FACULTATEA DE ECONOMIE ȘI ADMINISTRAREA

AFACERILOR

FINANȚE PUBLICE
Suport de Curs

Conf. univ. dr. Narcis Eduard MITU

CRAIOVA
2020

0
 „Banul vorbeste în limba înteleasa de toate natiunile”
Aphra Behn

CAPITOLUL I
CONCEPTUL, CONȚINUTUL ȘI FUNCȚIILE FINANȚELOR PUBLICE

1.1. Conceptul privind finanțele publice

Vorbind despre finanțe este necesar să se facă distincție între finanțele publice și
finanțele private. Astfel, finanțele publice sunt asociate cu statul, cu unitățile administrativ-
teritoriale și alte instituții de drept public, în legătură cu resursele, cheltuielile, împrumuturile
și datoria acestora, în timp ce finanțele private sunt asociate cu întreprinderile, cu băncile și
societățile de asigurare, în legătură cu veniturile și cheltuielile acestora, cu împrumuturile
primite sau acordate etc. Noțiunile de finanțe publice și finanțe private sunt specifice situației
din țările cu economie de piață unde se poate face o distincție între sectorul public și cel
privat. În orânduirea socialistă, faptul că mijloacele de producție se află în proprietate
colectivă (de stat sau de grup), face ca noțiunea de finanțe private să nu aibă obiect.

Finanțele publice sunt folosite în scopul satisfacerii nevoilor generale ale societății, în timp
ce finanțele private sunt puse în slujba realizării de profit de către întreprinzătorii individuali
sau de către acționarii (asociații) societăților comerciale.

Dicționarul explicativ al limbii române definește conceptul de finanțe ca fiind

„totalitatea mijloacelor bănești care se găsesc la dispoziția unui stat și care sunt necesare
pentru îndeplinirea funcțiilor și sarcinilor sale“1.
O altă definiție a finanțelor mai apropiată de semnificația pe care o dau astăzi mai
mulți autori și specialiști în domeniu, se regăsește în Dicționarul de neologisme, conform
căruia, finanțele reprezintă “ansamblul relațiilor economice, exprimate valoric, care apar în
procesul repartiției produsului intern brut în legătură cu satisfacerea nevoilor colective ale
societăți”2.
În mediul academic, cei mai mulți cercetători și economiști sunt de acord cu definiția
dată de academicianul Iulian Văcărel:

„Finanțele exprimă relații sociale de natură economică, în expresie bănească, ce apar într-
un anumit proces și cu un scop bine determinat“
Văcărel I. și colectiv, Finanțe publice, Ed. Didactică și Pedagogică R.A., București, 2003, p.32.

Apariția finanțelor publice a fost determinată de două cauze fundamentale:

- apariția și consolidarea statului – autoritate publică chemată să slujească interesele
colectivității pe plan social, economic și politic;
- folosirea banilor în repartizarea produsului intern brut (apariția relațiilor “marfă-bani-
marfă”).
Prin urmare, se poate concluziona că finanțele nu au existat întotdeauna. Ele au
apărut pe o anumită treaptă de dezvoltare a societății și vor existat atâta timp cât vor exista
cauzele și condițiile care le-au generat.

Din punct de vedere istoric, finanțele sunt indisolubil legate de apariția și existența statului
și a relațiilor „marfă-bani-marfă“.

În orânduirea comunei primitive nu s-au manifestat relații financiare. Ideea de stat nu apăruse încă.
Economia avea un profund caracter natural. Munca se desfășura în comun, iar rezultatele muncii se repartizau în
mod egal între membrii comunității, ne existând clase sociale. Nu exista un aparat special constituit cu scopul

1
Dicţionarul explicativ al limbii române, Academia Română, Institutul de Lingvistică "Iorgu Iordan", Editura Univers
Enciclopedic, Bucureşti, 1996, p. 380.
2
Marcu F., Mancea C., Dicţionar de neologisme, Editura Academiei, Bucureşti, 1986.

1
rezolvării problemelor comunității.
Orânduirea sclavagistă a marcat începutul acumulării bogăției nu numai pe cale naturală ci și prin
înrobirea omului. În această etapă predomina economia naturală închisă, funcțiile publice erau onorifice, iar
cheltuielile statului erau acoperite prin prestații în muncă sau în natură la care erau obligați supușii statului.
Separarea statului de societate, în orânduirea sclavagistă, în sfera relațiilor economice, se concretizează în aceea
că statul își are veniturile, cheltuielile și datoriile sale proprii.
Procurarea resurselor necesare îndeplinirii funcțiilor și sarcinilor sale se face folosind forța de constrângere
asupra membrilor societății.
Mai târziu, când a început să se dezvolte economia de schimb, statul sclavagist a folosit și resursele
bănești pentru acoperirea cheltuielilor publice, fapt care marchează apariția primelor elemente de finanțe
(impozite, împrumuturi etc.).
În orânduirea feudală datorită faptului că relațiile marfă-bani au fost insuficient dezvoltate, s-a menținut
parțial, forma naturală de acoperire a nevoilor statului, fapt care a influențat în continuare sfera de cuprindere a
finanțelor.
Cheltuielile statului pentru scopuri militare, întreținerea curții domnești, ocuparea tronului, îndeplinirea
obligațiilor externe, de administrație și justiție, pentru scopuri culturale și sanitare ca și subvențiile pentru
construirea de întreprinderi manufacturiere erau acoperite în mare parte pe seama prestațiilor de muncă, dărilor în
natură, veniturilor domeniale și drepturilor regale.
Vistieria statului se confunda, de regulă, cu cămara personală a domnitorului și era alimentată din impozite
în bani, daruri, împrumuturi, tributuri etc. Veniturile bănești aveau o pondere relativ redusă, dar mai mare decât în
perioada anterioară. Din această cauză se poate vorbi încă de elemente de finanțe și nu de finanțe în adevăratul
sens al cuvântului.
În orânduirea capitalistă, când producția de mărfuri devine dominantă și relațiile bănești capătă o largă
dezvoltare, întreținerea aparatului de stat și acoperirea nevoilor publice se face aproape exclusiv pe seama
resurselor bănești.
În perioada de început a capitalismului, în cea de ascensiune a acestuia și chiar în perioada capitalismului
premonopolist, prevala doctrina liberalismului economic caracterizată prin neintervenția statului în economie,
activitatea economică urmând a se desfășura liberă pe baza legilor obiective ale economiei concurențiale de piață.
În această etapă a dezvoltării societății funcționa concepția potrivit căreia de activitatea economică trebuia
să se ocupe sectorul privat, orice participare a statului la viața economică era socotită neproductivă și neavenită.
Statul trebuia să se ocupe strict de problemele apărării, ordinii publice, administrației publice și de acoperirea
necesarului privind asigurarea unor servicii și utilități publice minime. Finanțelor publice le revenea numai rolul de a
asigura resursele bănești necesare funcționării normale a acestor sectoare. Rolul lor trebuia să fie neutru pentru a
nu influența în nici un fel relațiile economice care se manifestau în societate. Finanțele publice funcționau după
principiul potrivit căruia bugetul statului trebuia să fie echilibrat, veniturile bugetare mai mari decât cheltuielile, sau
în cel mai rău caz egale. Nerespectarea acestuia era considerată o abatere gravă de la regulile care guvernau
mecanismul economic și financiar, deoarece genera inflație și alte efecte negative în economie.
Această perioadă din istoria finanțelor publice este cunoscută și sub denumirea de cea a „statului jandarm“
sau a „guvernului ieftin“, întrucât finanțele publice trebuiau să stabilească astfel de impozite și taxe, încât acestea
să acopere numai strictul necesar pentru acoperirea cheltuielilor de apărare, ordine publică și a celor pentru
administrația publică, cu predilecție.
Etapa următoare a evoluției finanțelor publice este cea din perioada capitalismului monopolist, mai ales de
după criza economică din 1929/1933, cunoscută și sub denumirea de „perioada statului bunăstării“, sau cea a
intervenției statului în economie.
Potrivit acestei doctrine, finanțele publice trebuie să se ocupe și cu studierea instrumentelor, mijloacelor și
pârghiilor cu ajutorul și prin intermediul cărora statul să poată interveni eficient în viața economică pentru a influența
pozitiv procesele economice în folosul tuturor membrilor societății. Astfel, pe lângă procurarea resurselor financiare
de care are nevoie, prin politicile sale fiscale și bugetare, este recomandat ca statul să intervină energic în
procesele economice pentru a preveni crizele economice și efectele lor negative. În viziunea acestei concepții statul
este chemat să-și organizeze propriile afaceri în economie, să sprijine prin subvenții, facilități fiscale și alte politici
bugetare sectoarele economice socotite de el importante pentru țară, să limiteze șomajul și să finanțeze
corespunzător sectoarele de protecție socială din societate.
În contextul acestei doctrine nu se mai pune deloc problema echilibrului bugetar, majoritatea statelor
moderne construindu-și bugetele cu deficite, sistemul fiind chiar recomandat deoarece ar duce la scăderea ratei
șomajului și oferă posibilitățile unei relansări economice ulterioare prin comenzile statului finanțate pe seama
deficitelor bugetare.
Statul socialist nu a adus nimic nou în ceea ce privește formarea fondurilor publice și folosirea lor în scopul

2
îndeplinirii propriilor funcții. Implicarea sa în economie, însă, a depășit aspectul intervenționist și s-a concretizat într-
o dirijare obligatorie, planificată detaliat, atât în cuantum cât și ca destinație.
În prezent, nu numai că se mențin cele două condiții care au stat la baza apariției finanțelor dar, pe de o
parte, asistăm la o amploare deosebită a producției de mărfuri, a schimbului și a relațiilor marfă-bani, iar pe de altă
parte, la lărgirea și intensificarea activității statului, atât pe plan intern, cât și extern, ceea ce a determinat ca
veniturile și cheltuielile statului să îmbrace în exclusivitate forma bănească.

1.2. Conținutul finanțelor publice

Într-o societate, oricât de mare sau mică, de dezvoltată sau înapoiată, de închisă sau
deschisă, omul consumă, adică își satisface nevoi.
O serie de nevoi, cu caracter individual, țin de dimensiunea de subzistență a
individului și pot fi satisfăcute, în special, prin achiziționarea de bunuri private. Astfel, orice
consum individual (de alimente, de îmbrăcăminte și încălțăminte, de autoturisme ori de alte
mijloace de locomoție, de locuințe, de bunuri de folosință îndelungată sau nu…), poate fi
asigurat pe seama pieței, în general, prin procesul de vânzare-cumpărare, și, în mod evident,
în funcție de preferințe, nu doar disponibilități bănești.
Însă, oamenii au și nevoi cu caracter colectiv, nevoi de grup sau sociale, explicate de
existența și conviețuirea în comun, într-o structură organizată.
Necesitățile (nevoile) colective sunt determinate de faptul că ele nu se pot produce și
furniza decât prin intermediul unor organisme special create, cea mai evoluată formă de
organizare a acestora fiind statul.

Statul este organizația politică care deține monopolul forței de constrângere, al elaborării și
aplicării dreptului, exercitată într-o comunitate umană de pe un anumit teritoriu.
În doctrina politico-juridică este cunoscută concepția conform căreia statul este o unitate a trei
elemente: populația, teritoriul (premise necesare existenței statului) și puterea politică.
Conceptul de stat este prin excelență un concept politic, în timp ce conceptul de țară este un
concept social-geografic.

