PORTUGAL NUMA ENCRUZILHADA - COMPETITIVIDADE,

CONSOLIDAÇÃO ORÇAMENTAL E INOVAÇÃO SOCIAL (*)

Por José Félix Ribeiro

1. RECORDANDO QUATRO PROCESSOS NA EVOLUÇÃO DE LONGO

PRAZO DA ECONOMIA PORTUGUESA, 1986 - 2011

A evolução da economia portuguesa nos últimos 25 anos foi caracterizada por quatro
processos principais:

1. Um forte crescimento do sector não mercantil da economia devido à

ampliação das funções do estado na oferta de “bens de mérito” – educação,
saúde – e na realização de transferências para as famílias, como contrapartida
da ”poupança forçada” recolhida pelo Estado para financiamento da segurança
social;

2. Uma profunda modernização do sector mercantil de serviços não

transaccionáveis entendidos num sentido amplo de sectores no essencial
orientados para o serviço do mercado interno, embora funcionando num quadro
mercantil (telecomunicações, distribuição, serviços às empresas, serviços
financeiros, etc.), num quadro de maior competição, resultante da entrada de
novos operadores; as privatizações e a liberalização destes sectores foram
determinantes para este processo;

3. Uma reabsorção dos défices elevadíssimos que existiam em meados da

década de 80 do século XX em áreas infra-estruturais como acessibilidades,
indústrias de rede (telecomunicações, electricidade, gás natural), abastecimento
de água e tratamento de efluentes e resíduos, equipamentos sociais e
desportivos das cidades e, mais recentemente, habitação;

4. Uma limitada mudança na “carteira de bens e serviços transaccionáveis”

trazida quase exclusivamente pelo investimento directo alemão nos sectores
automóvel e electrónica e serviços, pela viragem para o golfe no turismo e pela
emergência do calçado como o mais dinâmico dos sectores de exportação
tradicional.

(*) Uma primeira versão deste texto foi publicada na Newsletter da AIP, Janeiro de 2011, tendo
sido posteriormente ampliada e concretizada.
Àqueles quatro processos pode ainda acrescentar-se um quinto, a saber, um
incremento significativo no capital humano que, todavia, se revelou bastante
insuficiente (sobretudo no plano qualitativo da adequação às necessidades da
competitividade económica) e nos deixa ainda longe das economias concorrentes,
apesar do paradoxo revelado na incapacidade de absorção desse novos recursos pelo
mercado de trabalho.

A intensidade dos dois processos assinalados 2) e 3) determinaram que o essencial

dos pólos empresariais de maior dimensão em Portugal se tivessem vindo a
concentrar num conjunto de actividades que têm o mercado doméstico como foco do
crescimento, nomeadamente em torno das actividades que poderíamos designar por
Cluster da Construção e por sectores infra-estruturais. Estes pólos empresariais de
maior dimensão nas indústrias florestais (madeira e aglomerados, cortiça e
aglomerados, pasta e papel), nas agro-indústrias (vinhos, óleos alimentares) e ainda
em pequena escala no turismo, ou seja, em sectores cuja competitividade assenta em
recursos naturais e ambientais de Portugal. O sistema financeiro português, assente
na intermediação bancária, tem vindo cada vez mais a dirigir a sua atenção ao
financiamento das famílias (crédito à habitação e crédito ao consumo), à promoção do
imobiliário (residencial, de escritórios, comercial e turístico) e aos investimentos das
empresas dos sectores infra-estruturais, incluindo sob a forma de Parcerias Público -
Privadas.

