3.

ATRIBUIÇÃO ORDINÁRIA PARA IMPLEMENTAÇÃO DE

POLÍTICA PUBLICAS.

Conceituar políticas publicas é algo feito por diversas áreas do

conhecimento porem a que merece destaque e a conceituação de Celina
Souza ( 2006, p. 45) que em seu artigo mostra como a política publica é vista
na ótica acadêmica ressaltando o equilíbrio no orçamento entre receita e
despesa, deixando desta forma de abordagem política Kenysiana para uma
política que controle seus gastos.

A autora defende que as políticas publicas1 estão ligadas de maneira

concreta ao Estado que este por sua vez aplica os recursos capitados da
melhor forma benéfica para os cidadãos, sendo que a aplicação dos impostos
coletados deve ser matéria sempre de uma prestação de contas publicas.

Com uma visão um tanto similar de SOUZA o pesquisador Fernandes

(2007):
“... costuma-se pensar o campo das políticas públicas unicamente
caracterizado como administrativo ou técnico, e assim livre, portanto
do aspecto ‘político’ propriamente dito, que é mais evidenciado na
atividade partidária eleitoral. Este é uma meia verdade, dado que
apesar de se tratar de uma área técnico-administrativa, a esfera das
políticas públicas também possui uma dimensão política uma vez que
está relacionado ao processo decisório2

Defendendo a idéia de que as políticas publicas não estão somente na

esfera administrativa como a de se referenciar seu aspecto político social,
conseguimos concluir que devido a influencia de LOWI(1972), que entendia,
anteriormente de se investir o dinheiro coletado dos impostos para um
determinado setor do governo como Educação e saúde como exemplo o
Estado deve passar por três categorias que são a regulatória, distributiva e a
redistributiva.

1
cf. FERNANDES 2007 p. 203
2
FERNANDES, Políticas Públicas: Definição, evolução e o caso brasileiro na política social,
2007.p 205
 Contudo tal abordagem da politica publica sobre o prisma da
globalização se torna um tanto que equivocada segundo o estudioso político,
Severino Batista Verza(2000)3

O processo de globalização em desenvolvimento atinge todas as

sociedades. (...) Também a consenso que a forma atual de
globalização cria desemprego e exclusão social, causando danos
econômicos-sociais e ambientais. Desencadeia violências de todo
tipo. (...) Vale salientar que a pressão da globalização para baixo cria
a necessidade do governo buscar alternativas novas do contato direto
com os cidadão superando o ortodoxo de fazer política. De igual
maneira, a cidadania conscientemente organizada necessita criar
mecanismo de contato e controle de políticas estatais,
democratizando-as. Isso demanda novos experimento de participação
política direta de maior número possível de cidadãos. Assim, um dos
maiores desafio da globalização é a discussão profunda e ampla a
cerca de uma política da condição social humana global

Entretanto o modelo de implementação de políticas publicas segue a

visão clássica, constituindo uma das fases do policy cycle, tal implementação
permite um diagnóstico prévio tanto o seu grau de eficácia do programa
quanto a sua eficiência, definindo desta maneira não só os recursos como as
metas e o horizontal de atividade de planejamento.

Essa visão clássica do sistema de ciclo de política não se leva em

consideração os aspectos relativos á implementação de políticas publicas bem
como também os seus efeitos, ou seja, não considera o ciclo como um
processo, essa perspectiva propõe que o monitoramento e a avaliação das
políticas sejam considerados instrumentos que permitem correções de rota.

Os reais problemas e vicissitudes na implementação estão

relacionados a sua natureza variada, resultam conforme a capacidade dos
agentes que implantam o projeto, bem como a de se observar os problemas
gerados por sua natureza política derivando de boicotes realizados por grupos
ou setores da própria maquina estatal.

3
VERZA, Severino Batista. As Políticas Públicas de Educação no Município. Ijuí ed.
UNIJUÍ, 2000 2000 p 84 -87
 Com isso o processo de implementação de políticas publicas se realiza
da seguinte forma: á realização da formação das políticas em conseqüência a
sua implementação em seguida da retoralimentação ou monitoramento, logo
após a colheita de dados as alteração para a implantação de nova formulação.

