Cursul 1

FORMELE DE ACTIVITATE ALE

ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

Harta capitolului
1. Acte juridice,
2. Fapte administrative,
3. Operaţiuni tehnico-administrative, și
4. Acte politice.

1
 1. Formele de activitate ale administraţiei publice

Din punct de vedere juridic, actul administrativ este principala formă de activitate a
administraţiei publice. Însă, alături de actele administrative, activităţile din cadrul procesului
administrativ-executiv cunosc mai multe forme. Demersul de a analiza formele concrete ale activităţii
administrative este îngreunat de lipsa unui Cod administrativ şi a unui Cod de procedură
administrativă, ceea ce ne obligă să ne raportăm la legislaţia în vigoare care, de multe ori, cuprinde
un limbaj inconsecvent cu sensuri ambigui şi care se suprapun făcând, astfel, analiza şi mai dificilă.

În doctrina postbelică s-a formulat teza, care în linii mari este menţinută şi astăzi1, că în procesul
de realizare a interesului public, activitatea administraţiei publice este îndeplinită prin mai multe forme:
1. acte juridice,
2. fapte administrative,
3. operaţiuni tehnico-administrative, și
4. acte politice.
Așadar, la modul cel mai general, activitatea administraţiei publice este alcătuită din ansamblul
activităţilor administrative, care cunosc o mare diversitate. Analiza formelor de activitate ale
administraţiei publice cuprinde o clasificare a acestora după diferite criterii2, dar din perspectiva juridică
ne interesează preponderent criteriul efectelor juridice produse de acestea. Astfel, activităţile derulate
de personalul din administraţia publică se împart în două categorii:

actele juridice
Forme de activitate care produc efecte juridice

faptele administrative

Forme de activitate care nu produc efecte juridice operaţiunile administrative

actele politice
Observăm că avem două forme de activitate care produc efecte juridice : (1) actele juridice și
(2) faptele administrative. Dacă actele juridice produc efecte prin ele însele, faptele administrative
produc efecte în temeiul legii. Adică faptele administrative sunt săvârşite fără intenţia de a pruduce
efecte juridice și ele sunt un izvor involuntar de drept. Înseamnă că între cele două forme de activitate
nu există o delimitare absolută3 pentru că finalitatea lor este aceeaşi, adică producerea de efecte
juridice. Întrucât faptele administrative produc efecte juridice în temeiul legii, acestea sunt
considerate a fi acte administrative asimilate.

Obiectul de studiu al acestui manual sunt actele administrative- ca o subcategorie a actelor

juridice săvârşite de entitățile publice. De aceea, pentru a stabilii locul actului administrativ în cadrul
formelor de activitate ale administraţiei publice, vom analiza distincţia între: actele juridice - faptele

2
Profesorul Kund se referă la “fapte administrative”. Însă pentru a evita confuzia dintre ceea ce doctrina
numeşte fapte administrative cu expresia omonimă utilizată de legiuitor în proiectul de Cod
Administrativ al Românei fapte administrative vs. operaţiuni administrative vs. acte administrative,
vom utiliza sintagma de acţiuni administrative.
3
în aceslași sens a se vedea și Deleanu, I., Părţile şi terţii. Relativitatea şi opozabilitatea efectelor
juridice. Ed. Rosseti, 2002, p. 67-72

2
administrative - operaţiunile administrative - actele politice. Pentru aceasta vom analiza pe scurt
fiecare dintre categoriile prezentate.

2. Actele Juridice ale entităţilor publice

Actele juridice sunt forma de activitate prin care administraţia publică

/ persoanele juridice de drept public participă la circuitul juridic. Teoria actelor
juridice este studiată în detaliu la disciplina Teoria Generală a Dreptului, de
aceea nu vom reveni asupra sa.

Aratăm că actele juridice ce emană de la administraţia publică se

împart în trei categorii:

• Actul administrativ - reprezintă manifestarea unilaterală de voinţă a

unei persoane juridice de drept public, exercitată în regim de putere publică, făcută cu intenţia
de a produce efecte juridice.

• Contractul administrativ - reprezintă acordul de voinţă, în care una dintre părţi este o persoană
juridică de drept public, care conţine clauze exorbitante şi au un obiect reglementat prin lege;
ele sunt acte administrative assimilate.

• Actul juridic de drept comun- reprezintă acordul de voinţă sau manifestări unilaterale de voinţă
în care una dintre părţi este o persoană juridică de drept public care produce efecte juridice în
regim de drept privat (drept civil, drept comercial, dreptul muncii).

Actele administrative au pondere cea mai mare dintre cele trei categorii de acte juridice
enumerate mai sus şi vor fi dezbătute pe larg în capitlole ce urmează.

Contractele administrative sunt acte administrative asimilate şi vor face obiectul unui studiu
viitor. Totuşi nu putem trtece mai departe fără a face o comparaţie între actele administrative şi
contractele administrative între care există o serie de asemănări dar şi de deosebiri, după cum
urmează:

Asemănări între actele administrative şi contractele administrative:

- Atât actele administrative cât şi contractele administrative generează drepturi şi obligaţii (efecte
juridice) pentru că sunt instrumente juridice prin care persoana juridică de drept public participă
la circuitul juridic;
- Atât în cazul actului administrativ cât şi în cazul contractului administrativ una ditre părţi este
o persoana juridică de drept public;
- Actul administrativ este emis în regim de putere publică, în timp ce Contractul administrativ
este emis în regim mixt, astfel că el conţine clause exorbitante specific regimului public dar şi
clause de drept comun/ drept civil.

3
Deosebiri între actele administrative şi contractele administrative:

- Actul administrativ este o manifestarea unilaterală de voinţă prin opoziţie cu Contractul

administrativ care reprezintă acordul de voinţă a două sau mai multe persoane;
- La emiterea actului administrativ nu este nevoie să se obţină acceptul cetăţenilor care suferă
efectele actului, în schimb, în cazul contractului administrativ este nevoie de acordul tuturor
părţilor implicate care suferă efectele contractului.

Datorită asemănărilor dintre cele două categorii de acte, apreciem că atât contractele
administrative cât şi faptele administrative sunt acte administrative asimilate. Diferitele categorii de
contracte administrative sunt sintetizate la pagina următoare, sub forma de tabel, în care am
evidenţiat următoarele elemente: (1) denumirea contractului administrativ, (2) definiţia şi (3) cadrul
legislativ-cu referire numai la legislaţia primară. Studierea aprofundată a contractelor administrative
se face la nivelul doi de formare, în cadrul programului de master. De aceea, în economia prezentului
studiu, în cadrul comparaţiei de mai sus, ne oprim la a evidenţia asemănările şi deosebirile cu actul
administrativ.

Actul juridic de drept comun. Persoana juridică de drept public participă la circuitul juridic şi
în calitatea sa de administrator al proprietăţii private. În această ipostază când entităţile publice nu-şi
exercită prerogativele de putere publică ele încheiei acte juridice de drept comun, care sunt supuse
normelor de drept comun/ drept civil şi nu mai sunt emise sub regimul public, ca de pildă în
următoarele situaţii:

- Personalul contractual care lucrează în instituţiile publice este angajat cu un contract de muncă
supus reglemenărilor dreptului muncii prin opoziţie cu contractual de muncă al funcţionarilor
publici;
- Ca administrator al proprietăţii private, persoana juridică de drept public participă la circuitul
civil ca orice particular, persoană fizică ori juridică de drept privat; acte sale sunt acte juridice
de drept comun, care sunt supuse regimului de drept comun/ drept civil.

4
 CONTRACTUL DEFINIŢIE CADRUL LEGISLATIV
ADMINISTRATIV

CONTRACTE PENTRU ADMINISTRAREA PROPRIETĂŢII PUBLICE

Contractul de închiriere a bunurilor - Legea nr. 213/1998 privind

1. Contractul de publice este contractul prin care autoritatea proprietatea publică şi
închiriere a bunurilor contractantă, în calitate de locator, se obligă să regimul juridic al acesteia
publice asigure altei persoane, numită locatar, folosinţa - Legea nr. 114/1996 a
unui bun public, pentru o perioadă de timp locuinţei,
determinată, în schimbul unei sume de bani
numită chirie.
Închirierea bunurilor proprietate
publică a statului sau a u.a.t. se aprobă, după
caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului
judeţean, sau a consiliului local.

Concesiunea este contractul prin care - Lg. nr.213/1998 privind

2. Contractul de prin care autoritatea contractantă, în calitate de proprietatea publică şi
concesiune a concendent, transmite pe o perioada regimul juridic al acesteia
proprietăţii publice determinata celeilalte parti, numita
concesionar, dreptul si obligatia de exploatare
a unui bun, în schimbul unei redevente.

Darea în administrare a proprietăţii - art.136 alin.(4) din

3. Darea în administrare a publice este contractul prin care autoritatea Constituţie
proprietăţii publice contractantă dă în administrarea regiilor - Lg. nr.213/1998 privind
autonome sau instituţiilor publice folosinţa proprietatea publică şi
unui bun public, pentru o perioadă de timp regimul juridic al acesteia
determinată, în schimbul unei sume de bani
numită chirie.
Darea în administrare a proprietăţii
publice a statului sau a u.a.t. se aprobă, după
caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului
judeţean, sau a consiliului local.
Darea în folosinţă gratuită a - Lg. nr. 213/1998 privind
4. Darea în folosinţă proprietăţii publice este contractul prin care proprietatea publică şi
gratuită a proprietăţii autoritatea contractantă dă în folosinţă gratuită regimul juridic al acesteia
publice persoanelor juridice fără scop lucrativ, care - Lg. nr. 215/2001 privind
desfăşoară activităţi de binefacere ori servicii administraţia publică locală;
comunitare, folosinţa unui bun public. - O.G. nr. 26/2000 cu privire
Darea în folosinţă gratuită a la asociaţii şi fundaţii.
proprietăţii publice a statului sau a u.a.t. se
aprobă, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a
consiliului judeţean, sau a consiliului local.

CONTRACTE DE ACHIZIŢII PUBLICE

Contractul de achiziţii publice este contractual

5. Contractul de achiziţii princare de către una ori mai multe autorităţi
publice contractante achiziţionează: lucrări, produse

5
 sau servicii de la operatori economici Lg. nr. 98/2016
desemnaţi de către acestea, indiferent dacă privind achiziţiile
lucrările, produsele sau serviciile sunt destinate publice
ori nu realizării unui interes public Lg. nr. 99/2016 privind
achiziţiile sectoriale
Contractul de concesiune de lucrări sau Lg. nr. 100/2016 privind
6. Contractul de servicii este contractul cu titlu oneros prin care concesiunile de lucrări şi
concesiune de lucrări autoritatea contractantă încredinţează concesiunile de servicii
sau servicii executarea de lucrări / sau prestarea şi
gestionarea de servicii unuia sau mai multor
operatori economici, care, în contraprestaţia
pentru lucrări sau servicii beneficiază exclusiv
de dreptul de a exploata rezultatul lucrărilor/
serviciilor care fac obiectul contractului, fie de
acest drept însoţit de o plată.

ALTE CONTRACTE ADMINISTRATIVE

Parteneriatul public-privat este contractul de Lg. nr. 233/2016 privind

7. Parteneriatul public- cooperarea dintre partenerul public/ parteneriatul public-privat
privat autoritatea contractantă și partenerul privat, ce
are ca obiect realizarea sau, după caz,
reabilitarea și/sau extinderea unui bun sau a
unor bunuri destinate prestării unui serviciu
public și/sau operării unui serviciu public,

Intercomunalitatea este contractul de asociere - Lg. nr. 215/2001 privind

8. Intercomunalitatea dintre mai mult u.a.t. care cooperează pentru administraţia publică locală;
realizarea în comun a proiectelor de dezvoltare - Lg. nr. 51/2006 a serviciilor
zonală şi de a pune bazele unei strategii de comunitare de utilităţi
dezvoltare durabile a regiunii. publice, modificată prin O.G.
nr. 13/2008;
- OG. 26/2000 cu privire la
asociaţii şi fundaţii;
- O.G. nr. 71/2002 privind
organizarea şi funcţionarea
serviciilor publice de
administrare a domeniului
public şi privat de interes
local;

6
 3. Faptele administrative

Faptele administrative sunt acele

împrejurări, evenimente, care produc
Faptele administrative sunt acele împrejurări, efecte juridice în temeiul legii.
evenimente, care produc efecte juridice în
temeiul legii4. Acestea constau în acţiuni sau
inacţiuni ale ale funcţionarilor publici care sunt
săvârşite fără intenţia directă şi expresă de a naşte, modifica ori stinge raporturi juridice.

Pentru că sunt săvârşite fără intenţia directă de a pruduce efecte juridice, faptele
administrative reprezintă un izvor involuntar de drept.

Altfel spus, faptele administrative sunt acţiunile săvârşite de personalul din administraţia
publică cu sau fără intenţia de a produce efecte juridice, dar care, produc efecte juridice în virtutea
legii.

Sintagma în temeiul legii înseamnă că dacă situaţia nu ar fi prevăzut în mod expres şi explicit
în textul unei legi atunci faptul nu ar produce efecte juridice. Dacă nu ar produce efecte juridice atunci
ar fi o simplă operaţiune administrativă lipsită de semnificaţie din punct de vedere juridic.

Formularea în temeiul legii atrage caracterul limitativ (şi nu exemplificativ) al menţiunii. Altfel
spus numai faptele expres menţionate de lege produc efecte juridice, în timp ce restul faptelor nu
produc efecte juridice- nefiind fapte administrative. Deci faptele administrative sunt expres şi limitativ
prevăzute de lege, în timp ce operaţiunile administrative nu sunt.

Alături de alți autori5, bazat pe raţiunea că finalitatea lor este aceeaşi, şi anume producerea
de efecte juridice, considerăm că faptele administrative sunt acte administrative asimilate.

4
Proiect Cod procedură administrativă, art. 8 (2), www.mai.gov.ro
5
În același sens a se vedea și Tofan, D., Drept administrativ - Vol. II, ediţia 2, Editura C. H. Beck,
Bucureşti, 2008, p. 21

7
 Să presupunem că din neatenţie un
funcţionar public a aruncat la gunoi cererea
mea prin care am solicitat o Autorizaţie de
construcţie. Pentru că aveam un număr de
înregistrare, eu stăteam liniştită acasă şi
aştepam răspunsul la cererea mea. Dar
răspunsul nu a mai sosit.

Faptul autorităţilor publice de a nu

răspunde solicitantului în termen de 30 de zile
de la înregistrarea cererii este o faptă
administrativă. Această faptă administrativă
m-a prejudiciat prin lipsa dreptului de folosinţă.

Pentru că fapta administrativa mi-a adus

o pagubă, în temeiul legii, cetăţeanul
prejudiciat capată un drept procesual de a se
adresa instanţei de contencios administrativ
căreia îi va cere repararea prejudiciului
Caseta 1. Faptă administrativă prin inacțiune-omisiune răspuns

Faptul administrativ poate consta în acţiuni sau inacţiuni umane. Iar exemplul clasic de fapt
administrativ este omisiunea funcţionarului publicde a răspunde la o cerere în termenul legal. Efectul
juridic pe care îl produce această inacțiune este: nașterea dreptului în beneficiul cetăţeanului de a se
adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea
dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată, conform legii
contenciosului administrativ6.