1.3. PORTUGAL – UMA FALSA “PEQUENA ECONOMIA ABERTA”

O resultado desta dinâmica de longo prazo está patente no Quadro I em que se

comparam o grau de abertura e a intensidade exportadora de economias de Estados
Membros da União Europeia. Ao contrário das pequenas economias abertas que
connosco estiveram na EFTA – Áustria, Dinamarca e Irlanda – ou de novos Estados
Membros da EU – Hungria, República Checa e Eslováquia – Portugal comporta-se
como se fosse uma economia próspera de média dimensão como a França, a Itália ou
o Reino Unido, qualquer delas com quatro vezes mais população e muito maior PIB
per capita. Esta anormalidade implica crescimentos lentos que têm que ser apoiados
num endividamento externo para assegurar o crescimento do consumo e do
investimento residencial das famílias e do investimento em infra estruturas e nos
sectores infra estruturais por parte do estado e das grandes empresas desses
sectores.
 QUADRO I

GRAU DE ABERTURA E INTENSIDADE EXPORTADORA – COMPARAÇÃO DE

PORTUGAL COM OUTRAS ECONOMIAS DA UNIÃO EUROPEIA

Uma observação mais cuidada do Quadro I

permite compreender que Portugal e a
Alemanha são duas “anormalidades” no
contexto europeu, a Alemanha é maior das
médias economias europeias aproxima-se nos
seus resultados das Pequenas Economias
Abertas; Portugal é uma pequena economia
que se aproxima nos seus resultados das
médias economias europeias menos intensivas
em exportação. A conversa entre estas duas
“anormalidades” vai ocupar boa parte dos
próximos anos
I
Fonte: Ministério da Economia, Inovação & Desenvolvimento

A crise da dívida soberana vai fazer com que os anos que se seguem sejam de um
diálogo tenso entre duas “anormalidades” europeias de sinal contrário – Portugal e a
Alemanha.

UMA PROPOSTA ALEMÃ PARA A GOVERNAÇÃO FUTURA DA ZONA EURO

No seu Relatório sobre a Economia Europeia de 2011 a parceria entre o Instituto alemão Ifo de Munique
e de Dresden e o CES de Munique apresentou uma proposta abrangente de reformulação da
governação da Zona Euro, tendo em conta o que se aprendeu até agora com crises da dívida soberana
de Estados dessa Zona.

O EEAG parte do princípio que, para o funcionamento da Zona Euro, não existem alternativas para além
de regras e instituições que induzam disciplina de mercado face aos devedores, pedra de toque da
Moeda Única e do Mercado Comum. Sendo que a credibilidade da cláusula de “no bail out “ -
consagrada no Tratados - é a pré condição essencial. Essas regras e instituições, para serem úteis, têm
que responder à questão fundamental de conter os receios de contágio entre países do risco de default
por via dos seus sistemas bancários. Uma solução plausível para que possam responder a essa questão
seria um sistema de governação da zona Euro assente em dois Pilares: um seria um processo de
monitorização e supervisão - à escala da União Europeia - da dívida pública e do sistema bancário,
sendo o outro a criação de um mecanismo credível de gestão de crises que fortaleça a disciplina de
mercado - reduzindo a garantia implícita de bail out que caracterizou até agora a Zona Euro, ao mesmo
tempo que protegeria, os mercados de ataques especulativos e do pânico. O conteúdo de cada um
desses pilares poderia ser o seguinte

O 1ºPilar-consitiria a uma reformulação do Pacto de Estabilidade e Crescimento, numa dupla

perspectiva – tornar imperativa a não existência de bail outs e assegurar supervisão e regras
quantitativas que possam ser impostas com recurso a sanções pecuniárias. A proposta da EEAG inclui
os seguintes componentes

O limite do défice seria modificado de acordo com o ratio Dívida Pública/PIB de cada País por forma
a exigir aos países mais endividados uma maior disciplina orçamental suficientemente cedo
As sanções , caso os países excedessem estes novos limites seriam automáticas, sem necessidade
de qualquer nova decisão política a partir do momento em que o Eurostat apresentasse formalmente
o valor dos défices; as sanções poderiam ter uma natureza pecuniária e tomar forma de covered
bonds colateralizados com activos dos Estados susceptíveis de privatização, podendo também
incluir elementos de natureza não pecuniária como seja a retirada de direitos de voto
O Eurostat, para poder desempenhar este papel deveria ser autorizado a solicitar directamente
informação aos diversos níveis dos sistemas estatísticos nacionais por forma a conduzir controlos
independentes ao nível da recolha da informação estatística, podendo ser –lhe imputada
responsabilidade em caso de falha de controlo
Nos casos em que o controlo e a assistência falhassem e os riscos de insolvência surgissem, o País
em causa deveria ser convidado a sair da Zona Euro por voto de uma maioria dos membros da Zona
A saída voluntária da Zona Euro deveria ser possível em qualquer momento