Dintre necesitățile colective care reclamă organizații și organizări speciale amintim:

apărarea, ordinea publică, securitatea națională și asistența socială.
Necesitățile colective sunt determinate, de asemenea, de combaterea catastrofelor
naturale sau a unor acțiuni și obiective care reclamă cheltuieli uriașe și al căror efect
favorabil se răsfrânge asupra colectivității numai în timp, după un anumit număr de ani, ca,
de exemplu: oprirea procesului de degradare și alunecare a solului, punerea în valoare a
unor zăcăminte minerale, resurse hidroenergetice, căi rutiere, ecologie, căi ferate,
aeroporturi etc. Aceste obiective sunt de interes național, deși de avantajul lor imediat
beneficiază, în primul rând, locuitorii acelor zone, dar, în timp, de aceste eforturi financiare
vor beneficia marea majoritate a membrilor acelei societății.
În afara nevoilor individuale și strict colective, a treia categorie de necesități o
reprezintă cele semipublice (cvasipublice) în cadrul cărora putem evidenția educația, cultura,
ocrotirea sănătății, asigurările sociale etc.
Acordarea sprijinului de către societate membrilor săi, a serviciilor și utilităților
semipublice, se face în mod selectiv, pe baza anumitor criterii stabilite de autorități și care,
de obicei, diferă de la o țară la alta și de cele mai multe ori chiar de la o etapă la alta a
dezvoltării statului respectiv.
Spre exemplu, în domeniul educației, aceasta este gratuită până la un anumit grad de
instruire (primar, gimnazial) și selectiv pentru învățământul superior și postuniversitar,
gratuitate de care beneficiază fie cei mai buni studenți, fie cei cu o situație materială
nefavorabilă, fie pe bază de criterii combinate.
În domeniul ocrotirii sănătății sunt gratuite, de exemplu, tratamentele și investigațiile
pentru prevenirea unor maladii care pot afecta întreaga populație, colectarea de sânge,
reducerea morbidității etc., în vreme ce folosirea unor spitale, tratamente speciale și chiar
tratarea unor boli curente trebuie asigurate și pe seama unor resurse financiare private.
Raportul dintre producția de bunuri și servicii publice (colective), semipublice și cea de
bunuri și servicii private (individuale) diferă, de la o țară la alta și chiar de la o etapă la alta a
dezvoltării unei țării. Abundența de bunuri și servicii colective este mai mare în statul în care

3
economia este prosperă și deci statul posedă resurse financiare publice îndestulătoare.
Invers, are loc o restrângere a bunurilor și serviciilor publice și semipublice în volum și cifre
absolute, atunci când economia unei țări este în declin, iar finanțele precare.
Totuși, despre o anumită tendință pe plan mondial se poate vorbi în această privință,
în sensul că în majoritatea țărilor se observă o creștere a ponderii bunurilor și serviciilor
publice și semipublice care se asigură prin intermediul fondurilor publice.
Potrivit statisticilor în domeniu, rezultă că, în prezent, mai ales în țările dezvoltate,
fondurile publice pe care statul le prelevă la dispoziția sa pentru finanțarea utilităților publice
și semipublice dețin o pondere însemnată în produsul intern brut (între 40-60%).
Prin constituirea acestor uriașe resurse de la diverși contribuabili, persoane juridice și
fizice și redistribuirea lor către aceiași sau alți beneficiari, persoane fizice, juridice, grupuri
sociale, acțiuni și obiective, se modifică semnificativ raporturile sociale de natură economică
dintre membrii acelei societăți, ceea ce, în final, duce la avantajarea unora și dezavantajarea
altora, creșterea sau descreșterea economică, modificarea consumului public, semipublic și a
celui privat, precum și a acumulării.
Așadar, pentru satisfacerea nevoilor generale ale societății sunt necesare resurse
financiare importante care au ca izvor de proveniență produsul intern brut 3 (PIB) și într-o
anumită măsură chiar avuția națională, creat(ă) de societate într-o perioadă dată de timp.

Mobilizarea resurselor bănești la dispoziția statului are loc pe seama produsului intern brut
prin transfer de resurse și, implicit de putere de cumpărare, de la persoane fizice și/sau juridice
către organele administrației de stat centrale și/sau locale.

În concluzie, relațiile sociale care se stabilesc între stat și instituțiile sale, pe de o

parte, și membrii societății, persoane juridice și fizice, pe de altă parte, sunt de natură
economică, întrucât prin intermediul impozitelor și taxelor și a altor contribuții obligatorii, pe
care statul le pretinde contribuabililor săi, are loc un masiv transfer de putere de cumpărare
de la aceștia către stat și apoi, invers, de la acesta către membrii săi, în procesul de alocare
și utilizare a resurselor publice.

Fluxurile materiale și bănești care iau naștere în procesul de alocare și utilizare a

resurselor, se derulează, așadar, în dublu sens, de la persoanele fizice și juridice, către
fondurile financiare publice și invers, generând relații economice de repartiție între
participanții la acest proces.

Într-o economie de piață, fluxurile materiale și bănești se constituie în:

- vânzări de mărfuri efectuate de întreprinderi către populație, instituții publice, bănci,
societăți de asigurare;
- importuri și exporturi de mărfuri, executări de lucrări, prestări de servicii;
- utilități publice furnizate de instituții publice către populație, întreprinderi, bănci,
societăți de asigurare;
- salarii, dividende și alte venituri încasate de populație de la întreprinderi;
- salarii încasate de populație de la instituții publice;
- salarii, dividende, dobânzi și alte venituri încasate de populație de la bănci;
- salarii și dividende încasate de populație de la societăți de asigurare;
- impozite, taxe și contribuții plătite statului de către persoanele fizice, împrumuturi
acordate statului;
- pensii, ajutoare, indemnizații și alte transferuri de resurse financiare publice către
persoane fizice;
- alocații de la fondurile publice pentru finanțarea instituțiilor publice;

3
Produsul intern brut reprezintă principalul agregat macroeconomic al sistemului contabil naţional ce exprimă
valoarea adăugată brută a bunurilor şi serviciilor ajunse în ultimul stadiu al circuitului economic, care au fost
produse în interiorul unei ţări de către agenţii economici autohtoni şi străini într-o anumită perioadă de timp, de
regulă un an. Valoarea adăugată brută la nivel macroeconomic este valoarea producţiei brute agregate (însumate) la
nivel naţional minus costul materialelor şi al altor costuri intermediare. Valoarea adăugată brută este formată
(compusă) din: salariile plătite, impozitele şi taxele, amortizarea şi profitul aferente producţiei vândute. Diminuarea
valorii adăugate brute cu amortizarea imobilizărilor aferente exploatării permite obţinerea valorii adăugate nete.

4
 - contribuții și alte vărsăminte ale instituțiilor publice la fondurile de resurse financiare
publice;
- transferuri nerambursabile de la fondurile publice către întreprinderi;
- impozite, taxe și contribuții plătite statului de către întreprinderi, bănci, societăți de
asigurare și împrumuturi acordate statului;
- depuneri efectuate de întreprinderi, populație, societăți de asigurări în conturi la bănci
și dobânzi plătite la creditele bancare primite;
- credite bancare acordate populației, întreprinderilor;
- prime de asigurare încasate de societățile de asigurare de la populație și întreprinderi;
- indemnizații de asigurare plătite de către societățile de asigurare populației și
întreprinderilor;
- încasări/plăți din reasigurări cedate/primite la/de la societățile de reasigurare de peste
graniță;
- transferuri nerambursabile în/din străinătate;
- împrumuturi externe primite de către întreprinderi, instituții publice și bănci;
- rambursarea împrumuturilor externe primite de către întreprinderi, instituții publice,
bănci și plata dobânzilor aferente etc.
Acest transfer de putere de cumpărare produce un puternic impact asupra tuturor
domeniilor vieții economice și sociale, cu repercusiuni majore asupra nivelului de trai al
întregii populații al unei țări.

1.3. Funcțiile finanțelor publice

Apariția finanțelor publice se datorează unor necesități și cauze obiectiv determinate,

menirea lor principală fiind aceea de a procura resursele financiare de care are nevoie statul
pentru a-și exercita atribuțiile sale și, pe această cale, de a interveni eficient în economie și
societate în general.
În acest context, funcțiile finanțelor publice, după unii autori4, ar consta în funcția
de repartiție cu cele două subfuncții de constituire și de utilizare și funcția de control.
După alți autori5, acestea s-ar manifesta prin: atragerea resurselor, alocarea
resurselor, redistribuirea produsului intern brut, stabilizarea economiei naționale,
coordonarea cererii și stabilirea priorităților social-economice, la care se adaugă funcția de
control.
Apreciem că funcțiile finanțelor publice sunt cel mai
bine exprimate prin:
a) Funcția de repartiție (cu cele două subfuncții, de constituire și de alocare a
resurselor);
b) Funcția de control;
c) Funcția de intervenția a statului în economie.

1.3.1. Funcția de repartiție a finanțelor publice

Subfuncția de constituire a fondurilor publice se realizează între stat, pe de-o parte,

ca beneficiar al acestor resurse, și diverse persoane juridice și fizice, pe de altă parte, în
calitate de contribuabili. Aceștia din urmă (contribuabilii) sunt reprezentați prin:
- agenții economici indiferent de forma lor de proprietate sau forma juridică de
organizare;
- instituțiile publice;
- persoanele fizice;
- asociațiile și colectivitățile de grup care nu dau naștere la o persoană juridică.

Fondurile publice în marea lor majoritate provin din distribuirea produsului intern brut
(P.I.B.) și a unei părți din avuția națională, precum și din transferurile de resurse din
străinătate sub forma împrumuturilor de stat și a diverselor finanțări nerambursabile. În totalul

4
Văcărel I. şi colectiv, Finanţe publice, Ed. Didactică şi Pedagogică R.A., Bucureşti, 2003, p.59-66.
5
Talpoş I., Finanţele României, Vol I, Editura Sedona, Timişoara, 1995, p. 20.

5
 resurselor financiare publice o pondere hotărâtoare o au cele mobilizate cu titlu definitiv și fără
contraprestație.

Fondurile publice ce provin din distribuirea produsului intern brut îmbracă, în

majoritatea cazurilor, forma impozitelor pe venit, iar cele prelevate din substanța avuției
naționale, se regăsesc sub forma impozitelor și taxelor pe avere, pe proprietate.
Cele mai însemnate venituri ale statului, nerambursabile, sunt constituie din: impozite
și taxe, contribuțiile obligatorii, amenzi, penalități, vărsămintele instituțiilor publice,
redevențe și chirii din concesiuni, închirieri de terenuri și a altor bunuri proprietate de stat,
donații, ajutoare etc., iar cele rambursabile sub forma împrumuturilor de stat, care provin de
la persoane fizice și juridice din țară și străinătate, precum și de la organisme financiar-
bancare regionale și internaționale, sau/și de la guvernele altor state.
În cadrul procesului de constituire a resurselor financiare publice în unele situații acest
transfer de putere de cumpărare nu schimbă forma de proprietate (este cazul întreprinderilor
cu capital de stat care efectuează vărsăminte la buget, sub forma impozitului pe profit, a
regiilor autonome, tot sub forma impozitelor pe profit și a vărsămintelor din profitul net), dar
în majoritatea cazurilor aceste transferuri de resurse financiare determină schimbarea
proprietarului, în favoarea statului și în detrimentul întreprinderilor private și a persoanelor
fizice.
A doua subfuncție a funcției de repartiție este cea de distribuire, alocare și utilizare a
resurselor publice către membrii societății, persoane fizice și juridice, beneficiare.
Această subfuncție este realizată de stat cu ocazia finanțării unor utilități și servicii
publice prin intermediul instituțiilor publice special create, a regiilor autonome,
întreprinderilor de stat și chiar al statului însuși prin instituțiile sale strict specializate
(Președinție, Parlament, Guvern, ministere etc.). Beneficiarii acestor resurse sunt persoanele
juridice și persoanele fizice, precum și acele instituții și unități speciale care produc utilități
publice sau semipublice, ca, de exemplu: armata, ordinea publică, siguranța statului,
Parlamentul, Președinția, Guvernul, instituțiile publice centrale și locale, precum și regiile
autonome.

Alegerea priorităților în distribuirea resurselor publice pe acțiuni, obiective și beneficiari

reprezintă una din cele mai de seamă decizii ale autorităților unui stat, deoarece de această
alegere depinde în mare măsură dezvoltarea sau stagnarea economiei acelei țări și a societății
în general, cu consecințe directe asupra bunăstării sau sărăciei membrilor acelei societăți.

