EL ROL DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA EN LA CONSTRUCCIÓN DE LAS AUTONOMÍAS DE SANTA CRUZ

El Rol de la Universidad Pública en el Desarrollo de

Capacidades para Implementar el Proceso de
Autonomías en Santa Cruz

L a demanda por una descentralización

efectiva, basada y centrada en las
necesidades de la ciudadanía y que
viabilice la transformación del sistema político e
institucional tiene una directa e importante
relación con el pensamiento desarrollado en
Santa Cruz. Los antecedentes señalan los
importantes aportes cruceños al debate sobre la
descentralización en los años noventa y que
culminó con la “alternativa viable” a través de la
Participación Popular (1994), seguida de la
Descentralización Administrativa (1995) que dio
lugar a la creación de las Prefecturas de
Departamento que sustituían a los mecanismos
institucionales que funcionaban hasta entonces.
Había germinado la agenda hacia
descentralización verdadera y efectiva.
Las Prefecturas de Departamento no lograron
dar respuesta a estas demandas ciudadanas para
una efectiva descentralización. Muchas causas
pueden anotarse, entre ellas pueden destacarse el
conservador diseño institucional y jurídico que
de forma deliberada condenaba a estas entidades
a depender del nivel nacional, sus limitaciones
institucionales para absorber el mandato legal
establecido para ese nivel1, débil gestión política
de las autoridades, probablemente como efecto
de la cooptación desde el nivel nacional,
dificultades recurrentes en la formulación,
gestión e implementación de políticas públicas
que conduzcan hacia el esquivo desarrollo, etc.
No quedaba duda de que la vía de la
descentralización administrativa era insuficiente
para generar la transformación buscada
En realidad, la etiqueta de la “Descentralización
Administrativa” no pasaba de un eufemismo
creada desde el nivel central que encubría una
simple desconcentración operativa del Poder
Ejecutivo. En el plano local, la Participación
Popular generaba una sensación muy diferente,
los Gobiernos Municipales habían logrado
establecer una relación legítima con la
ciudadanía, habían señalado el camino de la
inserción ciudadana en la gestión pública como
elemento fundamental para lograr progreso. A
mediados de la primera década del siglo XXI los
Gobiernos Municipales figuraban entre las
entidades de mayor credibilidad ciudadana.
A pesar de la legitimidad ganada, casi siempre es
insuficiente para generar desarrollo y resultados
valorados por la ciudadanía, sin prestar atención
al proceso mismo de gestión y gerencia pública.
Tanto Prefecturas como Gobiernos Municipales
adolecieron institucionalmente de los mismos
una
problemas y tropezaron con un problema
central: capacidades institucionales insuficientes
para viabilizar –en lo que les correspondía- el
desarrollo sostenible.
La región continuó demandando un cambio
profundo, quizás retomando los viejos ideales
que condujeron al proceso de Participación
Popular y fue dentro del movimiento regional e
indígena de tierras bajas en el que la autonomía
se convirtió en un sentimiento popular, en una
agenda sistémica y luego, cabildos y referéndums
de por medio, en un mandato inexcusable para
la posterior reforma total de la Constitucional
Política del Estado. En julio de 2010 el gobierno
del Presidente Morales promulgó la Ley N° 031,
de Autonomías y Descentralización y dio por
finalizado el ciclo de la descentralización
administrativa y de la Participación Popular
aunque esta última claramente mantuvo su
espíritu progresista en el cuerpo de esta nueva
Ley Marco.
Algunas Lecciones Aprendidas en el
1

