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INTRODUCCION

Una de las reformas más importantes que LA LEY DE


PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS incorporó a las Normas Generales
de Procedimientos Administrativos fue comprender dentro de su alcance a una
serie de procedimientos surgidos espontáneamente dentro de la
Administración Pública para conducir y resolver conflictos de intereses entre
dos o más sujetos procedimentales así como también incorporo las formas de
sanción mas adecuadas para resolver de esa manera conflictos que surgen
dentro de una institución.
La realidad administrativa imponía dar reconocimiento formal y cobertura
legal a un conjunto de procedimientos donde la Administración no actuaba de
la manera tradicional siendo parte del procedimiento y portadora del interés
público sino más bien a modo de intermediario entre los intereses de dos
sujetos de derecho, a los cuales convoca, bajo su imperio, para decidir la
controversia o las sanciones que obviamente debe versar sobre algún aspecto
de interés público.
Por ello, aún cuando confluyan más administrados ante el Estado, puede
que no exista entre ambos un conflicto de intereses cuya decisión sea materia
del procesamiento y que el funcionario público ejerza tareas definitorias
respecto de ellas.
En tal sentido, podemos definir el procedimiento cuasi jurisdiccional,
administrativo contencioso o trilateral, como aquel desarrollado en el ámbito de
la Administración Pública dirigido a decidir un conflicto de intereses suscitado
con motivo de la actuación pública o en asuntos de interés público y en donde
la autoridad ejerce el rol de instructor de la causa con facultades inherentes a
la jurisdicción retenida. Mediante este tipo de procedimiento la Administración
Pública tiene competencia para conocer, instruir y resolver:

I PROCEDIMIENTO TRILATERAL
1. CONCEPTO
En el penúltimo Título la Ley incorpora los Procedimientos Especiales
denominados PROCEDIMIENTO TRILATERAL y PROCEDIMIENTO
SANCIONADOR, señalándose por los autores, sobre el primero, con
propiedad, lo siguiente: 'La realidad administrativa imponía dar reconocimiento
formal y cobertura legal a un conjunto de procedimientos donde la
Administración no actuaba de la manera tradicional"(1), porque en ellos no se
constituía en juez y parte a la vez.
Ciertamente, antes de la -vigencia del Decreto Ley N' 26111, que introdujo
diversas modificaciones, propiciando la promulgación del Texto único
Ordenado derogado, ya existían en diversas normas, legales y reglamentarias,
principalmente en materia de procesos de selección, llámense Licitación o
Concursos Públicos, aplicables para la ejecución de obras públicas, para las
actividades de Consultoría, así como para la adquisición de bienes y servicios.
Esto queda comprobado en el año 1958, a partir del cual las licitaciones
públicas para la ejecución de obras, son reguladas por un Reglamento General
sustituido por el Reglamento General de Licitaciones y Contratos de Obras
Públicas dictado en el año 1961, que rigió hasta 1980. Año en el cual se dictó
el Reglamento único de Licitaciones y Contrato de Obras Públicas.
Paralelamente, regían el Reglamento único de Adquisiciones para el
Suministro de Bienes y Prestación de Servicios No Personales, sancionado
por el Decreto Supremo Nº 065-85-PCM; y la Ley que normaba la actividad de
Consultoría, con su correspondiente Reglamento.
En estas normas quedaron establecidos los procedimientos para la solución de
conflictos surgidos entre los postores a través de los medios de impugnación
previstos en ellas; originándose los ahora denominados procedimientos
trilaterales. Por, ejemplo, en una licitación pública convocada para llevar
1.- HUTCHINSOM, tomas; “Justicia administrativa. Reflexiones sobre la justicia admisnitrativa en el
final
el siglo XX p.703