Dacă principalele resurse publice vor fi alocate cu predilecție spre un consum

neproductiv (final), economia acelui stat va avea toate „șansele” să se mențină într-o stare
de subdezvoltare. Pe de altă parte, stabilirea unor priorități care să aibă în vedere, pe lângă
asigurarea unei protecții sociale acceptabile, și o alocare de fonduri importante spre
sectoarele care creează sau determină valoare adăugată (activități economice, cercetarea
științifică, educație și chiar ocrotirea sănătății etc.), creează premisele unei dezvoltări
economice ulterioare a statelor și pe această bază obținerea unei creșteri a bunăstării
membrilor acelor societăți.
În acest proces de realocare a resurselor publice pentru finanțarea unor utilități și
servicii publice statul nu trebuie să piardă din vedere zonele, regiunile și localitățile mai puțin
dezvoltate, prin transferuri de resurse publice importante din bugetul central către bugetele
locale ale acelor zone sau prin acordarea unor înlesniri și facilități fiscale mai însemnate
întreprinderilor și agenților economici care-și desfășoară activitățile aici.
Se poate aprecia că tendința pe plan mondial, referitoare la sectorul spre care se
îndreptă fondurile publice, diferă în funcție de gradul de dezvoltare a fiecărei țări.
În țările dezvoltate, unde economia funcționează la parametri înalți, cheltuielile din
fondurile publice pentru dezvoltarea economică sunt mai restrânse, prioritate având
cheltuielile privind protecția socială, precum și cele referitoare la ordinea publică și apărare.
În țările în curs de dezvoltare, însă, sectorul economic este beneficiar al fondurilor publice
într-o măsură mai mare, în detrimentul celorlalte destinații.
Destinațiile pe care le pot căpăta fondurile publice în acest proces complex de
redistribuire, de alocare, prin intermediul sistemului de bugete, sunt: învățământul,

6
sănătatea, cultura, asigurările sociale (protecția socială), locuințele, gospodăria comunală,
infrastructura, ordinea publică, apărarea, diverse acțiuni economice.

Trebuie remarcat faptul că, deși întregul proces de constituire și redistribuire a resurselor
publice este determinat de factori și necesități obiective, procesul ca atare poartă de multe ori
un pronunțat caracter subiectiv, deoarece el depinde în mare măsură de gradul de înțelegere a
acestor necesități obiective de către factorii politici și guvernele aflate la putere, precum și de
interesele nedeclarate ale grupurilor și mediilor de afaceri pe care le reprezintă.

1.3.2. Funcția de control a finanțelor publice

Funcția de control a finanțelor publice este determinată de faptul că resursele publice

aparțin întregii societăți, iar societatea în ansamblul ei este interesată ca acestea să fie corect
stabilite în sarcina contribuabililor, colectate în întregime și dirijate corespunzător spre
domeniile prioritare și stringente ale economiei și societății.
Folosirea lor trebuie să producă atât eficiență socială, cât și economică care în final să
determine satisfacerea necesităților de moment și perspectivă a întregii societăți;
De asemenea, controlul este necesar pentru administrarea și gestionarea resurselor
publice limitate, păstrării integrității lor, prin combaterea neglijenței, risipei și speculei,
asigurării oportunității și eficienței lor în procesul utilizării.

Funcția de control a finanțelor publice este îndeplinită concomitent cu funcția de repartiție,

dar are o sferă de manifestare mult mai largă decât aceasta, deoarece vizează, pe lângă
constituirea și repartizarea fondurilor publice și modul de utilizare a resurselor.

Controlul se realizează, în principal, în cadrul celor două subfuncții, cea de constituire

și cea de alocare, utilizare.
În România, în faza de constituire a resurselor publice, funcția de control se exercită
mai ales prin intermediul instituțiilor de specialitate ale statului, respectiv, Ministerul
Finanțelor Publice6 și organele sale teritoriale, prin stabilirea cuantumului corect al obligațiilor
fiscale pe care le au contribuabilii și al unui control fiscal complex cu prilejul încasării și
administrării acestora.
Alături de Ministerul Finanțelor Publice și organele sale teritoriale, un rol important în
exercitarea funcției de control a finanțelor publice îl au Ministerul Muncii și Protecției Sociale
(denumire 2020), precum și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, în legătură cu
încasarea și administrarea corespunzătoare a contribuțiilor de asigurări sociale de stat (șomaj
și sănătate), constituite prin Bugetul asigurărilor sociale de stat și cel al asigurărilor pentru
șomaj, precum și prin Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate.
În faza de utilizare a resurselor publice, funcția de control se exercită preventiv în
principal prin intermediul Ministerului Finanțelor Publice și a organelor sale teritoriale, cu
prilejul deschiderii creditelor bugetare și a angajării de plăți prin unitățile Trezoreriei Statului.
În această fază se are în vedere ca alocările de fonduri bugetare să aibă o bază legală,
să fie oportune, necesare și să fie asigurate resursele financiare proprii, atunci când o
asemenea condiție de finanțare este prevăzută în mod expres de lege (este cazul bugetelor
locale, fondurilor speciale și a celor din mijloacele extrabugetare).
De asemenea, funcția de control în cadrul subfuncției de utilizare se exercită și
aposteriorii (după ce cheltuielile sunt efectuate deja) prin organele Curții de Conturi a
României și prin cele ale Ministerului Finanțelor Publice, Ministerului Muncii și Protecției
Sociale, Casei Naționale de Asigurări de Sănătate și a celorlalte ministere și organe centrale
specializate ale statului îndrituite cu aceste atribuții.
Funcția de control a finanțelor publice se poate exercita și înaintea constituirii propriu-
zise a resurselor financiare publice, prin controlul exercitat la întreprinderile cu capital de stat
sau regiile autonome, atunci când acestea nu-și îndeplinesc obligațiile pecuniare către buget,
sau asupra activității instituțiilor publice care nu își realizează veniturile prognozate când
acestea au asemenea sarcini.

6
Pe parcursul acestei lucrări autorul va utiliza denumirea de Ministerul Finanţelor Publice, considerând că aceasta
corespunde cel mai bine cu funcţiile şi sarcinile acestui minister.

7
1.3.3. Funcția de intervenție a statului în economie

După mulți specialiști în domeniu, atributul finanțelor publice nu trebuie să fie numai
acela de asigurare cu resurse financiare a necesităților statului ci, odată cu acest lucru, și un
mijloc eficient de intervenție a statului în economie.
Privită în perspectivă istorică, intervenția statului în economie, resimțită mai ales după
efectul devastator al crizelor economice de supraproducție din anii 1929/1933, s-a accentuat
pe măsura trecerii anilor și ea se realizează, în primul rând, prin intermediul finanțelor
publice.

Instrumentele și tehnicile folosite de stat pentru a interveni în viața economică a țării, (a

stimula anumiți subiecți economici și a inhiba pe alții), țin, în primul rând, de politicile fiscale
și cele bugetare.

Metodele și tehnicile sistemului fiscal și bugetar sunt cele mai importante. Prin
intermediul acestora statul acționează asupra factorilor economici din societate.
Astfel, prin sistemul de reglementări fiscale statul are posibilitatea de a acorda
înlesniri, reduceri sau alte facilități fiscale în domeniul impozitelor, taxelor, sau a majorărilor
de întârziere pentru neplata în termen a acestora.
Prin politicile bugetare, statul poate sprijini direct ramuri, sectoare și unități
productive, sau persoane fizice, domenii și activități care îl interesează sau apreciază că
prezintă importanță pentru societate. Pârghiile și instrumentele concrete în aceste direcții pot
fi subvențiile bugetare, transferurile bugetare, acoperirea unor diferențe de preț (când prețul
de vânzare este mai mic decât costul de producție) pentru unele produse sau servicii, prime
pentru export, producție etc.
Alături de politicile fiscale și bugetare prin care intervine în economie, statul își poate
crea propriile sale întreprinderi, sectoare și domenii care îl interesează în mod deosebit, sau
acolo unde apreciază că nu sunt create suficiente utilități și servicii publice sau semipublice.
De asemenea, atunci când unele întreprinderi sau societăți private care produc bunuri
materiale de interes național sunt în dificultate financiară, statul fie le poate sprijini financiar,
fie le poate prelua în vederea retehnologizării, după care le poate privatiza din nou.
De aceea, în opinia autorului, una din cele mai importante funcții ale finanțelor publice
este cea de intervenție în economie, funcție care îi dă statului posibilitatea să influențeze
decisiv procesele economice și, pe această cale, relațiile sociale între membrii societăți.

1.4. Sistemul financiar

Economia națională funcționează prin concursul mai multor mecanisme, fiecare dintre
ele fiind determinat de condiții istorice, politico-ideologice, sociale și economice specifice.
Mecanismul financiar face parte integrantă din mecanismul economic al oricărui stat și
el diferă de la o țară la alta, în funcție de nivelul de dezvoltare al economiei acelei țării, de
rezervele materiale și financiare de care dispune națiunea în cauză, de structura socială a
societății, de gradul de independență a economiei față de străinătate și, nu în ultimul rând,
de obiectivele de politică economică și socială pe termen mediu și lung ale autorităților acelui
stat.

Mecanismul economic reprezintă ansamblul metodelor, procedeelor și instrumentelor de

conducere și/sau reglare a funcționării economiei naționale în ansamblul ei.

Funcția principală a mecanismului economic este aceea de „conducere și reglare a

proceselor economice“ care, în principal, se materializează în procesul de repartizare a
resurselor publice, în sensul că la stabilirea priorităților în utilizarea lor se cere de a se avea
în vedere interesele naționale, promovarea progresului și asigurarea unei înalte eficiențe.
De aceea, într-o economie emergentă, rolul statului este poate mai important decât
într-o economie dezvoltată, unde legile obiective ale economiei concurențiale de piață
funcționează liber, aproape fără opreliști.

8
 Mecanismul financiar, parte integrantă a mecanismului economic, este constituit din
totalitatea structurilor, formelor, metodelor, principiilor și pârghiilor economico-financiare,
prin intermediul cărora se constituie, administrează și utilizează fondurile bănești publice ale
statului necesare îndeplinirii funcțiilor și sarcinilor sale, direcționate în special pentru o
dezvoltare economică durabilă.

Altfel spus, mecanismul financiar exprimă modul de organizare și conducere a

fluxurilor financiare prin care se realizează constituirea, repartizarea și utilizarea fondurilor
financiare publice în societate.
Anumite componente ale mecanismului financiar au un grad mai ridicat de stabilitate,
cum ar fi: sistemul financiar, structura organelor financiare, în timp ce altele au un caracter
mai mobil, cum este cazul pârghiilor financiar fiscale, bugetare și, în general, a
reglementărilor cu caracter financiar juridic.

Sistemul financiar contribuie, prin categoriile de relații financiare pe care le exprimă fiecare
verigă componentă, la mobilizarea mijloacelor bănești pentru alimentarea fondurilor ce se
creează la nivel micro sau macroeconomic, la repartizarea și utilizarea acestora conform
destinației pe baza reglementărilor în vigoare.

Derularea resurselor financiare în cadrul acestui sistem se realizează printr-un

complex de planuri financiare (bugete), care, în sens mai larg, exprimă:
- relațiile de transfer de resurse bănești fără echivalent și nerambursabil (impozite);
- relații de împrumuturi de resurse bănești, purtătoare de dobândă (creditul public);
- relații de transfer de resurse financiare în schimbul unei contraprestații viitoare care
depinde de producerea unui eveniment aleatoriu (asigurările de bunuri, persoane,
răspundere civilă);
- relații care apar în procesul formării de resurse bănești la dispoziția societăților
comerciale și instituțiilor publice (mijloace extrabugetare).
Prin urmare, categoriile de relații financiare ce alcătuiesc sistemul financiar, cunoscute
și sub numele de verigi ale sistemului relațiilor financiare sunt următoarele:
- finanțele agenților economici;
- bugetele statului;
- asigurările sociale;
- asigurările de bunuri, persoane și răspundere civilă;
- creditul.
Finanțele agenților economici, în calitate de verigă de bază a sistemului financiar,
reprezintă relații economice de repartiție în formă bănească a produsului intern brut creat în
cadrul acestora, ce apar în legătură cu formarea fondurilor bănești ale statului, a fondurilor
proprii ale agenților economici, precum și în legătură cu repartizarea și utilizarea resurselor
financiare ce rămân la dispoziția agenților economici.
Finanțele întreprinderilor exprimă acea parte a relațiilor de repartiție prin intermediul
cărora se asigură constituirea capitalului social al agenților economici și modificarea mărimii
acestuia, formarea și utilizarea fondurilor destinate activităților economice și a celor social-
culturale, precum și achitarea obligațiilor față de celelalte verigi ale sistemului financiar și de
credit.
Având în vedere forma de proprietate asupra capitalului social, finanțele
întreprinderilor vizează agenții economici cu capital de stat, privat sau mixt la care se adaugă
agenții economici ce funcționează sub forma organizațiilor cooperatiste. În mod similar, în
categoria agenților economici sunt incluse și întreprinderile individuale, întreprinderile
familiale precum persoanele fizice autorizate să desfășoare activități economico-sociale în
mod independent.
Bugetele statului reprezintă veriga centrală a sistemului financiar public.
Componența acestei verigi ale sistemului relațiilor financiare este prezentată pe larg în
Capitolul II – Sistemul bugetar.
Bugetul de stat (componenta cea mai importantă a bugetelor statului) împreună cu
fondurile speciale extrabugetare și cu bugetele locale alcătuiesc bugetul public național.