Fapta administrativă.
Neefectuarea la timp a lucrărilor de reparaţii necesare unei clădiri degradate aparţinând
unei comune, poate conduce la prăbuşirea acesteia, şi prin aceasta la producerea de
prejudicii unor terţi. Pe cale de consecinţă, apare dreptul terţilor la despăgubiri şi obligaţia
comunei la plata acestora.
Caseta 2. Faptă administrativă prin inacțiune- neefectuarea unei reparaţii

Spre deosebire de actele administrative făcute cu intenția de a produce efecte juridice, faptele
administrative dau naştere la asemenea efecte datorită legii, fără a exista o manifestare de voinţă expresă
în acest scop a celor care acţionează. Astfel, în cazul faptelor administrative- efectele juridice sunt un
rezultat / efect secundar spre deosebire de actul administrativ unde, chiar de la adoptarea sa, emitentul
urmărește producerea anumitor efecte juridice- drepturi şi obligaţii.

6
L. 554 / 2004 legea contenciosului administrativ
Art. 1. - (1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de
către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei
cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului,
recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul
legitim poate fi atât privat, cât şi public.
Art. 2. - (1) g ) nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri - faptul de a nu răspunde solicitantului în
termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen;

8
 Un alt fapt administrativ este, de pildă, construirea unui spital de către municipiului Craiova.
Scopul urmărit de entitatea publică este satisfacerea nevoii de servicii medicale a colectivităţii locale.
Dar acest fapt administrativ are şi consecinţe juridice: naşterea dreptului de proprietate în beneficiul
municipiului Craiova asupra clădirii nou construite.

Un alt exemplu de fapte administrative care produc efecte juridice, fără ca făptuitorul să fi
urmărit acest scop, sunt contravenţiile comise de autorităţile administraţiei publice şi cele comise de
funcţionarii publici.

Din practică observăm că cele mai multe fapte administrative sunt săvârșite prin inacţiune.

4. Operaţiunile administrative

Operaţiunile administrative sunt ale autorităţilor publice şi ale personalului care lucrează în
administraţia publică, care nu produc efecte juridice prin ele însele7. Mai multe exemple de operaţiuni
administrative sunt prezentate în secţiunea Procedura de emitere a actelor administrative.

Operaţiuni administrative anterioare emiterii unui act administrativ sunt, de pildă,

elaborarea următoarelor înscrisuri: proiectul de act administrativ, motivarea, nota
de fundamentare, referatul de aprobare, raportul.
Caseta 3. Operaţiuni administrative anterioare emiterii unui act administrativ

Operaţiunile administrative au caracterul unor lucrări de birou şi sunt

acele forme de activitate din cadrul procesului administrativ prin care se
pregăteşte un act administrativ. Personalul din dministraţia publică execută
diferite operaţiuni specifice muncii de birou precum: elaborarea proiectului
de act administrativ, elaborarea motivării proiectului, elaborararea unei
analize cost-beneficiu, întocmirea unui referat, efectuarea unei anchete,
înregistrarea proiectelor de acte administrative, transmiterea lor, publicarea
lor etc. Unele dintre aceste operaţiuni administrative, precum întocmirea unei cereri de finanţare în
vederea obţinerii de fonduri europene pentru un proiect, au caracter foarte complex şi implică o mare
investiţie de timp, expertiză şi efort.

Operaţiune administrativă. Întocmirea unei cereri de finanţare în vederea obţinerii finanţării prin
fonduri europene pentru un proiect de modernizare a reţelei de apă şi canalizare a unui oraş.
Caseta 4. Operaţiune administrativă: cerere de finanţare

Aceste lucrări de birou sunt săvârşite de personalul din administraţia publică fără intenţia de a
produce efecte juridice.
Chiar dacă nu produc efecte juridice, operaţiunile administrative sunt esenţiale pentru bunul
mers al instituţiilor publice. Astfel, un e-mail de mulţumire dat de şeful unui serviciu colegilor săi are

7
Proiect Cod Prodedură Administrativă, art. 8 (1), www.administratie.ro, accesat la 10 septembrie 2010

9
valoare motivaţională cu impact pozitiv asupra activităţii din instituţia publică. Efectele unei astfel de
operaţiun administrative prezintă interes şi este analizată din perspectiva unei alte discipline- ştiinţa
administraţiei. Dar în cadrul disciplinei drept administrativ atenţia noastră este îndreptată către efectle
juridice şi restul efectelor rămân într-un plan mai îndepărtat.

5. Actele politice

Actele politice sunt acele forme de activitate a administraţiei publice care nu produc efecte
juridice fiind făcute în scopul de a produce efecte politice. Actele politice nu produc efecte juridice şi
nu pot fi aduse la îndeplinire prin forţa de constrângere a statului. În plan practic, ele produc totuşi
efecte importante şi, datorită presiunii politicului asupra administraţiei, ele sunt aduse la îndeplinire
prin autoritatea organului de la care emană.

Actele politice pot îmbrăca diferite forme şi sunt cunoscute sub diverse denumiri: comunicate,
declaraţii, mesaje, note diplomatice etc. Actele politice privesc probleme importante de interes intern
sau extern şi sunt utilizate mai ales de organele aflate în vârful piramidei administraţiei publice astfel
că emană direct de la Guvern ori de la Preşedintele României.

Klaus Iohannis si-a prezentat în Parlament mesajul privind Strategia Nationala de

Apărare: “În ciuda angajamentului public, nu constat o voinţă politică a majorităţii privind
votul prin corespondenţă. Nici în privinţa încuviinţării cererilor justiţiei lucrurile nu stau
8
mai bine, dimpotrivă.”
Caset X. Mesaj politic Preşedintele României către Parlament

Ca exemplu de act politic este oferit este mesajul preşedintelui. Printre alte atribuţii în raport
cu Parlamentul, Constituţia României (art. 88), conferă preşedintelui preogativa de a adresa
Parlamentului României mesaje cu privire la principalele probleme ale naţiunii. Mesajul, ca act politic
al preşedintelui Romaniei, a fost calificat de Curtea Constitutionala ca un act exclusiv, unilateral al
presedintelui, care nu produce efecte juridice. Dar Parlamentul, primind mesajul presedintelui, poate
să dezbată sau să nu dezbată problema prevazută în acest mesaj şi chiar să treaca la adoptarea unor
măsuri pe baza propunerilor acestuia.

8
http://www.presidency.ro/, http://www.hotnews.ro/stiri-politic-20248402.htm, 22 iunie 2015

10
 În încheiere, sintetizăm cele patru formele de activitate a administraţiei publice întro casetă
care cuprinde definirea restrânsă a acestora şi câteva exemple ce vor facilita fixarea cunoştinţelor şi
recapitularea lor.

Formele de activitate ale administraţiei publice:

Actele juridice Faptele Operaţiunile Actele politice

administrative administrative

o manifestare de sunt acele sunt activităţi ale sunt acele forme de

voinţă, făcută în împrejurări ori autorităţilor activitate care nu
cazul nostru de o evenimente, care publice, care nu produc efecte
persoană juridică produc efecte produc efecte juridice fiind făcute
de drept public, cu juridice în temeiul juridice în scopul de
intenţia de a legii. aproduce efecte
Definire
produce efecte politice
juridice

-Acte administrative - nesoluţionarea în - întocmirea unui - mesajele

termenul legal a referat preşedintelui
(ex. Hotărâre a unei cereri României
Exemple Consiliului Local - efectuarea unei
HCL, Hotărâre a - abaterea savârşită anchete - comunicate,
Consiliului Judeţean de un funcţionar declaraţii, note
HCJ) public - elaborarea unor diplomatice
proiecte de acte
-Contracte - construcţia unui juridice,
administrative(ex. spital înregistrarea lor,
Contractul de transmiterea lor
Achiziţii publice, publicarea lor
Contractul de
concesiune a
bunurilor publice),

- Acte de drept
comun (drept civil,
drept comercial,
dreptul muncii)

Caseta 1. Delimitarea act-fapt-operaţiune

Am plasat actul administrativ în sfera formelor de activitate a administraţiei publice, ca fiind

o subcategorie a actelor juridice săvârşite de entitățile publice. În această ediţie am ales o abordare
mai directă şi simplificată astfel că, în continuare, vom deschide capitolele cu definirea noţiunilor fără
alte introduceri prealabile.

11
SARCINI PRACTICE ȘI DISCUȚII PENTRU SEMINAR
-MINI-PROIECTE PENTRU ECHIPE DE 3-4 PERSOANE

Actul administativ produce efecte juridice= creează drepturi și obligații.

Citiți actul adminstrativ: Hotărârea Comitetului Județean pentru Situatii de Urgență a

Instituției Prefectului Județului Dolj nr. 53 /2020 și răspudeți la următoarele întrebări:

1. Cum se numește actul administrativ analizat?

2. Cine este organul care adoptă/ emite actul administrativ?
3. Cine semnează actul administrativ?
4. Actul administrativ analizat se adresează tuturor cetățenilor din Romania sau numai
cetățenilor dintr-o anumită unitate administrativ-teritorială? Căror cetateni se
adreseaza actul adminstrativ? De unde știm cui se adreseaza actul adminstrativ?
5. Actul administrativ produce efecte juridice, adică creează drepturi și obligații juridice
în sarcina persoanelor. Indicați atricolele care creează drepturi și obligații juridice în
sarcina personelor fizice. Ce drepturi și ce obligații sunt create?
6. Actul administrativ produce efecte juridice, adică creează drepturi și obligații juridice
în sarcina persoanelor. Indicați atricolele care creează drepturi și obligații juridice în
sarcina personelor juridice. Ce drepturi și ce obligații sunt create?

12
 Cursul 2

DEFINIREA ACTULUI
ADMINISTRATIV

1
 Introducere
ACTUL ADMINISTRATIV ESTE PRINCIPALA
FORMĂ DE ACTIVITATE A ADMINISTRAŢIEI
PUBLICE
-din perspectiva juridică-

Administraţia publică reunește toate formele de activitate prin care entitățile publice îi
servesc pe cetățeni și se preocupă să asigure satisfacerea cerinţelor de interes general, utilizând, în
caz de necesitate, prerogativele de putere publică. Actul administrativ este una dintre multele
formele de activitate prin care entitățile publice se preocupă să asigure nevoile cetățenilor.
Chiar dacă, din punct de vedere cantitativ, actul administrativ reprezintă numai un procent
foarte mic din multitudinea de activități ale entităților publice, din punct de vedere juridic el are o
importanță deosebită deoarece este singura formă de activitate care produce efecte juridice prin el
însuși. Situația actulului administrativ ar putea fi diferită dacă ne raportăm la perspectiva
managerială, economică ori politică.
Dar din perspectiva juridică, actul administrativ constituie elementul central și inima
Dreptului Administrativ.
Definiția dată de art. 2 lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 este: act
administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în
regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care
dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

2
 CAPITOLUL 1.
DEFINIREA ACTULUI ADMINISTRATIV

Actul administrativ. Noţiune

În ceea ce ne priveşte, reţinem următoarea definiţie: Actul administrativ reprezintă
manifestarea unilaterală de voinţă a unei persoane juridice de drept public, exercitată în regim de
putere publică, făcută cu intenţia de a produce efecte juridice.
Observăm că pentru a defini actul administrativ este nevoie să ne raportăm la patru
elemente: actul administrativ este (1) manifestarea unilaterală de voință a (2) unei persoane juridice
de drept public, (3) exercitată în regim de putere publică, (4) făcută cu intenţia de a produce efecte
juridice.
În capitolele ce urmează vom explica şi vom analiza pe rând conţinutul şi seminficaţia
fiecărui element al definiţiei actului administrativ:
1. Actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă.
2. Actul administrativ produce efecte juridice (creează drepturi și obligații juridice).
3. Autorul actului administrativ este o persoană juridică de drept public.
4. Actul administrativ se supune unui regim de putere publică.

1. Manifestare
unilaterală de
voinţă

4. Autorul este o
ACTUL 2. Generează
persoană juridică
ADMINISTRATIV efecte juridice
de drept public.

3. Emis în regim
de putere publică

Caseta 1. Actul Administrativ. Definiţie

Înţelegerea noţiunii actului administratv necesită o aplecare completă asupra legislaţiei

relevante şi a doctinei, aşa cum vom detalia în continuare.

3
Precizări terminologice

Subliniem o precizare terminologică pentru a lămuri nuanţele diferite pe care le au doi

termeni cu sferă sinonimă de utilizare şi care adesea se confundă: emis VS adoptat.

Actul administrativ al organelor uni-personale este emis.

Actul administrativ al organelor este adoptat.

1. Termenul de “emis” se foloseşte atunci când actul administrativ emană de la un organ

unipersonal și se numește decizie/ ordin/ dispoziţie.
De exemplu: Prefectul a emis Ordinul nr. 81/2018 pentru prevenirea inundaţiilor . sau
Dispoziția este emisă de primar.

2. Termenul de “adoptat” se foloseşte atunci când actul administrativ emană de la un organ

colegial și se numește hotărâre.
De exemplu: Hotărârea nr. 108/ 2015 este adoptată de Consiliul Local al comunei Sălcuța.
Sau
Consiliul Județean Dolj adoptă Hotărârea Consiliului Județean privind câinii comunitari.

În anumite situaţii, pentru evita confuzia dintre termenii “emis” şi “adoptat”, vom folosi un
termen care le reuneşte pe amândouă şi anume “emană”.

4
 Capitolul 2
ACTUL ADMINISTRATIV ESTE O MANIFESTARE UNILATERALĂ DE VOINŢĂ

Exemplu de act juridic unilateral: Testamentul

Manifestare de voinţă

Conform teoriei generale a dreptului 1, actul juridic este o manifestare de voinţă făcută cu
intenţia de a produce efecte juridice.
Actul Juridic

Acte Administrative

Acte civile

Expresia m anifestare de voinţă este folosită pentru a descrie intenţia părţii de a genera un
act juridic. Şi este folosită prin contrast cu situaţia în care o anumită acţiune produce efecte juridice
în temeiul legii - aşa cum se întâmplă în cazul faptelor administrative.
Autorul urmăreşte un anumit rezultat atunci când emite actul administrativ. Intenţia sa și
rezultatul urmărit de cel care face un act este de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi
obligaţii administrative.

Manifestare unilaterală de voinţă

În funcţie de criteriul numărului de părţi care participă la încheierea sa, actele juridice se
clasifică în:
- acte juridice unilaterale- sunt rezultatul voinţei unei singure persoane (fizzică sau juridică);
- acte juridice bilaterale- sunt rezultatul unui acord de voinţă încheiat de două persoane;
- acte juridice multilaterale- sunt rezultatul unui acord de voinţă încheiat de trei sau mai multe
persoane.

Actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă

Actul administrativ este este rezultatul unei singure voințe- voința persoanei juridice de
drept public.
Adică Actul administrativ este un act unilateral care emană de la o persoană juridică de
drept public. Persoana juridică de drept public își exprimată voința printr-un organ al său.

1
Dogaru, I., Cercel, S., Teoria Generală a Dreptului, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 90

5
 Deci actul administrativ este rezultatul unei singure voințe ( voința persoanei juridice de
drept public.) exprimată de organul acesteia.
Astfel, organul emite actul administrative în numele şi pe seama persoanei juridice de drept
public.
Emiterea în regim de putere publică conferă actului administrativ privilegiul de a genera,
printr-o manifestare de voinţă unilaterală, obligaţii în sarcina altor persoane.
Această caracteristică a unilateralităţii este un privilegiu al actului administrativ care se
datorează, în principal, emiterii sale în regim de putere publică.
Prin comparaţie, în dreptul privat nu este permis ca o persoană, printr-un act unilateral să
creeze obligaţii în sarcina altei persoane 2. Dreptul privat admite ca o persoană, prin propria sa
voinţă, să genereze obligaţii în sarcina sa, dar nu şi în sarcina altei persoane. Dacă raportăm actul
administrativ la regimul juridic al actelor civile ori comerciale, constatăm că este foarte dificil, dacă
nu chiar imposibil de dezvoltat o teorie a actului unilateral civil ori comercial ca izvor de obligaţii 3.
Testamenul excepţie aparentă de la principiul relativităţii efectelor actelor juridice
civile. Chiar şi în cazul testamentului, exemplu clasic de act unilateral în dreptul civil,
testamenul nu produce efecte decât dacă rudele mostenitorului au acceptat moştenirea.
Altfel spus moştenitorul trebuie să accepte moştenirea printr-o exprimare de voinţă
expresă. În lipsa exprimării de voinţă, în sensul admiterii succesiunii, testamenul nu va
putea produce aefecte asupra sa.
Exemplul 1

Lucrurile sunt diferite atunci când actul este emis/adoptat în regim de putere publică, aşa
cum este cazul în dreptul administrativ, unde actul administrativ unilateral are o largă arie de
aplicabilitate.

