lunes 26 de noviembre de 2007

Definición de Gobernanza

ENSAYO SOBRE LA “GOBERNANZA”

A PARTIR DE LOS TEXTOS DE NATERA, MAYNTZ Y RUANO
http://filosofialuiscornelio.blogspot.com/2007/11/la-gobernanza-partir-de-los-textos-de.html

Los términos “gobernabilidad” y “gobernanza”, tan de moda en nuestros días, no

cuentan con una larga historia en el mundo del desarrollo. A fines de la década
de los ochenta, esos términos apenas se escuchaban en los corredores de las
multilaterales, de agencias de cooperación, de ONGs o de otras organizaciones
del desarrollo. Hoy en día, por el contrario, es difícil que una publicación del siste-
ma de Naciones Unidas, o de cualquier institución vinculada a las prácticas del
desarrollo, no haga una referencia ya sea a la “gobernabilidad”, ya sea a la “go-
bernanza”, o más exactamente, a la “gobernabilidad como gobernanza”[1].

“Lo que ha contribuido a la mencionada amplitud y confusión acerca del concep-

to de gobernabilidad ha sido su utilización por las agencias internacionales como
sinónimo de “governance” (o gobernanza – como recientemente ha propuesto y
ha aceptado traducirlo la Unión Europea y la Real Academia de la Lengua Españo-
la respectivamente). Quizás la utilización más explícita del concepto ha sido la re-
alizada por el Banco Mundial y el PNUD, quienes durante mucho tiempo han utili-
zado el término de gobernabilidad para referirse a: (1) el proceso y las reglas me-
diante los cuales los gobiernos son elegidos, mantenidos, responsabilizados y re-
emplazados; (2) la capacidad de los gobiernos para gestionar los recursos de ma-
nera eficiente y formular, implementar y reforzar políticas y regulaciones; y (3) el
respeto de los ciudadanos y del estado a las instituciones que gobiernan las inte-
racciones socio-económicas entre ellos”.[2]

Nos preguntamos entonces, ¿qué es la gobernanza? Antonio Natera, en su Docu-

mento de Trabajo nº 2/2004, nos plantea de manera práctica y resumida, que la
gobernanza “se refiere a la puesta en práctica de estilos de gobernar en los que
se han difuminado los límites entre los sectores público y privado”.[3] Pero am-
pliando mucho más tal definición y partiendo de una explicación más actual, po-
dríamos decir que la gobernanza alude a un nuevo estilo de gobierno, distinto del
modelo de control jerárquico, pero también del mercado, caracterizado por un
mayor grado de interacción y de cooperación entre el Estado y los actores no es-
tatales en el interior de redes decisionales mixtas entre lo público y lo privado.
Implica “un cambio de sentido del gobierno, un nuevo método conforme al cual
se gobierna la sociedad”.[4]

La esencia de la gobernanza, según plantea Natera, radica en que los mecanis-

mos de gobierno no se basen en el recurso exclusivo a las autoridades guberna-
mentales ni en las sanciones decididas por éstas. No se caracteriza por la je-
rarquía, sino por la interacción entre actores corporativos autónomos y por redes
entre organizaciones.
Como en todos los sistemas y nuevas formas de organización, éstas, no surgen
de la nada o sin ninguna razón aparente. A través del desarrollo de la democracia
en los estados modernos, han surgido algunos motivos y circunstancias que han
hecho propicio el surgimiento de ésta nueva forma de organización del gobierno,
a través de la gobernanza. Según pude organizar a través del texto de Natera, las
más destacadas son las que escribo a continuación.

Razones que justifican la aparición de la gobernanza como sistema de gobierno

· El estado ha dejado de tener el monopolio sobre los conocimientos y sobre los
recursos económicos e institucionales necesarios para gobernar.
· La crisis fiscal del Estado, producida en las décadas de los ochenta y los noven-
ta en los países occidentales.
· El giro ideológico hacia el mercado y el “desencanto” acerca de las capacidades
del Estado para la mayoría de las perspectivas ideológicas.
· La globalización, debido a las consecuencias que ha tenido en la habilidad tradi-
cional del Estado para dirigir la sociedad y a la transferencia de competencias a
instituciones internacionales.
· La necesidad de contratar, delegar e implantar nuevas modalidades de regula-
ción.
· El incremento de la complejidad y fragmentación de las estructuras políticas y
administrativas.

