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A AUDITORIA INTERNA: Como Órgão de Controle Interno Municipal.
Resumo
1 - Introdução
O Sistema de Controle Interno é uma das atribuições impostas pela Constituição Federal
de 1988, à Administração Pública, tendo como função primordial o controle. Sua importância é
incontestável em qualquer organização, principalmente nas instituições públicas, face ao volume e
movimentação de recursos provenientes de impostos cobrados da população, bem como das dúvidas
existentes nos segmentos da sociedade brasileira quanto a fidedignidade e honradez na aplicação
desses recursos.
Exemplos em todos os níveis estão sendo noticiados (jornais, revistas, rádio e televisão),
fatos que nos deixam preocupados. Conforme reportagem de André Vieira1 a Revista ISTO É, de
1
VIEIRA, André. Desossaram o frango. Revista ISTO É. Seção Economia e Negócios, edição de
25.11.98.
2
25.11.98, publicou nesta edição, na Seção Economia e Negócios com o título sugestivo de
“Desossaram o frango”, onde importante empresário assumiu o controle de uma empresa
praticamente falida com o auxílio do BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e
Social que perdoou parte do seu passivo, com a dívida restante alongada e os credores transformados
em Acionistas, tendo como um dos principais o Banco do Brasil S/A.
“No Japão, país com um PIB quase sete vezes maior do que o do Brasil, os
Deputados tem direito a uma verba individual equivalente a 6.500 dólares por
mês para compor o quadro de pessoal de seus gabinetes. Em geral, eles
limitam-se a recrutar dois assistentes. No Reino Unido, os recursos
disponíveis para o mesmo fim são mais modestos. Não passam de 5.800
dólares mensais para cada Deputado. Com essa verba, os Parlamentares
britânicos costumam empregar apenas um assessor. Em Brasília, ao
contrário, uma boa parcela das 15.000 pessoas que transitam pelos corredores
da Câmara de Deputados nos dias de Sessão, de terça a quinta-feira, é
constituída por assessores pessoais dos 513 deputados eleitos para a atual
legislatura. A verba de cada Deputado para formar sua equipe era, até este
mês, de 10.000 reais mensais, mais do que no Japão e mais do que no Reino
Unido”.
2
CAIXETA, Nely. Generosidade com o dinheiro de viúva. Revista EXAME. Seção Brasil, ano 30,
nº 5, de 26.02.97.
3
2. O Cenário da má Administração Governamental
3
ROSA FALCÃO, da Equipe do Diário de Pernambuco. Edição de 12.05.99, Seção Economia, pag.
B3.
4
MENDONÇA, Fabíola. Festival de Denúncias Antecipa Eleições. Jornal do Comércio. Seção
Política, edição de 16.05.99, pag. 6.
4
Quadro nº 01 – Informações Relativas aos Precatórios5
O que são os Títulos? O que aconteceu com o Caso dos Para Onde foi o dinheiro ?
Precatórios ?
(1)Títulos Públicos são papéis (1)Dois estados: Santa Catarina e (1)A Constituição Federal diz
que Estados e Prefeituras emitem Alagoas conseguem o aval do que os títulos só podem ser
para conseguir dinheiro no Senado para emitir títulos usados, para pagar precatórios
mercado, sem tomar empréstimos amparado e pedido em pendentes em 1988. O dinheiro
em bancos; documentos irregulares; foi usado para outros fins, como
pagar empreiteiras e
(2)Os papéis são negociados no (2)Nos dois casos, os
fornecedores;
mercado financeiro. Só alguns documentos apresentados com a
Estados e Municípios negociam decisão de parcelar a dívida (2)Santa Catarina emitiu R$ 604
títulos, porque nem todos têm jamais foram publicadas no milhões em títulos, mas, segundo
credibilidade no mercado; Diário Oficial da União. Em o Tribunal de Justiça do Estado,
Alagoas foi usada uma portaria não havia precatórios pendentes
(3)Quem emite o título recebe
falsa, com assinatura forjada do em 1988;
uma quantia em dinheiro ao
ex-governador Fernando Collor.
vendê-lo e se compromete a (3)Alagoas emitiu R$ 301
resgatar o papel dentro de um milhões e, segundo o Tribunal do
determinado prazo, quitando a Estado, a dívida judicial era
dívida. inferior a R$ 50 milhões;
5
CLÁUDIA SANTOS, da Equipe do Diário de Pernambuco. Edição de 19.05.99, Seção Economia,
pag. B3.