Tal analise do ciclo de política reflete uma visão avançada da visão

simplista do clássico ciclo, entretanto ela se sedimenta em premissas
equivocadas, dando valor demasiado em relação a formulação das políticas em
detrimento das outras dimensões, assumindo desta forma que o diagnostico
que informa a formulação de políticas está essencialmente correto devido a
incorporação da implementação e do monitoramento a analise

Bem como o formulador dispõe das informações necessárias para o

desenho das propostas programáticas assentando em um modelo
casual.consistindo em hipóteses e pressupostos sobre determinado fenômeno
social ou seja o fato que gera a implementação da política publica.

Como exemplo podemos destacar a geração de empregos motivadas

por políticas ativas de mercado de trabalho baseadas em um modelo casual a
respeito do desemprego e suas manifestações especificas para a classe dos
trabalhadores.

Esse tipo de causalidade foi conceituada pelo doutrinador Rossi

atribuindo o nome de hipótese de intervenção, esse tipo de hipótese se
distingue com o modelo casual a medida da sua correlação com a realidade.o
que define que a implementação proposta nos dois modelos já vistos: o modelo
clássico e o processo linear ocasiona uma serie de entravas a respeito de
seus pressupostos. De maneira que a utilização do ciclo de política é um
processo simples e linear de forma que os problemas advindos de sua
implementação se tornam apena um desvio de rota.
Porem tal visão simplória do funcionamento administração publica e um
tanto quanto ingênua e irrealista, dando uma falsa impressão de um
mecanismo perfeito, onde seria possível assegurar a fidelidade da política
publica tanto em relação a sua eficiência quanto na sua eficácia.
 Se faz necessário evidenciar que a implementações pode ser melhor
representado como um jogo onde se negocia tanto os graus de adesão do
programas como a captação de recursos para a realização do mesmo sendo
que são limitados.

3.1 IMPLEMENTAÇÃO DAS POLITICAS PUBLICAS E SEUS

FORMULADORES

Ao analizar de maneira concreta as políticas publicas se destaca o

papel dos formuladores de política tais pessoas são peças chaves pois as
atribuições ordinárias da implementação das políticas são impostas a eles.
Contudo tal tarefa e realizada com uma serie de limitações cognitivas sobre os
fenômenos que eles intervém devido a complexibilidade da própria sociedade.

O conceito de políticas públicas aparece vinculado ao

desenvolvimento do Estado capitalista e esse às relações de classe.
No século XX, as políticas públicas são definidas como um
mecanismo contraditório que visa à garantia da reprodução da força
de trabalho. Tal aspecto da organização do Estado nas sociedades
industriais, não traduz um equilíbrio nas relações entre o capital e o

trabalho.4

Os programas e planos por eles produzidos além de sofrer esse

conjunto de limitações também está a mercê da avaliação da burocracia
dominante que de fato rege o bem a coletividade devendo ser vistos como uma
experimentação social e não como um projeto ideal.
Os aspetos a serem levados em consideração pelos formuladores e a
visão estratégica dos problemas quanto a implementação dos projetos de
maneira a incorporar questionamentos quanto a viabilidade política do projeto
bem como os problemas que podem surgir em no momento de sua
coordenação.

4
MEKSENAS, Paulo. Cidadania, Poder e Comunicação. São Paulo ed. Cortez, 2002
 A implementação por sua vez cria políticas de formas diversas a novas
políticas de implementação, ou seja como a implementação exige a tomada de
decisões cruciais, ela própria se constitui em uma fonte para a formulação de
novas políticas.
Na pratica na analise dos programas de governo revela que na maior
parte das vezes as decisões tomadas não cria novas políticas e sim faz
inovações as já existentes como uma forma de manutenção do ciclo político ,
criando ajustes e incrementando metas, recursos e estendendo prazos a sua
execução .
Nesta ótica a avaliação serve como instrumento de correção e ajuste
para o projeto trazendo uma idéia de nova rota considerada como uma
constante reformulação devendo ser entendidas como testes de modelos
causais como forma de prevenção a corroboração ou ao abandono.
Considerar a implementação como uma rota de correção aos
programas governamentais e baseada analogicamente pela manufatura e as
políticas publicas manufaturadas tendo uma clara divisão entre a sua criação
quanto a sua execução, porem uma política publica deve ser vista como
engenharia social. O ciclo político deve ser interpretado como um campo
estratégico, pois deve se atentar tanto a implementação realizada pelos
formuladores quanto a população ou grupo que é a meta do programa.
A diversos conceitos em relação a capturar esse campo estratégico,
sendo que o mais utilizado seja o de redes de implementação, são aplicados
por meios de redes de agentes públicos, bem como freqüentemente por
agentes não governamentais, com isso a implementação nunca ocorre em
beneficio a uma única parcela da civilização é sim em um campo
interorganizacional.ou seja a visão da implementação como aprendizado e
empiricamente mais consistente do que as outras perspectivas discutidas
anteriormente alem de ser normativamente mais persuasiva.