9
 Între bugetul de stat ca verigă centrală a sistemului financiar și celelalte verigi există
legături de intercondiționare în sensul că resursele bugetului de stat se formează pe seama
valorii nou create de către agenții economici și se utilizează pentru îndeplinirea funcțiilor și
sarcinilor statului și pentru satisfacerea altor nevoi ale societății.
Asigurările sociale reprezintă acele relații bănești care apar în legătură cu
constituirea fondurilor de asigurări sociale și repartizarea acestora pentru acordarea de
pensii, diferite ajutoare și indemnizații cetățenilor. Asigurările sociale, în funcție de sfera în
care acționează și de caracterul instituțiilor care gestionează fondurile constituite, pot fi de
stat sau private.
Asigurările de bunuri, persoane și răspundere civilă reprezintă relații bănești ce
iau naștere în scopul constituirii fondurilor de asigurare pe seama primelor plătite de
asigurați, repartizării și utilizării acestora pentru prevenirea daunelor, compensarea
pagubelor și prejudiciilor și acordarea sumelor asigurate la producerea evenimentelor
acoperite prin asigurare. În prezent, în România, acest tip de relații se derulează atât prin
societăți de asigurare cu capital de stat, precum și prin societăți de asigurări cu capital privat.
Creditul exprimă relații de repartiție ce iau naștere pentru constituirea unor fonduri
prin atragerea disponibilităților bănești temporar libere ale agenților economici și populației și
repartizarea acestora având la bază principiul rambursabilității pentru satisfacerea unor
necesități cu caracter temporar ale statului, ale altor agenți economici și ale populației.
Categoria economică de credit apare sub forma creditului bancar, a creditului cooperatist și a
creditului public.
În cadrul relațiilor de credit bancar, băncile acordă credite agenților economici și
populației folosind fondurile lor proprii și resursele temporare libere mobilizate de la persoane
juridice și fizice.
Creditul cooperatist se derulează prin intermediul cooperativelor de credit (care mai
sunt cunoscute și sub numele de bănci populare).
Creditul public este acea formă a creditului în care statul sau instituțiile sale
contractează, de la persoane fizice, persoane juridice sau de la organisme financiar bancare
internaționale, împrumuturi pentru acoperirea cheltuielilor ordinare care depășesc încasările
din veniturile ordinare.

10
 „Banii nu încep niciodata o idee. Exista întotdeauna o idee care porneste banul”
Owen Laughlin

CAPITOLUL II
SISTEMUL BUGETAR

2.1. Noțiunea de buget

Noțiunea de buget poate fi abordată din mai multe puncte de vedere, astfel:7
- sub aspect formal:

Bugetul reprezintă documentul program în care statul înscrie anual mărimea și structura
veniturilor și a cheltuielilor din cadrul economiei publice. Veniturile sunt grupate după
caracterul lor (fiscal sau nefiscal) și după sursa de proveniență. Cheltuielile se înscriu după
destinația pe care o capătă (pe domenii, ramuri sau subramuri de activitate) și după
conținutul lor economic (cheltuieli de personal, cheltuieli materiale și servicii, cheltuieli de
capital).

- sub aspect politic:

Bugetul reprezintă expresia opțiunilor guvernului în domeniile sale de competență,

determinate de factori precum doctrina politică a partidului/partidelor aflate la guvernare,
atitudinea opoziției, puterea revendicativă a diferitelor grupuri de presiune, conjunctura
economică, situația internațională etc.

- sub aspect economic:

Bugetul exprimă relațiile economice în formă bănească, ce iau naștere în procesul

repartiției produsului intern brut, în conformitate cu obiectivele de politică economică, socială
și financiară ale fiecărei perioade.

- sub aspect juridic:

Bugetul reprezintă actul cu caracter obligatoriu prin care sunt prevăzute și aprobate
veniturile și cheltuielile anuale ale statului și ale altor entități de drept public .
Acest mod de definire pune în evidență necesitatea aprobării parlamentare a indicatorilor
bugetari, motiv pentru care bugetul de stat are un caracter obligatoriu, totodată având și un
caracter de previziune a resurselor publice și a modului de utilizare a acestora. Desigur,
conținutul legii bugetului de stat reflectă concepțiile politice, economice și sociale specifice
fiecărei perioade și implicit interesele grupurilor politice care exercită puterea.

Principala motivație pentru întocmirea bugetului este una de natură financiară și

constă în aceea că, prin structurarea și dimensionarea veniturilor și a cheltuielilor publice, se
asigură o gestionare rațională a fondurilor publice.
În condițiile finanțelor clasice, bugetul public era considerat, ca act legislativ, doar o
listă a cheltuielilor și a veniturilor publice, fără specificarea vreunei legături cu starea și
perspectivele economiei naționale.
În condițiile tot mai complexe ale vieții economico-sociale de astăzi, doctrina
financiara a completat imaginea despre buget și a legat existența acestuia de mersul și
starea întregii economii naționale. Astfel, în toate țările dezvoltate noțiunea de buget se
referă la două structuri diferite:
- bugetul economiei naționale (bugetul economic);

7
Matei, Ghe.; Drăcea, M.; Drăcea, R.; Mitu, N., Finanțe publice – teorie, grile, aplicații, Ediția a III-a, Editura Sitech,
Craiova, 2007, p. 50-51.

11
 - bugetul public general consolidat (bugetul propriu-zis al autorităților publice centrale
și locale).
Bugetul economiei naționale (economic) este un plan/program ce se întocmește anual
și cuprinde totalitatea veniturilor și a cheltuielilor dintr-o economie națională, indiferent dacă
acestea sunt publice sau private.
Acest buget cuprinde în fapt, pe lângă bugetele autorității publice și totalitatea
bugetelor private (ale agenților economici). De regulă, este un buget informativ, orientativ și
nu este executoriu, în consecință nu se supune aprobării legislativului. Bugetul economiei
naționale servește ca bază pentru argumentația financiar-economică, politică si socială a
guvernului.

Bugetul economic nu are putere de lege, prevederile sale nu devin imperative, ci servește
numai ca fundament al măsurilor de intervenție a statului în economie. De aceea el nu poate
substitui bugetul de stat, ci oferă numai informații care pot fi utilizate de guvern în stabilirea
coordonatelor politicii sale.

Bugetul public general consolidat se elaborează pornind de la bugetul economiei

naționale, însă cuprinde numai resursele și cheltuielile autorității publice (centrale și locale).
Structura bugetului public general este adecvată organizării administrative a statului,
aceasta fiind dată de un sistem complex de bugete.

Sistemul bugetar reprezintă ansamblul bugetelor întocmite într-o țară, relațiile de

interdependență existente între componentele sale și între acestea și mediul extern, precum și
metodele, procedeele și instituțiile prin intermediul cărora se pun la dispoziția autorităților
publice (centrale și locale) resursele financiare necesare realizării obiectivelor de dezvoltare
economică și socială a țării.

Într-un stat unitar (spre exemplu, România) bugetul public general este organizat pe
două paliere: bugetul administrației centrale de stat și bugetele administrației locale. Aceasta
este o structurare simplificată a sistemului bugetar care, în România, așa cum precizează
legea finanțelor publice, este reprezentat de un sistem unitar de bugete:

Legea nr. 500/2002 a finanțelor publice

Art. 2, pct. 38,
Definiții: „sistem bugetar - sistem unitar de bugete care cuprinde bugetele prevăzute la art. 1
alin. (2) și bugetele locale”
Art. 1, alin. (2),
„(2) Dispozițiile prezentei legi se aplică în domeniul elaborării, aprobării, executării și
raportării:
a) bugetului de stat;
b) bugetului asigurărilor sociale de stat;
c) bugetelor fondurilor speciale;
d) bugetului trezoreriei statului;
e) bugetelor instituțiilor publice autonome;
f) bugetelor instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetul de stat, bugetul
asigurărilor sociale de stat și bugetele fondurilor speciale, după caz;
g) bugetelor instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii;
h) bugetului fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat și ale
căror rambursare, dobânzi și alte costuri se asigură din fonduri publice;
i) bugetului fondurilor externe nerambursabile.

În statele federale sistemul bugetar este structurat pe trei mari nivele: bugetul
federației, bugetele statelor membre, ale provinciilor sau ale landurilor și bugetele locale.

12
2.2. Componentele sistemului bugetar public în România

Sistemul bugetar din România este cel mai bine reprezentat prin intermediul
„Bugetului general consolidat“.

Legea nr. 500/2002 a finanțelor publice

Art. 2, pct. 7,
Definiții: „buget general consolidat - ansamblul bugetelor, componente ale sistemului bugetar,
agregate și consolidate pentru a forma un întreg”8

Din cele de mai sus rezultă că în Bugetul general consolidat se includ toate veniturile
și cheltuielile bugetare și extrabugetare care se derulează prin intermediul instituțiilor
publice, sau al altor agenții publice.
Acesta, deși nu este un buget de sine-stătător în construcție și execuție, se
elaborează prin însumarea veniturilor și cheltuielilor din cadrul tuturor bugetelor, în funcție
de care se determină deficitul/excedentul bugetului consolidat și după cuantumul căruia este
„judecată” activitatea financiară a României de către organismele financiare internaționale.
În contextul celor prezentate, componentele principale ale bugetului general
consolidat sunt următoarele:

Bugetul de stat. Este principalul instrument financiar al statului, prin intermediul căruia se constituie și se
utilizează cele mai importante resurse financiare publice ale țării.
Pentru ca acesta să poată deveni un document operativ de lucru este necesar ca el să fie aprobat de către
forul legislativ al țării.
La procesul de elaborare și execuție a bugetului de stat participă un număr însemnat de factori, instituții
centrale, ministere, în rândul cărora un rol important îl are Ministerul Finanțelor Publice și Guvernul, în ansamblul său,
care, după însușirea acestuia, îl supune spre dezbatere Parlamentului.
De aceea, de modul în care autoritățile statului abilitate cu drepturi în stabilirea politicilor fiscale și bugetare
construiesc bugetul de stat rezultă orientarea pe care o va avea societatea în anul bugetar respectiv.
Prin bugetul de stat se constituie resursele financiare publice ale țării formate din impozite și taxe, dintre
care cele mai semnificative sunt: impozitul pe profit, taxa pe valoarea adăugată, accizele, taxele vamale, impozitul pe
venit (activități independente, salarii, cedarea folosinței bunurilor, dividende, dobânzi etc.), vărsăminte din profitul net
ale regiilor autonome, vărsăminte ale instituțiilor publice centrale, donații, încasări din rambursarea împrumuturilor
acordate etc.
Aceste resurse au ca destinație finanțarea autorităților publice, apărarea națională, ordinea publică și
siguranța națională, educația (învățământul superior și unele categorii de cheltuieli din cel gimnazial și mediu),
sănătatea, cultura, religia, activitățile sportive și de tineret, asistența socială, alocații, pensii, ajutoare, cheltuielile
pentru mediu și ape, industrie, agricultură, silvicultură,
transporturi, comunicații, cercetarea științifică, transferuri, împrumuturi și dobânzi aferente datoriei publice și unele
transferuri către bugetele locale.
În conformitate cu prevederile legilor românești, singurul buget care se poate întocmi, aproba și executa cu
deficit bugetar este bugetul de stat.
Bugetul asigurărilor sociale de stat, al doilea plan financiar ca importanță după bugetul de stat, este
destinat constituirii resurselor financiare necesare finanțării pensiilor de asigurări sociale de stat, pensiilor pentru
agricultori, indemnizațiilor pentru incapacitate temporară de muncă, din cauză de boală sau accident, concedii de
maternitate și îngrijirea copiilor, până la vârsta de 2 ani, ajutoare pentru deces, tratament balnear etc.
Resursele publice care se constituie prin intermediul bugetului asigurărilor sociale de stat sunt formate mai
ales din contribuțiile obligatorii, pe care le datorează instituțiile publice, agenții economici și alte persoane juridice și
fizice care folosesc munca salariată, precum și salariații înșiși.
Procesul de elaborare, aprobare și executare a bugetului asigurărilor sociale de stat necesită aproximativ
aceleași etape ca și cele pe care le parcurge bugetul de stat, în acest proces fiind implicat mai ales Ministerul Muncii
și Solidarității Sociale (Ministerul Muncii, Familiei și Egalității de Șanse), precum și Ministerul Finanțelor Publice
(Ministerul economiei și Finanțelor) care, după însușirea lui de către Guvern, îl supune aprobării Parlamentului.
În execuție, factorii importanți de decizie sunt Ministerul Finanțelor Publice și Ministerul Muncii și Solidarității

8
Această definiție a fost preluată şi de Legea nr. 241/2005 pentru prevenirea şi combaterea evaziunii fiscale, M.Of.
nr. 672/27 iulie 2005.

