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Dos clãs que habitavam as cavernas às famílias que moram nos apartamentos na
sociedade atual, a idéia de organização da família parece não ser muito diferente, pelo
para a solução dos conflitos de interesse, comuns na época, e ainda hoje, em função da
origem e papel do Estado talvez não guardem muita distância da origem e papel da família
e das organizações modernas, todas elas pautadas na solução de conflitos via negociação e
e o Estado, temos que lembrar que tanto o Estado como a Sociedade, não são, de modo
algum, estáticas, pois sofreram ao longo da história uma série de transformações até
características que até hoje configura uma estrutura que otimiza um Estado denominado
1
Bacharel em Administração (UFBA) Mestre em Administração Avançada (Gestão Integrada de
Organizações). Professor Universitário. Artigo baseado no Caítulo II da sua dissertação de Mestrado.
de seu modo de governar; ela era herdeira do Império Romano, ou seja, apesar de
Constantinopla já não ser nem sombra do que outrora tenha sido o Estado da Idade Antiga,
ela “desabou”, justamente, quando na formação do Estado que viria a ser a base do que
conhecemos hoje. Mas devemos levar esta comparação, somente a título de relativa
coincidência, pois não é um fator mecânico o modo pelo qual se da a superação das formas
de governo. Mas um fator, e este sim determinante são as alterações que se davam na
fortalecimento das cidades e estimulava a busca por novas formas de renda, inclusive,
através de rotas alternativas de comércio (CORVISIER, 1980). Ao mesmo tempo, esta crise
Ocorria uma séria evasão de camponeses para as cidades, estas não só cresciam
nobreza, tanto nos aspectos econômicos tanto no exercício de seu poder. Dutra (2002)
argumenta que a Europa que vivia numa estrutura totalmente descentralizada e fechada em
si mesmo passou a caminhar para uma estrutura mais ampla, o Estado Moderno que, por
disso, deu-se início, a partir do Absolutismo, a um mercado unificado dentro dos limites
nacionais. Antes de tudo, é necessário explicar o que significa Absolutismo, pois não é
o Absolutismo como o exercício de um poder ilimitado onde sobre quem reina não se tem
nenhuma lei ou moral que o impeça de fazer sua vontade. O Absolutismo significa, na
verdade, o repúdio à antiga concepção medieval que admitia que acima do rei poderia haver
um suserano, agora o rei não reconhece a autoridade da suserania, nem mesmo a do Papa, e,
questões retomadas nesta época está o reflorescimento do Direito Romano. Foi um dos
Jurisprudência Romana vem desde a Alta Idade Média, onde, já no século XII, havia se
legado do direito latino. Lembra Corvisier (1980) que, quando chegamos ao final da Idade
Média, os principais países da Europa estavam passando por este processo de assimilação
jurídicos puderam evoluir, deste modo, ressurgiu a idéia plena de “propriedade privada
de propriedade.
as relações políticas entre o Estado e seus súditos. O primeiro era o “jus”, o segundo a
“lex”.
profissional (fala-se, inclusive, de uma revolução militar). Não vamos nos aprofundar neste
temas, pois não faz parte do nosso interesse central, mas devemos ressaltar que aqui se
hoje, eram formados por mercenários devido ao perigo que significava armar os
instituído, seria para manutenção do exército e, nas vésperas de 1789, 2/3 da arrecadação de
Sobre a Burocracia do Estado Absolutista, pode-se dizer que foi bem peculiar.
Na verdade, a burocracia renascentista era tratada como uma mercadoria. Para termos uma
idéia, o modo pelo qual a nobreza feudal aderia ao Estado Absolutista era pelo meio da
compra de cargos. Segundo Dutra (2002) o indivíduo que adquirisse um cargo no Estado
poderia depois se ressarcir do gasto através do abuso dos privilégios. Na verdade, os nobres
Uma das questões mais importantes do Absolutismo foi o seu papel econômico.
