CAPITOLUL I

INSTITUŢIA PUBLICĂ

1.1. Sistemul instituţiilor publice în stat. Izvoare de drept

1.2. Definirea instituţiei publice
1.2.1. Servicii publice
1.2.2. Companii publice
1.2.3. Modele administrative

1.1. Sistemul instituţiilor publice în stat. Izvoare de drept

Agregarea comunităţilor umane la nivelul unor sisteme naţionale a condus la apariţia

primelor guverne. Pentru gestionarea situaţiei la nivel teritorial au fost necesare forme
administrative.
Putem enumera aici:
 sistemele administrative din Egiptul antic;
 sistemele administrative din timpul dinastiei Han (206 î.e.n. – 220 e.n.), care sugerau
pornind de la preceptele confucianiste, modul de acces al indiviziunilor la guvernare (calitatea
indivizilor şi nu poziţia socială);
 imperiile administrative grec şi roman controlate de la centru prin legi şi proceduri.
Modelul tradiţional de administraţie publică datează de la mijlocul secolului al XIX-lea,
structurile democratice dezvoltându-se odată cu apariţia statului modern.
S-a trecut astfel de la sistemele de administraţie bazate pe loialitatea faţă de un individ
(rege, ministru etc.) la sisteme administrative în care individul este devotat statului în raport cu
componentele sistemului legislativ.
În ultima parte a secolului al XIX-lea au fost necesare reforme asociate cu modelul
tradiţional de administraţie.

Cele patru modele1 care sugerează dar nu direcţionează tipurile de politici publice sunt:
MODELUL „ELITIST“
Descrie politica publică în termenii preferinţelor şi valorilor unei elite dominante în care
nu se reflectă voinţa poporului ci mai degrabă interesele, sentimentele, valorile unui număr foarte
mic de oameni care participă la proces (policy – making process). Schimbările apar când elitele
îşi redefinesc propriile interese şi îşi modifică propriile valori. Elitele pot fi îndreptate către
public şi bunăstarea maselor poate fi un aspect important în luarea deciziilor. Modelul vede
masele ca fiind pasive, apatice şi puţin informate în ce priveşte politicile publice. Opinia publică
este manipulată uşor în mass-media dominată de elite. Astfel comunicarea între mase şi elite se
face unidirecţional.