En cualquier caso todos estos factores de transformación de las estructuras esta-

tales, mencionados más arriba, no deben interpretarse necesariamente en clave
de debilidad del Estado, ya que éste sigue siendo el vehículo esencial en la per-
secución del interés común de la sociedad. Lo que estamos presenciando es una
transformación del Estado para adaptarse eficazmente a los nuevos retos del si-
glo XXI, en el que se revalorizan de modo especial sus capacidades en lugar de
sus poderes formales. En pocas palabras, “la gobernanza no implica el fin o el de-
clive del Estado, ya que su papel sigue siendo crucial como una estructura fijado-
ra de fines y de coaliciones, aunque en buena medida lo haya perdido como es-
tructura de implementación”[5], y es que en su expresión más general, la gober-
nanza se refiere a un cambio en el equilibrio entre el Estado y la sociedad civil,
en el que se pone el acento en la ciudadanía activa y la vincula, en definitiva, a
debates más amplios en torno a la democracia deliberativa.

Ventajas de la organización en redes

En las redes de políticas, el Estado y la sociedad se acoplan de modo flexible, y la
interacción en el interior de la red puede producir el consenso y la interacción. De
manera resumida, quiero plantear las ventajas de la gobernanza en la aplicación
del estado y la sociedad.
· La estructura de red fomenta la eficacia y la innovación.
· Mayor acceso a una variedad de fuentes de información.
· Mayor oportunidad de aprendizaje.
· Bases más flexibles y estables para la coordinación y el aprendizaje interactivo.
· Facilita la implementación de mecanismos adecuados para la creación y el acce-
so al conocimiento tácito.[6]
· La definición de problemas, la toma de decisiones y su ejecución, no pasa por la
acción aislada de una élite político-administrativa relativamente homogénea y
centralizada, sino por la adopción de formas de coordinación a distintos
niveles.[7]
· Este sistema organizacional promueve la transferencia de poderes hacia las se-
des comunitarias.[8]
Explicación gráfica de la Gobernanza
ESTADO
Regulador

Institución
Privada A
Privada B

Institución
Pública C

Privada D

Pública E

En este esquema, intento explicar gráficamente, la Gobernanza, como sistema

organizacional, gesticulado por redes, donde el Estado funciona como regulador
de la misma, y donde los límites entre el sector público y privado se han difumi-
nado. Valga la observación de que la comunicación entre los distintos entes, que
forman la red, es posible, sin tener que pasar necesariamente por el Estado. Es el
ejemplo de la Institución privada A y la pública D.

Tipos de relaciones que conforman las redes de Gobernanza

Natera propone en su Documento de Trabajo nº 2/2004, siete tipos de relaciones
de cooperación actores públicos-privados, los cuales se corresponden con otros
tantos tipos de redes. A saber:
1. Relaciones formales de autoridad, que se presentan en todo tipo de escenarios
y constituyen la base para la cooperación dentro de las clásicas organizaciones
burocráticas.
2. Las relaciones coercitivas, que representan un subtipo de la red, basadas en
relaciones formales de autoridad.
3. Las relaciones utilitarias (no clientelares) se basan en el intercambio negocia-
do, implícita o explícitamente, de determinados bienes, servicios o favores.
4. Las relaciones clientelares constituyen un tipo particular de relación de coope-
ración utilitaria y por tanto, comparten con ella la característica principal de sus-
tentarse igualmente en el intercambio de bienes entre actores gubernamentales
y el resto de actores de la red.
5. Relaciones articuladas como coalición, en este caso los actores gubernamenta-
les entablan relaciones de colaboración con otros actores, en virtud de la creen-
cia común de que se trabaja a favor (o en contra) de una causa que beneficia a
todos.
6. Relaciones de cooptación interesado, en este tipo de relación, la cooperación
de los actores gubernamentales con otros actores de la red, se sustenta en la in-
tegración de alguno de sus miembros en la esfera decisional del gobierno.
7. Relaciones personales. Estas tienen la ventaja de que no requieren muchos re-
cursos para crearlas y mantenerlas, ni se pierde autonomía en la colaboración
derivada de ellas.

En teoría, todos los tipos de relaciones que se han definido, pueden utilizarse
para conformar una red de gobernanza. No obstante, ha de comprobarse qué ti-
pos predominan en cada caso, y ha de demostrarse qué combinación de ellos es
más operativa para la consolidación de dicha red.