Actul administrativ emis de organele colegiale este o manifestare unilaterală de voinţă

Organul colegial este format din mai mulți membrii. De exemplu Consiliul Local al unei
Comune este format din 9 consilieri locali.
Actul administrativ îşi menţine caracterul unilateral chiar dacă este adoptat de un organ
colegial. Organul colegial reprezintă o singură persoană. Și deci organul colegial exprimă voinţa unei
singure persoane juridice de drept public.
Dacă analizăm o comună, vorbim despre o singură persoană juridică cu o singură voinţă şi un
singur patrimoniu care sunt administrate de un organ de conducere denumit Consiliu Local. Este
adevărat că un Consiliu Local este format din mai mulţi membrii şi de aceea se numeşte organ
colegial. Dar toţi aceşti membrii acţionează ca un întreg ei exprimă voinţa unică a comunei ca
persoană juridică. Membrii consiliului nu acţionează în nume propriu şi individual ca mai multe
persoane cu mai multe voinţe independente ci ei formează un singur organ care acţionează ca un tot
unitar şi exprimă voinţa unei singure persoane juridice- comuna.

2
Pentru o discuţie detaliată a se vedea teza de doctorat a autoarei “Excepţii de la principiul relativităţii
actului juridic civil” susţinută în anul 2002.
3
A se vedea şi Dogaru, I. Cercel, S., Drept civil. Partea generală, Editura C.H. Beck, 2007, p. 90-93,
Beleiu, Gh., Drept civil român, Bucureşti, 2001, p. 139

6
 Persoana Juridică de Drept Public- Organul Colegial

Municipiul Craiova Consiliul Local al Municipiului Craiova

Comuna Gherceşti Consiliul Local al Comunei Gherceşti

Judeţul Gorj Consiliul Judeţean Gorj

Exemplul 2

De exemplu, Hotărârea nr. 108 a Consiliul Local al Municipiului Craiova [HCL 108/ 2015] este adoptată în
numele persoanei juridice de drept public Municipiul Craiova.
H.C.L. nr. 108/ 2015 este rezultatul voinţei unei singure persoane- Municipiului Craiova. Deci
provine de la o singură persoană juridică şi are caracter unilateral. Chiar dacă la adoptarea ei a
participat un număr de 27 de consilieri locali. Pentru clasificarea în categoria actelor unilaterale nu
contează numărul persoanelor care formează organul colegial care au adoptat actul administrativ.
Consilierii locali, consilierii judeţeni sau membrii guvernului sunt cei care formează organele
colegiale. De pildă 27 de consilieri locali alcătuiesc organul de conducere denumit Consiliu al
municipiului Craiova. Acest organ Consiliul Local al municipiului Craiova este purtatorul de voință al
unei singure persoane juridice de drept public: municipiul Craiova.
Municipiul Craiovaeste o persoană juridică unică ce deţine o
singură voinţă juridică. Municipiul Craiova îşi exprimă voinţa printr-un
organ de conducere denumit: Consiliul Local al Municipiului Craiova.
Acest organ este alcătuit din Acest organ este alcatuit din 27 de consilieri
locali care acționează ca un tot unitar, ca rotițele zimțate din cadrul unui
mecanism. Consiliul Local nu funcționează ca persoane individuale cu
voință proprie.
Caseta X. Organele colegiale exprimă voinţa unei singure persoane
H.C.L. nr. 108/ 2015 este rezultatul voinţei unei singure persoane- Municipiului Craiova. Deci
provine de la o singură persoană juridică şi are caracter unilateral. Chiar dacă la adoptarea ei a
participat un număr de 27 de consilieri locali.
Membrii organului colegial nu îşi manifestă voinţa în interes propriu şi nici în nume propriu ci
funcţionează ca un întreg. Organul colegial- Consiliul Local al Municipiului Craiova- exprimă voinţa
unei singure persoane juridice- în speţa noastră persoana, juridică este Municipiul Craiova.

7
 CAPITOLUL 3.

Actul administrativ produce efecte juridice

Autorul unui act administrativ emite acel act cu intenţia declarată şi expresă de a produce
efecte juridice. Prin contrast cu faptul administrativ unde autorul nu urmăreşte producerea unui
efect juridic.
Efectele actului juridic sunt drepturile şi obligaţiile cărora actul juridic le dă naştere, pe care
le modifică sau le stinge.
Astfel, un act administrativ dă naştere, modifică sau stinge drepturi şi obligaţii= raporturi
juridice administrative.
Legea contenciosului administrativ 54 /2004, arată că finalitatea actului administrativ este de
aproduce efecte juridice care constau în: naşterea, modificarea sau stingerea unor raporturi
juridice.
Art. 2. Semnificatia unor termeni
c) act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica
în vederea executarii ori a organizarii executarii legii, dând naștere, modificând sau stingând
raporturi juridice; […]
Drepturile şi obligaţiile născute/modificate/stinse reprezintă conţinutul raportului juridic.

Comparaţie cu celelalte forme de activitate ale administraţiei publice astfel:

- actele administrative produc efecte juridice - spre deosebire de operaţiunile administrative şi actele
politice care nu produc efecte juridice; şi
- autorul actului administrativ urmăreşte producerea efectelor juridice- prin comparaţie cu faptele
administrative care produc efecte juridice în temeiul legii şi nu pentru că se urmăreşte în mod expres
acest lucru.
Act administrativ care MODIFICĂ O OBLIGAŢIE
Act administrativ nou modifică cuantumul sumei datorată cu titlul de impozit pe clădiri

Act administrativ nou

Hotărârea Consiliului Local Deva nr. 52/2016* pentru
modificarea Hotărârii Consiliului Local nr. 385/2015,
privind stabilirea nivelurilor impozitelor și taxelor locale
în municipiul Deva, pe anul 2016
Art. I - Art 1 lit. c) a Hotărârii Consiliului Local nr. 385/2015,
privind stabilirea nivelurilor impozitelor şi taxelor locale în
municipiul Deva, pe anul 2016 se modifică și va avea
următorul cuprins:
” c) cota de impozit/ taxă pentru clădirile nerezidențiale aflate
în proprietatea persoanelor fizice se stabilește la 0,7% asupra
valorii care poate fi:
- Valoarea rezultată dintr-un raport de evaluare
întocmit de un evaluator autorizat în ultimii 5 ani
anteriori anului de referință; […]”
Act administrativ vechi
Hotărârea Consiliului Local Deva nr. 385/2015,
privind stabilirea nivelurilor impozitelor și
taxelor locale în municipiul Deva, pe anul 2016
Art. 1 Se stabilesc impozitele și taxele locale în
municipiul Deva, pentru anul 2016, după cum
urmează:
c) cota de impozit/ taxă pentru clădirile
nerezidențiale aflate în proprietatea persoanelor
fizice se stabilește la 1,3% asupra valorii care poate
fi:
- Valoarea rezultată dintr-un raport de
evaluare întocmit de un evaluator autorizat
în ultimii 5 ani anteriori anului de
referință; […]

Exemplu 1

8
Act administrativ care STINGE O OBLIGAŢIE
Actul administrativ nou stinge obligaţia de plată a unei taxe speciale de salubrizare

Act administrativ nou –care stinge obligaţia Act administrativ vechi- care creează obligaţia de plată a
de plată a unei taxe speciale de salubrizare unei taxe speciale de salubrizare

HOTĂRÂREA Consiliului Local al HOTĂRÂREA Consiliului Local al municipiului Satu

municipiului Satu Mare Nr. 148/ 2012
privind abrogarea H.C.L. nr. 67/2009 privind
stabilirea unor măsuri financiare în domeniul
salubrizării în municipiului Satu Mare
Art.1 Se abrogă începând cu data de 01.01.2013
Hotărârea Consiliului Local nr. 67/2009 privind
stabilirea unor măsuri financiare în domeniul
salubrizării în municipiului Satu Mare.
Art.2 Se abrogă începând cu data de 01.01.2013
Anexa nr. 3 privind Regulamentul de
Administrare a taxei speciale de salubrizare din
anexa nr. 1 din Hotărârea Consiliului Local nr.
88/31.06.2012 privind stabilirea impozitelor şi
taxelor locale pentru anul 2013 în municipiul
Satu Mare.
Art.3 Cu ducerea la îndeplinire a prezentei
hotărâri se încredinţează Primarul municipiului
şi serviciul de specialitate.
Exemplu 2
Mare nr.67/2009 privind stabilirea unor măsuri
financiare în domeniul salubrizării
în municipiul Satu Mare
Art.1. (1) În municipiul Satu Mare se instituie taxa specială
de salubrizare aplicată tuturor cetăţenilor domiciliaţi în
municipiu, utilizatori ai serviciului de salubrizare care nu au
încheiate contracte de prestării servicii cu operatorul de
salubrizare.
(2) Taxa se instituie începând cu 1 mai 2009.
Art. 2 Cuantumul taxei speciale de salubrizare este de 8
lei/luna pentru fiecare persoană fizică.
Art.3 Sumele provenite din taxa specială de salubrizare se
vor utiliza exclusiv pentru plata operatorului de salubrizare
pentru, colectarea, transportul şi depozitarea deşeurilor
provenite de la persoanele care nu au încheiate contracte de
prestări seervicii de salubrizare, respectiv pentru stimularea
precolectării selective a deşeurilor

Actul administrativ legal adoptat se impune cetăţenilor întocmai ca legea. Cu alte cuvinte,
executarea actului administrativ este obligatorie pentru cetăţeni, iar nu facultativă. Astfel că
cetăţenii suportă obligaţiilor generate, modificate sau stinse de actul administrativ fără să aibă
posibilitatea să modifice prevederile acestuia.
Prin actul administrativ, persoana juridică de drept public se angajază în circuitul juridic
urmărind ca actele sale să producă efecte juridice. Adică în momentul emiterii sale, în mod
conştient, intenţia expresă a emitentului este aceea de a creea, modifica ori stinge drepturi şi
obligaţii administrative. Astfel că finalitatea actului administrativ este acela de a produce efecte
juridice.

9
 CAPITOLUL 4.
PERSOANA JURIDICĂ DE DREPT PUBLIC

1. Persoanele
O persoană are drepturi şi obligaţii juridice și se numește subiect de drept sau titularul
dreptului şi obligaţiei sau deţinătorul dreptului şi obligaţiei.
Pentru ca să dobândească drepturi şi obligaţii juridice persoanele încheie acte juridice.

Conform art. 25 Cod civil, subiectele de drept civil se clasifică în:

 persoane fizice- fiinţele umane/ oameni - potrivit dispoziţiilor art. 25 alin. (2) Cod civil „persoana
fizică este omul, privit individual, ca titular de drepturi şi de obligaţii civile;
 persoane juridice- entităţi neumane- potrivit dispoziţiilor art. 25 alin. (3) Cod civil „persoana
juridică este orice formă de organizare care, întrunind condiţiile cerute de lege, este titulară de
drepturi şi obligaţii civile”. Persoana juridică se mai poate întâlni sub denumirea de: persoană
artificală sau persoană-ficţiune.
Persoana fizică, fiinţele umane, încheie acte juridice în mod direct şi îşi exprimă voinţa,
aşacum prevede art. 1241 Cod civil 4, în următoarele modalităţi:
- verbal-prin vorbe;
- scris- prin înscrisuri;
- semen- printr-un semn sau gest.
Persoana fizică, omul, încheie actele în mod direct. Persoana juridică, în lipsa unui corp
uman, încheiei actele prin organele sale de conducere şi administrare.
Persoanele juridice nu sunt fiinţe umane pentru că le lipseşte corpul fizic 5. Ele sunt entităţi
neumane- o ficţiune a legii. Persoana juridică trebuie să suplinească lipsa unui corp uman prin
organele sale de conducere şi administrare prin intermediul cărora participă la circuitul juridic.
Persoanele juridice nu sunt oameni și nu au corp uman. Deci nu au mâini cu care să semneze actele
juridice. Nu au gură cu care să vorbească, adică nu pot să spună: “Da” șiastfel să își dea acordul verbal.
Cum participă persoana juridică la circuitul juridic?
Cum dobândește persoana juridică drepturi și obligații?
adică
Cum încheie persoana juridică acte?

Persoanele juridice încheie actele juridice prin intermediul organelor de conducere și administrare.

Organelor de conducere și administrare ale persoanelor juridice de drept public se numesc: Autorități
deliberative și Autorități executive. (a se revedea tema 2).

4
Cod Civil Art. 1240 Formele de exprimare a consimţământului
(1) Voinţa de a contracta poate fi exprimată verbal sau în scris.
(2) Voinţa poate fi manifestată şi printr-un comportament care, potrivit legii, convenţiei părţilor, practicilor
statornicite între acestea sau uzanţelor, nu lasă nicio îndoială asupra intenţiei de a produce efectele juridice
corespunzătoare.
5
Este paradoxal că în limba engleză una dintre expresiile ataşate noţiunii de persoană juridică este “corporate
person”- ori persoanei juridice tocmai acest lucru îi lipseşte corpul fizic care să-i permită participarea direct la
circuitul civil.

10
Persoanele juridice
Exemple de persoane juridice: societate comercială SRL, asociație de locatari, U.A.T. ( comuna, oraș,
județ)
Persoana juridică este o organizaţie formată din oameni care au un scop comun. Cea mai
veche organizaţie este formată din doi oameni care şi-au unit eforturile pentru a muta un bolovan 6.
Din punct de vedere juridic, considerăm că persoana juridică este o organizaţie a oamenilor,
organizaţie care îmbracă o anumită formă juridică recunoscută de lege care îi dă posibilitatea să aibă
drepturi şi obligaţii juridice. Aceste drepturi şi obligaţii juridice îi dau persoanei juridice posibilitatea
de a participa la circuitul juridic, de exemplu, prin dreptul de a încheia acte juridice sau dreptul de a
da în judecată sau e a fi dat în judecată.
Participarea la circuitul civil conferă persoanei juridice posibilitatea de a-şi îndeplini scopul
pentru care s-a format: satisfacerea binelui public, în cazul persoanelor juridice de drept public sau
satisfacerea interesului privat al fondatorilor săi, în cazul persoanelor juridice de drept privat.
Art. 25 alin.(3) Cod civil definește că: “persoana juridică este orice formă de organizare care,
întrunind condiţiile cerute de lege este titulară de drepturi şi obligaţii civile”.
Codul civil precizează elementele constitutive ale persoanei juridice, prevăzute de art. 187:
„Orice persoană juridică trebuie să aibă o organizare de sine stătătoare şi un patrimoniu propriu,
afectat realizării unui anumit scop licit şi moral, în acord cu interesul general”.
Legiuitorul recunoaşte aşadar calitatea de persoană juridică entităţilor care întrunesc
cumulativ cele 3 elementele constitutive: (1) organizare proprie, (2) patrimoniu propriu şi (3) scop
licit şi moral.
Dacă o entitate îndeplinește simultan cele trei condiţii privind organizarea, patrimoniul şi
scopul înseamnă că se încadrează în categoria persoanelor juridice. Efectele dobândirii personalităţii
juridice sunt relevate în dispoziţiile art. 193 alin. (1) Cod civil „Persoana juridică participă în nume
propriu la circuitul civil şi răspunde pentru obligaţiile asumate cu bunurile proprii, afară de cazul în
care prin lege s-ar dispune altfel”.

