei sunt de asemenea o resursă latentă importantă de cunoştinţe, fonduri şi
forţă de muncă – toate categorii importante de resurse ce trebuie mobilizate;
• Forme diferite de parteneriat duc la îndeplinirea diferitelor obiective esenţiale pentru
creşterea şi dezvoltarea oraşelor.

Crearea de parteneriate pentru furnizarea în mod eficient şi eficace a diferitelor servicii

publice şi pentru dezvoltarea unor programe şi proiecte complexe în oraşe a devenit din ce în
ce mai frecventă în ultimii 10 – 15 ani. Cu ajutorul unei mai bune înţelegeri a
interdependenţei dintre autorităţi, locuitori şi sectorul privat pe pieţele urbane şi a beneficiilor
pe care fiecare grup îl aduce economiilor locale, practicienii şi cercetătorii au căutat noi
instrumente care să pemită valorificarea punctelor tari ale partenerilor şi a contribuţiilor
acestora.

Economiştii care promovează beneficiile non-intervenţionismului, susţin că sectorul privat

este o componentă vitală a productivităţii economiei locale şi că intervenţia autorităţilor în
procesul de creştere a oraşului ar trebui redusă la extrem, pentru a putea fi siguri că pieţele nu

85
Management şi guvernare urbană

sunt influenţate negativ. Literatura actuală se concentrează intens asupra schimbării rolului
administraţiei publice locale în contextul micşorării bugetelor publice, birocraţiilor ineficiente
şi presiunii de a servi mai bine clienţii municipalităţii. Explorarea unor noi mijloace pentru
stimularea dezvoltării eficace implică crearea mai multor posibilităţi pentru dezvoltarea
sectorului privat şi a comunităţii, cu asumarea de către autorităţi a unui rol de facilitare. Acest
fapt are implicaţii majore asupra felului în care administraţia locală îşi defineşte rolul în
procesul de dezvoltare, îşi structurează implicarea astfel încât să atingă obiectivele publice şi
îşi orientează capacitatea necesară pentru a putea îndeplini noile sarcini. Toate acestea sunt
foarte vizibile mai ales în relaţiile parteneriale pe care sectorul public le dezvoltă.

1. Definirea partneriatului

Definiţiile parteneriatului rămân într-o oarecare măsură vagi; termenul este utilizat pentru o
gamă largă de relaţii între două sau mai multe părţi. În orice caz, parteneriatul implică un pas
înainte faţă de rolurile distince, separate, pe care cele două părţi şi le asumă în mod obişnuit.
Există o gamă largă de motivaţii pentru stabilirea unei relaţii parteneriale. Schemele de
parteneriat reprezintă un mijloc de a mobiliza fonduri publice şi private pentru dezvoltare,
într-o manieră eficace şi reducând constrângerile bugetare ale instituţiilor publice implicate.
Parteneriatele au ca scop reducerea izolării în care lucrează, de obicei, fiecare din sectoare şi
îndeplinirea obiectivelor publice şi private, divergente, dar care au ca final dezvoltarea
oraşului. (Pennink, 1997).

Parteneriatul a fost definit ca „relaţie de cooperare între persoane şi organizaţii din sectorul
public şi din cel privat, în scopul unui beneficiu comun” (Holland in McQuaid, 1994: 3), sau
ca „mobilizarea unei coaliţii de interese ale reprezentanţilor mai multor sectoare, în scopul de
elabora şi urmări o strategie comună de regenerare a unei zone definite” (N. Bailey, 1994:
293), sau ca „un cadru ce integrează interese complementare şi eforturi comune ale sectorului
public şi sectorului privat cu scopul de a aborda probleme ce afectează comunităţile [...]
Mecanismul PPP combină puterea publică, pe de o parte, şi resursele private pe de cealaltă,
având ca rezultat acceptarea în comun a riscurilor” (P. Kloppenborg 1991: 164-5).

McQuaid (1994) susţine că parteneriatele sunt astfel alcătuite încât reflectă priorităţile şi
condiţiile stabilite de potenţialii parteneri. De regulă acestea sunt:
- interese comune,
- complementaritatea rolurilor,
- împărţirea pierderilor şi beneficiilor,
- împărţirea riscurilor,
- finanţarea comună

Forma pe care o dobândeşte parteneriatul depinde în mare măsură de scopurile şi obiectivele

părţilor implicate, pe baza criteriilor menţionate anterior. Parteneriatele pot varia de la a fi un
efort coordonat al părţilor implicate în absenţa unei relaţii contractuale formale, până la
înfiinţarea de către cele două părţi a unei companii comune, cu riscuri şi beneficii împărţite.
Există multe variante ale modelului de parteneriat ales în funcţie de situaţia specifică.

Aceste definiţii stabilesc, într-o oarecare măsură, motivele pentru care partenerii, venind din
sectorul public sau din cel privat, instituie o astfel de relaţie. Accentul cade pe „beneficiul
comun”, bazat pe presupunerea că „complementaritatea sectoarelor, faptul că efortul fiecăruia

86
 Parteneriat public privat în dezvoltare urbană

poate îmbunătăţi performanţa celorlalţi astfel încât întregul devine, cu adevărat, mai mult
decât suma părţilor luate separat” (P. Kloppenborg, 1991: 164).
McQuaid susţine de asemenea că există o serie de elemente cheie care trebuie abordate atunci
când se crează un parteneriat. Aceste elemente sunt:
- gama de actori şi ţelurile acestora;
- structura contractuală a parteneriatului;
- mecanisme de implementare ale parteneriatului (aceasta implică stabilirea rolurilor
precise, inclusiv în furnizarea resurselor şi controlului asupra acestora);
- conflictele potenţiale.

În constituirea unui parteneriat public privat, partenerii trebuie să treacă printr-un proces în
care să îşi elaboreze propriile roluri şi responsabilităţi în executarea proiectului. Modelul
instituţional ales poate varia în funcţie de parteneri, de obiectivele celor implicaţi, de scara,
calendarul şi complexitatea intervenţiilor, precum şi de mecanismul de iniţiere a proiectului.

2. Obiectivele şi structura articolului

Acest articol prezintă două cazuri de parteneriate, unul în New York, SUA şi celălalt în
Nijmegen, Olanda. Articolul analizează costurile şi beneficiile celor două proiecte din punctul
de vedere al fiecărui partener, precum şi efecte ale acestei relaţii parteneriale, cum sunt
impactul asupra zonei şi asupra dezvoltării în general. Va fi prezentat procesul, de la primele
încercări de a forma parteneriatul până la momentul implementării. Vor fi incluse aici
prezentările contextului proiectului şi procesului de negociere. Scopul acestor prezentări este
identificarea factorilor care au contribuit la luarea deciziei iniţiale de a forma un parteneriat şi
la urmărirea consecventă a acestui fapt pe tot parcursul proiectului.

Articolul va răspunde la următoarele întrebări: De ce au fost aceste parteneriate un succes?

Care au fost factorii care au contribuit la atingerea de către parteneri a consensului în privinţa
obiectivelor, a deciziilor şi a altor aspecte? Se poate învăţa ceva din aceste exemple, util
pentru administraţiile locale care vor încerca în viitor să implice sectorul privat în proiecte ale
oraşului?

S-a cercetat până acum foarte puţin şi este slab reprezentat în literatura de specialitate
procesul de formare a unui parteneriat; mare parte din cunoştinţele celor implicaţi vin
exclusiv din experienţa practică. Prin alegerea de a prezenta aceste două proiecte, articolul de
faţă îşi propune să identifice teme comune cu care toţi partenerii s-au confruntat, precum şi să
stabilească un sistem care să servească la compararea între alte cazuri în viitor.

În ambele cazuri se poate susţine că tipul organizaţional ales pentru proiecte de parteneriat
reflectă un proces îndelungat de definire a unei viziuni comune şi de negociere a condiţiilor.
La fel de important este faptul că partenerii au înţeles faptul că o abordare etapizată este
benefică, permiţându-le astfel să decidă în fiecare fază care sunt mecanismele legale şi
instituţionale potrivite pentru îndepărtarea riscurilor.