Problemas de los sistemas de gobernanza[9]

Del recorrido trazado se pueden deducir cuatro tipos de problemas de los siste-
mas de gobernanza. A saber:
· La tensión que se produce entre la complejidad del proceso decisional asociado
a los sistemas de gobernanza y los códigos normativos empleados para explicar
y justificar el gobierno.
· En un sistema de gobernanza tiende a producirse una difuminación de las res-
ponsabilidades, que halla su expresión institucional en la desaparición de los lími-
tes entre lo público y lo privado.
· La tensión persistente que se produce entre la tentación de intervenir de forma
obligatoria o vinculante en la regulación de conflictos, por un lado, y la depen-
dencia de la acción y aceptación por parte de los actores participantes en la go-
bernanza, por otro.
· Aún cuando los responsables públicos y líderes políticos desarrollen las tareas
apropiadas, los sistemas de gobernanza pueden fracasar, por razón de las tensio-
nes y los problemas con las organizaciones de la sociedad civil.

Un caso concreto sobre el tema de la Gobernanza, en la República Dominicana

Para terminar mi trabajo sobre gobernanza, me gustaría hacer mención, a través
de un artículo que conseguí en mi investigación, que toca un punto particular y
más palpable sobre el tema de la gobernanza en la República Dominicana, me re-
fiero al interés, que ya para 1997 se venía fraguando, el caso de “La descentrali-
zación, responsabilidad y proactividad de los ayuntamientos” del gobierno cen-
tral. Una forma de poner en práctica la gobernanza, en un país donde el paterna-
lismo, el clientelismo y las dependencias de producción impiden que el “sistema
de redes”, sea puesto totalmente en práctica.

JOSEP CENTELLES[10]
Descentralización, responsabilidad y pro-actividad: el caso de República Domini-
cana
…el caso concreto de República Dominicana, con sus peculiaridades, sigue la
pauta de los demás países de la región. El inicio de las transferencias centrales a
los ayuntamientos a partir 1997 ha sido un gran revitalizador del extremadamen-
te lánguido y decaído municipalismo dominicano. Mediante estas transferencias
se ha conseguido que el gasto municipal agregado de todo el país llegue superar
levemente el 1% del PIB, situándose dentro de la normalidad de la sub-región
pero por la franja baja.

El principal problema del sistema municipal dominicano es su prácticamente nula

recaudación municipal. En el 2003 las transferencias centrales cubrieron más del
95% del gasto municipal agregado. Ello, a todas luces es grave. Su gravedad resi-
de en que con este sistema de financiación se estimula el despilfarro frente a la
responsabilidad en la gestión municipal. Es muy mal precedente para la demo-
cracia que un político pueda presentarse a las elecciones ofreciendo un programa
a la ciudadanía, que va a ser financiado por otra instancia gubernamental. Es un
atentado a la responsabilidad política de los electos y a la larga una clara erosión
de su autoridad.

Si el sistema financiero municipal dominicano está mal enfocado, corresponde

corregirlo y ello es posible. Expliquemos, para quien no lo conozca, que algo pa-
recido, aunque en menor grado, aconteció en España cuando el estado se des-
centralizó en comunidades autónomas que carecían casi totalmente de responsa-
bilidad fiscal, pronto se corrigió y se empezó a desarrollar el concepto de "corres-
ponsabilidad fiscal" entre el gobierno central y los gobiernos autonómicos. No se
trata ni mucho menos de copiar lo que se está haciendo en España ya que esta-
mos frente a realidades muy distintas. En dominicana la solución al problema
pasa por desarrollar un código tributario municipal y utilizar una parte del volu-
men de los recursos que ya se transfieren a los municipios para estimular la re-
caudación propia. Esta ha sido una práctica muy común en Europa y en varios
países latinoamericanos. Es decir, el ayuntamiento que no recaude en su territo-
rio no entrará en la distribución de una parte de las transferencias. La mejor fór-
mula es la que distribuye esta parte en función del incremento anual de recauda-
ción en determinados impuestos, especialmente en el de bienes inmuebles que
está universalmente aceptado como el impuesto más genuinamente municipal.

