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Alternativo
en Colombia
y Participación
Social:
propuestas
hacia un cambio
de estrategia.
Autor
Ricardo Vargas Meza
Corrección de Estilo
Adriana Camacho
Diseño
Ricardo Alvarez Gallego
Identidad1@etb.net.co
Impresión
Corcas Editores Ltda
Fotografías Portada:
Carlos Guevara
(Programa Somos Defensores)
Foto mujer indigena:
Flor María Ospina Ogari
Líder de la étnia Embera Chamí-Chigorodó Antioquia
Fotógrafo: Julio Mario Fernández-WWF Colombia
ISBN 978-958-99184-5-6
coordinacion@dialcolombia.org
dial@dialcolombia.org
...ÍNDICE
Presentación 1
I. Desarrollo Alternativo: una perspectiva histórica 5
1. Breve referencia histórica: de la Sustitución de Cultivos al
Desarrollo Alternativo 5
- Conceptualización 5
- La sustitución de cultivos y el manejo institucional 5
2. Desarrollo Alternativo en Colombia hacia los años 90 7
3. Análisis de la política de Desarrollo Alternativo en la Administración
Ernesto Samper (1994-1998) 10
- La cooperación internacional y el desarrollo alternativo durante la vigencia
del Plante 12
- La experiencia en desarrollo alternativo del crédito BID-Plante 12
- Principales resultados de la evaluación del período 15
4. El programa de Desarrollo Alternativo de la administración Pastrana
(1998-2002) 17
Consideraciones generales 17
- Plan Colombia y Desarrollo Alternativo 17
- Estructura general de la política y su expresión institucional 18
• La perspectiva del Estado central 18
• La perspectiva local del Plan Colombia 20
Balance de la experiencia piloto del Putumayo 22
- El problema institucional en el nivel central 22
- El problema institucional entre el centro y la región 23
- Los pactos de erradicación manual 25
- Proyectos productivos de mediano y largo plazo y la experiencia del Putumayo 28
- El contexto institucional en las políticas de cooperación internacional 29
- La valoración de las alternativas de desarrollo por parte de las comunidades 34
Principales lecciones aprendidas en materia de Desarrollo Alternativo
en el período analizado 36
II. La fundamentación de la política frente a los cultivos de uso ilícito por
parte de la primera administración Uribe Vélez (2002-2006) 40
1. Introducción
La política sectorial agropecuaria y el Desarrollo Alternativo 75
1. Introducción 105
- Lo conceptual 105
- Principios de actuación de AID en cuanto a la estrategia productiva 107
- Los criterios de focalización 108
1. Introducción 159
Referencias 202
Pero este es un debate nada fácil, porque en él intervienen no sólo países, sino incluso
agencias en el interior de los Estados que tienen visiones e intereses distintos sobre
lo que debería ser su manejo. Así sucede hoy, por ejemplo, entre USAID - United
States Agency for International Development y las entidades e instancias de decisión,
que le apuntan a una extensión de los temas de desarrollo como parte de decisiones
sobre seguridad, lo que implica una conversión del tratamiento de los temas sociales,
como parte de la continuidad de la guerra contrainsurgente por otros medios.
Así mismo, con este último enfoque, se ha venido ajustando el tratamiento del desarrollo
alternativo en Colombia, sobre todo en el último período de la administración Uribe
Vélez. Sin embargo, a juzgar por el último recorte de la ayuda militar dentro de la
extensión anual de lo que aún se denomina el Plan Colombia, por parte de la
administración Obama, se está tomando partido desde esa administración por una
cooperación que busca, por lo menos, enviar un mensaje de replanteamiento de la
estrategia. Su consolidación política es aún incierta. La tensión continúa entre las
convergencias y los desencuentros de las diferentes agencias, entidades ejecutoras y
gobiernos.
Este texto surge en medio de ese debate. Y se trata, en primer lugar, de hacer visible
la existencia de otros actores que están llamados a participar en una discusión de
mucho fondo, en donde se debaten grandes intereses estratégicos, e, incluso, se juega
una parte importante de la perspectiva del conflicto colombiano.
...1
ilícito, o se convierten en rutas apetecidas por los detentadores de la seguridad para
el narcotráfico, o los dos. O se tienen expectativas para hacerse a territorios con grandes
recursos de origen natural, bien para ser explotados o para extraer rentas a sus ejecutores
y beneficiarios inmediatos, a través del chantaje o la corrupción, la que se defiende
también con el uso de las armas.
En medio de esos escenarios están las comunidades que buscan crear o defender los
territorios para su supervivencia no sólo biológica, sino cultural, ambiental, política
y social. Y en el camino hacia la defensa de su territorio, las comunidades organizadas
han entendido que requieren de propuestas frente a un problema, los cultivos de uso
ilícito, que en muchos sitios no es de ellos, pero si los afecta de manera grave. En
otros, han sido tolerantes con su presencia y han pagado costos muy altos en su
autonomía, en la protección a su juventud, en sus familias y en su futuro. Desde ahí
emerge una buena parte de sus propuestas para el desarrollo alternativo.
En tercer lugar, se buscó dar un espacio a la investigación social sobre el tema del
desarrollo alternativo como soporte conceptual, de recuperación histórica, de obser-
vaciones sobre experiencias de instrumentación de esas políticas en los niveles locales,
donde la gama de actores se amplía al aparecer los poderes municipales, departamentales
y que en muchos sitios son objeto más que protagonistas de las políticas. No obstante,
deben cargar con consecuencias que generan daño con las intervenciones del Estado
central y en algunos momentos de la cooperación internacional, en nombre de las
“alternativas de solución a los ilícitos”.
Este texto se nutrió de todas las acciones que se desarrollaron alrededor y en función
de ese proceso de consulta (reuniones preparatorias, diálogos con comunidades,
intercambios con ONG, el proceso de diálogo con USAID y sus entidades ejecutoras
principalmente los programas ADAM y MIDAS, la continuidad del diálogo a través
de mesas de profundización, múltiples entrevistas a líderes comunitarios, funcionarios
locales y regionales, etc.).
En segundo lugar, busca dejar consignadas reflexiones y propuestas que surgieron del
proceso de consulta, dirigidas a proyectar la posibilidad de un proceso de incidencia
para cambiar la actual estrategia para los cultivos de uso ilícitos en Colombia.
Este último será, sin duda, un proceso colectivo que demanda ingentes esfuerzos de
las ONG, plataformas, entidades, investigadores comprometidos con la necesidad de
un cambio en las actuales políticas de drogas, en el nivel global, por la naturaleza
misma de este problema. El texto busca dejar consignada una perspectiva del problema
y de las políticas desde la realidad colombiana.
En primer lugar, una perspectiva histórica del desarrollo alternativo desde mediados
de los 90 hasta la experiencia de la administración de Andrés Pastrana.
En cuarto lugar, una visión de lo que fue la política de USAID en el período 2006-
2008 y la fase de transición que caracterizó el 2009.
...3
dudarlo, el esfuerzo de reflexión y de propuestas liderados por la Asociación Minga,
Agenda Caribe, Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas, La Alianza
de Organizaciones Sociales y afines y el Proyecto Planeta Paz. Adicionalmente, todas
las entidades mencionadas, a través de sus representantes en el proceso, hicieron
contribuciones puntuales al hacer una revisión del texto.
4...
I. Desarrollo Alternativo: una perspectiva histórica
1. Breve referencia histórica: de la sustitución de cultivos al desarrollo
alternativo
Conceptualización
El concepto Desarrollo Alternativo (DA), aplicado a los cultivos de uso ilícito, nació
como una reformulación política de la denominada Sustitución de Cultivos. Los primeros
programas bajo este enfoque de sustitución se iniciaron en Tailandia durante los años
70. La idea fundamental era que al tratarse de una situación originada en la pobreza
de los campesinos, la solución tenía que ser consecuente y había que atacar el problema
económico mediante la conversión de las fincas a la economía lícita. Esta visión llegó
a América Latina a comienzos de los 80 principalmente a Perú y Bolivia, y a Colombia
hacia 1987-1988, cuando se inició el proyecto de sustitución de cultivos en el sur de
Cauca (Uribe, 1998). La evaluación que adelantó Naciones Unidas hacia finales de
los 80 sobre este enfoque llevó a reconocer que más allá de la pobreza, había otros
aspectos complejos en el origen del problema de los ilícitos y se reconoció entonces
que el concepto de sustitución se quedaba corto en relación con fenómenos como el
problema cultural subyacente en algunas zonas productoras y que se tendía a confundir
los esfuerzos con acciones propias del desarrollo rural (Uribe, 1998:70).
1. La falta de una política nacional frente a los cultivos ilícitos, hecho que se puso
de presente desde cuando se inició el Plan Maestro en 1984 y que se motivó
con el impacto internacional del asesinato del entonces Ministro de Justicia,
Rodrigo Lara. También se observó este tipo de situaciones en el Programa
Especial de Cooperación en 1989, creado a raíz del impacto mundial del
asesinato del candidato Luis Carlos Galán.
2. La falta de un esquema de relación de los intereses nacionales claro y eficaz
frente a la OSP, que se debió en parte a la ausencia de fortalezas y destrezas
de quienes actuaron representando los intereses de Colombia en las negociaciones
de este tipo de cooperación.
3. Las distorsiones y los problemas que se originaron al ser considerado este tipo
de programas como una especie de alivio a la carga presupuestal del Gobierno,
en cuanto al desarrollo de inversiones en zonas marginales.
4. La posición de la OSP en el sentido de que mientras menos intervención del
Estado colombiano tuvieran, más autonomía tendrían para la ejecución de los
proyectos. (Uribe, 1993).
Se trata de una estrategia integral para eliminar el cultivo ilícito al dar al agricultor
acceso a otras fuentes de ingresos -que fue la estrategia que se siguió en los 70 con
la sustitución de cultivos-, que evolucionó en los 80 y 90 hacia estrategias de desarrollo
más amplias que tienen en cuenta aspectos socioeconómicos determinantes en el
cultivo de hoja de coca y de amapola.
2 UNDCP “Por un Control Global de las Drogas” Asamblea General de las Naciones Unidas. Período
6... extraordinario dedicado al problema mundial de las drogas. Nueva York, 1998.
Se entiende por estrategias de desarrollo más amplias la creación de condiciones de
acceso a “la atención médica, la educación, la infraestructura, el suministro de alimentos,
el acceso a mercados y créditos, además de las medidas de represión y erradicación
forzada”.3
En efecto, los programas que se inician en Colombia hacia 1991, y que hicieron parte
de la extensión de la experiencia de Cauca hacia la región amazónica y de los inicios
de la redefinición del modelo sustitutivo, contemplaron como principal meta la
reducción de la producción de la hoja de coca, con lo cual se tendía a presionar en
los mecanismos coercitivos, que garantizan un eficaz cumplimiento del fin central.
(Vargas y Barragán, 1993).
La precisión que la entonces United Nations Drugs Control Program dio en 1998 en
la Sesión Especial sobre Drogas, acerca de la búsqueda de una mayor eficacia del DA,
se hizo en el sentido de que los programas en esa dirección deberían:
“Una forma de acción estatal que propende por modificar las condiciones de vida de
quienes se hallan dedicados a la producción primaria, para que encuentren no
simplemente maneras más rentables de proveer su propia subsistencia, sino cabal
realización humana dentro de un medio que sea social, económica y ecológicamente
aceptable”.6
Hacia 1994, la administración del presidente Ernesto Samper acogió esta perspectiva
del DA y la enmarcó en primer lugar, en el Plan Nacional de Lucha contra las Drogas
3 Ibídem pág.6
4 UNDCP, Ibídem.
5 Ibídem. pág.7
6 República de Colombia, Ministerio de Justicia, Dirección Nacional de Estupefacientes, Anuario
90-91, Bogotá, noviembre de 1991. ...7
y, en segundo lugar, en el Plan Nacional de Desarrollo El Salto Social. Allí se señalaba
que “la política social ofrecerá a los campesinos los medios y condiciones que les
permitan ampliar sus oportunidades económicas para ubicarse en procesos autosostenidos
de cambio social y progreso económico, mediante programas que permitan dotarlos
de recursos productivos suficientes y fortalecer su capacidad técnica empresarial”.7
En el marco del Plan Nacional de Lucha contra las Drogas, el DA o Programa Plante,
se ubicó como un complemento a la campaña de erradicación forzosa de cultivos
ilícitos, bajo la finalidad de contribuir al desarrollo integral de las zonas afectadas a
través de acciones preventivas y de terminación de las áreas, estableciendo a la vez
unas bases para los desarrollos local y regional, con criterios de sostenibilidad y de
autonomía social y económica.8
1. El programa Plante como tal, que buscaba generar, financiar y asistir alternativas
productivas de corto plazo que garantizaran ingresos básicos a las familias
afectadas por las labores de erradicación.
10 Ibídem
11 Ibídem pág.7.
...9
Finalmente reconocía el papel de la participación de las comunidades organizadas a
través de la convocatoria a las asociaciones de productores rurales, cooperativas de
producción y comercialización, fondos ganaderos y las juntas de acción comunal.
1. El PNDA no partió de dos ejes centrales: en primer lugar, no hizo una racionalización
de las experiencias de sustitución de cultivos, principalmente de lo adelantado
por OSP, ni del modelo de DA hasta ese momento instrumentado, incluida la
mirada de experiencias internacionales. En segundo lugar, no elaboró un
diagnóstico riguroso del problema colombiano con sus especificidades locales
y regionales, ni se hizo un censo previo al trabajo propuesto para 30.000 familias,
cifra especulativa en el intento por cuantificar la dimensión social del problema.
Prevaleció una mirada centralista desde la perspectiva de un conjunto de asesores
que desconocían a fondo las dinámicas locales del problema.
La ausencia de ese conocimiento se sustituyó con una caracterización simplista
y facilista, a la hora de la ejecución de las políticas, bajo la denominación de
cultivos de subsistencia versus cultivos comerciales, situación que limitó la
identificación de una perspectiva regional compleja. Este tipo de clasificaciones
ocultó, por ejemplo, el reconocimiento de un problema social en el interior de
los denominados “cultivos comerciales”, con el reclutamiento de decenas de miles
jornaleros o “raspachines” que trabajaban en esa modalidad de explotación del
cultivo de hoja de coca.
10...
un grupo homogéneo. Situación que se reitera en Colombia en el conjunto de las
políticas públicas hasta ahora instrumentadas. En general, las políticas de DA no
observan las especificidades locales e incluso familiares y el papel que juega la economía
de los cultivos ilícitos en cada una de ellas. El afán por mostrar resultados a partir de
la disminución de áreas cultivadas ha llevado a ese tratamiento homogéneo, hecho
que se convierte en un limitante del impacto de las políticas. Las mediciones apuntan
a tener en cuenta, básicamente, la relación costo-beneficio del cultivo ilícito, sin que
se observen las especificidades socioculturales.
4. Sin duda, la búsqueda de una gestión nacional para el manejo del problema de
los cultivos ilícitos por parte del gobierno Samper fue un acierto. No obstante,
la ausencia de recursos suficientes para el mantenimiento de una planta de
personal permanente (Uribe, 1993); la carencia de estrategias para el fortalecimiento
técnico, administrativo y de gestión de ese núcleo de personal, contribuyeron a
debilitar el programa.
12 Los CMDR fueron señalados por una consultoría contratada por el Plante, como la instancia
más adecuada para garantizar la participación de la comunidad en los niveles locales. Véase el
informe sobre participación de Fernando Bernal Castillo. ...11
parroquia de Remolinos del Caguán, entidad a la cual sólo se le ofreció el 10%
de la solicitud de crédito hecha por esa institución, y que hoy, luego de 12 años
y con un esfuerzo propio excepcional, muestra resultados interesantes en sus
programas de producción, transformación y comercialización de cacao amazónico.
Contexto
En efecto, bajo la administración Samper, una parte significativa del programa Plante
funcionó con dineros del crédito BID (Contrato de Préstamo No. 984/OC-CO) por
un monto de 90 millones de dólares (60%) y con dineros de cofinanciación del
gobierno nacional por 60 millones de dólares (40%).15
Del monto del préstamo, se destinó una suma de 15 millones de dólares para el
componente económico del programa y, de modo particular, para resolver las dificultades
de acceso al crédito por parte del campesinado, y, para tal fin, se creó el Instrumento
de Capitalización Empresarial (ICE) (Laverde, 2004). Este instrumento se hizo sobre
la marcha, ya que:
13 El Plante se originó bajo la administración Samper y tuvo una prolongación bajo la administración
Pastrana, por la vigencia de los compromisos internacionales, situación que se extendió hasta los
dos primeros años del período Uribe 2002-2006.
14 Dado que la experiencia BID-Plante no se correspondió con una administración presidencial,
sino que se prolongó incluso hasta dos años del primer gobierno Uribe, se trata acá como un tema
a ser observado con una especificidad como programa. En consecuencia, una parte de ese compo-
nente ha tenido un manejo relativamente autónomo de la gestión de gobierno, como se verá
enseguida.
15 Véase República de Colombia, Contraloría General de la República (CGR) “Informe de la CGR,
19 de julio de 2001, Bogotá. Como se señaló, no todos los recursos del préstamo fueron ejecutados
bajo la administración Samper. Sólo en los años de ejecución 1997, 1998 y 1999 se ejecutó
US$ 37.534 millones, es decir, el 27,55%, de los cuales US $22.074 millones fueron del crédito BID-
12... Plante. Véase Contraloría General de la República, Op. Cit.
El ICE, instrumento de tipo empresarial, se dirigió entonces al financiamiento de
proyectos de impacto que buscaba estimular la alianza de los campesinos e indígenas
con empresarios, que aportarían recursos financieros, conocimientos y experiencias
sobre los negocios que se podría llevar a cabo. Para su operación se decidió crear y
capitalizar la Incubadora Empresarial y Comercialización Agropecuaria, INCUAGRO,
empresa unipersonal e independiente de la Corporación Colombia Internacional (CCI)
y, de otro lado, se diseñó el Instrumento de Apoyo a Grupos Asociativos y Comunitarios
(IAGAC), “dirigido a apoyar los grupos de campesinos organizados, que por sus niveles
incipientes de organización, capacidad técnica y financiera, baja disponibilidad de
garantías reales y su localización en zonas con restricciones especiales, no sólo no
están en condiciones de acceder a los instrumentos de crédito del sistema financiero
normal, sino que difícilmente podían vincularse a empresas como las planteadas en
el modelo de capitalización empresarial ICE” (Laverde,2004:101).
El IAGAC y el ICE fueron dos instrumentos de gestión del DA que buscaron, en primer
lugar, el fortalecimiento social y empresarial de organizaciones de pequeños productores
rurales beneficiarios del PDA y, en segundo lugar, se buscó la incorporación de capital
de riesgo a empresas en las que tenían participación los campesinos también beneficiarios
de dichos programas (Restrepo y Salazar, 2004).
Por su parte, el ICE hacía énfasis en la constitución de empresas con una base
campesina, a través de la incorporación de capital de riesgo bajo el enfoque de capitalizar
empresas gestoras de proyectos, concebidos bajo el criterio de articulación con sectores
privados de la misma cadena productiva (Restrepo y Salazar, 2004:109).
...13
recalcando que la responsabilidad recaía sobre las propias organizaciones campesinas
e indígenas, bien con el apoyo de organizaciones no gubernamentales (ONG), o
entidades territoriales u otras instituciones públicas o privadas. Es decir, se hacía
exigente que los proyectos fuesen generados por medio de procesos participativos.
Así mismo, esa condición se estableció en la formulación definitiva del proyecto, en
la programación de actividades y presupuestos con miras a hacer plenamente conscientes
en la comunidad los compromisos adquiridos. Para ello se diseñó un proceso detallado
de socialización buscando la apropiación del conjunto de participantes de la organización
respectiva.17
16 En el texto de los autores se detallan las características del modelo de gestión del cual sólo
haremos acá alguna referencia de acuerdo con su relevancia para el análisis que se propone el
texto.
17 El Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) fue el operador del IAGAC,
esto es, se encargó de realizar el acompañamiento técnico empresarial, social, administrativo a
las organizaciones ejecutoras de los proyectos.
18 En general, las referencias al IAGAC no hacen explícito el desarrollo de la propuesta hacia
comunidades afrodescendientes.
19 Se refiere, entre otras, a las dificultades en la capacidad y la cobertura de atención de las
comunidades por parte de los municipios, a la falta de recursos para garantizar aportes desde lo
local al acompañamiento técnico, al fortalecimiento de los sistemas de comercialización, al acceso
14... de información sobre mercados, etc.
que se relaciona) con financiación, provisión de insumos, asistencia técnica y
comercialización, pero sin sacrificar los incentivos individuales que deben tener los
productores” (Restrepo y Salazar, 2004: 128)20.
20 Dado que el programa BID-Plante se prolongó bajo la administración Pastrana, al final del
análisis de este período se recogen las conclusiones y lecciones aprendidas de este proceso.
Enseguida se aborda el análisis más estructural del DA durante el período 1998-2002.
21 Este texto sólo hace referencia a algunos aspectos que a juicio del autor son más relevantes
para efectos del propósito estratégico del ejercicio, tomando como base la evaluación puntual
efectuada por el CIDER de la Universidad de los Andes y que toma como referencia experiencias
en el marco del crédito BID-Plante. En este aparte se hacen algunas referencias del texto “Evaluación
técnica ambiental del Plante”, de Juan Manuel González, en La política de Desarrollo Alternativo
y su Modelo Institucional - Retos y Desafíos - Memorias Seminario Internacional 7 y 8 de septiembre
de 2004, Bogotá. ...15
de una planeación de procesos de producción (buscando sinergias entre los
distintos proyectos) en los niveles local y regional.
II. Los paquetes tecnológicos propuestos no habían sido previamente ajustados
a las condiciones locales, lo que puso en entredicho la viabilidad técnica,
económica y ambiental de las prácticas y los insumos recomendados. Incluso
una recomendación en principio interesante, del paso a modelos orgánicos,
se hizo sin información básica que permitiese la validación de los manejos
propuestos.
3. Las fallas en la planeación se observaron en la presencia de situaciones de
sobreproducción local que no tuvo salidas hacia el mercado regional, lo que
generó una saturación de la oferta de los bienes producidos y, como consecuencia,
una caída en los precios y se perdió la rentabilidad de las alternativas productivas.
Se observaron, pues, problemas de conocimiento de los mercados, fallas en la
comunicación y, como se observó, en la planeación en el nivel local (González,
2004: 178).
Así mismo, la proyección de los logros en cada unidad productiva tuvo serias
dificultades. El instrumento fundamental en este sentido fueron los Fondos
Rotatorios,22 aunque estos mostraron problemas de sostenibilidad económica y
financiera. La apropiación y la legitimación de las propuestas en los niveles locales
se constituyeron entonces en requisitos fundamentales para el desarrollo de
acciones, como la creación de condiciones necesarias para la transformación de
los bienes producidos y el avance en el control de la cadena productiva. Eran
todos factores realistas que generaban proyecciones estratégicas para la región.
4. La dimensión ambiental como elemento transversal estaba aún en camino a ser
incorporada en la planeación y el diseño de los proyectos. En la experiencia
analizada se da cuenta de una serie de errores que se iniciaron incluso en la
instalación de los proyectos (reproducción de la práctica de la deforestación y
quemas para instalar proyectos; explotación de peces en humedales; mal manejo
de la oferta ambiental, incluidos los acuíferos, que son fundamentales para la
sostenibilidad de proyectos piscícolas, etc.). Así mismo, el crecimiento del hato
ganadero en experiencias de Guaviare, Meta y Huila se convirtió en una amenaza
para el bosque natural, dada la inexistencia de una oferta forrajera que mitigase
esos impactos ambientales e hiciese viable el sistema productivo con un enfoque
ambiental.
La apropiación de la oferta ambiental y los servicios que de ella se derivan es aún
un proceso por desarrollar en los niveles regionales, bajo un enfoque de
sostenibilidad en el mediano y el largo plazo. Así mismo, su incidencia planificada
sobre cada unidad productiva supone procesos pedagógicos perseverantes en
esa dirección, dada la magnitud de la incidencia de los malos manejos en la idea
de construir dinámicas de interrelación compleja en cada finca y en relación con
la misma oferta ambiental.
22 Fondos que representaban un capital de trabajo dado en préstamo a los beneficiarios, cuya
obligación era devolver dicha suma en un tiempo determinado, para garantizar la reproducción
16... del sistema a más miembros de la comunidad comprometidos con los programas de DA.
4. El Programa de Desarrollo Alternativo de la Administración Pastrana
(1998-2002)
Consideraciones generales
El período presidencial de Andrés Pastrana tuvo como uno de sus ejes el Plan Colombia,
concebido oficialmente como parte del propósito nacional de construcción de una
paz duradera con plena vigencia del Estado de derecho, a través del cual se adelantarían
las acciones coordinadas y de rápido impacto para impulsar una recuperación económica
y social, con especial atención en la población más vulnerable. Así mismo, para
fortalecer la capacidad y la efectividad del Estado, de modo que le permitiese proteger
y desarrollar los capitales humano, social, natural y físico del país, y, finalmente, para
reducir efectivamente la producción, el procesamiento y el tráfico de sustancias ilícitas.
Observado desde hoy, ese primer objetivo del Plan Colombia, esto es, la negociación
con los grupos alzados en armas, se frustró con la ruptura de conversaciones de paz del
20 de febrero del 2002, lo que expresa la crisis del propósito fundamental en relación
con la solución política al conflicto armado y genera una nueva dinámica en la guerra,
que se manifestó a su vez en un grave incremento de la crisis humanitaria. Adicional-
mente, ese proceso le costó al país 20.000 millones de pesos, es decir, unos 8 millones
de dólares.23
1. Erradicación forzosa
2. Erradicación voluntaria
3. Interdicción
23 Contraloría General de la República, Plan Colombia Tercer Informe de Evaluación, julio de 2002,
Bogotá.
24 La dosis de ocho litros por hectárea fue consignada en la Resolución 1065 del 26 de noviembre
del 2001. Una nueva dosis se decidió a comienzos del 2003. No se conocen estudios en el terreno
que sustenten los eventuales impactos ambientales y de salud en relación con este cambio. De
acuerdo con un informe de investigadores del Instituto de Estudios Ambientales (IDEA), de la
Universidad Nacional, el informe de la CICAD-OEA “Estudio de los efectos del Programa de
Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante la aspersión aérea con el herbicida Glifosato (PECIG)
y de los cultivos ilícitos en la salud humana y en el medio ambiente”, no consideró, o si lo hizo
fue de manera tangencial, los riesgos directos o indirectos sobre ecosistemas o agroecosistemas
vecinos, pérdidas de biodiversidad, desplazamientos de población o incremento en procesos
erosivos como consecuencia del uso del herbicida. Véase Tomás León et al. Observaciones al
“Estudio de los efectos del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante la aspersión
aérea con el herbicida Glifosato (PECIG) y de los cultivos ilícitos en la salud humana y en el
medio ambiente”. ...17
niveles de eficacia de erradicación por encima del 90% en relación con las aspersiones
ejecutadas.
Para la ejecución del Plan se creó una nueva entidad que se denominó Fondo de
Inversión para la Paz (FIP), creado mediante la Ley 487 de 1998 y reglamentado por
el Decreto 1813 de 200025, que adquirió un fuerte protagonismo en relación con los
propósitos de la erradicación voluntaria, la recuperación económica y social y el
Desarrollo institucional. Junto con el FIP se integraron dos entidades que ya habían
sido creadas desde antes del Plan Colombia, esto es, el Fondo de Programas Especiales
para la Paz26 y el Plan Nacional de Desarrollo Alternativo (Plante).27
Sin embargo, en el marco del predominio del Plan Colombia, el FIP, por encima de
Plante, fue el que estableció los lineamientos de los programas de DA. En efecto, el
FIP definió las características de los proyectos de desarrollo, presentó los criterios de
focalización, priorizó las áreas geográficas y estableció las líneas de acción. Los proyectos
productivos fueron definidos como instrumentos directamente encaminados a la
generación de las condiciones sostenibles de desarrollo y generación de ingresos en
las regiones afectadas por el conflicto armado y los cultivos ilícitos.