Maniera în care au fost abordate aceste aspecte în ambele cazuri a depins de chestiunea
împărţirii şi reducerii riscurilor. Parteneriatele presupun stabilirea unei relaţii de
interdependenţă între jucătorii din echipă. Într-un parteneriat, pe măsură ce implicarea în
proiect devine din ce în ce mai intensă şi în consecinţă mai riscantă, partenerii trebuie să
evalueze şi să re-evalueze utilitatea relaţiei dintre ei; ei evaluează în momente cheie de decizie

87
Management şi guvernare urbană

care sunt pentru ei costurile şi beneficiile proiectului. Pentru ca partenerii să rămână implicaţi
este necesar ca beneficiile să depăşească costurile.

În cele două cazuri prezentate în continuare, orice decizie luată sau poziţie asumată de unul
dintre membrii echipei a avut un impact asupra relaţiei dintre aceştia, precum şi asupra
riscului preluat de ceilalţi. Din moment ce interesele şi caracteristicile partenerilor publici şi
privaţi sunt diferite în ambele cazuri, relaţiile de interdependenţă create între aceştia puteau da
naştere unor conflicte. Pericolul apărea datorită faptului că atitudinea birocratică, orientată pe
termen lung, încărcată politic şi social a sectorului public poate părea anostă şi obositoare
partenerilor privaţi, al căror stil este mai flexibil, concentrat asupra viitorului imediat şi
orientat spre profit. Contrariul este valabil de asemenea. În final, dacă viziunea şi interesele ar
fi fost total contradictorii sau lipsite de complementaritate, iniţiativele nu ar fi avut succes.
Paşii făcuţi în fiecare dintre etapele acestor proiecte trebuie văzuţi ca acţiuni menite să reducă
riscul colectiv.

3. Battery Park City, New York, Statele Unite

Situl proiectului, cu o suprafaţă de 38 de hectare, este poziţionat în partea de sud vest a

Manhattan-ului în New York şi ocupă o poziţie favorabilă cu deschidere la apă. Este
considerat acum una dintre cele mai dezvoltate, bine planificate şi de succes proiecte din oraş,
după ce timp de 10 ani a fost privit ca un eşec răsunător. Zona are în prezent 32.000 de locuri
de muncă şi 30.000 de locuitori şi oferă dotări atractive pentru un mare număr de vizitatori.
Proiectul a adăugat oraşului un cartier sigur, permiţând administraţiei locale să recupereze o
mare parte din pierderile de taxe provocate de migraţia masivă a populaţiei cu venituri mari
spre suburbii.

3.1. Contextul proiectului

Anii 1950 au însemnat decăderea portului New York din poziţia cheie pe care o deţinea.
Restructurarea economiei locale, evoluţia oraşului de la un puternic centru industrial şi
manufacturier la un centru financiar, de informaţii şi servicii, au lăsat neutilizate o mare parte
din terenurile rezervate activităţilor anterioare. În această situaţie se găseau toate cheiurile din
Manhattan, care constituie, de fapt, terenuri cu o mare valoare de piaţă. Partea de sud a
Manhattan-ului prezenta un real potenţial şi prin proximitatea faţă de zona istorică, Wall
Street, se afla în apropierea unor puncte de mare atracţie turistică (Ellis Island, Statuia
Libertăţii), şi a clădirilor administraţiei publice.

În anii 60 zona a continuat să decadă: schimbările economice şi tehnologice care au avut loc
făceau desuete clădirile istorice şi zona Wall Street. Un alt cartier devenea din ce în ce mai
competitiv, cu construcţii potrivite nevoilor marilor companii, mai bine servit de transportul
public şi mai variat ca ofertă de servicii. Multe companii mari au decis să se mute din zonă,
iar valoarea terenului a scăzut foarte mult.

A fost luată apoi decizia de a atrage companiile înapoi în acea zonă prin construirea clădirilor
World Trade Centre. Odată cu debutul construcţiei, municipalitatea a fost pusă în faţa găsirii
unei soluţii pentru cantitatea enormă de material excavat şi a decis utilizarea acestuia pentru a
recupera teren din râu în zona cheiurilor, ambele operaţiuni beneficiind astfel şi reducând
costurile. În acelaşi timp, existau presiuni severe din partea comunităţii şi sprijin politic

88
 Parteneriat public privat în dezvoltare urbană

pentru realizarea unui proiect care să furnizeze locuinţe pentru mai multe clase de venit,
precum şi alte funcţiuni.
3.2. Procesul

Schema iniţială pentru Battery Park a fost relizată de municipalitate, de autorităţile statului, de
autoritatea portuară, de Asociaţia pentru Sudul Manhattan-ului1 şi alte grupuri de acţiune şi
organizaţii ale comunităţii. În 1968 prin adoptarea legislaţiei la nivel de stat a fost înfiinţată
Autoritatea Municipală Battery Park (BPCA), o companie publică, autonomă, care este
abilitată să emită obligaţiuni. În 1969 a fost finalizat planul director şi statul a transferat către
BPCA 200 de milioane de dolari US în obligaţiuni negarantate de stat, pentru a acoperi
costurile demolării chieurilor, completării terenurilor recuperate şi pregătirea infrastructurii.

Planul director din 1969 a fost elaborat conform manierei de planificare utilizate la acea dată
şi este rezultatul negocierilor dintre municipalitate şi agenţiile statului. Planul a implicat o
serie de reglementări complexe şi standarde şi a necesitat o abordare spaţială de excepţie,
intitulată „superblock” – un oraş în oraş. Această abordare a însemnat suprapunerea pe
verticală a funcţiunilor, astfel încât să permită o densitate de construire mai ridicată,
circulaţiile pietonale au fost complet separate de traficul auto prin introducerea unor poduri
pietonale şi pasarele. Costul proiectului (care trebuia acoperit de investiţii private) a fost
estimat la 1 miliard de dolari US, la care se adaugă investiţii publice substanţiale în
infrastructură şi locuinţe subvenţionate.

La 10 ani după demarare, proiectul se afla într-un impas: terenurile recuperate fuseseră
pregătite, dar nu exista nici un antreprenor interesat. Economia naţională se afla în recesiune,
oraşul New York era în pragul falimentului, iar în zona Wall Street piaţa de spaţii de birouri
era suprasaturată. Nu putea fi identifiactă nici o linie de finanţare pentru proiect, BPCA doar
cheltuise fonduri pentru sit, iar cele 200 de milioane de dolari US în obligaţiuni se apropiau
de termen. Existau 3 opţiuni:
1. Opţiunea A: continuarea proiectului aşa cum fusese planificat;
2. Opţiunea B: continuarea proiectului cu schimbarea conceptului de plan (riscant, dată fiind
situaţia economiei)
3. Opţiunea C: vinderea terenului la licitaţie şi acoperirea datoriilor, pe cât posibil (Frucher
1986, 1990, Kahan 1995).

Părea că, în condiţiile date, consiliul director nu putea controla procesul. Guvernatorul statului
New York, Hugh Carey, a numit doi noi membri în consiliu. Unul dintre aceştia, Richard
Kahan, un profesionist cu experienţă atât în sectorul public cât şi în cel privat, a fost desemnat
pentru a calcula, în câteva săptămâni împreună cu o echipă de avocaţi şi consultanţi,
consecinţele financiare şi sociale ale aplicării fiecăruia dintre cele trei scenarii. A fost propusă
şi acceptată de către stat opţiunea B, cu condiţia ca noul plan să fie finalizat în termen de 90
de zile.

BPCA a angajat specialişti în planificare şi arhitecţi pentru a elabora noul plan şi a negociat
cu municipalitatea proprietatea asupra terenului. Veniturile din taxa de proprietate au fost
direcţionate către BPCA până la plata obligaţiunilor. Statul a acceptat să împrumute BPCA cu

1
Un grup organizat de David Rockefeller la începutul anilor 1960 pentru a contribui la revitalizarea zonei Wall
Street. Majoritatea experţilor din domeniul imobiliar au prezis la acea dată faptul că interesele comerciale vor fi
transferate spre alte cartiere mai adecvate. Acest grup a susţinut intens dezvoltarea World Trade Centre (Gill,
1990).

89
Management şi guvernare urbană

60 de milioane de dolari US care să acopere datoriile scadente imediat şi să continue să

dezvolte infrastructura.

Administraţia oraşului a instituit o lege prin care zona Battery Park a fost desemnată „arie cu
zonare specială”, permiţând o mai mare flexibilitate în proiectare şi construcţie.