Clasificarea persoanelor juridice

Codul civil face distincţie între persoanele juridice de drept public şi persoanele juridice
de drept privat (art. 189).
Aşadar persoanele juridice se clasifică în:
- persoane juridice de drept privat (ex: societăţi comerciale, asociaţii, fundaţii) şi
- persoane juridice de drept public (ex: comuna, oraşul, judeţul, ministerul, guvernul,
inspectoratul şcolar etc).
Încadrarea în una sau alta din cele două categorii se face în funcţie de mai multe elemente
ce ţin de (1) modalitatea de înfiinţare, (2) scopul persoanei şi (3) regimul juridic aplicabil, astfel:

6
Ca să subliniez că oamenii se reunesc împreună şi formează o organizaţie atunci când au un scop comun, fac
următorul scenariu la seminar: (1) cu o mină serioasă rog un student să mă ajute să mut biroul. (2) Studentul
vine şi îl aştept pe el să tragă de birou într-o parte, pentru ca eu să trag în partea celaltă. Scopul este de a arăta
că dacă cei doi nu au un scop comun şi nu pun efort împreună lucrurile nu se mişcă şi deci nu se formează o
organizaţie. (3) Apoi pun biroul jos şi anunţ care este scopul pentru care am avut nevoie de ajutor şi pentru
care am creat organizaţia: scopul a fost să mutăm biroul în faţa uşii (de exemplu). (4) Apoi punem în executare
hotărârea şi mutăm biroul în faţa uşii. Este un exerciţiu şi amuzant dar foarte clarificator în înţelegerea ideii de
scop al persoanei juridice ca organizaţie de fiinţe umane.

11
 - persoana juridică de drept public se înfiinţează prin lege V.S . persoana juridică de drept
privat se înfiinţează în mod liber prin voinţa părţilor dar cu respectarea condiţiilor legii;
- persoana juridică de drept public acționează în regim de putere publică V.S . persoana
juridică de drept privat se supune regimului de drept privat în care părţile sunt pe picior de
egalitate;
- scopul persoanei juridice de drept public este satisfacerea unui interes public V.S . scopul
persoanei juridice de drept privat este unul personal patrimonial sau nepatrimonial după voia
fondatorilor săi.
Această clasificare prezintă interes practic mai ales pentru că relevă regimul juridic aplicabil
raporturilor juridice în care intră fiecare dintre aceste categorii de persoanele şi stabileşte astfel
regulile de drept incidente.
Persoanele fizice/oamenii şi persoanele juridice de drept privat se supun regimului juridic de
drept privat. Şi aceştia nu emit acte administrative. În timp ce persoanele juridice de drept public se
supun regimului de drept public şi actele administrative sunt emise de acestea.

Persoanele juridice de drept public

Persoanele juridice de drept public sunt principalii autori ai actului administrativ. Ele vin într-
o paletă largă şi foarte diversificată de forme care nu uşurează deloc analiza lor care este foarte
complicată. Care sunt persoanele juridice de drept public?

Persoanele juridice de drept public

1. Statul român;
2. Din Administraţia publică centrală: Preşedintele României, Guvernul, Ministerele, Serviciile
deconcentrate, Organele de specialitate subordonate Guvernului, Instituția Prefectul;
3. Din Administrației publică locală – unităţile administrativ-teritoriale u.a.t : Comunele, Oraşele,
Municipiile , Judeţele);
4. Autorităţile Autonome: Avocatul Poporului, Consiliul Legislativ, Consiliul Concurenţei e.t.c.;
5. Alte persoane juridice de drept public se pot înfiinta prin acte ale autoritătilor administraţiei

12
 Persoane juridice de drept public din administraţia centrală
Autorităţi în subordinea
Autorităţi în subordinea Guvernului Parlamentului
Guvernul

Administraţia ministerială Administraţia extraministerială

Ministerelele Organele centrale Autorităţile administrative

- Departamente și Instituţiile aflate în de specialitate: autonome:
alte asemenea subordonarea, coordonarea
structuri sau autoritatea ministerelor: autoritate, curte, consiliu, comisie, serviciu,
organizatorice cu autoritate, agenţie inspectorat, agenţie societate, colegiu, agenţie
atributii specifice oficiu, comisie, fond inspectorat, oficiu,
- Prefectul Exemplu: comisie
- Fondul de Mediu
Serviciile deconcentrate Exemplu:
Exemplu: Exemplu: -Consiliul Naţional al
-Inspectoratul Şcolar Judeţean; -Oficiul Audiovizualului
- Casa Judeţeană de Pensii Concurenţei -Curtea de Conturi a României

Exemplu 2. Persoane juridice de drept public din administraţia centrală

13
 Organele de conducere şi administrare
Persoanele juridice încheie actele juridice prin intermediul organelor de conducere și
administrare.
Organele de conducere şi administrare sunt nişte structuri care fac persoana juridică să
funcţioneze. Aceste structuri precum consiliul local- în cazul unei comune ori consiliul director- în
cazul uni s.r.l., asigură funcţionarea persoanei juridice.
Organele de conducere şi administrare încheie actele juridice în numele persoanei juridice.
! Aşadar persoanele juridice participă la circuitul juridic prin intermediul organelor de
conducere şi administrare.
Organelor de conducere și administrare ale persoanelor juridice de drept public se numesc:
Autorități deliberative și Autorități executive. (a se revedea tema 2)
Persoana juridică Organe prin care participă la circuitul
de drept public civilpersoanei juridice de drept public?

Organele de Organele de
conducere/ administrare/
Deliberative Executive

Guvernul Guvernul Primul Ministru

Ministerul Colegiul Ministerului Ministrul

Judeţul Consiliu Judeţean Preşedintele

Consiliului Judeţean

Comune şi Oraşe Consiliu Local Primarul

(Localităţi)
Tabel. Exemplu organe prin care persoana juridică de drept public participă la circuitul civil

Persoanele juridice încheie actele juridice prin intermediul organelor.

Totodată, răspunsul la întrebarea cum participă persoana juridică la circuitul juridic este
conturat gradual şi după analiza unuia din cele trei elementele constitutive ale persoanei juridice,
pe care legiuitorul 7 îl amabalează sub denumirea de organizare de sine stătătoare.
Organizare de sine stătătoare se face prin: (1) organele de conducere şi administrare, (2)
care au roluri şi competenţe stabilite (3) prin reguli clare.
Astfel că organele de conducere şi administrare sunt cele care ia deciziile în numele şi pe
seama persoanei juridice de drept public.

7
Despre organizare de sine stătătoare face vorbire reglementarea actuală din Codul civil. Acesta nu numai că
oferă definiţia persoanei juridice, dar reglemenează expres şi elementele constitutive ale acesteia în art. 187
care dispune că: „Orice persoană juridică trebuie să aibă o organizare de sine stătătoare şi un patrimoniu
propriu, afectat realizării unui anumit scop licit şi moral, în acord cu interesul general”(sublinierea noastră).

Codul civil a dedicat un întreg titlu exclusiv pentru a reglementa persoan juridică, Titlul IV al Cărţii I, de la art.
187 – la art. 251. Iar în cadrul Secţiunii 1 a capitolului II sunt prezentate condiţiile de fond, respectiv
elementele constitutive ale persoanei juridice.

14
 În limbaj comun organele de conducere şi administrare a persoanelor juridice de drept
public sunt cunoscute sub denumirea de autorităţile administraţiei publice.

Purtătorii Atenţie!
voinţei la confuzia
persoanei dintre
publice sunt organele de
organele de conducere şi
conducere şi PERSOANA
administrare JURIDICĂ

Astfel actele administrative sunt adoptate sau emise de organele de conducere şi

administrare ca purtători ai voinţei persoanei juridice de drept public.
Trebuie să înţelegem că organele de conducere şi administrare fie că sunt unipersonale fie că
sunt colegiale reprezintă voinţa unică a persoanei pe care o gestionează şi o reprezintă.
Dacă analizăm un oraş, vorbim despre o persoană juridică de drept public care are o singură
voinţă, are un scop şi un singur patrimoniu. Patrimoniul oraşului este gestionat de un organ de
conducere denumit Consiliu Local şi un organ de administrare numit Primar. Consiliu Local este
format din mai mulţi membrii şi de aceea se numeşte organ colegial. Dar toţi aceşti membrii
acţionează ca un întreg şi ei exprimă voinţa unică a oraşului ca persoană juridică. Organele de
conducere şi administrare ale oraşului, respectiv Consiliul Local şi Primarul acţionează pentru
îndeplinirea scopului oraşului: binele public al cetăţenilor din oraş.
!În sarcina lor de a gestiona patrimoniul persoanei juridice de drept public şi de a duce la
îndeplinire scopul acesteia , organele de conducere şi administrare emit acte administrative.
În tabelul de mai jos oferim încă câteva exemple de persoane juridice de drept public şi
organele lor de conducere şi administrare:

PERSOANA ORGANE DE CONDUCERE ȘI ADMINISTRARE

JURICĂ DE
DREPT PUBLIC
Consiliul Local- nu are personalitate juridical; este organ de conducere;
Comuna Primar- nu are personalitate juridical; este organ de administrare;
Consiliul Local- nu are personalitate juridical; este organ de conducere;
Orașul Primar- nu are personalitate juridică; este organ de administrare;

Consiliul județean- nu are personalitate juridical; este organ de conducere;

Județul Președinte Consiliu Județean- nu are personalitate jurică; este organ de
administrare;
Exemplu 3.Persoanejuridice de drept public şi organele lor de conducere şi administrare

În funcţie de componenţăorganele publice se clasifică în două categorii:

Organe colegiale , formate din mai multe persoane (ex. Consiliul Local, Consiliul Judeţean);
Organe individuale / unipersonale, formate dintr-o singură persoană (ex. Primarul, Prim-
ministrul).
Ca regulă generală, organele de conducere sunt colegiale (ex. Consiliul Local, Guvernul). Deoarece
aceste organe iau deciziile privind destinul comunităţilor de cetăţeni, ele au o structură mai complexă, fiind
formate din mai multe persoane şi se bazează pe principiul colegialităţii. Organele de administrare sunt de obicei
unipersonale (ex. Primarul, Prim-ministru).
În doctină este utilizată în egală măsură atât sintagma organe colegiale cât şi sintagma autorităţi deliberative
având în vedere componenţa lor colegială şi procedura de lucru. Fiind un organ colegial, format din mai multe
persoane hotărârile luate de acestea autorităţi trebuie să întrunescă consensul (majorităţii simple sau calificate) a

15
membrilor săi. Cosensul este întrunit pe parcursul deliberărilor /dezbaterilor orale ce au loc între membrii
organului pe parcursul şedinţelor de lucru.
Raţiunea instituirii principiului colegialităţii vizează limitarea abuzurilor împotriva drepturilor cetăţenilor
prin evitarea concentrării puterii în mâinile unei singure persoane care este mai susceptibilă de influenţe şi
comportament despotic.
Organele deliberative colegiale creează prezumţia imparţialităţii şi reduc posibilitatea de manipulare prin
presiune sau activităţi de lobby exercitate de eventualele grupuri de interese. În România, instituirea acestui
principiu s-a făcut încă din Constituţia din 1866, fiind de inspiraţie belgiană.
Utilizarea regulii colegialităţii organelor decizionale are scopul de a preveni concentrarea puterii publice în
mâinile unei singure persoane diminuându-se astfel posibilitatea abuzurilor împotriva interesului general şi a
disfuncţionalităţilor în funcţionarea democratica a autorităţilor administraţiei publice. Dispersarea puterii publice
către mai multe persoane face ca nici una dintre ele să nu poata ajunge într-o poziție dominantă care să-i permită
controlul sau manipularea celorlalte.
Ideea organelor colegiale nu a urmărit altceva decât formularea de soluţii democratice pentru buna
gestionare a intereselor comunităţilor de cetăţeni. Exerciţiul puterii publice se face astfel de către mai multe
persoane care depind una de cealalta iar raporturile ce le leagă sunt foarte complexe. Nici unul dinte membrii
organului colegial nu pote prevala asupra celorlalţi ci trebuie să acţioneze împreună, controlîndu-se reciproc şi
limitîndu-se reciproc.
Principiul colegialităţii organelor de conducere
Deci participarea la circuitul juridic al persoanei juridice pentru atingerea scopului său se
datorează unei organizări de sine stătătoare care presupune următoarele elemente:
- organe de conducere şi administrare ale personei juridice;
- rolul şi competenţa organelor de conducere şi administrare este clar determinat;
- regulament de organizare şi funcţionare a organelor de conducere şi administrare.

16
 Răspunderea pentru actele administrative

Potrivit dispoziţiilor art. 25 alin. (1) Cod civil „Subiectele de drept civil sunt persoanele fizice
şi persoanele juridice“. Altfel supus titularii drepturilor şi obligaţiilor sunt persoanele.
Dacă persoana încalcă obligațiile juridice pe care le are ea răspunde administrativ,
contravențional, civil sau penal. De exemplu executare silită începe numai împotriva persoanelor
pentru că numai persoanele sunt titularii/ deţinătorii de drepturi şi obligaţii.

Comisia locala de aplicare a Legii nr.18/1991 a fondului funciar

a refuzat să răspundă la cererea dnei. Ionescu prin care
aceasta a solicitat să fie pusă în posesie asupra unui teren
agricol în suprafată de 7 ha.

Prin aceastăfată administrativă (act administrativ asimilat)

reprezentată de refuzul nejustificat de punere în posesie,
Comisia a lipsit-o pe dna. Ionescu de folosinţa terenului, adică
de posibilitatea de cultiva terenul pentru o perioadă de 3 ani cat
a durat procesul. Şi astfel i-a produs o pagubă de 50 000 lei.

Cine răspunde pentru prejudiciul cauzat de refuzul nejustificat

al Comisiei ? De la cine va lua d-na Ionescu suma de 50 000
lei?
Casta X. Speţă răspunderea pentru actele administrative

Să spunem că printr-o hotărâre judecătorească, greşit redactată, instanţa judecătorească

atribuie unui organ al persoanei juridice, în speţă Comisia locala de aplicare a Legii nr.18/1991 ,
obligaţia de plată a sumei de 50.000 lei. Aceasta este o obligaţie de a da ce constă în plata unei sume
de bani.
Comisia locala de aplicare a Legii nr.18/1991 refuză să-şi execute obligaţia de bună voie. Şi
nu plăteşte de bună voie această sumă. Care ar putea fi pârghiile juridice prin care un executor
judecătoresc ar putea uza de forţa coercitivă a statului pentru a forţa acest organ să pună în
executare obligaţia impusă?
În mod normal un executor urmăreşte bunurile evaluabile în bani care formează patrimoniul
persoanei:
- bunuri mobile şi imobile – pe care le poate scoate la vânzare silită;
- venituri din salarii sau pensii pe care le poate poprii până la cota de 1/3;
- conturi şi depozite bancarea pe care le poate poprii până la îndestularea creanţei.
Dar în lipsa personalităţii juridice şi a unui patrimoniu organele persoanei juridice nu pot fi
executate pentru că ele nu deţin bunuri care să poată fi valorificate. În lipsa unui patrimoniu care să
poate fi urmărit prin executarea silită suntem în situaţia redată foarte fidel de proverbele româneşti:
Să-mi ia caii de la bicicletă! sau Prinde orbul scoate-i ochii!
Atunci singura posibilitate de a-l îndestula pe creditor care este titularul unui drept de
creanţă şi este înderptăţit să priemască suma de bani, de 50.000 lei din exemplul nostru, este ca
executarea silită să se facă asupra persoanei juridice al cărei organ a săvărşit actul administrativ
nelegal şi cauzator de prejudicii.