Com o objetivo de aumentar o poder do Estado Absolutista diante dos outros Estados, era
encorajada a exportação de mercadorias, ao mesmo tempo eram proibidas as exportações
de ouro e prata, pois se acreditava que o comércio e a riqueza do mundo tinham uma
capaz de responder às necessidades desta época. Não se vive mais a era do Renascimento e
uma explicação teológica para legitimar o poder já não era eficaz. Vive-se agora a
despotismo esclarecido foi uma forma destes países compensarem o seu atraso em relação
século; é, então, na sua apresentação mais moderna que as Monarquias Absolutas. Por
gosto e ao vocabulário da época; cuidando da sua propaganda por intermédio dos escritores
Igreja com o Estado, fenômeno que já vinha acontecendo mesmo nas nações absolutistas,
Afirma Dutra (2002) que o Estado vê-se, assim, obrigado a tudo fazer por si
próprio e a substituir a iniciativa privada. Deste modo, na Rússia é a coroa quem explora as
minas dos Urales na falta de uma burguesia capaz de o fazer. O Despotismo Esclarecido
e, logo, uma instituição estável, que podemos chamar de uma das originalidades do regime
britânico. Por este motivo, a monarquia inglesa é limitada, pela existência de uma
Judiciário. O rei é obrigado a contar com o parlamento, do qual deve obter o consentimento
cidadãos e das relações de governo. Neste regime há um equilíbrio entre governo Federal e
os Estados; garantias para as liberdades públicas, e a separação dos poderes são levada às
últimas conseqüências, visto que, o presidente não pode dissolver o Congresso e nem este
pode derrubar o primeiro ou depor ministros. Esta experiência despertou uma corrente de
simpatias por toda a Europa e, nas vésperas da Revolução Francesa, dois sistemas
evolução da noção de política, a qual ficou bem próxima da que concebemos hoje. No
alguns dela conhecem e dela decidem; em razão do seu nascimento, nos regimes
Revolução, a política torna-se a coisa de todos, a coisa pública (a qual é, inclusive, um dos
soberania, a política diz respeito a cada um dos cidadãos e todos têm o direito e o dever de
transformação diz respeito a uma maior abrangência da noção de política. Antes, a política
assistência pública que antes era uma atividade da Igreja, esta, agora, passa a ser uma
responsabilidade da sociedade. O mesmo acontece com a instrução: passa a ser vista como
responsável pela felicidade da sociedade, por isso, nesta época se dá o alargamento de suas
funções.
eleição, tendo ido muita mais longe que qualquer experiência anterior. Com a Constituição
Francesa, não se elege, apenas, os representantes da nação, como era natural, mas se elege,
só uma pequena parcela da população tinha direitos políticos para exercer o direito de
votar.
seções, sociedades populares, eram centros intensos de vida política. Neles se fez uma certa
educação política e se estabeleceu uma determinada participação dos cidadãos nas decisões.
Nesta época surgem, pela primeira vez, o militante e as lutas partidárias. Todo este
processo, de certa forma, foi a fomentação para a formação dos atuais partidos políticos
contemporâneos.
pelo menos as que permanecem até hoje. Podemos destacar que ele proporcionou uma
administração especializada para cada função: justiça, finanças etc. Napoleão criou uma
As bases são unificadas e todas áreas apresentam hierarquias análogas. Esta administração
é servida por um corpo de funcionários em que o poder pode ter confiança, pois é ele que
os nomeia, lhes paga e os exonera. O funcionário é um tipo social novo: no antigo regime
fogem ao controle da justiça ordinária. É criada uma justiça administrativa par julgar os
napoleônica. Alguns autores afirmam que Napoleão conseguiu fazer o que o Absolutismo e
napoleônico já alcançou toda a Europa e já é levado para além dela. Na primeira metade do
século XX, o Estado se consolida de fato e de direito, transformando-se ainda mais num
Registra-se que, nesse período, foi instituída a função orçamentária enquanto atividade
época, tais como o instituto do concurso público e do treinamento, não se chegou a adotar
embora em processo de transformação, mantinha ainda sua própria força no quadro político
segunda razão. Não apenas ela se constituiu em uma resposta à crise generalizada do
Estado, mas também está sendo caracterizada como uma forma de defender o Estado
enquanto res publica, enquanto coisa pública, enquanto patrimônio que, sendo público, é de
são formas de defender o cidadão e a coisa pública. A explicitação dos direitos públicos ao
patrimônio que é de todos é um passo que está hoje sendo dado em todo o mundo. A
que o Estado e a sociedade estão sendo vítimas da prática generalizada do rent seeking, da
do Estado. Ainda no plano democrático, a prática cada vez mais freqüente da participação e
passado conjuntamente com o Estado liberal, exatamente como uma forma de defender a
responsabilidade pela defesa dos direitos sociais e crescia em dimensão, foi se percebendo
que os custos dessa defesa podiam ser mais altos que os benefícios do controle. Por isso,
neste século as práticas burocráticas vêm sendo substituídas por um novo tipo de
Como afirma Bresser Pereira (1996), a reforma do aparelho do Estado não pode
administração pública - cujos princípios e características não devem ser confundidos com
sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente abandonada.
Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores,
possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas. A res publica não é
sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos
cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso, são sempre necessários controles rígidos
dos processos, como por exemplo, na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a
demandas.
que muitas vezes, por conta própria, cria uma série de formulários e documentos para
controle. Em conseqüência, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua
referência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como clientes.
propriedade.
qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário - torna-se então essencial. A
rompimento com a administração pública burocrática. Isso não significa, entretanto, que
negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está
apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios
que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa
PEREIRA, 1996):
em sua unidade;
materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os
objetivos contratados; e,
Escolha Pública outros economistas e cientistas políticos que adotam o pressuposto do racionalismo
econômico, isto é, de que indivíduos são “maximizadores econômicos”, motivados apenas por auto-interesse
não só nas suas interações econômicas, mas também nas suas interações sociais e políticas. Udehn (1996:11)
considera que os três elementos constitutivos da teoria da Escolha Pública são: (1) o pressuposto de auto-
interesse, (2) a concepção de interações sociais como trocas no mercado (exchange) e (3) o individualismo
metodológico.
No plano da estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis
ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da
sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins).
Gratuidade Vendas
Governança
Lucros
Bem-Estar Soc. Produtividade
Eficiência Efetividade
Figura nº 01: Comparativo dos Objetivos da Administração Pública Gerencial e Administração de Empresas.
Fonte: SANTOS FILHO (2002), Notas de Aula na disciplina Estado e Sociedade - EAUFBA.
não pode ser confundida com esta última. Enquanto a receita das empresas depende dos
a administração de empresas está voltada para o lucro privado, para a maximização dos
interesses dos acionistas, esperando-se que, através do mercado, o interesse coletivo seja
atendido, a administração pública gerencial está explícita e diretamente voltada para o
interesse público.
Na burocracia pública clássica existe uma noção muito clara e forte do interesse público. A
diferença, porém, está no entendimento do significado do interesse público, que não pode
direcionar uma parte substancial das atividades e dos recursos do Estado para o
como cliente dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são considerados bons não
porque os processos administrativos estão sob controle e são seguros, como quer a
sendo atendidas.
O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios listados
bem como dos excessos formais e anacronismos do modelo burocrático tradicional, ainda
muito presente. Para isso, é fundamental ter clara a dinâmica da administração racional-
aspectos em que está superada, e as características que ainda se mantêm válidas para o
com práticas puras de administração gerencial, sem nenhum tipo de ação, considerada
burocrática.
esta última prática foi adotada, por exemplo, no Governo JK, com a criação de comissões
sociedades de economia mista, a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da
militar, que não desenvolveu carreiras de administradores públicos de alto nível, preferindo,
torno dela um grupo de jovens administradores públicos, muitos deles com formação em
Consta no Plano Diretor de Reformado do Estado (1995), que no início dos anos
paralisadas na transição democrática de 1985 que, embora representasse uma grande vitória
democrática, teve como um de seus custos mais surpreendentes o loteamento dos cargos
públicos da administração indireta e das delegacias dos ministérios nos Estados para os
outra parte, a alta burocracia passava a ser acusada, principalmente pelas forças
crescimento excessivo.
Numa análise mais profunda podemos perceber que a conjunção desses dois
regime jurídico único para os servidores civis da União, dos Estados-membros e dos
administração direta.
dominou o país naqueles anos. Foi também uma conseqüência de uma atitude defensiva da
irracional.
teria promovido. Embora alguns abusos tenham sido cometidos em seu nome, seja em
termos de excessiva autonomia para as empresas estatais, seja em termos do uso
patrimonialista das autarquias e fundações (onde não havia a exigência de processo seletivo
público para a admissão de pessoal), não é correto afirmar que tais distorções possam ser
imputadas como causas do mesmo. Como afirma Bittar (1994), na medida em que a
transição democrática ocorreu no Brasil em meio à crise do Estado, esta última foi
processo de descentralização que o regime militar procurara implantar. Por outro lado, a
transição democrática foi acompanhada por uma ampla campanha contra a estatização, que
estabelecer normas rígidas para a criação de novas empresas públicas e de subsidiárias das
já existentes.