25 El FIP se creó como una cuenta especial del Departamento Administrativo de Presidencia
(DAPR), sin personería jurídica y administrada como un sistema separado. Véase, Contraloría
General de la República, Plan Colombia Tercer Informe de Evaluación, julio de 2002, Bogotá.
26 Este Fondo se creó mediante la Ley 368 de 1997 como una cuenta especial del DAPR, “cuyo
objeto es la financiación de programas de paz encaminados a fomentar la reincorporación a la vida
civil de los grupos alzados en armas”. Véase Contraloría General de la República, ibídem pág. 9.
27 El Plante fue otra entidad dependiente del DAPR creada bajo la administración Samper mediante
el Decreto 472 de 1996 y fue, hasta mediados de 2002, la primera autoridad en materia de políticas
18... de DA para los cultivos ilícitos.
Entre las características que debían reunir los proyectos se señalaron:
Esta era pues la concreción de la perspectiva del Estado central y de modo particular
de los círculos más cercanos a Presidencia, en relación con la instrumentación del
Plan Colombia frente al problema de los cultivos ilícitos.
Tal iniciativa coincidió, en primer lugar, con el vacío que se generó frente a la política
de DA, al quedar replanteada la versión inicial del Plan Colombia, el cual se proponía
como un Plan complementario al proceso de paz adelantado por Pastrana, argumentando
que:
El giro a esta concepción se establece una vez se acepta la financiación del componente
antidrogas por parte de Washington, y, en segundo lugar, una vez se decide la
focalización de su ejecución en el departamento de Putumayo. Como se recordará,
la región fue señalada de poseer más del 50% del área nacional de coca y de concentrar
la mayor cantidad de cultivos extensivos.
La Alcaldía municipal de Puerto Asís formuló una propuesta que, a diferencia de los
lineamientos del FIP, giraba alrededor de la búsqueda de un manejo distinto al uso
de la fuerza contra los cultivos ilícitos, hecho que se concretó en los Pactos de
Erradicación Manual, cuyo soporte incluía tres estrategias:31
29 Los documentos estuvieron bajo la coordinación del sociólogo Rubén Darío Pinzón, entonces
director de la UMATA.
30 Para la versión inicial del Plan Colombia véase Presidencia de la República, Oficina del Alto
Comisionado para la Paz-Departamento Nacional de Planeación PLAN COLOMBIA, diciembre de
1998, Puerto Wilches.
31 Véase los documentos Alcaldía de Puerto Asís, UMATA “Reconversión de la Economía de Puerto
Asís - Sustitución voluntaria de cultivos ilícitos en Santana, Putumayo, Colombia” ; “Seguridad
Nutricional para la sustitución voluntaria de cultivos ilícitos”, y “Creación de una comercializadora
20... de doble vía” agosto del 2000, Puerto Asís.
b. Proyectos de mediano y largo plazo basados en la reconversión de la economía
regional y de modo particular en el municipio de Puerto Asís, tomando como
eje el proceso de sustitución voluntaria en la Inspección de Santana, Putumayo.
c. Comercializadora de doble vía (compra y venta) para asegurar la sostenibilidad
de los proyectos.
32 Municipio de Puerto Asís - UMATA “Reconversión de la Economía de Puerto Asís”, Puerto Asís,
Putumayo, junio de 2000.
...21
Balance de la experiencia piloto de Putumayo
Durante las primeras decisiones sobre acciones socioeconómicas que giraban alrededor
del Plan Colombia, el Plante reconcentró la dirección política formal del DA. A través
de esta entidad se empezó a canalizar, como contrapartida nacional, los primeros
recursos del “componente social” del Plan, que se hacía a través de AID. Para algunos
técnicos en esta materia, al comenzar la administración Pastrana se observaba un
momento único para el relanzamiento político del PDA, el cual parecía debilitado en
razón del fracaso de la política y de su gestión al finalizar la decaída administración
Samper.
Sin embargo, el programa Plante no logró estructurar una política nacional sólida,
mostró deficiencias administrativas y de gestión muy notorias en sus primeras
actuaciones dentro de Plan Colombia. En efecto, la situación del Plante pareció
agravarse políticamente al crearse el FIP e iniciar este la reglamentación, la focalización
y el manejo de los recursos orientados al DA. De este modo se estableció una competencia
poco deseable entre el FIP y el Plante, que repercutió en las áreas de incidencia del
Plante, sobre todo en el sur.33
Así mismo, la Red de Solidaridad, que era un establecimiento público del orden
nacional, tenía dentro de sus funciones programas y actividades relacionados con
atención a personas afectadas por las fumigaciones aéreas, por lo que entró a incidir
en aspectos de intervención del FIP y del Plante.
33 Lo anterior sin referir los problemas administrativos que de suyo plantea el modelo del FIP
puestos de presente en el informe de la Contraloría sobre Plan Colombia. El FIP “tiene una planta
de 17 profesionales del DAPR adscritos a este Fondo y una nómina de 592 consultores de todo
orden, con un costo que supera $9.000 millones al año.”…El FIP “se ha convertido en una organización
altamente compleja que, de alguna manera, establece un paralelismo con las funciones propias
del DAPR, especialmente en materia de revisión jurídica, evaluación y control”. Contraloría General
de la República, Ibídem pág.10
22...
sabe, uno de los mayores cuestionamientos a las fumigaciones es su impacto sobre
proyectos financiados por la cooperación internacional y por el Estado colombiano.34
Esta situación se reflejó, de acuerdo con el balance adelantado por la CGR, como una
característica estructural del Plan Colombia, al desarrollar una inequitativa distribución
regional de los recursos a su cargo, hecho que se encubrió en una supuesta convocatoria
neutral para acceder a sus fuentes de financiación, en virtud “de la capacidad de
presentar y tramitar proyectos por las propias regiones”, situación que contrasta con
una intervención propuesta sobre la base de las necesidades reales de esas áreas. Como
bien lo señala la Contraloría en su balance:
“De allí que se observe, en muchos casos, que las regiones de un mayor desarrollo
relativo han obtenido una proporción mayor de los recursos en perjuicio de aquellas
con mayores problemas relacionados con el narcotráfico y la violencia, objetivos
básicos del Plan”35.
Por tener este tipo de distorsiones como base, el Plan Colombia resultó focalizando
la ejecución de los recursos en las grandes ciudades y departamentos distintos a
aquellos en donde el conflicto armado y la presencia de cultivos ilícitos era más agudo,
además de las desventajas que presentaban por:
1. La debilidad institucional, agravada, entre otros, por un entorno con baja pre-
sencia de un soporte académico e investigativo, el cual se reflejó en dificultades
34 Se puede mencionar dos casos emblemáticos que reiteran este tipo de situaciones: los proyectos
de la cooperación alemana en el sur de Cauca y el norte de Nariño con apoyo de la GTZ, y el caso
de COSURCA, cuyos cultivos de café orgánico apoyados por AID y con un mercado en EE. UU.,
fueron fumigados.
35 Contraloría General de la República Plan Colombia, I Informe de Evaluación, Agosto de 2001.
Esta situación persiste bajo la administración Uribe. Si tomamos como referencia la situación en
el 2004, Guaviare, por ejemplo, que recibió el 18% de las fumigaciones en ese año, sólo recibió en
inversiones directas de DA el 0,2% del total. Sobre el tema, Vargas, Ricardo, “Cultivos ilícitos en
Colombia elementos para un balance” en Alfredo Rangel (comp.) “Narcotráfico en Colombia:
economía y violencia”, Fundación Seguridad y Democracia, 2005.
...23
para la formulación de proyectos con los estándares exigidos por el alto gobierno.
2. La débil creación de estructuras y redes sociales.
3. La exigencia de cofinanciación a entes territoriales que no estaban en capacidad
de hacerlo, todo lo cual llevó, finalmente, a que los recursos dispuestos para los
planes sociales se fueran a regiones muy distintas a los departamentos más
afectados por la monoproducción de coca, como en los casos de Guaviare,
Putumayo, Caquetá y Norte de Santander. A modo de ejemplo, los programas
de Empleo en Acción para estos departamentos, sólo abarcaron el 2,4% de los
proyectos aprobados.
1. La tensión entre el Estado central y las regiones que secularmente han estado
al margen de la integración en términos nacionales.
El punto de partida de los pactos de erradicación mostró una situación de crisis del
modelo de concertación, ya que primó la decisión unilateral del Estado, focalizada en
exigencias perentorias de erradicación de cultivos de coca en poco tiempo (un año)
como criterio definidor del éxito de la política propuesta.
Entre diciembre del 2000 y julio del 2001, se firmaron 33 pactos en nueve municipios
de Putumayo, que involucraron 37.775 familias. De ellas, 6.000 pertenecían al
municipio de Puerto Asís. De esas, a febrero del 2002, se habían entregado recursos
del proyecto de seguridad alimentaria a 1.800, esto es, el 4,86% del total de las familias
comprometidas en los pactos y sólo al 30% del municipio piloto de los pactos (Puerto
Asís). Tomando como base que los primeros pactos se firmaron en diciembre del
2000, la entrega de los bienes que se consideraban como la seguridad alimentaria a
ese 4,86% de las familias, se hizo en un lapso de 14 meses.
39 Esta situación contrasta fuertemente con lo consignado por el FIP para atender los proyectos
de comercialización. Veamos: “Proyectos para viabilizar Alternativas Productivas, de Comercia-
lización y/o Tecnológicas, básicamente son proyectos de investigación aplicada, de corto plazo
y bajo costo, orientados a remover obstáculos para hacer viables proyectos promisorios en la
generación de ingresos, empleo y seguridad alimentaria. Al interior (sic) de este tipo pueden
distinguirse proyectos que definan qué producir, proyectos que definan ajustes y mejoras de los
sistemas de comercialización, proyectos que definan cómo producir”. Véase República de Colombia,
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Fondo de Inversión para la Paz
(DAPR-FIP), Consejo Directivo, Acuerdo No. 01 DE 2000, Bogotá.
26...
Reiterando el punto, para la comunidad el problema fundamental era justamente el
diseño de los proyectos de largo plazo y subsidiariamente las acciones para garantizar
la autosuficiencia alimentaria. Esta se argumentaba en el reconocimiento a las distorsiones
de la economía cocalera, en cuanto a la importación excedentaria de bienes de consumo
para la región. Esta situación estaba llevando a una peligrosa dependencia frente a los
monocultivos de coca, hecho que lesionaba el reconocimiento de las potencialidades
de otros rubros y proyectos socioeconómicos, incluidos los ambientales.
En efecto, entre febrero y septiembre del 2002, la actividad más importante (adminis-
tración, gestión) de las instancias estatales y de las ONG contratadas para ese fin (véase
cuadro No.3) se condensa en la entrega de un par de reses a cada familia que suscribió
pactos, pero se abandonó completamente el estudio, el análisis y la planeación de los
proyectos de largo plazo, considerados las alternativas que garantizaban la sostenibilidad
económica frente a los monocultivos ilícitos.41
40 Término acuñado por los asistentes a un taller de evaluación de los pactos adelantado en Puerto
Asís durante los días 8 y 9 de febrero del 2002, con presencia d e las autoridades locales y represen-
tantes de las comunidades. La responsabilidad de la política recayó, en primer lugar, sobre el
programa Plante y, en segundo lugar, sobre los Ministerios de Agricultura y Ambiente.
41 Las ONG contratadas por el Estado colombiano recibieron 130.000 pesos (60 dólares aproxima-
damente) por cada entrega a la familia beneficiaria. Sin entrar a problematizar lo que ambientalmente
representó la ampliación del hato ganadero de Putumayo, en la práctica lo que hubo fue la entrega
de vacas, y no proyectos ganaderos.
42 El cambio de los bienes de la autosuficiencia alimentaria por bebidas alcohólicas o su venta a
mitad de precio o la simple desaparición de los mismos como las gallinas, dan cuenta de la
improvisación con que asumió este tipo de acciones.
...27
Adicionalmente, la inseguridad que crearon las continuas amenazas con las fumigaciones,
y las situaciones de crisis producidas por las mismas aspersiones por parte de las
autoridades antinarcóticos, al ser fumigados los pastos que se usan para alimentar las
mismas reses entregadas por el Estado, contribuyeron a hacer inconsistente la política
alimentaria. Este tipo de manejos continúa hoy enviando señales contradictorias para
las comunidades.43
Sin embargo, no hubo proyectos identificados en esta dirección, más allá de los cultivos
de caucho y palmito. En relación con el palmito, denominado Desarrollo de un
Complejo Agroindustrial del Cultivo de Palmito de Chontaduro, lo ejecutó la Empresa
Agropecuaria de la Amazonia (Agroamazonia), en los municipios de Puerto Asís, sede
de la planta procesadora de palmito.44 La planta procesadora tiene capacidad para
atender una producción de 1.300 hectáreas de cinco municipios (Orito, San Miguel,
Puerto Caicedo, Valle del Guamuéz y Puerto Asís). A comienzos del 2002, sólo existían
180 hectáreas en producción y 250 sembradas. Los requerimientos para atender la
demanda de palmito para ser procesado se cubrían entonces a través de compras a
Ecuador.45
Este es el aspecto que las comunidades perciben como más relevante en el fracaso
relativo de los pactos de erradicación manual y en general del DA en la región. El
compromiso del Gobierno a través de los pactos era que en seis meses se identificarían
y se financiarían los proyectos de desarrollo integral del cultivo del caucho, el apoyo
a asociaciones productoras de plátano, el proyecto palmito, la ganadería de doble
propósito y un proyecto de pimienta.
Los proyectos de ganadería y pimienta se demoraron en ser iniciados. Para los tres
primeros se previó una inversión de 3'741.440,72 dólares, de los cuales sólo se había
ejecutado hacia marzo del 2002 el 11,8%, esto es, 441.220,10 dólares.46 Es de anotar,
dice la Defensoría, que aunque se trataba de iniciativas anteriores, su grado de ejecución
era bastante reducido, con lo cual el objetivo de generar ingresos sólo se había satisfecho
en forma precaria. La baja capacidad de ejecución del Plante, el desorden institucional
43 Con las generalizadas fumigaciones de los pastos, los dueños de las reses se vieron forzados a
sacarlas hacia otros sitios, lo que incrementaba el desorden económico y la incertidumbre social,
con lo cual se pierde lo que supuestamente el Estado busca construir, esto es, una economía legal
alternativa.
44 Este fue un proyecto inconcluso de la administración Samper que generó grandes sobrecostos
para ser terminado.
45 La baja producción se explica por la serie de errores cometidos por el Estado al convocar a la
siembra sin haber asegurado el funcionamiento de la planta. En un comienzo, muchos cultivadores
se quedaron con la producción y sin su compra.
46 Véase Defensoría del Pueblo, Resolución Defensorial Nacional No. 026 “Derechos Humanos y
Derecho Internacional Humanitario en el Marco del Conflicto Armado y de las Fumigaciones de
28... los cultivos de coca en el Departamento del Putumayo”, Bogotá, octubre 9 de 2002.
reinante en la intervención del Estado, en relación con la autosuficiencia alimentaria,
y las debilidades e incertidumbre frente a los proyectos de mediano y largo plazo,
llevaron a una crisis en la constitución de la contraparte de la cooperación de AID.
Cuadro No. 1
Recursos recibidos de Cooperación Internacional
a finales del 90 e inicio del Plan Colombia
Fuente Período Valores en US$
US AID 1999-2005 104'360.000
UNDCP 1996-2002 6'500.000
R. P. CHINA 1997-1998 719.000
Fondo Japonés BID 1997 350.000
JAPÓN - UNDCP 2001 253.945
CICAD - OEA 1998-2002 491.000
República de COREA 1996 110.000
PNUD 1997-1999 200.000
FRANCIA 1998-1999 66.250
Total 113'050.695
Fuente: DNE La Lucha en Colombia contra las drogas ilícitas, Acciones y Resultados, 2001
...29
De acuerdo con estas cifras oficiales, la cooperación suministrada por AID para
Colombia representaba entonces el 92% del fondo total de DA. Entre septiembre del
2000 y septiembre del 2005, USAID aportó 557 millones de dólares para apoyar tres
líneas (El Hamzaoui, 2004). (Véase cuadro No.2):
Cuadro No. 2
Distribución de la ayuda no militar de EE. UU.
2000-2005 (Plan Colombia)
Programa Monto % de la ayuda no militar
(US millones de dólares)
Desarrollo Alternativo $ 265 47,23
Desplazamiento $ 167 29,76
Fortalecimiento de
la democracia $ 125 22,28
Total $ 557 99,27
Fuente: USAID
Desde el punto de vista de los recursos, el recorrido que tuvo la ayuda para el DA fue
el siguiente:47 el Plan Colombia fue aprobado en el Congreso de EE. UU. el 13 de
julio del 2000. En ese contexto, el Congreso apropió: 869 millones de dólares como
suplemento de fondos para el Departamento de Estado. De esos, 123,5 millones fueron
a USAID, cuya formalización por USAID Colombia se produjo en septiembre del 2000.
De esos 123,5 millones, 42,5 millones fueron para el programa de DA bajo el objetivo
estratégico No.2 de “Promover alternativas económicas y sociales a la producción
ilícita de coca”. Según USAID Colombia, se trataba de generar condiciones sociales
y económicas en áreas de producción de cultivos ilícitos, a través del fortalecimiento
de los pequeños productores que voluntariamente abandonaran la producción ilícita.
Los 42,5 millones se orientaron a esa estrategia a través de una enmienda efectuada
a un acuerdo que existía con el gobierno colombiano. Esta enmienda se agregó al
programa de DA a la coca (Coca Alternative Development (CAD)) de cinco años.
47 El recuento del trámite se hace con base en USAID, Testimonio de Adolfo Franco, sub-
administrador para América Latina y el Caribe (www.usaid.gov)
48 Seguramente el Plante.
30...
En el caso de las ONG, tan solo para seguridad alimentaria, en Putumayo ejecutaron,
según lo contratado, 47.865 millones de pesos, es decir, 20,83 millones de dólares
(cálculo efectuado con una tasa de cambio de 2.297.26 pesos en diciembre de 2001).
Esta cifra representa el 43,51% del monto total aprobado para la estrategia de alternativas
a la coca, cifra que se hace más significativa si se tiene en cuenta que fueron tan solo
cinco organizaciones, frente a 165 municipios con áreas de coca, de acuerdo con el
censo de cultivos de coca del año 2001 obtenido por el proyecto SIMCI, y que
correspondían a 22 departamentos.
“El plan inicial, desarrollado con las contrapartes del gobierno colombiano fue
que USAID se centrara en los esfuerzos de generación de ingresos económicos
a mediano y largo plazo, mientras que la (parte) colombiana de ejecución se
centraba en la entrega de asistencia inmediata a los agricultores que firmaban los
pactos de reducción de la coca con el Gobierno.
Como se puede ver, la crisis que terminó desbordando la capacidad institucional llevó
a que las fumigaciones se vieran como la única salida, justificadas bajo el falso argumento
de que la responsabilidad era de los campesinos que habían suscrito los pactos. La
desazón reinante en las comunidades hacía prever una respuesta de resiembra de la
coca en vista de las inseguridades que provocó la crisis institucional. AID fue consciente
también de este vacío generado por la representación estatal colombiana y entró
entonces a reajustar sus programas a través de una intervención directa, en donde se
buscó responder a las comunidades en los programas de mediano y largo plazo. El
mecanismo fue concertar una erradicación anticipada, esto es, no sometida al desorden
en la contabilización del punto de partida en que finalmente cayeron los pactos de
erradicación manual:
49 USAID Asistencia de los Estados Unidos a Colombia y a la Región Andina Testimonio de Adolfo
Franco, sub-administrador para América Latina y el Caribe. (s.f.)
...31
“Una evaluación en el terreno realizada por USAID en octubre-noviembre del
2001 constató que muchos suscriptores de los pactos se mostraban escépticos
de que el Gobierno efectuara la entrega oportuna de la asistencia inmediata o
reanudara la fumigación luego del 27 de julio del 2002, ocasión en que terminaría
el mandato del presidente Pastrana. Muchos han replantado la coca en las áreas
que fueron fumigadas anteriormente. No obstante, otras comunidades han
comenzado voluntariamente la erradicación inmediata, en un intercambio por
la provisión de asistencia, a través de los beneficiarios de USAID. USAID comenzó
a reajustar su plan original en noviembre pasado para comenzar a trabajar
directamente con dichas comunidades bajo un programa de 'erradicación
temprana'”50.
Cuadro No. 3
ONG que ejecutaron contratos para Seguridad Alimentaria
en Putumayo durante la vigencia del Plan Colombia.
Entidad Lugar de actividad Monto Contrato
(millones de pesos)
Fundación Restrepo Barco Puerto Caicedo, Villagarzón 9.795
Coopdesarrollo Valle del Guamuez 9.195
Vida y Futuro San Miguel y Orito 14.195
Fundecomercio Mocoa, Puerto Guzmán, Puerto Leguízamo 14.195
Fundaempresa Puerto Asís, Puerto Leguízamo 14.080
TOTAL 61.460
Fuente: Defensoría del Pueblo
Para AID, las lecciones obtenidas en Bolivia, Perú y Ecuador demostraban que la
administración, antes que los niveles de ingresos económicos o la pobreza, era el factor
subyacente clave, que determinaba si la industria de la coca se establecería o no, si
crecería o disminuiría. El concepto de “la administración”, en este contexto, incluía
una presencia de acciones del gobierno nacional, gobiernos locales dispuestos a prestar
servicios públicos y crear incentivos contra la producción de la coca, comunidades
locales cohesivas y un sistema de valores o creencias individuales, que rechazaran la
producción de drogas como medio de vida.
Así mismo, para AID si las comunidades locales trabajaran en conjunto, de manera
participativa y estuvieran apoyadas por una presencia visible del gobierno nacional,
con un fuerte compromiso hacia la erradicación de cultivos para la fabricación de
drogas y una presencia militar eficaz, la economía ilícita de la coca podría ser reducida
significativamente:
54 USAID, Ibídem
55 USAID, Ibídem (s.p.)
56 Se exponen y valoran criterios del trabajo de campo adelantado a través de entrevistas y talleres
con sectores comunitarios en la subregión del bajo Putumayo, en los municipios de Orito, San
Miguel y Puerto Caicedo, y personal técnico implicado o conocedor del tema de las alternativas a
los cultivos de uso ilícito de la coca.
34...
Cuadro No. 4
Valoración de los principales programas de DA que hicieron parte
del Plan Colombia en el municipio de San Miguel (Putumayo)
1. Caña panelera Vereda La Cristalina (en esta -Es tal vez el único proyecto que muestra
vereda hay una comunidad algún nivel de funcionamiento. Ocasional-
indígena Inga) mente la comunidad de la vereda saca pro-
ducción de panela, pero el trapiche tiene
problemas técnicos y necesita mantenimiento.
-En esta vereda también se dio el proyecto
fracasado de gallinas ponedoras.
...35
En general, las experiencias de Plan Colombia, que fueron en su mayor parte
negativas, dejaron una percepción de gran incertidumbre y mucho escepticismo
frente a las perspectivas económicas para la región. Se puede afirmar que las
conclusiones que arrojó este proceso siguen vigentes al finalizar la primera década
del milenio. Observemos las más importantes:
1. Tomando como base las experiencias reseñadas, se requiere que las comunidades
ganen más autonomía en cuanto a producción y transformación de los
productos, principalmente en relación con las dificultades que se presentaron
desde lo político hasta lo técnico y en relación con la comercialización. Se
trata, en concreto, de que la comunidad gane capacidad técnica, formación
empresarial, control de la cadena de transformación y manejo en la comercia-
lización. De lo contrario, los proyectos fracasan. Esta autosuficiencia es mucho
más válida en el contexto de la Amazonia, principalmente por el problema
de las distancias y, en consecuencia, por los muy altos costos de transporte.
2. No existen aún experiencias o montajes validados de una granja autosuficiente
amazónica en Putumayo. Se siguen haciendo experimentaciones con productos
de pancoger, hacia finales de la primera década del 2000 se estaba tratando
de sacar adelante una experiencia de granja, dentro de una escuela.
3. Aunque es un aspecto que se reitera en casi todo el bajo Putumayo, el papel
del poder local de los municipios en relación con los proyectos de DA, como
en el caso de San Miguel, se considera que ha sido de bajo compromiso, falta
de liderazgo y debilidades en cuanto a propiciar espacios de concertación con
las comunidades, que quieren comprometerse con alternativas a la economía
de la coca. Esta situación se origina en la ausencia de una orientación razonable
de los ingresos que se perciben sobre todo en relación con las regalías. En
orden de importancia los sectores que más aportan al PIB municipal son:
I. Agropecuario.
II. Minero (el municipio de San Miguel recibe aproximadamente 3.000
millones de pesos en regalías del petróleo).
III. Administración pública.
En relación con las regalías del petróleo, se planteó la necesidad de poner a jugar
un papel activo a ese tipo de ingresos, en relación con la dinamización de los
otros sectores. Para la comunidad, la Ley 715 sobre regalías permite que el 15%
quede para libre inversión, y esto, en el caso de San Miguel, reporta alrededor
de 500 millones de pesos que se deberían usar para contrapartidas de proyectos.57
Esta metodología limitó los alcances y las proyecciones del DA en el largo plazo. Así
mismo, los acuerdos que se impulsaron para garantizar una erradicación inmediata
pudieron tener la apariencia de una “transacción”, pero por su contenido predominante
(erradicación previa y no resiembra de la coca como el fundamento de la política) no
hicieron avanzar realmente el propósito estratégico del fortalecimiento de la sociedad
de estas zonas.
...37
presente que una mayor flexibilidad es necesaria para el logro de una buena
focalización, lo que obliga a hacer replanteamientos tomando como base
resultados de evaluaciones periódicas, dada la complejidad que en muchas
oportunidades presentan los procesos locales.
4. Un objetivo central de la intervención es la generación de procesos que
permitan a las organizaciones sociales comprometidas en los proyectos poder
seguir funcionando una vez se acaben los recursos de capital semilla. Por tal
se entienden los recursos que permitieron el diseño, la instrumentación y el
desarrollo de los proyectos. Así mismo, la continuidad de los procesos se
debe garantizar, una vez las entidades que hacen la gestión inicial se retiran
del escenario local.
5. Los programas de DA requieren metodologías de trabajo e instrumentos
flexibles que respondan a las diversas y heterogéneas demandas de las regiones,
capaces de responder a los cambios que se generan en la política pública.
6. Los operadores deben ser conocedores de las dinámicas regionales, imbuidos
en las dinámicas del sector agropecuario y con una visión integral capaz de
interrelacionar los diferentes elementos que inciden en la configuración
socioeconómica, política y cultural del nivel local.
7. Las experiencias hasta este momento obtenidas muestran la necesidad del
desarrollo de proyectos con visión de cadena, articulados con el sector
empresarial en un plano en el cual se preserve la autonomía del campesino
para la toma de decisiones. Esta condición requiere procesos de formación,
entre otros, sobre la dinámica del mercado, bajo el propósito de ser parte
activa en la comercialización de sus productos.
8. También se observó la necesidad de la creación de fondos rotatorios que a
la vez sean parte del proceso de formación de los productores, en la perspectiva
de creación de capital social.
