REFLEXIONES

ÉTICA Y GESTIÓN
PÚBLICA
EL SENTIDO DE LA CORRESPONSABILIDAD Y LA DISCRECIONALIDAD

Manuel H. Santos Montoro

 ÉTICA Y GESTIÓN PÚBLICA
EL SENTIDO DE LA CORRESPONSABILIDAD Y LA DISCRECIONALIDAD

¿Cuál será más de culpar,

aunque cualquier mal haga,
la que peca por la paga
o el que paga por pecar?1

INTRODUCCIÓN

La corrupción no es exclusividad de naciones en desarrollo ni afecta solamente

al sector público. Aunque si consideramos los últimos acontecimientos, en
nuestro país veremos que campea la corrupción en el aparato estatal y la
verdad es que los casos expuestos siempre surgen de un “descubrimiento
mediático” y casi nunca son los resultados de la labor eficiente de los sistemas
u órganos especializados de control.

En esta monografía no hemos seleccionado un texto ni un caso en particular.

Para un análisis sin pretensiones filosóficas de alto vuelo, he optado por
refrescar algunos conceptos en torno a las ideas clave que más han calado en
mi paso por las aulas.

Basándome en dichos conceptos intento establecer algunas aproximaciones a

la realidad acerca de las condiciones en las que opera el gestor público hasta
ensayar una propuesta de las posibilidades de promover un ejercicio probo en
la función pública.

CORRUPCIÓN Y ÉTICA

Se estima que la corrupción significa para el Estado peruano una pérdida de 18

mil millones de soles al año, los costos de mantener un aparato como la
Contraloría General de la República y sus unidades operativas en las entidades
públicas tampoco arrojan un saldo positivo, los escándalos por corrupción se
suceden con frecuencia variable y no se conocen casos concretos de sanción
penal a los que se encuentren responsables de dichos actos y encima de todo,
la población tampoco sanciona socialmente a los corruptos, de tal suerte que
éstos se reciclan con mucha facilidad.

La Real Academia Española define la corrupción de la siguiente manera: “en

las organizaciones, especialmente en las públicas, práctica consistente en la

1
Redondillas de Sor Juana Inés de la Cruz, que comienzan «Hombres necios que acusáis a la mujer sin
razón...»
Página | 2
utilización de las funciones y medios de aquellas en provecho, económico o de
otra índole, de sus gestores”2.

La corrupción de funcionarios es: “Un tipo de delito de cohecho, en la que

incurren los que con dádivas, ofrecimientos o promesas, corrompen o intentan
corromper a un funcionario público o aceptan sus solicitudes” 3.

Al establecer una relación entre ambas definiciones, podemos asignar un

sentido de corresponsabilidad social que debe proponerse en un esquema
de gestión participativa y de vigilancia social. Es corrupto el funcionario que se
aprovecha del cargo, pero también el que ofrece y hace efectivo un mecanismo
vedado para influir en la decisión del funcionario.

Debido al tratamiento mediático, en el imaginario público sólo se juzga, critica y

señala al funcionario pero no al otro agente, todos los días hacemos eso. Una
“propina” al policía para evitar una multa, un “presente” a la secretaria del jefe
para que nos solape una inconducta, una “llamadita” de recomendación para
un puesto de trabajo; son actitudes que realizamos pero que pasamos por alto
en el entendido que es parte de la “cultura”.

La corresponsabilidad social es un tema que no se trata suficientemente y se

necesita abordar para promover una política coherente de ejercicio ciudadano
probo, lo cual a su vez tendrá un impacto directo en el desempeño ético del
gestor público.

La ética entendida como el estudio de los actos humanos conforme al fin último
del ser humano, encierra la exigencia de un comportamiento ético que se
relaciona con el hombre, desde la perspectiva del juicio de valor que dice: “es
correcto” o “no es correcto”, “está bien” o “está mal”.