13
Sociale, iar competența de aprobare a contului de execuție definitiv, ca și în cazul bugetului de stat, o are
Parlamentul.
Bugetele locale reprezintă principalele instrumente financiare prin intermediul cărora autoritățile locale își
procură fondurile necesare în vederea finanțării acțiunilor, sarcinilor și obiectivelor de interes local și interjudețean.
Conform Legii administrației publice9 locale modificată și completată, dar mai ales Legii finanțelor publice
locale, drepturile, precum și responsabilitățile autorităților locale în materie de bugete locale au sporit și, în
consecință, a crescut autoritatea și autonomia acestor colectivități în procesul de construcție și execuție a bugetelor.
Principalele resurse financiare, care se constituie ca venituri proprii ale bugetelor locale, sunt formate din
impozitele și taxele pe care le datorează contribuabilii persoane juridice și fizice, dar specifice comunităților locale și
la a căror așezare, percepere și administrare, autoritățile locale își pot aduce un aport substanțial.
Dintre resursele financiare mai importante care formează veniturile proprii ale bugetelor locale amintim:
impozitul pe profit datorat de regiile autonome de interes local, vărsămintele din profitul net al regiilor autonome de
interes local, impozitele și taxele locale de la populație și persoanele juridice (impozitul pe clădiri, terenuri, impozitul
asupra mijloacelor de transport etc.), impozitul pe spectacole, veniturile din valorificarea bunurilor statului,
vărsămintele instituțiilor publice locale, veniturile cu destinații speciale care se folosesc pentru acțiuni și obiective
strict precizate, mijloacele de echilibrare primite de la bugetul de stat sub forma cotelor și sumelor defalcate din
impozitul pe venit, taxa pe valoarea adăugată sau transferurile pentru finanțarea unor obiective precis stabilite.
De asemenea, bugetele locale mai pot beneficia de surse de finanțare sub forma împrumuturilor pentru
investiții, împrumuturi temporare de la Trezoreria Statului pentru acoperirea golurilor temporare de casă sau donații și
sponsorizări.
Cheltuielile care se finanțează din resursele financiare constituite la nivelul bugetelor locale sunt cele pentru
întreținerea autorităților publice locale, învățământ (până la un anumit grad de instruire) și sănătate (combaterea unor
anumite boli și maladii), cultură, asistență socială, pensii, ajutoare și indemnizații, altele decât cele finanțate prin
bugetul asigurărilor sociale de stat, sau bugetul de stat, unele acțiuni și activități din agricultură, transporturi,
comunicații și alte acțiuni economice.
De asemenea, din bugetele locale se suportă cheltuielile aferente dobânzilor pentru datoria publică locală,
rambursării împrumuturilor propriu-zise, precum și unele cheltuieli cu destinație specială care au ca sursă de
finanțare fondurile speciale constituite în acest scop (drumuri publice, fondul de locuințe, de intervenție etc.).
Bugetele fondurilor speciale se întocmesc și se aprobă în fiecare an ca anexe la bugetul de stat și în
fiecare caz veniturile constituite prin acestea nu pot fi folosite decât pentru destinația aprobată. Formarea și utilizarea
acestor mijloace comparativ cu cele constituite prin bugetul de stat reprezintă o abatere de la regulile și principiile
fondurilor bugetare.
Bugetele din mijloace extrabugetare ale instituțiilor publice centrale și locale sunt de mai mică importanță
în totalul fondurilor publice care se constituie în România, dar procedeul în sine reprezintă o violare a regulilor și
principiilor care s-au impus de-a lungul anilor în procesul de administrare a fondurilor publice, deoarece aceste
fonduri scapă controlului parlamentar privind formarea și utilizarea lor, întrucât competența de aprobare a acestora o
are instituția publică ierarhic superioară și nu Parlamentul țării.
Bugetul asigurărilor pentru șomaj se elaborează, aprobă și execută ca o anexă la bugetul asigurărilor
sociale și are ca principală sursă contribuțiile pe care le plătesc angajatorii și angajații. Cheltuielile care se pot finanța
din aceste resurse sunt cele pentru plata ajutorului de șomaj, ajutoare de integrare profesională, plata absolvenților
instituțiilor de învățământ superior etc.
Bugetul de venituri și cheltuieli al Trezoreriei Statului este consecința activității Trezoreriei Statului de
prestări-servicii pe care o exercită în executarea componentelor bugetului general consolidat.
Veniturile acestui buget sunt constituite, în principal, din dobânzile încasate ca urmare a plasării
disponibilităților bugetului de stat pe piața de capital.
Cheltuielile sunt formate mai ales din dobânzile plătite pentru disponibilitățile instituțiilor publice și ale altor
subiecți economici și persoane fizice constituite din mijloacele extrabugetare, pentru certificatele de depozit, precum
și din taxe poștale, comisioane plătite, cheltuieli specifice activității acestei instituții (chirii, pază, mijloace de transport,
consumabile etc.).
Bugetele instituțiilor publice autonome includ veniturile și cheltuielile instituțiilor publice centrale, care nu
sunt subordonate nici unei alte instituții de drept public.
Bugetele instituțiilor publice finanțate integral sau parțial de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor
sociale de stat și bugetele fondurilor speciale includ veniturile și cheltuielile instituțiilor publice centrale, care nu
sunt subordonate nici unei alte instituții de drept public și care primesc subvenții de la bugetul de stat, bugetul

9
Legea nr. 215/23 aprilie 2001, Legea administrației publice locale, republicată în M. Of. nr. 123/20.02.2007, cu
modificările şi completările ulterioare.

14
asigurărilor sociale de stat și bugetele fondurilor speciale în completarea fondurilor proprii.
Bugetele instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii sunt documentele în care sunt
prevăzute și aprobate anual veniturile și cheltuielile instituțiilor publice centrale, care nu sunt subordonate nici unei
alte instituții de drept public. Veniturile proprii provin din chirii, organizarea de manifestări culturale și sportive,
concursuri artistice, publicații, prestații editoriale, studii, proiecte, valorificări de produse din activități proprii sau
anexe, prestări de servicii și altele asemenea.
Bugetele fondurilor provenite din împrumuturi de stat externe și interne contractate de stat în vederea
realizării de acțiuni și obiective de importanță națională, finanțării și refinanțării deficitului bugetar și datoriei publice
reprezintă o altă categorie importantă de planuri financiare (bugete).
Bugetele fondurilor externe nerambursabile este documentul în care sunt prevăzute și aprobate veniturile
provenind din credite externe sau garantate de stat care nu trebuie rambursate.

2.3. Principii și reguli bugetare

Principiile bugetare reprezintă o sinteză a experienței practicii bugetare, dar și a

cerințelor și exigențelor presupuse de procesul elaborării și execuției bugetului de stat.
Legislația bugetară se bazează pe aceste principii și le include ca norme juridice. Reflectarea
lor juridică nu poate fi însă rigidă, ci adaptată intereselor și particularităților economice
caracterizând nu doar statul de referință, ci chiar orientarea regimului de stat, a organului
legislativ sau a guvernelor.
Principiile bugetare au fost conturate la începutul secolului XIX odată cu victoriile
revoluțiilor burgheze, care au inclus între obiectivele majore urmărite și instituirea ordinii în
finanțele publice. Astfel, au luat naștere principiile bugetare clasice, care, deși recunoscute și
în prezent, au suferit unele adaptări în aplicare, ca urmare a apariției și dezvoltării unor
fenomene specifice societății moderne.

Principiile procedurii bugetare în statele cu economie de piață definesc: modul de reflectare

a veniturilor și cheltuielilor publice în bugetul de stat, adică sfera de cuprindere a acestuia;
durata de timp pentru care parlamentul autorizează guvernul să realizeze exercițiul bugetar;
relația care trebuie să existe între veniturile și cheltuielile bugetare; informarea opiniei publice
despre sursele veniturilor și destinația acestora.

În țara noastră, conform Legii privind finanțele publice10 la baza elaborării și executării
bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor locale și bugetelor
fondurilor speciale stau:
- principiul universalității;
- principiul publicității;
- principiul unității bugetare;
- principiul anualității;
- principiul specializării bugetare;
- principiul unității monetare.

I. Principiul universalității. Potrivit acestui principiu, în buget ar trebui să se

înscrie, în sume totale (globale, integrale), toate veniturile și toate cheltuielile statului.

Principiul universalității bugetului presupune ca toate veniturile și toate cheltuielile să

figureze în buget cu sumele lor totale sau globale, fără vreo compensare între ele.

Prin urmare, este interzisă înscrierea în buget a unor acțiuni ale statului numai ca
rezultat al compensării dintre cheltuieli și venituri, adică per sold.
Această interdicție a urmărit să oblige la reflectarea deplină și exactă a implicațiilor
financiare ale fiecărei acțiuni publice, concretizate, pe de o parte, în cheltuielile necesare și,
pe de altă parte, în veniturile posibile de obținut. Înscrierea în buget, în mod separat, a
veniturilor, respectiv a cheltuielilor a fost considerată de natură să ofere o imagine reală
asupra consecințelor financiare ale acțiunilor reflectate în buget și posibilitatea de control
asupra corelațiilor necesare, inclusiv în faza execuției bugetare.

10
Legea privind finanţele publice nr. 500/2002, M.Of.nr.597/13.08.2002, cu modificările şi completările ulterioare.

15
 Eventuala înscriere ca sold, la cheltuieli sau la venituri, era considerată neadecvată
cerințelor de gestiune a resurselor publice, aceasta nepermițând Parlamentelor sau altor
persoane interesate să cunoască și să compare cheltuielile cu veniturile aferente fiecărei
acțiuni și să identifice eventualele situații anormale, inacceptabile.

În aplicarea acestui principiu s-au produs, însă, încălcări, acceptându-se trecerea la întocmirea bugetelor
mixte, în care reflectarea cheltuielilor și veniturilor a fost permisă, pentru unele acțiuni după principiul "bruto" (sume
integrale), iar pentru altele după principiul "neto", (soldul dintre cheltuielile și veniturile aferente).
Așa, de pildă, între acțiunile înscrise în bugetul statului după principiul "neto" se pot menționa cele privind:
relațiile cu întreprinderile de stat (reflectate, fie la venituri din exploatarea acestora, fie la cheltuieli cu subvenționarea
lor); relațiile cu instituții publice de cercetare, învățământ etc., care obțin și unele venituri, din propria activitate,
folosite pentru autofinanțare etc.
Aplicarea acestui principiu a creat premisele concentrării și corelării resurselor și cheltuielilor statului într-un cadru
unic, (acela al bugetului public), opunându-se existenței a unor venituri publice destinate acoperirii anumitor cheltuieli
nereflectate în buget, ceea ce facilita și aplicarea celorlalte principii bugetare.

II. Principiul publicității stabilește că „sistemul bugetar este deschis și

transparent“11, acest lucru realizându-se prin:
- dezbaterea publică a proiectelor de buget, cu prilejul aprobării acestora;
- publicarea actelor normative prin care au fost aprobate bugetele, precum și a
conturilor anuale de execuție a acestora;
- mijloacele de informare în masă au acces la difuzarea tuturor informațiilor cu privire la
conținutul bugetului de stat, exceptând informațiile și documentele nepublicabile,
prevăzute de lege.

Publicitatea bugetului presupune ca după supunerea proiectului de buget dezbaterii

parlamentare, și după aprobarea bugetului, acesta să fie publicat spre a fi adus la cunoștința
opiniei publice.

III. Principiul unității bugetare. Acest principiu presupune înglobarea într-un

singur document, denumit bugetul general, a tuturor veniturilor și cheltuielilor statului,
interzicând reținerea sau separarea anumitor venituri ori părți din venituri pentru a se finanța
anumite acțiuni publice.

Principiul unității bugetare presupune ca toate veniturile și cheltuielile statului să fie

reflectate într-un singur document și după o schemă unitară de clasificare.