Principiile care stau la baza noului plan sunt foarte diferite de cele ale planului director din
1969. Deşi existau câteva motive externe (recesiunea la nivel naţional şi local) pentru care
primul plan nu a funcţionat, au existat două motive interne foarte importante: „planul era
conceput la o scara mare, devenind excesiv de rigid din această cauză”, având şi mecanisme
de control foarte complicate asupra fiecărui detaliu din proiect (Cooper and Eckstut 1979).
Eliminând abordarea mamut a „superblock-urilor”, situl a fost fragmentat în secţiuni
gestionabile care să permită construcţia progresivă (micşorând costurile iniţiale) şi care să
faciliteze accesul în proiect unei multitudini de antreprenori (reducând riscul pe care şi-l
asuma un singur antrepreonor pentru tot proiectul). Cea mai importantă calitate a planului
director din 1979 a fost instituirea de reglementări privind utilizarea solului şi controlul
dezvoltării suficient de flexibile pentru a putea permite ajustări viitoare în conformitate cu
cerinţele pieţei. Filozofia din spatele etapizării a orientat abordarea în primă fază a acelor
porţiuni capabile să aducă profit – cum ar fi centrul comercial – cu scopul de a reduce riscul
pentru alte componente dezvoltate pe parcursul proiectului. Zona proiectului va cuprinde
multe funcţiuni, viziunea fiind de a o dezvolta ca „mediu total la frontiera urbană” (Frucher
1990).

Negocierile asupra diferitelor cerinţe ale diferiţilor parteneri de la nivel municipal şi statal au
dus la crearea unor direcţii strategice ale proiectului. Contractul de parteneriat, semnat la
sfârşitul anului 1979 de către municipalitate şi BPCA anunţă aceste principii directoare după
cum urmează (Frucher 1990):

- Zona nu va mai fi supusă unor reglementări amănunţite de planificare şi unor procese de

evaluare şi monitorizare costisitoare ca timp, ci va fi subiectul unei politici şi a unui
program revizuit pe care le vor dezvolta municipalitatea împreună cu BPCA;
- Terenul din zona proiectului va fi confiscat, trecând în proprietatea statului şi fiind eliberat
de sub reglementările financiare şi de control impuse de municipalitate. Municipalitatea
primeşte 1 dolar US în schimbul terenului, precum şi tot profitul pe care terenul îl va
genera în viitor şi compensarea taxelor;
- Tot terenul va reveni în proprietatea municipalităţii odată proiectul finalizat şi datoriile
plătite (la începutul sec XXI)

Standardele şi responsabilităţile impuse pentru BPCA pe parcursul proiectului sunt

următoarele:
- BPCA are autoritatea completă de a verifica şi aproba proiectele predate de antreprenori,
scurtând astfel procesul de autorizare şi păstrându-l în afara procesului birocratic al
municipalităţii;
- BPCA are autoritate completă asupra acceptării şi aprobării licitaţiilor pentru viabilizarea
parcelelor;
- Antreprenorii au fost limitaţi la un total de două sau trei parcele, fiind preferaţi cei care
lucrau cu mai mulţi arhitecţi, preferabil din companii aparţinând minorităţii;
- Terenul este concesionat antreprenorilor pe termen lung.

90
 Parteneriat public privat în dezvoltare urbană

Autoritatea Battery Park City (BPCA) a iniţiat un proces de re-poziţionare pe piaţă a zonei,
concentrându-se pe acele aspecte care pot atrage antreprenorii:

- Un regulament de zonare simplu, clar, aprobat, astfel crescând siguranţa investiţiilor şi

scăzând numărul de necunoscute;
- Reglementări comerciale, necesitând o calitate ridicată (costurile crescând cu 10% pentru
antreprenor) ca, de exemplu, viabilizarea coordonată a parcelelor separate, cu un total de
600.000 de metri pătraţi de spaţii comerciale, o relaţie de complementaritate cu World
Trade Centre, accentuarea spaţiilor pietonale şi a animaţiei, construirea unor denivelări cu
pante deschise spre apă, utilizarea la maxim pentru publicul larg a frontului la apă;
- Standarde de înaltă calitate pentru zonele rezidenţiale, cu o structură complexă a unităţilor
de locuit intenţionate pentru grupurile cu venituri mari şi medii.

BCPA a lansat o competiţie de oferte. Caietul de sarcini conţinea planul zonei, zonarea şi
ghidul pentru proiectare şi calitate. Cerinţele erau neobişnuite prin faptul că cereau
candidaţilor numai să prezinte referinţe şi să facă dovada experienţei, plus o propunere
financiară pentru oricare dintre – sau toate – cele 7 loturi prezentate. A fost o competiţie
financiară, nu una de proiecte. Au participat 12 candidaţi, dintre care Olympia and York au
fost aleşi pentru dezvoltarea spaţiilor comerciale. Această companie a garantat finalizarea
lucrărilor până în 1987, iar termenii financiari oferiţi de O&Y aduceau cele mai mari profituri
în primii ani ai procesului, atunci când BPCA avea nevoie de bani pentru a plăti datoriile.
Elementul cheie al acestei garanţii oferite de O&Y era o calitate superioară a
„managementului inventarului”2 şi contractele lor de pre-închiriere încheiate cu „chiriaşi
ancoră”3. O&Y şi-a atribuit de asemenea construcţia curţii interioare (Gradina de Iarnă) a
centrului comercial (reglementată ca spaţiu public) şi a fost desemnată să proiecteze, să
construiască, să opereze şi să întreţină toate spaţiile publice exterioare pe durata proiectului şi
după aceea (Frucher 1990, 1994). O&Y s-a angajat de asemenea să plătească penalizare în
cazul în care nu îşi îndeplinesc obligaţiile la timp.

Dezvoltarea zonelor rezidenţiale a fost iniţial despărţită în două faze; prima a fost executată
de un singur antreprenor (3 clădiri înalte, 3 cu puţine niveluri), iar a doua fază de către 6
echipe de antreprenori (10 construcţii în total). Spaţiile publice exterioare au fost contractate
unor artişti şi peisagişti privaţi. Un număr suplimentar de locuinţe au fost adăugate mai târziu
spre limita de nord a sitului, la fel şi o şcoală, un muzeu şi un cinematograf (cu o emisiune de
obligaţiuni 1986). Construcţia a început în 1981 şi este finalizată în acest moment.

3.3. Instituţiile şi contribuţia lor financiară

Partenerul public
Autoritatea Battery Park City (BPCA) a fost constituită ca o „corporaţie pentru beneficiul
public”. Acest tip de organizaţie nu se supune legilor obişnuite pentru companiile publice.
Înfiinţată pentru o perioadă determinată, adică pe durata proiectului, poate angaja personal la
fel ca o companie privată, acordând salarii pe bază de merit. O astfel de corporaţie constituită
2
Managementul inventarului este un instrument utilizat de antreprenorii privaţi. Antreprenorul se oferă să
cumpere clădirea de la proprietarul acesteia şi negociază relocarea chiriaşilor într-o clădire mai nouă, mai bine
amplasată şi în condiţii financiare mai avantajoase. În acest caz oferta a fost făcută comercianţilor care închiriau
spaţii în zona Wall Street cărora le-a surâs amplasarea în Battery Park. Clădirile vechi au devenit parte din stocul
antreprenorului destinat consolidării, vinderii sau închirieirii (Frucher 1990, 1994).
3
Un chiriaş ancoră este acela cu o dimensiune importantă a afacerii care angajează închirierea unei porţiuni de
clădire suficient de mare pentru a permite proiectului să se bazeze pe venituri suficiente pentru a demara
construcţia, a reduce riscul general al proiectului şi să îi asigure viabilitatea. (Ibid).

91
Management şi guvernare urbană

în beneficiul public are autoritatea de a lansa licitaţii şi de a accepta propuneri pe baza

propriilor preferinţe, nefiind obligată să treacă prin procesele complicate şi îndelungate de
licitaţii publice deschise.

La începutul proiectului, în anii 60, corporaţiile pentru beneficiu public erau înfiinţate pentru
executarea proiectelor publice de dimensiuni mari. Cu toate schimbările petrecute în sectorul
public, reglementările excesive, pierderea dinamismului şi dificultatea de a păstra personalul
experimentat în instituţiile publice, anii 70 au însemnat o schimbare a principiilor de
funcţionare ale acestor corporaţii pentru beneficiul public, cu schimbarea manierei de lucru, a
politicii de personal şi relaţiei cu sectorul privat (Kahan 1995). Emisiunea de obligaţiuni din
1972 a prilejuit stabilirea clară a misiunii şi responsabilităţilor BPCA.