El juicio de valor no se pronuncia basándose en lo que cada uno cree o lo que

cada sociedad valora en un momento dado, sino en aquello que pueda ser
reconocido como una finalidad intrínseca de cada cosa. En este sentido es
aplicable el concepto de “mandato imperativo categórico” en donde “la
acción es representada como buena en sí, esto es, como necesaria en una
voluntad conforme en sí con la razón, como un principio de tal voluntad” 4
En el seminario de Reforma del Estado que se desarrolló en la Pontificia
Universidad Católica del Perú surgieron algunas cuestiones como:

2
http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=corrupción 07/12/2010 9.44 am
3
Diccionario de Derecho, Bosh, 1987: 161.
4
M. Kant :Fundamentación de la metafísica de las costumbres (traducción del alemán por Manuel García
Morente)
Página | 3
  ¿Dónde o cuándo aprendieron a ser corruptos los gestores públicos?
 ¿Existe corrupción en el sector privado? ¿Cuál es su magnitud?
 ¿La definición de corrupción que utilizamos es igual para el sector
público y privado?

Preguntas que resultan provocadoras y no respondemos en este trabajo, pero

que motivan una reflexión que debe obligar “no sólo a mirar la paja en el ojo
ajeno, sino también en el nuestro”.

Nuestra realidad a veces parece dejarnos sin opción, a menudo la escala de

valores parece invertida, muchos funcionarios cuestionados en un momento
terminan haciendo una carrera “exitosa” pasado el temporal, el denunciante
acaba muchas veces denunciado.

La tolerancia de nuestra sociedad respecto de los actos de corrupción ya no

sólo es implícita sino que se expresa en frases como: “tuvo su oportunidad y la
aprovechó”, “roba pero hace obra”, “todos son iguales”.

Esta sub cultura constantemente nos empuja a aceptar la corrupción y a la

complicidad, es una marea negra y tenebrosa que cuestiona y jaquea al
sistema democrático hasta llegar a justificar golpes o autogolpes de Estado.

El riesgo se traduce también en la idea que es casi imposible superar o reducir

su fuerza arrolladora, si no es con medidas extremas que quiebran el sistema
democrático y que terminan siendo una salida desastrosa.

Página | 4
ÉTICA Y DEMOCRACIA

Así como en la antigüedad se creía que el hombre moral es manipulable o débil

de carácter, en nuestro país algunos creen que la democracia es débil cuando
se trata de proponer y desarrollar procesos de reforma que toca los poderes
fácticos en respuesta a las demandas de la ciudadanía.

Ese precisamente fue el argumento del autogolpe de Fujimori, las propuestas

del ejecutivo para construir un marco legal “apropiado” para combatir el
terrorismo encontraban en el Congreso muchas trabas, por eso decidió
disolverlo; esta medida fue apoyada por la población, alentada por la pobre
imagen que los congresistas se habían ganado.

Esta percepción se basa en la creencia que la moral y la ética son inventos de

algunos que quieren seguir dominando a la gente y en una idea de justicia
(normativa) que se contradice con las leyes de la naturaleza, donde se
observan jerarquías y donde el más fuerte se impone 5.

Análogamente, no pocos partidarios de los sistemas autoritarios, aseguran que

la democracia es una forma de que los poderosos mantengan su cuota de
poder, utilizando para ello al sistema. Nada más alejado de la realidad.

En este sentido coincidimos con Salazar (2008) que propone que se debe
procurar que, “la ética sea un arma en las manos de aquel que no se resigna y
opta por el combate de sacar sus mejores armas y que consolida su posición,
estratégica, inteligente, sagaz, para poner la injusticia en su lugar, para castigar
al delincuente, para reconstruir instituciones debilitadas por el peso del
cinismo”6.

La ética debe entenderse como un instrumento eficaz contra la corrupción y el

delito. No se trata sólo del enfoque normativo, se trata de crear y sostener una
institucionalidad y unos funcionarios comprometidos con una función pública
justa y eficiente (organizaciones y personas).