9. El desarrollo de metodologías que posibiliten el proceso de seguimiento,
monitoreo y evaluación de los proyectos, de modo que se interiorice una
cultura de la transparencia en la marcha de los procesos, y de generación de
alternativas participativas en la toma de decisión frente a los retos y las
dificultades que enfrentan.
10. Los proyectos deben reconocer el entorno del conflicto armado como parte
de los retos y las dificultades que deben ser asumidas. El entorno del conflicto
armado que se centra en la lucha por el control del territorio y dentro de este,
por el control de la comercialización de la pasta básica de coca, termina, a
su vez, reflejando igualmente intereses particulares de grupo, dada la baja
legitimidad de la representación de los alzados en armas. En ese sentido y
como criterio que corrobora la anterior afirmación, ninguno de los actores
armados del conflicto tiene en su agenda expectativas por incidir en el
desarrollo regional, sino obtener beneficios particulares del control territorial
ejercido.
38...
lleva a manejar el territorio como escenario de la guerra, o espacios de caza
de rentas, más que un escenario de desarrollo. De allí que las iniciativas sobre
DA presentadas por las FARC en el proceso de negociación en el Caguán no
eran otra cosa que un medio para avanzar en un incremento del área de
despeje, con fines estratégicos. Su propuesta careció de criterios técnicamente
sólidos y de respeto por los procesos que traían las comunidades organizadas.
...39
II. La fundamentación de la política frente a los
cultivos de uso ilícito por parte de la primera
administración Uribe Vélez (2002-2006)
Por ello, propuso el mismo plan: “la lucha contra los grupos terroristas, de narcotraficantes
y de delincuencia transnacional organizada se centrará en el ataque a sus estructuras
financieras”.58 Para el documento reseñado, la situación de los cultivos ilícitos se
agudizó justo en el lapso 1980-2001 al pasar el área cultivada de 3.500 a 144.000
hectáreas, lo que indicaba un crecimiento del 25,6% anual. De acuerdo con estas cifras,
Colombia pasó a producir más del 70% de la hoja de coca y de cocaína. Para entonces,
la presencia de coca se concentraba en las siguientes zonas (véase cuadro No.5).
Cuadro No. 5
Departamentos con mayor concentración de cultivos de coca en 2001.
Los montos generados por esta economía se calculaban entonces en 1.758 millones
de dólares, de los cuales se beneficiaba “una poderosa estructura de producción en
cadena, que garantiza la disponibilidad de recursos para cultivar, procesar y distribuir
el alcaloide”. Dentro de esa estructura se reconocía que “la inserción creciente del
“Así, esta actividad se constituyó en una de las principales fuentes de recursos para
estas organizaciones. Se estima que entre 1991 y 1996, 470 millones de dólares, que
representan el 41% de los ingresos de las FARC, provienen del negocio ilegal de las
drogas. Así mismo, se estima que los grupos de autodefensa obtienen cerca de 200
millones de dólares, el 70% de sus ingresos, de estas actividades”.59
Por su parte, el documento Conpes 3218, que estableció oficialmente el PDA 2003-
2006, recogió el mismo diagnóstico del fenómeno de las drogas en Colombia del Plan
de Desarrollo, considerando a su vez la política de DA como un complemento, en el
sentido de que el PDA contribuye a consolidar el objetivo de seguridad democrática
del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 “Hacia un Estado Comunitario”, asumiéndolo
como un componente de la estrategia de Desarrollo en zonas deprimidas y de conflicto.61
59 DNP Ibídem pág. 51. El cálculo sobre el ingreso de las AUC por narcotráfico es errático en la
medida en que no se establecen, de manera diferenciada, las ganancias por traslado de drogas
hacia puntos de salida en Colombia, y, en algunos casos particulares, por exportaciones interna-
cionales (Ej. Mancuso) y el retorno de dineros por estas, que fueron la principal fuente de ingresos
para algunos líderes de la organización. El cálculo que se hace en el documento de DNP partió del
falso supuesto de que las AUC se financian exclusivamente con los dineros que proceden de la fase
inicial de la cadena, esto es, las cosechas de hoja de coca y el procesamiento de Pasta Básica de
Cocaína (PBC).
60 DNP, Ibídem pág.52
61 Véase Departamento Nacional de Planeación, Conpes 3218, Programa de Desarrollo Alternativo
2003-2006, marzo 3 del 2003, Bogotá. En adelante se citará como Conpes 3218.
62 Véase Conpes 3218
63 Ibídem, pág 4 ...41
Por su parte, la directora del Programa Presidencial contra los Cultivos Ilícitos (PPCI)
expuso los fundamentos del problema desde la misma perspectiva:
“Para nadie es un secreto que los cultivos ilícitos hoy coinciden con las zonas
donde se encuentran los grupos terroristas. Los mapas que se han construido a
este respecto muestran claramente dicha coincidencia. Por lo demás, cifras del
Departamento Nacional de Plantación (DNP) para el año 2000 señalan que la
financiación de las FARC proviene en el 60%, de esta actividad ilícita. Yo diría
que el porcentaje es muchísimo mayor… ¿Qué quiere decir esto? En mi opinión,
que el problema de los cultivos y las drogas ilícitas va mucho más allá de lo que
se suele ver, que es extremadamente complejo y que su solución exige mucho
más que una estrategia de DA. Se trata de un problema de narcóticos articulado
con terrorismo, que necesita estrategias complementarias” (Restrepo, 2004)
Como se puede observar, existen sesgos muy marcados en el punto de partida que
sustenta el conjunto de la política.
En segundo lugar, se sesgó el análisis del problema de drogas y se llevó hacia un fuerte
énfasis que recayó sobre las zonas productoras y, por tanto, sobre los cultivos ilícitos
con los efectos arriba reseñados, en relación con el conflicto.
64 Véanse tanto DNP “Hacia un Estado Comunitario”, así como el Conpes 3218.
42...
a las acciones dirigidas a resolver el problema de seguridad, el cual fue asociado al
control territorial de los insurgentes. De este modo, el DA terminó como un componente
de la estrategia de seguridad democrática. Temas reiterados como la correlación entre
el modelo agrario basado en una fuerte incidencia de una estructura bimodal de
tenencia de la tierra y dinámicas como la expulsión de campesinos hacia zonas de
colonización, o el vínculo de esa estructura excluyente con la crisis de la economía
campesina, agudizada hacia inicios de los 90 por la abrupta apertura económica y que
se constató en el caso de la última fase de la colonización del departamento de
Putumayo, quedaron fuera del diagnóstico establecido.
En tercer lugar, se plantearon dentro de la estrategia unas referencias aún muy generales
sobre el procedimiento que se seguiría en relación con las zonas productoras:
El criterio de focalización
Con base en esa finalidad, se estableció una focalización que considera dos aspectos:
en primer lugar, áreas que se sitúan dentro de la frontera agrícola y, en segundo lugar,
las zonas que se establecen por fuera de ella. En relación con la frontera agrícola,
teóricamente el PDA establece un tipo de programas que son los denominados Proyectos
Productivos.
La otra clase de propuestas en las áreas externas a la frontera agrícola van dirigidas,
en primer lugar, a zonas de reserva y conservación, contexto en el cual no se instrumentan
cultivos tradicionales, y en segundo lugar, se considera una relación costo-beneficio
muy alta por inexistencia de infraestructura, costos de transporte, mercadeo, etc. Para
este tipo de áreas van dirigidos los Programas de Familias Guardabosques (PFGB).
Finalmente, el PDA hace expresa su negativa de actuar en áreas del Sistema de Parques
Nacionales Naturales, en la medida en que allí “se prohíbe el desarrollo de actividades
agropecuarias, la tala, el uso de productos químicos, recolectar productos de la flora
e introducir animales o propágulos de cualquier especie y arrojar o depositar basuras”.67
A pesar del énfasis en la articulación entre cultivos ilícitos y conflicto armado que se
ha reseñado, el Conpes 3218 establece conceptualmente un reconocimiento a la
participación (en la economía ilegal de los cultivos de coca) de individuos desposeídos,
de familias y de comunidades campesinas, y la destrucción del capital social y de las
formas de gobierno local, (lo cual) amerita una reconsideración del modelo de
intervención para el DA.70
69 Ibídem pág.15
70 Nótese que el escrutinio de las características sociales de los productores no implica el
reconocimiento a los fenómenos que han llevado a su crecimiento en las zonas de colonización.
No obstante, establecer la presencia de pobres como un dato, y no como proceso, lleva a resultados
muy distintos frente al tratamiento de problema.
71 No obstante, es difícil aceptar este argumento, ya que los anteriores programas hicieron sus
énfasis en la atención de la emergencia económica provocada por la erradicación forzosa sin que
necesariamente el problema de la tierra hubiese aparecido como un aspecto central en la estrategia
de DA.
72 Conpes 3218, páginas 5 y 6.
...45
Cuadro No. 6
Componente Objetivo
Consolidar el proceso de erradicación de cultivos ilícitos
1. Antinarcóticos y prevenir su expansión a partir del compromiso de no
siembra ni resiembra por parte de las comunidades
vinculadas.
Brindar alternativas estables de ingresos, empleo y
valorización patrimonial a las familias y comunidades
2. Económico campesinas que han sido afectadas por los ilícitos.
Promover procesos de desarrollo institucional y de
3. Político/Gobernabilidad legitimidad del Estado, con el concurso de las autoridades
nacionales, regionales, locales y de la sociedad civil.
Apoyar el fortalecimiento del capital social estimulando
la organización, la participación y el contr ol comunitario,
4. Social a fin de consolidar la seguridad democrática y establecer
las bases para el desarrollo sostenible en áreas libres de
ilícitos.
Con base en DNP, Conpes 3218.
El programa fue formulado con tres componentes, uno de los cuales, el fortalecimiento
institucional, Desarrollo Social y Monitoreo, es transversal (véase cuadro No.7).
Cuadro No. 7
46...
Componente Contenidos de los componentes
La inserción del DA dentro de la lucha contra las drogas y por tanto la prioridad
existente alrededor de la reducción de áreas de cultivos ilícitos le sitúa en una estrecha
relación con todas las entidades responsables del control de la producción, que
involucra la Policía Antinarcóticos, el Ministerio de Defensa, las Fuerzas Armadas. Así
mismo, su inserción también se da en el contexto del control de tráfico (interdicción,
control del lavado de activos y control al tráfico de precursores) en donde aparecen
otras entidades de seguridad como la Armada Nacional, y de investigación criminal,
como la Fiscalía.
Componente 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
1.D. Alternativo 65.361 110.135 72.143 26.199 16.665 44.404 5.432 8 3.447 196.000
2.Reducción oferta 375.408 417.809 333.672 292.612 25.351 311.060 395.354 308.667 N.D.
de drogas
3.Fortalecimiento 173.259 171.151 200.445 149.430 246.293 251.913 209.767 234.237 N.D.
jurídico e institucional
4.Reducción demanda 32.346 34.791 40.692 41.841 27.094 27.408 15.553 57.239 N.D.
5.Gestión ambiental 7.060 6.107 6.463 5.367 1.460 2.554 8.581 4.130 N.D.
6.Política Internacional 226 797 234 463 202 266 120 331 N.D.
TOTAL 653.659 740.790 653.648 515.912 617.095 637.604 634.811 688.049 N.D.
Cuadro No. 9
Distribución del gasto del Estado colombiano en DA (%) frente al total del gasto
en lucha antidrogas 1996-2003.
Gráfico No. 1
Gasto en DA frente al nivel del gasto en lucha contra las drogas en Colombia
1996-2003
800.000
700.000
600.000
500.000
Total Gasto
Gasto en DA
400.000
300.000
200.000
100.000
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
48...
A la baja proporción histórica de recursos del presupuesto nacional para los programas
de DA se debe sumar la poca credibilidad que en la comunidad internacional siguen
reflejando los distintos componentes del programa. Veamos como muestra la situación
entre el 2003 y el 2005, es decir, casi todo el primer período del presidente Uribe.
(Véase cuadro No.10).
Cuadro No. 10
...49
2. El Programa Proyectos Productivos74
El Programa de Proyectos Productivos (PPP) se enmarca en la Estrategia de Erradicación
Manual Voluntaria de los cultivos de coca. En ese sentido, se instauró como un
complemento a los fines de reducción de áreas de cultivos ilícitos. Bajo este enfoque,
se sustrae a una perspectiva regional de desarrollo, y en su lugar promueve la vigencia
de proyectos agrícolas y agroforestales de mediano y largo plazo como cacao, caucho,
palma de aceite, cafés especiales y forestales, de acuerdo con la priorización del Conpes
3218.
Esta experiencia ha tenido dinámicas muy diversas según con las regiones. En
las zonas de colonización, de manera general, el experimento no ha sido exitoso.
74 Este aparte se limita a presentar una descripción sucinta de esta dimensión de la política de DA,
cuyos alcances demandan un ejercicio de campo para contrastar los conceptos y datos que se
presentan. Un primer ejercicio de contrastación se adelantó sólo con algunos proyectos del PFGB
el cual se presenta enseguida de este aparte.
75 Véase Acción Social en
http://www.accionsocial.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=217&conID=965
76 Véase Comité Andino para el Desarrollo Alternativo (CADA) “Estrategia Andina de Desarrollo
Alternativo Integral y Sostenible”, capítulo Colombia, agosto de 2005.
77 Este punto se ampliará en el aparte sobre el PFGB.
50...
Mientras tanto, el PCI señala como experiencia piloto exitosa el caso de Santa
Marta, donde para el 2005, las familias habían constituido un fondo de cerca
de 690 millones de pesos (de 2.300 millones en el nivel nacional, es decir, el
30%) “para la conformación de una cooperativa de ahorro y crédito que ha
permitido la instrumentación de proyectos productivos de cacao, miel y cafés
especiales”78.
3. Los Fondos de Capital de Riesgo que, como se señaló antes, se inician con la
experiencia BID-Plante en el 2000 y que funcionó hasta el 2007.
4. Mecanismos de cofinanciación de proyectos productivos. Aquí se destacan las
alianzas estratégicas cuyo inicio se dio en el marco del programa Campo en
Acción a través de aportes del programa PPP (40% en la parte productiva y
10% del costo del acompañamiento técnico y socioempresarial) y de otro, de
los beneficiarios. Este mecanismo se adelantó a través de convocatorias públicas
para facilitar la instalación de 19.477 hectáreas de cacao, caucho, café y palma
de aceite. Se adelantó con el apoyo técnico de los operadores de USAID.
5. Fondos rotatorios. La experiencia piloto está en Santa Marta (referencia de
2005) con recursos de Italia que son operados a través de UNODC. A través
de estos se han impulsado sistemas agroforestales con cacao, maderables,
frutales, plátano y guandul con unidades productivas de dos hectáreas y unidades
de una hectárea para maderables y café.79
78 CADA, ibídem.
79 CADA, ibídem. Las observaciones in situ de este tipo de experiencias rebasan los alcances del
ejercicio adelantado, por tanto no se tuvieron procesos de contrastación con experiencias de las
comunidades beneficiarias o del entorno donde se instrumentaron.
80 Las experiencias regionales se refieren al ejercicio de campo adelantado por el autor en el bajo
Atrato, en la experiencia de Curillo en Caquetá y en Orito en Putumayo. Se llevó a cabo a través
de talleres con familias beneficiarias y entrevistas en profundidad con algunos ex funcionarios del
programa y técnicos locales y regionales.
81 Asociación de Comunidades del Bajo Atrato (ASCOBA).
82 Acción Social, UNODC y USAID/Programa MIDAS “Proyecto Monte Bravo” (presentación power point).
...51
El punto de partida y el objetivo del proyecto son erráticos, dado el proceso originario
de la economía ilegal de la coca en la región y la inconsistencia acerca de los niveles
de dependencia de los habitantes de los territorios del bajo Atrato. El balance de este
programa retoma los argumentos que se han venido desarrollando, desde la perspectiva
de las comunidades organizadas de la región.
I. “La intención que tiene el gobierno nacional con la instrumentación del programa
de DA PDFG es seguir involucrando a nuestra población en el conflicto armado y
poniéndonos en un estado de vulnerabilidad con los actores armados al margen de
la ley, verdaderos dueños de los cultivos de uso ilícito.
II. Que el gobierno nacional haga la erradicación manual de los cultivos de uso ilícito
como lo ha hecho en otras regiones del país, instrumentando proyectos alternativos
concertados con los consejos comunitarios y no ubicar a éstos y sus miembros en el
centro de la disputa territorial y bélica que aún persiste en la zona del bajo Atrato”.83
Por eso ASCOBA recaba en que “no está en contra de dicho proyecto, pero no comparte
la forma como se instrumentó en la región. Este proyecto debió ser socializado y
clarificado con las comunidades y personas que se fueran a beneficiar de él por parte
del mismo Gobierno, no por personas de dudosa procedencia e intereses marcados.
Así mismo, es de recordar que las comunidades nunca han sembrado cultivos de uso
Así pues, dicho programa, como se ha venido instrumentando en otras regiones del
país sin contar con las estructuras organizativas, sino con personas y familias en
particular, algunas de ellas externas a la región, no se puede establecer en los consejos
comunitarios. En este caso, las decisiones tomadas no son de manera familiar, sino,
como lo enmarca la Ley 70 de 1993, dentro de las asambleas generales; además,
cuando se entra a contratar con el Estado este tipo de proyectos, no se entrega a título
individual, sino el colectivo y, por ende, se compromete de manera general a todo el
consejo comunitario en pleno85.
Para CAMIZBA lo que está en juego con el PFBG es la defensa del territorio, ya que
con el programa temen que se disminuya. En otras palabras, actuar sobre cultivos
ilícitos impulsados y manejados por actores armados y no por las comunidades, y
sobre ellos montar las alternativas productivas, termina desconociendo un problema
de base que se relaciona con el carácter invasivo de las áreas de cultivos ilícitos, que
fue el primer problema que se debió abordar en consulta con las comunidades.
En palabras del entonces coordinador del PFGB en Orito, “en ese proceso se cometieron
todos los errores posibles”, lo cual da cuenta del nivel de “ensayo y error” con que
arrancó el programa, aunque con debilidades de sistematización de esas experiencias.
A raíz de esa situación se promovió la inclusión de Corpoamazonia y el acompañamiento
de la escuela de la Fundación Luis C. Galán. También hubo acompañamiento de la
Alcaldía durante el período de duración del proyecto.
Hacia la finalización del proceso generado por el programa, el escenario estaba muy
definido por las siguientes características:
1. En un alto porcentaje (más del 50%), la comunidad que había sido beneficiaria
se desplazó hacia otros municipios, por razones socioeconómicas. Es decir, el
fracaso del programa trascendió sobre la estabilidad de la población y la afectó,
fenómeno significativo porque es esta una condición sine qua non para la
sostenibilidad de las opciones lícitas, una vez culmina este tipo de iniciativas.
56...
2. Un porcentaje importante de la población que había sido beneficiaria volvió a
la coca.
3. Finalmente, un porcentaje, que no sobrepasaba el 20% de las familias que
estuvieron en el programa, se mantuvo y estaba en sus fincas trabajando
lícitamente.
4. Se percibe que la fumigación y la erradicación manual forzosa (exigencia radical
de cero coca) afectaron la situación económica local y se convirtieron en factor
desestabilizador.
5. En general se consideró que se debía trabajar sobre las alternativas de largo
plazo, lo cual pone de presente el problema de la subsistencia de las comunidades,
pero también serios riesgos por la incertidumbre de su sostenibilidad.
Así, para citar un caso, la distribución de la población rural de la zona del eje Curillo-
Albania, al sur de Caquetá, fue el resultado del proceso de colonización espontánea
que los mismos campesinos realizaron apoyados en algunas obras de infraestructura
como la construcción de la vía que conduce de Albania a Curillo. De otro lado, la
colonización fue también resultado de la atracción de los cultivos de coca, que generó
93 “Tener en cuenta” significa, como principio, considerar como punto de partida esas iniciativas,
que deberían ser, entre otras, contrastadas técnicamente en el marco del potencial uso del suelo
y de los conflictos de uso existentes, amén de los estudios sobr e viabilidad y facilidad de comercia-
lización. Para ello se requiere consolidar instancias de participación y un ambiente de confianza
dirigido hacia un diálogo con argumentos sólidos.
...57
un crecimiento importante de la estructura de comercio y servicios del casco urbano,
lo cual llevó a un asentamiento de la población con unas características atípicas a los
procesos de colonización (el 47,3% de los habitantes de Curillo se asentaba en la
cabecera municipal hacia 1990), debido al volumen del comercio de maderas, maíz
y plátano, lo que, junto con el comercio local y servicios, estimuló la importancia del
muelle sobre el río Caquetá y concentró el movimiento de mercancías como epicentro
de la región del alto Caquetá.
Cuadro No. 11
Cultivos ilícitos de coca en Caquetá 2000-2006 (Hectáreas)
Este proceso de disminución está asociado a la ofensiva del Estado en el marco del
Plan Patriota, dirigido a romper las estructuras financieras de las FARC. A pesar de
estos cambios en el área cocalera de Caquetá y de haber recibido una fumigación del
equivalente a casi 90.000 hectáreas, en la actualidad este departamento no tiene
proyectos de desarrollo alternativo en ejecución. Como se verá, sólo es objeto de unos
programas de familias guardabosques.
Desarrollo Alternativo
58...
municipios de Curillo-Valparaíso. Esta zona ha recibido prácticamente las políticas
que se han instrumentado desde entonces a lo largo de dos décadas.
En efecto, la política del presidente Uribe optó por instalar en Curillo un PFGB con
los municipios de Albania y La Montañita, que se inició a finales del 2006.94 Este
programa cuenta con la participación de:
Cuadro No. 12
Familias y veredas beneficiarias del PFBG en el sur de Caquetá
En general en esta zona la comunidad optó por usar los recursos ahorrados en mejora
de pastos, y la instalación de pequeñas unidades silvopastoriles para ganadería de
doble propósito. De acuerdo con el personal que atiende el acompañamiento técnico,
los proyectos se distribuían en:
94 La información que se expone busca describir la estructura básica del programa y enseguida
se hará una contrastación tomando como base la percepción de los usuarios de dos veredas de
Curillo. ...59
Cuadro No. 13
Distribución proyectos productivos - Sur de Caquetá 2007
Proyecto Nº de personas
Ganadería (2 proyectos) 300
Cacao 150
Apicultura, café Demás usuarios
Fuente: Trabajo de campo 2007
Para el apoyo financiero de estos proyectos de mediano y largo plazo, se exigía ser
propietarios de tierras y por eso los beneficiarios iniciales del PFGB que no la poseían,
buscaron ahorrar recursos para acceder a la tierra.
95 La evaluación con los beneficiarios se hizo en el 2007, al cabo del primero de los tres años
previstos por el programa.
60...
4. La comunidad consideró que la verdadera naturaleza de las obligaciones y los
condicionamientos del PFGB no fue suficientemente explicada y divulgada, y
calificó su situación frente al programa como “un engaño”. En ese sentido, se
presentaron situaciones como un caso en el cual se hizo la venta de la finca que
fue formalmente ingresada al programa, lo que implicó la pérdida automática
del derecho al subsidio.
5. Denunciaron que la veeduría que hace UNODC está orientada exclusivamente
a detectar la presencia de coca para descertificar las comunidades que la tengan,
sin que se usen procedimientos pedagógicos que superen prácticas de control
y vigilancia de carácter policivo. Más aún, denunciaron que eran obligados a
servir de guías en veredas aledañas a la comprometida con el programa, con
el fin de detectar la presencia de coca e informar a las autoridades que hacían
la erradicación, con lo cual se estaba incubando un conflicto (que podía, y
puede hoy, poner en peligro las vidas de los líderes de la comunidad) en contra
de las comunidades que han ingresado al programa.
6. Prácticas antiguas usadas por los colonos, como la tumba de árboles y la quema
de la tierra para preparar el terreno de siembra, estaban prohibidas por el PFGB,
y la comunidad se quejaba porque no se le presentaban alternativas frente a
esos manejos.
7. En general la comunidad consideró que la relación costo-beneficio del PFBG
era mucho más deficitaria con este programa, que haber continuado con la
coca. Esta afirmación tan fuerte ayuda a explicar por qué en el caso de Orito,
ya reseñado, el 93% de las veredas de ese municipio reingresaron a la economía
de la coca96.
8. Los proyectos de más largo plazo que tenían alguna posibilidad teórica de
solventar el ingreso que la comunidad demandaba eran tratados por los
responsables en términos de exigencia de unas inversiones que la comunidad
debía asumir, hecho que, tratándose de campesinos pobres, era imposible, y
esto generó indignación y percepción de un trato humillante a las comunidades.
96 Los vacíos institucionales y de procedimiento llegaban al punto de que los giros del programa
se hacían en Albania y no en Curillo, con lo cual los beneficiarios arriesgaban su seguridad y la de
los recursos, ya que existían bandas que los asaltaban en ese trayecto para hacerse a las platas de
los subsidios.
...61
guardabosques. En general, los mapas de estos procesos muestran que no necesariamente
concuerda la presencia importante de cultivos ilícitos para que sean seleccionadas las
zonas de familia guardabosques (véase y contrástese mapas Nos. 1 y 2).
Mapas Nos. 1 y 2
Cultivos coca en zonas de parques nacionales naturales y
Proyectos de Familias Guardabosque
En efecto, casos como los del bajo Atrato ponen de presente la existencia de criterios
o intereses distintos a la presencia de cultivos ilícitos como base para el establecimiento
de los programas. De otro lado, la inexistencia, para estas zonas, de proyectos productivos
como mandato general está generando una situación grave de sostenibilidad económica
y social para las familias inmersas en ese tipo de programas.
62...
algún proyecto productivo. La incorporación de comunidades en esta clase de programas
es sólo del 26%.97
Entre las principales causas para que se reproduzca esta situación están:
En segundo lugar, en un alto porcentaje de las zonas cocaleras existe una limitación
estructural por las condiciones de los suelos, que no sirven para soportar proyectos
productivos, ya que la capa vegetal y en general las condiciones agroecológicas son
pobres y se han desarrollado para el establecimiento y la simbiosis con el bosque
húmedo tropical principalmente, siendo su vocación la biodiversidad de flora y fauna.
De cara a este escenario dominante, el PFGB no constituye aún, en sentido estricto,
una propuesta de envergadura en términos ambientales, ni con capacidad de integrar
de manera sostenible a estos pobladores, en apuestas para beneficiarse del uso sostenible
del bosque húmedo tropical.
Tercero, la erradicación manual voluntaria tiene que tener en cuenta estas especificidades
de orden ambiental (presencia de ecosistemas frágiles) en los niveles local y regional,
los conflictos de uso del suelo, la irracionalidad del poblamiento de muchas zonas,
la vocación fundamental para el sostenimiento de la biodiversidad y, sobre esta base,
diseñar propuestas que articulen perfiles ambientales de los proyectos, junto con
propuestas de manejo productivo de acuerdo con el tipo y la vocación de esos suelos.
98 Hasta aquí lo relacionado con el PFGB. Enseguida se abordan otros aspectos de la política
gubernamental para los cultivos de uso ilícito.
64...
La ubicación dominante de los proyectos productivos en zonas dentro de la frontera
agrícola, si bien puede ser una idea con alguna validez, deja por fuera el grueso de
la población que vive en zonas de colonización, para las cuales la propuesta del PFGB
no contiene alternativas productivas demostradas.
La propuesta supone:
En efecto, tomando como base el período quinquenal del Plan Colombia (1999-2004),
el departamento de Putumayo contabilizó la mayor cantidad de hectáreas fumigadas
en ese lapso, esto es, el 24,1% de todo lo fumigado en ese tiempo, es decir, casi una
cuarta parte del total. Pero en ese mismo período, este departamento tenía una
participación del 23% de la financiación de proyectos dirigida a municipios y
departamentos. Esto se da sobre todo por la presencia de los proyectos de AID en ese
territorio. En ese sentido, se aprecia, hasta cierto punto y tomando sólo como base
el aspecto presupuestal, una aplicación coherente de la política de garrote y zanahoria
para esta región.