Reorganizarea proiectului la sfârşitul anilor 70 a însemnat o nouă emisiune de obligaţiuni de

către BCPA în 1986. De această dată, „Obligaţiunile pentru venituri speciale”, au fost emise
pentru a acoperi costurile şi datoriile considerabile ale proiectului şi au fost garantate de
Asociaţia pentru Obligaţiuni Municipale, asigurată de 5 companii diferite de asigurări.
Obligaţiunile trebuiau să fie returnate din veniturile create de proiect.

Noua emisiune de obligaţiuni a prilejuit de asemenea înfiinţarea unei agenţii speciale numită
Housing New York Corporation, creată pentru a mobiliza o cantitate însemnată de fonduri
pentru un program de 10 ani pentru locuire dezvoltat în parteneriat de municipalitate şi stat.
Acest program a avut ca scop ameliorarea lipsei de locuinţe decente şi accesibile pentru
populaţia cu venituri mici şi medii din zona urbană. Emisiunea de obligaţiuni a agenţiei avea
ca plafon maxim 400 de milioane de dolari US şi a fost coordonată de municipalitate.

Acest pas făcut de BPCA a fost important. Proiectul redefinit astfel nu includea prevederi
referitoare la locuinţele pentru săraci, ca în prima variantă. Intenţia manifestată în a doua
variantă de a construi locuinţe scumpe a permis Autorităţii să canalizeze profiturile (până la 1
miliard de dolari US) obţinute din aceste proprietăţi către un program separat pentru locuire
destinat săracilor, fără a recurge la subvenţii masive sau fonduri nerambursabile de la agenţii
guvernamentale (Bond Issue 1986)

Partenerii privaţi
Din sectorul privat cel mai important partener a fost compania Olympia & York, un
antreprenor cu sediul central la Toronto, care s-a ocupat de zonele comerciale din proiect.
Managementul financiar creativ a constituit o componentă crucială pentru viabilitatea
proiectului şi pentru reducerea riscului tuturor partenerilor. Etapizarea proiectului a necesitat
o abordare pe faze de proiect a finanţării şi explorarea unor noi structuri şi surse de capital în
acelaşi timp cu menţinerea legăturilor tradiţionale cu principalele instituţii bancare. În
schimbul angajamentelor financiare ale O&Y de a compensa orice risc suplimentar,
Autoritatea a oferit antreprenorului scutirea de taxe pentru următorii 10 ani şi asigurarea că
toate aprobările vor fi facilitate prin intermediul BPCA, nu prin agenţii ale municipalităţii
(reducerea riscului politic). Municipalitatea s-a angajat de asemenea în sprijinul acestei
abordări.

Stadiile iniţiale ale construcţiei au fost finanţate prin combinarea capitalului propriu al O&I şi
fonduri provenite din contractele de închiriere semnate de chiriaşii interesaţi de centrul
comercial. Sistemul de reglementări sub incidenţa căruia intra contractul a fost suficient de
flexibil pentru a permite O&Y să asigure pre-finanţarea în faza iniţială a construcţiei pentru

92
 Parteneriat public privat în dezvoltare urbană

mai multe clădiri. Infuzia iniţială de investiţie a eliminat necesitatea ca O&Y să angajeze
credite pentru construcţie, scumpe datorită riscului perceput de bănci în această fază.

A doua fază de finanţare s-a bazat pe un împrumut în valoare de 728 de milioane de dolari
US, la care au participat 21 de bănci din toată lumea. Acesta a fost un împrumut convenţional,
dar a necesitat garanţii substanţiale din partea unui număr de companii ale grupului O&Y.
Pentru a treia fază a construcţiei împrumutul a fost restructurat şi extins (Frucher 1990).

3.4. Efectele proiectului4

Efecte pozitive
Proiectul este acum un mare succes. Profiturile canalizate spre Programul NY pentru Locuinţe
au ajuns la 1 miliard de dolari US. O&Y au proiectat, scos pe piaţă şi gestionat cu succes
proiectul turnurilor comerciale (care ofereau cca. 32.000 de locuri de muncă), cu ajutorul
chiriaşilor ancoră. Zonele rezidenţiale (pentru 30.000 de ocupanţi) au fost construite, iar
apartamentele vândute cu un profit considerabil.

Zona a devenit una dintre cele mai atractive din oraş, fiind utilizată de persoane care locuiesc
în tot oraşul şi care vin aici pentru a mânca, a alerga, a practica diferite sporturi sau a se
recrea. Spaţiile publice sunt mereu ocupate şi sunt conisderate a fi foarte sigure, ceea ce nu se
întâmplă cu multe locuri din NY.

Proiectul, şi prin urmare oraşul, au câştigat rezidenţi cu venituri medii şi mari, ceea ce a
îmbunătăţit considerabil baza de impozitare a oraşului. Natura diversă a zonei Battery Park
face ca locuitorii care s-au întors să simtă că proiectul a reuşit să recreeze ceea ce era mai bun
în oraş.

Partenerii din sectorul public şi privat sunt de asemenea de părere că proiectul este un bun
exemplu de cooperare şi relaţii creative stablite între cele două sectoare şi între organizaţii
publice. BPCA priveşte proiectul ca pe un proces uriaş de construire a capabilităţii, dar şi ca
pe un proces care a format instrumentele, deciziile şi comportamentele care au furnizat
sectorului privat stimulentele potrivite pentru a investi în dezvoltare, pentru a instaura
încrederea şi a stabili un parteneriat funcţional.

Efecte negative
Proiectul nu a putut fi foarte avantajos din punct de vedere politic atâta timp cât în NY s-a
spus că „bogaţii se îmbogăţesc iar săracii sărăcesc şi mai mult”. Unele dintre grupurile cheie
au considerat că lipseşte o integrare corespunzătoare a locuinţelor accesibile celor săraci în
zonă, şi că se oferă doar celor bogaţi şansa unei proprietăţi de primă calitate pe frontul la apă.

Au exisat o serie de efecte negative reziduale şi în întreg sudul Manhattan-ului, adică

managementul inventarului practicat de O&Y a însemnat atragerea în turnurile comerciale a
chiriaşilor din proprietăţile mai puţin atractive din cartierul financiar învecinat. Această
„golire” a cartierului Wall Street a forţat municipalitatea să găsească funcţiuni alternative
pentru proprietăţile rămase libere.

Acest proiect a durat 30 de ani, iar dezvoltarea sa a implicat costuri enorme.

4
Tragedia de pe 11 septembrie a afectat semnificativ zona, şi prin urmare o mare parte din zona proiectului este
în curs sau va trebui reconstruită.

93
Management şi guvernare urbană

4. Brabantse Poort, Nijmegen, Olanda

Acest proiect a fost implementat în oraşul Nijmegen, în Olanda. Iniţiat de Agenţia de Terenuri
a autorităţii locale, proiectul reprezintă un caz de parteneriat public privat. Procesul a cuprins
faze diferite, pe parcursul cărora statutul organizaţional al partenerilor s-a schimbat în funcţie
de necesităţi şi obiective.

Viziunea care a stat la baza proiectului a pornit dintr-o schimbare de gândire a autorităţii
locale în ceea ce priveşte rolul potenţial al oraşului în economia naţională şi transfrontalieră.
Odată cu crearea Uniunii Europene, oraşele acesteia au început să gândească creşterea
economică în termeni regionali, dincolo de scara locală. Nijmegen, amplasat în estul Olandei,
a înţeles oportunitatea de a valorifica avantajul poziţiei sale geografice, către est, în relaţie cu
Germania şi cu alte ţări. Prin acest proiect, s-a constituit un mod de “a pune Nijmegen pe
harta internaţională”. Guvernul Olandei a susţinut această iniţiativă numind Brabantse Poort
un “proiect cheie”.

4.1. Contextul proiectului

Amplasamentul este localizat la sud-vest de zona centrală, de-a lungul unei legături majore
între oraş şi zona de vest. Autostrada, amplasată între două cartiere ale zonei, Dukenburg şi
Lindenholt, a început să se constituie ca o barieră fizică pentru dezvoltarea acestor arii şi
pentru legăturile economice dintre ele.