LA GESTIÓN PÚBLICA

Mientras se desarrolla y consolida un tímido y vacilante proceso de Reforma

del Estado, en el Perú actualmente se observa la coexistencia de modelos de
gestión diversos: weberiano, nueva gestión pública y gobernanza responsiva.

5
El amoralismo de Calicles, un personaje del diálogo Gorgias de Platón,
6
Salazar, Políticas Públicas y Think Tanks (2008)
Página | 5
En los niveles subnacionales, definitivamente prevalece el primer modelo, en el
nivel central la nueva gestión pública y en pocos casos la gobernanza.

La reforma del Estado que se pretende no tendrá posibilidades de ser exitosa si

no contiene un enfoque basado en la ética pública, las mejoras en la operación
de las instituciones públicas, la construcción de confianza y credibilidad en
éstas, solo será posible si se eleva la conducta moral de los individuos que la
integran mediante una adecuada formación ética.

El modelo weberiano, a decir de Moore7 implica “una forma de pensar

característica entre los directivos del sector público: la forma de pensar de
administradores o burócratas y no de emprendedores, líderes o directivos. En
lugar de contemplar su tarea como la iniciación o el impulso del cambio, la
suelen concebir como el mantenimiento de una misión institucionalizada frente
a los constantes cambios políticos.”

Efectivamente, el enfoque weberiano, plantea un burócrata casi insensible que

se preocupa más por “hacer” su tarea sin importarle las implicancias de su
trabajo en la gente, el sentido de justicia o comportamiento ético no se ve por
ningún lado, en todo caso si hace estrictamente lo que le corresponde dentro
de una organización fordista, será suficiente y quizá para algunos eso ya es un
comportamiento ético, pero considero que no es así.

Los conceptos de nueva gestión pública alcanzan sólo a algunas entidades

como la alta dirección del Ministerio de Economía y Finanzas, la SUNAT, la
SUNARP, el BCRP y la Oficina de Cooperación Internacional del Ministerio de
Salud, donde se originaron “Islas de Eficiencia” 8 como señala Eduardo Dargent.

En la experiencia reseñada por Dargent, esta discrecionalidad se gana con un

alto nivel técnico de los funcionarios frente a un entorno político y burocrático
de capacidades limitadas. ¿Pero qué hay del desarrollo y cultivo de la eticidad
en la gestión?

EL GESTOR PÚBLICO

La gestión pública se realiza en instituciones y estas instituciones están

formadas por personas por eso debemos trabajar en la formación en valores de
éstas personas, tal como señala Douglas North al decir: “Las instituciones son

7
Moore, Mark (1998). Gestión estratégica y creación de valor en el sector público. Paidos.
8
Dargent, Eduardo (2009). “Islas de eficiencia y reforma del Estado” – ECONOMÍA Y SOCIEDAD, Lima
No. 73-CIES, p. 44
Página | 6
una creación humana, evolucionan y son alteradas por humanos. Por
consiguiente, se deberá empezar por el individuo”9

En el primer semestre del 2010, en la conferencia internacional: “La

profesionalización de los directivos públicos” organizado por la PUCP, Nuria
Esparch, Presidenta Ejecutiva de SERVIR señalaba que: “la diferencia entre un
gerente público y uno privado es que el primero puede hacer todo lo que la ley
le faculta y el segundo puede hacer todo lo que la ley no le prohíbe”.

Esta expresión se basa en dos conceptos que rigen la actuación del funcionario
público: la discrecionalidad y el principio de legalidad.

En mi breve paso por la administración pública pude constatar que aquellos

gestores que hacen lo que la ley no prohíbe en realidad están asumiendo
riesgos y esa es la idea: arriesgarse a innovar sabiendo que es posible no
cumplir un requisito administrativo sin caer en un delito, buscando
siempre la generación de valor público.

