Cursul 4 de Drept administrativ

Capitolul

6 Actul administrativ

6.1 Definiţie

Actul administrativ este actul juridic unilateral care emană de la o autoritate publică sau de la
persoane private autorizate de acestea, în temeiul puterii publice, pe baza şi în vederea executării legii.
Actele administrative reprezintă principala formă juridică a activității autorităților administrației
publice.

6.2 Trăsăturile actului administrativ

Actul administrativ prezintă următoarele trăsături:

a) Actul administrativ este un act juridic. Actul juridic reprezintă o manifestare de voinţă
făcută cu intenţia de a produce efecte juridice, adică de a da naştere, a modifica sau stinge drepturi şi
obligaţii. Prin urmare, actul administrativ este, ca orice act juridic, o manifestare de voință destinată să
producă o schimbare în realitatea juridică existentă. Actul administrativ se deosebeşte astfel de
operaţiunile administrative (avize, acorduri, procese-verbale de constare etc. necesare pentru emiterea
actului administrativ). Observăm că în timp ce actele administrative produc în mod direct efecte juridice
asupra celor cărora li se adresează, efecte pe care le are în vedere autoritatea publică emitentă a actului,
operaţiunile administrative nu produc efecte juridice în virtutea voinței celui care le săvârșește, ci aceste
efecte se produc pentru că așa prevede legea (în virtutea legii – ope legis). De exemplu, o autorizație de
construcție este un act administrativ individual care produce efectele juridice avute în vedere de
autoritatea publică emitentă a actului în ceea ce privește condițiile pe care trebuie să le îndeplinească
construcția respectivă. Pentru emiterea autorizației de construcție sunt necesare o serie de avize prevăzute
de Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii. Aceste avize sunt operațiuni
administrative. Pentru obținerea autorizației de construcție avizele prevăzute de lege trebuie să fie
favorabile. Efectul produs de aceste avize constă în aceea că de ele depinde acordarea autorizației, efect
prevăzut de lege și care nu depinde de voința structurii administrative care acordă avizul.

1
 b) Actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă juridică pentru că el degajă o
singură voinţă juridică, care provine de la o autoritate publică. Pentru valabilitatea unui act administrativ
nu este necesar consimţământul persoanei căreia i se adresează. Prin urmare, caracterul actului
administrativ de a fi o manifestare unilaterală de voință juridică îl deosebește de contractele (acte juridice
bilaterale) de drept public (contracte administrative) sau de drept privat (contracte de drept civil, de
dreptul muncii etc.). De exemplu, pentru emiterea unui proces-verbal de aplicare a unei sancțiuni
contravenționale față de cel care a săvârșit contravenția, nu este necesar acordul acestuia pentru aplicarea
sancțiunii.
De asemenea, manifestarea unilaterală de voinţă pe care o reprezintă actul administrativ este
realizată în regim de drept public, ceea ce o deosebeşte de actul unilateral de drept privat (testament,
donaţie etc.).
Uneori la emiterea unui act administrativ participă pe lângă autoritatea emitentă şi alte autorităţi
administrative care acordă diverse avize (de exemplu, avizele necesare pentru acordarea unei autorizaţii
de construcţie). Caracterul unilateral se menţine şi în acest caz pentru că cel care acordă avizul şi
emitentul actului administrativ apar ca un singur subiect de drept, exprimând o singură manifestare de
voinţă în raportul juridic cu cel căruia i se adresează actul administrativ.
Pe aceleaşi considerente caracterul unilateral se menţine şi atunci când două sau mai multe
instituţii ale administraţiei publice emit un act administrativ comun (de exemplu, Ordinul ministrului
sănătăţii şi al preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate nr. 397/836/2018 privind aprobarea
Normelor metodologice de aplicare în anul 2018 a Hotărârii Guvernului nr. 140/2018 pentru aprobarea
pachetelor de servicii şi a Contractului-cadru care reglementează condiţiile acordării asistenţei
medicale, a medicamentelor şi a dispozitivelor medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de
sănătate pentru anii 2018-2019).
În situaţia în care actul administrativ este emis la cererea unei persoane (emiterea unui permis de
conducere auto, a unei autorizaţii de construcţie etc.) acesta îşi păstrează calitatea de a fi o manifestare
unilaterală de voinţă juridică, deoarece cererea solicitantului nu face decât să pună în mişcare procedura
de emitere a actului şi nu are semnificaţia unui acord de voinţă.
c) Actul administrativ este emis/adoptat de o autoritate publică. Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 defineşte în art. 2(1) lit. b) autoritatea publică emitentă ca fiind orice organ de
stat sau al unitatilor administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru
satisfacerea unui interes public.
În principal actele administrative sunt adoptate/emise de autorități ale administrației publice. Dar
acte administrative pot emite/adopta și structuri din cadrul Parlamentului, precum și organele puterii
judecătorești în activitatea organizatorică a acestora sau de executare în concret a legii. Astfel, spre
exemplu, ordinul prin care Secretarul general al Senatului sancționează un funcționar public parlamentar
sau ordinul prin care președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție numește sau eliberează din funcție pe
managerul economic sunt acte administrative emise de autorități publice din cadrul puterii legislative sau
judecătorești.
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prevede în art. 2(1) lit. b) teza a doua, faptul că
sunt asimilate autorităților publice, în sensul acestei legi, persoanele juridice de drept privat care, în
condițiile legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în
regim de putere publică. Astfel, de exemplu, Asociaţia Generală a Vânătorilor şi Pescarilor Sportivi