1
A. Androniceanu, Management public, Editura Economică, Bucureşti, 1999, p. 10
MODELUL PLURALIST
Descrie politica publică drept rezultat/produs al competiţiei, negocierii şi compromisului
între multe grupuri sociale diferite. Sunt indivizi – puţini la număr – care pot participa la actul de
politică publică prin grupuri de presiune. Politica publică reflectă în orice moment un echilibru al
influenţei relative a grupurilor de interes. Comunicarea se face de jos în sus prin intermediul
grupurilor de interese, al partidelor şi mai ales prin intermediul alegerilor.
MODELUL OLIGARHIC
Presupune ca resursele iniţiale pentru cercetare, studiu, planificare şi formulare a
politicilor publice sunt obţinute/derivate din avuţia personală. Această avuţie este canalizată spre
fundaţii, universităţi, grupuri de planificare a politicilor (policy planing) sub forma contractelor,
a subvenţiilor etc. Decidenţii, oamenii influenţi sunt prezenţi şi în consiliile de administraţie ale
acestor fundaţii etc, pentru a superviza modul în care sunt folosite aceste fonduri.
MODELUL “ ADVOCACY COALITION “
Importanţa teoretică a rolului ideilor a luat amploare odată cu accentuarea factorilor
cognitivi în procesul politicilor, în special în lucrările lui Peters Haas asupra comunităţilor
epistemice. Acesta a definit comunităţile epistemice ca “o reţea de profesionişti într-un domeniu,
cu autoritate bazată pe competenţă şi expertiză recunoscute şi o pretenţie de autoritate asupra
cunoaşterii relevante la nivelul politicilor din acel domeniu sau arie de probleme”. Caracteristic
pentru aceste comunităţi sunt:
 un set împărtăşit de credinţe normative;
 credinţe cauzale împărtăşite;
 noţiuni comune asupra validităţii;
 proiecte comune asupra validităţii;
 proiecte comune de politici.
Abordarea comunităţilor epistemice este eficientă în descrierea modului în care
decidenţii, marcaţi de condiţii de nesiguranţă, ajung să-şi asigure deciziile la comunităţile de
experţi. Sunt câteva probleme de abordare a relaţiei cunoaştere – politică :
 prin definiţie se presupune o relaţie clară între credinţele / opiniile cauzale şi valori –
însemnând astfel că sunt împărtăşite ambele concepte;
 accentuarea asupra circumstanţelor în care comunităţile epistemice existente influenţează
decidenţii – nu abordează condiţiile în care se formează ele însele.
Cea mai influentă teorie care face operabil conceptul de idei/învăţare în procesul politicilor
este modelul dezvoltat de Sabatier – ACF (“Advocacy Coalition Framework”). Învăţarea
orientată către politici este definită ca “schimbări pe termen lung ale intenţiilor comportamentale
şi cognitive rezultate din experienţă, implicate în atingerea sau revizuirea obiectivelor
politicilor”. Premisele de bază ale ACF sunt:
 înţelegerea schimbării politicilor necesită o perspectivă mai lungă – o decadă sau chiar
mai mult – după Sabatier;
 unitatea analizei este subsistemul politicilor; politicile pot fi interpretate ca seturi de
priorităţi valorice şi asumpţii cauzale, sau “sisteme de opinii”.
Modelul ACF are câteva vulnerabilităţi:
 redefinirea actorilor implicaţi în procesul politicilor duce la mai multe probleme decât e
capabil să rezolve. ACF are probleme legate de caracterul de “agent” când e vorba de a adopta
decizii de politici (Hoberg);
  se coagulează conceptul unui sistem de opinii, făcând dificilă distingerea influenţelor
independente ale fenomenelor analitice în procesul politicilor publice. Sistemele de opinii au o
structură tripartită : cele din “miezul” adânc sunt fundamentale, implicând opinii de bază
ontologice şi normative, cum ar fi perceperea naturii umane a persoanelor, opiniile din “miezul
politicilor” se referă la angajări fundamentale normative şi la percepţii cauzale într-o coaliţie
dintr-un domeniu sau subsistem de politici;
 conţine aspecte secundare care implică interpretări ale opiniilor relative la contextele
specifice, adică ACF se bazează pe premisa că opiniile din miezul adânc al politicilor reprezintă
principalul liant care ţine împreună o coaliţie“.
ACF nu acordă atenţie variabilelor instituţionale. Instituţiile sunt relativ stabile pe termen
lung, atenţia acordată schimbărilor de politici în timp într-o jurisdicţie / domeniu provoacă
confuzie asupra rolului instituţiilor.

1.2. Definirea instituţiei publice

Instituţiile publice reprezintă ansamblul structurilor organizate, create în societate pentru

gestionarea afacerilor publice. Instituţiile publice, în sensul birocratic pe care îl au în ziua de
astăzi, reprezintă singurul mod de organizare social-economică a statului care poate face faţă
provocărilor modernităţii (numărul mare al populaţiei, diversitatea şi complexitatea nevoilor
umane ce se cer satisfăcute). Ceea ce face din instituţiile birocratice instrumente eficiente este
caracterul lor raţional – observa Max Weber – manifestat în cele patru dimensiuni principale ale
acestora:
 pot manevra un număr mare de sarcini;
 pun accent pe cuantificare;
 operează într-un mod previzibil, standardizat;
 pun accent pe controlul asupra celor angrenaţi în sistemul instituţiilor.
Într-un stat democratic ele au următoarele funcţiuni:
 pregătirea şi adoptarea de acte normative;
 punerea în executare a legilor;
 supravegherea punerii în executare a hotărârilor luate la nivel politic.
O instituţie publică  „vinde” bunuri şi servicii care asigură facilităţi precum: servicii de
telecomunicaţii, electricitate, aprovizionarea cu gaze şi apa, transport (căi ferate, aeriene,
navale), transportul public urban, servicii financiare (bănci, companii de asigurare). Obiectivul
unei instituţii  publice este servirea interesului public. Sunt situaţii în care iniţiativa particulară
nu poate acoperi cerinţele societăţii şi de aceea sunt necesare instituţii specifice.
Instituţiile publice au deţinut pentru multă vreme un rol important în majoritatea ţărilor
dezvoltate, dar, odată cu privatizarea unor servicii publice, unele instituţii au trecut într-un plan
secundar.
Aceste instituţii sunt importante pentru că:
 activitatea lor este dependentă de sectorul guvernamental;
 managementul sectorului public controlează activitatea organizaţiilor cu scop lucrativ.
În cadrul acestor instituţii avem în vedere şi politicile sociale, industriale şi de investiţii.
În cazul în care controlul guvernamental este prea rigid, instituţiile publice îşi pierd statutul de
entităţi independente, astfel că nu mai sunt rentabile pentru public.
 Exista situaţii în care instituţiile publice nu pot fi controlate eficient iar randamentul lor
este inferior companiilor private. Este oportun ca atunci să se pună problema privatizării unor
servicii publice.
Dacă managerii din organizaţiile private au în vedere, în primul rând, profitul, scopul
managementului public este satisfacerea interesului general.
Succesul instituţiilor publice depinde şi de modul în care guvernele vor găsi mecanismele
de motivare şi control adecvate fără a implementa proceduri rigide la nivelul fiecărei entităţi
publice.
1.2.1. Serviciile publice