DISCRECIONALIDAD Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD

En estricto, la discrecionalidad implica una actuación libre y prudente del

funcionario público en aquellos aspectos que no están reglamentados de
manera específica, es decir, en los márgenes de ambigüedad o vacío
normativo.

El principio de legalidad10, es fundamento del derecho y se refiere a que su

actuación debe enmarcarse en lo que la ley prescribe; en su aplicación estricta,
este principio implicaría que el gestor público carece de discrecionalidad, en el
sentido expresado en el párrafo anterior.

En el modelo de nueva gestión pública, la mayoría de las técnicas de gestión

favorecerían el ejercicio del criterio de discrecionalidad, con el riesgo latente de
la probable ocurrencia de actos que sobrepasan la línea divisoria entre la
discrecionalidad y la arbitrariedad.

Por ejemplo, una experiencia de ejercicio discrecional de la función pública se

desarrolla en el Sistema Nacional de Inversión Pública. En las oficinas
evaluadoras, los funcionarios tienen la facultad de aprobar, observar o rechazar
los proyectos.

9
Douglas North, Instituciones, cambio institucional y desempeño económico 1989.
10
LIFANTE V, Isabel (2001). Conceptos de discrecionalidad jurídica: – Universidad de Alicante,
Página | 7
El marco normativo establece algunas pautas generales para la evaluación de
proyectos, sin embargo dada la multiplicidad de tipos, casos, áreas de
intervención, realidades, sectores y territorios; es imposible que los protocolos
diseñados precisen todos los criterios; además, en el marco normativo se
encuentran contradicciones o ambigüedades. Una muestra de esta
ambigüedad se encuentra en la definición de proyecto de inversión pública que
se encuentra en la Directiva General del Sistema Nacional de Inversión
Pública11 vigente:

Proyecto de Inversión Pública (PIP). Un Proyecto de Inversión Pública

constituye una intervención limitada en el tiempo que utiliza total o
parcialmente recursos públicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar o
recuperar la capacidad productora o de provisión de bienes o servicios de
una Entidad; cuyos beneficios se generen durante la vida útil del proyecto y
éstos sean independientes de los de otros proyectos. Asimismo, debe
tenerse en cuenta lo siguiente:

- El PIP debe constituir la solución a un problema vinculado a la finalidad

de una Entidad y a sus competencias. Su ejecución puede hacerse en
más de un ejercicio presupuestal, conforme al cronograma de ejecución
de los estudios de pre-inversión.

- No son Proyectos de Inversión Pública las intervenciones que

constituyen gastos de operación y mantenimiento. Asimismo, tampoco
constituye Proyecto de Inversión Pública aquella reposición de activos
que: (i) se realice en el marco de las inversiones programadas de un
proyecto declarado viable; (ii) esté asociada a la operatividad de las
instalaciones físicas para el funcionamiento de la entidad; o (iii) no
implique ampliación de capacidad para la provisión de servicios.

La cuestión es: ¿Acaso no es cierto que, TODA reposición de activos redunda

en una mejora o recuperación de la capacidad de prestar o producir servicios?
Creemos que la respuesta es afirmativa, entonces la segunda razón
colisionaría con la precisión de lo que no es un proyecto.

En situaciones como ésta, entra en juego la capacidad de argumentación del

formulador para demostrar y convencer al evaluador de la naturaleza de la
acción prevista en el proyecto de inversión, y, éste último haciendo uso de su
criterio discrecional y ateniéndose a la norma, o más exactamente a esta

11
MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS (2009). Directiva N° 001-2009-EF/68.01, aprobada
mediante RESOLUCIÓN DIRECTORAL N° 002-2009-EF/68.01, Artículo 3º, Lima el subrayado es
nuestro.
Página | 8
contradicción puede aprobar, observar o rechazar el proyecto. En la web del
SNIP12 se pueden encontrar casos muy parecidos donde algunos se han
aprobado, otros se han observado y un menor número se han rechazado;
siendo proyectos similares, la diferencia estaría en el criterio discrecional de
cada evaluador, o en la arbitrariedad.

