Fiscalitate şi politică fiscală

Fiscalitatea reprezintă o componentă importantă a vieţii social-economice a unei țări, deoarece formarea
resurselor financiare publice se bazează în principal pe prelevărilor obligatorii de la persoanele fizice şi juridice.
Fenomenele financiare vizând constituirea resurselor financiare publice, în vederea repartizării pentru
acoperirea necesităţilor publice, au impact în mod deosebit asupra domeniilor economic, social şi politic.
Fiscalitatea reprezintă un factor major în deciziile investiţionale ale firmelor, întrucât reprezintă un cost al
afacerii, indiferent de tipul, mărimea sau locaţia geografică a acesteia.
Un studiu Băncii Mondiale din anul 2005 arată principalele 14 cauze de îngrijorare cu care se confruntă
mediul de afaceri în momentul luării unor decizii investiţionale. Dintre acestea, nivelul impozitării este poziţionat pe
locul trei, iar domeniul reglementării şi administrării fiscale pe şapte.
Deci, se simte nevoia unui sistem fiscal simplu, transparent şi stabil, care să permită investitorilor să îşi
creioneze strategii pe termen lung care să asigure conducerea coerentă a afacerilor.
Această condiţie este mai stringentă în perioade de stagnare sau criză economică, când constrângerile
financiare afectează derularea afacerilor. În asemenea perioade, statul trebuie să intervină pentru a scădea povara
fiscală şi pentru a ajuta mediul de afaceri să iasă din criză.
Fiscalitatea aparţine ştiinţei finanţelor, iar acestea din urmă, aparţin economiei politice. Pornind de la acest
fapt, putem afirma că analiza fiscalităţii nu se poate realiza izolat, ci luând în considerare relaţiile de interdependenţă
între fiscalitate şi domeniile economic, juridic şi politic.
În practica financiară, fiscalitatea de definește ca un sistem de percepere a impozitelor şi taxelor de
către autorităţile publice, în scopul realizării funcţiilor social-economice ale statului.
„Sistemul fiscal cuprinde totalitatea legislației care reglementează impozitele, taxele, contribuțiile,
modalitățile de colectare, așezare și încasare a lor în vederea alimentării sistematice a bugetului de stat,a bugetelor
locale și a fondurilor speciale extrabugetare.”1
Fiscalitatea vizează relaţii stabilite între două părţi – stat şi contribuabili – părţi ce devin, datorită regimului
juridic, subiecte de drept.
Ponderea cea mai mare în cadrul resurselor financiare publice este deţinută de veniturile fiscale,
respectiv impozite, taxe şi contribuţii, suportate şi achitate de contribuabili, ca urmare a desfăşurării unei
activităţi sau a deţinerii în proprietate a unor bunuri.
Fiecare guvern adoptă o metodologie fiscală proprie, privind aşezarea impozitelor şi taxelor, pe de o parte, cât
şi perceperea şi încasarea lor, pe de altă parte.
Încasarea impozitelor este o problemă importantă a fiecărui stat şi se măsoară cu ajutorul indicatorului Gradul
de colectare a impozitelor şi poate fi determinat cu ajutorul relaţiei arătate în capitolul anterior.
Constatarea şi individualizarea obligaţiei bugetare se realizează prin titlul de creanţe bugetare, care reprezintă
un act juridic unilateral. El se întocmeşte de către organele ce compun aparatul fiscal al statului, cărora le revin
competenţe în a calcula impozitele şi taxele datorate bugetului public.
Titlurile de creanţe bugetare pot fi:
a.cu caracter explicit (proces-verbal de impunere, declaraţia de impunere sau declaraţie vamală);
b.cu caracter implicit (proces-verbal de control sau statele de plată ale salariaţilor).
Răspunderea contribuabilului poate fi contravenţională sau penală (şi se poate cumula cu răspunderea
materială sau civilă), în funcţie de scopul concret urmărit de lege, şi anume, recuperarea integrală a creanţelor
statului.
Mărimea prelevărilor obligatorii la bugetul public este dependentă de anumiţi factori:
1. ponderea sectorului public în economia ţării;
2. nivelul cotelor de impozit;
3. dimensiunile nevoilor bugetare şi mijloacele de acoperire a acestora;
4. proporţiile evaziunii fiscale.
1
Bistriceanu D. Gheorghe, Sistemul fiscal al României, Editura Universitară, București, 2008, pag. 11
1
 Această mărime a prelevărilor obligatorii în bugetul public scoate în evidenţă nivelul fiscalităţii într-o
ţară la un moment dat care diferă în funcţie de două categorii de factori:
1.factori proprii sistemului fiscal (numărul impozitelor, modul de calcul a impozitelor sau progresivitatea impunerii);
2.factori independenţi de sistemul fiscal (PIB sau natura instituţiilor politice).
Pentru analiza nivelului fiscalităţii într-o anumită perioadă de timp se utilizează o serie de indicatori printre
care cel important este rata presiunii fiscale, aspect tratat în capitolul anterior. Suportabilitatea sau nivelul fiscalităţii
şi se determină pe baza indicatorului rata fiscalităţii prezentat mai sus.
De altfel, teoria financiară propune diferite soluţii pentru determinarea unui nivel de impunere rezonabil. În
acest context, o măsură a acestui nivel o furnizează modelul lui Arthur Laffer, al cărui obiect este determinarea unui
nivel de impunere zis optim, deoarece realizează maximum de încasări fiscale în condiţii unui echilibru general
cerere/ofertă.
Fiscalitatea optimă se înregistrează atunci când aceasta asigură creşterea economică măsurată prin creşterea
PIB-ului. Nivelul fiscalităţii optime trebuie să fie stabilit de fiecare ţară în parte, în funcţie de condiţiile economice,
sociale specifice şi în funcţie de nivelul de dezvoltare.
Din punct de vedere al analizei economice, se consideră rata de presiune fiscală ca o cheltuială ce pune
în evidenţă aspectul confiscatoriu al prelevărilor obligatorii şi se neglijează faptul că ele sunt reinvestite în
circuitul economic sub forma cheltuielilor publice.
Deci, rata de presiune fiscală reprezintă un indicator de comensurare a părţii de venituri provenite din
economie, care trec printr-un proces de distribuire obligatorie şi publică, în loc să fie lăsate la libera dispoziţie a
iniţiativei private.
Abordarea fiscalităţii în termeni relativi nu are o relevanţă pragmatică fără o corelare cu abordarea ei în
termeni reali, materiali. În termeni relativi putem spune că nivelul fiscalităţii în România se situează la limite
rezonabile comparativ cu ţările dezvoltate (33-34%).
Chiar dacă în Marea Britanie există acelaşi nivel al ratei fiscalităţii, comparaţia nu este relevantă, deoarece
baza de raportare este practic radical diferită între PIB-ul realizat pe locuitor în România şi cel realizat în Marea
Britanie (diferenţa este de 1 la 12).Se poate concluziona că atât forţa de susţinere a fiscalităţii, cât şi efectele în termeni
reali ai promovării unei anumite rate a fiscalităţii sunt de cel puţin 12 ori mai mari în această ţară decât în România.
În consecinţă, se pune întrebarea: „Până unde poate creşte presiunea fiscală? Oare nu există limite în
calea majorării impozitelor?”
Stabilirea unor limite a presiunii fiscale este o problemă care i-a preocupat pe specialişti încă de la sfârşitul
secolului al XVIII-lea, când se afirma că fiscalitatea trebuie să fie cât mai lejeră. Însă, datorită creşterii cheltuielilor
publice de la un an la altul, ca urmare a implicării statului în viaţa economică şi socială, impozitele şi contribuţiile
sociale au avut o evoluţie ascendentă, în fiecare etapă de dezvoltare, mărimea acestora fiind considerată ca fiind la
limita maximă, adică acea limită care o dată depăşită, ar periclita bunul mers al economiei.
De menţionat că, stabilirea unui plafon maxim al nivelului presiunii fiscale este aproape imposibil de realizat,
deoarece acest indicator diferă în funcţie de perioadă, ţară, context economic, politic şi social.
Nivelul fiscalităţii poate avea următoarele mărimi:
1. până la 30%, reprezintă o fiscalitate redusă (SUA, Japonia). Acest nivel are următoarea caracteristică: poate creea
unele dificultăţi în acoperirea cheltuielilor publice;
2. 30-40%, reprezintă o fiscalitate medie ( în ţările bogate din UE);
3. depăşeşte 50%, reprezintă o fiscalitate ridicată (Danemarca, Suedia).
Acest nivel de fiscalitate are următoarele caracteristici:
- aceste ţări au resurse financiare mari pentru acoperirea cheltuielilor publice, dar contribuabilii au mai puţine venituri
pentru a asigura dezvoltarea activităţii, pentru a investi sau pentru a economisi;
- apare evaziunea fiscală şi „fuga capitalului” spre ţări cu fiscalitate redusă (paradisuri fiscale).
Deoarece în totalul veniturilor fiscale sunt incluse, de regulă, şi contribuţiile pentru asigurările sociale care au
o destinaţie precisă şi în multe ţări se găsesc într-un buget distinct (bugetul asigurărilor sociale de stat), spre deosebire