campo de la Gestión Pública

Página

Descentralizada
1
Al respecto, en 2005 un estudio del entonces
Viceministerio de Descentralización y
Participación Popular, basado en una No hay duda de que la autonomía representa un
metodología elaborada por el PADEP GTZ,
corroboró las dificultades que tenía el nivel
gran desafío, tanto o más que aquél [y enorme]
departamental de gobierno en asumir sus que representó la implementación de la Ley de
competencias y generar valor público.
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Participación Popular. Es menester, sin
embargo, reflexionar sobre algunas o quizás
principales lecciones aprendidas del proceso que
ha terminado para enfrentar el nuevo
considerando nuevas perspectivas que
conduzcan, o quizás reconduzcan, el proceso
autonómico hacia el éxito.
En lo institucional, una primera constatación es
que tanto Prefecturas como Gobiernos
Municipales dedicaron esfuerzos y recursos al
fortalecimiento institucional. De hecho, en la
estructura organizacional de las entidades
Departamentales había un claro mandato para el
Fortalecimiento Municipal. Paradójicamente no
existía uno similar para el fortalecimiento de la
propia Prefectura. También la Cooperación
Internacional estuvo alineada al fortalecimiento
institucional a través de programas y proyectos
específicos en esta área.
Los Programas de Fortalecimiento Institucional,
en particular aquellos financiados por organismos
multilaterales, normalmente incluían una cartera
ambiciosa de áreas y recursos que estaban
destinados a mejorar el equipamiento,
infraestructura y capacitación. Y aun así el
desempeño institucional fue débil en la mayoría
de entidades locales y Departamentales. Una
segunda constatación: planes no faltaron. A
principios de la década pasada, el gobierno de
entonces calculaba que cerca de 60 millones de
dólares habían sido invertidos por los Gobiernos
Municipales para la formulación de Planes de
Desarrollo Municipal. El problema es que no se
ejecutaban, la finalidad misma del plan era el
plan. Capacitación tampoco faltó. La oferta se
multiplicó desde la promulgación de la Ley de
Participación Popular pues, además de la
tradicional enseñanza de la Ley de
Administración y Control Gubernamental
[SAFCO] a cargo de la Contraloría General de
la República, la mayoría de programas de
cooperación contemplaba apoyo en este rubro
desde cursos específicos hasta programas
ampulosos con consultoras internacionales e
incluso el traslado de autoridades locales y
departamentales a otros países para aprender
nuevas experiencias. El problema es que la
capacitación no incidió en el desempeño de las
entidades departamentales y locales y, muy
probablemente [no tenemos datos concretos,
quedará como hipótesis], tampoco en el
comportamiento laboral de los servidores y
servidoras públicas.
En reiteradas oportunidades, la población de los
distintos Departamentos y municipios, incluidos
a aquellos que corresponden al eje central del
país, ha sido testigo de la profunda debilidad
para enfrentar la complejidad del desarrollo.
Una tercera constatación: el desempeño
institucional ha sido pobre desde la percepción
ciudadana ante la imposibilidad de su medición
efectiva por ausencia de mecanismos operativos.
U esfuerzo en este sentido fue la aplicación de
los Planes de Ajuste Institucional [PAI] que
mayormente se concentraban en las capacidades
fiscales para la adecuación de los Gobiernos
Municipales a la Ley del Diálogo.
Posteriormente esta herramienta fue
abandonada, a pesar de la persistencia de los
déficits institucionales encontrados y otros que
aún eran necesarios explorar. A pesar de la
legitimidad, el bajo desempeño institucional se
tradujo en crisis de gobernabilidad en los
Gobiernos Municipales y también en las mismas
Prefecturas Departamentales. Mejorar el
desempeño institucional en la práctica y con
efectividad es una deuda pendiente transferida al
naciente proceso autonómico.
Una constatación para terminar este acápite: a
pesar de la multiplicación de planes, existe poca
evidencia de que las entidades departamentales y
locales hayan orientado su gestión sobre la base
de políticas públicas. Los Planes de Desarrollo
Municipal fueron un intento de crear esa
orientación, pero los vacíos en el propio proceso
de generación de las políticas no podían ser
reemplazados por esta herramienta, por tanto los
problemas estructurales, continuaron o
empeoraron. Desde luego hay excepciones, pero
en suma, continua, casi en los mismos niveles de
hace cincuenta años, la pobreza, inequidad y
fragilidad institucional. Barreras hasta ahora
infranqueables para lograr el ansiado desarrollo.
No existieron grandes diferencias entre los
patrones de desempeño y cultura organizacional
de las entidades centrales respecto a las
descentralizadas, por tanto, la autonomía
enfrenta problemas estructurales que requieren
2
hondas transformaciones en un contexto
Página
internacional competitivo y difícil.
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El clave rol de las Universidades y
Centros de Formación2
Un déficit crítico en la gestión de las entidades
territoriales es la escasez de talento humano o la
subutilización del existente. Las Universidades
tienen el mandato de convertir el joven
potencial humano en verdadero capital para el
desarrollo. Una reciente encuesta publicada por
el diario Página Siete destaca que la mayoría de