No todo son críticas al municipalismo dominicano, siempre hay excepciones y en

este caso, por lo menos una es muy honrosa. Se trata de la ciudad de Santiago
de los Caballeros. Santiago recauda localmente más de lo que recibe por transfe-
rencias, mientras que la media del total de municipios es sólo del 5%. El compor-
tamiento responsable de Santiago no es de extrañar cuando se conoce su histo-
ria y la madurez de su sociedad civil que ha demostrado una fabulosa capacidad
de auto-organizarse para la mejora de la ciudad y sus infraestructuras, recibien-
do, las más de las veces, escaso o nulo apoyo del gobierno central. La vitalidad
de Santiago como ciudad la comparten su ayuntamiento y la sociedad civil orga-
nizada en el CDES que conjuntamente impulsan desde hace años una reflexión y
un plan estratégico participativo para el desarrollo integral de la ciudad. Los es-
fuerzos de excelencia santiagueros han sido premiados recientemente en la ciu-
dad de Río de Janeiro, donde se celebró el XII congreso anual del CIDEU (Centro
Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano), una prestigiosa asociación in-
ternacional de ciudades que eligió Santiago de los Caballeros como sede de su
próximo congreso internacional en 2005. Pero quizás la mejor buena noticia para
dominicana es que sabemos que el modelo de pro-actividad y de responsabilidad
municipal de Santiago se está contagiando a una gran variedad de ciudades do-
minicanas.

CONCLUSIÓN

Gobernanza. f. Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro

de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano
equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía.
Así define el diccionario de la RAE la gobernanza, en su edición 2005. Sin embar-
go, hay que destacar, que esta “nueva” palabra, que de por sí trae consigo una
nueva forma de concebir la organización de nuestra sociedad, está, sino en el ho-
rizonte, bastante lejos de llegar a ser una forma de gobierno en este país en el
que nos ha tocado vivir, pues es bastante claro, que, aunque hemos superado
momentos de crisis institucionales, políticas, gubernamentales y democráticas,
no es menos cierto, el hecho de que aún cargamos el lastre de un sistema de go-
bierno, que aunque con pintas de democracia, está aún distante de lo que impli-
ca la utopía que significa para nosotros la democracia como tal.
¿Y qué tendrá que ver democracia con gobernanza? A mi juicio creo que ambas
van tomadas de la mano. Aunque una precede a la otra. ¿Cuál? Como hemos de
suponer, antes de haber gobernanza, debe de haber democracia. Pues la gober-
nanza como tal, implica que se hayan superado ya los obstáculos y barreras que
impiden las relaciones cordiales entre el pueblo y el gobierno elegido.
Nos preguntamos entonces, ¿gozará la República Dominicana de tan novedoso y
sugerente sistema organizacional? Sí, dirían algunos, no, otros tantos, y los más
modestos ni opinarían al respecto. En mi opinión, mientras seamos partícipes y
apoyadores silenciosos de un estado que se burla de la sociedad con “consultas”
sociales como la construcción o no de un metro en Sto. Dgo., mientras sea el po-
der ejecutivo el que promueva, decida y, por qué no, apruebe, en sí mismo, una
reforma constitucional, mientras la sociedad civil no sea conciente de que es tan
responsable como el estado mismo, del avance o retroceso de su país, mientras
democracia sea asistir un 16 de mayo a las urnas y nada más, mientras todo esto
ocurra, no habrá democracia y por consiguiente, mucho menos Gobernanza.

[1] J. O. Prats (2003, 241),

[2] Pablo Mella. Gobernabilidad como gobernanza en el mundo del desarrollo.
[3] Antonio Natera. La noción de gobernanza como gestión pública participativa y
reticular, pág. 5
[4] Rhodes, 1996: 652.
[5] Antonio Natera. La noción de gobernanza como gestión pública participativa y
reticular, pág. 9
[6] Prats, 2004: 23.
[7] José Manuel Ruano de la Fuente. La gobernanza como forma de acción pública
y como concepto analítico, pág. 2
[8] Renate Mayntz, Nuevos desafíos de la teoría de Governance.
[9] Aquí hago un resumen de las “propuestas” en torno a la gobernanza de Sto-
ker (1998), que aparece en “La noción de gobernanza como gestión pública parti-
cipativa y reticular”, de Natera, pág. 27 y sgts.

[10] Josep Centellas es urbanista, adjunto a la dircción del IIG en gobernanza lo-
cal y urbana, consultor en estrategias urbanas del CIDEU; recientemente ha reali-
zado un estudio comparado del municipalismo en la región de Centro América y
Caribe, del cual está tomado este artículo.

Publicado por Luis Manuel Durán Cornelio en 1:06:00 PM

Etiquetas: Filosofía Social
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