5
Entre as principais irregularidades denunciadas estão: Superfaturamento de obras e de
compras; Contratação irregular de funcionário; Nepotismo; Utilização ilícita do dinheiro público;
Contratação de serviço sem licitação.
6
O Controle Prévio nos gastos públicos é da competência da administração orçamentária e
financeira, que utiliza passos pré-determinados que vão da correta classificação dos gastos desde que
haja saldo orçamentários e recursos financeiros para atendê-lo e até a elaboração de documentos
competentes (Nota de Empenho e Ordem Bancária ou Cheque) para sua formalização.
A legislação, bem como as normas pertinentes a esse tipo de controle, estão basicamente,
contidas no Decreto nº 93.872, de 23.12.86.
A ferramenta do Controle Concomitante ou Simultâneo é a Contabilidade, cujas funções
estão baseadas nos registros e na escrituração da despesa, com os resultados demonstram os
Relatórios, Balancetes e Balanços extraídos mensalmente e no final do exercício financeiro.
O acompanhamento da execução orçamentária, ou seja, o Controle Concomitante ou
Simultâneo, conforme o artigo 85, da Lei nº 4.320/64, será feito pelos Órgãos de Contabilidade.
“Artigo 85 – Os Serviços de Contabilidade serão organizados de forma a permitir o
acompanhamento da execução orçamentária, o conhecimento da composição patrimonial, a
determinação dos custos dos serviços industriais, o levantamento dos Balanços Gerais, a análise
e a interpretação dos resultados econômicos e financeiros”(grifo nosso).
Além disso, continua REIS (1997:154)7 diz que é função precípua da Contabilidade (grifo
nosso) fornecer relatórios sobre as posições acima referidas. Desse relatório sobressaem, por sua
importância, no sistema descrito pela Lei nº 4320/64, as demonstrações seguintes: Orçamentárias,
que esclarecem a execução do orçamento; Financeiras, que indicam os recebimentos e os pagamentos
e mostram a posição das disponibilidades no início e no final do exercício; Patrimoniais, que
apresentam a composição do Patrimônio da entidade, em termos de valores ativos e valores
passivos”.
O controle subseqüente ou a posteriori é o que se chama de prestação e Tomada de Contas
do Dirigente da Entidade e dos Serviços de Auditoria no final do exercício financeiro.
6
REIS, Eraldo da Costa. A lei nº 4320/64 comentada. IBAM, 1997.
7
Idem
7
A Tomada de Contas é um levantamento e exame, organizado pelos Serviços de
Contabilidade, composto de registros e documentos de gestão orçamentária, financeira e patrimonial,
dos responsáveis por bens, dinheiro público.
É o artigo 84 da Lei nº 4.320/64, que determina aos Serviços de Contabilidade a
supervisão do levantamento das Tomadas de Contas.
Nesse artigo a Lei nº 4.320/64, assim se expressa, quanto às Tomadas de Contas de
Dirigentes ou Agentes responsáveis por dinheiro ou Bens Públicos:
“Artigo 84 – Ressalvada a competência do Tribunal de Contas ou Órgão equivalente, a Tomada
de Contas dos agentes responsáveis por bens e dinheiros públicos será realizada ou
superintendida pelos Serviços de Contabilidade”.
O foco principal deste artigo, concentra-se nos Serviços de Contabilidade das três esferas
de Governo, por serem os órgãos responsáveis pela realização das Tomadas de Contas, uma vez que
se constituem ferramenta fundamental para o processo de informações do Controle Interno.