2
de restul impozitelor şi taxelor care odată încasate la bugetul de stat se depersonalizează, se obişnuieşte să se calculeze
şi o rată a fiscalităţii fără luarea în calcul a acestor contribuţii.
Nivelul fiscalităţii cunoaşte diferenţieri importante de la o ţară la alta şi de la o perioadă la alta. Problema
fiscalităţii trebuie privită nu numai din prisma ponderii încasărilor din impozite şi taxe în PIB, ci şi în funcţie de alţi
factori şi anume:
-structura impozitelor şi taxelor (raportul dintre impozitele directe şi cele indirecte);
-raportul dintre impozitul pe veniturile persoanelor fizice şi impozitul pe veniturile persoanelor juridice;
-raportul dintre contribuţiile obligatorii ale angajatorilor şi cele ale angajaţilor.
Pentru a controla presiunea fiscală, statul trebuie să ţină cont de anumite caracteristici:
-în măsura în care presiunea fiscală creşte, trebuie ca impozitul să nu creeze distorsiuni grave, ci să fie just, pentru a nu
determina mişcări sociale;
-de la un anumit nivel în sus, orice impunere suplimentară devine dăunătoare economiei, fără a aduce încasări
mai mari la buget (fapt demonstrat prin Curba Laffer în timpul mandatului preşedintelui american Ronald
Reagan);
-presiunea fiscală este influenţată şi de preferinţele puterii politice care se află la guvernare la un moment dat;
-creşterea presiunii fiscale reprezintă o sursă de conflict şi nu generează o motivaţie normală pentru muncă, încurajând
„munca la negru” şi frauda fiscală;
-reducerea presiunii fiscale trebuie să vizeze concomitent două măsuri contradictorii: lărgirea bazei de impozitare să se
facă concomitent cu reducerea cotelor de impunere, fără ca, pe total, să se reducă veniturile de care bugetul public are
nevoie.
Economistul californian Arthur Laffer a demonstrat pe baza unui grafic - Curba Laffer – care arată că
orice creştere a presiunii fiscale provoacă, de la un anumit nivel, o scădere a sumei prelevărilor obligatorii
încasate de către puterea publică.
A.Laffer a demonstrat că valoarea prelevărilor obligatorii este o funcţie crescătoare a ratei presiunii fiscale, dar
numai până la un anumit prag maxim (corespunzător nivelului maxim al curbei), dincolo de care devine o funcţie
descrescătoare a acestei rate, conform graficului de mai jos:

Graficul nr. 1 Curba Laffer

Suma M
prelevărilor N N’
obligatorii

0 25 50 75 100
Rata presiunii fiscale

Valoarea prelevărilor obligatorii ar merge până la anulare dacă rata fiscalităţii ar atinge valoarea de 100% (în
acest caz limită, orice activitate impozabilă ar dispărea). Aceasta se explică prin faptul că prelevările obligatorii prea
dure distrug baza impozabilă.