La opción por la aplicación correcta del criterio discrecional o la

arbitrariedad estará modulada por el comportamiento ético del evaluador
y también del formulador. Del primero al ser objetivo y utilizar
adecuadamente los protocolos de evaluación sin dejarse influir negativamente
por cuestiones subjetivas y, del segundo al no intentar direccionar la opinión y
resultados con prebendas o sobornos.

CONDICIONES PARA PROMOVER FUNCIONARIOS PROBOS

Cualquier modelo de gestión en el sector público implica un tipo de gestor

público que requiere de condiciones institucionales y una cultura organizacional
que promueva un comportamiento ético para el ejercicio de su función con
adecuado criterio discrecional.

En este sentido, a modo de conclusiones y recomendaciones surgen las

siguientes ideas:

 En el estado situacional en que se encuentra el Estado, el sistema de

gestión pública y la tolerancia ciudadana respecto a la corrupción, es
poco viable que la probidad sea un objetivo priorizado de manera seria,
ante los diferentes casos expuestos, las intenciones son puramente
declarativas.

 Apelando al criterio de corresponsabilidad, las posibilidades para

promover una campaña a favor de la probidad tiene que ver con las dos
caras de la moneda: el sistema de gestión pública y el rol de la sociedad.

 Si recordamos las preguntas planteadas en el Seminario de Reforma del

Estado intentando buscar el origen del comportamiento corrupto del
gestor, diremos que lo primero es asumir cabalmente esa
corresponsabilidad formando “hombres morales”

 La sociedad debe redescubrir y asumir su rol formativo, de participación

y de vigilancia, debe fortalecerse para superar la tolerancia a la

12
Sistema Nacional de Inversión Pública del Perú
Página | 9
 corrupción y sembrar una campaña de valores a todo nivel,
considerando algunos criterios:

i) Posicionar el tema en los medios apelando a su responsabilidad

social y de formadores de opinión;

ii) Incidir en la formación de ciudadanos con valores a través de la

educación desde el nivel inicial;

iii) Desarrollar capacidades en la sociedad civil para hacer uso

adecuado de la información disponible en internet (portales de
transparencia) para emitir opinión informada y fundamentar sus
juicios de valor;

iv) Diseñar mecanismos eficaces de control de calidad y autorregulación

de contenidos en los medios;

v) Construir sistemas de incentivos a través de estrategias de

promoción de una campaña a favor del desempeño ético.

vi) Incorporar a la familia en las estrategias a favor de la probidad.

 Respecto al sistema de gestión pública, además de la institucionalidad

en sentido amplio y la cultura organizacional, debemos comenzar por el
proceso de contratación de personal.

 Según el principio de la diferencia de John Rawls 13, en un país como el

nuestro, las desigualdades sociales y económicas se justificarían sólo si
cumplen dos condiciones:

a) deben vincularse a posiciones y cargos abiertos a todos en

condiciones de igualdad equitativa de oportunidades; y

b) deben promover el mayor beneficio para los miembros menos

aventajados de la sociedad.

En el sistema peruano, la primera condición no se cumple, aunque en

los últimos años se han hecho algunos avances con la creación de
SERVIR, la frondosidad del aparato estatal es de tal magnitud que
termina siendo insignificante.

13
Rawls, John, Liberalismo político. México, FCE, 1995
Página | 10
 Mientras tanto, cuando no es por influencias político partidarias o de
cualquier tipo, en el mejor de lo casos, un gestor público que ingresa al
servicio pasa por diversas pruebas que tienen que ver con capacidades,
competencias y habilidades. Hay una total ausencia de criterios éticos o
morales.