Principiul unității urmărește să asigure cunoașterea și reflectarea, pe baza unei

concepții clare, a veniturilor și cheltuielilor bugetare, precum și a corelației dintre mărimile
acestora.
Pus în corespondență cu universalitatea bugetului și cu cerințele de echilibrare a
veniturilor cu cheltuielile bugetare, principiul unității permite, prin aplicarea sa, constatarea
eventualelor abateri de la condiția de echilibru bugetar prin compararea directă a celor două
părți ale bugetului (venituri cu cheltuieli). În plus, se oferă posibilitatea unui control riguros
asupra structurii veniturilor și cheltuielilor publice, prevenind pulverizarea acestora în mai
multe documente de reflectare a lor.
Aplicarea principiului unității presupune, deci, existența unui buget unic, care
concentrează ansamblul relațiilor bugetare ale statului, privind procurarea veniturilor și
efectuarea cheltuielilor sale, favorizând stabilirea de priorități și opțiuni, respectiv luarea
deciziilor bugetare mai bine fundamentate.
Inițial aplicat corect, principiul unității bugetare a fost și este, în prezent, încălcat prin
întocmirea și folosirea concomitentă a mai multor documente de reflectare a cheltuielilor și
veniturilor bugetare, folosite în paralel cu bugetul general.

O primă abatere de la acest principiu, o reprezintă introducerea și practicarea așa-numitelor bugete

extraordinare, care presupun separarea unor cheltuieli considerate a avea un caracter excepțional, prin faptul de a fi

11
Legea finanţelor publice.

16
generate de fenomene numite excepționale. Sunt invocate, în acest sens, războaiele, calamitățile naturale etc., care
pot provoca, în unele perioade, nevoi deosebit de mari de resurse pentru a se finanța acțiuni cu caracter extraordinar,
concretizate în cheltuieli extraordinare. Prin urmare, bugetele extraordinare ar avea menirea de a reflecta separat
impactul acestor evenimente, concentrând cheltuielile extraordinare și resursele acoperitoare, de asemenea
extraordinare, cum sunt împrumuturile și emisiunea inflaționistă de monedă.
Existența distinctă a acestor bugete, implicând scoaterea cheltuielilor și veniturilor extraordinare în afara
bugetului general (ordinar), este argumentată între altele prin necesitatea asigurării comparațiilor în timp (de la un an
bugetar la altul), pe baza unor mărimi ce corespund condițiilor obișnuite. Se invocă, astfel, faptul că dacă resursele și
cheltuielile extraordinare, care se înregistrează numai în anumiți ani bugetari, s-ar regăsi în bugetul general, ordinar,
aceasta ar face necomparabile datele și analizele ar deveni neconcludente. Pe de altă parte, însă, separarea unor
cheltuieli și venituri într-un buget extraordinar nu mai permite respectarea altor principii, în primul rând, a condiției de
echilibrare a celor două părți, ceea ce influențează luarea deciziilor parlamentare legate de aprobarea bugetului și
evaluările privind impactul asupra situației financiare a statului.
O altă formă de încălcare a principiului unității bugetului o reprezintă folosirea de bugete autonome. Acestea
se întocmesc, în mod distinct, de către colectivități locale (regiuni, municipii etc.), întreprinderi sau chiar instituții ale
statului care beneficiază de o largă autonomie funcțională și de gestionare a resurselor publice, în propria activitate.
În baza acestei autonomii, colectivitățile locale, întreprinderile sau instituțiile respective întocmesc bugete
proprii, autonome, menite să le asigure și o largă autonomie financiară. În aceste bugete, sunt înscrise cheltuielile de
efectuat și veniturile proprii, inclusiv eventualele transferuri sau subvenții de la stat necesare echilibrării lor. Adesea,
chiar întreprinderile și mai ales instituțiile publice înregistrează diferențe de cheltuieli reflectate în bugetul de stat
numai ca sold de subvenționat, fără a fi supuse unui control riguros în utilizare. Aceasta poate favoriza folosirea
neoportună sau neeficientă a unor resurse publice, deși autonomia bugetară are ca scop să permită ridicarea
eficienței prin descentralizarea activităților publice și creșterea autonomiei funcționale a acestor entități.
În practică, rezultatele ce se obțin sunt, adesea, contradictorii, dar tendința generală este de extindere a
autonomiei și implicit a folosirii bugetelor autonome.
O altă variantă, asemănătoare celei anterioare, de nerespectare a principiului unității bugetului este practica
folosirii de bugete anexe.
Bugetele anexe sunt întocmite de anumite întreprinderi și instituții publice cu autonomie funcțională mai
limitată. Ele reflectă prin conținut veniturile și cheltuielile aferente activității acestor entități publice, ca documente ce
se anexează la bugetul statului, fiind însă supuse dezbaterii și aprobării Parlamentului. Este posibil ca soldul dintre
veniturile și cheltuielile înscrise la bugetele anexe să reprezinte, fie pierderi, fie profit și acesta se reflectă, în mod
corespunzător, în bugetul statului.
O altă practică ce contravine principiului unității bugetului, constă în a se folosi conturile speciale de
trezorerie.
Asemenea conturi se deschid în numele statului, pentru a evidenția anumite operațiuni cu caracter
provizoriu, ale trezoreriei statului în relațiile cu terții ce urmează a se regla și solda în cursul anului. Operațiunile
înregistrate în aceste conturi, care exprimă creanțe sau datorii ce se acumulează și compensează pe parcursul anului
bugetar, ar trebui ca la finele perioadei de execuție bugetară să se soldeze prin echilibrarea înregistrărilor pe debit cu
cele de pe creditul fiecărui cont. În practică, însă, este posibil să rezulte un sold, fie debitor, fie creditor, dar de cele
mai multe ori acesta reflectă datorii neachitate încă de către stat. O situație de acest fel se creează atunci când statul
acordă avansuri furnizorilor săi, care inițial apar înregistrate ca niște creanțe ale statului, iar pe măsură ce aceștia
livrează bunurile, se înregistrează obligațiile de plată rezultate, astfel că, în final, contul respectiv prezintă un sold,
exprimând cel mai adesea, datorii de achitat de către stat.
Un tip de conturi, similare celor anterioare, a căror funcționare se află în contradicție cu principiul unității
bugetului, sunt conturile cu afectație specială.
Aceste conturi evidențiază anumite operațiuni privind venituri rezervate de către stat pentru a efectuarea
unor cheltuieli speciale. Operațiunile înregistrate pe creditul și debitul acestor conturi, au, de regulă, caracter definitiv
și, în mod normal, la finele perioadei de gestiune ele ar trebui să se închidă, dar nu este exclusă constatarea unui
sold semnificând obligații neachitate.
Alte conturi folosite pentru reflectarea separată a unor operațiuni financiare publice sunt conturile de
reglementare, care, în mod obișnuit, evidențiază anumite transferuri de sume între guvernele unor țări asociate la
realizarea de obiective comune. Ele se alimentează cu resurse destinate expres realizării acelor obiective și pe
seama acestora se efectuează plățile, existând și în acest caz posibilitatea unui sold final negativ. În fine, cu
semnificații asemănătoare, sunt și conturile de operațiuni monetare, menite să evidențieze pierderea sau profitul
rezultat din operațiunile de emisiune monetară, inclusiv din relațiile cu FMI sau cu alte organisme și instituții financiare
internaționale.

17
 IV. Principiul anualității. Acest principiu cere ca întocmirea, aprobarea și execuția
bugetului, inclusiv încheierea exercițiului bugetar să se facă în limitele unei perioade de 1 an.
Această perioadă de 12 luni este denumită an bugetar, fără a fi obligatoriu ca ea să se
suprapună pe un an calendaristic.
În mai multe țări se practică variante de an bugetar ce acoperă intervale de timp
(părți) din 2 ani calendaristici, dar care însumează împreună tot 12 luni (de exemplu, 1 iulie
an „n” – 30 iunie an „n +1” sau, 1 aprilie – 31 martie sau, 1 octombrie – 30 septembrie).
Stabilirea anualității exercițiului bugetar depinde de multe ori de caracterul acelei economiei,
preponderent agricolă sau industrială, și chiar de regimul de lucru al parlamentului acelei
țări, precum și de mulți alți factori, printre care tradiția poate juca un rol important.
Aplicarea principiului anualității bugetului vizează anul bugetar sub două aspecte:
- perioada pentru care se întocmește și se aprobă bugetul;
- perioada în care se execută bugetul și se încheie exercițiul bugetar.

Principiul anualității este prima regulă bugetară aplicată în practică și vizează două
aspecte: perioada de timp pentru care se întocmește și aprobă bugetul; perioada în care se
încasează veniturile și se efectuează cheltuielile înscrise în autorizația dată Guvernului de către
Parlament.

Sub aspectul perioadei pentru care se întocmește și se aprobă bugetul, se constată practici diferite, de la o
țară la alta, în sensul că mai multe dintre ele întocmesc și aprobă bugetul public pe perioada de un an bugetar
suprapusă pe anul calendaristic (1 ianuarie - 31 decembrie), între care Austria, Argentina, Belgia, Brazilia, Franța,
Finlanda, Filipine, Germania, Grecia, Italia, Norvegia, Olanda, Portugalia, România etc. Alte țări, însă, încep anul
bugetar pe parcursul unui an calendaristic, încheindu-l în anul calendaristic următor, ca, de exemplu: (1 aprilie - 31
martie) Canada, India, Indonezia, Israel, Japonia, Marea Britanie, Noua Zeelandă etc.; (1 iulie - 30 iunie) Australia,
Camerun, Egipt, Pakistan, Suedia, Sudan, Uganda; (1 octombrie – 30 septembrie) S.U.A,, Thailanda etc. Între
cauzele care explică aceste practici, unele au caracter obiectiv, ca de exemplu economia axată pe ramuri sezoniere,
cum ar fi agricultura, care asigură o mare parte a resurselor bugetare). Altele însă au caracter subiectiv, între care:
tradițiile; programul de lucru al parlamentelor etc.
În ambele situații, însă, Parlamentul este chemat să se pronunțe anual asupra cheltuielilor și veniturilor
înscrise în bugetul pe anul următor și a rezultatelor privind realizarea prevederilor bugetare pe anul expirat.
Sub aspectul duratei perioadei de execuție bugetară, sunt de asemenea cunoscute, ca opțiuni posibile, fie
suprapunerea acesteia cu cea a anului bugetar, fie prelungirea acestei perioade cu încă 3-6 luni, peste durata unui
an, ceea ce implică o abatere de la principiul anualității bugetului.
Prima variantă este denumită sistem de gestiune și se caracterizează prin aceea că la finele anului bugetar
se închide execuția bugetară, indiferent de faptul că unele dintre cheltuieli sau venituri aferente anului expirat au
rămas neconcretizate. În această situație, se acceptă ca eventualele venituri și cheltuieli, (prevăzute, dar nerealizate),
să fie preluate și reflectate în bugetul pe anii următori, iar gestiunea anului respectiv se închide în limita realizărilor
înregistrate până la expirarea anului bugetar.
A doua variantă poartă numele de sistem de execuție și presupune că la finele anului bugetar nu se încheie
exercițiul, ci, atât încasarea de venituri, cât și efectuarea de cheltuieli continuă în perioada de prelungire paralel cu
execuția bugetară pe noul an. Aceasta înseamnă că pe perioada de prelungire a execuției bugetului pentru anul
expirat vor funcționa (în anul curent) două bugete, înregistrându-se separat veniturile și cheltuielile aferente fiecăruia
dintre cei doi ani bugetari și urmând ca exercițiul bugetar pe anul anterior să se încheie după 15-18 luni, în loc de 12
luni.
Încălcări ale principiului anualității se mai produc și prin practica aprobărilor date de către Parlament, prin
bugetul pe un singur an, a cheltuielilor sau veniturilor aferente unor acțiuni extinse pe mai mulți ani bugetari. În acest
context, a fost lansată și teza renunțării la principiul anualității și trecerii la întocmirea, aprobarea și executarea
bugetului de stat pe perioade de mai mulți ani - la bugetele plurianuale, după ce, anterior, fusese promovată o
variantă a bugetelor pe perioade egale ciclurilor economice - bugete ciclice.
Bugetul plurianual este susținut tocmai prin invocarea nevoii de a reflecta mai exact cheltuielile de investiții
ale statului în economie, care se extind, de regulă, pe perioade de mai mulți ani, necesari finalizării și punerii în
funcțiune a obiectivelor respective. Prin comparație, bugetul ciclic presupune ca perioada la care se raportează
corelarea (echilibrarea) veniturilor cu cheltuielile bugetare să fie extinsă la cea a unui ciclu economic, incluzând un
număr mai mic sau mai mare de ani bugetari (calendaristici).