17
 Astfel, numai persoanele, fie că sunt fizice (fiinţe umane) sau juridice (entităţi non-humane),
deţin personalitate juridică şi un patrimoniu propriu.Persoana juridică participă la circuitul juridic
prin organele sale de conducere şi administrare iar actele încheiate de aceste organe nasc drepturi şi
obligaţii direct în sarcina persoanei juridice.
Organele de conducere şi administrare sunt purtătorii de voinţă ai persoanei juridice dar ei
nu deţin personalitate juridică şi nici patrimoniu propriu. Astfel că aceste organe nu pot fi trase la
răspundere şi nici urmărite silit pentru că nu deţin nici drepturi şi nici obligaţii. Pentru greşelile
făcute de organele sale de conducere şi administrare răspunde persoana juridică.
Mai rămân deschisă o discuţie de care este preocupat şi profesorul Clipa 8 dacă un organ al
administraţiei publice ar putea, cel mult, să fie obligat la a presta o obligaţie de a face, de pildă,
obligaţia de a emite un act administrativ? În opinia noastră şi titularul acestei obligaţii este tot
persoana juridică. Chiar dacă Codul de procedură civilă impune o sancţiune cu amendă judiciară
pentru conducătorul unităţii care nu sprijină executarea silită. Fapta prin care o persoană încalcă
obligaţia de a face, de acordare a concursului la îndeplinirea efectivă a executării silite, apreciem că
poate fi inclusă în art. 188 alin. (2) Cod procedură civilă. Articolul menţionează generic că
nerespectarea de către orice persoană a dispoziţiilor privind desfăşurarea normală a executării silite
se sancţionează cu amendă judiciară. Această amendă se aplică direct personei fizice/ conducătorul
unităţii care a săvârşit o abaterea judiciară şi prin aceasta se consideră că s-a adus un prejudici
statului prin afectarea procesului de înfăptuire a justiţiei, ca serviciu public. Aplicarea amenzii
judiciare este lăsată de legiuitor la latitudinea instanţei judecătoreşti, care apreciază în concret, în
funcţie de circumstanţele cauzei. Dar natura juridică a amenzii judiciare este diferită de natura
juridică a obligaţiei de plată pentru răspunderea civilă patrimonială antrenată în cazul unui act
administrativ cauzator de prejudicii.
Observaţiile de mai sus referitoare la răspunderea juridică sunt aplicabile oricărei categorii
de persoane juridice, fără a deosebi între persoană juridică privat sau persoană juridică publică.

În ceea ce priveşte persoana juridică de drept public, de exemplu o comună, aceasta

participă la circuitul juridic prin organele sale de conducere şi administrare: Consiliul Local şi
Primarul. Aceste organe angajază juridic persoana, în cazul nostru comuna, prin actele pe care le
emit- şi care se numesc acte juridice. Dintre actele juridice o categorie importantă o consituie actele
administrative. În exemplul nostru, actele administrative care emană de la comună sunt:
- actele administrative adoptate de Consiliul Local sunt Hotărârile Consiliului Local (HCL) şi
- actele administrative emise de primar sunt Dispoziţiile Primarului.
Dacă printr-un act administrativ se aduce atingere unui drept al cetăţenilor persoana care
răspunde şi care poate fi urmărită silit este persoana publică, precum: comuna, oraşul, judeţul e.t.c.
Nu pot fi urmărite silit organele de conducere ale persoanei pentru ca acestea nu au personalitate
juridică şi deci nu au nici patrimoniu propriu. Patrimoniul este un atribut exclusiv al persoanelor
(fizice sau juridice). Iar în lipsa unui patrimoniu o structură nu poate fi trasă la răspundere civilă.
Această soluţie este consacrată şi de Constituţie în Art. 52 – Dreptul persoanei vătămate de o
autoritate publică.
De asemena Codul civil, în dispoziţiilor art. 193 alin. (1) C.civ. reglementează efectele
personalităţii juridice „Persoana juridică participă în nume propriu la circuitul civil şi răspunde

8
A se vedea Clipa, C., Teoria funcţiei publice (II). Notiunea de funcţie publica şi categoria de funcţionar public.
Dreptul aplicabil. Raspunderea juridica a funcţionarilor publici, editura Hamangiu, 2013, p 389-395

18
pentru obligaţiile asumate cu bunurile proprii, afară de cazul în care prin lege s-ar dispune
altfel”.

Să continuăm discuţia din speţa anterioară cu cetăţeanulcare

este lipsit de dreptul de folosinţă al unui teren iar această lipsă de
folosinţî îi creează un prejudiciu evaluat la suma de 50 000 lei pe
parcursul a 3 ani.
Cui va trebui să ceară socoteală cetăţeanul? Dacă cetăţeanul
vrea să facă o acţiune în justiţie, pe cine trebuie să cheme în
judecată? Cetăţeanul va chema în judecată:
- Comisia locala de aplicare a Legii nr.18/1991 a fondului funciar-
pentru că acesta a refuzat să-l pună în folosinţă şi refuzl său,
act administrativ, este cauzator de prejudiciu?
- Primăria- pentru că acolo îşi are sediul Comisia?
- Comuna – pentru că ea are personalitate juridical şi patrimoniu
propriu?
Răspunsul este că Cetăţeanul trebuie să cheme în judecată
Comuna pentru că ea este persoana juridică titulară a patrimoniului.
Comuna îl va despagubi pe cetăţean dacă organele comunei l-au
prejudiciat.
Cetăţeanul nu îşi poate recupera banii de la Comisia locala de aplicare a
Legii nr.18/1991 a fondului funciarcare nu are patrimoniu pentru că
organele nu sunt persoane şi deci NU sunt deţinători de drepturi şi
obligaţii juridice.

Casta X. Speţă- continuare. Persoana juridică trebuie chemată în judecată să răspundă pentru un
act administrativ cauzator de prejudicii

În concluzie, este important să reţinem că acela care va răspunde patrimonial pentru o

eventuală vătămare adusă cetăţenilor prin adoptarea unui act administrativ, este persoana juridică
de drept public şi nu organele sale.

19
 CAPITOLUL 5. REGIMUL DE PUTERE PUBLICĂ

Actul administrativ este emis în regim de putere publică.

Actul administrative emană de la autoritățile deliberative și autoritățile executive.
Autoritățile deliberative și autoritățile executive sunt înființate pentru a servi interesul
cetățenilor.
Scopul persoanelor juridice de drept public este satisfacerea unui interes public. Astfel că
persoanele publice se bucură de prezumţia favorabilă că acţionează şi servesc interesul public. Iar
actele acestora sunt emise sub regimul de putere publică.
Pentru a îndeplinii scopul lor, care vizează satisfacerea unui interes public, persoanele
juridice de drept public se bucură de regimul de putere publică. Termenul public are un conţinut
abstract şi complex.
Astfel că definirea regimul de putere publică, sub care sunt emise actele administrative,este
delimitată deurmătoarele elemente esenţiale:
1. Scopul persoanelor publice este satisfacerea unui interes public;
2. Mandatul public;
3. Voinţa impusă ( vs actele juridice de drept privat bazate pe consimţământ);
4. Forţa coercitivă a statului (constrângere pentru executarea lor cu sprijinul poliţie, jandarmilor,
blocare conturi etc);
5. Limitele regimului de putere publică.
Regimul de putere publică presupune că (1) organele publice, alese prin votul electoratului,
primesc o împuternicire, un mandat public ca să realizeze (2) interesul public al colectivităţilor locale.
Astfel, (3) interesul public primează în faţa interesului privat şi de aceea, în dreptul public, părţile NU
sunt pe picior de egalitate (ca în dreptul privat), în sensul că persoanele juridice de drept public au o
poziţie favorizată în raport cu particularii. În consecinţă, (4) voinţa persoanei publice poate fi impusă
cetăţenilor chiar împotriva voinţei acestora V.S. spre deosebire situaţia din dreptul privat unde părţile
sunt pe picior de egalitate şi voinţa uneia nu poate fi impusă împotriva voinţei celeilalte. Ca urmare
(5) actele administrative au forţă executorie ceea ce înseamnă că nu mai este nevoie de o încuvinţare a
instanţei pentru executarea silită a obligaţiilor ce rezultă din acestea. Subliniem şi aspectul că, în
statele democratice, sunt stabilite pârghii şi mecanisme care vizează (6) limitarea şi prevenirea
eventualelor excese ale regimului de putere publică. Toate aceste aspecte vor fi detaliate în
continuare.

În concluzie, persoanele publice se bucură de prezumţia favorabilă că servesc interesul public

în baza unui mandat public. De aceea regimul de putere publică crează un cadru legislativ cu reguli
croite astfel încât să se potrivească întocmai şi să favorizeze jocul făcut de entităţile publice.

1. Satisfacerea unui interes public

Existenţa oricărei persoane juridice este condiţionată de existenţa unui scop. În acest sens se
pronunţă legiuitorul în noul Cod civil când vorbeşte despre elementeleconstitutive ale persoanei
juridice în dispoziţiile art.187 9.

9
Cod Civil

20
 În cazul persoanei juridice de drept public scopul este satisfacerea unui interes public.
Aşadar organele persoanei juridice de drept public realizează activități limitate care sunt destinate
realizării scopului special de satisfacere a unui interes public.
Calitatea de persoană juridică publică peresupune trei condiţii care se referă la:
- persoana juridică de drept public se înfiinţează prin lege (nu în mod liber prin voinţa
părţilor);
- persoana juridică de drept public acționează în regim de putere publică (nu în regim de
drept privat/ drept civil) şi
- scopul persoanei juridice de drept public este satisfacerea unui interes public (nu
satisfacerea interesele unor particulari).

Altfel spus raţiunea de a fi şi misiunea esenţială a entităţilor publice este interesul public,
adică satisfacerea nevoilor societăţii, a membrilor colectivităţilor locale. Aceste nevoi sunt foarte
variate şi cuprind mai toate domeniile de activitate precum:
- Nevoia de educaţie;
- Nevoia de îngrijiri medicale;
- Nevoia de un mediu curat;
- Nevoi culturale e.t.c.
Sintagma generală de interes public însumează toate aceste nevoi ale oamenilor care trăiesc
într-o comunitate. Şi pentru fiecare categorie de nevoi este probabil să întâlnim în zilele noastre o
agenţie guvernamentală care o poate satisface.
Din cele de mai sus rezultă că şi cauza/ scopul actului administrativ va fi de realizarea
interesului public. Iar orice act administrativ care are nu respectă condiţiile privind cauza este lovit
de nulitate şi deci nu produce efecte juridice.

2. Mandatul public
Prin modul lor de formare, organele de conducere şi administrare a persoanelor publice se
constituie în baza unui mandat public.
Observăm că organele de conducere şi administrare ( ex. Consiliul local, Primarul, consiliul
Judeţean, preşedintele consiliului judeţean) sunt formate din aleşi locali. Aleşii locali sunt investiţi
prin votul exprimat de cetăţeni cu prilejul organizarii alegerilor.
Votul cetățenilor reprezintă un mandate public. Mandatul este o împuternicire scrisă pentru
a reprezenta o persoană fizică sau juridică. În dreptul privat mandatul este definit în codul civil 10.
În dreptul administrativ, cetăţenii îi împuternicesc pe aleşii locali prin vot şi nu printr-o
împuternicire scrisă. Electoratul acordă votul său candidaţilor înscrişi pe listele partidelor, pentru a
îndeplini funcţii publice la nivelul administraţiei locale.

Art. 187 Elementele constitutive

Orice persoană juridică trebuie să aibă o organizare de sine stătătoare şi un patrimoniu propriu,
afectat realizării unui anumit scop licit şi moral, în acord cu interesul general. (sublinierea noastră)
10
Codul civil defineşte, în art. 2009, contractul de mandat ca fiind contractul prin care o parte, numită
mandatar, se obligă să încheie unul sau mai multe acte juridice pe seama celeilalte părţi, numită
mandant. De asemenea, acelaşi Cod reglementează, în mod detaliat, în art. 2010-2071, regimul juridic
şi diverse aplicaţii ale contractului de mandat.

21
 3. Voinţa impusă
Cetăţeni trebuie să se supună actului adminstrativ chiar dacă nu sunt de acord cu acest act.
Actele administrative impun voinţa statului sau a u.a.t. Prin opoziţie actele civile au la bază
acordul de voințăe liber consimţit al părţilor.

REGIM DE DREPT
Voinţa Acordul

REGIM DE PUTERE

PRIVAT
impusă liber

PUBLICĂ
consimţit

În dreptul civil/comercial lipsa acordului celor 2 părți conduce la nulitatea absolută a actului
şi deci la lipsirea lui de orice efecte juridice. În timp ce actele administrative sunt emise în regim de
putere publică și nu necesită acordul celor care vor suferii efectele lor. Chiar dacă cei care trebuie să
sufere efectele unui act se opun adoptării lui, actul rămâne valabil şi îşi produce efectele.
Regimul de puterepublică presupune posibilitatea autorităţilor publice de a impune voinţa lor
chiar împotriva voinţei patricularilor.
Actele administrative sunt emise în
regim de putere publică prin
Voinţa impusă opoziţie cu actele juridice de drept
Acordul liber privat care au la bază acordul liber
consimţit consimţit al părţilor.

22
 O situaţie relevantă este analiza diferenţelor dintre două obligaţii de plată create din două
acte emise în două regimuri diferite:
- plata unei taxe locale datorată unei unităţi administrativ teritoriale aşa cum este stabilită
printr-o Hotărârea a Consiliului Local - act administrativ emis în regim de putere publică şi
- plata preţului datorat vânzătorului aşa cum rezultă dintr-un contract de vânzare-cumpărare
încheiat prin acordul a doi particulari, părţile contractului, în regim de drept privat.
A B

Voinţa impusă VS Acordul liber consimţit al părţilor

extras din HCL 108/ 2014
Hotărârea Nr. 108 / 2014 a Consiliul Local al
Municipiului Craiova privind aprobarea
Regulamentului referitor la desfăşurarea
activităţii de gestionare a câinilor fără stăpân, în
municipiul Craiova
Art. 65: Restricţii privind deţinerea cainilor:
a) Deţinerea de către proprietarii gospodăriilor
individuale a unui număr mai mare de 2 caini,
peste
varsta de 6 luni, se va face cu plata unei taxe, în
cuantum de 500 lei/an/câine, excepție făcând
canisele înregistrate oficial la Asociatia
Chinologică Română, aceasta fiind o taxă locală.
extras din Contractul Vânzare Cumpărare
imobiliară nr. 7185 încheiat la Notarul Public
Ovidiu Avram
Preţul stabilit de noile părţi contractante este de 40
000 lei (patru zeci mii lei) pe care eu vânzătoarea l-
am încasat integral astăzi, data autentificării
prezentului, astfel: suma de
10 000 (zece mie lei) lei am încasat-o în numerar şi
restul sumei de 30 000 (trei zeci mii lei) lei am
încasat-o prin virament bancar în contul nr.....,
deschis numele vânzâtoarei.
[…] Preţul stabilit de noi părţile contractante este de
40 000 lei (patru zeci mii lei) pe care eu,
cumpărătoarea îl achitat integral vânzătoarei în
modul arătat mai sus.