Sin embargo, en el resto de casos la política no es tan armónica. En primer lugar, está
el caso de Guaviare, que recibió entre 1999 y 2007 el 18% de las fumigaciones (casi
una quinta parte del total), y sin embargo su participación en inversiones directas de
DA sólo alcanzó entonces el precario 0,2%. Este es el caso más extremo de desequilibrio
entre la fuerza y la inversión social y económica. Otra situación parecida ha vivido
el departamento de Caquetá, en donde se descargó el 13% de las fumigaciones, y su
participación en inversiones de DA fue de tan sólo del 2%. En tercer lugar está el caso
de Nariño, que recibió el 16% de las fumigaciones y su participación en DA fue sólo
del 4%.
66...
el primero o una muy baja participación histórica (453 hectáreas), y ninguna fumigación
como en el caso del segundo, contabilizan un porcentaje de participación en este
presupuesto de DA con el 2%.
Esta situación de iniquidad a simple vista, se observa mucho más reveladora si tenemos
en cuenta las condiciones de precariedad en infraestructura, la falta inversiones para
el desarrollo y una situación muy grave en cuanto a políticas sociales para las zonas
de colonización como Guaviare y Caquetá, o, como en el caso de Nariño, que mantiene
la condición de ser uno de los departamentos más pobres. Situación que se agrava
mucho más en el caso de la región pacífica, área principal en la cual se asientan los
cultivos de coca y, por tanto, donde más se ha llevado a cabo la fumigación aérea en
los últimos años.
Los pocos ejemplos y relaciones que hemos reseñado muestran con claridad una muy
seria inconsistencia en los criterios y las decisiones de focalización y aprobación de
recursos para el apoyo directo a los departamentos y municipios con una alta
dependencia en la economía ilegal de los cultivos de coca y amapola.
100 La información se recoge de entrevista adelantada al entonces responsable del PFGB por el
municipio.
...67
6. Los GME, fumigaciones, cultivos de uso ilícito y el
conflicto armado
Una primera experiencia en esa relación se puede observar en el caso de los operativos
adelantados en el área de influencia del parque natural de la Sierra de la Macarena,
cuyo inicio se adelantó con la Operación Emperador a comienzos del 2005 e hizo
parte del desarrollo del Plan Patriota en esa área.
Como complemento a esa decisión, se adelantaron aspersiones aéreas sobre los cultivos
de coca. Sin embargo, las objeciones y los debates en contra de la fumigación y, sobre
todo, la presión internacional contra el uso de la aspersión aérea en parques naturales
hicieron que el Gobierno optara por la técnica de la erradicación manual forzosa, para
garantizar el éxito de la estrategia diseñada contra la estructura económica de las FARC
en esa área, proceso que se inició el 19 de enero del 2006.
Este curso de acciones culminó su intento el 3 de agosto del 2006 con dos hechos
relevantes: en primer lugar, el asesinato de 29 militares que apoyaban a los grupos
móviles de erradicación101 y en segundo lugar, el anuncio del presidente Uribe del
restablecimiento de la aspersión aérea como técnica para garantizar la erradicación
de la coca aún existente en ese parque, a raíz de la muerte de cinco miembros de los
GME por la activación de una mina de alto poder camuflada en el suelo donde se
arraigaban los arbustos de coca102.
Con esa decisión las cuadrillas de los GME se convirtieron en punta de lanza del
operativo contrainsurgente. Las primeras dificultades se observaron en la instrumentación
de las acciones de erradicación a partir de los códigos y esquemas de seguridad propios
de una acción militar en donde incluso se afectó a los erradicadores manuales. A esas
circunstancias se suma el número tan alto de miembros de los grupos de erradicación
contratados inicialmente (930), lo cual hizo muy poco manejable la situación en un
contexto de presión armada. Como consecuencia, se generó una alta deserción de
integrantes de los GME en la fase inicial del operativo y el Gobierno se vio obligado
101 http://www.gobiernoenlinea.net/8140.html y
http://www.derechos.org/nizkor/colombia/doc/macarena4.html
http://www.gobiernoenlinea.net/8140.html consultado el 06/09/2010 y
http://www.derechos.org/nizkor/colombia/doc/macarena4.html consultado el 06/09/2010
102 Véase El Tiempo, agosto 4 de 2006, Bogotá. Sobre el caso de La Macarena se retoman referencias
de Vargas, Ricardo “La Sierra de la Macarena: drogas y conflicto armado en Colombia”, Transnational
68... Institute (TNI), Informe de Política de Drogas, septiembre de 2006, Ámsterdam.
a reducir el grupo a sólo 240. Esta circunstancia puso de presente el nivel de
improvisación con que se manejó el operativo inicial. Así mismo, el Gobierno tuvo
que estimular, desde la misma Presidencia, la continuidad de los erradicadores al
aceptar sus demandas sociales como los subsidios de vivienda. Este tipo de tratos
entre Gobierno y ejecutantes de los operativos de erradicación manual forzosa contrastó,
y discrepó a lo largo de la administración Uribe Vélez, con la inexistencia de diálogos
previos entre el Gobierno y las comunidades cultivadoras que habitan las zonas de
colonización.
En efecto, si se trataba de evitar que las FARC siguiesen usando la coca de la zona
como fuente de financiación de la guerra, se obviaron condiciones estratégicas como
el desconocimiento de la población civil de la región o haberles dado un trato como
parte intrínseca de la organización armada. Como resultado, la población del área fue
desplazada forzosamente, aunque en algunas zonas la guerrilla estimuló e incluso
obligó al desarrollo de ese proceso. De cualquier manera, el Estado no hizo nada por
ganarse el apoyo o, por lo menos, haber generado una percepción distinta frente a las
fuerzas de ocupación que irrumpían violentamente en la región. Como consecuencia,
el operativo contrainsurgente que se debió haber diseñado no debió tener como foco
la erradicación de la coca, sino la conquista de la presencia del Estado en ese territorio.
De esta manera, la coca hubiese pasado a ser uno de los elementos a resolver dentro
del propósito estratégico, pero no asumirlo como el aspecto nodal del problema. De
alguna manera, el Gobierno buscó replantear, dos años más tarde, algunos aspectos
problemáticos de este tipo de decisiones, a través de la instrumentación de la Estrategia
de Consolidación Social de Territorios.103
A mediados del 2007 y sin dar cifras exactas, un informe de la Oficina de la Política
Nacional de Control de Drogas de EE. UU. (ONDCP, por su sigla en inglés) reseñado
en medios periodísticos señaló la reaparición de la coca en La Macarena luego de un
año de los operativos de fumigaciones y erradicación manual forzosa. La información
fue confirmada por el Comandante de la regional siete de la Policía colombiana.104
La reducción de las acciones como una controversia entre las técnicas de erradicación
manual versus la aérea, en el escenario de La Macarena, en Putumayo, en Nariño, en
Cauca y más recientemente en el bajo Cauca, ha contribuido a hacer invisible el
trasfondo social, económico, político y ambiental del problema de la producción ilícita.
En otras palabras, la técnica de erradicación terminó por sustituir el balance y los
ajustes a la política, que va más allá del uso de las aspersiones aéreas.
103 El análisis de la estrategia se aborda más adelante, en el balance del segundo período de Uribe
y en la reformulación de la política de DA de USAID.
104 Véase “En La Macarena volvió a aparecer la coca”, en El Tiempo, junio 11 de 2007.
...69
Como se señaló, este proceso combinado continuó luego en los departamentos
fronterizos con Ecuador, Nariño y Putumayo, y generó protestas regionales campesinas
a finales de agosto del 2007, por el desplazamiento de 8.000 cultivadores de los ríos
Mira, Mataje y Nulpe, en la zona fronteriza con Ecuador, los cuales en grupos se
dirigieron hacia San Lorenzo (Ecuador) y hacia el área de Llorente, La Guayacana y
el Ballenato, en las proximidades de Tumaco (Nariño), para bloquear el paso de los
erradicadores manuales, lo que generó refriegas con la fuerza pública105.
105 Véase “Choques entre cocaleros y policías”, El Tiempo, septiembre 1 de 2007. La referencia
sobre situaciones de conflicto por erradicaciones forzosas e impactos se refiere a casos emblemáticos
y no a todos los casos. En general, estos efectos se reproducen a lo largo y ancho de las diferentes
zonas fumigadas y erradicadas forzosamente.
106 Asociación Campesina de Antioquia (ACA), 2008, “La legitimidad de la protesta social en el
marco de la erradicación de la coca en el bajo Cauca antioqueño: Consecuencias y proyecciones”.
Boletín 8 Enero-Marzo 2008.
70...
mediante la suspensión de las fumigaciones. Su demanda no ha tenido suficiente
respaldo para lograr incidir en los responsables de la decisión, razón por la cual el
efecto sobre los cultivos de pancoger, los proyectos productivos comunitarios y la
salud no han sido atendidos por las instancias gubernamentales. En el hospital local
se reportaron 36 casos de intoxicación y quemaduras como consecuencia de la
aspersión. El acueducto del corregimiento de Santa María y las lagunas de Cheté,
Velásquez y Mataco, que desembocan en el Río Timbiquí, fueron contaminados por
la aspersión107.
En octubre del 2009, se fumigaron las zonas rurales de los municipios de Orito, Valle
del Guamuez, Puerto Asís (veredas La Golondrina, La Cocha) y Puerto Guzmán en
el contexto de una crisis social y económica dramática, dado que esta zona había salido
temporalmente de los cultivos de coca, al incorporar de manera hegemónica una
economía basada en los beneficios que dejaban las rentas financieras generadas por
el modelo de pirámides, el cual fue ilegalizado abruptamente por el Estado, lo que
generó una crisis de ingresos de gran magnitud en los departamentos de Putumayo
y Nariño. Esta situación incrementó el riesgo de una respuesta con nuevas siembras
de coca, situación que sólo se podrá verificar en las mediciones que se hagan sobre
cultivos de coca en el 2010.
1. Los GME son un grupo de choque que tiene como base el uso de la fuerza y
una estructura de seguridad que compromete a las fuerzas policiales. Es decir,
hace parte de las modalidades de uso del “garrote” junto con las acciones de
aspersión aérea.
2. Bajo la anterior consideración, es contraproducente que una instancia como el
PCI resulte manejando una estructura de fuerza, con lo cual, envía señales muy
contradictorias a las comunidades, las cuales, en el esquema propuesto de
familia guardabosques, tienen pocas opciones de consolidar proyectos productivos
sostenibles, dada la consideración oficial de que los GME se aplican justo en
aquellas zonas “donde el DA no es viable”.
3. De otro lado, los operativos de los GME suponen anticipadamente la inexistencia
de acuerdos concertados con las comunidades implicadas en los cultivos ilícitos,
con lo cual se desconocen algunos de los fines expresados en el Conpes 3218,
que en su cuarto objetivo señala que el PDA se propone “apoyar el fortalecimiento
del capital social, estimulando la organización, la participación y el control
comunitario, a fin de consolidar la seguridad democrática y establecer las bases
para el desarrollo sostenible en áreas libres de ilícitos”108.
4. Llama la atención que en su formulación inicial el PFGB no haya podido
involucrar zonas ambientalmente estratégicas como el mismo Parque de la
Sierra de la Macarena; el Parque de la Paya, en grave peligro de intervención
con cultivos ilícitos, y el Parque Nacional Nukak, zonas con presencia de colonos
Otra limitante que se agrega en el marco del PDA se relaciona con las restricciones
existentes para el acceso a los programas de Proyectos Productivos, en razón del
requerimiento de propiedad de la tierra o de contratos de arrendamiento en el largo
plazo que deben presentar los potenciales beneficiarios. Esto hace que en algunos
casos las comunidades más pobres, que no tienen acceso a la tierra, no puedan
participar de los proyectos productivos que se apoyan a través del desarrollo alternativo112.
109 Sobre este tipo de propuestas dirigidas a zonas ambientalmente estratégicas, véase “Parques
con la gente I” y “Parques con la gente II”, Política de participación social en la conservación
avances 1998-2000, UAESPNN, 2001, Bogotá.
110 Sobre el tema véase Contraloría General de la República, “Estado de los recursos naturales y
del Ambiente” 2004-2005, Colombia, julio de 2005, Bogotá.
111 Véase el aparte sobre el análisis de la política de DA en la administración Ernesto Samper
1994-1998.
112 CADA, op.cit pág132
72...
Los criterios de selección de los beneficiarios del PPP se relacionan con el modelo de
intervención al que se acojan los aspirantes. Si se trata de establecer alianzas estratégicas,
su selección depende del cumplimiento de las condiciones establecidas en la convocatoria
respectiva, dentro de la cual se exige un documento conceptual y la formulación
detallada del proyecto que se pretende.
También se puede observar como dominante en este período la baja focalización del
DA en zonas de mayor fumigación, áreas que coinciden con los procesos de colonización
en crisis, para los cuales no existió una política específica que hubiese reconocido esa
diferencia y, al contrario, se instrumentó una política donde primó, y aún domina, el
uso de la fuerza bien a través de la erradicación manual o con el uso de las aspersiones.
En ese sentido, se observó un fuerte desequilibrio entre la intensidad del uso de la
fuerza y las alternativas de vida para las comunidades.
74...
III. Segunda administración de Uribe (2006-2010):
la consolidación de la simbiosis “seguridad y
desarrollo”.
1. Introducción
De manera general, los problemas que enfrentan el sector agropecuario y el rural son
de tal magnitud, que constituyen obstáculos al desarrollo nacional. Estos problemas
son de orden estructural, tanto del sector mismo como de la política macroeconómica.
1. El grave conflicto de uso del suelo, que se traduce en una baja productividad
y por tanto competitividad del sector agropecuario.
La dinámica intensiva de uso de pastos para ganadería, cuyo potencial era de 19,2
millones de hectáreas en el nivel nacional para 1985, ha tenido un uso de 40,1 millones
de hectáreas en 1987 (208,9% del potencial) y de 41,2 millones en 1999 (214,6%),
con una paradójica subutilización de las áreas aptas para cultivos que, con un potencial
de 14,4 millones, ha terminado hacia 1999, con un uso de sólo 4,4 millones de ese
potencial115. Datos más recientes señalan que del potencial de uso agropecuario se
utiliza en agricultura el 7,3%, en tanto que en ganadería se utiliza el 74,7% (incluidos
malezas y rastrojos) (DANE, Encuesta Nacional Agropecuaria, 2002 cit. por Machado,
2006:48).
Por ello se puede afirmar que las políticas del sector no están encaminadas a reducir
la pobreza, sino más bien están hechas con un criterio de producción y crecimiento,
con el agravante de que los índices de crecimiento no se traducen, a su vez, en una
disminución de la pobreza.
No más del 10% de los pequeños productores acceden al crédito formal y no existe
un sistema financiero rural con capacidad de democratizar el acceso a los recursos
financieros. Tampoco se dan condiciones para acceder a la asistencia técnica y avances
tecnológicos. Del mismo modo, no existen los recursos para desarrollar una agricultura
de pequeña y mediana escala fundamentada en el riego (Machado, 2006: 50).
...77
Consideraciones sobre las políticas públicas del sector agrícola.118
Hacia finales del 2006 se desarrolló una serie de ejercicios evaluativos de orden
gubernamental del primer período presidencial de Álvaro Uribe119. En efecto, en el
balance se hace énfasis en el éxito y la complementariedad de la articulación entre
Plan Colombia y la Estrategia de Seguridad Democrática. En los balances se destaca
que:
119 Véase por ejemplo, el documento del Departamento Nacional de Planeación - Dirección
de Justicia y Seguridad (DSJ), “Balance del Plan Colombia, septiembre de 2006.
120 DNP, Ibídem
121 DNP Ibídem pág.10
122 DNP, Ibídem pág. 26
...79
Los recursos del Plan Colombia se volvieron estratégicos para la perspectiva de
seguridad de Colombia si se tiene en cuenta que el gasto militar subió del 3,5% al
4,6% del PIB entre 1999 y 2005 y al 5,6% en el 2008 y que el pie de fuerza creció
52,1% entre 1998 y 2005, al incrementarse de 249.833 a 380.069 efectivos (DNP,
2006 y Hernández, 2003). Visto en el período 2002-2008, el pie de fuerza se incrementó
en 40%, al completar, en este último año, 430.000 efectivos123. Así mismo, el costo
del programa de incremento del pie de fuerza estaría alrededor de dos billones de
pesos en el período 2002-2006. Esta carga presupuestal se vio entonces complementada
con los equipos que en el marco del Plan Colombia se entregaron originalmente para
la guerra antidrogas y que luego pudieron ser utilizados, sin restricciones, para los
fines centrales de la estrategia de seguridad democrática.
Para la perspectiva gubernamental, el éxito de cada uno de los componentes del Plan
Colombia demuestra que la estrategia integral ha sido efectiva y deja la posibilidad
de continuar con la política para consolidar los resultados y obtener logros permanentes
en la lucha contra el tráfico de drogas ilícitas, el crimen organizado, la pobreza (sic)
y para afianzar la reactivación del tejido social en Colombia. Todo lo cual, según la
tesis oficial, redunda en mayor gobernabilidad, fortalecimiento institucional y una
democracia consolidada124.
Para ese momento, se señaló como alternativa a la errática apuesta, concebir una
estrategia comprensiva e integral basada en reformulaciones a partir no sólo de
reconocer el nexo entre grupos insurgentes y tráfico de drogas, sino -y aquí lo más
importante- identificar la debilidad del Estado como causa del control político y militar
que las guerrillas ejercen sobre una porción importante del territorio y su población,
con lo cual se cuestionó la distinción original que dicho plan hacía entre asistencia
antinarcóticos y lucha contrainsurgente (Leal, 2002; Vargas, 2005).
Los hechos del 11 de septiembre, las experiencias que está adquiriendo el Departamento
de Defensa de Estados Unidos en su involucramiento en los conflictos de la posguerra
fría, están dejando acumulados que, una vez contrastados y racionalizados, se extienden
como parte de las recomendaciones para la cooperación de este país en conflicto como
el colombiano.
Colombia, en el contexto hemisférico, es uno de los países que ofrecen, por la presencia
de territorios sin control estatal, algún nivel de preocupación para EE. UU. en relación
128 Este aparte toma como referencia conceptual el documento de Angel Rabasa, Steven Boraz,
Peter Chalk, Kim Cragin, Theodore W. Karasik, Jennifer D. P. Moroney, Kevin A. O'Brien, John
Peters, “Ungoverned territories - Understanding and reducing terrorism risks”, Rand Project Air
Force.
129 Sobre este punto específico, véase Eric Larson et al. “Assuring Access in Key Strategic Regions”,
RAND, Arroyo Center, 2004.
130 RAND, Ibídem
82...
con el desenvolvimiento del poder insurgente en estas zonas. Vale señalar que no
todos los territorios sin control estatal ofrecen un mismo nivel de amenaza o inseguridad.
Washington tiene clara la diferencia entre lo que implican estas zonas en diferentes
zonas del mundo. Veamos una de las valoraciones de las amenazas:
II. En territorios donde el poder que tiene el Estado para controlar sus fronteras
es precario. En efecto, las fronteras siguen presentando, para los grupos
insurgentes, condiciones favorables (para el poder terrorista o armado) en varias
vías:
1. Presencia de infraestructura y acceso operacional.
2. Fuentes de ingreso, por el tránsito de drogas principalmente.
3. Cierta invisibilidad.
131 Sobre esta clasificación y aspectos conceptuales, Rabasa, Angel et. al, op.cit..
132 Rand Project Airf Force, Ibídem
...83
Esta recuperación del territorio implica actividades que van más allá de la sola
cooperación militar. En efecto, una posible opción puede ser usar la asistencia para
el desarrollo como un instrumento para fortalecer los gobiernos objeto de la ayuda,
para que invierta en infraestructura e instituciones en regiones donde ellos previamente
han abdicado de sus responsabilidades como gobierno133.
También los estudios de caso muestran que la falta de coordinación entre agencias es
el mayor obstáculo para ganar capacidad de desarrollo de gobierno en zonas no
controladas. Por tanto, proveer asesoría, como en el caso de la creación y el funciona-
miento del CCAI, expresa uno de los resultados y recomendaciones de Washington
de las diferentes experiencias de conflictos en los cuales se ha tomado le decisión de
apoyar a los Estados amenazados por fuerzas insurgentes. La pretensión es coordinar
las acciones del Estado a través de los ministerios y las dependencias de modo que
disminuya la competencia burocrática, buscando generar un gran paso adelante en
el fortalecimiento de las capacidades del sector público.
Cuadro No. 14
Estrategia de Fortalecimiento de la Democracia y el Desarrollo Social
4. Los programas PFGB y PPP se asumen como indicadores del control de territorios
por parte del Estado139.
Segundo, a través de la DAI, la política pública sobre lo social para las zonas en donde
continúa la vigencia del control armado insurgente tiende a ser sustituida por las
acciones o jornadas (cívico militares) encaminadas más a cambiar la percepción de
las comunidades de la fuerza pública y del Estado y a volverla su aliada. Al contrario
de buscar, en el marco de los planes de desarrollo local y de la participación comunitaria,
resolver los problemas socioeconómicos de las localidades. Allí también se pretende
un control de la protesta social.
Fuente: elaboración del autor con base en República de Colombia, Ministerio de Defensa Nacional, “Política
de Consolidación de la Seguridad Democrática”, 2007, Bogotá, y República de Colombia, Presidencia de la
República de Colombia, 2007, “Estrategia de Fortalecimiento de la Democracia y el Desarrollo Social”, Bogotá.
88...
Entre los objetivos que se propone la recuperación social de territorios en el contexto
del conflicto:
• Ganar mayor movilidad de las FF. AA. para ampliar la capacidad ofensiva sobre
el territorio.
En otras palabras, se trataría más bien de incorporar áreas que no estaban bajo control
estatal, dentro de un modelo extractivo que complemente, de un lado, los logros por
la ofensiva del Estado a través del Plan Colombia, en el marco de la estrategia
contrainsurgente, en cuanto al control de territorios. De otro, normalizar y legalizar
...89
los procesos de control territorial que se cumplieron mediante el uso privatizado de
la fuerza, dinámica que cobró auge en las acciones de guerra contra la población civil
sindicada de auxiliar a los grupos insurgentes. Este modelo se expone en el siguiente
esquema:
• Como se observa, si bien Plan Colombia fue una estrategia que buscó crear
condiciones de seguridad para la inversión (primera modalidad de control),
hoy día, la consolidación de la seguridad pasa por una inclusión de un enfoque
de desarrollo que refuerza la pretensión de seguridad. Este enfoque abarca la
redefinición del DA y los programas de reinserción (que buscan legitimar y
asegurar la segunda modalidad de control), consideración que determina los
contenidos de la actual política pública en esa materia, en la cual se observa
una finalidad de resolver el problema de seguridad que presentan las áreas
consideradas sin control pleno estatal.
90...
de productos estratégicos y de establecer cadenas productivas para caucho,
cacao, palma aceitera y productos forestales. De ese proceso surgen interrogantes
sobre el impacto del modelo productivo en el desarrollo regional y en la mejora
de la calidad de vida en el conjunto de las comunidades.
• Con ello se busca obtener, a la vez, una neutralización del uso de recursos de
la economía ilegal por parte de los grupos insurgentes.
Reiterando el enfoque, la ERST promueve la idea de que los problemas en las zonas
productoras de cultivos ilícitos se derivan de la presencia de los grupos armados,
argumento que contribuye a hacer invisibles o a degradar otros factores, como la
existencia de condiciones de exclusión, marginalidad, iniquidad en la distribución de
la tierra y la falta de acceso de las comunidades a los beneficios que se derivan de la
presencia de recursos naturales.
En ese mismo tipo de escenarios, debe estar claro el papel que jugaron los organismos
de seguridad del Estado en relación con ese fenómeno. Existe información sobre los
niveles de involucramiento de diversos sectores y personal de las Fuerzas Armadas.
Más aún, las investigaciones lideradas por el sistema de justicia y principalmente por
las altas cortes, muestra que el fenómeno que se conoce como “paramilitar” es más
complejo y contiene el juego de más intereses que los que aparecen a primera vista.
El involucramiento de las elites políticas tradicionales en los niveles locales y la
participación del narcotráfico delata la reconfiguración del poder político estatal hacia
arreglos que configuran formas mafiosas de control de población y territorios que
conjugan diferentes objetivos: concentración de la tierra; control de rutas para el
narcotráfico, mediante arreglos o dominio de estructuras armadas, legales e ilegales;
...91
control de los presupuestos municipales; acceso ilegal a los recursos de regalías donde
hay lugar a estas; adecuación del poder local como sistemas de información para los
grandes poderes como mecanismo de control de la población; financiación de campañas
para prolongar el dominio político local como parte de la simbiosis entre legalidad e
ilegalidad; contrapeso al poder central estatal para buscar equilibrios y simbiosis, en
otro nivel, en el juego de poder. Cada región donde se afianza este proceso guarda
características diferenciadas. Finalmente, llama la atención que zonas de estas
características son objeto hoy de la “estrategia de consolidación de territorios”.
Observemos algunas dinámicas originarias de los complejos procesos del conflicto en
algunas regiones:
Para el Pacífico, y de modo particular la región del bajo Atrato, se observan fuertes
tensiones entre los modelos de vida y de organización predominantes en las etnias y
los grupos que habitan mayoritariamente en ese territorio y las definiciones económicas
estratégicas asociadas a los contenidos y las formas de inserción en el marco de la
globalización económica.
De acuerdo con un estudio regional144, los planes que se formulan y se ejecutan para
este territorio pretenden configurar la región ajustándola a un proyecto de modernización
capitalista fundado en la extracción y la explotación de los recursos naturales locales,
que favorecen, en primera instancia, dinámicas de acumulación de capitales cuyos
beneficios no logran permear la región en términos de mejora de las condiciones de
vida de las comunidades. La estrategia de intervención se establece bajo tres modalidades,
como:
Bajo las anteriores consideraciones, las organizaciones negras e indígenas han planteado
que el modelo desarrollista de estas políticas ha alterado seriamente el propio modo
de vida, porque ha implicado una reconfiguración de un territorio que provee
condiciones para la autosubsistencia, a otro modo de vida que somete a las comunidades
144 Flórez López Jesús Alfonso y Constanza Millán Echeverría, “Derecho a la alimentación y al
territorio en el Pacífico colombiano”, Asociación Orewa et al. Diócesis de Tumaco, Quibdó,
Buenaventura, Itsmina y Vicariato Apostólico de Guapi. pág.99
145 Ibídem, pág.99.
92...
a servir a procesos de acumulación económica que no revierten en el logro de
condiciones de vida que de algún modo consideran más cercano a sus proyectos de
vida y desarrollo comunitario146.
Desde el punto de vista global, la agenda Pacífico siglo XXI parece establecer una
estructura marco mucho más afín con los objetivos de desarrollo que han identificado
las comunidades negras e indígenas, puesto que allí el desarrollo productivo busca
orientar la identificación de estrategias y acciones para la consolidación de una economía
regional basada en el uso sostenible de los recursos naturales y la biodiversidad. Así
mismo, se promueve la redistribución equitativa del ingreso, y el mejoramiento en
las condiciones materiales de vida de la población, a través del desarrollo de tecnologías
apropiadas para la producción sostenible, rescatando los sistemas tradicionales de
producción, y el mejoramiento de la infraestructura económica y social, sistemas de
transporte viales, marítimos y fluviales, de comunicación, servicios y manejo de
residuos sólidos.147 De otro lado, el escenario regional también ha sido permeado por
intereses que proceden del manejo de economías ilegales.