3
 Din grafic, se poate observa că, până la un anumit nivel de urcare a cotei procentuale a impozitului, se
înregistrează o creştere a încasărilor din impozite, după care (depăşindu-se acel nivel), încasările la buget tind
să scadă drastic.
Aceasta înseamnă că o cotă progresivă prea ridicată a impozitului pe venit, respectiv pe profitul firmelor,
determină o curbă descendentă a încasărilor, ca reacţie din partea plătitorilor nevoiţi să-şi restrângă investiţiile şi
activitatea, ceea ce atrage după sine o reducere a producţiei realizate şi a bazei de calcul impozitelor.
În aceste condiţii, se poate admite că, la o cotă tot mai înaltă a impozitului, rămâne un venit disponibil tot mai
redus, nestimulativ şi insuficient pentru a realiza noi investiţii, ca suport al extinderii capacităţilor de producţie şi al
creării de locuri de muncă, această practică având, pe ansamblu, un impact negativ asupra interesului de a munci,
economisi şi investi precum şi asupra dezvoltării societăţii.
O rată care depăşeşte nivelul optim are un efect descurajator asupra investitorilor şi salariaţilor. Ea este urmată
de o reducere a producţiei, a bazei de impozitare şi a veniturilor bugetare provenite din impozite şi taxe.
Curba Laffer se divide în două părţi, delimitate de punctul M: partea stângă este cea admisibilă (sau
normală), în care încă mai sunt rezerve de creştere a prelevărilor obligatorii, prin mărimea ratei presiunii
fiscale (între punctele N şi M) şi partea dreaptă, denumită zona inadmisibilă, în care orice suplimentare a presiunii
fiscale este în măsură să ducă la diminuarea veniturilor autorităţilor publice. Dimpotrivă, în această zonă presiunea
fiscală trebuie scăzută conform segmentului M – N’ pe curbă.
Curba Laffer rămâne o reprezentare pur teoretică, deoarece nu permite identificarea cu exactitate a
valorii lui M, dincolo de care presiunea fiscală devine excesivă.
Raţionamentul lui Laffer a avut drept punct de plecare teoria ofertei care a constituit unul dintre principiile de
bază după care s-au ghidat preşedinţii americani Ronald Reagan şi George Bush. Această abordare pune accentul pe
măsurile microeconomice destinate creşterii productivităţii şi eficienţei economice.
Adepţii teoriei ofertei au considerat că reducerea impozitelor constituie un stimulent necesar pentru economia
americană aflată în recesiune sub administraţia Reagan şi au susţinut că această reducere nu va produce nici un efect
secundar negativ. Dimpotrivă, s-a mers pe ideea că populaţia va plăti impozite mai mici, administraţia va obţine
venituri mai mari, iar producţia şi eficienţa vor creşte.
Previziunea centrală a adepţilor teoriei ofertei – potrivit căreia munca şi economiile vor creşte considerabil pe
măsură ce cota marginală de impozit se va micşora – s-a dovedit până la urmă a fi incorectă. Ca dovadă, veniturile
federale ale SUA s-au diminuat, iar bugetul federal a trecut de la un echilibru aproximativ în 1979 la un deficit fără
precedent de 200 miliarde $, după 1983.
În situaţiile de depăşire a pragului admisibil al presiunii fiscale, apar unele fenomene negative care pot
influenţa viaţa economico-socială, pe termen mediu sau lung, şi anume:
a. scăderea efortului productiv. Concepţiile liberale susţin punctul de vedere conform căruia, la niveluri înalte ale
impozitelor apar efecte descurajante asupra muncii, economisirii şi investiţiilor. În acest context, se estimează existenţa
a două tipuri de reacţii opuse, pe care le poate provoca o majorare a impozitului pe venit:
1.efectul de substituţie, care constă în diminuarea timpului de muncă furnizat de un individ datorită diminuării
remuneraţiei sale nete;
2.efectul de venit, care înseamnă creşterea cantităţii de muncă depusă în scopul de a compensa pierderea venitului net
datorată creşterii impozitului.
b. frauda fiscală care constă în nedeclararea sau falsa declarare a veniturilor impozabile de către contribuabili, în
scopul sustragerii, în parte sau în totalitate, de la plata impozitelor.
c. deteriorarea competitivităţii internaţionale - orice creştere a fiscalităţii suportată de agenţii economici se
repercutează în nivelul preţurilor practicate la produsele lor, diminuând capacitatea de autofinanţare, de investiţii şi
modernizare, ceea ce se reflectă în mod negativ asupra competitivităţii firmei respective în relaţiile cu exteriorul.
Presiunea fiscală medie globală exercitată la nivelul UE în perioada 1999-2007 era de 42,5%. Cele mai
ridicate presiuni fiscale medii globale s-au înregistrat în ţările nordice cu valori apropiate de 50%, iar cele mai scăzute
în România, Lituania, Letonia cu valori apropiate de 30%.

4
 Presiunea fiscală a fost influenţată de cotele de impozitare a venitului persoanelor fizice, a cotei impozitului pe
profit, de reducerea sau creşterea bazei impozabile şi de modificarea PIB-ului.
Toate studiile efectuate relevă faptul că în ţările în curs de dezvoltare presiunea fiscală este redusă, încercând
să stimuleze dezvoltarea economică şi atragerea de investiţii, creşterea numărului locurilor de muncă şi a
productivităţii muncii, în timp ce în ţările dezvoltate se întâlneşte o fiscalitate ridicată.
În prezent, în România, o politică fiscală activă, de redistribuire a veniturilor, promovată pe plan naţional (care
presupune un nivel ridicat al impozitelor şi contribuţiilor sociale), determină distorsiuni, prin intermediul preţurilor, în
competiţia economică pe piaţa internaţională.
Sistemul de taxe şi impozite în România este caracterizat de o colectare slabă a acestora, cu o administrare
ineficientă şi o birocraţie excesivă, o bază de impozitare relativ redusă, cu multe excepţii şi deduceri legale şi o
evaziune fiscală ridicată.
În tabelul de mai jos se prezintă evoluția ponderii in PIB a principalelor venituri si cheltuieli ale bugetului
general consolidat:

Tabel nr. 1 Evoluția ponderii in PIB a principalelor venituri si cheltuieli ale bugetului general consolidat

Sursa: www.mfinante. ro