La începutul proiectului, în 1988, politica naţională referitoare la rolul sectorului public şi

privat în dezvoltarea zonelor centrale era în schimbare. Orientarea politică era aceea de a
reduce controlul guvernului asupra proiectelor (o tradiţie a perioadei de după război) şi de a
permite o implicare mai mare a sectorului privat în zone de influenţă publică.

Agenţiile municipale de terenuri, responsabile cu echiparea loturilor în vederea vânzării

acestora către antreprenori sau asociaţii de locuinţe, aveau încă monopol asupra controlului
dezvoltării. Oferta de terenuri era strict controlată; cea mai mare parte a acesteia era în
proprietatea autorităţii locale şi planul de folosinţă a terenului determina unde, când şi cu ce
preţ terenul era pus pe piaţă. In cazul în care terenul nu se afla în proprietate publică,
exproprierea a fost folosită ca un instrument normal şi acceptat pentru a facilita accesul la
parcelele importante. Diferitele agenţii municipale de terenuri au jucat un rol esenţial în piaţa
de terenuri, aflându-se în competiţie unele cu altele în concesionarea sau vânzarea terenurilor
antreprenorilor privaţi.

Guvernul a influenţat agenţiile municipale să-şi schimbe abordarea, documentele politicii

naţionale formulând preferinţa acestuia pentru reducerea rolului sectorului public, privatizarea
asociaţiilor de locuinţe şi permiterea ofertei private de teren echipat (sarcină tipică pentru
agenţia municipală).

Experienţa arătase în Nijmegen, mai ales în cazul proiectelor mari de restructurare şi

renovare, că sectorul privat nu poate sau nu este interesat să-şi asume singur riscul
implementării unor proiecte de dimensiuni mari, în special cu componente sociale. In plus,
controlul excesiv al sectorului public a acţionat ca o piedică în calea acestor proiecte

94
 Parteneriat public privat în dezvoltare urbană

complicate. Existau semne că un parteneriat public privat ar fi fost interesant pentru sectorul
privat.

Oraşul Nijmegen a făcut consiliului local o propunere pentru un proiect de scară mare în
această zonă. Această propunere a luat în considerare diferite forme instituţionale, cu costurile
şi beneficiile fiecăreia.

4.2. Procesul

Propunerea către consiliu a cuprins o serie de documente: un document justificativ pentru

realizarea unui PPP, o analiză de piaţă, programul preliminar formulat de agenţia de terenuri,
caietul de sarcini pentru licitaţia partenerilor privaţi şi o descriere a etapelor de urmat în
cadrul procesului.

Analiza de piaţă realizată de primărie a arătat următoarele:

- O lipsă de spaţii de birouri şi de teren pentru construirea clădirilor de birouri; acest
aspect implicând o presiune directă asupra zonei centrale din Nijmegen din partea pieţei
de birouri aflate în creştere;
- O creştere substanţială a sectorului de servicii, în special firme mici şi mijlocii, cuplată
cu creşterea pe piaţa birourilor şi cu existenţa sectorului industrial în oraş. Serviciile cu
cel mai mare potenţial de creştere erau legate de consultanţă juridică, contabilitate,
companii de publicitate şi computere;
- Un interes din partea unor companii mari intervievate, de a se localiza sau reloca într-
o zonă cu acces uşor la servicii. Pentru a-şi reduce costurile, aceste companii,
subcontractează o parte însemnată din servicii către firme specializate;
- Un interes din partea unor firme mici de servicii de a se amplasa într-o zonă, alături de
alte firme de servicii. Practica uzuală este aceea de a-şi uni forţele pentru a produce un
pachet mai bun de servicii;
- Valori ale şomajului de 25% în categoria birouri/educaţie. Dintre femeile în căutare de
serviciu, 35% se aflau în această categorie;
- O preferinţă a sectorului de afaceri de a se localiza într-o zonă cu funcţiuni integrate
de locuinţe şi comerţ;
- O serioasă lipsă de locuinţe în Nijmegen (conform: Toelichting Plan Brabantse Poort,
1989).

Ca rezultat al analizei, programul elaborat de municipalitate a inclus:

Programul iniţial Brabantse Poort

- Conectarea la autostradă, construirea unei ocolitoare
- Realizarea unei reţele de trafic secundare, de mai mică viteză şi a unui sistem integrat de
piste de biciclete
- 20,000 m2 spaţii noi de birouri
- 3,000 m2 magazine noi, inclusive renovarea şi extinderea centrului comercial în
Dukenburg
- 1,500 m2 funcţiuni auxiliare de servicii private şi facilităţi publice
- 364 unităţi noi de locuire la preţuri diferite, inclusiv locuinţe sociale
- Extinderea şi renovarea gării locale şi a terminalului de autobuz
- Patinoar multifuncţional şi complex de conferinţe
- Hotel nou/centru de afaceri

95
Management şi guvernare urbană

- Centru de agrement: magazine şi complex sportiv

Sursa: Toelichting Plan Brabantse Poort 1989

Propunerea către consiliul a sugerat etapizarea proiectului în patru faze:

1. Faza de orientare: în acest stadiu se analizează cadrul general şi posibilităţile de abordare

a proiectului. Chiar din această etapă, sectorul privat a fost invitat să contribuie cu sugestii
la formularea proiectului. Primăria identifică modalităţile de atragere a partenerilor privaţi
(antreprenori şi investitori) prin broşuri, contacte directe cu firme, conferinţe, campanii de
promovare pentru oraş;
2. Stabilirea condiţiilor: Partenerii sunt aleşi, încep negocierile asupra condiţiilor esenţiale
şi sunt considerate opţiunile de finanţare. Sunt stabilite ţelurile, interesele şi cererile
tuturor părţilor şi se fixează un acord preliminar de finanţare. Este determinată implicarea
fiecărei părţi în ceea ce priveşte riscul şi responsabilităţile şi, de fapt, se determină tipul de
parteneriat şi baza sa legală. Pe baza acestei faze, poate fi analizată viabilitatea
proiectului;
3. Faza de începere: ca o concluzie a fazei anterioare, părţile convin asupra termenilor
contractuali, sub forma unei scrisori de intenţie (o declaraţie reciprocă a intenţiei de a intra
în parteneriat). Aspectele legale şi structura PPP sunt specificate în document:
4. Faza de dezvoltare: aceasta este perioada în care este realizat proiectul. Planurile sunt
definitivate, se fac testările necesare, estimările de preţuri, sunt obţinute autorizaţiile şi se
lansează licitaţiile. Toate aceste componente sunt incluse într-un “contract de parteneriat”.
Din acest punct, părţile nu se mai pot retrage fără a plăti amenzi substanţiale. Ca parte a
acestei etape, ceea ce mai rămâne în sarcina publică reprezintă realizarea unui nou plan de
folosinţă a terenului, bazat pe parametrii proiectului agreaţi de toţi partenerii, pregătirea
specificaţiilor pentru lucrările publice, implementarea lucrărilor de infrastructură şi
închirierea, concesionarea, sau vânzarea terenurilor către partenerii privaţi.

4.3. Instituţiile şi contribuţia lor financiară

Partenerul public
Primăria a determinat în faza iniţială necesarul de personal pentru executarea proiectului.
Aceasta a arătat că experienţele trecute dovediseră că era necesar să existe în aparatul local o
echipă pregătită în domeniul managementului de proiect şi al mecanismelor pieţei pentru a
gestiona proiectul.

Primăria a luat în calcul posibilitatea de a angaja o firmă de management de proiect din afară,
cu experienţă pe piaţă şi în generarea activităţilor de dezvoltare. Totuşi, această posibilitate a
fost considerată dezavantajoasă. Primăria s-a temut că ar putea deveni dependentă de modul
în care acea firmă ar gestiona lucrurile (posibil în conflict cu modul în care o entitate publică
ar face-o) şi că astfel, nu ar avea pe termen lung un rol suficient de important în relaţia cu
antreprenorii şi investitorii. In final aceşti factori ar acţiona împotriva propriului interes în
proiect deşi ar fi contribuit la o mai bună înţelegere a modului de gândire a partenerului
privat. In consecinţă, primăria a susţinut înfiinţarea unui birou al proiectului format din
personal municipal cu pregătiri diferite, condus de un director independent, care cunoaşte
aparatul municipal, procesele şi relaţiile guvernamentale (Plan van Aanpak, 1988).

