Lei das Águas – Um Valoroso Instrumento de Controle na Gestão

Econômica de Meio Ambiente. (Lei Federal n.º 9.433/97)

Cláudia Regina Soares Magnani **

Mestranda em Gestão Econômica do Meio Ambiente – UnB
e-mail: crs2011@terra.com.br

Jorge Madeira Nogueira***

Coordenador do Mestrado em Gestão Econômica do Meio Ambiente – Deptº de
Economia – UnB

INTRODUÇÃO

A crescente preocupação com a degradação dos recursos hídricos e, em muitos casos

sua escassez, nos motiva à busca de elementos para melhor geri-los baseados não
somente na Política Nacional dos Recursos Hídricos, mas também nas legislações
estaduais e municipais específicas, as quais fornecerão diretrizes e procedimentos
adequados de acordo com as características de cada região.

Como avaliar a Política Estadual de Recursos Hídricos de Mato Grosso, se a Lei Estadual
de Recursos Hídricos n.º 6.945/97 está em fase de implantação? E como avaliar a Lei
Municipal, se esta não tem mobilização alguma até a presente data? Há uma necessidade
de harmonização legislativa, para que haja uma implantação bem sucedida da Política de
Recursos Hídricos, no âmbito federal, estadual e municipal, bem como a necessidade de
adesão e de comprometimento da população com os termos desta legislação e formas de
garantir a sua implementação. Poderia ser efetuada a devida avaliação dos critérios
sugeridos, mas com certeza algumas análises aos critérios adotados seriam falhas. Por
este motivo, deixamos em aberto a Lei Estadual de Mato Grosso e a Municipal de Cuiabá
para futuros ensaios ou artigos.


Ensaio apresentado na disciplina de Instrumentos Econômicos de Gestão Ambiental I, do curso de mestrado em Gestão
1
Este ensaio tem o objetivo de revisar a Lei Federal n.º 9.433/97, percorrendo um caminho
pelos conceitos de Instrumentos de Política Ambiental e aos critérios de avaliação desses
instrumentos. Seguindo um breve relato das experiências jurídicas pregressas às atuais
das Leis das Águas no Brasil, enfatizando a Lei Federal em questão. Avaliando a Lei de
Política Nacional de Recursos Hídricos n. º 9.433/97, conforme os oito critérios principais
de políticas públicas (eficácia, eficiência, motivação, custo administrativo, aceitação
política, eqüidade, interferência nas decisões privadas e confiabilidade), com bases nas
considerações de Baumol e Oates (1979), Field (1995) E Jacobs (1991).

POLÍTICAS DE GESTÃO AMBIENTAL

Gestão ambiental é um conjunto de medidas e procedimentos bem definidos e

adequadamente aplicados que buscam reduzir e controlar os impactos causados pela
ação antrópica sobre o meio ambiente. Por estes motivos, ao se tratar de gestão do meio
ambiente, estabelecem-se políticas ambientais, buscando atingir certos objetivos
previamente fixados. O objetivo de gerir o meio ambiente é alcançar um padrão de
sustentabilidade (ou desenvolvimento sustentável) este objetivo vem intensificando a
partir de 1987, onde cada um tem uma definição particular sobre o assunto.

Na área econômica não poderia ser diferente, temos vários conceitos existentes, vamos
abordar apenas alguns: segundo Jacobs (1995), os recursos renováveis são como contas
poupança, no caso dos recursos hídricos, enquanto a taxa de uso (gastos) não excede a
taxa de regeneração (juro) o estoque de recurso é mantido constante. A capacidade
ambiental do recurso é mantida – e a sustentabilidade é alcançada.

Algumas linhas de pesquisas econômicas acreditam que metas ou objetivos ambientais

podem ser alcançados através do livre funcionamento dos mercados. Para esses
economistas, não há a necessidade de intervenção governamental para que possamos
alcançar um padrão de sustentabilidade. Outros economistas, porém, assinalam que
mercados apresentam “falhas” e, essas falhas justificam plenamente a ação
governamental na busca de um relação mais equilibrado entre sociedade e meio
ambiente.

Econômica do Meio Ambiente (ECO/UnB/NEPAMA), realizado na Univag em Várzea Grande/MT em 18/10/2002.

2
Grande parte do problema na área ambiental é que não estamos acostumados a pensar
em ambiente limpo como um bem econômico normal, apesar da facilidade se constata
que, por exemplo, a água limpa é um bem econômico exatamente igual ao barco
particular que navega por ela. Em face das ofertas e demandas relativas de um ambiente
limpo, os bens ambientais têm uns preços positivos, que faz parte da produção
econômica (Thurow, 1980, em Bellia, 1996, p. 174).