O 2º Pilar é fundamental para o EEAG, que tem muito mais confiança na disciplina imposta pelos
mercados do que na que pode vir a resultar de uma necessária revisão do Pacto de Estabilidade e
Crescimento. Para impor a disciplina de mercado - que pode levar à ocorrência de situações de crise de
liquidez ou de solvência de um Estado - torna-se necessário que a Zona Euro disponha de um
mecanismo credível de Resolução de Crises que envolva os investidores privados na assunção dos
custos da operação de salvamento, impedindo, ao mesmo tempo, o desencadear de pânico que agrave
as turbulências de mercado; sendo que esse mecanismo deve contribuir para a estabilização do sistema
bancário, impedindo ou travando uma espiral de emergências que aumente a necessidade , ou a
tentação, de novas operações de salvamento em cascata . Para talo Relatório do EEAG propõe um
procedimento em três passos que permitisse distinguir entre os diferentes tipos de crise – iliquidez, risco
de insolvência e insolvência de facto

O primeiro passo consistiria na concessão de empréstimos comunitários a Estados que se

defrontassem com problemas temporários de liquidez devido a eventuais disfuncionamentos do
mercado, desde que fosse considerado que esse Estado seria em breve capaz de “se ajudar a si
próprio”

O segundo passo consistiria num procedimento que desempenhasse a função de enquadramento

protector para um Estado em risco de insolvência, envolvendo uma componente próxima
 conceptualmente de uma ajuda de liquidez, permitindo uma abordagem diferenciada para cada
Estado nesta situação por forma a evitar que declarasse default a toda a sua dívida soberana

O terceiro passo consistiria num procedimento específico para casos de efectiva insolvência

FONTE “A New Crisis Mechanism for the Euro Area” em “The EEAG Report on the European Economy “ CESifo,
Munich 2011, páginas 71 a 96.

2. PORTUGAL - MUDANDO DE MODELO ECONÓMICO PARA COMPETIR

NA GLOBALIZAÇÃO?

Por Modelo Económico considera-se o conjunto de Funções Chave, Actores/

Estratégias e Interacção entre eles que reproduzem de forma permanente o resultado
que se acaba de caracterizar. Ou seja:

 Uma economia que se desenvolveu “virada para dentro” com fraco peso das
exportações no PIB, com parte significativa dessas exportações assegurada por
empresas multinacionais, e cujos principais actores empresariais encontram no
mercado interno áreas de investimento em que podem obter retornos mais
elevados do que os que poderiam obter na competição internacional:, parte dessas
áreas resultaram da redefinição das funções do Estado na economia; a fraqueza
do sector exportador tem implicado, por sua vez, a fraqueza de investimento na
sua expansão, que leva inexoravelmente a atribuir ao investimento nos sectores
menos expostos à concorrência internacional o papel fundamental , quando se
pretende estimular a economia através de politicas anti recessivas;

A maior capacidade da economia portuguesa vir a prosperar na Globalização parece

dependente de quatro tipos de movimento, representados na Figura I (admitindo
que Portugal permanece na Zona Euro, e que por isso lhe está vedado o recurso à
desvalorização cambial).
 FIGURA I

QUATRO MOVIMENTOS PARA UMA ECONOMIA MAIS CAPAZ DE PROSPERAR

NA GLOBALIZAÇÃO

A) Uma translação do Sector Não mercantil para o Sector Mercantil “Não

Transaccionável”, que favoreça uma consolidação orçamental sustentada, um ganho
de eficácia e eficiência na prestação de serviços de natureza social, uma redução do
custo unitário do trabalho no conjunto da economia e uma mobilização de poupança
para o investimento empresarial. Para tal será necessário construir um consenso
político interno em torno de:

 Transferência para o sector privado e social – em competição - da prestação de

serviços de educação e formação (nível primário, secundário, profissional), da
prestação de serviços de saúde com a intervenção do Estado recentrada na
regulamentação do exercício da actividade nesses sectores, na certificação de
 prestadores, na defesa dos consumidores e no co -financiamento das famílias, por
forma a assegurar o acesso universal a uma “carteira de serviços” com expansão
gradual, condicionada ao crescimento da economia;

 Reforço da competitividade fiscal para o investimento virado para exportação (de

empresas multinacionais e de empresas portuguesas) e para a atracção de
recursos humanos altamente qualificados e empreendedores;

 Reforço da componente de capitalização do sistema de pensões e articulação

crescente da poupança para a reforma com a poupança para a aquisição de
habitação própria, gerindo de forma integrada a poupança das famílias e as suas
exigências de “espaço” ao longo do seu “ciclo de vida”.

B) Uma Translação do Sector Mercantil hoje “Não Transaccionável” para o

Sector Exportador, envolvendo:

 Criação de um sector de cuidados de saúde competindo no mercado europeu e

apoiando-se na instalação de clínicas e hospitais de renome internacional;

 Viragem para o exterior das empresas multinacionais que começaram por se

instalar em Portugal prestando serviços às empresas no mercado interno e
atracção das funções de back Office europeu e de formação da grupos
multinacionais , nomeadamente da Ásia;

 Concentração das actividades imobiliárias na oferta de espaço residencial e de

escritórios de qualidade elevada para indivíduos e entidades externas.

C) Uma mudança de Dinâmica no Sector Mercantil “Não Transaccionável”

 Aproveitamento da crise da dívida soberana e das dificuldades que acarreta ao

sector bancário para uma transformação gradual do sistema financeiro em ordem a
reduzir a sua actual dependência dos bancos comerciais, a reforçar o peso dos
mercados de capitais, dos investidores institucionais e do capital de risco e da
private equity, a reduzir dependência da banca comercial do financiamento
deactividades com garantia na “terra”, e a utilizar as inovações financeiras da
última década para acelerar a titularização de dívida das PME exportadoras e
inovadoras;
 Redução da “atractividade relativa” do sector imobiliário – que tem funcionado
quase como uma constante na economia portuguesa - utilizando a regulamentação
e a fiscalidade (IVA e IRC e IMI);

 Captação, por actores institucionais privados e públicos, duma parte substancial da

renda fundiária urbana para fazer face aos custos do envelhecimento da
população (a promoção imobiliária, o turismo residencial e as grandes infra
estruturas que organizem o território poderiam ser co financiadas por investidores
institucionais - fundos de pensões, companhias de seguros, fundos de
investimento etc);

 Aumento da competição na oferta de serviços infra estruturais - gás natural,

electricidade, telecomunicações, transportes ferroviários - incentivando a novação
organizativa e nos “modelos de negócio” que permitam menores custos com
soluções menos intensivas em capital;

 Reformulação da composição accionista das grandes empresas do sector infra

estrutural, abrindo-a a parcerias com grandes operadores europeus não ibéricos e
a Estados com Fundos Soberanos (Noruega, Qatar, Emiratos Árabes Unidos e
Singapura), realizando esta reformulação antes que crise da dívida soberana e as
crescentes dificuldades de financiamento do sector bancário desencadeie a venda
“ao desbarato” das posições accionistas portuguesas;

 Reforma da Administração Local – reconfiguração geográfica (com a transferência

de funções relacionadas com o investimento em acessibilidades, ambiente, infra
estruturas de uso colectivo e parques empresariais, para agrupamentos de
municípios, de preferência à escala das NUTS III) e mudança gradual no modo de
financiamento, tornando -o menos dependente dia intensidade de edificação do
território e mais dependente da atracção de actividades, residentes e visitantes
com poder de compra.