la población considera que la Universidad es la
vía para un futuro más promisorio3.
Figura 1. Fuente: Página Siete, 10.4.11
Esta percepción es aún mayor en el
Departamento de Santa Cruz, enviando un
claro mensaje de la apuesta que hace la mayoría
de la población en las entidades de formación
superior. Este es un contexto también muy
favorable para la consolidación del proceso
autonómico en Santa Cruz, después de todo, un
desafío tan considerable requiere mucha energía,
ideas y pensamientos nuevos.
La Universidad Gabriel René Moreno en Santa
Cruz ha estado trabajando muy bien en su
relacionamiento con la sociedad [un salto
cualitativo clave hacia una buena gobernanza
pública], por ejemplo, implementando a través
de la Carrera de Administración de Empresas,
programas de extensión universitaria que
permiten al profesorado apoyar iniciativas
emprendedoras de los municipios más alejados o
mejorando capacidades y competencias en
procesos clave de gestión pública a través de las
Plataformas de Réplica que han sido ejecutadas
22
Aquí me refiero a la Universidad de
manera general pero con mayor precisión a la
experiencia de la Facultad de Ciencias
Económicas y de la Carrera de Administración
de Empresas de la misma en mérito de sus
avances y su gran potencial de
profundización y mejora continua.
3
Página Siete, suplemento Ideas, páginas 8 -
9, abril 10 de 2011.
en convenio con el Programa PADEP de la
Cooperación Técnica Alemana.
La Universidad también tiene grandes y hasta
envidiables potenciales de articular a distintos
actores clave en este proceso, a otras entidades
importantes en el Departamento, a la misma
sociedad civil y al pujante empresariado.
Estamos en el momento adecuado para
posicionar el clave rol de la Universidad Pública
en la construcción del Estado Autonómico, la
entidad que está llamada a incidir decisivamente
en la superación de los déficits institucionales, en
la agendación del desempeño como factor clave
de la gestión y de la política, en la formulación e
implementación de políticas públicas; esta es la
oportunidad histórica, quizás única, para hacerlo
y es este el momento de actuar.
Construir una autonomía verdadera es un paso
difícil y complejo y a la vez crítico, el país y en
particular Santa Cruz no puede dejar pasar su rol
fundamental en orientar y hasta reconducir este
proceso, la Universidad Pública tiene ante sí un
reto inmenso y el potencial necesario, después
de todo, en ella está parte del rico capital
humano del país y los futuros conductores y
conductoras de los asuntos públicos desde las
Entidades Territoriales Autónomas [ETA].
De la Capacitación a las Capacidades
Institucionales
La autonomía como mandato cumplirá en
algunos meses un año de vida, es tiempo de
reflexionar a la luz del tiempo transcurrido y las
lecciones aprendidas. La Universidad, ¿cómo
podría contribuir en el sentido propuesto y con
una visión estratégica?
Inicialmente requiere profundizar el proceso de
extensión ya iniciado. El énfasis podría estar en
la construcción de capacidades institucionales y la
formación de competencias del personal público
incluyendo extensiva y prioritariamente a la
importante masa crítica de estudiantes con
mejores potencialidades para insertarse de
manera activa en la construcción de la
3
autonomía.
Página
Las capacidades institucionales viabilizan la
implementación efectiva de los mandatos de las
Entidades Territoriales Autonómicas, por tanto,
están enfocadas en el sistema institucional y el
desarrollo organizacional. Las competencias hacen
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referencia a cambios sostenibles en el
comportamiento laboral de los servidores
públicos para que los conocimientos y
experiencias sean integrados en sus áreas de
trabajo institucional mejorando así la efectividad
del sistema.
Figura 2
La figura dos establece una relación crítica entre
competencias, capacidades y productos que
configuran un proceso relevante y valioso para la
autonomía. Los productos se refieren a conceptos
y herramientas creadas y aplicables al contexto
de las entidades públicas autonómicas, cuya
aplicación a la vez requiere de consolidar
asistencia técnica que considere el sistema en su
conjunto.
El asesoramiento por procesos constituye una
piedra angular para el funcionamiento del
sistema en su conjunto. Esto plantea un par de
desafíos nuevo a la Universidad: (a) generar
competencias específicas para generar productos
y asesorar por procesos a las ETA y (b)
consolidar una estructura sostenible en el
tiempo. En el primero, la Universidad requiere
fortalecer sus competencias y organizar
productos específicos de asesoría en un marco
general que responda a la situación planteada
previamente. El marco de trabajo (framework)
facilita organizar con eficiencia los productos de
asesoramiento y las demandas, al mismo tiempo
de integrar los conocimientos y habilidades en los
cuales la Universidad ya tiene experiencia o está en
capacidad de generar nuevos desarrollos basados en la
investigación y práctica.
El marco idóneo para la complejidad de la
autonomía es el proceso de formulación y gestión de
políticas públicas, a partir del cual es posible
identificar claramente la demanda, la definición
de la oferta, la implementación de la asesoría y la
retroalimentación de la misma. A partir de la
rica experiencia de la Carrera de Administración