Exemplu 1Oligaţii de plată Regim de putere publică VS Regim de drept privat

În coloana B:Plata preţului de 40 000 lei în cadrul unui contract de vânzare cumpărare este
rezultatul unei negocieri între vânzător şi cumpărător şi al acordului de voinţă dintre aceştia. În
prima fază, Vânzătorul a fost de acord să vândă şi Cumpărătorul a fost de acord să cumpere. Apoi
cei doi au negociat preţul şi au fost de acord asupra cuantumului sumei. Actul juridic de drept privat
îşi va produce efectele numai dacă se întruneşte acordul de voinţă al celor două părţi- Vânzătorul şi
Cumpărătorul. Nici Vânzătorul şi nici Cumpărătorul nu vor putea impune propria voinţă celeilalte
părţi. Actul este valabil încheiat numai dacă cele două părţi, aflate pe picior de egalitate îşi manifestă
voinţa în acest sens.
În coloana A:În timp ce plata taxei de 500 lei este o obligaţie ce revine proprietarilor de
câini ca aceştia fără să-şi fi dat acordul pentru instituirea unei astfel de taxe şi fără să fi negociat
cuantumul sumei cu Consiliul Local. Poprietarii de câini nu au fost întrebaţi 11 dacă vor să plătească o

11
Discuţia are un grad de complexitate mai ridicat pentru că trebuie avut în vedere că luarea deciziilor
şi adoptarea actelor administrative trebuie să respecte principiului consultării cetăţenilor- pentru o
analiză detaliată a acestui aspect a se vedea Voican, M., Principiile Administrației Publice, Editura
Universitaria, Craiova, 2007, p. 29 şi următ.
Dezbaterile publice constituie una dintre metodele de realizare a principiului consultărilor iar

23
taxă pentru deţinerea de animale de companie şi nu au fost întrebaţi dacă suma de 500 lei li se pare
prea mare sau prea mică.
Un ultim exemplu, care deşi excede sfera dreptului administrativ 12 este foarte concludent, îl
constituie o ordonanţă de reţinere pentru 24 de ore emisă de procuror. Cel mai probabil cel care
suferă efectele acestui act şi este reţinut, se împotriveşte ordonanţei. El este reţinut împotriva
voinţei sale dar, cu toate acestea, actul este perfect valabil şi produce efecte juridice. Nu acesta ar fi
fost cazul dacă actul ar fi fost emis în regim de
drept comun. Prin opoziţie, în dreptul civil, lipsa
Regimul de putere publică
acordului celui care suferă efectele actului ar duce la
presupune posibilitatea
nulitatea sa având ca sancțiune lipsirea autorităţilor publice de a actului de
efectele sale. impune voinţa lor chiar
Raţiunea pentru care în regimul împotriva voinţei patricularilor. de putere
publică voinţa este impusă este aceea că actele
administrative servesc un “bine mai mare”. În
regimul de putere publică părţile nu sunt pe picior de egalitate pentru că satisfacerea interesului
public primează înaintea interesului unui particular. Pornind de la un extras dintrun articol de ziar, o
discuţie în cadrul orelor de seminar a studiului de caz de mai jos va facilita înțelegerea acestui
principiu.
Expropriere pentru cauză de utilitate publică.
Primaria Bucureștiului a demarat, ieri dimineață, demolarea ultimelor case din strada
Orhideelor, pentru a "face loc" Pasajului Basarab. În timpul demolării, aproximativ 12
persoane au protestat, pe o clădire din apropiere, față de eventuala demolare a casei în care
locuiesc. Conform municipalității, acestea locuiesc abuziv acolo, cladirea fiind retrocedată,
iar în 2006 sunt întocmite formalitățile pentru procedura de expropriere în vederea
construirii Pasajului Basarab. […]
Municipalitatea mai arata că, odata cu începerea construirii Pasajului Basarab, în anul
2006 a fost inițiată procedura de expropriere pentru cauza de utilitate publică a imobilului
din șoseaua Orhideelor numarul 26 bis. "În drept, Primaria Capitalei are obligația să
despagubească proprietarii imobilului ai nu are nicio obligație față de cei care locuiesc
abuziv în clădire", mai precizează sursa citată. 13
Exemplul 1Studiu de caz pentru seminar. Exproprierea pentru cauză de utilitate publică

Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică reglementează acest
aspect.
12
Este de domeniul dreptului penal şi procesual penal
13
* Demolare cu scandal, Ziarul Ziua, http://www.ziua.ro/display.php?data=2009-03-07&id=25020,
oct 2016

24
 4. Forţa coercitivă a statului
Fiind emis în regim de puterepublică, actul administrativ va fi executat direct fară a fi nevoie
de nicio altă procedură prealabilă de încuviinţare sau investire cu formulă executorie de către
instanţa judecătorească. Actul adimistrativ este executoriu de drept, având această calitate prin el
însuşi. Aşadar actele administrative se bucură de executare directă, din oficiu, cu posibilitatea, la
nevoie, de a lua măsuri administrative, de constrangere, cu caracter preventiv, sancţionator sau de
executare silită.
La nevoie actele administrative sunt aduse la îndeplinire prin constrângere cu sprijinul
poliţiei, jandarmilor, organelor fiscale –prin blocare de conturi etc. Astfel, numai organele publice,
în virtutea regimului de putere publică, au prerogativa aplicării directe a măsurilor dispuse.

5. Limitele regimului de putere publică

Este adevărat că regimul de putere publică creează un cadru favorabil pentru persoanele
publice, totuşi trebuie subliniat că, în statele democratice, regimul de putere publică NU are un
caracter absolut. Organismele internaţionale precum Comisiei de la Veneția 14 limitează exerciţiul
puterii publice edictând că: “un exercițiu al puterii care conduce la abuzuri iraționale sau
nerezonabile, deciziile opresive încalcă statul de drept. Este contrară statului de drept exercitarea
discreționară a puterii”.
Astfel că în statul de drept, actele administrative şi deciziile politice nu sunt la absoluta
discreţie a demnitarilor ci ele sunt supuse unor limite precum:
a) Posibilitatea de a cere instanţei judecătoreşti de contencios administrativ să verifice legalitatea
actului;
b) Principiului consultării cetăţenilor.
a) Într-un stat democratic, un stat de drept, regimul de putere publică garantează
posibilitatea exercitării unor căi de atac împotriva actelor administrative. În ceea ce priveşte Statul
român, aşa cum însăşi legea fundamentală 15 statuează clar şi fără echivoc în primul articol: “România
este stat de drept”. Iar statul de drept este acel stat în care activităţile oricărei instituţii publice se
supun legii.
În statul de drept administrația pulică trebuie să fie în slujba cetățeanului. De aceea acțiunea
fiecărei instituții publice este reglementată prin lege, și se supune legii, în spiritul valorilor

14
www.venice.coe.int/ Comisia europeană pentru democraţie prin drept. (Comisia de la Veneţia)
este un organ consultativ al Consiliului Europei alcătuit din experți independenți în domeniul
dreptului constituţional. Comisia de la Veneția a fost creată în 1990, după căderea dictaturilor
comuniste din Europa Centrală și de Est, într-un moment în care această regiune avea nevoie
urgentă de asistență constituțională în.Din cauza locului de întâlnire în Veneţia, Italia, unde au loc
patru sesiuni pe an, acest organism este în continuare cunoscut drept Comisia de la Veneția.
15
Constitu’ia Rom\niei, Art. 1 Statul român
(3) România este stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi
libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic
reprezintă valori supreme, în spiritul tradiţiilor democratice ale poporului român şi idealurilor
Revoluţiei din decembrie 1989, şi sunt garantate. (sublinierea noastră)

25
democratice și al respectării drepturilor omului. Administrația publică trebuie să fie exercitată cu
bună credință, respectând legea, cunoscând și respectând Constituția.
În situaţia în care administrația publică, prin actele pe care le emite, depăşeşte matca sa
constituţională și legală, şi încalcă lege sau Constituția, persoana vătămată are posibilitatea de a cere
instanţei judecătoreşti de contencios administrativ să verifice legalitatea actului.
Acest drept este consfiinţit chiar de legea fundamentală 16 care în art. 52 care recunoaşte
dreptul la repararea pagubei a unei persoane vătămate de o autoritate publică. Această soluţie este
mai apoi preluată şi detaliată de Legea contenciosului administrativ.
Persoana care se consideră vătămată într-un drept al său poate cere instanţei judecătoreşti
de contencios administrativ să verifice legalitatea actului.
Dacă instanţa de contencios administrativ constată că actul administrativ este nelegal va
dispune anularea acestuia.
Astfel contenciosul administrativ apare ca un mijloc de revocare a măsurilor luate abuziv de
către organele administraţiei publice. Posibilitatea atacării în instanţă a actelor administrative este o
măsură de recunoaştere a răspunderii administraţiei publice. Cetăţeanul trebuie să se supună
actelor administrative, să le execute întocmai, dar atunci când constată nelegalitatea acestora are
posibilitatea să ceară instanţei judecătoreşti de contencios administrativ să verifice legalitatea
actului şi anularea sa.

b) Actele administrative trebuie adoptate cu respectarea Principiului consultării cetăţenilor 17.

Pe scurt, consultarea cetăţenilor este principiul care trebuie să asigure că cetăţenii sunt implicaţi
în procesul de formulare a politicilor publice şi în luarea deciziilor privind comunitatea. Consultarea
cetăţenilor este mai ales utilă pentru a identifica priorităţile şi nevoile colectivităţii dar şi pentru a
alege între opţiunile de soluţionare a unei probleme.
Dezbaterile publice constituie una dintre metodele de realizare a principiului consultărilor iar
Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică reglementează acest
aspect.

Organele publice au obligaţia de a redacta un raport anual privind transparenţa decizională

care să conţină informaţii despre:

 Numărul dezbaterilor publice organizate pe marginea proiectelor de acte

normative;

 Numărul total al recomandărilor incluse în proiectele de acte normative şi în

conţinutul deciziei luate;

 Numărul participanţilor la şedinţele publice ale forurilor legislative;

 Situaţia cazurilor în care autoritatea a fost acţionată în justiţie pentru

nerespectarea Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională;

16
Constituţia României.
Art. 52 – Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică
(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un
act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină
recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei.
17
a se vedea capitolul Principiul consultării cetăţenilor din Voican, M., Principiile Administrației
Publice, Editura Universitaria, Craiova, 2007, p. 29 şi următ.

26
  Numărul şedinţelor publice închise şi motivaţia restricţionării accesului.

18
Caseta 3. obligaţia autorităţilor publice de a organiza dezbaterii publice

După încheierea dezbaterilor publice, organele publice rămân cele care stabilesc forma finală
a actului administrativ. Acestea decid dacă sugestiile primite din partea cetăţenilor, organizaţiilor
neguvernamentale şi asociaţiilor de afaceri vor fi incluse în forma finală a actului administrativ.

18
Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională

27
CAPITOLUL 6.

28
 CAPITOLUL 7.
CLASIFICAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE

Actul administrativ cunoaşte o mare diversitate de categorii, iar în cele ce urmează vom
parcurge diferitele clasificări care ne vor ajuta şi la înţelegerea implicaţiilor asupra practicii.

1. DENUMIREA ACTELOR ADMINISTRATIVE

Actele administrative poartă diferite denumiri specifice în funcţie de autoritatea emitentă.
Sintetizăm în caseta de mai jos principalele categorii de acte administrative alături de organele
administraţiei publice de la care emană.

Denumire Act Administrativ Autoritatea emitentă

HOTĂRÂRI Hotărâri de Guvern Guvern
Acte Administrative emise de organe Ordonanţe de Guvern
colegiale Hotărârile Consiliului Judeţean Consiliu Judeţean
(autorități deliberative) Hotărârile Consiliului Local Consiliu Local

DISPOZIȚIE / ORDIN Decrete Preşedintele României

Acte Administrative emise de organe Decizie Prim-ministru
unipersonale Ordin Ministru
(autorități executive) Ordin Prefect
Dispoziţie Preşedinte Consiliului Judeţean
Dispoziţie Primar

Caseta 4. Categorii de acte administrative în funcţie de autoritatea emitentă

Din tabelul de mai sus, observăm că Actele administrative adoptate de organele colegiale,
precum consiliul local, consiliul judeţean sau guvernul, poartă denumirea de hotărâri. Această
observaţie ne ajută să identificăm şi să memorăm mai uşor denumirile lor specifice.

2. Primul criteriu de distincţie are în vedere întinderea efectelor asupra destinatarilor,

altfel spus numărul persoanelor care suferă efectele actului administrativ:
a) Acte administrative normative;
b) Acte administrative individuale.
Actul administrativ normativ este destinat/se adresează şi produce efecte juridice asupra
unui număr nedeterminat de persoane. Acestea cuprind reglementări de principiu, generale,
formulate în abstract. Sunt astfel de acte, spre exemplu, hotărârea de guvern prin care se stabilesc
anumite preţuri maximalepentru anumite produse, ordinul unui ministru de stabilire a normelor
metodologice de depunere a formularelortipizate în vederea calculării impozitului, o hotărâre a unui
consiliu local de stabilire a taxelor locale, etc.

29
 Actul administrativ individual se adresează şi produce efecte juridice cu privire la persoane
determinate. Altfel spus, actul administrativ individual creează, modifică sau desfiinţează drepturi şi
obligaţii în beneficiul sau sarcina unor persoane dinainte determinate.
De exemplu:
-acte creatoare de drepturi şi obligaţii - acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaţii
determinatepentru destinatarii lor (de exemplu: emiterea de către primar a autorizaţiei de
construcţie, actul de stabilire a impozitului, modificarea organigramei primăriei prin hotărâre a
consiliului local).
-acte atributive de statut personal prin care beneficiarilor li se recunoaşte o activitate
anterioară şi li se conferă un complex dedrepturi (de exemplu: diploma de absolvire a unei forme de
învăţământ, decizia de pensionare).

3. Pornind de la criteriul privind natura actului administrativ distingem:

a) Acte administrative propriu-zise (exprese)
b) Acte administrative asimilate
Actul administrativ propriu-zis este definit ca manifestarea unilaterală de voinţă a unei
persoane juridice de drept public, exercitată în regim de putere publică, făcută cu intenţia de a
produce efecte juridice.

Acte administrative asimilate sunt:

- faptele administrative şi
- contractele administrative.
Acte administrative asimilate suntacele forme de activitate ale persoanelor juridice de drept
public care deşi nu sunt acte administrative au caracteristici similare acestora şi sunt înglobate în
această categorie- aşa cum sunt de exemplu faptele administrative şi contractele administrative.
Deoarece sunt încorporate în categoria actelor administrative, actele administrative
asimilate împrumută natura juridică a acestora dar şi regimul juridic aplicabil acestora.
Astfel actele administrative asimilate au aceleaşi atribute ca şi actele administrative:
 produc efecte juridice;
 au legatură cu o persoană juridică de drept public, astfel:
- actului administrativ este o o persoană juridică de drept public,
- faptele administrative sunt săvârşite de un funcţionar public care lucrează în aparatul de lucru
al unei persoane juridice de drept public,
- una dintre părţile care încheiecontractul administrativ este o persoană juridică de drept
public;
 întinderea efectelor juridice ale actelor administrative exprese cât şi asimilate se stabileşte după
aceleaşi reguli (când începşi când încetează să producă efecte juridice);
 instanţele competente să soluţioneze litigiile ce au ca obiect un act administrativ propriu-zis sau
asimilat sunt instanţele de contencios administrativ.

Actele administrative asimilate sunt:

30
 Faptele administrative sunt acte administrative asimilateîntrucât produc efecte juridice în
virtutea legii.
Exemplul clasic de fapt administrativ este fapta unui funcţionar public de a omite să
răspundă unei cereri. Acest fapt administrativ săvârşit prin omisiune este un act administativ asimilat
întrucât legea contenciosului administrativnr. 554 / 2004 recunoaşte oricărei persoane care se
consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, prin
nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, calitatea de a se adresa instanţei de contencios
administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului
legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. 19

Contractele administrativesunt acte administrative asimilate întrucât cel puţin una dintre
părţile contractului este o persoană juridică de drept public şi pentru că ele cuprind clauze
exorbitante specifice regimului public.
Contractele administrative au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică,
executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, de aceea obiectul lor este expres
reglementat de lege 20.