Caracteristicile lor sunt :

 satisfac o nevoie socială;
 se creează / desfiinţează prin decizie administrativă de management;
 regimul lor juridic este reglementat de reguli ale dreptului public;
 se realizează prin stabilimente publice, etc.
Serviciile publice pot asigura servicii precum aprovizionarea cu apă, electricitate, gaz,
telecomunicaţii, considerate esenţiale pentru economie, în ansamblu.
Sunt situaţii în care activităţile de interes nu aparţin serviciului public. Sunt considerate
servicii publice numai activităţile care satisfac nevoi sociale apreciate de puterea politică ca fiind
de interes public (furnizate ca servicii în reţea). De multe ori, guvernele acordă facilităţi
grupurilor dezavantajate.
Aceste servicii impun investiţii iniţiale mari conducând la tendinţe monopoliste. Prin
natura lor, aceste servicii pot avea un impact politic.
Controlul susţinut prin reglementări asigură coordonarea instituţiilor publice. Există
riscul, din cauza gestionării defectuoase a resurselor financiare, ca bugetele să aibă de suferit.

1.2.2. Companiile publice

Companiile publice se află în competiţie directă cu companiile private: bănci, companii

de asigurare, aeriene, petroliere.
Pentru a stimula competiţia şi pentru a menţine controlul unor ramuri strategice,
guvernele controlează aceste companii.
Sunt ţări, în care statul deţine monopolul asupra companiilor:
 producătoare de maşini;
 de alcool şi tutun.
Apar astfel diferenţieri în dezvoltarea sistemelor fiscale de la ţară la ţară.
Există patru motive care determină existenţa companiilor publice :
 minimalizarea erorilor de pe piaţă;
 creşterea rentabilităţii economice;
 facilitarea planificării centralizate a economiei;
 schimbarea naturii economiei.
Sectorul public a avut întotdeauna şi alte scopuri decât cele financiare. Orice guvern are
autoritatea de a se implica în toate sectoarele economiei, ceea ce presupune şi crearea de
companii proprii.
 Interesul public a fost întotdeauna o prioritate care presupunea angajarea celor mai
competente persoane pentru a forma o elită administrativă care să acţioneze în conformitate cu
legea şi precedentele existente2.

1.2.3. Modele administrative

Conform modelului tradiţional, o administraţie funcţionează sub controlul formal al elitei

politice. Există un sistem strict de ierarhie birocratică, cu oficialităţi anonime motivate de
interesul public şi care susţin partidele aflate la guvernare.
Teoriile lansate la sfârşitul secolul al XIX-lea s-au menţinut neschimbate şi au fost
utilizate până la sfârşitul secolului al XX-lea în majoritatea ţărilor occidentale. La începutul
anilor ’80 guvernele au început să caute răspunsuri la marile probleme sociale şi economice
apărute. S-a constat că răspunsurile rapide şi flexibile, la stimuli din ce în ce mai variaţi, sunt
necesare într-o societate dinamică.
Weber are în vedere şase principii ale sistemului birocratic modern, derivate din
conceptul de autoritate legală / raţională:
 principiul teritoriilor stabile aflate sub o jurisdicţie specifică;
Sunt stabilite în general prin legi sau regulamente administrative.
 principiul ierarhiei oficiale şi a nivelelor de autoritate;
Presupun o subordonare a cadrelor inferioare celor superioare.
 managementul birocraţiei moderne;
Se bazează pe documente scrise, „dosare” ce sunt păstrate.
 managementul birocratic;
Presupune o pregătire de specialitate.
 persoanele implicate în aceste activităţi le pun pe primul plan;
 managementul birocratic urmează anumite legi, mai mult sau mai puţin stabile sau
exhaustive, care pot fi invalidate.
Cunoştinţele celor ce fac parte din domeniu trebuie să includă jurisprudenţa, management
administrativ şi de afaceri.
Model weberian in comparaţie cu alte modele se prezintă astfel3:

MODEL WEBER MODEL GULICK MODELUL LEWIS

 regulamente clare  evaluare angajaţi după  leadership
rigiditate comunicare rezultate conjunctural
manager-subordonat  atenţie mare la  rol mărit leadership
 dimensiune coordonare, comunicare şi  organizaţia asigură
exagerată a organizaţiei conducere structura pentru exercitarea
 conducere  valorificare potenţial puterii politice
unipersonală creativ subordonat  instituţia determină
 ierarhie clar definită  tipuri de organizaţii – schimbări în structura
 rezultatele duc la funcţie de loc şi obiective politicului
promovare  manager performant
BIROCRATIC RAŢIONAL ŞTIINŢIFIC

2
P. Marinescu, Manegementul instituţiilorpublice, Editura Universităţii, Bucuresti, 2003, p. 20
3
A. Androniceanu, Management public, Editura Economică, Bucureşti, 1999, p. 15
 Evoluţia societăţii a impus mai multe tipuri de sisteme administrative.
Dacă în sistemul birocratic tradiţional, personalul răspundea la stimuli simpli fără să ia
decizii, astăzi, se acordă o mai mare importanţă managementului decât administraţiei,
rezultatelor decât mijloacelor.
În situaţii de criză există posibilitatea ca autoritatea personală să ia locul regulilor iar
funcţionarii publici să fie obligaţi să se supună unor factori de putere.
Aceste crize pot ajuta sistemul de organizare birocratică.
Este clar că această adaptare contribuie la dezvoltarea sistemului de organizare
birocratică. Acest sistem este format din proceduri de rutină dar şi din perioade de criză care
asigură apoi, perioadele de stabilitate.
Schimbările iniţiate în administraţiile publice impun:
 investiţii în tehnologii de vârf;
 redefinirea relaţiilor cu clienţii;
 reorganizarea muncii;
 utilizarea managementului calităţii;
 campanii de informare.

AUTORITATEA EXECUTIVĂ
Este reprezentată de instituţiile administraţiei publice centrale care alături de celelalte
instituţii reprezintă autorităţi la nivel central:

Transferul tot mai accentuat de resurse şi de funcţii către sectorul privat îi afectează în
mod evident pe cei care lucrează în sectorul public sau se bazează pe acesta. Managerii
instituţiilor publice sunt preocupaţi de felul în care sunt privite aceste activităţi de către
comunitate.
Adepţii modelului unei pieţe libere, consideră că guvernele sunt uneori implicate în
activităţi inadecvate şi că rolul lor trebuie redus drastic. În legătură cu activitatea guvernelor sunt
de actualitate mai multe teme:
 guvernele au o mulţime de roluri şi scopul lor este greu de evaluat;
 sectorul public afectează întreaga economie şi societate. Fără un cadru legal nici
activitatea privată nu ar putea funcţiona;
  regulamentele, taxele, infrastructura, standardele, condiţiile de angajare, influenţează
deciziile luate pe pieţele private;
 sectorul public are un rol important în stabilirea standardelor de viaţă: calitatea şcolilor,
spitalelor, serviciilor comunitare, mediul înconjurător, transportul public, legea şi ordinea,
urbanismul, protecţia consumatorului;
 eficienţa economiei naţionale, rata tehnologizării, schimbările structurale şi preţurile sunt
influenţate de activitatea guvernului.
Funcţiile de bază ale Guvernului sunt:
 coordonarea activităţii autorităţilor administrative;
 punerea în executare a actelor legislativului;
 asigurarea unei infrastructuri economice;
 furnizarea de bunuri şi servicii publice;
 rezolvarea şi intermedierea conflictelor sociale;
 menţinerea competitivităţii;
 protecţia resurselor naturale;
 asigurarea accesului minim al indivizilor la bunurile şi serviciile economice;
 stabilitatea economică.
Pentru realizarea acestora, guvernul foloseşte următoarele mijloace :
o furnizarea de bunuri şi servicii finanţate de la buget;
o susţinerea sectorului privat în măsura în care acesta asigură bunurile şi serviciile
necesare societăţii;
o reglementări legale care permit sau interzic anumite activităţi în economia privată.
Rolul statului se va largi în viitor la cel de mediator care să permită indivizilor să-şi
satisfacă nevoile într-o mai mare măsură. Datoria managerului public nu este numai de a alege
strategii şi de a le implementa, ci şi de a participa într-un sistem de guvernare democratică, în
care valorile publice sunt rearticulate şi recreate în mod continuu.