de Empresas, la figura tres señala el marco de
trabajo a partir del proceso señalado y los
productos de base que podrían contribuir a la
formación, implementación y evaluación de la
agenda crítica del proceso autonómico en el
Departamento.
Figura 3
La agendación o formación de los asuntos claves
de gobierno para el proceso autonómico
configura el punto de partida y en éste, los
productos están orientados al diseño
participativo de las opciones y prioridades de
política y la organización y vinculación de los
actores relevantes. En el cuadrante del diseño, los
productos se orientan a la formulación de
programas, planes y proyectos que las entidades
requieren para hacer efectivos los compromisos
asumidos en la agendación, en tanto que en la
implementación, la orientación a resultados, al
desempeño institucional constituyen la principal
guía. Finalmente en el monitoreo y evaluación, las
entidades deben ajustar las variables de gestión
bajo su control para rendir cuentas de manera
pública y participativa, hacer seguimiento a los
avances logrados y evaluar el impacto de las
medidas ejecutadas.
Todo este proceso requiere ser creado y
4
recreado en múltiples ocasiones debido a los
Página
distintos contextos en los cuales opera el
complejo proceso autonómico.
El desafío b requiere generar una estructura
sostenible y atractiva en la que la Universidad
Pública oferta y pone en el tablero de la
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construcción autonómica del Departamento sus
recursos intelectuales y conocimiento específico
de asesoría de procesos en el marco establecido.
Hoy los Gobiernos Municipales están
contratando una serie de consultorías
individuales para problemas estructurales que
requieren ser tratado como tales, formulados en
un marco apropiado y multidisciplinario,
posiblemente esta vía debilita aún más a las ETA
para cumplir sus mandatos. A su vez, en el
terreno universitario, es importante reconocer
que las Carreras no pueden dedicarse a todo:
formación, investigación, capacitación, práctica
laboral, asesoría de procesos, etc. Es inviable.
Una estructura al servicio del proceso
autonómico es imprescindible porque permita
lograr una unidad paradójica: separar e integrar.
Separar, en el sentido de especializar, investigar,
aplicar, desarrollar, conocer; integrar porque esos
conocimientos y talento humano retroalimentan
el diseño curricular, la oferta académica en
pregrado y posgrado, porque solidifican una
currícula basada en el estado del arte tanto en el
escenario nacional como internacional.
De hecho ésta es la forma en la que operan
muchos de los centros académicos más
prestigiosos a nivel global. Un ejemplo conocido
es Harvard Kennedy School for Government en la
que el Instituto genera investigación aplicada
que retroalimenta el proceso de gestión pública
en su país y en otros. A la vez, la Universidad se
beneficia de incorporar la investigación y la
práctica en la currícula de las distintas carreras,
Un beneficio por doble partida. El gobierno no
requiere contratar a toda la Universidad ni a una
Carrera sino al Instituto y este actualiza
continuamente su agenda para la generación de
capacidades y asesoramiento.
Desde luego, en una escala apropiada a nuestro
contexto, la Universidad podría generar una
estructura dentro de lo que es posible en su
institucionalidad, que le permita insertarse como
el actor clave [que es] en la construcción de
autonomías. Es la estrategia precisa para conectar
la demanda actual con la oferta adecuada de las
entidades públicas, generando sostenibilidad
considerando costos razonables y competitivos
respecto de la oferta actual, cuya característica
menos comparable es la calidad, y aquella aún
ausente es la asesoría de procesos.
Una estructura en este sentido significaría
también sostenibilidad financiera y por tanto
podría constituirse en un centro atractivo para
captar al mejor y más destacado talento humano
en este campo al servicio de la Universidad.
La Universidad posiciona su carácter estratégico
y cumple su mandato social, genera
sostenibilidad y atraer talento para desarrollar
talento, las y los estudiantes tienen la
oportunidad de vincularse de manera fáctica con
la realidad institucional y desarrollar mejores
competencias laborales, lo que en sí mismo es
una gran ventaja competitiva; las y los docentes
tienen una ventana de oportunidad única de
generar nuevos procesos de enseñanza y
aprendizaje basados en casos prácticos y aportar
con sus notables conocimientos al proceso
histórico de la autonomía. Santa Cruz gana y
muestra el camino para lograr el punto de
inflexión crítico que conlleva la autonomía.
Oportunidades y Desafíos
Las Entidades Territoriales Autónomas tienen
ante sí grandes desafíos. El principal es
implementar la autonomía y evitar que esta
agenda nacional y departamental camine hacia el
fracaso; deben rescatar los aprendizajes obtenidos
y convertirlo en lecciones valiosas para cambiar
el camino, para cambiar el tablero de la arena
política e institucional.
El proceso autonómico por el que Santa Cruz
arriesgó mucho merece concentrar y alinear
esfuerzos de todas las entidades públicas y
privadas del Departamento.
La autonomía requiere ser implementada y vivida para
avanzar y la Universidad Estatal tiene mucho
que aportar para este propósito.
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