4. Un important criteriu de clasificare a actelor administrative se referă la aplicarea

normei de drept în teritoriu, altfel spus competenţă teritorială care arată întindere în spaţiu a
efectelor actelor administrative.
În funcţie de competenţa teritorială a organelor persoanei publice, desprindem că actele
administrative pot avea acţiune în spaţiu: la nivel naţional, judeţean sau local, astfel că distingem:
a) Acte administrative care produc efecte juridice la nivel naţional (ex. Ordinul ministrului, );
b) Acte administrative care produc efecte juridice în graniţele judeţului (ex. Hotărârile Consiliului
Judeţean);
c) Acte administrative care produc efecte juridice în graniţele localităţii-comună sau oraş (ex.
Hotărârile Consiliului Local).

19
L. nr. 554 / 2004 legea contenciosului administrativ
Art. 1. - (1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim,
de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a
unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului,
recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.
Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.
20
Conform L. nr.554 /2004 Legea contenciosului administrativ, Art. 2. Semnificatia unor termeni
c) act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica
în vederea executarii ori a organizarii executarii legii, dand nastere, modificand sau stingand
raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele
incheiate de autoritatile publice care au ca obiect:

 punerea în valoare a bunurilor proprietate publica;

 executarea lucrarilor de interes public;
 prestarea serviciilor publice;
 achizitiile publice;

31
 Aplicabilitatea teritorială la nivel naţional, judeţean sau în localităţi este stabilită de graniţele
unităţii administrativ teritoriale dar nu numai de acestea.
În domeniul dreptului notiunea de teritoriu are o altă semnificaţie decât în geografie. În acest
sens, prin teritoriu se întelege, în afara întinderilor de uscat şi apă, şi spatiul înconjurator: subsolul şi
spaţiul aerian asupra căruia un stat îşi exercită suveranitatea. Deci, în notiunea de teritoriu, în sens
juridic, sunt cuprinse urmatoarele elemente: suprafaţa terestrăde la sol, apele interioare, marea
teritorială, precum şi subsolul şi spaţiul aerian corespunzător acestora.
Totodată precizăm că aplicarea normelor juridice în spatiu are în vedere că acel regim juridic se
aplica tuturor persoanelor ce se gasesc pe un anumit teritoriu al unităţii administrativ teritoriale
(judeţ, oraş sau comună), indiferent dacă sunt sau nu cetăţeni ai comunei, oraşului, judeţului sau
ţării respective.

5. Un alt criteriu de clasificare vizează numărul organelor publice care participă la

emiterea actului administrativ sau altfel spus, după numărul acordurilor pe care le încorporează:
a) Acte administrative simple;
b) Acte administrative complexe.
Actele administrative simple sunt acte care provin de la un singur organ public.
Actele administrative complexe sunt rezultatul conlucrării a două sau mai multe organe
publice. Însă, chiar dacă pentru actele administrative complexe îşi manifestă acordul două sau mai
multe autorităţi diferite, ele rămân acte juridice unilaterale care produc acelaşi efect. Un exemplu
este decretul privind graţierea individuală emis de preşedinte şi contrasemnat de prim-ministru.
Faptul că actele complexe cuprind acordul a două sau mai multe organe publice are două
consecinţe practice:
- actul administrativ complex nu poate fi revocat sau anulat decât printr-un act simetric, care
să cuprindă acordul tuturor organelor care au elaborat în comun actul anterior, ori printr-un act
superior tuturor emitenţilor;
- acţiunea în justiţie trebuie îndreptată împotriva tuturor persoanelor juridice de drept public
care prin organele lor au participat la emiterea actului administrativ complex.

32
 Cursul 3.
CONDIŢIILE DE VALABILITATE ALE ACTULUI ADMINISTRATIV
-partea 1-

• CONDIŢIILE DE VALABILITATE ALE ACTULUI ADMINISTRATIV- noțiune

• ENUMERARE
• CAPACITATEA persoanei juridice de drept public de a emite acte administrative
• COMPETENŢA organului care emite actul administrativ
• PRINCIPIUL LEGALITĂȚII actului administrativ

1
 CAPITOLUL 1. CONDIŢIILE DE VALABILITATE ALE
ACTULUI ADMINISTRATIV

1.CONDIŢII DE VALABILITATE - noțiune

Prin condiţii de valabilitate înţelegem acele cerinţe obligatorii, prevăzute de lege, doctrină şi
practică, care trebuie îndeplinite cumulativ pentru ca un act administrativ să fie valabil.

Atât în doctrină cât şi în practică se utilizează termenul condiţii în sensul că lipsa uneia dintre
condiţii/cerinţe conduce la nulitatea actului. Aşadar pentru a fi valabil emis/adoptat, un act administrativ,
ca orice alt act juridic, trebuie să îndeplinească o serie de condiţii. Neîndeplinirea condiţiilor de valabilitate
atrage nulitatea actului administrativ şi deci lipsirea sa de efecte juridice (adică actul administrativ nu va
genera drepturi şi nici obligaţii juridice).

Condiţiile de valabilitate pot să difere de la stat la stat.

Condiţiile de valabilitate ale actului administrativ nu cunosc o reglementare unitară aplicabilă

tuturor categoriilor de acte administrative. Acestea sunt abordate sub diverse formulări, în legi speciale
privitoare doar la anumite categorii de acte. De aceea stabilirea unor condiţiile de valabilitate aplicabile
categoriilor de acte administrative se poate face doar prin analogie cu condiţiile de valabilitate ale
contractului civil.

2
 ENUMERAREA CONDIŢIILOR DE
CAPITOLUL 2.
VALABILITATE ALE ACTULUI ADMINISTRATIV

Considerăm că un număr total de 8 condiţii trebuie îndeplinite simultan pentru ca un act

administrativ să fie valabil.

Primele două condiţii de validitate se referă la persoana juridică de drept publiccare emite actul
administrativ şi la organele sale de conducere şi administrare şi abia următoarele condiţii se referă la actul
administrativ. Astfel, în primul rând, (1) persoana juridică de drept public trebuie să aibă capacitatea de a se
angaja în raporturi juridice adică de a participa la circuitul juridic, ceea ce înseamnă că trebuie să fie valabil
înfiinţată. Apoi (2) organele sale de conducere să fie funcţionale şi să aibă competenţa de a emite
respectivul act administrativ. Urmeză o serie de condiţii care vizează actul administrativ care trebuie (3) să
aibă un obiect determinat şi licit, (4) să aibă o cauză licită şi morală, (5) să aibă forma prevăzută de lege, (6)
să fie conform cu legea şi (7) să respecte procedura legală de adoptare.

Un număr total de 8 condiţii trebuie îndeplinite simultan pentru ca un act administrativ să fie
valabil, astfel:

(1) persoana juridică de drept public are capacitatea juridică de a emite acte administrative;
(2) organul emitent are competenţa de a emite actul administrativ;
(3) actul administrativ este conform cu legea ;
(4) actul administrativ are un obiect determinat şi licit;
(5) actul administrativ are o cauză licită şi morală;
(6) actul administrativ are forma prevăzută de dispoziţiile legale aplicabile;
(7) actul administrativ respectă procedura prevăzut de dispoziţiile legale aplicabile;
(8) ? actul administrativ este emis cu respectarea regimului juridic al conflictului de interese şi
al incompatibilităţilor.
Dacă una dintre condiţiile enumerate mai sus nu este îndeplinită atunci actul administrativ nu este
valabil şi nu produce efecte juridice, adică nu generează drepturi şi nici obligaţii juridice.

3
 1. pers.jurid.
dr. public are
cpacitatea

conflict interese
;i 2. organul
incompatibilit['i are
competenţă

VALABILITAT
EA
7.
respectarea Actului 3. obiect licit
procedurii Administrativ

6. conform cu
legea 4. cauză licită

5. forma
prevăzute de
lege

Caseta 7. Condiţiile de valabilitate a actului administrativ

4
 CAPITOLUL 3. CAPACITATEA DE A EMITE ACTE
ADMINISTRATIVE
Capacitatea persoanei juridice reprezintă aptitudinea de a avea drepturi şi obligaţii (capacitatea
juridică de folosinţă), precum şi aptitudinea de a exercita drepturi şi de a-şi asuma obligaţiile juridice, prin
încheierea de acte juridice, de către organele sale de conducere (capacitatea juridică de exerciţiu).
Participarea la circuitul juridic se face prin emiterea de acte juridice.

Pentru a putea participa la circuitul juridic persoana juridică trebuie să aibă capacitatea juridică-
adică să fie titularul/ deţinătorul drepturilor şi obligaţiilor juridice. Participarea la circuitul juridic se face
prin emiterea de acte juridice, în cazul nostru ne vom referi la emiterea de acte administrative.
Aşadar atunci când vorbim despre capacitate ca şi condiţie de valabilitate a actului administrativ
trebuie să analizăm dacă persoana juridică de drept public are capacitatea juridică şi implicit are şi dreptul
de a emite acte administrative.
Atâta timp cât persoana juridică nu ar avea capacitate este lipsit de interes verificarea îndeplinirii
celorlalte condiţii de valabilitate.

Capacitatea persoanei juridice, ca şi în cazul capacităţii persoanei fizice, este alcătuită din două
elemente:
1) capacitatea de folosinţă- adică aptitudinea generală a persoanei de a avea drepturi subiective şi
obligaţii; şi
2) capacitatea de exerciţiu -adică aptitudinea generală a persoanei de a-şi exercita drepturile şi de a-şi
asuma şi executa obligaţii prin săvârşirea de acte juridice, de către organele de conducere şi
administrare.
Înfiinţarea unei persoane juridice presupune o serie de operaţiuni juridice, care, numai luate
împreună, conduc la crearea persoanei juridice respective.

Persoanele juridice de drept public se înțiințează direct de către stat prin lege. Persoana jurdică de
drept public dobândește personalitate juridică în temeiul legii și totodată astfel își dobândește capacitatea
juridică.

Reglementarea capacităţii persoanei juridice este cuprinsă în Capitolul III Capacitatea juridică a
persoanei juridice,art. 205- art. 224 Noul Cod Civil.

5
 CAPITOLUL 4. COMPETENŢA DE A EMITE ACTE
ADMINISTRATIVE

Organele de conducere şi administrare, au rolul de a exercita drepturile şi obligaţiile persoanei

juridice de drept public în baza competenţei conferită de lege.

Competența reprezintă ansamblul atribuțiilor stabilite de lege, care conferă autorităților și

instituțiilor administrației publice drepturi și obligații de a desfășura, în regim de putere publică și sub
propria responsabilitate, o activitate de natură administrativă. (Cod Administrativ Art. 5 lit . r) )

Astfel valabilitatea actului administrativ este strâns legată de competenţa organului care îl
emite. De aceea în continuare vom analiza ce condiţii de competenţă trebuie să îndeplinească organele de
conducere şi administrare pentru a emite/adopta un act administrativ valabil. Şi spunem că organul trebuie
să aibă competenţa de a emite respectivul act administrativ.

i) Caracterele juridice ale competenţei organelor publice

Competenţa organelor de conducere şi administrare a persoanei juridice de drept public se
caracterizează prin:

1. Legalitate;
2. Inalienabilitate;
3. Intangibilitate;
4. Generalitate;
5. Specialitate; şi
6. Regimul de putere publică.

1. Legalitatea

Conţinutul şi întinderea competenţei sunt delimitate în cuprinsul legii. Iar actul administrativ este
valabil încheiat numai dacă a fost emis/ adoptat de organul căruia legea i-a conferit această competenţă.
La înfiinţarea unei persoane juridice de drept public, legea care serveşte ca act constitutiv,
regelementeză, inclusiv, care sunt organele de conducere şi administrare precum şi puterile / competenţa
lor. De aici reiese calitatea competenţei de a fi stabilită prin lege.
Aşadar caracteristica competenţei de a fi legală vine ca o consecinţă firească a faptului că persoana
juridice de drept public este înfiinţată prin lege-ca act constitutiv.

competenţa Primarului este stabilită de
Codul Administrativ
Art. 63. - (1) Primarul
îndeplineşte următoarele
categorii principale de atribuţii:
competenţa Prefectlui este stabilită Codul
Administrativ
CAPITOLUL III Atribuţiile prefectului
Art. 19. - (1) În calitate de reprezentant al
Guvernului, prefectul îndeplineşte
competenţa Guvernului de a adopta
hotărâri şi ordonanţe este stabilită de
Constituţia României
Art. 108 Actele Guvernului Ordonanţele
se emit în temeiul unei legi speciale de
abilitare, în limitele şi în condiţiile

6
a) atribuţii exercitate în calitate următoarele atribuţii principale: [...] prevăzute de aceasta.
de reprezentant al statului, în (Constituţia României)
condiţiile legii; (Lege nr.340/2004 privind instituţia
b) atribuţii referitoare la relaţia prefectului)
cu consiliul local;
c) atribuţii referitoare la bugetul
local;
d) atribuţii privind serviciile
publice asigurate cetăţenilor;
e) alte atribuţii stabilite prin lege.

2. Inalienabilitatea

Inalienabil înseamnă că un bun sau un drept nu poate fi înstrăinat.

În cazul competenţei inalienabil înseamnă că aceasta nu poate fi cedată nici în tot şi nici în
parte şi totodată însemnă că şi nici nu se poate renunţa la ea, nici de tot şi nici în parte.

Adică, organele persoanei juridice de drept public sunt obligate

să exercite ele însele competenţa stabilită de lege fără a avea
posibilitatea de a o ceda şi nici de a renunţa la ea, nici în tot şi
nici în parte. Ele pot să delege competența numai dacă legea o permite.

Aşadar ca trăsătura a competenţei, inalienabilitatea impune organelor de conducere şi

administrare a persoanei juridice de drept public obligaţia de a exercita ele însele competenţa
stabilită de lege fără a avea posibilitatea de a o ceda şi nici de a renunţa la ea, nici în tot şi nici în
parte.
Menţionăm că inalienabilitatea competenţei nu se opune delegării de competenţă. Cu
precizarea că delegarea de competenţă poate fi făcută numai dacă legea o permite. În cazul delegării
de competenţă trebuie, de asemenea, respectată întocmai procedura prevăzută de lege.
În materie de competenţă regula este că organul administrativ investit prin lege cu anumite
atribuţii trebuie să le exercite el însuşi în nume propriu conform maximei latine: delegata potestas
non potest delegari 1.

1. Intangibilitatea

Intangibil înseamnă de neatins şi se referă la un bun sau un drept care trebuie să rămână
intact în sensul de întreg, fără a putea fi limitat, îngrădit, vătămat, atins, ori ştirbit în vreun fel.
Trăsătura competenţei de a fi intangibilă presupune că competenţei organelor
publice nu i se poate aduce nicio limitare şi nicio îngrădire decât în cazurile stabilite de lege. Acest
caracter este o consecinţă a celor două caractere anterioare, legalitatea şi inalienabilitatea
competenţei.