Así mismo, existe una fuerte tradición que se proyecta hasta hoy, de explotación ilegal
de las maderas, sector que fue tempranamente controlado por el grupo paramilitar
de Freddy Rendón (el 'Alemán') a través de la entrega de motosierras y el establecimiento
de arreglos individualmente constituidos con habitantes de las áreas con potencial
maderero. El territorio bajo su control ha sido el Urabá chocoano, una región repleta
de una naturaleza exuberante. Los pueblos de Arboletes, San Pedro, San Juan, Belén
de Bajirá, El Cuarenta, Barranquillita, Babilla, Carmen del Darién, Murindó, Vigía del
Fuerte, Bojayá, Balsa, Riosucio, Ungía, Acandí, Necoclí y otro puñado de corregimientos
-que parecen grandes campamentos en medio de la selva- hacen parte del poder
geopolítico de Rendón148.
Según el 'Alemán', “la industria maderera del Atrato fue nuestra alma”, pues el Bloque
Élmer Cárdenas custodiaba y supervisaba el negocio maderero de la región, y de ahí
obtenía gran parte de su financiación. En la región se habla del 'Plan Motosierra' para
referirse a las 87 motosierras que los paramilitares entregaron, hacia el 2004, a
aserradores para que trabajaran en el corazón de la selva. Además, los equiparon con
mulas, gasolina y víveres. Con esta dotación los trabajadores empeñaban la madera
cortada. Con cada entrega se iba descontando una parte del saldo de la deuda. Durante
un tiempo el monto restante se cancelaba con unos vales que sólo se podían hacer
efectivos en determinadas tiendas. Esta relación entre paramilitares y aserradores puso
a estos últimos en la mira de la guerrilla. La madera es sólo uno de los negocios de
Cuadro No. 16
Región/Año 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Pacífico 14.245 11.171 17.362 19.561 15.788 17.633 18.807 25.960 29.917
% Chocó 1.75 % 3.16 % 2.3 % 2.0 % 5.8 % 4.3 % 4.2% 9.3%
Gráfico Nº 3
Cultivos de coca en Chocó 2003-2008
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008
Has
“los cultivos de uso ilícito nunca han pertenecido a los consejos comunitarios,
sino a los grupos armados de turno y/o a narcotraficantes que amparados
por los grupos irregulares han realizado las actividades ilícitas, colocando
el territorio en una situación de inestabilidad legal y constitucional frente
al Estado, y éste no ha asumido las denuncias realizadas por la organización
(ASCOBA) respecto a la existencia de estos cultivos y las propuestas
alternativas planteadas para superarlos”150.
De manera general, la expansión del conflicto armado en la región del Pacífico, hacia
la segunda mitad de la década de los 90, coincide en el tiempo con el inicio del proceso
de titulación de tierras a las comunidades negras. Este proceso se dio como resultado
de los desarrollos de los derechos contemplados en la Constitución de 1991, a través
del artículo transitorio 55 y los desarrollos posteriores en la Ley 70 de 1993. Uno de
los principales derechos contemplados en la ley se relaciona con la creación de los
títulos colectivos de comunidades negras, los cuales se empezaron a aplicar en la
cuenca del Pacífico desde el año 1996151. Así mismo, el conflicto coincide con el
reconocimiento de derechos en la misma Constitución de 1991 para las comunidades
indígenas, y los desarrollos normativos y reglamentarios de esos derechos, que toman
entre otros como referencia la Ley 21 de 1991, a través de la cual Colombia ratificó
el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) a través del cual,
a su vez, los Estados se obligan a la elaboración de leyes y políticas públicas relacionadas
En ese mismo año, en el bajo Atrato, los primeros títulos otorgados encuentran a la
mayoría de la población afrocolombiana de las cuencas de los ríos Cacarica, Truandó,
Domingodó, Curbaradó, Salaquí y La Larga en desplazamiento hacia Pavarandó,
corregimiento de Mutatá, y hacia las cabeceras municipales de Turbo y Quibdó152.
El proceso de incidencia de los grupos armados en el bajo Atrato toma como referencia
la incursión paramilitar de Riosucio del 20 de diciembre de 1996, frente a la cual se
produjo la reacción de la guerrilla de las FARC-EP con un ataque contra estos grupos
el 10 de enero de 1997 en ese mismo lugar.
A partir de esa fecha se establece el cambio de poder que tuvo la guerrilla en la región,
al ser expulsada de la región del bajo Atrato, con lo cual la insurgencia entra a diseñar
una estrategia de confrontación directa a la fuerza pública y a los paramilitares, la cual
comenzó a desarrollar desde 1999. A partir de este momento se inicia un escalamiento
de la guerra en la región, tal como se reseña en la siguiente secuencia de hechos: en
diciembre de 1999, las FARC-EP se toman el municipio de Juradó, destruyen la base
de la infantería de Marina y el puesto de Policía. Mueren uniformados, toman prisioneros
a otros y desde aquel momento hasta 2002, no hubo presencia de la fuerza pública
en este municipio. En marzo del 2000, las FARC-EP se toman los municipios de Bojayá
y Vigía del Fuerte, destruyen ambos puestos de Policía y resulta destruida la capilla
de Vigía que se encontraba junto al comando de Policía. En la acción mueren policías
Como resultado hubo varios policías muertos y otros sobrevivieron sin caer prisioneros.
Desde aquel entonces no ha habido presencia permanente de la fuerza pública en la
localidad. Entre el 2001 y el 2002, el ELN hizo varios hostigamientos al puesto de
Policía de Lloró. Adicionalmente, se produjo una nueva arremetida de los paramilitares,
para entonces agrupados como AUC, que se inició en la noche del 20 de abril del
2002 con el nombre de “Operación Tormenta del Atrato”. Para el desarrollo del
operativo, pasaron varias embarcaciones por Riosucio, a pesar de la fuerte vigilancia
policial existente allí, transportando a los combatientes de este grupo ilegal en su
intento por controlar las cuencas media y baja del Atrato.
156 ASCOBA, Documento sobre derechos humanos, diciembre 8 de 2006, Riosucio, Chocó.
157 Programa de Iniciativas Universitarias para la Paz y la Convivencia de la Universidad Nacional,
Grupo de Investigación sobre Desplazamiento Forzado de la Universidad Tecnológica del Chocó,
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), Fundación Universitaria
Claretiana, Diócesis de Quibdó, “Memorias del Desplazamiento Forzado Interno en el Departamento
del Chocó”, QUIBDÓ, 24 DE AGOSTO DE 2006
...97
Entre mayo y junio del 2004, ante la prolongación de los combates, las operaciones
militares en algunas zonas rurales y el temor a ser señalados por la fuerza pública y
los grupos paramilitares como auxiliadores de la guerrilla, más de 3.000 habitantes
de los corregimientos de Sagrado Corazón de Jesús, Napipí, Piedra Candela y, por
segunda vez, Caimanero y Carrillo, se desplazan hacia Bellavista y Vigía del Fuerte.
En noviembre del mismo año, presionados por la falta de condiciones dignas para
vivir, los pobladores retornaron, sin las garantías de voluntariedad, dignidad y seguridad
necesarias para asumir la decisión del regreso.
En febrero del 2005, habitantes de La Loma, Cuía, Piedra Candela, Corazón de Jesús,
Caimanero y Pogue (2058 personas) se vieron forzados a abandonar sus lugares de
residencia y a permanecer en Bellavista cerca de cuatro meses. De igual forma, cerca
de 1.100 personas habitantes del río Buey (afluente del Atrato) permanecieron
desplazadas casi de tres meses en Quibdó, en la sede de Cocomacia. Su retorno en
el mes de julio fue promovido bajo las mismas condiciones que las comunidades del
río Bojayá158.
Cuadro No. 17
Desplazamiento Forzoso en el medio
y el bajo Atrato (1997-2006)
1997 291 1.339
1998 195 897
1999 263 1.210
2000 62 350
2001 234 748
2002 1.843 7.841
2003 318 1.463
2004 367 1.688
2005 925 4.135
2006 18 52
TOTAL 4506 20.471
Fuente: Diócesis de Quibdó
La justificación que siempre han presentado los paramilitares de las AUC para su
existencia y su accionar es que su propósito es atacar a la subversión y restablecer el
orden en el país, declarándose fuerza independiente del Estado. Sin embargo, los
hechos que han sucedido en las regiones del alto, el medio y el bajo Atrato, desde la
incursión de los paramilitares, han puesto de manifiesto que no han tomado la iniciativa
para combatir directamente a la guerrilla, sino que fundamentalmente su objetivo
militar ha sido la población nativa, a la cual sindican de ser “guerrilleros vestidos de
civil”.
Dentro de esta supuesta estrategia antisubversiva, los paramilitares han generado una
desestabilización de la región, pues sus acciones han estado orientadas a producir el
desplazamiento mediante el asesinato selectivo, las masacres, las torturas y el bloqueo
económico.
La presión hacia la población se pone de presente en el hecho de que son esos mismos
lugares los que coinciden con espacios previstos para la puesta en marcha de proyectos
agroindustriales. Ejemplo de esto es el monocultivo de la palma africana en la zona
del bajo Atrato, en el municipio de El Carmen de Darién, sobre las cuencas de los ríos
Curbaradó y Jiguamiandó. En otros lugares se ha pretendido monopolizar la explotación
de los recursos naturales, tales como la madera y la minería, o impulsar los cultivos
de uso ilícito.
...99
La expansión del conflicto en Chocó también cubrió una segunda subregión alrededor
del área de influencia de los ríos San Juan y Baudó, hecho que permitió la configuración
de corredores de movilidad, abastecimiento de recursos, tráfico de armas y de drogas
desde Antioquia, el Eje cafetero y el Valle del Cauca, hasta el mar Pacífico, usando
como punto de llegada los municipios que conforman la subregión del litoral. En
segundo lugar, el propósito era consolidar las zonas de captación de recursos para el
financiamiento de sus estructuras armadas provenientes de la agroindustria, la
explotación minera y la explotación maderera; en tercer lugar, se buscaba preservar
el dominio sobre las zonas de cultivos ilícitos y las actividades asociadas a la economía
cocalera160.
Hacia marzo del 2004, el BEC de las AUC dio las primeras señales de entrar en el
proceso de paz impulsado por la administración Uribe para los grupos paramilitares.
Para ese momento, el BEC señaló con claridad varias pretensiones:
“Contando con la voluntad decidida del presidente Álvaro Uribe Vélez, y con
la capacidad de entrega y profesionalismo de los soldados y policías de la patria,
creemos que la seguridad de nuestra zona de influencia puede ser garantizada
por el Estado, siempre y cuando se apropien los recursos humanos y económicos
necesarios y se concerten las estrategias adecuadas para ello.
160 Defensoría del Pueblo, Sistema de Alertas tempranas, “El mapa armado en el Chocó”, mimeo (s.f.).
161Para este aparte se retoma información de ASCOBA, Documento sobre derechos humanos,
diciembre 8 de 2006, Riosucio, Chocó.
162 Bloque Élmer Cárdenas de las Autodefensas Campesinas. Comunicación presentada a Luis
Carlos Restrepo, alto comisionado para la paz de la Presidencia de la República, Urabá chocoano,
24 de marzo de 2004.
100...
“Como PASO inicial y haciendo la definición por medio del ejemplo, contamos
con un aporte de 3.000 hectáreas donadas por una empresa privada que,
acogiendo nuestros argumentos, desea restituir a los campesinos algunas de
las mejores tierras de la cuenca del río Mulatos, donde promovemos ya, por
intermedio de diferentes organizaciones comunitarias, la convocatoria de
mil familias campesinas para el establecimiento de un proyecto de desarrollo
agroindustrial alternativo que articule la reinserción de campesinos comba-
tientes del bloque (200 familias) con la reubicación de campesinos ex
cultivadores de coca asentados hoy en las laderas del cerro del Yoki163 y
miembros del PFGB (300 familias) y el reasentamiento de familias campesinas
desplazadas que hoy habitan en condiciones miserables en los corregimientos
y en las orillas de las carreteras, así como de reinsertados de otras organiza-
ciones armadas (500 familias).
3. Así mismo, el BEC, dos años más tarde, a comienzos de abril del 2006, adelantó
la primera desmovilización de 312 miembros en armas y, de acuerdo con el
vocero civil de esa organización, Juan Rodrigo García, “en el momento de la
desmovilización, el bloque entrega la región completamente libre de cultivos
ilícitos”165 con lo cual se confirmó la información que han dado las comunidades
negras e indígenas en el sentido de que los cultivos estaban bajo el control total
de los grupos de autodefensa.
Si bien las comunidades negras han celebrado la voluntad política del Gobierno en
la búsqueda de alternativas hacia la consecución de la paz, como en el caso de los
grupos paramilitares, no obstante se considera que en el marco de la instrumentación
de ese proceso, no se han dado plenas garantías a las víctimas del conflicto armado.
Situación que implica asumir las transformaciones que dejó la guerra desde el punto
de vista del control territorial por parte de los líderes del uso de la fuerza ilegal, y por
tanto, evitar que se dé continuidad a las mismas circunstancias que han padecido en
el contexto de la confrontación. Por eso las comunidades negras del bajo Atrato ven
La política de DA del gobierno sufre una serie de mutaciones desde la expedición del
documento Conpes 3218 del 2003, en donde se observa una clara incidencia de los
documentos, balances y formulaciones sobre la estrategia de seguridad. Esta perspectiva
ha llevado a resaltar el problema de los cultivos ilícitos en la función que cumplen
como economía de guerra que permite el fortalecimiento logístico de los grupos alzados
en armas o de estructuras organizadas para el tráfico de drogas.
...103
guerra del Estado. Los resultados de las acciones de ofensiva militar estatal, vistas
desde un enfoque geopolítico, sirven de soporte en la redefinición del rol del DA, el
cual pasa a cumplir explícitamente una función que se establece en el ámbito de la
articulación entre seguridad y desarrollo.
104...
IV. USAID y su política de Desarrollo Alternativo
(Fase 2005-2008)168
1. Introducción
- Lo conceptual
168 Las fechas aparecen así en los documentos oficiales. La instrumentación de esta estrategia
va hasta el 2009, que se convirtió en un año de transición entre el cierre del 2008 y el inicio de la
nueva estrategia en el 2010.
169 Teniendo en cuenta la importancia de la coyuntura del balance del período 2005-2008 de la
política de DA, se adelantó un proceso de consulta con USAID por parte de ONG internacionales,
organizaciones sociales de carácter regional, ONG nacionales y expertos, con miras a buscar una
incidencia en el cambio de estrategia. Este capítulo se estructura a partir de la documentación,
procesos de diálogo e intercambios que surgieron a lo largo de la consulta, proceso a partir del cual
se hace un balance crítico.
170 USAID Colombia, Hoja Informativa, junio de 2008, Bogotá.
...105
Los objetivos que se propuso USAID fueron:
1. Desarrollar un esfuerzo integral para mejorar la condición de vida de las
comunidades y (re) fortalecer la presencia del Estado.
2. Trabajar con un enfoque en el que se trataba no sólo de impulsar el desarrollo
rural, o sustituir cultivos ilícitos, o generar ingresos, sino que se requería el
acceso a los servicios básicos que ofrecía el Gobierno, como salud, educación,
seguridad y acceso a la justicia.
3. Reconocer la participación de la comunidad, entendido el concepto de comunidad
con inclusión del Gobierno, asociaciones civiles, representantes comunitarios,
sociedad civil y sector privado.
Antecedentes
USAID inició sus intervenciones en DA en el marco del Plan Colombia entre 1999 y
2005, con un modelo de sustitución de cultivos, a través de la generación de empleos
y con inversiones del sector privado, enfocándose en cultivos de alto valor y de largo
plazo, y la seguridad alimentaria. El esquema que se siguió frente a los cultivos ilícitos
fue el de una exigencia previa de “cero coca” en las zonas donde se intervino. Los
criterios de focalización se plasmaron de manera muy general en el texto del Plan
Colombia, señalando de manera explícita el escenario de Putumayo como el área
piloto del Plan; enseguida el Plan planteó acciones de fuerza hacia el “sur de Colombia”,
sin embargo, en cuanto al DA, no se hizo evidente que el proceso hubiese avanzado
hacia las áreas donde se irían a ejecutar las ofensivas militares y de erradicación.
Para el logro de estos fines, USAID estructuró dos programas: uno encauzado al
fortalecimiento del sector productivo, MIDAS, y otro que contribuye al fortalecimiento
institucional y de gobernabilidad, ADAM, que tuvieron vigencia entre el 2006 y el
106...
2009. Adicionalmente se estructuraron nuevos programas con una proyección estratégica
que tienen mucha importancia en la estrategia 2009-2013:
108...
Mapa Nº. 3
Corredores Económicos
Productivos Programa
MIDAS-USAID
Mapa Nº. 4
Concentración de
cultivos de coca
...109
Como se observa:
- En la práctica se abandona el secular criterio de operar sobre las zonas con una
mayor concentración en la producción de ilícitos (contrástese en los mapas 3
y 4, las áreas en blanco del mapa de USAID/MIDAS y las áreas de la Amazonia-
Orinoquia del mapa de ubicación de cultivos ilícitos en el 2007), lo cual genera
una notable contradicción sobre el objetivo de buscar una incidencia en las
zonas que más producen materia prima para transformar en sustancias ilícitas.
- En relación con las zonas del sur de Colombia, que coinciden con las de
colonización de la Amazonia/Orinoquia, siguen catalogadas como zonas de
frontera y zonas de retaguardia de la insurgencia. Es verdad que la mayor parte
de estas áreas se inscribe en un contexto de fuerte relación entre drogas y
conflicto armado. No obstante, USAID no comprometió su intervención en
esas áreas, que han sido más objeto de la ofensiva militar contrainsurgente y
de una fuerte intensificación de las fumigaciones y la erradicación manual
forzosa. El rol “social” en este tipo de áreas (por ejemplo el bajo Putumayo) lo
asume el modelo CCAI con una mayor injerencia de las Fuerzas Armadas.
110...
Cuadro No.18
En segundo lugar, la ubicación de las familias que dependen del cultivo de coca se
estima así (véase cuadro No. 19):
Cuadro No.19
...111
Como se puede observar, las regiones de Meta/Guaviare, Putumayo/Caquetá y Pacífico
contienen el 85% de las familias que dependen del cultivo de coca. No obstante, la
ejecución presupuestal de DA no se sitúa en esas áreas con mayor incidencia social
del problema de los ilícitos. O, visto desde el otro ángulo y tomando como base las
cifras de UNODC, la inversión en DA se concentra en tres regiones que tienen sólo
el 28% de las áreas.
Como resultado de lo anterior, se puede ver que la inversión que adelantó USAID en
Colombia (2005-2009) en las zonas dentro de la frontera agrícola no guardó una
relación directa con el problema de los ilícitos. Se puede argumentar, no obstante,
que el enfoque buscó desarrollar un énfasis preventivo, en relación con la posibilidad
de traslado de cultivos de coca hacia el interior de la frontera agrícola. El argumento
se puede contrastar señalando que:
2. Contrastación de la política173
173 El ejercicio del presente documento no se propuso, en sentido estricto, contrastar o evaluar
la política de USAID en las regiones, dada, entre otras, la magnitud de la cobertura del programa.
Se trata más bien de algunas observaciones críticas en algunas zonas donde se pudo adelantar
ejercicios de contrastación con las comunidades, y, de presentar puntos de vista distintos al modelo
de intervención, teniendo en cuenta diversas experiencias de las comunidades y de algunas
dependencias de los poderes locales.
174 Dentro de la gobernabilidad se hará referencia a la participación comunitaria y esta se analizará
con base en los criterios que se tuvieron en cuenta para contrastar la política de USAID.
112...
Estos temas se abordarán, teniendo en cuenta
El contraste de ese propósito se inicia con la caracterización que se tiene de las zonas
productoras de coca cuya base productiva lícita es precaria, con una infraestructura
de comunicación y servicios muy débilmente desarrollada, la ausencia de un capital
social adecuado, entre otros, por falta de acceso a niveles mínimos de educación y
formación técnica que posibilite un punto de partida con estándares básicos frente
al propósito diseñado.
Por eso resulta poco creíble que si se produce una modificación de la focalización
hacia las zonas productoras de áreas como Caquetá, Guaviare, áreas distantes de
Putumayo o de la costa pacífica nariñense, como se sugiere en este texto, se hubiese
podido mantener en pie el modelo diseñado, el cual podía tener una vigencia relativa
en zonas con condiciones básicas de infraestructura e institucionalidad razonables.
“la misión de la organización en los primeros tiempos tenía que ver con la lucha
por la tenencia de la tierra, que se entendía como parcelas para producir
alimentos de autoconsumo. Esta noción cambia a medida que avanza la
experiencia de organización, pues junto al suelo para cultivar, se redescubren
176 Se incluye en este aparte las contribuciones colectivas de comunidades y organizaciones que
participaron en los ejercicios de preparación de la consulta adelantada con AID.
Véase Informe No. 4 con referencia a ASPROCIG, “Cultura y Territorio”, Diez años de trabajo en
la cuenca baja del río Sinú, pág. 74
177 Bajo Sinú, por ejemplo.
114...
los humedales, los bosques, la fauna, etc. Así, la tierra se deja de ver sólo como
parcela y pasa a ser agroecosistema, lo que acerca la organización a la noción
de territorio, más amplia, que involucra más acciones sociales. La misión se
transforma: de lucha por la tenencia de la tierra, se convierte en lucha por
la defensa del territorio”178.
178 Véase Informe No. 4 con referencia a ASPROCIG, “Cultura y Territorio”, Diez años de trabajo
en la cuenca baja del río Sinú, pág. 74
179 Ibídem
180 Sectores exportadores en donde el manejo de lo ambiental empieza a ser parte importante
de la competitividad internacional han comenzado a valorarlo como un componente estratégico.
Así, por ejemplo, el sector palmicultor ha incorporado gremialmente una unidad ambiental que
busca crear condiciones de favorabilidad, en los nuevos referentes que incorporan criterios
sobre la responsabilidad social empresarial, de cara a los mercados internacionales. ...115
magnitud de la incidencia de los malos manejos en la idea de construir dinámicas de
interrelación compleja, en el interior de cada finca, y, en relación con la misma oferta
ambiental.
La importancia de este enfoque se traduce, a su vez, en la generación de un espacio
proclive a la competitividad para aquellas regiones que no están en condiciones de
participar en el mercado convencional, buscando incursionar en las nuevas alternativas
asociadas con un manejo ambiental, tales como el Sello Verde, la producción orgánica,
la denominación de origen de materia prima o la generación de experiencias de captura
de CO2.
La complejidad del problema se relaciona a su vez con el hecho de que cada etnia
maneja su visión de desarrollo. Para algunas comunidades, el Estado se propone
desarrollar un proceso de homogenización de las comunidades (vía organización y
producción para un mercado con criterios de enajenación cultural). Sin embargo, lo
que caracteriza la realidad regional es justamente esa diversidad a partir de la cual es
factible desarrollar procesos integrales de construcción cultural de territorio.
En ese sentido, la cooperación debe reconocer que las comunidades han venido
construyendo alternativas de desarrollo, en términos de proceso y que responden a
sus expectativas de defensa del territorio, en donde el saber tradicional sigue teniendo
un alto reconocimiento para su pervivencia como comunidad. Situación que se
diferencia notablemente de los modelos basados en una imposición externa de proyectos
y programas que buscan apuntalar su incorporación en una economía modernizante
de mercado. En consecuencia, aparece en ciernes un choque cultural y de intereses,
puesto que las políticas públicas parecen no priorizar o, en la perspectiva de esas
comunidades, ir en contravía de la defensa del patrimonio del conocimiento del saber
tradicional, cultural y de manejo de los recursos (por ejemplo, semillas y prácticas
agronómicas).
• Retos y recomendaciones
116...
económicas, culturales del territorio, buscando con ello establecer el perfil y los
componentes de la intervención requerida. Esto se diferencia de una elaboración
externa y predeterminada conforme a un modelo establecido de injerencia en los
territorios, contexto conducido por la búsqueda de una articulación rápida a una
economía de mercado.
En ese mismo proceso se debe incluir a las administraciones locales articuladas con
las gobernaciones, a través de la interrelación de las propuestas con los planes de
desarrollo local y regional.
Estos incentivos han generado controversia, de modo que algunos analistas creen que
el esfuerzo fiscal asumido por el Gobierno para apoyar estas iniciativas es muy alto,
comparado con el apoyo dado a la política global ambiental del país. En efecto, Rudas
181 Cit. por León Sicard, Tomás, 2008, “Entre el desarrollo y el ambiente: incertidumbres de los
agrocombustibles” (mimeo). ...117
(2008) indica que el Estado brinda a la producción de alcohol cerca de 206.000
millones de pesos por año (103'000.000 de dólares), equivalente a una y media veces
del total del presupuesto del Sistema Nacional Ambiental (SINA). Si se continúa con
esta política, el subsidio se podría incrementar a 400.000 millones de pesos en el
2018.182
Cuadro No. 20
Superficie con palma 2004-2008 (Has.)
También hacia finales del 2008, USAID, a través del programa CAPP y MIDAS, apoyaba
24 proyectos de palma de aceite, bajo la modalidad de alianzas entre empresas y
pequeños productores, en 49 municipios.
Cuadro No. 21
Zonas donde USAID promueve cultivos de palma aceitera
Las razones esgrimidas por USAID para el impulso de la palma aceitera son:
185 USAID-MIDAS “Situación actual y perspectivas del mercado de aceite de palma en Colombia”,
(sf).
186 Ibídem pág.3
187 Carlos F. Espinal, presentación del programa USAID-MIDAS relacionado con Agronegocios,
Palma aceitera y Seguridad alimentaria, en el proceso de diálogo con ONG y organizaciones
sociales, Memoria noviembre 25 de 2008, Bogotá.
...119
- Dentro de los proyectos, MIDAS prestó servicios de:
• Asistencia técnica.
• Preparación para el acceso a créditos.
• Fortalecimiento organizativo.
• Aporte a una resolución de lo comercial.
Según USAID, con los proyectos de palma se benefician 4.800 familias. Reconocen
la heterogeneidad de los territorios (población, etc.) que redunda en procesos
también heterogéneos. MIDAS tiene un enfoque de clusters donde se destaca
la importancia del encadenamiento en torno al negocio de la palma. Se
complementa con encadenamientos productivos y la ampliación de servicios:
• Metalmecánicos
• Financieros
• Mano de obra especializada
Se destacan allí:
- La innovación tecnológica.
- La promoción de tecnologías de escala de los campesinos (ECA).
- Los proyectos reconocen la necesidad de una articulación urbano-rural.
Sobre estos últimos proyectos, en el Magdalena medio hay dos experiencias significativas.
Una de ellas es el proyecto Palma de Horizontes en Sabana de Torres y que desarrollan
proyectos de vivienda en el sector urbano. USAID está de acuerdo en que hay que
proteger el tejido social y el medio ambiente. Uno de los objetivos de USAID es hacer
de la palma un proyecto más interesante, un verdadero modelo. De acuerdo con esta
entidad, la palma tiene un enfoque de mercado y el mercado es una oportunidad para
el campesino.
120...
- Modelo de intervención en relación con los pequeños productores.
Las Alianzas Estratégicas Productivas (AEP):
Uno de los núcleos de las AEP es el relacionamiento de los pequeños productores con
la planta extractora de aceite, que se constituye en el epicentro de la venta del fruto
y que, adicionalmente, establece otro tipo de relaciones con los pequeños productores.
Un estudio reciente sobre el desempeño del modelo AEP, adelantado por la Alianza
para Negocios Inclusivos SNV-Cecodes con el apoyo de Fedepalma y USAID/MIDAS,
estableció tres tipologías en las Alianzas189:
188 Véase Acosta, Luis Alejandro “Agrocadenas de Valor y Alianzas Productivas: Herramientas
de Apoyo a la Agricultura Familiar en el Contexto de la Globalización”, Oficina Regional de la FAO
para América Latina y el Caribe, mayo de 2006, Santiago de Chile.