É preciso, portanto, não compartimentalizar o saber produzido acerca

das políticas públicas como fins sociais para percebemos os seus
contornos com os contextos da sociedade brasileira. Assim, o estudo
das políticas públicas como fins é o estudo das relações de poder,
 como também de estrutura e conjuntura da vida social, dos padrões
de sociabilidade e da dinâmica da cultura5.

Portanto a visão de implementação enquanto aprendizado e articulada

em uma rede de agentes públicos se tornam uma maneira mais representativa
do ciclo político, desta forma conseguindo se adaptar a mudanças por meios de
ajustes e revisões nos programas governamentais, representando um meio de
intervenção estatal considerando numa estratégica metodologia de avaliação
dirigida ao gestor de programas sociais no Brasil.

5
Ibid. p. 106
4. A INÉRCIA DO PODER PUBLICO

A origem do problema do controle judicial da administração pública em face dos

direitos fundamentais está no fato de que, conforme tem sido apontado pela doutrina
especializada, o Estado, em relação ao cidadão, desempenha muitas vezes papéis
ambíguos e contraditórios. Com efeito, se, por um lado, o Estado é o promotor por
excelência da defesa do cidadão e da sociedade, ao elaborar e executar políticas públicas
e o controle e a fiscalização das atividades desenvolvidas pela sociedade, por outro lado,
ele aparece, também, em muitas circunstâncias, como responsável direto ou indireto
pela violação de direitos, ao elaborar e executar outras políticas públicas ou ao omitir-se
de cumprir com essas funções, deixando de adotar as medidas legislativas e
administrativas.

Tal duplicidade de papéis desempenhados pelo Estado gera

freqüentemente dificuldades na compreensão das atribuições do Poder Público e na
aceitação da necessidade de um maior controle sobre as ações e as omissões estatais.
Isso porque, na maioria das vezes, quando o Estado age ou se omite e com isso causa
diretamente ou contribui de alguma forma para a “violação” dos direitos dos cidadãos,
ele o faz com base no interesse público ou escudado no argumento de que persegue a
satisfação de interesses ou necessidades imediatas da coletividade, dando a impressão -
falsa - de não haver outra alternativa a não ser a da postergação da proteção individual
até que exigências diversas, de ordem econômica e social, sejam cumpridas.

Essa “orientação política’, porém, desconsidera ou, pelo menos,

subestima a evidência de que a proteção individual vem destacada como direito
fundamental, e que, bem por isso, a visão atual prevalecente direciona a atuação dos
setores governamentais e não governamentais para a compatibilização dos interesses
públicos com os interesses individuais, sem possibilidade de estabelecimento de
hierarquia entre ambos, tudo a permitir, sem dúvida, maior amplitude no controle da
atividade estatal, quando esta se afasta dessas diretrizes predominantes.

Em se tratando de direitos fundamentais pode-se asseverar que a norma

disposta no artigo 5°, § 1°, da CF, “se trata de norma de cunho inequivocamente
principiológico, considerando-a, portanto, uma espécie de mandado de otimização (ou
maximização), isto é, estabelecendo aos órgãos estatais a tarefa de reconhecer a maior
eficácia possível aos direitos fundamentais”6.

Assim quando se lê que os direitos fundamentais foram expressos pelo

texto constitucional, artigo 5°, § 1°, como tendo aplicação imediata, significa que, dada
a particularizada configuração, deve se reconhecer a plena eficácia. Não atribuir eficácia
plena aos direitos fundamentais, nas palavras de Rui Barbosa, seria igualá-los as demais
normas constitucionais, fazendo do disposto no artigo 5º, § 1º, da CRFB, letra morta da
lei, destituída de qualquer conteúdo. Razão pela qual, não se pode utilizar de critérios
gerais de classificação das normas constitucionais para também classificar os direitos
fundamentais, devendo distingui-los das demais normas constitucionais. Dessa maneira
entendo-se, limitado está qualquer poder discricionário da administração pública no
exato momento em que se deixa de atender os direitos fundamentais.