Para evitarmos muitos conflitos definimos desenvolvimento sustentável como a

manutenção das funções ambientais importantes; capital físico só seria substituto do
capital ambiental se ele desempenhar as mesmas funções ambientais do capital natural;
caso contrário deve-se assumir a existência de “trade-offs”. Em certas situações, “trade-
offs” são aceitáveis; nem todas as funções ambientais devem ser preservadas.
Entretanto, ignorância e irreversibilidades recomendam cautela. (Nogueira, )

Se ocorrerem “falhas” no mercado, precisa-se intervir para reduzir a degradação

ambiental e disciplinar o processo de gestão do meio ambiente, para isso utilizam-se os
seguintes instrumentos de política ambiental:
Instrumentos Voluntários ou Persuasão (IP) – comportamento empresarial pró-
ativo e educação ambiental;
Instrumentos de Comando e Controle (CC) – legislação, Avaliação dos Impactos
Ambientais (AIA)/ Estudos de Impactos Ambientais (EIA)/Relatório de Impactos do Meio
Ambiente (RIMA) e zoneamento;
Instrumentos Econômicos (IE) – impostos, taxas, subsídios, licenças negociáveis e
depósitos reembolsáveis.

Estes instrumentos de política ambiental devem ser escolhidos para que se possam
alcançar os padrões estabelecidos. A imposição de padrões de atuação o meio ambiente
se dá através da legislação e da regulamentação, que devem procurar o nível ótimo de
poluição a fim de maximizar o bem-estar. Mas o nível ótimo é de difícil mensuração, e os
legisladores e regulamentadores costumam se pautar em níveis aceitáveis de poluição,
cujo máximo é estabelecido em critérios médicos e/ou sanitários. Todavia, em alguns
casos, os padrões finais fixados através da negociação e/ou critérios econômicos auxiliam
a regulamentação das Leis. (Serôa da Motta, 1989, em Bellia, 1996, p.192).
3
Serôa da Motta (op cit) adverte que a regulamentação requer informações específicas
sobre os benefícios e os custos da poluição e seu controle, os quais são de difícil
mensuração. A esta advertência acrescentamos que sua aplicabilidade é limitada no
espaço, a regiões homogêneas, pois, é fácil imaginar, as capacidades ambientais de
reciclagem de poluentes variam enormemente, dependendo dos volumes dos rios, da
circulação atmosférica, da composição química anterior (background), etc.

Conforme Serôa da Motta (op cit), também as contínuas revisões dos padrões,
objetivando altruisticamente melhor ajustá-los, obrigaria as firmas a manterem gastos
constantes com equipamentos e mudanças de processos, introduzindo ineficiência
produtivas que podem chegar ao inaceitável pela sociedade. Em geral, os padrões
estabelecidos sofrem ataques por não se referirem às capacidades de suporte
ambientais, nem se preocuparem com os custos de suas conseqüências.

O instrumento utilizado neste ensaio foi o de Comando e Controle (CC), que consiste em
regulamentações limitando níveis de emissões de poluentes ou, ainda, especificações
obrigatórias para equipamentos ou processos produtivos 1, buscando estimular um
comportamento considerado ambiental e socialmente adequado. Componente básico do
CC, o padrão ambiental é um nível estabelecido de desempenho que se aplica através do
instrumento legal. Assim, um padrão ambiental é um nível que nunca deve ser
ultrapassado por um determinado poluente, um padrão de emissão corresponde à taxa
máxima de emissões legalmente permitida (Field, 1996) e um padrão tecnológico
determina a técnica ou prática que devem adotar os poluidores potenciais.

Almeida (1998) diz que a discussão sobre avaliação de instrumento de política ambiental
no Brasil é ainda muito fraca. De certa forma, faltam mecanismos internos e externos para
conter a degradação ambiental. Vivemos em um país de abundância em recursos
naturais, onde não houve a preocupação de sermos preparados para a preservação do
meio ambiente. Estamos atravessando um momento de transição entre o velho e o novo
paradigma, o da preservação ou não do nosso ecossistema, e por existir essa dúvida é
que a legislação precisa ser concisa e atuante. De outra forma não estaremos motivados
a desenvolver uma economia sem degradar o meio ambiente.