189 Véase una reseña completa del estudio en Rodríguez Raga, María Clara, “Alianzas estratégicas
Productivas en palma de aceite: un modelo vigente y con resultados”, en Revista El Palmicultor
No.455, enero de 2010, Fedepalma.
...121
importante para la instalación del cultivo de palma en el 95% de los casos y cuenta
con el estímulo del Incentivo de Capitalización Rural. Agregado a lo anterior, los
proyectos han contado con recursos no reembolsables que provienen de la cooperación
internacional, en algunos casos de presupuestos municipales o departamentales, ONG
y que contabilizan, según el estudio de SNV - Cecodes, el 48% del total de recursos
externos190.
Sobre sostenibilidad de los ingresos, el precio del fruto se liquida sobre la base del
precio internacional del aceite de palma. La sostenibilidad vía precios va a depender
de la capacidad de negociación de los productores. Hay organizaciones que tienen ya
una estrategia en este sentido. Los productores están obligando a los compradores a
que mejoren los términos de las negociaciones. Por su parte, el agricultor está obligado
a fortalecer técnicamente la estructura de manejo del cultivo (fertilización orgánica,
etc.). Pero también existen experiencias de participación de los campesinos en las
plantas de refinación. Por ejemplo, según MIDAS, en el caso de Catatumbo, pasó del
35% al 49% la participación de los productores en el capital invertido en las plantas
de transformación. Hay una experiencia similar en el Magdalena medio.
Para USAID, la seguridad alimentaria no es el punto final, se trata más bien de generar
otras oportunidades. De otro lado, se afirma que los proyectos que apoya USAID no
están en los bosques, sino sólo en potreros que son sustituidos, buscando demostrar,
192 Aún no hay estudios que muestren a fondo los problemas que ha generado la intervención
palmera en cuanto a la afectación de la seguridad alimentaria.
...123
entre otras, que se puede hacer una mejor experiencia que lo que ha sido el caso de
Indonesia.
Para las comunidades del Pacífico caucano, por ejemplo, si bien en la experiencia que
divulga USAID se refiere a una reconversión de pasturas, en casos como el de Guapi,
en el departamento de Cauca, hay evidencia de la presencia de modelos de intervención,
como el que adelanta el Grupo Salamanca para la producción de palma, en donde se
puede constatar la afectación del bosque natural, con todo lo que eso implica: deterioro
de toda la zona con vocación forestal, lo cual incluye especies que se dedican a la
medicina tradicional. Dirigentes de COCOCAUCA calculan en 200 las especies que
están en peligro193.
Un segundo aspecto son los daños por la transformación del producto en donde está
el manejo de desechos y la consiguiente afectación de aguas. Así mismo, en la zona
de Guapi no se ha hecho consulta previa. Esta sólo se adelantó, en el caso del bajo
Guapi, con participación exclusiva de la Alcaldía.
193 Consejo Comunitario del Cauca (COCOCAUCA), diálogo con USAID relacionado con Agrone-
gocios, Palma aceitera y Seguridad alimentaria, Memoria, noviembre 25 de 2008, Bogotá.
124...
precios se eleven como consecuencia de su dedicación a la producción de agrocom-
bustibles y, en consecuencia, la generación de una mayor demanda internacional? ¿No
se generará un nuevo estímulo al incremento de la concentración de más capital y a
la propiedad de la tierra en el país? ¿Cómo serán las condiciones de trabajo asalariado
en las nuevas plantaciones o en los extensos campos de monocultivo?194
Las preguntas sobre los efectos económicos y sociales son válidas a la luz de lo que
ocurrió, por ejemplo, con los precios de la panela, que en algunos lugares de Colombia
casi se duplicó en el segundo semestre del 2007 como consecuencia, solamente, del
anuncio de la reconversión del cultivo hacia la producción de etanol195. Así mismo,
su validez se relaciona con los escandalosos aumentos del 400% en los precios de las
tortillas mexicanas a comienzo del 2007, o de las evidencias de pésimas condiciones
de trabajo en los campos de cultivo de azúcar en Brasil, orientado a la producción de
etanol, en donde, incluso por las condiciones laborales en que se adelanta dicha
actividad, han muerto recolectores de caña.
Frente a este tipo de efectos, un argumento que se suele utilizar es que el incremento
de los precios de los agrocombustibles puede servir a su vez a los agricultores campesinos
o agroindustriales que por primera vez en décadas verán cómo aumentan sus precios
de venta, a pesar de que sus productos no se utilicen propiamente para alimentar la
canasta familiar.
Un fenómeno que se cruza con la incidencia negativa sobre las áreas que poseía la
región de Marialabaja, en el nivel de producción alimentaria, es el relacionado con
el papel que históricamente ha cumplido la tierra en la zona, que desarrolla una
función social, donde no sólo trabaja el dueño de la tierra, sino también sus vecinos
desposeídos (denominados en la región “gavilanes”). Este tipo de tradiciones culturales
se rompe con la irrupción de un modelo cuya apuesta central es el relacionamiento
de la individualidad con la economía de mercado, situación que se expresa hoy con
la ocupación de áreas por parte del cultivo de la palma. En consecuencia, el proceso
trasciende sobre la crisis de las instituciones campesinas como los “espacios de
intercambios”, que también cumplían funciones de solidaridad y cohesión cultural
de las comunidades.
Este problema de las dificultades para el acceso a la tierra se incrementa con otro
efecto en cadena de la inversión palmera, y es la incidencia en el corto plazo del
incremento de los precios de la tierra que impide, frente al escaso poder financiero
199 Véase Acción Social, cifras sobre desplazamiento en el departamento de Bolívar 1997-2009.
126...
de las asociaciones campesinas, que se pueda competir con los sobreprecios que está
produciendo la inversión para la siembra de palma aceitera.
Este se convierte en otro factor que contribuye a incrementar los procesos de migración
rural-urbana que se dirigen, en el caso de esta zona, principalmente hacia la ciudad
de Cartagena, donde multiplican nuevas situaciones de pobreza e inseguridad. Esta
tendencia a buscar una zona urbana como sitio de llegada se constata a lo largo de
los desplazamientos de población rural del departamento de Bolívar. A modo de
ejemplo, observemos la composición de procedencia municipal del desplazamiento
forzoso hacia Cartagena en un año particularmente grave como el 2002.
Cuadro No. 22
Municipios expulsores de Bolívar
recepcionados en Cartagena 2002
Otra forma de practicar la solidaridad son las jornadas de ayuda mutua llamadas “día
cambiado”, que son jornadas de trabajo grupal para impulsar el cultivo de cada
productor.
...127
Esta cultura de la solidaridad está siendo afectada por la instalación de los nuevos
modelos de “explotación agrícola” de la tierra, donde predominan criterios técnicos
orientados a la rentabilidad y la competitividad.
En la práctica, los municipios donde se han hecho las más importantes inversiones
en palma carecen de información confiable y técnicamente sólida sobre aptitud palmera,
lo cual limita las posibilidades de cumplimiento de las exigencias de restricciones en
cada municipalidad. De hecho, la información sobre zonas con aptitud palmera fue
un ejercicio importante pero que sólo culminó en agosto del 2009, y cuyo mapa
resultante sólo está a una escala muy amplia, de 1:500.000.200 Adicionalmente, no
es claro aún cómo se procede en el terreno cuando se han dado intervenciones que
suman cerca de 340.000 hectáreas en el 2008, sin que existiera previamente una
cartografía detallada de limitaciones para su instalación y su explotación.
El tema sanitario
200 Véase Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), IDEAM, “Zonas
aptas ambientalmente para el cultivo de palma de aceite en Colombia, escala 1:500.000 fase 1”,
Informe final, agosto de 2009, Bogotá.
128...
El punto de diferenciación radica en el tipo de relación que se construye entre un
vínculo puramente comercial (entre extractoras y productores por ejemplo) y las que
se pueden construir en el marco de una relación que también gira alrededor de la
generación de poder para las economías campesinas.
La contrastación de este punto toma como base las experiencias de las economías
campesinas del nivel regional que han participado en producción de café y cacao.
En general, experiencias relativamente exitosas, como en el caso de COSURCA en
Cauca y Chocaguán en Caquetá, se caracterizan por buscar el control de toda la cadena,
y se observa este hecho como un espacio de fortaleza de ese tipo de acciones. En el
caso de la experiencia de Chocaguán:
Experiencia lograda:
206 Véase, Proceso de Diálogo con USAID, Memoria, Informe No. 3 (mimeo).
...131
- Dan continuidad a la producción y la exportación de café Futuro, elaborado
en Colombia y exportado a ANDINES (Francia).207
• Retos y recomendaciones
Seguridad alimentaria
Para USAID, la seguridad alimentaria se observa más como un aspecto que guarda
una línea de continuidad con fines estratégicos que se enmarcan en la mejora de la
competitividad de la economía colombiana, y en particular del sector rural. Si bien
aparece su reconocimiento como parte de las demandas que hay que atender de
sectores sociales donde se interviene, proyectándolo como parte del bienestar en el
largo plazo, el énfasis productivo se inscribe en los proyectos sobre bienes generadores
de ingreso y que facilitan la inserción de las zonas en un escenario de oportunidades
de mercado.
Así mismo, los productos que hacen parte de la seguridad alimentaria se inscriben
también en un enfoque fundamentalmente de comercio, incluso internacional. Así,
el componente de política pública de MIDAS ha buscado incidir sobre normas para
seguridad alimentaria y sobre procesos de inspección. Buscaron apoyar la elaboración
de un Conpes sobre frutas y verduras y el fortalecimiento de los laboratorios relacionados
con los estándares sanitarios y fitosanitarios. También apoyaron el desarrollo de normas
para alimentos enlatados y procesados, de modo que se pudiera situar en estándares
internacionales en cuanto a manejos sanitarios y fitosanitarios. Complementariamente,
se buscó mejorar los sistemas de información para el sector privado, promoción de
educación pública y entrenamiento a campesinos y empresas para obtener información,
para lograr cumplir esos patrones de manejo internacional208.
Para las comunidades campesinas la seguridad alimentaria hace parte de las condiciones
básicas en el diseño y la instrumentación de los programas de DA209. Las propuestas
de erradicación tienen como reto central la generación de una seguridad alimentaria,
demanda que se relaciona a su vez con el establecimiento del potencial productivo
de los territorios. Diagnósticos previos sobre el estado nutricional de la población
pueden indicar las principales necesidades en materia de alimentación, con el fin de
que las decisiones no se limiten a producir más de lo mismo, sino aquello que se
209 En esta apreciación se incorporan criterios establecidos por las comunidades campesinas del
Macizo Colombiano en Cauca, el Magdalena medio y Catatumbo.
134...
requiera, lo cual implica modificar prácticas culturales en la dieta alimenticia210. Esta
demanda se incorpora con el desarrollo de prácticas agronómicas compatibles con la
defensa del medio ambiente.
• Retos y recomendaciones
Para Machado,
De donde se deriva una afectación de la actividad productiva, sobre todo aquella que
no responde a la maximización de los beneficios a través de concentrar los esfuerzos
de inversión, desarrollo tecnológico, estructura financiera, dirigida fundamentalmente
6. El fuerte incremento del desempleo, que levanta inquietudes sobre las políticas
de orden estructural que han sido aplicadas a lo largo de las últimas dos décadas.
Colombia, por ejemplo, es, después de Haití, el país con mayor desempleo en
el hemisferio. En la medida en que aumenta el desempleo, se incrementan los
problemas de seguridad alimentaria de las familias de menores ingresos, lo que
afecta la nutrición de los sectores más vulnerables213.
- Se debe buscar mejorar la oferta de alimentos que se dan por cosecha para
garantizar una disponibilidad de productos durante todo el año.
- Se debe partir de las condiciones propias del entorno ambiental.
- Considerar la comercialización de excedentes a través de mercados locales y
regionales.
La intención general era plasmar las directrices del gobierno de Colombia consignadas
en el Conpes 3218, las decisiones de Acción Social y los acuerdos bilaterales Colombia-
EE. UU. No obstante, existen unos criterios generales que dan perfil al programa:
214 A modo de ejemplo, se formula el caso de Mercaderes (Cauca), que era un gran productor de
maíz. Con la revolución verde, si bien se incrementó la producción, aquella tuvo impactos graves
que llevaron a convertir la zona en desértica. Hoy buscan volver a una producción orgánica que
proteja el medio ambiente.
215 La descripción que sigue sobre ADAM toma como base síntesis de las presentaciones adelantadas
en el marco de la consulta de DA.
...137
1. el Estado compite con organizaciones armadas alrededor del control de la
fuerza y los impuestos.
2. predomina el conflicto abierto.
3. hay un entorno de economía ilegal.
4. hay frágil presencia del Estado.
II. En relación con las organizaciones, se buscó:
1. Fortalecer organizaciones sociales.
2. Dar señales y estímulos para el cambio.
3. Crear confianza en sus procesos.
4. Fomentar la estabilidad económica.
5. Estimular la autonomía.
6. Consolidar las oportunidades económicas rurales.
III. En relación con lo político, se buscó:
1. Hacer una cooperación al Estado colombiano (en el marco de lo definido
en el nivel bilateral), acción que incluye el nivel central, departamentos y
municipios.
2. Una cooperación y no una sustitución de roles.
3. Desarrollo de los programas dentro del marco de las leyes.
4. Aplicar una política de “cero tolerancia” frente a los ilícitos.
138...
Buscaron, en el marco de esas definiciones, mejorar la capacidad de intervención de
las alcaldías en las áreas que se definieron. Buscaron que su papel fuese el de facilitar
y contribuir a crear condiciones para el estímulo a la inversión privada.
1’400.000
1’200.000
1’000.000
800.000
600.000
400.000
200.000
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Cuadro No. 23
Participación (%) de Putumayo en el PIB nacional 1995-2005
precios corrientes.
Años 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Putumayo 0,30 0,32 0,31 0,38 0,59 0,77 0,55 0,36 0,28 0,24 0,27
Nuevos 3,50 4,30 3,94 3,69 5,10 5,59 4,39 4,19 4,08 3,93 4,07
Deptos219
Obsérvese que mientras los nuevos departamentos lograron una relativa estabilidad en su
contribución al PIB nacional, e incluso si se compara con el 2005, creció 0,57%, en el caso
de Putumayo, el único crecimiento relativamente importante se dio en el lapso 1999-2001,
para luego experimentar un proceso de descenso que lo situó incluso por debajo del de
1995. Quiere decir que la mayor parte de los recursos que fluyeron hacia esta zona como
resultado del Plan Colombia en la región no sentó las bases ni generó procesos para el
crecimiento económico del departamento, y más bien se convirtieron en recursos de los
cuales se obtuvieron utilidades por quienes controlaron la intermediación de las ayudas
“alimentarias” y para ampliar la capacidad de consumo de los beneficiarios, del mismo modo
que lo ha hecho históricamente la economía de la coca a lo largo de la década del 2000.
219 Se trata de Amazonas, Arauca, Casanare, Guainía, Guaviare, san Andrés y Providencia, Vaupés
y Vichada.
140...
De manera particular, existen ejemplos como el caso de Puerto Caicedo, donde el Plan
Colombia instrumentó cinco explotaciones porcinas sin sostenibilidad económica
alguna. Así mismo sucedió con la instalación de trapiches, trilladoras de arroz y
galpones. La inviabilidad de este tipo de proyectos estimuló un retorno a la coca.
La posición entonces de funcionarios departamentales del sector agrario era que: “se
han venido generando inversiones no planificadas (de acuerdo con la experiencia del
Plan Colombia) y esto tendría un principio de solución cuando los recursos de USAID
se armonicen con los planes de desarrollo local y departamental”220.
Uno de los problemas que sufre una zona como la de Putumayo es la ausencia de
centros de investigación o de apoyos eficaces de orden rigurosamente técnico, con lo
cual se podría contrastar propuestas productivas cuya validez es incierta. El departamento
y los municipios han priorizado 13 líneas productivas: pimienta; café, por ahora en
el nivel de ensayos y como tal, no es aún en sentido estricto una línea; fríjol; palmito;
caucho; palma aceitera; aromáticas; aceites esenciales; plátano; cacao; caña de azúcar;
frutales amazónicos; ganadería, y piscicultura.
En segundo lugar, otro de los problemas estructurales que enfrentan es que las
comunidades campesinas no tienen cultura empresarial ni formación técnica.
En otros sitios como Piñuña Blanco, las condiciones básicas de vida fueron cambiadas
por la infraestructura que llegó a esas zonas. No obstante, la oferta de comercialización
es mínima, a pesar de esa infraestructura. Entonces se empieza a ver la posibilidad de
instalar monocultivos de palma o sacha inchi, lo cual se puede convertir en otra
equivocación al no ser el resultado de procesos locales de planeación con una contrastación
técnica en relación con las condiciones biofísicas y la participación de las comunidades.
Existen también casos de serios contrastes entre las cabeceras municipales y el área
rural, como en Villagarzón, zona donde el 70% no tiene electrificación.
220 Ibídem.
...141
• Retos y recomendaciones
Las iniciativas por productos corren el peligro de que no se articulen a los planes de
desarrollo local y departamental y simplemente queden como proyectos sueltos. Hay
ejemplos que sustentan esta percepción, como el caso de la producción de vainilla.
Según las autoridades agropecuarias de Putumayo, además de ese enfoque por producto
en sí mismo, “los vainilleros quedaron a mitad de camino, ya que se produjeron
limitaciones en el acceso a la asistencia técnica porque el programa cortó abruptamente
la ayuda”. Existen otras opciones que se deben analizar en profundidad como el hecho
de que el 40% de los espejos de agua en el Putumayo estén desocupados. Agregado,
estaría la posibilidad de establecer una línea forestal, que es una cadena que ya está
posicionada y tiene además la ventaja de que allí hace presencia la Corporación para
el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonia (CORPOAMAZONIA).
142...
rescatar espacios con representación amplia, como los Consejos Municipales de
Desarrollo Rural o Consejos de Planeación Municipal, los cuales pueden operar a la
vez como instancia de convocatoria y concertación con las comunidades.
Dentro del proceso previsto por USAID para concretar las obligaciones asumidas por
la cooperación internacional y los compromisos de las comunidades y regiones, está
la siguiente formulación metodológica:”
221 Ibídem.
...143
Estrategias tendientes a garantizar el fortalecimiento y la participación de las comunidades
deben tener como base la incorporación del trabajo regional buscando preservar como
un todo esa condición. Intervenciones que se establezcan a partir de un área en
particular (vereda, inspección o incluso municipio) en donde es prioritaria (para la
comunidad) la perspectiva de región, pueden terminar por generar impactos negativos
frente al conjunto del proceso, con lo cual la cooperación puede producir -aún sin
proponérselo- efectos en contravía a los resultados que se pretenden.
• Retos y recomendaciones
Se debe tener en cuenta que los actores de las economías ilegales no son reductibles
a productores. Las dinámicas socioeconómicas como región contemplan la presencia
de otros actores como jornaleros, transportadores, comerciantes, entre otros, que
también influyen en la vida local y regional o constituyen grupos de presión a ese
nivel.
Por eso la participación no puede ser formal, sino que debe partir de la realidad de
los procesos locales de construcción de la realidad.
El ejercicio de campo realizado para este texto estableció que el tema de las fumigaciones
sigue siendo percibido como una amenaza real al DA. Indagaciones adelantadas en
la región del medio y el bajo Putumayo, Caquetá, Catatumbo, Cauca y de modo
particular la situación generada por la fumigación del café orgánico producido por
la cooperativa COSURCA en el departamento de Cauca, constatan que las aspersiones
aéreas indiscriminadas son un factor de generación de desconfianza frente al Estado
y frente a la cooperación internacional, principalmente en relación con el papel de
USAID.
Esta situación es aún más grave para las zonas en las cuales no se contempla una
estrategia clara y consistente de alternativas de desarrollo, como en las zonas de la
144...
Amazonia y la Orinoquia. La gran precariedad histórica en la inversión y modelos de
intervención del DA en los departamentos de la Amazonia/Orinoquia (excepto
Putumayo) no creó, ni parece mostrar aún, las condiciones para generar una economía
alternativa a los cultivos de coca. Así mismo, significa que una política que se sustenta
casi exclusivamente en el uso de la fuerza está generando nuevamente un círculo
vicioso que hace insostenibles las bajas coyunturales de áreas de ilícitos, dada la
inexistencia de unos volúmenes de inversión y claridad en los criterios de focalización
de los recursos. Casos como Guaviare y Caquetá son emblemáticos y explican por qué
la coca retorna en ciclos luego de conseguirse disminuciones significativas.
- El conflicto armado
Como se ha argumentado antes, el tema se relaciona con el vínculo entre guerra y uso
de los dineros de los cultivos de uso ilícito, manejo de corredores y áreas para instalación
de pistas y laboratorios de procesamiento. La connotación de la economía de los
cultivos de uso ilícito como economía de guerra es un factor que golpea la estabilización
de los territorios que dependen de la coca, y agrava las condiciones de seguridad
requeridas para el impulso de los programas alternativos. Como consecuencia del
conflicto armado, se crean condiciones de inestabilidad para la población, se amplía
el estigma para las comunidades que viven bajo el dominio de los grupos armados y
se generan condiciones difíciles para las entidades que buscan intervenir en dichos
escenarios. La continuidad de las expectativas de control de territorios no sólo por
parte de los grupos en armas, sino por intereses que se interrelacionan con quienes
controlan la fuerza, genera un umbral de incertidumbre, inseguridad y de condiciones
adversas para construir un marco de reglas de juego bajo el imperio de la ley.
Detrás del problema de los cultivos ilícitos continúa subyacente un conflicto social
que se relaciona con la estructura agraria y, dentro de ella, la tenencia de la tierra como
modelo bimodal, que se traduce en una especie de juego suma cero entre el gran
latifundio y la economía campesina.
El caso del bajo Atrato muestra las tensiones que perviven en el interior de las
comunidades y la manera como la cooperación internacional debe establecer con
detalle la evolución de esas dinámicas de conflicto. De lo contrario, se puede caer en
la promoción de procesos de intervención que resulten favoreciendo una estrategia
de seguridad que desconoce los derechos fundamentales de las comunidades golpeadas
...145
por los actores de la guerra y, dentro de ellos, por los intereses privados de origen
ilegal, en el marco del conflicto armado interno.
El instrumento que se siguió para el impulso de acciones tendientes a afectar los altos
niveles de informalidad existente y posibilitar la formalización de la propiedad fue
dimensionar esta como una línea de trabajo de toda la cooperación de USAID.
222 Este punto toma como base la presentación de USAID-MIDAS “Asistencia Técnica del Programa
MIDAS al Gobierno de Colombia, ÁREAS DE TRABAJO EN POLÍTICA DE TIERRAS”, presentación
en Power Point, Bogotá, Octubre del 2008.
146...
Las acciones recayeron sobre predios individuales afectados por desplazamiento forzado
a través de amenazas u homicidios, desapariciones, ocupación de hecho luego del
desplazamiento, obtención de títulos de propiedad mediante actos administrativos
ilegalmente expedidos. Así mismo se asumieron casos de venta forzada con vicio en
el consentimiento y apariencia de legalidad, o la existencia de lesión enorme (precio
irrisorio).
Este proceso resultó frustrado cuando el gobierno nacional pidió a la plenaria del
Senado, a mediados de junio del 2009, que no se aprobase el informe de conciliación
que buscaba superar la situación crítica en que estaba la Ley de Víctimas. Esto llevó
...147
a la plenaria del Senado negar, con 48 votos en contra y 24 a favor, la conciliación
de la Ley de Víctimas de la violencia, y hundir definitivamente la iniciativa.
El Gobierno argumentó que la decisión se tomaba por cuestiones de orden fiscal, pues
si se aprobaba la ley, implicaba un costo fiscal cercano a 80 billones de pesos, que
sobrepasaría los límites del Ejecutivo para financiar la reparación a las víctimas223.
En experiencias como las que desarrolló ADAM existe una masa crítica de gran valor,
en la medida en que ha construido procesos de intervención alrededor de:
223 Los autores del proyecto señalaron a través de medios periodísticos que el cálculo del Gobierno
no tenía fundamento porque ni siquiera tenía cuantificado el número de víctimas. Véase, Asdrúbal
Guerra “Por orden del presidente, Colombia se quedó sin ley de víctima”, en www.radio.com.co
Junio 19 de 2009
148...
un realismo que se adaptó a las especificidades y características locales224.
• El involucramiento, como temas relevantes, de la gobernabilidad local y regional.
Así mismo, implica contribuir a crear garantías para la seguridad jurídica, para la vida
digna, para el ejercicio de libertades individuales y defensa de los derechos humanos;
la protección frente a las amenazas o la persecución a pobladores y líderes comunitarios,
todo lo cual contribuye a generar espacios más seguros, que hagan posible la efectiva
permanencia de las comunidades en el territorio.
De otro lado, se trata de buscar generar espacios donde se condensen distintos esfuerzos
que con diferencias de grado, énfasis temático y focalización, adelantan diversas
entidades de cooperación tanto gubernamentales como no gubernamentales, para
zonas que casi siempre guardan una estrecha relación con la fragilidad de los ecosistemas,
principalmente del bosque húmedo tropical. La dimensión del territorio que sirve de
espacio de dispersión a los cultivos ilícitos y la magnitud de los problemas que enfrenta
este tipo de zonas obligan al desarrollo de procesos mancomunados y coordinados
de intervención, con el objeto de crear condiciones y generar capacidades para una
sostenibilidad económica y ambiental que se proyecte en el mediano y el largo plazo.
224 El hecho de que ADAM partiese del reconocimiento de unas condiciones sociales que abarcan
incluso el nivel de alfabetización de una comunidad, la formación de sus representantes del poder
local, la formal identidad como ciudadanos, etc., y sobre esa base formulase programas de incidencia
para resolver esa situación, pone de presente una visión realista que parte de las características
profundas de una comunidad.
...149
5. La Política de Desarrollo Alternativo frente a un escenario de ampliación
de recursos por parte de la cooperación de Estados Unidos: recomendaciones
de política225
2. En ese sentido, las comunidades que habitan esos territorios enfrentan una
limitante por las frágiles condiciones ambientales y de sostenibilidad, de
infraestructura y de acceso a servicios básicos para la instalación de alternativas
económicas. En ese marco, el PFGB no ha mostrado sostenibilidad económica
una vez se termina el período de subsidios y, como tal, se necesita una
reformulación de esa estrategia, retomando, entre otros, los avances que ha
desarrollado la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales
en relación con el manejo de la coca en áreas protegidas, preservando la existencia
de una población social y étnicamente diversa.
225 Estas recomendaciones son resultado de una lectura crítica del modelo de DA instrumentado
en el período 2005-2009, que buscó incidir en la fase de transición (2009) hacia la elaboración de
la nueva estrategia que se analiza en el siguiente aparte.
150...
logro de una buena focalización, hecho que incluye hacer replanteamientos,
dada la complejidad que en muchas oportunidades presentan los procesos
locales. Estas reformulaciones se refieren, en primer lugar, a la necesidad de
asumir un enfoque de programa dirigido a las zonas de colonización, que son
los sitios donde mayormente se condensan los cultivos de uso ilícito. Como se
ha observado, el criterio de focalizar los programas de DA dentro de la llamada
frontera agrícola deja por fuera una muy alta porción del territorio que ha sido
receptor, durante por lo menos cinco décadas, de un proceso de poblamiento
y que ha obedecido a los procesos de expulsión de población campesina, para
los cuales se debe diseñar estrategias con capacidad de resolución y de
sostenibilidad en el mediano y el largo plazo de los proyectos alternativos.