18
 IV. Principiul specializării bugetare. Conform acestui principiu, veniturile bugetare
trebuie înscrise în buget și aprobate de Parlament pe surse de proveniență, iar cheltuielile
publice ce urmează să se efectueze, pe categorii, în funcție de destinația lor efectivă și în
funcție de conținutul lor economic.
Pentru simplificarea și ușurarea muncii de elaborare și execuție a bugetului public,
practica bugetară a inițiat o grupare a veniturilor și cheltuielilor într-o anumită ordine și pe
baza unor criterii precis determinate, care poartă denumirea de clasificație bugetară.

Veniturile și cheltuielile bugetare se înscriu și se aprobă în buget pe surse de proveniență și,

respectiv, pe categorii de cheltuieli, grupate după natura lor economică și destinația acestora,
potrivit clasificației bugetare.

Clasificația bugetară trebuie să fie simplă și clară pentru a fi înțeleasă de toți cei
chemați să examineze bugetul.

Legea nr. 500/2002 a finanțelor publice, art. 2,

Definiții:
pct. 9, clasificație bugetară − gruparea veniturilor și cheltuielilor bugetare într-o ordine
obligatorie și după criterii unitare;
pct. 10, clasificație economică − gruparea cheltuielilor după natura și efectul lor economic;
pct. 11, clasificație funcțională − gruparea cheltuielilor după destinația lor pentru a evalua
alocarea fondurilor publice unor activități sau obiective care definesc necesitățile publice;

V. Principiul unității monetare

Principiul unității monetare, obligă ca toate operațiunile bugetare să fie exprimate în

monedă națională.

În România, alături de principiile enunțate în Legea finanțelor publice, începând cu

anul 2007, au fost statuate și alte principii cu referire strictă la bugetele locale:12

VI. Principiul echilibrului – cheltuielile unui buget se acoperă integral din veniturile
bugetului respectiv.

VII. Principiul solidarității – Prin politicile bugetare locale se poate realiza

ajutorarea unităților administrativ-teritoriale, precum și a persoanelor fizice aflate în situație
de extremă dificultate, prin alocarea de sume din fondul de rezervă bugetară constituit în
bugetul local.
Din fondul de rezervă bugetară constituit în bugetul local, consiliile locale, județene
sau Consiliul General al Municipiului București, după caz, pot aproba acordarea de ajutoare
către unitățile administrativ-teritoriale aflate în situații de extremă dificultate, la cererea
publică a primarilor acestor unități administrativ-teritoriale sau din inițiativă proprie.

VIII. Principiul autonomiei locale financiare –Unitățile administrativ-teritoriale au

dreptul la resurse financiare suficiente, pe care autoritățile administrației publice locale le pot
utiliza în exercitarea atribuțiilor lor, pe baza și în limitele prevăzute de lege.
Autoritățile administrației publice locale au competența stabilirii nivelurilor impozitelor
și taxelor locale, în condițiile legii.
Alocarea resurselor financiare pentru echilibrarea bugetelor locale nu trebuie să
afecteze aplicarea politicilor bugetare ale autorităților administrației publice locale în
domeniul lor de competență.

IX. Principiul proporționalității – Resursele financiare ale unităților administrativ-

teritoriale trebuie să fie proporționale cu responsabilitățile autorităților administrației publice
locale stabilite prin lege.

12
Legea nr. 273/29.06.2006 privind finanţele publice locale, M. Of. nr. 618/18.07.2006.

19
 X. Principiul consultării – Autoritățile administrației publice locale, prin structurile
asociative ale acestora, trebuie să fie consultate asupra procesului de alocare a resurselor
financiare de la bugetul de stat către bugetele locale.

De asemenea, în literatura de specialitate sunt menționate și alte principii: „al

clarității“ (veniturile și cheltuielile delimitate clar după sursa de proveniență, respectiv, după
o destinație precisă), „al probabilității“ (limitarea execuției la cea din anul precedent, până la
aprobarea bugetului pe anul curent) și „al preciziei“ (veniturile și cheltuielile să fie
dimensionate la nivelul posibilităților, prin urmare să fie realiste).

Trebuie reținut că unele dintre principiile enunțate și-au pierdut în mare măsură
semnificația pe care o aveau la un moment dat, în perioada în care ele s-au impus (de exemplu,
principiul echilibrului bugetar), iar altele au fost adaptate noilor concepții privind rolul
finanțelor publice în epoca contemporană. Modul în care se aplică ele în practică diferă însă de
multe ori de la o țară la alta.

Reguli bugetare:

Legea nr. 500/2002 a finanțelor publice:

Art. 14.
(1) Cheltuielile bugetare au destinație precisă și limitată și sunt determinate de autorizările
conținute în legi specifice și în legile bugetare anuale.
(2) Nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) și nici angajată
și efectuată din aceste bugete, dacă nu există bază legală pentru respectiva cheltuială.
(3) Nici o cheltuială din fonduri publice nu poate fi angajată, ordonanță și plătită dacă nu este
aprobată potrivit legii și nu are prevederi bugetare.
Art. 15. -
(1) În cazurile în care se fac propuneri de elaborare a unor proiecte de acte normative a căror
aplicare atrage micșorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget,
inițiatorii au obligația să prevadă și mijloacele necesare pentru acoperirea minusului de
venituri sau creșterea cheltuielilor. În acest scop inițiatorii trebuie să elaboreze, cu sprijinul
Ministerului Finanțelor Publice sau al altor instituții implicate, fișa financiară care însoțește
expunerea de motive sau nota de fundamentare, după caz, și care va fi actualizată în
concordanță cu eventualele modificări intervenite în proiectul de act normativ. În această fișă
se înscriu efectele financiare asupra bugetului general consolidat, care trebuie să aibă în
vedere:
a) schimbările anticipate în veniturile și cheltuielile bugetare pentru următorii 5 ani;
b) eșalonarea anuală a creditelor bugetare, în cazul acțiunilor multianuale;
c) propuneri realiste în vederea acoperirii majorării cheltuielilor;
d) propuneri realiste în vederea acoperirii minusului de venituri.
(2) După depunerea proiectului legii bugetare anuale la Parlament pot fi aprobate acte
normative numai în condițiile prevederilor alin. (1), dar cu precizarea surselor de acoperire a
diminuării veniturilor sau a majorării cheltuielilor bugetare, aferente exercițiului bugetar
pentru care s-a elaborat bugetul.

Legea nr. 273/2006 a finanțelor publice locale:

Art. 14.
(1) Este interzisă efectuarea de plăți direct din veniturile încasate, cu excepția cazurilor în care
legea prevede altfel.
(2) Cheltuielile bugetare au destinație precisă și limitată și sunt determinate de autorizările
conținute în legi speciale și în legile bugetare anuale.
(3) Nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetele prevăzute la art.1 alin.(2) și nici nu poate fi

20
 angajată și efectuată din aceste bugete, dacă nu există baza legală pentru respectiva cheltuială.
(4) Nici o cheltuială din fonduri publice locale nu poate fi angajată, ordonanțată și plătită dacă
nu este aprobată, potrivit legii, și nu are prevederi bugetare și surse de finanțare.
(5) După aprobarea bugetelor locale pot fi aprobate acte normative cu implicații asupra
acestora, dar numai cu precizarea surselor de acoperire a diminuării veniturilor sau a
majorării cheltuielilor bugetare aferente exercițiului bugetar pentru care s-au aprobat bugetele
locale respective.

2.4. Procesul bugetar

Procedura sau procesul bugetar presupune un ansamblu de acțiuni și măsuri

întreprinse de către instituțiile specifice ale statului în vederea aplicării politicilor financiare
ale partidelor politice și guvernelor pe care le reprezintă, prin intermediul bugetului public.
Cu alte cuvinte, procesul bugetar are rolul ca, în contextul cadrului juridic existent
privind fiscalitatea și în cel al politicilor bugetare, să pună în mișcare mecanismul bugetelor
prin intermediul cărora se constituie și utilizează resursele financiare publice.

În accepțiunea sa generică, procesul bugetar se definește prin ansamblul lucrărilor și

operațiunilor privitoare la proiectarea (elaborarea), aprobarea, execuția și încheierea
bugetului, inclusiv exercitarea, realizarea și controlul bugetar asupra acestora.

Conținutul procesului bugetar prezintă anumite diferențieri, mai ales, în funcție de

structura sistemului bugetar la care se referă (buget central sau federal, buget al statului
membru în federație, buget local) și de particularitățile dezvoltării istorice a fiecărei țări, dar
are și multe elemente comune ce corespund unui proces decizional sui generis.
Pornind de la considerentul că există două tipuri reprezentative de sisteme bugetare,
componenta principală fiind în ambele cea a bugetului administrației centrale sau federale,
procesul bugetar aferent acesteia este cel mai reprezentativ și parcurge mai multe faze,
cuprinzând: elaborarea (întocmirea) proiectului de buget; aprobarea bugetului; execuția
bugetului; încheierea bugetului; controlul bugetar.

I. Elaborarea proiectului de buget. Ca primă fază a procesului bugetar, aceasta

constă în efectuarea lucrărilor de întocmire a proiectului bugetului de stat, inclusiv a celor de
evaluare a cheltuielilor și veniturilor bugetare, concretizate, prin documente specifice în care
se înscriu categoriile de cheltuieli și de venituri bugetare, în cuantumul previzionat.

Elaborarea proiectului bugetului de stat cuprinde activitatea de determinare a veniturilor și

cheltuielilor bugetare și începe în anul premergător celui pentru care se întocmește și se
realizează, în sistem piramidal.

Lucrările de elaborare a proiectului bugetului de stat se desfășoară, de regulă, sub

îndrumarea și cu participarea directă a Ministerului Finanțelor Publice sau Ministerului
Bugetului (în unele țări), dar ele sunt coordonate de către Guvern, care în multe țări are între
atribuțiile sale, întocmirea, avizarea și prezentarea spre dezbatere Parlamentului a proiectului
de buget.
Există și țări (sisteme bugetare) în care coordonarea și răspunderea directă privind
întocmirea proiectului de buget revine Președinției, care dispune de un organism specializat
în acest domeniu.
Propunerile ce se înscriu la venituri și la cheltuieli, în proiectul de buget, se
fundamentează pe baza analizelor efectuate asupra nevoilor de resurse și posibilităților de
procurare a acestora, urmărind asigurarea premiselor necesare realizării obiectivelor
programului de guvernare și integrarea în politica financiară a statului.
În acest context, un criteriu esențial al opțiunilor îl constituie corelarea cuantumului
cheltuielilor bugetare de efectuat cu cel al veniturilor posibile de încasat la buget, având ca
scop evitarea sau cel puțin menținerea în limite admisibile a eventualului deficit bugetar.
Atingerea unui asemenea obiectiv impune proceduri adecvate de comunicare și
informare între Ministerul Finanțelor Publice și celelalte ministere sau instituții implicate în
21
fundamentarea prevederilor bugetare, inclusiv căutarea de soluții menite să reducă decalajul
posibil dintre cheltuielile, mai mari, și veniturile, mai mici. Asemenea soluții vizează, firesc,
reducerea cheltuielilor, pe de o parte și/sau creșterea veniturilor curente, pe de altă parte,
ceea ce poate genera conflicte bugetare între departamentele publice afectate, mai ales,
alocarea unor sume mai mici decât cele solicitate.
O procedură de reducere a acestor conflicte, folosită în unele țări, presupune
parcurgerea următoarelor etape:
a) emiterea liniilor directoare ale politicii bugetare pe anul viitor și stabilirea nivelurilor
orientative de cheltuieli pentru beneficiarii centrali de alocații (credite) bugetare (ministere,
agenții guvernamentale), de către Ministerul Finanțelor Publice, după consultare cu șeful
guvernului;
b) elaborarea propunerilor proprii de cheltuieli de către beneficiarii de credite
bugetare, pornind de la nivelurile orientative transmise și obiectivele de realizat, conform
programului de guvernare, în domeniul de responsabilitate a fiecăruia;
c) atenuarea (rezolvarea) conflictelor posibile rezultate, prin analize efectuate în
comun de către specialiștii din structurile implicate;
d) atenuarea (rezolvarea) conflictelor la nivelul ministrului finanțelor și miniștrilor sau
conducătorilor instituțiilor centrale respective;
e) rezolvarea divergențelor rămase, cu participarea directă a primului ministru sau în
cadrul ședințelor Guvernului.
După definitivarea, la acest nivel, a propunerilor referitoare la volumul și structura
veniturilor și cheltuielilor înscrise în proiectul de buget, ministrul finanțelor îl supune analizei
Guvernului. La rândul său, Guvernul analizează conținutul proiectului de buget și decide
asupra prevederilor (la cheltuieli și venituri), urmând ca în forma însușită de el să îl transmită
spre dezbatere Parlamentului.