4
CRITÉRIOS PARA AVALIAÇÃO
Diversos são as classificações dos Instrumentos das Políticas de Gestão
Ambiental, serão apresentados uns breves relatos dos critérios para os Instrumentos de
Comando e Controle2, baseados nas considerações de Baumol e Oates (1979), Field
(1995) e Jacobs (1991). Os critérios de eficácia, eficiência, motivação, custo
administrativos, aceitação política, eqüidade, mínimo de interferência e confiabilidade
serão analisados e descritos com referência na Lei Federal n.º 9.433/97, de Política
Nacional de Recurso Hídricos.

Quadro 1 – Critérios de Seleção de Instrumentos de Gestão Ambiental

Critério Controle Direto – Comando e Controle
Eficácia Monitoramento das fontes de degradação para obtenção dos padrões
estabelecidos, visando obter o maior volume de bens e de serviços
desejados com os recursos disponíveis.

Eficiência À medida que a crise ambiental fica mais grave, os custos de equacioná-la
aumentam. Ao discutir política ambiental, eficiência significa o balanço entre
os custos marginais de redução e os danos marginais (que quando reduzidos
representarão os benefícios sociais de reduzir a degradação ou a poluição).

Motivação Não fornece incentivo algum, a não ser o de atender os limites impostos pela
legislação e pelos padrões, ou seja, estimular uma redução da
degradação/poluição além do limite superior fixado pela autoridade pública.

Custo Administrativo Elevado, não apenas pelo estabelecimento de legislação e padrões, mas
pelo monitoramento.

Aceitação Política Varia com o tipo e o nível dos padrões estabelecidos; em geral, é preferido
aos impostos/taxas pelo setor produtivo.

Eqüidade Observar se os custos e benefícios estão sendo proporcionalmente

distribuídos pelos agentes envolvidos no processo, se isso ocorrer dizemos
que o instrumento é equânime.
Mínimo de Dependendo do regulamento e dos padrões estabelecidos, o nível de
Interferência interferência pode ser muito significativo; em muitos casos, essa interferência
pode representar o fechamento de determinadas unidades produtivas.

Confiabilidade Depende do nível em que o padrão foi estabelecido e da capacidade de

monitoramento da agência governamental responsável pela gestão do meio
ambiente.

Fontes: Desenvolvida com base nas considerações de Baumol e Oates (1979), Field (1995) e Jacobs (1991).

1
As outras classificações estão destacadas principalmente em Baumol e Oates (1979,Tabela 15-1, p. 217).
2
Os demais critérios dos Instrumentos Voluntários e Instrumentos Econômicos podem ser consultados em Baumol e Oates
(1979), Field (1995) e Jacobs (1991).

5
EXPERIÊNCIAS JURÍDICAS PREGRESSAS ÁS ATUAIS

Instituições internacionais, tais como UNESCO e Banco Mundial, têm, em suas diretrizes,
normas com a finalidade de exigir um uso mais adequado de tecnologia e buscar
mecanismos e recursos humanos para o desenvolvimento a nível, nacional e
internacional, da avaliação de recursos hídricos.

O Código das Águas, estabelecido pelo Decreto Federal n.º 24.643, de 10/07/1934,
consubstancia a legislação básica brasileira de águas, sendo o primeiro Código de Águas
no Brasil. Considerado avançado pêlos juristas, na época em que foi promulgado,
necessitando de atualização e principalmente vários ajuste à Constituição Federal de
1988. Uma destas alterações foi a extinção do domínio privado das águas. Todos os
corpos de águas, a partir de outubro de 1988, passaram a ser de domínio público.

Na década de 90 a estrutura institucional criada pela Lei n.º 6.938/81 relativa à Política
Nacional de Meio Ambiente sofreu diversas modificações especificamente relacionadas
ao gerenciamento de recursos hídricos. Em 1995, o então Ministério do Meio Ambiente e
da Amazônia Legal passou a denominar-se Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos
Hídricos e Amazônia Legal e criou, no âmbito de sua estrutura, a Secretaria Nacional de
Recursos Hídricos. A atribuição principal da Secretaria de Recursos Hídricos era o
gerenciamento dos recursos hídricos e a coordenação do Plano Nacional de Recursos
Hídricos.

A exemplo dos novos rumos da gestão ambiental e dos recursos hídricos tomados em
nível mundial, o Brasil, através do Ministério de Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e
da Amazônia Legal, propôs a Lei Federal n.º 9.433, de 08/01/1997, que institui a Política
Nacional de Recursos Hídricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hídricos, e dá outras providências.