A discricionariedade administrativa, em qualquer de seus planos, seja

jurídico, seja político, longe de significar um poder absoluto do administrador em
relação à orientação política do Estado, apenas lhe autoriza a efetivar políticas públicas
que sejam coerentes com as premissas constitucionais e, por conseqüência, limitadas na
relação entre direitos individuais e direitos públicos, como dito, na medida em que os
direitos fundamentais devem ter aplicação imediata e eficácia plena.

Nesse contexto deve ser lembrado que a constituição compõe-se de texto

e de realidade, binômio do qual não pode fugir o intérprete, em que pese por vezes
possa parecer difícil ou até impossível a compatibilização desses planos.

É preciso, portanto, conciliar o texto constitucional com uma prática

constitucional adequada, e tal missão somente pode ser cumprida se o Poder Judiciário
não pensar mais no dogma do princípio liberal da legalidade, mas sim no princípio da
constitucionalidade dos atos.

O legislador não é o único responsável por viabilizar a constituição, o

6
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais. 2. ed. Porto
Alegre: Livraria do Advogado. 2001. p. 249.
Juiz tem a missão constitucional de impedir ações ou omissões contrárias ao texto, sem
que com essa atitude esteja violando a constituição. O Juiz não é mais a simples boca da
lei, mas intérprete constitucional qualificado que vai permitir que a constituição não
soçobre numa realidade instável como a que se vive.

Tal postura é ínsita à nova leitura da separação de poderes, adequada ao

tempo de globalização e falta de paradigmas. Não podemos pensar a separação de
poderes com os fundamentos de uma sociedade que não mais existe; ao contrário,
devemos construir um princípio que possa ter aplicação nos dias atuais.

Para o cumprimento desse mister é indispensável vislumbrar no princípio

da separação de funções não um fim em si mesmo, mas um meio para a efetivação da
constituição, devendo o Judiciário, portanto, nesse novo momento, atuar diretamente na
preservação da supremacia da constituição, ou seja, também dos direitos fundamentais
nela inseridos.

Mas para isso, conforme destaca Paulo Bonavides referindo-se aos

direitos fundamentais, é necessário que não falte “juízo crítico, espírito de análise,
energia, convicção e, sobretudo, consciência ética com que sustentar e propagar e
defender aquele breviário de mandamentos da democracia e da justiça, que é a filosofia
mesma do Estado social em seu consórcio com a soberania participativa do povo” 7.

Ou seja, é necessário que o Poder Judiciário assuma seu verdadeiro papel

de guardião, não se acanhando frente aos demais poderes; exercendo suas funções com
plenitude, em verdadeiro respeito à harmonia dos poderes, que não o subjuga e nem o
limita em relação a um efetivo controle da discricionariedade do Poder Executivo, mas
lhe contempla a possibilidade de dar efetividade às normas constitucionais, até mesmo
porque, delas é que decorre todo o poder do Estado.

Em clara demonstração de que esse posicionamento já encontra eco nos

tribunais pátrios, o Ministro Min. Celso de Melo, em julgamento da ADIn n.° 1458-7 –
DF, declarou em seu voto que “se o Estado deixar de adotar as medidas necessárias à

7
BONAVIDES, Paulo. Do estado liberal ao estado social. 7. ed. São Paulo:
Malheiros. 2001. p. 11.
realização concreta dos preceitos da Constituição, em ordem a torná-los efetivos,
operantes e exeqüíveis, abstendo-se, em conseqüência, de cumprir o dever de prestação
que a Constituição lhe impôs, incidirá em violação negativa do texto constitucional”,
destacando, ainda, que a omissão do Estado – que deixa de cumprir, em maior ou em
menor extensão, a imposição ditada pelo texto constitucional – qualifica-se como
comportamento revestido da maior gravidade político-jurídica, eis que, mediante
inércia, o Poder Público também desrespeita a Constituição, também ofende direitos que
nela se fundam e também impede, por ausência de medidas concretizadoras, a própria
aplicabilidade dos postulados e princípios da Lei Fundamental.