Calendarul elaborării proiectului bugetului de stat, potrivit reglementărilor românești, este următorul:
1 iunie: Comisia Națională de Prognoză publică pe site, conform competențelor lor legale, previziunile
macroeconomice și bugetare oficiale elaborate pentru planificarea bugetară. Pe baza acestor previziuni se
dimensionează principalii indicatori macroeconomici și sociali pentru exercițiul bugetar pentru care se întocmește
proiectul de buget și se fac estimări pentru următorii 3 ani;
31 iulie: Ministerul Finanțelor Publice va înainta Guvernului, până la data de 31 iulie a fiecărui an, limitele de
cheltuieli pentru anul bugetar următor, precum și estimările pentru următorii 3 ani (Strategia fiscal-bugetară), stabilite
pe ordonatorii principali de credite.
1 august: Ministrul Finanțelor Publice va transmite ordonatorilor principali de credite, până la data de 1 august a
fiecărui an, o scrisoare-cadru, care va specifica contextul macroeconomic pe baza căruia vor fi întocmite proiectele
de buget, metodologiile de elaborare a acestora, precum și limitele de cheltuieli aprobate de Guvern.
Limitele de cheltuieli aprobate și stabilite pe ordonatori principali de credite, pot fi redimensionate de către Ministerul
Finanțelor Publice, pe baza prognozelor de toamnă (până la 1 noiembrie) ale Comisiei Naționale de Prognoză sau în
cazul modificării ulterioare a legislației din domeniu, în funcție de specificul ordonatorului principal de credite, cu
informarea Guvernului.
15 august: Guvernul va trimite Parlamentului, până la data de 15 august, Strategia fiscal-bugetară pentru următorii
trei ani, care va conține cadrul macroeconomic ce stă la baza politicii fiscal-bugetare, cadrul fiscal-bugetar cu
prognozele bugetare și politica fiscal-bugetară și o declarație de răspundere.
Declarația de răspundere va conține o declarație semnată de prim-ministrul și de ministrul finanțelor publice, prin care
se atestă corectitudinea și integralitatea informațiilor din strategia fiscal-bugetară și conformitatea acesteia cu
prevederile Legii responsabilității fiscal-bugetare (L. nr. 69/2010 – republicată, cu modificările și completările
ulterioare), țintele sau limitele pentru regulile fiscale și respectarea principiilor responsabilității fiscale.
1 septembrie: Ordonatorii principali de credite au obligația ca, până la data de 1 septembrie a fiecărui an, să depună
la Ministerul Finanțelor Publice propunerile pentru proiectul de buget și anexele la acesta, pentru anul bugetar
următor, cu încadrarea în limitele de cheltuieli și estimările pentru următorii 3 ani, însoțite de documentații și
fundamentări detaliate.
În situația în care ordonatorii principali de credite nu își aliniază propunerea de buget la Strategia fiscal-bugetară și
metodologia pentru elaborarea proiectului anual de buget, Ministerul Finanțelor Publice va refuza proiectul de buget
propus.
15 septembrie: Proiectele de buget și anexele la acesta, refăcute de către ordonatorii principali de credite, se depun
la Ministerul Finanțelor Publice, până la data de 15 septembrie a fiecărui an.
30 septembrie: Ministerul Finanțelor Publice, pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali de credite și a

22
bugetului propriu, întocmește proiectele legilor bugetare și proiectele bugetelor, pe care le depune la Guvern pentru
prima lectură, până la data de 30 septembrie a fiecărui an.
Proiectul legii bugetului de stat este însoțit de un raport privind situația macroeconomică pentru anul bugetar pentru
care se elaborează proiectul de buget și proiecția acesteia în următorii 3 ani. Acest raport va cuprinde un rezumat al
politicilor macroeconomice în contextul cărora au fost elaborate proiectele de buget, precum și strategia Guvernului în
domeniul investițiilor publice.
Raportul și proiectele legilor bugetare anuale vor exprima politica fiscal-bugetară a Guvernului, precum și alte
informații relevante în domeniu.
1 noiembrie: Ministerul Finanțelor Publice, pe baza prognozelor de toamnă ale Comisiei Naționale de Prognoză,
definitivează proiectele de buget ale ordonatorilor principali de credite și al bugetului propriu și proiectele legilor
bugetare anuale, pe care le depune la Guvern, până la data de 1 noiembrie a fiecărui an.
15 noiembrie: După însușirea de către Guvern a proiectelor legilor bugetare și de buget, acesta le supune spre
adoptare Parlamentului (sunt trimise Parlementului), cel mai târziu până la data de 15 noiembrie a fiecărui an.
Bugetele se aprobă de Parlament pe ansamblu, pe părți, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum și alineate,
după caz, și pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum și creditele de angajament pentru acțiuni
anuale și multianuale.
31 ianuarie: În cazul în care legile bugetare anuale, depuse în termen legal, nu au fost adoptate de către Parlament
până cel târziu la data de 15 decembrie a anului anterior anului la care se referă proiectul de buget, Guvernul va
solicita Parlamentului aplicarea procedurii de urgență, fără ca adoptarea să depășească data de 31 decembrie a
anului în curs.

Notă: Procesul bugetar în cazul neaprobării bugetului de către Parlament

Dacă legile bugetare nu au fost adoptate cu cel puțin 3 zile înainte de expirarea exercițiului bugetar, Guvernul
îndeplinește sarcinile prevăzute în bugetul anului precedent, limitele lunare de cheltuieli neputând depăși de regulă
1/12 din prevederile bugetelor anului precedent, cu excepția cazurilor deosebite, temeinic justificate de către
ordonatorii principali de credite, sau, după caz, 1/12 din sumele propuse în proiectul de buget, în situația în care
acestea sunt mai mici decât cele din anul precedent.
Instituțiile publice și acțiunile noi, aprobate în anul curent, dar care încep cu data de 1 ianuarie a anului bugetar
următor, vor fi finanțate, până la aprobarea legii bugetare, în limita a 1/12 din prevederile acestora cuprinse în
proiectul de buget.

Proiectul bugetului de stat depus Parlamentului pentru aprobare cuprinde:

a) la venituri, estimările anului, structurate pe capitole și subcapitole;
b) la cheltuieli, creditele bugetare, determinate de autorizările conținute în legi
specifice, în structură funcțională și economică, defalcate pe părți, capitole, subcapitole,
titluri, articole, precum și alineate, după caz;
c) deficitul sau excedentul bugetar.
Anexele proiectelor legilor bugetare cuprind:
a) sintezele bugetelor;
b) bugetele ordonatorilor principali de credite și anexele la acestea;
c) sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat și criteriile de repartizare a
acestora;
d) alte anexe specifice.

II. Aprobarea bugetului. În vederea dezbaterii și aprobării de către Parlament,

proiectul de buget este transmis acestuia de către Guvern, sub forma unei documentații
compuse din:
a) proiectul de lege pentru aprobarea bugetului, cuprinzând veniturile și cheltuielile
bugetare;
b) expunerea de motive care explică opțiunile concretizate în proiectul de buget,
inclusiv propunerile de modificare a legislației fiscale;
c) anexele la proiectul de lege pentru aprobarea bugetului, în care se detaliază
structura veniturilor și a cheltuielilor bugetare;
d) alte materiale documentare necesare analizei detaliate a prevederilor bugetare, de
către Parlament.

Aprobarea bugetului presupune dezbaterea proiectului în Parlament și votarea legii

bugetare anuale. Această etapă se parcurge, de obicei, tot în anul premergător celui pentru
23
 care s-a întocmit proiectul de buget, dar din anumite motive, se poate întâmpla ca dezbaterea și
aprobarea bugetului să se facă în prima parte a anului pentru care el s-a elaborat.

Într-o primă etapă, proiectul de buget transmis Parlamentului se analizează, făcându-

se observații și propuneri de amendamente (modificări), la nivel de comisie parlamentară
specializată, după care urmează dezbaterea în ședințe ale fiecărei camere a Parlamentului.
La baza analizei și discutării conținutului bugetului, în această fază, stă proiectul de
buget cu anexele sale din care trebuie să rezulte modul de fundamentare a cifrelor propuse.
Dezbaterea în Parlament a proiectului de buget începe, de regulă, cu prezentarea
acestuia de către șeful guvernului (sau de ministrul finanțelor) respectiv a observațiilor
(amendamentelor) formulate de comisiile parlamentare de specialitate, continuând cu
discutarea lui de către parlamentari.
În cazul Parlamentului bicameral, competențele de a dezbate și introduce
amendamente la proiectul de buget diferă sensibil, în unele țări având prioritate Camera
Inferioară, iar în altele Camera Superioară. La rândul lor, competențele ce revin fiecărei
Camere respectiv Parlamentului merg de la introducerea de amendamente numai pentru
unele prevederi (la cheltuieli sau venituri), până la respingerea în bloc a proiectului de buget,
cerând Guvernului să prezinte un alt proiect.
De regulă, pentru soluționarea eventualelor divergențe între cele două Camere și
concilierea amendamentelor propuse, se constituie comisii mixte și se convoacă ședințe
comune ale Camerelor reunite ale Parlamentului, care prin votul în plen adoptă, Legea (de
aprobare a) bugetului, ceea ce înseamnă că acest document dobândește putere de lege, iar
prevederile sale sunt obligatorii de executat.
Totuși, pentru a se pune în aplicare, această lege se cere a fi promulgată (ratificată) și
de către șeful statului, care ar putea cere rediscutarea sa în Parlament, atunci când constată
eventuale prevederi inacceptabile.
În mod firesc, această fază se încheie prin publicarea Legii bugetului de stat pe anul
respectiv, în condițiile prevăzute prin actele normative privitoare la această procedură.

III. Execuția bugetului. În esența sa, această fază constă în realizarea prevederilor
Legii bugetului, atât la venituri, cât și la cheltuieli.

Executarea bugetului (sau execuția bugetară) presupune realizarea veniturilor la termenele și

în cuantumurile prevăzute, precum și efectuarea cheltuielilor potrivit destinațiilor stabilite. Dacă
realizarea veniturilor bugetare reprezintă obligații minime, efectuarea cheltuielilor reprezintă
obligații maxime, care nu pot fi, în principiu, depășite.

Datorită obligativității respectării limitărilor legate de cheltuieli si venituri, în ultimele

decenii se observă o tendință de rectificare a prevederilor inițiale din Legea bugetului,
concretizate în modificări aduse cifrelor aprobate anterior (la venituri și/sau la cheltuieli),
pentru a le pune în acord mai deplin cu situația reală.
Rectificările inițiate de Guvern urmează aceeași filieră a aprobării în Parlament.
Ca fază a procesului bugetar, execuția bugetului reprezintă, de asemenea, o
responsabilitate a Guvernului, îndeplinită prin Ministerul Finanțelor, care trebuie să
organizeze activitatea și să aplice procedurile adecvate. Sub acest din urmă aspect, este de
remarcat folosirea unor instrumente și proceduri diferite în executarea părții de cheltuieli,
respectiv a părții de venituri, implicând o anumită structurare a activității și specializare a
personalului.
Totodată, coordonarea activității privind execuția bugetară de ansamblu, urmărind și
corelarea operațiunilor de alocare a sumelor din buget, pentru efectuarea de cheltuieli, cu
cele de încasare a veniturilor bugetare se asigură printr-un departament specializat, care
funcționează în Ministerul Finanțelor Publice.
Execuția bugetului, la partea de cheltuieli, în limita sumelor aprobate ce se pun
la dispoziția beneficiarilor de alocații (credite) bugetare, presupune, la rândul său, o
procedură specifică, cu operațiuni corespunzătoare următoarelor etape distinctive (în cadrul
procesului de execuție a unei cheltuieli), și anume: angajarea; lichidarea; ordonanțarea;
plata.

24