A Lei das Águas culminou num longo processo de avaliação das experiências de gestão
de recursos hídricos e de formulação de propostas para a melhor gestão das águas.
Sendo um primor em relação aos instrumentos econômicos e de grande valia aos
profissionais da área de recursos hídricos, bem como para a sociedade nacional e
6
internacional.

A Lei Federal n.º 9.433/97 trata-se de uma lei atual, avançada e importante para a
ordenação territorial, em seu sentido mais amplo, caracterizada pôr uma descentralização
de ações, contra uma concentração de poder, claramente ressaltados no texto da referida
lei, que proclama os princípios básicos praticados hoje em todos os países que
avançaram na gestão de seus recursos hídricos, quais sejam:

 Adoção da bacia hidrográfica como unidade de planejamento;

 Usos múltiplos da água e de domínio público;
 Reconhecimento da água como recurso natural limitado, dotado de valor
econômico;
 Gestão descentralizada e participativa (poder público, dos usuários e das
comunidades.)
 Em situação de escassez, o uso prioritário dos recursos hídricos é de consumo
humano e a dessendentação de animais.

A Política Nacional de Recursos Hídricos utiliza-se de cinco instrumentos de Política

Ambiental Nacional essenciais à uma boa gestão do uso das águas:

1) Plano Nacional de Recursos Hídricos, que é o documento programático para o

setor. Trata-se de um trabalho extenuante não só de atualização e
consolidação dos chamados Planos Diretores de Recursos Hídricos, que são
elaborados pôr bacia (ou conjunto de bacias) hidrográficas;
2) Outorga de direito de uso dos recursos hídricos, que é um instrumento pelo
qual o usuário recebe autorização, concessão ou permissão para fazer uso da
água. Constitui o elemento central do controle para o uso racional dos recursos
hídricos, o que induz o usuário a uma disciplina desse uso;
3) Cobrança pelo uso da água, essencial para criar as condições de equilíbrio
entre as forças da oferta (disponibilidade de água) e da demanda,
promovendo, em conseqüência, a harmonia entre os usuários competidores;
4) Enquadramento dos corpos de água em classes de uso, que permite fazer a
ligação entre a gestão da quantidade e a gestão da qualidade da água. É
7
 extremamente importante para se estabelecer um sistema de vigilância sobre
os níveis de qualidade da água dos mananciais;
5) Sistema Nacional de Informação sobre Recursos Hídricos, encarregado de
coletar, organizar, criticar e difundir a base de dados relativa aos recursos
hídricos, seus usos, o balanço hídrico de cada manancial e de cada bacia,
provendo gestores, usuários, sociedade civil com condições necessárias ao
processo decisório.

Em relação ao arranjo institucional, os organismos criados pelo novo sistema são:

 Conselho Nacional de Recursos Hídricos.

 Os comitês de bacias hidrográficas.,
 As agências de água.
 As organizações civis de recursos hídricos.

CONDIÇÃO PARA QUE SEJAM OS CRITÉRIOS DE POLÍTICAS AMBIENTAIS

Eficácia – Não se pode pensar em gestão de bacias hidrográficas tendo em vista apenas
os recursos hídricos, pois a abordagem adotada deve integrar os aspectos ambientais,
sociais, econômicos e políticos, com ênfase no primeiro, pois a capacidade ambiental de
dar apoio ao desenvolvimento possui sempre um limite, a partir do qual todos os outros
aspectos serão, inevitavelmente, afetados.

Para atingir os objetivos/as metas estabelecidas com elevado grau de certeza, deve-se
fazer com que o monitoramento das fontes de degradação, lançamento de efluentes e
resíduos sólidos nos recursos hídricos, sejam efetivos e respeitados pelas unidades
poluidoras.

Eficiência – Refere-se a relação custo/benefício para se atingir uma meta, no caso o

ambiental. Para os economistas ambientalistas, é o primeiro critério a ser escolhido entre
diferentes políticas. Principalmente os economistas neoclássicos ambientais, quanto
8
menor a intervenção da autoridade pública em mercado livres, maior a capacidade destes
atingirem a eficiência econômica que conduzirá à sustentabilidade ambiental.

Motivação – Almeida (1998), diz que a discussão sobre avaliação de instrumento de

política ambiental no Brasil ainda muito fraca. Faltam mecanismos internos e externos que
promovam incentivo à atender os limites e padrões impostos pela legislação em vigor.
Primeiro vem a necessidade do bem-estar, para depois vir a necessidade ambiental,
deveria seguir juntas, mas pelo menos por enquanto é uma utopia.