...151
8. Los programas de DA requieren metodologías de trabajo e instrumentos flexibles
que respondan a las diversas y heterogéneas demandas de las regiones, incluida
su población, de modo que estén en capacidad de responder a las dinámicas
locales de ordenamiento del territorio y a los cambios que se generan en la
política pública. No obstante, la política pública no puede ser la imposición,
desde el centr o, de consideraciones de seguridad que se sobreponen a las
demandas de desarrollo local.
10. Se debe dar impulso al desarrollo de proyectos con visión de cadena, articulados
con el sector empresarial en un plano en el cual se preserve la autonomía del
campesino para la toma de decisiones. Esta condición requiere la generación
de condiciones de simetría a través de procesos de que faciliten el acceso a la
tierra a los campesinos, a la asistencia técnica, a crédito en condiciones favorables,
al fortalecimiento organizativo, a la información sistematizada sobre la dinámica
del mercado y por tanto, que pueda ser parte activa en la comercialización de
sus productos. Dentro de ese fortalecimiento del poder local se sugiere la
creación de fondos rotatorios que a la vez sean parte del proceso de formación
de los productores, en la perspectiva de creación de capital social.
152...
participativas en la toma de decisión frente a los retos y las dificultades que
enfrentan. Esta evaluación, con participación de las comunidades beneficiarias,
se debe hacer en períodos cortos (dos años), de modo que permita reformulaciones
y ajustes a los programas.
13. El gobierno nacional debe revisar su política sectorial agrícola buscando generar
condiciones que favorezcan e incrementen el poder de la economía campesina;
así mismo, enfrentar los problemas de crecimiento de la pobreza, acceso a los
servicios básicos, disponibilidad y facilidades para el acceso al crédito y asistencia
técnica, y, en general, un marco de política que permita la viabilidad y la
sostenibilidad de los programas de DA.
...153
la pobreza. En consecuencia, el sector rural requiere una reformulación de la
política hacia el fortalecimiento de las economías campesinas, con más inversión
y apoyo económico.
De otro lado, los indicadores de USAID deberían guardar una mayor relación
con la incidencia sobre la afectación de las causas sociales y económicas en el
problema de los cultivos ilícitos. Por eso los indicadores de resultados deben
ofrecer información relevante en relación con la naturaleza del problema y no
sobre visiones generales afirmadas en que “cualquier actividad productiva que
no sea ilegal es DA”.
154...
Como consecuencia, USAID debería establecer diagnósticos rigurosos sobre las nuevas
dinámicas del llamado “posconflicto”, previamente a su decisión de intervenir en este
tipo de zonas. En tal sentido se debería establecer:
...155
lo cual se crea un ambiente de confianza que contribuye a establecer los
compromisos de los actores involucrados, incluido el manejo de la economía
ilegal. En ese mismo proceso se incluyen las administraciones locales articuladas
con las gobernaciones.
156...
de la seguridad alimentaria, en el marco de unas pretensiones de una reconversión
económica, social y cultural en aquellos niveles locales y regionales que dependen
de actividades productivas catalogadas como ilícitas. El punto de partida es el
reconocmiento de divergencias en los enfoques sobre el papel de la seguridad
alimentaria entre USAID y las comunidades en general, y, de modo particular,
en relación con comunidades campesinas, afrodescendientes e indígenas.
...157
11.EL DA es incompatible con la fumigación. Por ello, los proyectos se deben
proteger a través del uso exclusivo de la erradicación manual concertada, cuando
se va a tomar la decisión de erradicar los cultivos ilícitos, en áreas cercanas al
proyecto. Como principio general se debe establecer para todo caso:
158...
V. USAID y la nueva estrategia de Desarrollo
Alternativo 2009-2013
1. Introducción
Esa amenaza se hizo más relevante en la medida en que los grupos insurgentes han
incorporado el dominio que ejercen sobre una parte de la economía ilegal de las
drogas, a sus fines de control militar de territorios, y se constituyó en fuente importante
para el fortalecimiento de su capacidad de combate.
Y estas modalidades de inseguridad son las que dominan en la mayor parte de las
áreas escogidas para la reformulación de la estrategia de DA de USAID, situación que,
al ser tratada desde una instrumentación mecánica del modelo CCAI y de los centros
de Fusión Integral (en donde se acentúa la amenaza dirigida prioritariamente hacia
las FARC, como la que tipifica la experiencia piloto desarrollada en la región de La
Macarena), se observa una debilidad estructural para una incidencia en los factores
de inseguridad que afectan al grueso de la población que habita esos territorios.
226 Los planteamientos oficiales del Comando Sur en este sentido se consignan en el documento
“Command Strategy 2016”. Sobre el punto véase Varas, Augusto, “América latina y los Estados
Unidos: Una agenda a la deriva”, FRIDE, Comentario, junio de 2008.
...159
Se puede explicar esta situación como una falta de voluntad política por parte del
gobierno colombiano para asumir las intrincadas dinámicas ilegales en que se
desenvuelven los factores de inseguridad de las zonas previstas para una intervención
de DA.
160...
3. La incidencia de otras instancias que intervienen en el marco de la política de
cooperación, el peso de las entidades responsables de la estrategia antinarcóticos
y en general de seguridad de Estados Unidos para la región, como en el caso
del Departamento de Estado y el Departamento de Defensa a través del Comando
Sur. Adicionalmente existe la injerencia del marco de política de la administración
de EE. UU., a través de la generación y el impulso de la “Estrategia de las
Iniciativas de Desarrollo en Colombia”, en cabeza de la Embajada de EE. UU.
en Colombia.
4. Desde el nivel gubernamental colombiano, el diseño y el desarrollo de estrategias
de seguridad y desarrollo que se concretan en la política de Seguridad Democrática
en general, y, de modo particular en la Política de Consolidación de la Seguridad
Democrática, junto con la Estrategia de Fortalecimiento de la Democracia y el
Desarrollo 2007-2013. De manera general, estas iniciativas se reseñan en la
Directiva Presidencial 001 sobre el Salto Estratégico (cuadro No.24).
...161
Cuadro No. 24
Entidades e insumos que incidieron en la nueva estrategia de Desarrollo Alternativo 2009-2013
Comando Sur
(DOD), -Presidencia
Sección de US -Acción Social Presidencia y -DNP
USAID Narcóticos Government -Programa Ministerio -Dirección
del Dpto. de Accountability Presidencial de Defensa de Justicia
Estado (NAS), Office (GAO) contra cultivos y Seguridad
Embajada de Ilícitos (PCI).
los EE. UU.
GAO, 2008,
Assessment “PLAN Estrategia de
of the COLOMBIA Cooperación
implementation United States
Southern Drug Internacional
of the US Reduction de Col.
Command
goverment's “Command Goals Were 2007-2010
support Strategy 2016”, Not Fully Met,
for Plan partnership but Security
Colombia's for the Has Improved; Experiencias
illicit crop Americas, U.S. Agencies piloto CCAI
reduction Need More en Urabá y
component, March 2007. Detailed Plans La Macarena
Insumos April 17, 2009. for Reducing Política de
(Documentos Assistance” defensa y Documento
y experiencias Seguridad Conpes 3218
base) Directiva Democrática
Assessment Presidencial 2003.
of the 01 del 20
Government de marzo
of Colombia de 2009.
Project:
Plan de -CCAI
Consolidación Putumayo
Integral de
La Macarena -CCAI
(PCIM) Montes
de María
Concept Paper Política de Estrategia de
“Strategic
Development Consolidación Fortalecimiento
de la
and Enhanced de la Democracia
Documentos Seguridad
de Política Livelihoods
Initiative” Democrática y el Desarrollo
Social
(2007-2013).
Nueva estrategia de USAID
(*) En la estructura institucional colombiana que decide sobre drogas, resulta difícil separar las responsabilidades a
la manera como lo contempla el caso de EE. UU. Así, por ejemplo, el PCI, instancia responsable de la estrategia contra
los cultivos ilícitos, incorpora elementos de fuerza (GME) en su misma estructura decisional.
162...
A estos insumos de política se debe agregar las redefiniciones de orden estratégico e
institucional en USAID luego de los ataques del 11 de septiembre, que marcan un
perfil acerca de su incidencia internacional en materia de cooperación y, de modo
particular, en los programas de DA. En este último ámbito se incluyen escenarios
importantes, al configurarse como verdaderos laboratorios que conjugan drogas,
seguridad y conflicto, como en el caso de países con confrontaciones armadas internas
y, a la vez, la condición de ser los mayores productores de cocaína y opio: Colombia
y Afganistán. Se analizan a continuación algunos puntos asociados a estos cambios.
Bajo esta nueva perspectiva se empiezan a esbozar los fines estratégicos de la intervención
de la cooperación: el desarrollo, para las instancias responsables de la cooperación de
EE. UU., debería ser un instrumento en esa transformación del sentido y el alcance
de la diplomacia en tiempos del enfrentamiento a la amenaza del terrorismo. Por
ejemplo, dirigiéndose hacia la debilidad que causa la degradación o el fracaso de los
Estados, el desarrollo debería fortalecer Estados débiles y la vida de sus pueblos, a
través de la remoción de las “zonas sin gobierno” donde “los terroristas” pueden tramar
sus ataques228. Esta perspectiva, para los hacedores de política, contribuye a que la
reorganización propuesta haga mucho más coherente la asistencia externa de EE. UU.
Si bien en el pasado la cooperación de EE. UU. ha estado articulada a la defensa de
sus intereses de seguridad nacional de manera general, hoy día busca una articulación
a una seguridad nacional mucho más específica en términos estratégicos. Es decir, está
referida a un rol particular de un país, en el marco de un interés de alcance regional.
Eso implica dirigir los esfuerzos hacia transformaciones detalladas que den como
resultado (transformational results) actuaciones que fortalezcan el fin estratégico
propuesto.
227 Gerald F. Hyman, 2008, “Assessing Secretary of State Rice's Reform of US Foreign Assistance”,
Carnegie Papers, Carnegie Endowment.
228 Ibídem, pág.1
...163
Esto permite definir una mayor especificidad a las transformaciones que se buscan a
través de la articulación de una diplomacia que incorpora, en ese mismo propósito,
el papel de la cooperación.
Uno de los enunciados más importantes de la nueva estrategia que se propone USAID
en Colombia es:
Consolidación
• Política antinarcóticos de la Seguridad • Desarrollo Institucional
Democrática
Este proceso es conducido por el Consejo Directivo del CCAI, el cual realiza el
direccionamiento estratégico, emite instrucciones y mantiene las coordinaciones en
los niveles nacional y territorial en cuanto a la instrumentación de planes regionales
estratégicos de consolidación. Así mismo, los aprueba y asume la operatividad. ¿Quiénes
conforman este Consejo Directivo?
Ministro de Defensa
Comandante general Alto Consejero de la Fiscal General
de las Fuerzas Armadas Agencia Presidencial de la Nación
Director General de para la Acción Social
la Policía Nacional y la Cooperación
Director del DAS Internacional
Debajo de esta instancia están los Planes de Acción Regionales para la Consolidación,
donde los gobiernos locales se reducen a participar para priorizar cada uno de los
componentes de intervención planteados en el salto estratégico.
En este mismo nivel regional es donde aparecen los Centros de Fusión Integral (CFI),
encargados de ejecutar, en el terreno, el plan de actividades que se defina para cada
zona donde se focaliza la recuperación social del territorio.
Así, por ejemplo, en el caso de Montes de María, el CFI es concebido como “una
instancia del Comando de la Armada Nacional” a través de la Fuerza Naval del Caribe,
que actúa en el marco de la estrategia del CCAI232. En consecuencia, el nivel operativo
está bajo la dirección de un Oficial de grado superior de la Armada Nacional, con
conocimiento de la problemática sociopolítica y militar de la zona intervenida; por
otra parte, la dirección en el área política está a cargo del “Padrino”233 de la zona
Montes de María dentro de la estructura del CCAI de la Presidencia de la República.
Este esquema de dirección permitirá la articulación del equipo militar del CFI con el
equipo CCAI nacional234.
Como se observa, el CFIMM es una instancia militar con dirección militar y dependencias
de coordinación de la estructura de seguridad en la región en donde participan la
Dirección de Acción Integral de la Armada nacional (DACIN), el Departamento de
Acción Integral (DAI) de la Fuerza Naval del Caribe (N5 FNC), el DAI de la Primera
Brigada de Infantería de Marina IM (B5 BRIM1), cuatro Puestos Avanzados “Casa del
Almirante” de sendos municipios de la región y tres emisoras de la naval de la zona.
...167
con USAID sobre la política de DA, es de desarrollo regional, como el aspecto
prioritario, y esto incide directamente en el tipo de estructura de dirección y
ejecución de los programas que se diseñen.
Para el logro de una incidencia con poder de decisión, dentro de la estrategia regional
se debe posicionar un enfoque territorial en donde se promueva un desarrollo rural
con visión integral y carácter participativo. Así mismo, establecer el nivel de construcción
de capital social238, esto es, la pertenencia a redes horizontales y verticales que facilitan
236 Esto no quiere decir que el Estado renuncie a garantizar la seguridad de los habitantes de la
región que se han visto sometidos a una constante situación de violencia, ocasionada no sólo por
grupos insurgentes, sino por un dominio paramilitar que, junto con poderes económicos legales
e ilegales hoy vigentes, presiona hacia un modelo de control de la gran propiedad y del poder
privado, prácticamente sin reglas de juego.
237 Véase USAID, 2009, “Concept paper: Strategic Development and Enhanced Livelihood
Iniciative”. Versión al español USAID, 2009, Documento conceptual: Desarrollo Estratégico e
Iniciativa para Mejorar los Medios de Subsistencia”.
238 Véase, Chacón Castillo, Benjamín, “La sociedad civil y su participación en las políticas de
desarrollo rural” (mimeo, s.f.).
168...
acciones públicas, hechas en conjunto y que traerán beneficios a la comunidad, en
la medida en que se refiere a la capacidad de las personas para trabajar en grupo239.
Así mismo, la apuesta por la superación de la pobreza rural, usando el modelo del
capital social, tiene su valor agregado en que la misma diversidad del capital social
presente en redes sociales de diferente naturaleza se pueda potenciar, modificar y
acumular en formas colectivas de modo que se activen redes de intercambio horizontales
y verticales y hagan posible el acceso a otros tipos de capitales (físico, humano y
económico); se esperaría que todo eso tienda a aumentar el beneficio y a incrementar
los ingresos de las familias rurales en pobreza.
Este tipo de enfoque supone una construcción de Estado desde lo local, en donde las
comunidades son gestoras de su desarrollo. La estrategia del Salto Estratégico contiene
una visión de Estado que llega desde el centro y se impone a las fuerzas sociales,
económicas y culturales existentes en la región. Más aún, se trata de un Estado de
seguridad militarizado que determina, en última instancia, hacia dónde se debe llevar
la inversión socioeconómica, atendiendo la prioridad de la seguridad y la legitimación
de las organizaciones estatales que controlan el uso de la fuerza.
4. Así mismo, los indicadores de “irreversibilidad del proceso” o del logro del
“punto de inflexión” no tienen como soporte, en sentido estricto, la especificidad
de los problemas regionales y las características socioculturales de sus habitantes.
Allí se estandarizan factores como “la reducción de la producción de cultivos
ilícitos, el número de oportunidades creadas de empleos legales, el número de
personas desplazadas que regresan, el número de ex combatientes que se han
reintegrado satisfactoriamente, el aumento de los niveles de vida en la región,
un traspaso de operaciones de seguridad de los militares a la Policía y el número
y la calidad de servicios prestado por el Gobierno”241.
239 Manuel Humberto Vera Medina, “Estructura dinámica para una participación comunitaria”,
(mimeo, s. f.).
240 Coleman, James, Social Capital in the Creation of Human Capital, The American Journal of
Sociology, Vol. 94, Supplement: Organizations and Institutions: Sociological and Economic Appro-
aches to the Analysis of Social Structure. (1988), pp. S95-S120. Robert. D. Putnam, 1993, Princeton:
Princeton University Press.
241 Véase USAID, 2009, Concept Paper.
...169
Continuando con el ejemplo de Montes de María, se sabe que la región ha venido
sufriendo una crisis profunda por el conflicto armado y que esa situación obedece,
entre otras causas, a la desprotección de la economía campesina, al despojo de la
tierra, a la desaparición y el asesinato de líderes que implicó la destrucción de gran
parte del capital social, a la presión del modelo con que se impulsan los monocultivos
y a una grave situación de sostenibilidad ambiental. Visto desde esta enumeración de
problemas de base, los indicadores previstos -salvo unos pocos- están más dirigidos
al establecimiento de un modelo socioeconómico que no retoma el restablecimiento
de unos mínimos en las condiciones de desarrollo local. Para dar un solo ejemplo, la
inexistencia de indicadores que aludan al fortalecimiento de las organizaciones sociales
revela un enfoque, como se señaló, que conduce el futuro de la región desde fuera de
ella. A ello se puede sumar la ausencia de indicadores sobre lo ambiental y sobre el
desarrollo cultural.
El nuevo criterio de focalización de USAID intenta corregir las limitaciones que ofrecían
los corredores económicos de la anterior estrategia y establece una apuesta más
concentrada en zonas donde se articula el conflicto con la economía ilegal de las
drogas, pero teniendo en cuenta el enfoque de regionalización del conflicto del gobierno
colombiano, expresada en los diferentes documentos relacionados con la estrategia
de recuperación social de territorios.
Uno de los nuevos conceptos que aparecen allí es el de “corredores del tráfico de
drogas”, donde se apuntaría a controlar el circuito desde las zonas productoras hacia
puntos de comercio internacional. Desde ese ámbito se escogen cinco corredores:
Es decir, pareciera haber una visión general más que un diagnóstico más específico
de cada región escogida como foco de las inversiones.
Vale señalar que cada una de ellas conjuga una compleja trama con actores diferenciados:
...171
La estructura de los CCAI-CFI parece inferirse de la experiencia de ofensiva militar
en áreas de influencia insurgente, esto, principalmente (aunque no de manera exclusiva)
del caso de La Macarena, en tanto zona histórica de asentamiento militar y político
de las FARC y la necesidad de consolidar esa iniciativa de seguridad del gobierno
Uribe.
Desde el punto de vista del conflicto, los cuadros de poder son mucho más variados,
a la vez que conjugan procesos de simbiosis que se mueven permanentemente en los
umbrales de la legalidad e ilegalidad, lo cual les permite una mejor cobertura de sus
actividades.
172...
• Así, por ejemplo, a diferencia de La Macarena, la naturaleza del conflicto; la
instalación de economías ilegales en zonas como el sur de Córdoba, bajo Cauca
-como en muchas otras regiones-, no se puede explicar por una supuesta
ausencia de Estado, sino que en su constitución pesan más procesos de
“reconfiguración cooptada del Estado”243 o procesos de criminalización del
Estado244.
• La ilegalidad en casos como los de Córdoba, bajo Atrato, bajo Cauca no es sólo
en relación con el narcotráfico, existen múltiples fuentes de enriquecimiento
en donde la frontera entre lo legal y lo ilegal se ha venido borrando.
• En todas las regiones las mal llamadas “bandas emergentes” son parte de las
estrategias para acceder a recursos “legales” e “ilegales” y se relacionan no sólo
con actores armados del conflicto.
En la percepción de las comunidades que ocupan este tipo de espacios, los grupos
armados hacen presencia en las zonas de territorios colectivos, pero las organizaciones
de la comunidad han ido construyendo una política de neutralidad frente a estos, al
igual que su concepción de autonomía para el desarrollo de sus propias actividades.
De otro lado, los grupos armados inciden en los gobiernos locales y departamentales
y su influencia se da en los modelos económicos y de seguridad que se instauran, ya
que sus dinámicas de control mafioso impactan en el desarrollo. Esto de hecho plantea
una visión y un manejo diferenciado del tema de la seguridad.
243 Término de Luis Jorge Garay (dirección académica) en “La reconfiguración cooptada del Estado:
Más allá de la concepción tradicional de captura económica del Estado, trabajo elaborado con
Eduardo Salcedo-Albarán, Isaac de León-Beltrán, Bernardo Guerrero. (mimeo, s.f.).
244 Vargas, Ricardo, 2005, “Narcotráfico, guerra y política antidrogas” Acción Andina y Vargas
Ricardo, 2008, “Colombia y el nuevo mercado de drogas ilícitas” en La batalla perdida de las drogas:
¿legalizar es la opción? Intermedio Editores.
...173
Así, por ejemplo, dicen las comunidades del Pacífico que en medio del conflicto y
bajo las condiciones de guerra no se debe involucrar la población civil en intervenciones
en seguridad, en el marco de las CCAI. Por lo tanto, no se debe propiciar o apoyar
las jornadas cívico-militares. Las organizaciones de los grupos étnicos cuentan con
espacios y mecanismos de participación, y en este sentido para cualquier intervención
existen, de manera clara, interlocutores con los cuales se avance en la consulta previa,
libre e informada, con base en la normatividades nacionales e internacionales.
Este es el gran vacío de la afirmación que busca replicar, mediante ajustes técnicos,
el modelo de La Macarena a las demás regiones escogidas como el ámbito de acción
de la redefinición de la estrategia de USAID para los próximos cinco años. A pesar de
que verbalmente algunos funcionarios de USAID no comparten el desbalance de lo
militar en el direccionamiento del desarrollo y dan muestras de escepticismo sobre
los CFI, es esperable la presión de los sectores asociados con la fuerza (Departamento
de Estado, Comando sur), en la estructuración de un modelo con énfasis en la seguridad
militarizada.
245 Proceso de diálogo con AID, evento de junio 16 del 2009, memoria.
246 Assessment of the implementation of the US government's support for Plan Colombia's illicit
crop reduction component, April 17, 2009 and Assessment of the Government of Colombia Project:
Plan de Consolidación Integral de La Macarena (PCIM), así mismo, la evaluación de la experiencia
del Catatumbo.
174...
VI. Participación de la sociedad civil
Como resultado de un largo proceso de recolección de información, análisis crítico,
desarrollo de propuestas alternativas y múltiples acciones de cabildeo desde cuando
se inició el Plan Colombia en 1999 por parte de diversas ONGs, principalmente de
derechos humanos y del medio ambiente, el Congreso de Estados Unidos, en el año
presupuestal 2007-2008, decidió oficializar una reducción de 141 millones de dólares
en el componente militar del programa de asistencia para Colombia.
En el presupuesto para ese período, se asignaron sólo 308 millones de dólares para
ayuda militar y policial, situación que contrasta con los 450 millones de dólares que
se venían gastando para ese propósito. En contraposición, la ayuda económica y social
creció de casi 140 millones de dólares anuales a 236 millones de dólares, lo que
significó un aumento de cerca del 70 por ciento. Hasta ese momento, los fondos que
venía dando EE. UU. eran, en el 76%, de ayuda militar, en contraste con el 24% para
temas que se relacionan con lo social. Bajo la nueva situación, la distribución quedó
aproximadamente en el 56% para seguridad militar, frente al 44% para atender
problemas relacionados con el desarrollo, la justicia, el desplazamiento, entre otros.
El nuevo escenario que se fue perfilando puso en el centro de las inquietudes de las
diferentes organizaciones el papel que entraría a jugar USAID en el contexto del
impulso que estaba adquiriendo la ayuda de la cooperación que se decide en Washington
para Colombia. Bajo este contexto y de las preocupaciones de ONGs en EE. UU. que
se dedican de manera más especializada al tema de derechos humanos, se toma la
decisión de que organizaciones como Lutheran World Relief, junto con organizaciones
que hacen parte de DIAL, asumiesen un liderazgo en la creación de espacios para la
generar propuestas e incidencia sobre DA, en el marco de la nueva situación política
creada a partir del peso de la ayuda social y económica de EU.
Surgió entonces la inquietud de propiciar un diálogo con USAID sobre los temas
relacionados con la ayuda social y, de modo particular, alrededor del DA. Esto ponía
nuevos retos, ya que la experiencia que se había acumulado históricamente estaba
más relacionada con procesos de consulta alrededor del tema de derechos humanos.
Si bien se considera que Derechos Humanos y DA no son temas aislados, sino
fuertemente interrelacionados, sus contenidos, dinámicas, demandas, procesos de
elaboración en las comunidades sí guardan muchas especificidades que implican
metodologías diferenciadas.
...175
Para enfrentar estas primeras dificultades, una de las primeras iniciativas que se decidió
emprender fue, justamente, hacer una convocatoria nacional de organizaciones sociales,
principalmente con aquellas que tenían grandes preocupaciones alrededor del tema
del desarrollo.
247 Entre otras la Asociación Campesina del Suroriente del Putumayo (ACSOMAYO), Puerto Asís,
Mesa Permanente del Pueblo Cofán, Asociación de Juntas del Municipio de San Miguel, Ruta
Pacífica de Mujeres - Comunidad de Puerto Caicedo, Asociación de Cacaoteros del río Caguán,
ASPROCIG (bajo Sinú), Corporación de Desarrollo Solidario, Montes de María, Corporación Buen
Ambiente (CORAMBIENTE). Asociación de Comunidades Indígenas del Norte del Cauca (ACIN),
CIMA, CICC - ANMUCIC, ASCOBA, ECOFONDO, Pastoral social de Ocaña, Agrovida, Acadisp -
Asociación campesina para el desarrollo rural integral - Puerto Asís, Corporación Nuevo Milenio
Puerto Caicedo, PDPMM, Justicia y paz, Corporacion CODEBA.
248 Entre otras, LWR, LWF, CRS, PCS, Christian Aid, Oxfam GB, Federación Luterana Mundial,
DIAL, Interpares de Canadá, Minga y Ecofondo.
176...
• La participación, la organización y la consulta como métodos permanentes de
construcción del desarrollo.
• Una visión de armonización con la naturaleza y de superación de la visión
utilitarista y extractiva. Los indígenas, en particular, plantearon el desarrollo
como respeto en el marco de la relación entre hombre y naturaleza y, comple-
mentariamente, la espiritualidad como principio de construcción del proceso
organizativo.
• El desarrollo como parte de procesos más integrales de pervivencia de los
pueblos, de resistencia creativa frente al conflicto y como ejercicio de autonomía
y construcción territorial. Para los indígenas, el desarrollo se entiende como
Plan de vida, dentro del cual se inscribe la vida de los pueblos, buscando, a la
vez, sistematizar las formas (organizativas, de acción sobre la naturaleza, de
cultura) que condensan el cómo se ha existido, y, en su cualificación, determinar
lo que se quiere.
• El desarrollo debe hacer parte de un proceso de reforma agraria integral e
interrelacionado con los procesos de exigibilidad y realización del conjunto de
derechos económicos, sociales y culturales.
• Así mismo, concibieron el desarrollo como una construcción cultural en la que
dialogan saberes y en la que la tecnología es muy importante, pero subordinada
y articulada a propuestas claras de sostenibilidad y humanización. Finalmente,
los participantes promovieron el concepto de Desarrollo Propio, entendido
como “la construcción de la vida digna desde una cultura propia”.
Entre los principales aspectos que se resaltaron sobre lo que debería ser el proceso,
estuvieron:
...177
4. De cada ejercicio se acordó hacer una memoria y USAID convocaría un facilitador
para conducir las sesiones, controlar el desarrollo metodológico y precisar los
puntos de acuerdo y de diferencia249.
249 En los ejercicios de consulta participaron por parte de USAID, las diversas dependencias de
la Agencia USAID Colombia, los programas ADAM, MIDAS, Agricultural Cooperative Development
international ACDI/VOCA con sus programas Cafés Especiales y la Fundación Panamericana para
el Desarrollo (FUPAD), con sus programas sobre Zonas de Amortiguación.