D) Um forte crescimento do Sector Exportador por duas vias

 D.1.) Uma via privilegiando o Volume, que supõe a atracção de empresas

multinacionais, nomeadamente dos países mais inovadores do “Norte” (Japão,
EUA, Canadá e Escandinávia); esta linha de acção deveria traduzir-se numa
mudança do papel dos Pólos de Competitividade, fazendo com que três deles
 sejam definidos para funcionarem como plataformas de atracção de investimento
internacional;

 D.2.) Outra via privilegiando a Variedade assente nas PME e apostando nas start
up tecnológicas, reforçando o papel do capital de risco, desde que na sua gestão
estejam envolvidos especialistas internacionais do sector.

A estes quatro movimentos deverá acrescentar-se uma quinta prioridade:

 -A Construção de infra estruturas de conectividade internacional para

assegurar uma maior Competitividade futura – a crise económica e as
dificuldades orçamentais não devem impedir que o Estado prepare e negoceie a
construção de infra estruturas da Globalização, a localizarem Portugal, que
permitam reforçar a atractividade futura da economia portuguesa. Estamos a referir
três infra estruturas de transporte fundamentais para a conectividade
internacional do País – o Novo Aeroporto de Lisboa na margem sul do Tejo,
expansão de terminais de contentores em portos de águas profundas – Sines
e Lisboa/Trafaria - e o corredor ferroviário de mercadorias para Europa
partindo do pólo que reúna o NAL e os terminais de contentores atrás
referidos; estas infra estruturas têm que ser concebidas e negociadas com
operadores internacionais e Fundos Soberanos de Países interessados.

3. MUDANÇA DE MODELOECONÓMICO, INOVAÇÃO SOCIAL E COESÃO

SOCIAL

Esta mudança de Modelo Económico exige uma intensa inovação social, entendida
como o conjunto de novas soluções - em termos de produtos, processos e
formas de organização - que melhor permitam à sociedade:

Organizar o envolvimento no mercado de trabalho de forma o mais alargada e

diversificada possível e de modo compatível com a exigência de acumulação
do capital humano necessário ao crescimento e á competitividade da
economia;

Organizar a cobertura de riscos que se colocam às famílias e aos cidadãos ao

longo do seu ciclo de vida, estimulando a responsabilidade individual e
assegurando a liberdade de escolha;
 Fortalecer a solidariedade inter geracional através de uma valorização da
responsabilidade familiar, da inovação nas soluções asseguradas pelo
mercado e da focalização da actuação supletiva do Estado;

Renovar os mecanismos de mobilidade social ascendente, fazendo-os

assentar na acumulação de capital humano e no espírito empreendedor, como
factores chave de competitividade das economias;

Integrar e valorizar uma muito maior diversidade cultural e de preferências

societais, consolidando ao mesmo tempo o conjunto de valores civilizacionais
que no Ocidente se foram construindo ao longo de séculos;

Nas sociedades europeias – em que o Estado desempenha hoje o papel principal na

oferta de serviços sociais chave e na cobertura de riscos individuais a inovação social,
a inovação social poderá revestir três formas principais:

 Ruptura do controlo corporativo sobre a actuação social do Estado – educação,

saúde e cobertura de riscos – controlo queao forçar a homogeneização das
soluções e ao suprimir a competição, asfixia a busca de novas formas mais
eficazes e eficientes na prestação desses serviços;
 Inovação no modo como o mercado opera na oferta desses serviços e na
cobertura desses riscos assegurando soluções socialmente inclusivas -o que
exige uma atenção especial ao desenho institucional e ao quadro regulamentar
 Inovação no enquadramento do mercado de trabalho por forma a compatibilizar
flexibilidade de gestão do custo salarial das empresas (face a necessidades de
ajustamento conjuntural e /ou de ganhos de produtividade) com a manutenção
de vínculos de emprego e/ou acesso a formas temporárias de trabalho
remunerado (reformulando o conceito de “subsídio de desemprego”);

 Dinamização nas formas não mercantis de colaboração social que rompam o

isolamento, desenvolvam a solidariedades, reforcem as pertenças e permitam
a mobilização de recursos relacionais hoje desaproveitados.