O exercício de uma Tomada de Contas pode ser organizado nas etapas abaixo
discriminadas:
a) Levantamento de dados e informações, formado por: Livros e demonstração das contas;
Balancetes e/ou balanços; Inventários; Outras comprovações. b) Compilação e análise das
informações; c) Demonstração dos Resultados; d) Relatório do Administrador.
Com relação à Contabilidade, não resta a menor dúvida de sua integração e importância no
Controle Interno, nas três esferas de Governo (Federal, Estadual e Municipal).
8 a
SÁ, Antonio Lopes de. Dicionário de Contabilidade. 6 . ed. Revista e ampliada. São
Paulo: Atlas, 1977.
8
O SIAFI foi o primeiro aplicativo viabilizado na Contabilidade Pública e teve como um dos
objetivos iniciais o estabelecimento da conta única, processo esse baseado no fato de que todas as
unidades gestoras/on line do Sistema, ficariam com os saldos bancários registrados e controlados e
suas contas escriturais no Banco do Brasil S/A.
Esse fato por si só já justificava a criação do SIAFI, uma vez que o estabelecimento da
conta única dispensou a utilização de 15.000 contas correntes. Outras vantagens se sucederam, a
exemplo de oferecimento de um base de dados central acessada por todos, com transações on line, o
controle com eficácia dos recursos alocados ao orçamento, na extração de informações gerenciais e
de auditoria, e na diminuição de custos decorrentes da administração de caixa.
O SIAFI se constitui como uma modalidade de acompanhamento das atividades relacionadas
com a administração financeira dos recursos da União, centralizando e uniformizando o
processamento da execução orçamentária, tendo como ferramenta as técnicas de processamento
eletrônico de dados e como participantes as unidades executoras e da SECRETARIA DO
TESOURO NACIONAL, como coordenadora.
O SIAFI tem como legislação básica a Lei nº 4.320/64, o Decreto nº 95.452/86 (art. nº 12),
o Decreto 93.872/86 e a Instrução Normativa MF/STN nº 08, de 05.11.93.
Criado face aos problemas de natureza administrativa e contábil com que o Governo Federal
convivia em relação a gestão de seus recursos, o SIAFI, conforme legislação citada, tem como
objetivos: Prover de mecanismo adequados do registro e controle diário da gestão orçamentária,
financeira e patrimonial, os órgãos central, setorial e seccional do sistema de controle interno e
órgãos executores; Fornecer meios para agilizar a programação financeira, com vistas a otimizar a
utilização dos recursos do Tesouro nacional; Permitir que a contabilidade pública seja fonte segura e
tempestiva de informações gerenciais destinados a todos os níveis da Administração Pública Federal;
Integrar e compatibilizar as informações disponíveis nos diversos órgãos e entidades participantes
do sistema; Permitir aos segmentos da sociedade obterem a necessária transparência dos gastos
públicos; Permitir a Programação e acompanhamento fisico-financeira do orçamento, a nível
analítico; Permitir o registro contábil dos Balancetes dos Estados, Municípios e de suas
Supervisionadas; e permitir o controle de Dívida interna e externa, bem assim o das transferências
negociadas.
9
3.3 - Plano de Contas no Governo Federal
10
3.4 - Definições da literatura sobre Controles Internos
O Controle Interno é conceituado pelo “Institut Français des Experts Comptables” assim:
“O Controle Interno é formado pelo plano de organização e de todos os métodos e procedimentos
adotados internamente pela empresa para proteger seus ativos, controlar a validade dos dados
fornecidos pela contabilidade, ampliar a eficácia e assegurar a boa aplicação das instruções da
Direção”.
LOPES DE SÁ (1980:98)11 diz ainda que os “controles contábeis entendem sejam aqueles
que se relacionam diretamente com o Patrimônio e com os registros e demonstrações contábeis (que
eles dizem ser demonstrações financeiras).