250 Fundación Infancia Feliz, Fundación Surcos, Red Frutícola, Red Piscícola, Granjas Comunitarias
de Mujeres, Corporación de Desarrollo Solidario, Sembrando Paz, Corporación para el Desarrollo
Social Comunitario (CORSOC), Asociación de Productores para el Desarrollo Comunitario de la
Ciénaga del Bajo Sinú (ASPROCIG), Fundación Montes de María, Asociación de Desplazados de
Mampujan (ASOMANPUJA), Pueblo Kankuamo de la SNSM y las organizaciones CDS, Diálogo
Inter-Agencial de Colombia, Federación Luterana Mundial, Agenda Caribe, Oxfam.
251 Con participación del Comité de Integración Social del Catatumbo (CISCA), Asociación de
Cacaoteros del Río Caguán (CHOCAGUAN), Cabildo Mayor Indígena Zona Bajo Atrato - CAMIZBA,
Asociación de Consejos Comunitarios y Organizaciones del Bajo Atrato (ASCOBA), Consejo
comunitario Mayor de la Asociación Campesina Integral del Atrato (COCOMACIA), Comunidad
Cacarica, Corporación Buen Ambiente (CORAMBIENTE), Programa de Desarrollo y Paz del Mag-
dalena Medio y las organizaciones Federación Luterana Mundial, Justicia y Paz, Oxfam, HEKS
Colombia (Fundación Hilfswerk Der Evangelichen Kirchen Schweiz), Programa Suizo para La Paz
en Colombia (SUIPPCOL), Christian Aid, MINGA, Diálogo Inter-Agencial en Colombia (DIAL).
252 Participaron, la Asociación Campesina del Sur Oriente de Putumayo (ACSOMAYO), Mesa
Departamental del Putumayo, Asociación de Juntas de La Dorada, COSURCA, Unión de Asociaciones
Afro del Norte del Valle (UOAFROC), Consejo Comunitario de Comunidades Negras (COCOCAUCA),
Fundación Estrella Orográfica del Macizo Colombiano (FUNDECIMA), Asociación de Cabildos del
Norte del Cauca (ACIN), Cabildo Indígena de Mocoa (COFAN), Mesa Departamental de Organiza-
ciones Sociales y Campesinas del Putumayo, Fundación Progreso, Artesanos Kamensá - Madres
de la Tierra, Laboratorio de Paz y las organizaciones Federación Luterana Mundial, Asociación
Minga, Federación Comunal, Secours Catholique, Oxfam.
178...
Los talleres preparatorios se desarrollaron metodológicamente sobre tres aspectos.
Con estos ejercicios previos se buscó poner a tono las organizaciones participantes,
tomando como referencia la consulta en DA. Así mismo, evitar dispersiones en las
intervenciones y precisar los aspectos propositivos para hacer mucho más ágil y
expedito el proceso de diálogo con USAID y demás organizaciones participantes.
De otro lado, el análisis que se desarrolló se nutrió de una revisión documental y del
trabajo de campo adelantado en Putumayo, Caquetá, bajo Atrato, Catatumbo (espe-
...179
cíficamente en la región Convención-El Tarra) aunado a intercambios y discusiones
sobre experiencias de desarrollo en Cauca (principalmente en el Macizo Colombiano),
Magdalena Medio, la región de Marialabaja y el bajo Sinú. De ese proceso se hizo un
levantamiento de memoria de cada ejercicio con miras a retroalimentar el conjunto
de propuestas dirigidas a la incidencia de la política sobre DA.
Luego de la culminación del proceso de consulta en la fase de las sesiones con las
organizaciones en los niveles regionales y levantadas las actas, se situaron los problemas
sobre los cuales había más diferencias o que necesitaban ser tratados a través de un
proceso de profundización del diálogo con los funcionarios de USAID y otros expertos
invitados para enriquecer el intercambio. Estos disensos o diferencias fueron el resultado
de contrastar el ejercicio de indagación conceptual y el trabajo de campo con la política
de USAID, de acuerdo con el conocimiento que se pudo obtener de ella. A través de
los temas identificados, que tenían diferencias de énfasis en relación con cada región,
se buscó la continuidad del ejercicio con un proceso que combinó la claridad en la
información y la profundización del análisis, adelantado con invitación de especialistas
en cada materia. Con ello se buscó avanzar en los insumos que servirían para el
desarrollo de los resultados de todo el ejercicio de diálogo con ONGs, comunidades
y la cooperación de AID.
Los principales temas en los que aparecieron diferencias en relación con el enfoque
de USAID fueron:
180...
11. Los problemas relacionados con las violaciones a los DD. HH. y las garantías
para su protección.
En la presentación formal que hizo USAID sobre la nueva estrategia, con algunas
limitaciones por la inexistencia de un documento acabado, sin duda las organizaciones
sociales manifestaron desazón porque no sintieron reflejadas plenamente sus expectativas
en los documentos que expresaban la nueva política de DA. Bajo este nuevo contexto,
en el cual se dieron las etapas finales de todo el ejercicio, se convocó a las organizaciones
que participaron en el proceso de consulta, con el fin de adelantar un balance sobre
...181
el recorrido que se había llevado a cabo, y sobre la percepción que se tuvo en la fase
de reelaboración y presentación de la nueva estrategia. Veamos una síntesis de los
principales puntos expuestos por las comunidades.
Las comunidades
Como punto de partida, se debe tener en cuenta que los énfasis y las prioridades de
las comunidades en relación con los problemas analizados, considerando su pertenencia
regional y su especificidad organizativa de órdenes cultural y territorial, guardan
notorias diferencias. Sin embargo, esa diversidad de perspectivas, vista en su integralidad,
tiene complementariedades y coincidencias, situación que responde a la gran diversidad
de problemas que se desenvuelven en las regiones.
Esa situación muestra, en primer lugar, que los intentos por homogeneizar una estrategia
que se elabora desde los centros de decisión tienen serias dificultades a la hora de
implementarse, con unos mismos criterios, en cada una de las regiones, subregiones
y localidades.
En segundo lugar, se observa que el predominio del Estado como elaborador, conductor
y ejecutor de las políticas que se llevan a las regiones, se ha venido convirtiendo en
un obstáculo para el desarrollo de estrategias que deben ser concertadas con las
comunidades. Y esta situación está directamente relacionada con la insuficiencia del
diagnóstico del conflicto colombiano y el modelo de intervención que procede de ese
vacío.
De allí que las comunidades señalen, a lo largo del ejercicio adelantado, serios
cuestionamientos acerca de los efectos del Plan Colombia en relación con los problemas
sociales, económicos, políticos y culturales que están en la base de muchas de las
situaciones conflictivas en las localidades y regiones. No obstante esta situación, desde
el punto de vista de la visibilidad de esos conflictos, sobre todo por parte del Estado,
se hace una lectura como problemas que guardan una relación de causalidad con la
presencia de los actores armados. En consecuencia, la cooperación internacional que
promueve el Estado colombiano ha venido adquiriendo, a lo largo de los últimos 12
253 Este aparte recoge de manera sintética los planteamientos y las propuestas de las comunidades
en el proceso de balance de la nueva estrategia de USAID. Enseguida se incorpora el punto de vista
de las entidades que hacen parte de DIAL y de las organizaciones no gubernamentales, partícipes
del proceso.
182...
años, unas connotaciones militares que desequilibran las acciones dirigidas a resolver
los problemas sociales de base.
Este marco general desencadena una gran cantidad de consecuencias que impiden
que las comunidades sean, de manera óptima, las protagonistas de su propio desarrollo
y de sus proyectos de vida.
Desde ese ángulo, se cuestionan los balances que califican como positivos los resultados
del Plan Colombia porque, de acuerdo con lo analizado en los antecedentes para la
toma de decisiones de carácter institucional, se ha dado un predominio de las acciones
de fuerza, vale decir, erradicaciones forzosas de cultivos de uso ilícito como la estrategia
dominante, militarización de zonas con agudos conflictos de exclusión social grave,
y tratamiento como problemas de seguridad, frente la ausencia de espacios de
participación y decisión, que puedan permitir la incidencia de las diversas perspectivas
y propuestas de las comunidades organizadas.
Entre los problemas más recurrentes aparecen los criterios de focalización de las
intervenciones en los niveles local y regional. En general, las intervenciones están
asociadas como complementariedad al uso de la fuerza en zonas de conflicto, bien sea
alrededor del tratamiento de los problemas de los cultivos de uso ilícito (política de
DA) o de la militarización de las regiones, como parte de las acciones contrainsurgentes
(acciones de tipo socioeconómico, asociadas a la estrategia de consolidación de
territorios).
...183
un modelo basado en la gran propiedad, la débil generación de empleo e ingreso, la
débil tributación de los terratenientes frente al Estado y el carácter excluyente o muy
limitado en su inclusión frente a la pequeña y la mediana propiedad, las dinámicas
de las situaciones de conflicto se prolongarán.
Como lo señalan las organizaciones de la comunidad, bajo este esquema, “los operadores
regionales de la cooperación internacional se convierten en socios locales, pero no
necesariamente con las comunidades directamente”. Adicionalmente, las comunidades
observan que dentro del proceso de instrumentación de los programas, aparecen serios
limitantes para cambiar las líneas que ya tiene establecida la estrategia, en su
implementación a nivel local y regional.
Derivado del punto anterior, las comunidades no perciben que se construyan espacios
institucionalizados de participación con capacidad de decisión, frente a los problemas
del desarrollo local y regional.
Este punto se observa en diferentes niveles. En primer lugar, en el nivel de las prácticas
de intervención estatal en las regiones, dinámica que sigue unos procedimientos
verticales que fundamentalmente afirman un poder central, sin que dinamicen y
fortalezcan la institucionalidad local y las organizaciones comunitarias que reivindican
su autonomía en la participación sobre decisiones para el desarrollo.
Para las comunidades, las organizaciones sociales cuentan con fortalezas como el
talento humano, las autoridades tradicionales, los representantes y sus estructuras.
Por su parte, el gobierno nacional ha creado organizaciones para que sean beneficiarias
de los proyectos que impulsa, por ejemplo, de Acción Social u otros, pero lo que se
requiere es resolver problemas estructurales en el marco del Estado social de derecho
y en concertación con las organizaciones sociales.
184...
cooperación internacional fortalezcan aún más sus planes del nivel central, y esto se
concreta en la inexistencia de espacios propios para las decisiones en las localidades,
sobre ese tipo de flujo de recursos para la inversión local.
Este llamado releva los espacios de concertación, que deberían ser en escenarios
públicos y en consonancia con marcos internacionales que establecen las buenas
prácticas, e, incluso, que desarrollan contenidos de tratados internacionales, princi-
palmente sobre desarrollo y medio ambiente.
Del mismo modo, supone asegurar el acceso equitativo a la tierra y a los recursos
naturales; mejorar también el acceso a la propiedad colectiva y a los recursos financieros,
garantizando, a la vez, el uso sostenible y el mejoramiento del manejo de los recursos
naturales, con lo cual se contribuye a la seguridad y al respeto a los derechos territoriales.
...185
Del mismo modo se ha hecho en algunos casos, o se debería hacer en otros, con los
planes de desarrollo municipal, departamental y nacional. Tales planes deben ser
consultados e incorporados en los procesos de intervención del DA.
En ese sentido las comunidades levantan interrogantes acerca de cómo a través de las
estrategias de intervención en DA se garantiza la soberanía y la seguridad alimentaria
para la pervivencia de los pueblos indígenas, las comunidades afrodescendientes y los
campesinos. Incluso las preguntas señalan el contraste entre ese tipo de intereses de
las comunidades y el hecho de que se esté produciendo una afectación grave de sus
territorios, en términos de la seguridad de los mismos, el despojo de la tierra y la
amenaza para la pervivencia de las comunidades. Así mismo, hay preocupación sobre
la manera como se tendrán en cuenta las propuestas que vienen siendo desarrollados
por estos pueblos.
En relación con las comunidades indígenas, las propuestas sobre DA deben incluir
una visión diferenciada que abarca la defensa de su cultura, lo cual implica el
reconocimiento a que en diversos pueblos existe una relación distinta frente a la hoja
de coca. Este tipo de diferencias se refleja, por ejemplo, en el tipo de estrategias de
comunicación para la promoción de una cultura de la legalidad, por parte de las
autoridades antinarcóticos. Para estos fines, las estrategias de comunicación no deberían
ser instrumentalizadas bajo contenidos que estigmatizan el uso tradicional de la hoja
de coca, esto es, desde una visión unidimensional, que desconoce sus usos alternativos.
De esta manera, consideran que sí son viables las propuestas de desarrollo en medio
del conflicto armado, porque van dirigidas a incidir sobre problemas de base, con la
visión de un desarrollo integral y sostenible, ya que, para las comunidades, en la
medida en que se reducen la pobreza, la marginalidad y el abandono estatal, se
disminuiría la violencia.
186...
Hay que anotar que los grupos armados hacen presencia en la zona, pero las organi-
zaciones de la comunidad han ido construyendo una política de neutralidad frente a
estos, al igual que su concepción de autonomía para el desarrollo de sus propias
actividades. Reconocen que la presencia de grupos de violencia privada en sus territorios
incide en los gobiernos locales y departamentales y, en consecuencia, generan influencia
en las políticas de desarrollo, situación que se explica, entre otras, por el ejercicio
privado de la fuerza, la captura y adecuación del Estado local y regional para favorecer
sus intereses, todo lo cual impacta negativamente las iniciativas de las comunidades.
Para las comunidades debe haber una relación clara de modo que permita el seguimiento
entre la estrategia de USAID y las violaciones de DD. HH. Esto supone relevar una
estrategia preventiva y afinar, en consecuencia, los protocolos que velan por la
preservación y el respeto de los derechos fundamentales de las personas.
Una de las implicaciones de la estrategia del gobierno colombiano sobre este punto,
en la perspectiva de las comunidades, es que en medio del conflicto y bajo las
condiciones de guerra, no se debe involucrar a la población civil en intervenciones
en seguridad, en el marco de los CCAI. Por lo tanto, no se debe propiciar o presionar
el apoyo de las jornadas cívico-militares que hacen parte de esa política. De manera
diferenciada, y como se ha señalado, las organizaciones de los grupos étnicos cuentan
con espacios y mecanismos de participación, y en este sentido para cualquier intervención
existen, de manera clara, interlocutores con los cuales se puede avanzar en la consulta
previa, libre e informada, con base en las normatividades nacionales e internacionales.
En efecto, bajo este marco, las propuestas de las organizaciones sociales tienen muchos
obstáculos para su acceso. Para señalar sólo un aspecto, las comunidades consideran
que en diversas regiones objeto de la nueva estrategia, son las Fuerzas Armadas quienes
convocan a las reuniones para definir los términos de la cooperación y luego se convoca
a Acción Social, y, a través de este mecanismo, se termina promoviendo la división
del movimiento social.
...187
Complementariamente, se propone que en territorios donde se instrumentan los
programas de USAID, deben regir, en sentido estricto, los protocolos de protección
ambiental y de saneamiento de predios. Esto contribuiría a evitar que se establezca
una relación inconveniente de la cooperación internacional y actores del conflicto
armado y, de modo particular, con los grupos paramilitares. La pregunta que soporta
esta preocupación es: ¿Cómo se pretende apoyar un modelo gubernamental, cuando
en los territorios, mínimamente no se conoce la verdad de lo que ha sucedido con el
desplazamiento de comunidades en la reorganización de territorios, mucho menos
cuando no ha habido justicia y reparación? Esta preocupación se refuerza con el
sentido político de la memoria de lo que pasó, para que no se repitan los hechos.
Este se constituye en uno de los aspectos donde se reflejan los diferentes matices y
puntos de vista de las comunidades. En primer lugar, para algunas organizaciones,
el proceso es una oportunidad para sentarse conjuntamente con quien tiene poder de
decisión en las políticas de DA, y discutir la forma como están interviniendo en sus
territorios. No obstante, consideran que si bien la interlocución se debe mantener, la
principal preocupación es cómo desarrollarla sin que las comunidades se conviertan
en instrumentos para el interés político de USAID. A partir de este punto se plantea
una diferenciación entre lo que es la interlocución y lo que sería un ejercicio de
concertación. Es claro que el proceso no es de concertación, sino más bien un
intercambio de perspectivas y de divulgación de lo que en realidad sucede en los
territorios donde se instrumentan las políticas.
En ese sentido es que se debe hacer una divulgación del proceso, en donde están
presentes tanto las propuestas de USAID como los puntos de divergencia. En tal
sentido, se deben precisar los puntos de diferenciación254.
Otros puntos de vista son mucho más radicales en la valoración del significado político
del proceso. El argumento se centra en la intrincada relación entre la cooperación
internacional y la política gubernamental, que, en diferentes regiones, a través de sus
instituciones, desarrolla estrategias que, se considera, van en contra de las comunidades
campesinas, indígenas y negras. Bajo ese supuesto, aceptar la consulta es entonces
254 Justamente este texto, y, de modo particular este aparte, ha buscado consignar los puntos
de vista diferenciados que acompañaron el proceso de diálogo entre USAID y las comunidades
organizadas participantes.
188...
aceptar el Plan Colombia y las políticas que se perciben como que, “están acabando
con nuestras semillas y con nuestra comida”. Así mismo, significa que estarían “de
acuerdo con los homicidios, las masacres y los desplazamientos forzados, con las
comunidades que están confinadas en sus territorios. Implica estar de acuerdo con
el gobierno nacional, que nos está causando daño”. Para esta perspectiva, “se acepta
que haya instituciones que intervengan, pero avaladas desde las sociedades de base”.
255 DIAL, (integrada por Diakonia Suecia, christian Aid- Reino Unido e Irlanda, Consejería en
Proyectos, Consejo Noruego para Refugiados, Oxfam Gran Bretaña, Civis-Suecia, Diakonie
Katastrophenhilfe- Apoyo en Emergencias, Lutheran World Relief, Heks y como Observadores
Brigadas de Paz Internacional y Swefor), Catholique Relief Service, Federación Luterana Mundial,
WWF
256 Alianza de Organizaciones Sociales y Afines, Asociación Minga, Proyecto Planeta Paz,
Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas - Cnoa, Agenda Caribe.
257 Estas recomendaciones, elaboradas el 2 de octubre del 2008, fueron el resultado de una
reflexión colectiva generada a lo largo de toda la fase de consulta.
...189
Como principio general, los programas de desarrollo alternativo deben estar articulados
a los planes de desarrollo municipal, departamental y regional, a través de un proceso
de concertación en el cual participen las comunidades organizadas y representativas
de las localidades y regiones; gobiernos municipales; gobierno departamental; entidades
del orden nacional, y la cooperación. La heterogeneidad de dicha confluencia, explicada
por la asimetría en poder, capacidades y competencias, hace necesario que la cooperación
internacional favorezca el fortalecimiento institucional del nivel local y la creación de
mecanismos que permitan el equilibrio de poderes, como son la adecuada definición
de instancias representativas; la difusión de información detallada y la generación de
debates previos en el interior de las comunidades. La legitimidad de los procesos, las
propuestas y los acuerdos deben estar acompañados por un estricto y claro seguimiento.
190...
Diagnósticos previos sobre el estado nutricional de la población pueden indicar las
principales necesidades en materia de alimentación, con el fin de que las decisiones
no se limiten a producir más de lo mismo, sino aquello que efectivamente se requiera,
lo cual implica también modificar prácticas culturales en la dieta alimenticia. En una
alta proporción, la economía ilegal de la coca y de la amapola es un factor que
distorsiona la relación cultural con la producción y el consumo de alimentos, al
incrementar la vulnerabilidad en el acceso a esos bienes. La exigencia de una seguridad
alimentaria en consonancia con la situación nutricional se incorpora conjuntamente
con la demanda de un desarrollo de prácticas agronómicas, en la generación de esos
bienes de consumo, que sean compatibles con la defensa del medio ambiente y que
hace parte de una visión agroecológica del agro. Como resultado de lo anterior, se
debe establecer, para cada caso, indicadores verificables sobre la instrumentación de
estrategias sobre seguridad alimentaria. Uno de los indicadores sobre la priorización
de la seguridad alimentaria se refiere justamente a la no instrumentación de propuestas
productivas que puedan afectar las condiciones agroecológicas (suelos, fuentes de
agua, aire, entre otros) que a su vez impacten la sostenibilidad de la producción de
alimentos.
...191
resultados exitosos. Además, se deben favorecer proyectos para que estas organizaciones
incorporen procesos de transformación y comercialización. Para esto se debería
flexibilizar los requisitos de acceso, lo que significa eliminar requisitos como contar
con contrapartida, ser una empresa legalmente constituida o tener un proyecto
“bancable”, es decir, viable, para una eventual financiación por parte de un organismo
financiero establecido en el programa MIDAS.
Por otra parte, se recomienda a USAID incluir un requisito de empleo digno en sus
proyectos de DA, esto es, que los empleos que se generen respeten los derechos
laborales definidos en las normatividades nacional e internacional, como son jornada
laboral máxima, salario mínimo, afiliación al sistema de seguridad social y demás
prestaciones sociales.
Para ello se requiere una visión integral que, además de las demandas de sector
agropecuario, sea capaz de interrelacionar los diferentes elementos que inciden en la
configuración socioeconómica, política, sociocultural y ambiental del nivel local. Esto
lleva a reconocer que el problema no son los cultivos de uso ilícito, sino la economía
ilegal que se configura en las zonas productoras, en donde se implican jornaleros,
192...
transportadores, comerciantes y en general un sector informal, en donde la frontera
entre lo legal y lo ilegal es muy tenue y los costos por transgredir las normas no son
altos, lo cual genera una “cultura del atajo”, que es fuente de conflictos y violencia.
10. USAID debería hacer seguimiento a las zonas cocaleras por segmentos
regionales de modo que le permita establecer las dinámicas subregionales del
problema como un insumo para estructurar una política preventiva que contribuya
a impedir o neutralizar el crecimiento del problema de los cultivos ilícitos.
...193
UNODC, buscando otras fuentes de información como la Procuraduría, o creando
una metodología propia que le permita establecer las dinámicas subregionales del
problema. Esta información serviría como insumo importante para estructurar una
política preventiva. Así, por ejemplo, y acogiendo las cifras de UNODC, entre el 2006
y el 2007 se observó un crecimiento vertiginoso de 72% de los cultivos de coca en
las regiones del bajo Cauca y Magdalena medio. Una política preventiva debería
estudiar este tipo de fenómenos e identificar las causas de órdenes local y regional que
inciden en este comportamiento y, de ser posible, frente a los aspectos que guardan
relación con el DA, establecer estrategias de intervención que contribuyan a impedir
o neutralizar el crecimiento del problema.
11. Si USAID decide mover sus programas a zonas de colonización con mayor
conflicto armado, y que desde la perspectiva del gobierno colombiano están en
proceso de recuperación, debería partir de diagnósticos rigurosos sobre las
nuevas dinámicas de esta zonas, que implican conocer la verdad de lo sucedido
en cada región, los problemas de la tenencia de la tierra, la presencia de poderes
emergentes provenientes del narcotráfico, paramilitarismo o de otro actor armado,
la situación de la gobernabilidad local y la injerencia de poderes ilegales.
La decisión de intervenir en este tipo de áreas plantea serios retos a USAID que parten
de reconocer problemas estructurales que están en la base de los procesos de colonización
y que dificultan la inserción a una economía y una cultura de la legalidad. Es necesario
poner de presente, en primer lugar, el problema de la tierra, y en segundo lugar, el
desconocimiento que existe de los territorios entendidos desde su complejidad de
poblamiento, cultura, presencia de ecosistemas y en su sostenibilidad económica.
194...
- La Presencia de poderes emergentes provenientes del narcotráfico, paramilitarismo
o de otro actor armado, de modo que impidan, abierta o sutilmente, el libre ejercicio
de la participación de las comunidades en las decisiones sobre el futuro de su territorio.
13. Las zonas de conflicto no pueden ser excluidas del DA, pero sí requieren un
tratamiento especial basado en la instrumentación de mecanismos de protección
y respeto de los Derechos Humanos.
...195
condiciones de seguridad que faciliten la permanencia de las comunidades en el
territorio; la protección frente a amenazas o persecución a pobladores y líderes
comunitarios, y la visibilización de las víctimas del conflicto armado, contribuyen a
generar espacios seguros que hagan posible la efectiva permanencia de las comunidades
en el territorio. En ese contexto, tanto el gobierno nacional como la cooperación
internacional deben desarrollar acciones tendientes a fortalecer la institucionalidad
que vela por esos derechos y el cumplimiento de las normas que los regulan. Así
mismo, deben abstenerse de tomar decisiones que afecten el principio de distinción,
en el marco del conflicto armado.
15. Si USAID acepta la solicitud del gobierno colombiano de apoyar a las familias
egresadas del PFGB, debería facilitar una evaluación externa, rigurosa e indepen-
diente, para evitar que los programas de DA de USAID terminen sirviendo como
complemento a propuestas productivas insostenibles económica y socialmente.
16. USAID debería incluir en sus informes indicadores de resultados que ofrezcan
información relevante en relación con la naturaleza del problema de los cultivos
ilícitos, y no sólo presentar indicadores de resultados basados en los números
de familias beneficiadas, empleos creados y nuevas hectáreas sembradas.
Los indicadores producidos por USAID podrían dar cuenta de los impactos de los
programas de DA en el sector rural, el cual presenta un bajo crecimiento económico
frente a toda la economía nacional y graves niveles de pobreza. Es importante entonces
que los indicadores de los programas de DA den cuenta de los cambios producidos
196...
sobre la naturaleza del problema de los cultivos ilícitos y no sobre generalidades que
parten del supuesto que cualquier actividad productiva que no se ilegal es DA.
Meses después, USAID dio a conocer los textos preliminares de la nueva estrategia
(período 2009/2013), sobre la cual las agencias de cooperación y las organizaciones
sociales nacionales valoraron positivamente la introducción de temas y conceptos que
fueron trabajados a lo largo del proceso de consulta, como fueron: a) la necesidad de
incluir y propiciar el liderazgo de las organizaciones sociales; b) los obstáculos que
presenta, para el DA, el modelo de políticas antidrogas del gobierno actual (como la
política de cero ilícitos) y c) el reconocimiento de la voluntad de la población vinculada
a la producción de cultivos de uso ilícito por cambiar este tipo de economía, siempre
y cuando existan condiciones de vida que permitan su subsistencia. Pero a la vez,
manifestaron preocupaciones sobre la nueva estrategia entre las que se destacaron:
...197
2. Lecciones aprendidas y buenas prácticas258
258 Este punto es el resultado de una reflexión de las organizaciones y plataformas que participaron
198... activamente a lo largo del proceso de consulta.
el tema. Esta mesa aún está en funcionamiento.
En cuanto al trabajo de incidencia se pueden identificar algunas buenas prácticas y
lecciones aprendidas:
259 El trabajo de campo se realizó en Putumayo, Caquetá, bajo Atrato, Catatumbo (específicamente
en la región Convención-El Tarra) aunado a intercambios y discusiones sobre experiencias de
desarrollo en Cauca (principalmente en el Macizo Colombiano), Magdalena Medio, la región de
Marialabaja y el bajo Sinú. ...199
incidencia, de su planeación y la necesidad de contar con tiempo y recursos.
Aspectos Negativos
200...
En cuarto lugar, en la historia del problema de las drogas en Colombia es la primera
vez que organizaciones sociales, ONG, plataformas de la sociedad civil se reúnen
específicamente para reflexionar y sistematizar propuestas sobre DA en el nivel nacional.
Lo efectuado constituye un paso adelante en la configuración de una masa crítica
sobre el tema, dirigido a establecer un marco de propuestas hacia el futuro. Ese
acumulado abarca también, de manera simultánea, una primera experiencia colectiva
del nivel nacional en incidencia política sobre el tema.
...201
...Referencias
202...
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