Na mesma decisão o ministro afirma que é preciso proclamar que as

Constituições consubstanciam ordens normativas cuja eficácia, autoridade e valor não
podem ser afetados ou inibidos pela voluntária inação ou por ação insuficiente das
instituições estatais. “Não se pode tolerar que os órgãos do Poder Público,
descumprindo, por inércia e omissão, o dever de emanação normativa que lhes foi
imposto, infrinjam, com esse comportamento negativo, a própria autoridade da
Constituição e efetuem, em conseqüência, o conteúdo eficacial dos preceitos que
compõem a estrutura normativa da Lei Maior”.

No âmbito do Poder Judiciário, a busca da máxima eficácia das normas

constitucionais, ante as circunstâncias de cada caso, é o principal caminho que o
intérprete e aplicador do direito deve trilhar. Se o próprio agente público entregando-se,
muitas vezes, a devaneios irrealizáveis, contribui para a desvaloração da Constituição
como documento jurídico, cabe ao representante do Poder Judiciário, ao se deparar com
a inércia do Poder Público ante a um caso concreto de manifesto desrespeito à
Constituição, formular estruturas lógicas e prover mecanismos técnicos aptos a dar
efetividade às normas jurídicas.

De fato, sendo o criador da lei individualizada ao caso concreto, diante

de uma norma constitucional definidora de direitos, o Juiz, ao sentenciar, deve encontrar
meios de tornar esta norma eficaz e exeqüível e não, covardemente, negar-se a cumprir
os mandamentos constitucionais sob o argumento de que não existe legislação
integradora dispondo sobre a matéria.
 Pontes de Miranda, em magistério revestido de permanente atualidade,
lecionou que não há nada mais perigoso do que se fazer Constituição sem o propósito de
cumpri-la. Ou de só se cumprir nos princípios de que se precisa, ou se entenda devam
ser cumpridos – o que é pior, no momento, sob a Constituição que, bem ou mal, está
feita, o que incumbe aos dirigentes, juízes e intérpretes, é cumpri-la. Só assim se saberá
a que serviu e a que não serviu, nem serve. Se a nada serviu em alguns pontos, que se
emende, se reveja. Se em algum ponto a nada serve – que se corte nesse pedaço inútil.
Se a algum bem público desserve, que de pronto se elimine. Mas, sem nada cumprir,
nada se saberá. Nada sabendo, nada se poderá fazer que mereça crédito. Não a cumprir é
estrangulá-la ao nascer8.

Rui Barbosa destaca que admitir que os tribunais possam se abster de

julgar, quando não acreditarem na força do Governo para lhes fazer respeitar as
sentenças, é estabelecer um regímen inaudito, no qual todas as denegações de justiça
acharão meio de se legitimar, arrimando-se ao pretexto da ineficácia provável dos
julgados. Então o critério da moralidade no sentenciar já não será o valor do direito
pleiteado; e, quando a ordem social estiver abalada, o refúgio da justiça, em tais casos
mais necessário do que nunca, se extinguirá inteiramente. Não se dão, é certo, sentenças
para efeitos meramente morais. Mas, se a lei impõe uma decisão, ainda que o seu efeito
seja puramente moral, o juiz não a pode recusar, a título de que os seus efeitos materiais
sejam nulos 9.

O Poder Judiciário deve sair da tradicional inércia política para imiscuir-

se mesmo na atividade discricionária dos demais poderes, a qual deve atender ao duplo
condicionamento, do ordenamento jurídico e das exigências do bem-comum, pois assim
fazendo cumpre com seu papel constitucional de fazer valer os direitos expressos na
Constituição da Republica Federativa do Brasil.

Conclusões

- os direitos fundamentais, diante do disposto no artigo 5°, § 1°, da CF e da

8
MIRANDA, Pontes. Comentários à constituição de 1967. Rio de Janeiro:
Forense, 1987, p. 15 – 16.
9
BARBOSA, Rui. O Juiz e a Lei. Diário de Notícias. 1 de fevereiro de 1912, in
Obras Seletas v. 8, p. 328.
caracterização constitucional própria, possuem, não só aplicação imediata, mas também
eficácia plena;

- o poder discricionário da administração pública encontra limitação nos direitos

fundamentais; e

- o princípio da separação de funções não é um fim em si mesmo, mas um meio para a

efetivação da constituição, razão pela qual o Judiciário deve atuar diretamente na
preservação da supremacia da constituição e também dos direitos fundamentais nela
inseridos.