Dessa forma, não é difícil entender que o Controle Contábil envolve o esquema
organizacional, os métodos, bem como os procedimentos, fortemente ligados a: Salvaguarda dos
Ativos; Verificação da fidedignidade de todos valores contábeis; Busca da eficiência da
gestão/operacional.
9
SÁ, Antônio Lopes de. Curso de Auditoria. 6. ed. São Paulo: Atlas, 1980.
10
Idem
11
SÁ, Antônio Lopes de. Curso de Auditoria. 6. ed. São Paulo: Atlas, 1980.
12
Idem
11
3.5 - Avaliação do Controle Interno e Fiscalização
O Auditor deverá aplicar questionários (Cheq List) para determinados exames, a fim de
que possa conhecer os controles com relação ao patrimônio investigado.
13
Idem
14
PEREZ, José Hernandes. Auditoria de Demonstrações Contábeis: Normas e Procedimentos. São Paulo:
Atlas, 1995.
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Assim, o Controle Interno ajuda a administração a constatar se os objetivos estão sendo
atingidos, com ou sem eficiência, e verificar se os recursos estão sendo recebidos integralmente e
aplicados com parcimônia, eficiência e eficácia.
A esse respeito, a Contabilidade formaliza as informações necessárias à orientação
administrativa, demonstrando a organização e execução dos orçamentos, o equilíbrio entre os
sistemas orçamentário, financeiro, patrimonial e compensado, os atos e fatos administrativa da
Fazenda Pública, e finalmente oferecendo os elementos para o processo de prestação de contas no
final do período.
15
NAGI, Antônio Carlos. Auditoria Independente - Caminhos Percorridos e Perspectivas
Futuras. In Revista Brasileira de Contabilidade, Ano XII, nº 84, Set. 1993.
16
FERREIRA, Aurélio B. de Holanda. Dicionário Aurélio Escolar da Língua Portuguesa. São Paulo: Nova
Fronteira, 1988.
17
SÁ, Antônio Lopes de. Curso de Auditoria. 6. ed. São Paulo: Atlas, 1980.
18
MOTA, João M.. Auditoria: Princípios e Técnicas. 2. ed. São Paulo: Atlas, 1992.
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controle interno contábil, das demonstrações financeiras, bem como o resultado das operações e
assessorar a companhia no aprimoramento dos controles internos, contábeis e administrativos”
Após análises dos conceitos aqui emitidos, a Auditoria pode ser considerada como um
órgão que se destina a examinar a organização no aspecto econômico e financeiro, através dos
19
Idem
20
PEREZ, José Hernandes. Auditoria de Demonstrações Contábeis: Normas e Procedimentos. São Paulo:
Atlas, 1995.
21
COOK, John & WINKLE, Gary M. Auditoria: Filosofia e Técnica. São Paulo: Saraiva, 1983.
14
registros administrativos e contábeis, com base nas atividades do controle interno, fornecendo a seus
usuários uma opinião sobre as transações ocorridas no período.
5 - Auditoria Governamental
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SÁ, Antonio Lopes de. Dicionário de Contabilidade. 6a. ed. Revista e ampliada. São Paulo: Atlas, 1977.
23
ATTIE, William. Auditoria: Conceitos e Aplicações. 2a. ed. São Paulo: Atlas, 1984.
15
procedimentos relativos a exames físicos, de processos e documentos originais, dos registros
contábeis, da conferência de cálculos, e dos resultados de inquéritos.
6 - Tipos de Auditoria na área governamental
1. NO ALMOXARIFADO
a) Sistema de Controle Interno inadequado;
24
MAGALHÃES, Eliezer Fonte. Curso de Auditoria Contábil em Entidades Governamentais. Athena
Empreendimentos Culturais LTDA, 1995.