adelante mediante el respectivo contrato administrativo una obra pública, el


postor no conforme con el otorgamiento de la buena pro a otro postor, podía
impugnar tal decisión, correspondiendo pronunciarse, en primera instancia, a
la entidad convocante; y, en segunda y última instancia, al Consejo Superior
de Licitaciones y Contratos de Obras Públicas.
Actualmente todas las disposiciones citadas anteriormente han sido
derogadas, por encontrarse vigente en reemplazo de las mismas el Texto
único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado,
aprobado por el Decreto Supremo N' 083 - 2004 - PCM en aplicación de las
Leyes N°s 27330 y 28267, modificatorias de la Ley N' 26850, vigente desde el
año 1997: conforme al cual se establecen dos recursos para impugnar las
decisiones del Comité Especial, encargado de la organización, conducción y
ejecución de la integridad del proceso de selección hasta antes de la
suscripción del contrato respectivo. Estos recursos son el de Apelación y el de
Revisión que se interponen para resolver las discrepancias con actos
admínistrativos producidos desde la convocatoria hasta la suscripción del
contrato, inclusive, correspondiendo la atención del primero al Titular del
Pliego o a la máxima autoridad administrativa de la Entidad convocante, y el
segundo, al Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones, en última instancia,
fallo que causará estado.
Por todo ello, es parcialmente cierto cuando algunos autores afirman La ley
establece las pautas generales para algunos procedimientos administrativos
especiales que han adquirido enorme trascendencia en los últimos años" que
no fueron regulados adecuadamente por la legislación vigente antes de la
nueva Ley, reconociendo de esta manera su preexistencia.(2)
No pueden quedar al margen en este aspecto las normas vinculadas a los
Organismos Reguladores de la Inversión Privada en Servicios Públicos, en las
cuales subyacen los procedimientos trilaterales, en armonía con la definición
de la Ley, y en razón de la función de solución de controversias y de reclamos
previstos en la Ley Marco y en las respectivas normas especificas, a saber:
2.-
JOSE BARTRA CAVERO,
Proceso Administrativo, expocision de motivos, comentario y
concordancia, edit. Huallaga Pág. 254

OSIPTEL.- El reglamento, aprobado por el Decreto Supremo NO 008-


2001PCM, así como sendas directivas, establece que las controversias entre
empresas prestadoras del servicio estarán sujetas a la decisión en primera
instancia, de Cuerpos Colegiados y, en segunda instancia, en vía de
Apelación, del Tribunal de Solución de Controversias. Los reclamos de
usuarios contra las empresas prestadoras. También están sujetos a dos
instancias, en la primera corresponde conocer y resolver a la propia empresa
operadora, siendo competencia del Tribunal Administrativo de Solución de
Reclamos, conocer y resolver, en vía de apelación, corno última instancia
administrativa
OSINERG.- La función de solución de controversias entre entidades, entre
éstas y los usuarios libres y entre éstos, corresponde en primera instancia a
Cuerpos Colegiados y, en segunda instancia, al Tribunal de Solución de
Controversias; y la de los reclamos de usuarios, en primera instancia, a las
propias entidades prestadoras; y en segunda instancia, a la Junta de
Apelaciones de reclamos, de conformidad con el Reglamento aprobado por el
Decreto Supremo No 054-2001-PCM.
OSITRAN.- El Reglamento aprobado por el Decreto Supremo N' 0 10-200 1
PCM, establece igual tratamiento al establecido en el organismo anterior, para
la solución de Controversias y de Reclamos.
SUNAS.- El respectivo Reglamento sancionado por el Decreto Supremo No
017-2001-PCM, determina similar procedimiento al adoptado por las dos
anteriores para la solución de controversias y los reclamos de los usuarios.
1.1 El PROCEDIMENTO TRILATERAL.- Llamado también casi
jurisdiccional o
contencioso administrativo, tripartito o triangular, es definido por Danos
Ordoñez como aquel en el que la administración decide un conflicto entre dos
particulares, a diferencia del típico procedimiento bilateral en el que la
Administración es al mismo tiempo juez y parte. Es el desarrollado, dice Moron
Urbina, en el ámbito de la administración Pública dirigido a decidir un conflicto