Custo Administrativo – As iniciativas dos governos devem ser tomadas de preferência

depois que algumas análises de custo e benefício forem realizadas para comparar as
vantagens relativas de uma iniciativa (ou instrumento) sobre as demais. Quando a
informação for insuficiente, outros critérios devem ser usados para assegurar a eficácia e
a eficiência econômica. O custo administrativo de colocar em prática uma legislação,
principalmente a ambiental é elevado, pois tem-se altos custo em equipamentos, capital
humano, legislativo e social.

Aceitação Política – Os objetivos ambientais precisam ser realistas e coerentes com o

clima político predominante. Se um governo der prioridade à manutenção da produção e
do emprego, os objetivos ambientais que ameaçarem estas metas serão ignorados. As
iniciativas dos órgãos de controle ambiental devem estar coordenados com os outros
organismos governamentais, em todos os níveis de governo. As políticas ambientais têm
mais chance de implementação bem-sucedida quando os governos, os agentes
produtivos, as populações afetadas e os detentores de informação e especialização
relevantes (universidades, cientistas, ONGs e os meios de informação) participarem de
sua elaboração. As políticas serão mais realistas e conterão uma base mais ampla de
conhecimento, compreensão e compromisso da parte dos grupos envolvidos. As
empresas e os demais interessados tendem a obedecer mais os instrumentos quando
compreendem como eles foram escolhidos ou participaram de processo de tomada de
decisão.

Eqüidade – Quando tratado da eqüidade em legislação ambiental, deve-se ter muita

cautela, procurando conhecer quem são os poluidores e se estão fazendo e como estão
9
fazendo para melhorar o seu controle de emissão de resíduos (líquidos, sólidos e/ou
gasosos). O Art. 50 incisivo II da legislação n.º 9.433/97, traz os valores monetários com
escala de R$ 100,00 (cem reais) à R$10.000,00 (dez mil reais), sendo proporcional a
gravidade da infração, considera-se uma escala alternativa sem parâmetros definidos, a
necessidade de ser aplicado de forma correta ou seja equânime é grande e preocupante,
os órgãos gestores tem que estar muito bem fundamentado e preparado para cada caso,
para que não ocorram injustiças.

Mínimo de Interferência – A fraqueza dos sistemas de controle motiva os poluidores e

outros transgressores a adiar seus investimentos na melhoria ambiental, e em outras
situações podem ocorrer o fechamento de unidades produtivas. Um sistema judiciário
forte, portanto, pode ajudar a obter uma anuência oportuna e eficaz às leis e regras
ambientais. Para os poluidores privados, por exemplo, a ameaça de multas e penas de
prisão pode ser uma força poderosa na limitação dos danos ambientais. Lidar com as
empresas públicas é mais difícil, e assim cláusulas especiais devem ser criadas para
tratar de sua eventual desobediência à legislação ambiental.

Confiabilidade – O órgão gestor responsável pela gestão de Recursos Hídricos (federal,

estadual e municipal), deve definir níveis de padrões de qualidade, quantidade e
legislativo relevante a cada bacia hidrográfica a qual atuar. Possuir seriedade e
capacidade de monitoramento das unidades poluidoras é um começo para que o
processo tenha a confiabilidade dos agentes envolvidos.

CONSIDERAÇÕES FINAIS –

Para a implementação efetiva da qualquer política ambiental, são necessários três níveis
de viabilidade: política, econômica-financeira e institucional-administrativa.

Pesquisa deveriam ser desenvolvidas no sentido de levantarem informações sobre os

agentes que vem contribuindo para a implementação da legislação ambiental e as formas
de otimizar a sua atuação.
10
Alguns elementos devem sempre estar presentes: a identificação dos sujeitos obrigados
ou atingidos pela regulamentação, o estabelecimento de prioridades, a promoção e o
monitoramento do cumprimento da lei, a implementação sancionatória em caso de
violação, a transparências dos papéis dos órgãos federais, estaduais e municipais, a
criação de um sistema de gerenciamento e avaliação dos resultados alcançados.

Percebe-se que é muito mais fácil o esforço de elaboração do arcabouço jurídico legal do
que o de sua implementação, especialmente na área ambiental que exige enorme apoio
humano, financeiro e técnico. Consequentemente, alternativas à implementação
tradicional reparatória e repressiva, devem ser buscadas com o objetivo de faze-la
eficiente.

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MATO GROSSO. Lei n. º 6.945 de 05 de novembro de 1997.Dispõe sobre a Política

Estadual de Recursos Hídricos, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação e dá
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12