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b) Ausência de conferência do material na recepção, acarretando diferença ao estoque;
c) Furtos;
d) Saída de material desacompanhados da requisição;
e) Requisição de material com assinatura ilegível e sem o caminho de identificação;
f)Ausência de inventários, por ocasião de substituição de chefia e no final do exercício.
3. EM PROCESSOS DE PAGAMENTO
a) Ausência da Nota de Empenho;
b) Nota de Empenho preenchida inadequadamente (razão social do credor com erros,
domicílio bancário do credor com erros, classificação da célula orçamentária com erros,
etc.);
c) Ausência do Atesto na liquidação da Despesa;
d) Pagamentos feitos em espécie;
e) Fracionamento de despesa para fugir ao procedimento licitatório adequado;
f) Ausência da especificação do material adquirido ou do serviço prestado.
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f) Ausência da prestação de contas.
5. RESTOS A PAGAR
a) Inscrição de Notas de Empenhos que deveriam ter sido tornadas insubsistentes;
b) Pagamentos de Restos a Pagar, sem a competente liquidação;
c) Ausência de baixa nas Notas de Empenho prescritas.
6. EM PESSOAL
a) Contratação de pessoal sem Concurso Público;
b) Ausência de controle quanto aos benefícios de pensões temporárias;
c) Fixação de remuneração de forma arbitrária;
d) Servidores cedidos, em desacordo com a legislação;
e) Inobservância do teto máximo de remuneração;
f) Ausência de descontos mensal em folha de pagamento das obrigações devidas por
servidores.
7. NAS RECEITAS
a) Sistema de controle inadequado;
b) Ausência de lançamento de tributos;
c) Ausência de inscrição da dívida ativa;
d) Concessão de isenção de tributos, sem amparo legal;
e) Ausência de cobrança judicial da dívida ativa.
9. NOS CONTRATOS
a) Ausência de processos licitatórios;
b) Ausência de publicação resumida;
c) Ausência de controles para os contratos;
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d) Ausência de parecer do órgão jurídico;
e) Ausência de acompanhamento da Administração nos contratos.
8 - Conclusões
Entre outras constatações este estudo procurou reunir informações bibliográficas, da
legislação e de outros aplicativos que sejam úteis ao Controle Interno, sem no entanto esgotar o
potencial existente. Assim, vejamos:
i) Constatou-se a existência de escândalos nas três esferas de Governo (Federal, Estadual e
Municipal) com ocorrência de denúncias acerca de irregularidades cometidas por administradores
que no exercício das funções pelas quais foram designadas, exorbitaram de suas atribuições;
ii) Comprovou-se através de contatos pessoais no Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco,
sobre auditorias realizadas em Prefeituras Municipais, e pela experiência que temos como
Auditores e Peritos Judiciais, a existência de impropriedades e irregularidades mais comuns nas
diversas áreas do Controle Interno.
Finalmente, listamos a seguir uma série de providências necessárias para melhoria e
adequação do Controle Interno nas Prefeituras Municipais: a) Implantação do Sistema Integrado de
Administração Financeira para os Estados e Municípios – SIAFEM; b) Capacitação de pessoal,
nas áreas de Contabilidade Pública, Informática e operacionalização do SIAFI, Licitação e
Contrato; c) Informatização para os controles de bens móveis, imóveis, transportes, suprimento
individual, contratos, almoxarifados e receitas; d) Estudo sobre a viabilidade de criação de um
Órgão de Auditoria ligado diretamente ao Prefeito, de preferência com “status” de Secretaria de
Governo”; e) Convênios com as Universidades Federais objetivando a capacitação do pessoal nas
áreas citadas na letra “b”.
BIBLIOGRAFIA
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2. BRASIL. Câmara dos Deputados. Decreto nº 93.872, de 23.12.86, DOU de
19
3. BRASIL. Instrução Normativa nº 08, de 05.11.93.
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1983.
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9. EXAME. Ano 30, nº 05, de 26.02.97.
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Rio de Janeiro: IBAM, 1997. 406p.
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Diário Oficial da União nº 248, de 30.12.86.
20