instituição de uma série de privilégios, que não se coadunam com a própria administração
pública burocrática. Como exemplos temos a estabilidade rígida para todos os servidores
e nas fundações e autarquias, a aposentadoria com proventos integrais sem correlação com
que eles demonstraram desde os anos 30, quando a administração pública profissional foi
implantada no Brasil, foram fatores decisivos para o papel estratégico que o Estado jogou
de bens de capital, nos anos 70, de novo o ajuste e a reforma financeira, nos anos 80, e a
liberalização comercial nos anos 90, não teriam sido possíveis não fosse a competência e o
governo de Fernando Collor de Melo, entretanto, a resposta a elas foi equivocada e apenas
reforma administrativa assume uma nova dimensão a partir de 1994, quando a campanha
na área social, que se completa em sua proposta de reforma da gestão das políticas, dos
programas e das instituições estatais atuando nesta área. Procura-se garantir a eficiência do
gasto do setor público e maior eficácia a suas ações, nas áreas em que o Estado permanece,
seja como provisor direto, seja coordenando a provisão transferida ao setor privado. Isto
significa que se propõe que o gasto público que permanece deve se caracterizar por: a) uma
relação entre inputs e outputs otimizada (eficiência) e b) o maior grau possível de aderência
parâmetros vistos como típicos do setor privado, o que significa dizer que, onde não for
possível ou desejável privatizar, o Estado deve procurar agir segundo a lógica do setor
privado. Este, nas últimas décadas, tem tido que se adaptar ao esgotamento de um modelo
para melhor operar na ordem econômica, que se refere ao espaço próprio da emissão de
fiscal e econômica abrange suas três funções básicas: a função alocativa, que diz respeito
visando um alto nível de emprego, estabilidade dos preços e obtenção de uma taxa de
crescimento apropriada. Para tanto, e como mostra o quadro a seguir, o Governo se reveste
práticas de gerencialismo, visto que, até 1996, este princípio não consta na lista dos
princípios constitucionais da administração pública, sendo acrescido através da Emenda
da maioria dos países, estruturando-se através da definição clara de objetivos para cada
perfil para o funcionário público e principalmente para o gestor; perfil este que deve ser
gerenciais modernas. O grande desafio será preparar os recursos humanos para essas novas
práticas, o que talvez só se torne possível com a mudança da filosofia de gestão, saindo-se
tópico seguinte.
4 CONSIDEDRAÇÕES FINAIS
sociedade vem conseguindo fortalecer sua cidadania através do exercício constante dos
mais simples dos seus direitos - o de reclamar. Foi assim no mês de julho durante o
movimentos dos estudantes que pararam a capital baiana por dois dias, protestando contra o
necessita também acompanhar seus movimentos de mudança e assim buscar novos padrões
de funcionamento dos órgãos públicos, melhorando assim a qualidade dos serviços que são
refere ao Estado da Bahia. Contudo, ainda há carências, não só na Bahia, mais sim em todo
o Brasil. Tais carências ou deficiências comprometem a relação que há entre o Estado e
Sociedade; e esta, por sua vez, começa a questionar o papel e a importância do Estado.
depositou nele sua confiança através do voto. O governante desta forma, entre todos os
gestores públicos, ele é o de maior importância no contexto de Setor Público, pois ele
imbuído está do poder público, do cargo público e da máquina pública necessária para fazer
as coisas acontecerem. O governante tem a maior das armas que o gesto precisa para
enfrentar as adversidades e resistências que podem surgir, pois ele tem a legitimidade.
Fazendo uso dos atributos do seu cargo, para a tender as carências da população, o
que a população demanda, o Governo sucumbe e deixa uma herança negativa para seus
correligionários políticos, pois a população certamente não vai votar de novamente num
candidato, que já esteve no poder público e não otimizou a administração da forma que a
Por isso, cabe lembrar, que no contexto atual, o papel do gestor não é apenas de
gerenciar determinada área de uma organização ou toda uma organização, seja ela pública
ECHEVEST, S., VIEIRA, B., VIANA, D., TREZ, G., PANOSSO, C. Perfil do Executivo
no Mercado Globalizado. Rac, v. 3, n. 2, Mai/Ago 1999. Anais da ANPAD.
GUERREIRO RAMOS, Alberto. A Nova Ciência das Organizações. São Paulo: FGV,
1981).
LONGO, Carlos Alberto e TROSTER, Roberto Luis. Economia do setor público. São
Paulo: Atlas, 1993.
MEIRELLES, Helly Lopes. Direito Administrativo o Brasil. São Paulo: Atlas, 1995.
REALE, Giovanni. História da filosofia: antiguidade e idade média. São Paulo: Paulinas,
1990.
RÉMOND, René. Introdução à história do nosso tempo. Lisboa: Gradio, 1984.
WOOD Jr., Thomaz, FILHO, Vicente Picarelli, Remuneração por Habilidades e por
Competências. São Paulo: Atlas, 1999.