Ya en la función pública los controles que se han creado en la estructura

orgánica para velar por un adecuado desempeño profesional,
simplemente no funcionan adecuadamente. Como ya se dijo en la parte
introductoria, los casos denunciados de corrupción son producto del
“ruido mediático”, aunque tal vez esto se deba a una política de
comunicación inexistente en las entidades encargadas de dicho control.

Los órganos de control actúan después que la falta o delito se cometió y

su objetivo es sancionar, cuando en realidad deben establecerse
mecanismos eficaces para prevenir la comisión de la falta o el delito.

La segunda condición exige un comportamiento ético evidente, que es

improbable que se tenga si es que no se han instalado en la cultura
organizacional los valores y los criterios éticos y morales, los cuales no
han sido considerados desde la etapa de selección y contratación del
personal.

 Algunas propuestas básicas de cambio tienen que ver con:

i) Mejorar y transparentar los procesos de ingreso al servicio público a

través de mecanismos seguros que garanticen el acceso a la
información (convocatorias) de todos los que reúnan los requisitos
para postular a un cargo;

ii) Incorporar criterios ético – morales en los términos de referencia para

la contratación de personal;

iii) Desarrollar una cultura organizacional en las entidades y gestores

públicos basados en:

a. Código de ética de la función pública; que debe ser conocido

antes de ingresar al servicio público y puesto en práctica ya en el
ejercicio de dicha función;

Página | 11
 b. Valor público; en el entendido que todos los actos del gestor
público deben buscar satisfacer las demandas de la población a
la que debe su puesto;

c. Mandato imperativo categórico; la eficiencia, la eficacia, la

transparencia y la rendición de cuentas son las formas correctas
de actuar y no están condicionadas; son parte de la natural
actuación en el desempeño del cargo público;

d. Sentido de justicia; para tratar de compensar a los grupos más

vulnerables de la sociedad para reducir las diferencias socio
económicas.

iv) Modernizar los sistemas de control interno y/o externo para evaluar el
desempeño de los servidores públicos en el cumplimiento de los
procesos agregativos e integrativos 14, es decir complementando los
criterios de eficiencia y eficacia con los criterios de transparencia,
rendición de cuentas y gestión participativa.

Estas son sólo algunas reflexiones básicas que deberán formar parte de un
conjunto más desarrollado de propuestas orientadas a contribuir a generar
condiciones favorables en la construcción de un comportamiento social y un
desempeño éticos como resultado de compromisos compartidos entre el
Estado y la sociedad civil. La reforma del sistema requiere de fundamentos
éticos y filosóficos que trasciendan el sentido meramente utilitarista de la
gestión pública.

14
Villoria Mendieta, Manuel. Ética pública y corrupción: Curso de ética administrativa. Madrid, Tecnos,
2000
Página | 12
 BIBLIOGRAFÍA

Dargent, Eduardo “Islas de eficiencia y reforma del Estado” – ECONOMÍA

2009 Y SOCIEDAD, Lima No. 73-CIES, p. 44

Kant, Immanuel La Metafísica de las Costumbres. Madrid. Ed. Tecnos

1989

Lifante V, Isabel Conceptos de Discrecionalidad Jurídica. Universidad de

2001 Alicante.

Ministerio de Economía y Directiva N° 001-2009-EF/68.01, aprobada mediante

Finanzas Resolución Directoral N° 002-2009-EF/68.01
2009

Moore, Mark Gestión Estratégica y Creación de Valor en el Sector

1998 Público. Paidos

North, Douglas Instituciones, cambio institucional y desempeño

1989 económico. Universidad de Chicago

Platón Gorgias

Rawls, John Liberalismo político. México. FCE.

1995

Real Academia Española Diccionario Prehispánico de Dudas 21ª Edición

2006

Salazar, Carlos Políticas Públicas & Think Tanks. México. Ed.: Konrad
2008 Adenauer Stiftung.

Villoria Mendieta, Manuel Ética pública y corrupción: Curso de ética

2000 administrativa. Madrid, Tecnos

Página | 13