de intereses suscitado con motivo de la actuación pública o en asuntos de


interés público y en donde la autoridad ejerce el rol de instructor de la causa
con facultades inherentes a la jurisdicción retenida.
El PROCEDIMIENTO TRILATERAL forma parte del Título IV de la Ley, que en
los artículos 2190 al 2280 lo define y precisa el marco legal al cual queda
sometido, de la rnisma manera la iniciación, contenido de la reclamación,
contestación, pruebas que pueden ser actuadas en su desarrollo, medidas
cautelares aplicables, impugnación de las resoluciones emitidas y la
conciliación o transacción extrajudicial.
Sin matices, diferencias o clases, salvo los necesarios que permitan
distinguirlo del procedimiento común, es definido por el artículo 219' como un
proceso administrativo contencioso seguido entre dos o más administrados
ante las entidades de la administración, y ante las personas jurídicas de
derecho privado que en razón de concesiones, delegación o autorización del
Estado, prestan servicios públicos o ejercen función administrativa;
denominando a los que lo inician simplemente 'reclamantes" y a cualquiera de
los emplazados reclamado".
La instrucción del procedimiento y la facultad de resolver son asumidas en
primera instancia por un órgano o autoridad sometida a subordinación
jerárquica y, en última instancia, generalmente, por un Tribunal Administrativo,
de acuerdo a las disposiciones específicas sobre la materia.
Son calificados como procedimientos de evaluación previa, con aplicación del
silencio administrativo negativo, por disponerlo el numeral 34.1.3 de la Ley, en
los cuales confrontan intereses dos o más administrados, exigiendo en
consecuencia el máximo de imparcialidad de la autoridad administrativa.
Si bien es cierto que su desarrollo se produce en el ámbito del Derecho
Administrativo; es cierto también, que asume algunos matices propios del
proceso civil. Se rige MARCO LEGAL por las disposiciones contenidas en el
Título IV y por las demás normas previstas en la Ley, que en relación a
procedimientos de la misma índole regulados por leyes especiales tendrá
carácter supletorio, de conformidad con lo previsto en el artículo 2201,
supletoriedad que es reiterada por la Tercera Disposición Complementaria y
Final de la norma procedimental general.
La ley de procedimientos administrativos lo señala en los siguientes
artículos
Artículo 219°.- Procedimiento trilateral
219.1 El procedimiento trilateral es el procedimiento administrativo contencioso
seguido entre dos o más administrados ante las entidades de la administración
y para los descritos en el inciso 8) del Artículo I del Título Preliminar de la
presente Ley.
219.2 La parte que inicia el procedimiento con la presentación de una
reclamación será designada como "reclamante" y cualquiera de los
emplazados será designado como "reclamado".
Artículo 220°.- Marco Legal
El procedimiento trilateral se rige por lo dispuesto en el presente Capítulo y en
lo demás por lo previsto en esta Ley. Respecto de los procedimientos
administrativos trilaterales regidos por leyes especiales, este capítulo tendrá
únicamente carácter supletorio.
2. INICIACIÓN DEL PROCESO TRILATERAL
Se puede originar mediante la RECLAMACIÓN, de uno de los administrados,
denominado por la Ley RECLAMANTE; o de Oficio, es decir, a iniciativa de la
propia Administración; quedando obligada ésta durante el desarrollo del
procedimiento a propiciar entre los administrados intervinientes la solución
conciliada de la controversia, de acuerdo con el artículo 221°, numerales 221.
1 y 221.2.

Admitida que sea la RECLAMACIÓN se correrá traslado al RECLAMADO, así


designado por el numeral 219. 2, para que exprese los descargos que a su
derecho conviniera.
La ley de procedimientos administrativos lo señala en el siguiente
artículo
Artículo 221°.- Inicio del procedimiento.
221.1 El procedimiento trilateral se inicia mediante la presentación
de una
reclamación o de oficio.
221.2 Durante el desarrollo del procedimiento trilateral la
administración debe
favorecer y facilitar la solución conciliada de la controversia.
221.3 Una vez admitida a trámite la reclamación se pondrá en conocimiento
del
reclamado a fin de que éste presente su descargo.
3. CONTENIDO DE LA RECLAMACIÓN
El CONTENIDO debe cumplir con los requisitos exigidos a los escritos en
general por el artículo 1130 de la Ley, agregándose el nombre y la dirección de
cada reclamado, si hubiera más de uno, los motivos de la reclamación,
petición de sanciones u otro tipo de acción afirmativa corno lo dispone el
numeral 222. 1. En el mismo escrito se ofrecerán las pruebas, acompañando,
las que disponga, como anexos. Al surgir dudas respecto a la exposición de
los hechos o de los fundamentos de derecho, el numeral 222.3 faculta a la
administración a solicitar la aclaración respectiva.