96
 Parteneriat public privat în dezvoltare urbană

Partenerul (partenerii) privaţ(i)

Proiectul a urmărit etapizarea propusă prin scrisoarea de intenţie. In faza de orientare a fost
selectat partenerul – un consorţiu format din trei parteneri privaţi (doi antreprenori - Heijmans
şi Hendriks şi Banca Naţională de Investiţii a Olandei – NIB).
Modul de lucru şi de organizare a partenerilor
O echipa municipală de proiect a fost înfiinţată pentru a lucra cu consorţiul privat. In faza de
stabilire a condiţiilor, reprezentanţi ai partenerilor publici şi privaţi au organizat întâlniri
neoficiale în cadrul proiectului, pentru a stabili obiectivele comune, a negocia diferenţele de
opinii, a discuta programul, condiţiile pieţei şi a determina sursele de finanţare (din partea
sectorului public, acestea includ subvenţii şi fonduri nerambursabile de la nivel naţional şi
local, iar din partea sectorului privat reprezintă fonduri de investiţii şi garanţii de închiriere).

Odată cu semnarea scrisorii de interes, partenerii intră în faza de începere, în cadrul căreia
lucrează împreună, ca echipă, la redactarea ultimelor detaliilor ale proiectului. Primăria a
stipulat foarte clar că, pe perioada dintre semnarea Scrisorii de Interes şi semnarea Acordului
de Parteneriat, consorţiul privat să-şi înfiinţeze o societate cu răspundere limitată. Acest fapt a
fost motivat de dorinţa municipalităţii de a avea o schemă simplă legală şi contractuală, care
să guverneze drepturile şi obligaţiile partenerilor. Contractarea cu o singură entitate legală era
mai simplă.

In Scrisoarea de Interes, obligaţiile contractuale ale fiecărei părţi erau clar specificate.
Documentul prezenta obiectivele acestei faze, adica “investigarea şi determinarea criteriilor
urbane, economice, financiare, etc. pentru proiect”. Au fost listate activităţile acestei faze,
structura organizaţională a “parteneriatului” la momentul respectiv, limitele procesului de
luare a deciziilor, obligaţiile financiare ale fiecărui partener şi modalităţile legale de
soluţionare a disputelor. Documentul specifica faptul că proiectul nu poate intra în faza
următoare, semnarea acordului de parteneriat, fără rezoluţia reciprocă a tuturor obiectivelor şi
fără o decizie finală asupra structurii parteneriatului public-privat (Intentieovereenkomst,
1990).

Organizarea partenerilor în această fază este următoarea:

- Un grup de coordonare de patru membri, câte unul din partea fiecărui partener, având
responsabilitatea de a formula politica proiectului şi de a urmări proiectul;
- Echipa de proiect, alcătuită din patru membri, câte unul din partea fiecărui partener,
având responsabilitatea managementului zilnic al proiectului. In funcţie de nevoile de
personal ale proiectului, puteau fi angajate persoane din alte organizaţii;
- Sarcinile echipei proiectului sunt decise de către grupul de coordonare;
- Toate deciziile în ambele grupuri sunt luate prin vot în unanimitate;
- Grupul de coordonare poate angaja un manager de proiect care să conducă echipa.

Deciziile sunt luate după cum urmează:

- Deciziile acestor grupuri trebuie luate în 6 luni, timp în care grupul de coordonare se
întâlneşte pentru a vota deciziile finale.
- Deciziile trebuie luate în unanimitate.
- In cazul unei decizii negative, negocierile sunt reluate până când se votează o altă
decizie.
- Daca procedura nu funcţionează, atunci parteneriatul ia sfârşit.

Costurile acestei perioade sunt împărţite astfel:

97
Management şi guvernare urbană

- Fiecare partener plăteşte 25% din costurile externe.

- Fiecare partener contribuie în mod egal la un cont bancar comun.
- Dacă costurile sunt depăşite, părţile se consultă asupra deciziei de a disponibiliza
fonduri suplimentare.
- Plăţile pentru orice tip de activitate trebuie aprobate în unanimitate de echipa
proiectului.
- Costurile interne sunt suportate de fiecare partener, doar dacă grupul de coordonare nu
consideră că există vreo inegalitate în acest sens.
- Dacă parteneriatul ia sfârşit, costurile personale vor fi suportate de fiecare partener,
doar dacă nu este votat altfel, în unanimitate.
- In caz de recurs legal, compensaţia nu va fi mai mare de 1 milion Nfl.

La finalizarea acestei faze, partenerii au stabilit cu exactitate toate detaliile proiectului şi intră
într-o nouă etapă cu semnarea acordului de parteneriat şi înfiinţarea unei companii cu
răspundere limitată.

Există câteva motive pentru care a fost aleasă această formă legală. In primul rând, spre
deosebire de alte forme luate în considerare, o societate cu răspundere limitată are o structură
legală simplă şi este transparentă. Această structură facilitează coordonarea şi managementul
financiar al proiectului. In concluzie, o serie de aspecte au fost luate în considerare:
- Dacă autoritatea locală, ca partener în această companie, trebuie considerată la fel ca
sectorul privat şi deci să plătească aceleaşi taxe ca şi partenerii privaţi;
- Dacă, prin interpretarea legii, activităţile primăriei pot fi considerate publice (şi nu
comerciale) şi, deci, scutite de taxe, dacă beneficiile rezultate de aici sunt suficiente
pentru garantarea unor complicaţii suplimentare într-o altă formă de parteneriat, sau în
procesul managementului financiar;
- Pe baza a trei tipuri diferite de structuri de parteneriat, s-a analizat dacă şi cum ar
trebui realizată impozitarea partenerilor. Cele trei impozite care sunt luate în calcul sunt:
impozitul pe transfer, taxa pe valoarea adăugată şi impozitul pe firmă (Rechtsvorm
Project Brabantse Poort, 1991).

Pe termen lung, autoritatea locală a decis să acţioneze ca o entitate privată şi să accepte

aceleaşi taxe ca şi partenerii din societatea înfiinţată. Decizia finală a fost luată pe
considerente de echitate, scutirea sectorului public de plata impozitelor ar fi fost considerată,
în termeni comerciali, competiţie neloială cu partenerii privaţi.

In cadrul societăţii, acţiunile şi profitul sunt împărţite după cum urmează:5

NIB 40%
Heijmans 25%
Hendriks 25%
Nijmegen 10%

Comitetul Consultativ al societăţii a fost format din cinci membri: doi de la NIB, câte unul
pentru fiecare antreprenor şi un reprezentant al oraşului Nijmegen. Acesta are funcţie
consultativă şi de a rezolva orice dispută ce nu a putut fi rezolvată de către echipa de
management, alcătuită dintr-un reprezentant al NIB, unul al municipalităţii şi unul din partea
celor doi antreprenori.

5
In cazul unui profit mai mare decât cel estimat pe an, primăria primeşte 60% din surplus.

98
 Parteneriat public privat în dezvoltare urbană

4.4. Efectele proiectului

Efecte pozitive
Rezultatul proiectului a fost un succes. Pe parcursul derulării sale, au existat schimbări la
nivelul programului zonelor rezidenţiale, pentru a-l adapta cererii pieţei. Faptul că proiectul a
fost etapizat a permis partenerilor să facă aceste schimbări şi proiectul s-a încheiat profitabil
pentru toată lumea. Calitatea spaţială şi socială a zonei şi a celor două cartiere alăturate
reprezintă o îmbunătăţire a situaţiei dinainte. Locuitorii au un loc de viaţă mai atractiv, iar
întreprinderile localizate sunt satisfăcute. Implementarea proiectului a contribuit la
îmbunătăţirea economiei locale şi la creşterea atractivităţii oraşului Nijmegen în regiune.