2
(AGVPS) este o asociaţie neguvernamentală de utilitate publică având o competenţă exclusivă, delegată
de stat prin acte normative, în domeniul vânătorii şi pescuitului sportiv. În această calitate AGVPS poate
emite acte administrative. De asemenea, o diplomă de absolvire eliberată de o universitate particulară este
un act administrativ deoarece orice universitate prestează serviciul public de educație, în condițiile
competențelor delegate de stat și sub supravegherea Ministerului Educației.
d) Manifestarea de voinţă are loc în temeiul și pentru realizarea puterii publice. Datorită
acestui fapt actul administrativ este obligatoriu şi executoriu din oficiu. Autoritatea emitentă a actului îşi
poate impune în mod unilateral voinţa faţă de cel căruia i se adresează acel act, stabilindu-i conduita de
urmat. Obligativitatea actelor administrative presupune faptul că actul administrativ este obligatoriu atât
pentru toate subiectele de drept cărora li se adresează (persoane juridice de drept public sau privat și
persoane fizice), cât și pentru organul emitent atât timp cât nu a fost abrogat, revocat sau anulat.
Obligativitatea actului administrativ este o consecință a prezumției de legalitate de care se bucură
toate actele administrative acestea fiind emise pe baza și în vederea executării legii.
În cazul în care cel obligat la executare nu execută de bunăvoie actul administrativ, autoritatea
competentă poate trece direct, din oficiu, la executarea silită a actului, fără a mai fi necesară obţinerea
unei hotărâri judecătoreşti care să încuviinţeze executarea aşa cum se întâmplă în cazul actelor civile.
Orice excepție de la această regulă trebuie să fie prevăzută în mod expres de lege.
e) Actul administrativ este emis în vederea organizării executării legii sau a executării în
concret a acesteia. Însăşi raţiunea de a fi a administraţiei publice este aceea de a organiza şi executa în
concret legea, înţeleasă în accepţiunea sa largă, nu numai de act al Parlamentului. Actele normative și
actele administrative se află încadrate într-o ierarhie în funcție de forța lor juridică.

6.3 Clasificarea actelor administrative

Actele administrative se clasifică în mai multe categorii, astfel:

1) După criteriul întinderii efectelor juridice produse:
a) acte administrative normative – cuprind reglementări având caracter general şi impersonal,
adică norme juridice;
b) acte administrative individuale – creează, modifică sau sting drepturi şi obligaţii în
beneficiul sau sarcina uneia sau mai multor persoane determinate.
Actele administrative individuale se clasifică în:
- Acte prin care se stabilesc drepturi şi obligaţii determinate pentru subiecţii cărora li se
adresează. Exemplu: autorizaţia de construcţie prin care se conferă titularului un ansamblu de drepturi și
obligații aferent realizării unui anumit imobil.
- Acte prin care se conferă un statut personal beneficiarilor. Exemplu: diploma universitară care
atribuie beneficiarului un complex de drepturi şi obligaţii şi nu un drept sau o obligaţie determinată.
- Acte administrative prin care se aplică constrângerea administrativă. Exemplu: procesul-
verbal prin care se consemnează săvârşirea unei contravenţii1 şi se aplică sancţiunea prevăzută de lege.
- Acte administrative jurisdicţionale – actele emise de o autoritate administrativă, învestită prin
lege organică cu atribuții de jurisdicție administrativă specială. Jurisdicţia administrativă specială

1
A se vedea Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor (publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr.
410 din 25 iulie 2001), aprobată cu modificări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările ulterioare.

3
reprezintă, conform art. 2 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, activitatea
înfăptuită de o autoritate administrativă care are, conform legii organice speciale în materie, competenţa
de soluţionare a unui conflict privind un act administrativ, după o procedură bazată pe principiile
contradictorialităţii, asigurării dreptului la apărare şi independenţei activităţii administrativ-
jurisdicţionale. Un exemplu de autoritate administrativă învestită cu atribuții de jurisdicție administrativă
este Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor reglementat în prezent de Legea nr. 101/2016
privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a
contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi
pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor2 având rolul de a
soluționa contestațiile în legătură cu procedurile de atribuire a acestor contracte.
2) După criteriul organului de la care emană:
a) acte care emană de la autorităţile administraţiei publice;
b) acte care emană de la alte autorităţi publice decât cele administrative;
c) acte administrative prin delegaţie care sunt emise în baza unei împuterniciri exprese a
legii de către anumite persoane private (asociaţiile de utilitate publică, universităţile
private acreditate etc.).
3) După competenţa materială a organului emitent:
a) acte de administrare generală prin care se organizează executarea şi se execută în concret
prevederi ale legii în orice domeniu al relaţiilor sociale (de exemplu, hotărârile
Guvernului);
b) acte de administrare specială prin care se organizează executarea şi se execută în concret
prevederi ale legii doar într-un anumit domeniu al relaţiilor sociale (de exemplu, ordinul
unui ministru prin care se pun în aplicare prevederile legii în domeniul de resort al acelui
minister).

2
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 393 din 23 mai 2016.