Las pruebas se rigen por lo previsto en los artículos 1620 a 1800. de cuya
actuación no podrá prescindir la Entidad, salvo acuerdo de las partes
intervinientes, de conformidad con el artículo 2250.
La ley de procedimientos administrativos lo señala en los siguientes
artículos
Artículo 222°.- Contenido de la reclamación
222.1 La reclamación deberá contener los requisitos de los escritos
previstos
en el
Artículo 113° de la presente Ley, así como el nombre y la dirección
de
cada reclamado, los motivos de la reclamación y la petición de
sanciones u
otro tipo de acción afirmativa.
222.2 La reclamación deberá ofrecer las pruebas y acompañará
como anexos
las pruebas de las que disponga.
222.3 La autoridad podrá solicitar aclaración de la reclamación de admitirla,
cuando existan dudas en la exposición de los hechos o fundamentos de
derechos respectivos.
Sobre la CONTESTACIÓN:
a)
PLAZO: Quince (15) días improrrogables, posteriores a la notificación
de
la Reclamación, absolviendo todos los aspectos controvertidos, sean de hecho
o de derecho. Se tendrán por aceptadas o meritadas, entendemos como
ciertas. por la Administración, si no se negaran en la contestación, las
alegaciones y los hechos realmente relevantes contenidos en la reclamación.
b)
REBELDIA Y ADMISION DE EXTEMPORANEIDAD. Vencido el plazo
sin mediar contestación, el reclamado incurrirá en rebeldía que será declarada
por el instructor; no obstante podrá admitirse la contestación extemporánea, si
se considera apropiado y razonable por la Administración en uso de la facultad
que en ese sentido otorga el numeral 223.3. Todas las cuestiones propuestas
conjunta y únicamente en la contestación o en la réplica se decidirán en la
resolución final, como lo previene el numeral 223.2; en la réplica el reclamado
alegará únicamente violaciones a la legislación.
En cambio la réplica a las contestaciones de las reclamaciones no está
permitida, pero los nuevos Problemas planteados en la contestación serán
estimados como materia controvertida, todo ello de conformidad con el artículo
2240.

Durante el desarrollo del Procedimiento Trilateral, en cualquier etapa, podrán


dictarse MEDIDAS CAUTELARES, de oficio o a petición de parte,
constriñéndose a lo dispuesto por el artículo 146°, que exige decisión
motivada y elementos de juicio suficientes, en previsión de la pérdida de
eficacia de la decisión final. Bajo responsabilidad de la Administración,
cuidando que Su adopción no configure perjuicio irreparable del o los
administrados (Art. 226).
La ley de procedimientos administrativos lo señala en los siguientes
artículos.
Artículo 222°.- Contenido de la reclamación
222.1 La reclamación deberá contener los requisitos de los escritos
previstos
en el
Artículo 113° de la presente Ley, así como el nombre y la dirección
de
cada reclamado, los motivos de la reclamación y la petición de
sanciones u
otro tipo de acción afirmativa.
222.2 La reclamación deberá ofrecer las pruebas y acompañará
como anexos
las pruebas de las que disponga.
222.3 La autoridad podrá solicitar aclaración de la reclamación de admitirla,
cuando existan dudas en la exposición de los hechos o fundamentos de
derechos respectivos.
Artículo 223°.- Contestación de la reclamación
223.1 El reclamado deberá presentar la contestación de la reclamación
dentro
de los quince (15) días posteriores a la notificación de ésta; vencido este plazo,
la Administración declarará en rebeldía al reclamado que no le
hubiera
presentado.
La contestación deberá contener los requisitos de los escritos
previstos en el
Artículo 113° de la presente Ley, así como la absolución de todos los asuntos
controvertidos de hecho y de derecho. Las alegaciones y los hechos
relevantes de la reclamación, salvo que hayan sido específicamente negadas
en la contestación, se tendrán por aceptadas o merituadas como ciertas.

223.2 Las cuestiones se proponen conjunta y únicamente al


contestar la
reclamación o la réplica y son resueltas con la resolución final.
223.3 En el caso de que el reclamado no cumpla con presentar la contestación
dentro del plazo establecido, la administración podrá permitir, si lo considera
apropiado y razonable, la entrega de la contestación luego del vencimiento del
plazo.
223.4 Adicionalmente a la contestación, el reclamado podrá presentar una
réplica alegando violaciones a la legislación respectiva, dentro de la
competencia del organismo correspondiente de la entidad. La presentación de
réplicas y respuestas a aquellas réplicas se rige por las reglas para la
presentación y contestación de reclamaciones, excluyendo lo referente a los
derechos administrativos de trámite.
Artículo 224°.- Prohibición de responder a las contestaciones
La réplica a las contestaciones de las reclamaciones, no está permitida. Los
nuevos problemas incluidos en la contestación del denunciado serán
considerados como materia controvertida.
Artículo 225°.- Pruebas
Sin perjuicio de lo establecido en los Artículos 162° a 180° de la presente Ley,
la administración sólo puede prescindir de la actuación de las pruebas
ofrecidas por cualquiera de las partes por acuerdo unánime de éstas.
Artículo 226°.- Medidas cautelares
226.1 En cualquier etapa del procedimiento trilateral, de oficio o a
pedido de
parte, podrán dictarse medidas cautelares conforme al Artículo 146°.
226.2 Si el obligado a cumplir con una medida cautelar ordenado por la
administración no lo hiciere, se aplicarán las normas sobre ejecución forzosa
prevista en los Artículos 192° al 200° de esta Ley.
226.3 Cabe la apelación contra la resolución que dicta una medida cautelar
solicitada por alguna de las partes dentro del plazo de tres (3) días contados a
partir de la notificación de la resolución que dicta la medida. Salvo disposición
legal o decisión de la autoridad en contrario, la apelación no suspende la
ejecución de la medida cautelar.