Destul de interesant este faptul că partenerii din proiect au considerat că multe din aspectele
pozitive ale proiectului şi abilitatea de a face faţă riscului rezultă din aspectele de
comportament ale relaţiei partenerilor. Procesul formulării viziunii a fost crucial, la fel ca şi
etapizarea, dar respectul reciproc este primul pe listă ca mod de clădire a consensului şi de
reducere a potenţialelor conflicte (care ar fi determinat întârzieri în proiect). Părţile au fost de
acord că elementele positive cruciale ale parteneriatului au fost:

- Interesele comune şi obiectivele clar definite şi respectate de toţi;

- O baza de încredere între părţile participante: încrederea a crescut în timp şi a fost
consolidată în cadrul procesului. Cum riscul a crescut pe parcursul relaţiei, încrederea a
fost protejată prin înfiinţarea entităţii legale;
- Surse de finanţare clare şi stabile, cu o distribuţie echitabilă a riscului;
- Angajare pe termen lung din partea unui personal de încredere, o structură
organizaţională în care diferenţele de cultură între sectorul public şi cel privat nu au
devenit o piedică pentru proiect;
- Participarea la timp a comunităţii în procesul de luare a deciziilor şi în toate fazele
procesului (deşi acesta este procedura obişnuită în Olanda, a fost crucială pentru
“acceptabilitatea politică” a acestui proiect).

Efecte negative
Deşi poziţia financiară a agenţiei locale de terenuri, care a echipat şi a vândut terenurile către
societatea înfiinţată prin parteneriat nu apare în evidenţele contabile ale acesteia (official,
agenţia nu face parte din parteneriat), este important de menţionat rezultatul obţinut de
agenţie. Experienţa sa în acest proiect a făcut-o să considere puţin diferit astfel de proiecte în
viitor.

Deşi s-a crezut iniţial că agenţia îşi va recupera costurile de pregătire a terenurilor din preţul
vânzării acestora, situaţia a fost diferită. Veniturile din vânzarea terenurilor au acoperit
aproximativ 50% din costurile de echipare, diferenţa fiind acoperită parţial din fondurile
existente în rezerva agenţiei locale de terenuri. Până la urmă, lipsa a fost suplinită de fonduri
nerambursabile şi subvenţii venite de la consiliul local şi de la guvern. In urma acestei
experienţe, autoritatea locală a decis, pe viitor, să încerce să încorporeze acest stadiu al
echiparii terenului în ansamblul schemei proiectului (Sweens, 1994).

5. Concluzie

Concluzia se referă la învăţămintele de bază ce pot fi trase din fiecare din proiecte. Ambele
proiecte au fost încununate de succes, procesul şi rezultatele atingând obiectivele partenerilor.

99
Management şi guvernare urbană

In plus, ambele proiecte au avut impact pozitiv asupra zonei, în termeni economici, sociali şi
de mediu.

Care sunt totuşi factorii cheie în obţinerea rezultatelor? In fiecare din fazele procesului şi în
momentele cruciale de decizie, în care partenerii îşi evaluau costurile şi beneficiile de a
rămâne în parteneriat, aceştia şi-au dat seama că beneficiile erau mai mari decât costurile, că
era deci o motivaţie clară de a rămâne în parteneriat. Proiectul s-a desfăşurat astfel încât
partenerii să-şi poata maximiza beneficiile şi să accepte riscurile. Paragrafele următoare
descriu aceşti factori importanţi în obţinerea rezultatelor pozitive.

5.1. Analizând proiectul Battery Park

Inevitabil, interactivitatea partenerilor implicaţi în proiect a condus în timp la un proces de

“construire a unui consens”. Caracteristicile acestui proces au fost următoarele:

- Viziunea: un astfel de proiect, prin care se refoloseşte o zonă urbană abandonată, implică
stabilirea unei abordări de tipul “un mediu total pentru o zonă urbană de frontieră”. Nu se
poate construi o clădire izolată aşteptând apoi ca chiriaşii să se mute în ea, ci trebuie să se
realizeze o cantitate semnificativă de oameni şi elemente de atracţie pentru a ajunge astfel
la un proiect de succes;

- Etapizarea: Procesul şi graficul de dezvoltare a zonei trebuie să fie create într-un mod
flexibil, în aşa fel încât partenerii să aibă posibilitatea de a se adapta la schimbările care au
loc în economie, sau la schimbările generate de ciclurile pieţei imobiliare;

- Obiectivele publice trebuie să fie clare şi trebuie să fie atinse. Dacă nu, sectorul privat
trebuie să solicite clarificarea acestor obiective. Acest aspect este important pentru
sectorul privat în determinarea a ceea ce se poate realiza şi la ce costuri;

- Separarea competiţiei privind designul de competiţia financiară: un proiect este considerat

cel mai bun atunci când planul spaţial, designul proiectului şi standardele de calitate, chiar
dacă acestea sunt ridicate, sunt stabilite de la început. Un plan greşit întocmit poate crea
disensiuni între organizaţiile publice şi partenerii privaţi atâta timp când un constructor
vrea să ştie pentru ce plăteşte. Este de ajutor într-un proiect dacă obiectul fizic/spaţial
(clădirea) este prezentat separat de obiectivele financiare ale oraşului;

- Parteneriatul public-privat devine foarte vizibil publicului şi poate fi minuţios verificat.

Mulţi actori aduc cu ei multe puncte de vedere, comentarii şi schimbări. Folosirea
fondurilor publice într-un astfel de proiect poate conduce la critici privind modul de
utilizare asupra modului de cheltuire a banului public. O creştere a riscului politic poate
prejudicia proiectul şi pentru aceasta este necesară o creştere a viziblităţii proiectului,
acceptarea implicării mass media şi bune aptitudini de negociere ale partenerilor atunci
când lucrezi cu oraşul.

- Riscul şi profitul unui asemenea proiect sunt mari. Un proiect pe termen lung implică un
proces pe termen lung privind asamblarea loturilor de teren şi aprobarea acesteia de către
sectorul public. Din punctul de vedere al antreprenorului, proiectul a fost realizat numai
datorită schimbării puterii de decizie în cadrul sectorului public şi a angajamentelor
acestuia privind reducerea riscului. Acestea au inclus: instituirea de regulamente mai
flexibile, puterea de a accepta licitaţii şi puterea de a accepta partenerii pe bază de

100
 Parteneriat public privat în dezvoltare urbană

preferinţe (nu au fost necesare audieri publice), puterea de a aviza şi revizui planurile în
interiorul organizaţiei, de a diviza terenul în parcele uşor de construit şi de a institui
contracte flexibile de concesionare a parcelelor în loc să le vândă.

- Abordarea aleasă asigură acces către beneficii financiare tuturor partenerilor proiectului,
inclusiv oraşul, şi a condus la dezvoltarea de noi structuri financiare. Acestea au inclus
garanţii financiare de la toţi partenerii şi garanţii de închiriere din partea sectorului privat.
Anumite critici au fost direcţionate către proiect în sensul că nu oferă locuinţe populaţiei
cu venituri mici. Acesta reprezinta un aspect politic de mare însemnătate. Totuşi profitul
obţinut din proiect a fost suficient de mare pentru a fi direcţionat către programe de
reabilitare a locuinţelor la nivelul oraşului. Proiectul nu a solicitat nici subvenţii, nici
fonduri nerambursabile aşa cum a fost de la început prevăzut.

5.2. Analizând proiectul Brabantse Poort

In proiectul Brabantse Poort, factorii care au permis fiecărui partener să-şi optimizeze
beneficiile şi să ţină riscurile sub control au fost următorii:

- Etapizarea proiectului: Sistemul de coordonare a fost îmbunătăţit atunci când cele două
sectoare au lucrat împreună. Luând deciziile majore ale proiectului în fazele preliminare,
partenerii s-au concentrat simultan pe perioada implementării asupra coordonării la
nivelul proiectului, având ca rezultat îmbunătăţirea performanţelor proiectului în general;

- Administraţia a simţit că proiectul poate să fie benefic pentru ei prin îmbunătăţirea

structurii de costuri şi de beneficii şi a condiţiilor de risc a proiectului. O mai bună
înţelegere a condiţiilor pieţei, adoptarea unei atitudini orientate către obţinerea de profit,
negocierea procedurilor şi managementul financiar au fost elemente atinse prin proiect;

- Grupul proiectului a funcţionat în afara influenţei politice a municipalităţii, sistemul de

lucru cotidian s-a desfăşurat liber în condiţiile proprii stabilite, adaptat nevoilor grupului
şi proiectului. Sistemul stabilit pentru rezolvarea neînţelegerilor a funcţionat eficace.
Pentru divergenţe apărute în managementul zilnic al proiectului, diversele opinii au fost
comunicate Grupului Consultativ pentru luarea unei decizii finale;