La apelación deberá elevarse al superior jerárquico en un plazo máximo de (1)


día, contado desde la fecha de la concesión del recurso respectivo y será
resuelta en un plazo de cinco (5) días.
4. IMPUGNACIÓN
El artículo 227° permite la IMPUGNACION de la resolución dictada dando por
concluido el procedimiento, por la autoridad u órgano sometido a
subordinación jerárquica, pero sólo mediante el RECURSO DE APELACIÓN.
Si se tratara de la máxima instancia administrativa, procederá el RECURSO
DE RECONSIDERACÍON cuyos alcances han sido desarrollados ampliamente
en páginas anteriores.
Serán interpuestos estos recursos dentro del plazo de 15 días de efectuada la
notificación del acto impugnado, debiendo el superior jerárquico dentro del
plazo similar correr traslado a la otra parte, concediéndole el mismo numero de
días para la absolución del recurso.
Absuelto el traslado, o de no producirse éste dentro del plazo conferido, la
autoridad en la cual radica la competencia, en un plazo no mayor a diez (10)
días podrá fijar día y hora para la vista de la causa.
La Resolución se emitirá en el plazo de treinta (30) días siguientes a la fecha
en que se realizó la audiencia. En el transcurso de este plazo, incluso, antes
de la notificación de la resolución, se pueden adoptar acuerdos, pactos o
convenios, dentro de los alcances de la legislación pertinente, que al significar
conciliación o transacción judicial, podrán poner fin al procedimiento, dejando
insubsistente la resolución que pudiera haberse dictado.
La ley exige aprobación por parte de la Administración mediante resolución:
que los acuerdos adoptados consten por escrito, indicándose por lo menos la
identificación de las partes y plazo de vigencia, sin perjuicio de continuar con el

procedimiento en el caso de producirse riesgo en los intereses de


terceros o
existiera un interés general que prevalecerá.
La ley de procedimientos administrativos lo señala en los siguientes
artículos.
Artículo 227°.- Impugnación
227.1 Contra la resolución final recaída en un procedimiento trilateral expedida

por una autoridad u órgano sometido a subordinación jerárquica, sólo procede


la interposición del recurso de apelación. De no existir superior jerárquico, sólo

cabe plantear recurso de reconsideración.


227.2 La apelación deberá ser interpuesta ante el órgano que dictó la

resolución apelada dentro de los quince (15) días de producida la notificación


respectiva. El expediente respectivo deberá elevarse al superior jerárquico en

un plazo máximo de dos (2) días contados desde la fecha de la concesión del
recurso respectivo.
227.3 Dentro de los quince (15) días de recibido el expediente por el superior
jerárquico se correrá traslado a la otra parte y se le concederá plazo de quince

(15) días para la absolución de la apelación.


227.4 Con la absolución de la otra parte o vencido el plazo a que se refiere el

artículo precedente, la autoridad que conoce de la apelación podrá señalar día


y hora para la vista de la causa que no podrá realizarse en un plazo mayor de

diez (10) días contados desde la fecha en que se notifique la absolución de la


apelación a quien la interponga.
227.5 La administración deberá emitir resolución dentro de los
treinta (30) días
siguientes a la fecha de realización de la audiencia.
Artículo 228°.- Conciliación o transacción extrajudicial
228.1 En los casos en los que la Ley lo permita y antes de que se notifique la

resolución final, la autoridad podrá aprobar acuerdos, pactos, convenios o


contratos de los administrados que importen una transacción extrajudicial o

conciliación, con el alcance, requisitos, efectos y régimen jurídico específico


que en cada caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos

poner fin al procedimiento administrativo y dejar sin efecto las resoluciones


que se hubieren dictado en el procedimiento. El acuerdo podrá ser recogido en

una resolución administrativa.


228.2 Los citados instrumentos deberán constar por escrito y establecer como

contenido mínimo la identificación de las partes intervinientes y el plazo de


vigencia.

228.3 Al aprobar los acuerdos a que se refiere el numeral 228.1, la autoridad


podrá continuar el procedimiento de oficio si del análisis de los hechos

considera que podría estarse afectando intereses de terceros o la acción


suscitada por la iniciación del procedimiento entrañase interés general.