- Obligaţiile contractuale ale parteneriatului au asigurat, pentru cele două părţi, condiţiile
necesare îndeplinirii cerinţelor proiectului. Această înţelegere contractuală a funcţionat ca
un instrument de supraveghere, dând un impuls celor două părţi de a acţiona într-o
manieră corespunzătoate. Prin stabilirea tuturor obligaţiilor într-o manieră etapizată,
începând cu o Scrisoare de Intenţie şi apoi gradual mergând către o Inţelegere de
Parteneriat, s-a oferit tuturor părţilor implicate şansa de a-şi promova ideile proprii şi de a-
şi negocia termenii participării cu şanse maxime;

- Modul de stabilire a relaţiilor dintre părţi şi realizarea consensului în luarea deciziilor au

avut ca rezultat un mai mare angajament financiar din partea tuturor părţilor. In acest fel,
partenerii privati au acceptat să contribuie cu mai mult la finanţarea componentelor
proiectului pentru care aceştia, în condiţiile unei condiţii pure de piaţă liberă, nu ar fi fost
convinşi să o facă (exemplu: modernizarea trenului local şi a staţiilor de autobuz). In plus,
angajamentul sectorului privat de a finanţa şi realiza aceste lucrări, au indus în sectorul
public dorinţa de a aduce fonduri adiţionale (subvenţii de la nivel naţional şi local) pentru

101
Management şi guvernare urbană

anumite componente ale proiectului (protecţia mediului, bariere de sunet) (Sweens, 1995,
Buksens, 1995 and Kolpron, 1992).

5.3. In concluzie

“Dezvoltarea este un proces permanent animat de o singură viziune, de construire a

consensului printr-o serie de evenimente planificate sau neplanificate. [...] Pentru proiectele
dezvoltate prin parteneriat public privat aceste relaţii de parteneriat tind să canalizeze procesul
de construire a consensului într-o relaţie singulară, în general o relaţie concepută pentru a
atinge un scop comun – un produs final excelent” (Frucher 1990).

Citatul de mai sus face parte dintr-o prezentare ţinută de fostul director al Autorităţii Battery
Park City (BPCA), numit în funcţie din partea sectorului public, care a lucrat în proiect pe tot
parcursul implementării. Sarcina lui, de fapt, a fost punerea în practică a viziunii dezvoltate în
fazele de pregătire a proiectului de către profesioniştii care i-au premers la conducerea
proiectului.

Parte din viziunea BCPA a fost structurată în jurul ideii de „produs final excelent” şi a
definirii acestuia. Decizia în privinţa standardelor de calitate (proiectarea clădirilor, alegerea
materialelor) nu a fost lăsată în seama sectorului privat; standardele au fost stabilite de
autoritatea publică. În timp ce reglementarea utilizării terenurilor şi a concesionării erau
flexibile, standardele de construire nu permiteau o prea mare libertate, fiind foarte stricte.
Ideea BCPA era aceea de a aduce „ceea ce este cel mai bun în New York” în Battery Park.
Această concepţie s-a dovedit a fi atractivă pentru antreprenori, care au angajat cheltuieli
suplimentare pentru proiect, simţind că această idee se va vinde foarte bine.

În cazul Brabantse Poort, obiectivele erau similare. Echipa proiectului s-a concentrat pe
construirea unei zone de o calitate foarte bună, în care să fie atraşi investitori din afară şi noi
locuitori. În acest sens s-a urmărit furnizarea tuturor dotărilor şi a calităţii pe care le-ar căuta
un nou venit într-un cartier.

Ambele proiecte se desfăşoară la o scară largă, fiind proiecte de regenerare urbană care au
avut în intenţie schimbarea totală a zonei vizate şi, prin urmare, necesitând o abordare
comprehensivă şi stabilirea de noi relaţii între actori. În ultimă instanţă, proiectele au
contribuit la îmbunătăţirea situaţiei economice şi la creşterea calităţii vieţii în ambele oraşe.
Beneficiile realizate nu ar fi putut fi probabil obţinute dacă aceleaşi intervenţii ar fi fost făcute
într-o manieră fragmentată. După ce viziunile care au condus ambele proiecte au fost clar
stabilite, scara proiectelor a condus la necesitatea etapizării procesului şi la o relaţie
permanentă care să permită ţinerea sub control a tuturor evenimentelor posibile. În ambele
cazuri, programele urbane s-au modificat pe parcursul fazelor pentru a ţine pasul cu
schimbările pieţei. Aceasta a necesitat un proces continuu de construire a consensului şi de
negociere pentru ca riscurile să fie împărţite echitabil între parteneri. Organizaţiile publice ale
proiectului au negociat obţinerea unor competenţe suplimentare pentru a fi capabile să
răspundă cerinţelor de lucru cu un partener privat într-un mediu cu încărcătură politică. Cum
aceste competenţe şi riscuri au crescut cu timpul, partenerii au căutat mecanisme
organizaţionale legale care să le protejeze relaţia.

6. Referinte

102
 Parteneriat public privat în dezvoltare urbană

1. Bailey, N. (1994) Towards a research Agenda for Public Private Partnerships in the
1990s in Local Economy. Longman, Norwich

2. Henry Butcher & Co. (1994) Urban Regeneration City Blocks 21 and 22, Szczecin,
Poland, London.

3. Doubilet, S. (1985), Big City Builders, Olympia and York in Progressive Architecture,
New York, July

4. Frucher, M. S. (1985) Battery Park City, Presentation to the Urban Land Institute,
Olympia & York, New York City, May 3.

5. Frucher, M.S. (1990), Public Private Partnerships: the Key to Development. The
Private Perspective. Presentation to the American Bar Association, Olympic York
Companies.

6. Gill, B (1990), The Sky Line: Battery Park City in the New Yorker, NYC. August 20.

7. Holland, R.C. (1984) ‘the New Era in Public-Private Partnerships’ in Porter P.R. and
D.C. Sweet (eds.) Rebuilding American Cities: Roads to Recovery. New Brunswick:
Centre for Urban Policy Research.

8. Heinz, W. (1993) Public Private Partnership-ein neuer Weg zur Stadtentwicklung.

Stuttgart, DT. Gemeindeverl.

9. Kloppenborg, P. (1991) The Quest for Utilization Value; Economy and a Good
Ordering of Interests. Amsterdam: Progressio Foundation.

10. Kohnstamm, P. (1993) Urban Renewal and PPP in the Netherlands. Amsterdam:
Centre for Investment and Real Estate.

11. McQuaid, R. (1994) “Partnerships and Urban Economic Development at the Eve of
the XXIst Century”, paper presented at the conference, ‘Cities, Enterprises and
Society at the Eve of the XXIst Century’, Lille.

12. Oppenheimer, A and A Freeman (1986) The Rockerfeller Centre of the 80s in
Architecture, New York, December.

13. Pennink (1997) Partnerships: A View of Issues and Perspectives Through the
Brabantse Poort, Nijmegen, the Netherlands, IHS Occasional Paper.

14. Weisman, C. (1986), Battery Park City in New York Magazine, June 16.

15. The Ministry of Housing and Physical Planning (1981), the Main Characteristics of
the Land Use Policy in the Netherland, the Hague.

16. The Ministry of Housing, Physical Planning and Environment (1987) The Rules of
Physical Planning 1986, the Hague.

103
Management şi guvernare urbană

17. Bond Issue for Battery Park City Authority, Special Obligation Revenue Bonds,
August 1 1986.

18. Bond Issue for Battery Park City Authority, Moral Obligation Bonds, May 1 1972.
19. Battery Park City Draft Summary Report and 1979 Master Plan, Alexander Cooper
Associates, October 1979.

20. “Intentie-overeenkomst”, December 1990.

21. “Plan van Aanpak Stedelijke Ontwikkelingszone”, Gemeente Nijmegen

Raadsbijeenkomst, December 1988.

22. “Rechtsvorm Project Brabantse”, VB Belastingadviseurs, December 1990.

23. “Samenwerkingsovereenkomst”, Centrumgebied van Brabantse Poort te Nijmegen,

October 1991.

24. “Stem en Winstverdelings-overeenkomst”, January 1992.

25. “Toelichting Plan Brabantse Poort”, Gemeente Nijmegen, July 1989.

26. “Uitwerking Aanpak Stedelijke Ontwikkelingszone’s”, Gemeente Nijmegen, Dienst

Ondersteuning en Coordinatie Project Bureau, April 1989.

104