1
Delegata potestas non potest delegari este un principiu specific dreptului constituţional şi
dreptului administrativ şi însemnă că puterile delegate nu pot fi mai departe delegate. A se vedea şi
Mullan, D.J. (2001) Essentials of Canadian Law: Administrative Law. Toronto: Irwin Law. ISBN 1-
55221-009-X. p. 368

7
 2. Generalitatea

Un lucru este general atunci când nu are o caracterisitică anume şi este delimitata în linii
mari, fără a avea o trăsătură distinctă, deosebit care să-l particularizeze.
Competenţa organelor administraţiei publice este stabilită printr-o tehnică legislativă care le
conferă acestora atribuţii generale şi plenare însemnând că limitele atribuţiilor sunt destul de larg şi
general trasate.
Această tehnică de reglementare se datorează faptului că organele persoanei juridice de
drept public au atribuţii plenare în domeniile de activitate pe care le gestionează şi că poartă toată
răspunderea în conducerea unui anumit sector de activitate de aceea nu se poate face o enumerare
limitativă a acestora. Pentru exemplificarea acestei caracteristici să observăm punctul e) 2 din
exemplul de mai jos:
Art. 63. - (1) Primarul îndeplineşte următoarele categorii principale de atribuţii:
a) atribuţii exercitate în calitate de reprezentant al statului, în condiţiile legii;
b) atribuţii referitoare la relaţia cu consiliul local;
c) atribuţii referitoare la bugetul local;
d) atribuţii privind serviciile publice asigurate cetăţenilor;
e) alte atribuţii stabilite prin lege.

5. Specificitatea

Un lucru este specific atunci când este caracterisitic şi se raportează unui scop distinct,
deosebit şi particularizat.
Specificitatea se referă la competența materială și este însuşirea competenţei de a reuni
numai acele atribuţii care sunt în acord cu scopul pentru care a fost înfiinţată persoana juridică și cu
domeniul de activitate pe care îl deservește (educație, cultură, mediu etc).
Caracterul competenţei de a fi specifică arată că ea este limitată. Limitele competenţei sunt
impuse în raport cu scopul persoanei juridice. Astfel organele de conducere şi de administrare sunt
împuternicite numai cu acele atribuţiile care sunt orientate într-un mod foarte clar şi servesc la
realizarea scopului pentru care a fost înfiinţată persoana juridică.
Pentru a fi vlabil încheiat actul administrativ trebuie emis cu respectarea limitelor impuse de
specificitatea competenţei în raport cu scopul peroanei publice.

6. Regimul de putere publică

Regimul de putere publicăal competenţei derivă din mandatul public pe care îl au personele
publice. În baza acestui mandat organelor publice emit/ adoptă acte administrativ.
Emiterea actului administrativ în regim de putere publică a fost detaliat cu ocazia definirii
actului administrativ3 de aceea nu vom reveni asupra sa.

2
Art. 63. Legea nr.215 / 2001 Legea administraţiei publice locale

3
A se vedea Capitolul IV Actul administrativ este emis în regim de putere public㸠p. 26

8
 ii) Dimensiunile competenţei
Persoanele juridice de drept public emit acte administrative prin intermediul organelor lor.
Competenţa cu privire la adoptarea actelor administrative are următoarele dimensiuni:
1. competenţă teritorială (rationae loci);
2. competenţă materială (rationae materie);
3. competenţă temporală (rationae temporis);
4. Competenţă personală (rationae personae).

1. Competenţă teritorială- întinderea în spaţiu

Competenţă teritorială arată întindere în spaţiu a efectelor actelor administrative4. Sau altfel
spus competenţă teritorială arată modul de aplicare a normei de drept în teritoriu.
Actele administrative sunt valabile, au autoritate şi produc efecte juridice numai pentru
cetățenii în interiorul graniţelor teritoriale stabilite de lege.
În funcţie de întinderea teritorială organele persoanei juridice de drept public publice au:
• competenţă naţională;
• competenţă judeţeană;
• competenţă în localităţi: comune şi oraşe;
Pentru o înţelegere mai bună a dimensiuni spaţial-teritoriale a competenţei să analizăm studiul
de caz de mai jos:

Să analizăm următoarea situaţie ipotetică în care Consiliul Local al

Municipiului Craiova adoptă o Hotărâre de Consiliu Local- act administrativ-
prin care dă gratuitate pe mijloacele de transport în comun pentru toţi cetăţenii
pensionari din România.
Este acest act administrativ valabil? Produce el efectele juridice pe care le-a
urmărit emitentul său adică dă naşterea dreptului pensionarilor de a călători
gratuit pe tot teritoriul României?
Răspunsul este NU. Actul administrativ a fost adoptat cu încălcarea
competenţei teritoriale întrucât Consiliul Local al Municipiului Craiova are
competenţă teritorială numai în limita stabilită de graniţele Municipiului Craiova.
Pe cale de consecinţă hotărârile sale- acte administrative, produc efecte juridice
(creează/ modifică/ stinge drepturi şi obligaţii) numai în interiorul Municipiului
Craiova asupra cetăţenilor din această unitate administrativ-teritorială şi nu la
nivel naţional.

Studiu caz

În concluzia studiului de caz, observăm că Hotărârea Consiliul Local al Municipiului Craiovase pote
creea/ constitui dreptul ca pensionarii să călătorească gratuit numai în limitele graniţelor administrativ teritoriale
ale Municipiului Craiova. Acest act administrativ NU poate produce efecte juridice în afara acestor graniţe
administrativeîntrucât organul care îl adoptă, respectiv Consiliul Local al Municipiului Craiova, are competenţă
teritorială limitată în interiorul acestor graniţe.

4
A se vedea şi supra &Clasificarea actelor administrative în funcţie de aplicarea normei de drept în
teritoriu, p. 43

9
 2. Competenţă materială/sectorială- conţinutul

Competenţă materială arată întinderea efectelor actelor administrative considerate în funcţie de

domeniul de activitate/ ramura/ sectorul de activitate ce-i revin.
În funcţie de acest criteriu organele persoanei juridice de drept public se clasifică în:
1. Organe publice cu competenţa materială specială/sectorială.
2. Organe publice cucompetenţa materială generală;

Competenţa materială sectorială presupune acte îndeplinite într-un singur sector de activitate.
Într-o enumerare exemplificativă, competenţa sectorială a autorităţilor administraţiei publice se
referă la diferite domenii de activitate precum:
✓ educaţie; ✓ agricultură; ✓ comerţ;
✓ sănătate; ✓ mediu; ✓ apărare;
✓ cultură şi culte; ✓ transport; ✓ diplomaţie;
✓ servicii sociale; ✓ comunicaţii; ✓ utilităţi publice
Competenţa materială este generală, atunci când organele administraţiei publice pot să
îndeplinească orice act pentru care există o competenţă teritorială. De exemplu:
Art. 36. - (1) Consiliul local are iniţiativă şi hotărăşte, în condiţiile legii, în toate problemele de interes local,
cu excepţia celor care sunt date prin lege în competenţa altor autorităţi ale administraţiei publice locale
sau centrale.
(Legea nr.215 / 2001 Legea administraţiei publice locale)

Competenţa sectorială este specifică autorităţilor centrale, precum ministerele.Astfel

ministrul sănătăţii va emite un Ordin- act administrativ referitor la vacinarea antigripală a populaţiei
în timp ce ministrul transporturilor va emire un Ordin ce regelementează fumatul în tren.
Competenţa generală o întâlnim la nivelul autorităţilor publice locale precum consiliul local şi
consiliul judeţean5.

3. Competenţă temporală – întinderea în timp

Competenţă temporală arată întindere în timp a efectelor actelor administrative şi este legată de
durata mandatului acestora. Următorul caz ipotetic ne va ajuta să înţelegem dimensiunea temporală
a competenţei.

Dl. Antonie Solomon a deţinut funcţia de primar al municipiului Craiova în

perioada 2008-2012. Să presupunem că în anul 2014 acesta emite un act pe
care-l intitulează Dispoziţie.
Ce regim juridic are acest act? Produce el efectele juridice pe care le-a urmărit emitentul său?
Răspunsul este NU, din considerentul că Actul a fost emis în afara intervalului de timp în care Dl.
Antonie Solomon a deţinut funcţia de primar. Deci actul a fost emis cu încălcarea competenţei temporale
care tocmai la acesta aspect se referă, la limitarea în timp a funcţionării organelor publice. În
consecinţă actul respectiv nu este un act administrativ valid. Şi de fapt nici nu ne aflăm în prezenţa

5
Pentru alte subclasificări ale competenţei materiale a se vedea Voican, M., Sistemul autorităţilor
administraţiei publice, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2010, p. 40-48

10
unui act administrativ pentru că cel care-l emite nu mai este un organ al administraţiei publice.
Astfel că suntem în prezenţa unui simplu act civil.
Temporalitatea nu ridică discuţii speciale pentru organele care au activitate nelimitată în timp.
Discuţiile apar în cazul autorităţilor administraţiei publice care au fost desfiinţate odată ce motivele
pentru care au fost înfiinţate nu mai există.6 Un exemplu în acest sens sunt Comisiile de aplicare a
legii fondului funciar.

4. Competenţă personală
Competenţă personală se referă la întinderea atribuţiilor asupra celor care sunt vizaţi şi care
suferă efectele actelor emise de organele administrativ.
Astfel actele administrative emise de Consiliul Local al Municipiului Craiova
produc efecte juridice (creează/ modifică/ sting drepturi şi obligaţii) numai asupra cetăţenilor din
această unitate administrativ-teritorială şi nu din altă u.a.t şi nici la nivel naţional. Este firesc ca, din
moment ce consilierii locali au primit mandatul public de reprezentare de la cetăţenii unei anumite
u.a.t., actele acelui organ public, să-i vizeze numai pe cetăţenii acelei u.a.t. şi să producă efecte
juridice numai faţă de aceştia- care de altfel au dat împuternicirea de mandatul public prin votul lor.
Totodată mai există şi anumite autorităţi ale administraţiei publice ale căror atribuţii vizează
numai anumite persoane, un exemplul îl constituie Curtea de Conturi. Curtea de Conturi are
competenţa şi rolul de a controla folosirea resurselor financiare ale statului și ale sectorului public
astfel că competenţa sa este limitată la a controla numai persoanele juridice de drept publicprecum,
de exemplu: comune, oraşe, judeţe, ministere etc).

În concluzie, din punct de vedere practic, analiza valabilităţii unui act administrativ trebuie
să înceapă cu verificarea îndeplinirii condiţiei privind competenţa organului de a-l emite.
Dacă oricare dintre caracterele juridice ale competenţei este încalcată înseamnă că
organul emitent nu este competent. Atâta timp cât organul nu ar fi competent actul
administrativ este lovit de nulitate şi înseamnă că nu produce efecte juridice, adică NU creează/ NU
modifică/ NU stinge drepturi şi obligaţii juridice.

Deci dacă organul nu este competent este lipsit de interes verificarea îndeplinirii celorlalte
condiţii de valabilitate.

6
Pentru dezvoltarea acestui subiect a se vedea şi Podaru, O., Drept Administrativ. Vol. I. Actul
Administrativ. Repere pentru o teorie altfel, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2010, p. 119 şi următ.

11
 CAPITOLUL 5. LEGALITATEA ACTELOR ADMINISTRATIVE

În limbajul comun, legalitatea este calitatea de a fi legal, adică de a fi conform cu ceea ce

este stabilit prin lege. Iar principiul legalităţii actului administrativeste regula care impune
respectarea legii.

Principiul legalităţii arată că actele normative sunt subordonate unele altora. Deci actele cu
forță juridică mai mică trebuie să respecte prevederile celor cu forţă juridică superioară.

Principiul legalităţii actului administrativ şi principiul respectării forţei juridice

Ca să fie legale, actele administrative NU trebuie să conţină dispoziţii contrare legii, cu alte
cuvinte ele trebuie să se supună cu rigurozitate şi să fie în perfectă concordanţă cu litera şi spiritul
legii.
Noţiunea de lege este folosită în sens lărgit, şi însemna oricare dintre: constituţie, lege
organică, lege ordinară, ordonanţă de guvern, hotărâre de guvern şi act administrativ normativ
preexistent.
Principiul legalităţii are un conţinut identic cu principiul de tehnică legislativă respectarea
forţei juridicea actelor normative.
Conform acestui din urmă principiu actele normative sunt subordonate unele altora şi
trebuie să respecte prevederile celor cu forţă juridică superioară, aşa cum reiese din piramida de mai
jos:

1 1. Constituţia
2. Tratatele internaţionale privind
2 drepturile omului
3. Legile organice
3 4. Legi ordinare
5. Ordonanţele de Guvern (OG şi
4 OUG)
6. Hotărârile de Guvern (HG)
5 7. Actele administraţiei publice
centrale şi locale
6
7
În ierarhia actelor normative, sistemul juridic este dominat de Constituţie, care este legea
supremă în stat. Constituţia este urmată de legi (organice și ordinare7). Apoi urmează Ordonanțele
de Guvern.
Actele administrative sunt cele mai mici în ierarhie adică și sunt actele cu forţă juridică mai
mică decât constituția și legiel. De aceea ele trebuie să fie conforme cu spiritul şi litera legii- adică cu

7
- Legile organice sunt votate de parlament cu o majoritate calificată de 2/3, de exemplu codurile: Codul Civil,
Codul Penal, Codul Administrativ, Bugetul
- Legile odinare sunt votate de parlament cu o majoritate de 1/2

12
acele acte normative mai puternice decât ele care au forţă juridică superioară.
Această condiţie antrenează următoarele consecinţe:
• actele administrative trebuie să fie conforme cu dispoziţiile legii (constituției și legilor);
• actele administrative nu pot contrazice și nu pot modifica prevederile legii;
• actele administrative nu pot deroga și nu se pot abate de la prevederile legii;
• actele administrative au rolul de a organiza executarea legii;
• actele administrative detaliază până la cele mai concrete detalii legea şi asigură
executarea sa în concret.
În concluzie, în situaţia în care actul administrativ contrazice o lege sau modifică prevederile
acesteia ele este neconform cu legea și deci este nelegal. Actul administrativ nelegal trebuie retras
din ordinea publică prin revocare sau anulare. Astfel că nerespectarea principiului legalităţii actului
administrativ conduce la nulitatea sa şi lipsirea de efecte juridice (nu creează drepturi și obligații).

Aşadar, legalitatea este condiţia de valabilitate care instituie obligaţia ca actele

administrative să se conformeze întocmai cu cadrul legislativ creat de: constituţie, legile organice,
legile ordinare, ordonanţele de guvern și actele administrative pre-existente.

Dacă prevederile actului administrativ contravin unei legi preexistente înseamnă că acel act
administrativ este nelegal. Sancţiunea pentru un act nelegal este nulitatea sa şi deci lipsirea de
efecte juridice.

13
Cadrul legislativ al principiului legalităţii actului administrativ

Principiul legalităţii actului administrativ este reglementat constituţie şi de legi astfel:

- art. 1 şi art. 116 Constituţia României
- art. 1169 Noul Cod Civil
- Legea 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative,
republicata 2010
Constituţia României
Legea fundamentală a ţării noastre statuează clar şi fără echivoc că:
ARTICOLUL 1 Statul român ARTICOLUL 16 Egalitatea în drepturi
(3) România este stat de drept, […] (2)Nimeni nu este mai presus de lege.

Aşadar Romania este stat de drept. Statul de drept este acel stat în care activităţile oricărei
instituţii publice se supune legii. Administrația publică este reglementată prin lege. Ea se supune legii
în spiritul valorilor democratice și al respectării drepturilor omului. Administrația publică prin actele
pe care le emite trebuie să cunoscă și respecte Constituția și legile.
Astfel, principiul legalităţii reprezintă o aplicaţie a principiului constituţional: „Nimeni nu
este mai presus de lege” (art. 16).
Conţinutul formulării „nimeni” are ca sferă de cuprindere atât persoanele fizice cât şi
persoanele juridice, inclusiv colectivităţile locale şi persoanele juridice de drept publiccare
gestionează interesele acestora. Astfel că principiul constituţional se aplică corespunzător la întreaga
activitate a administraţiei publice şi se referă implicit şi la actele administrative ce emană de la
organele personelor juridice de drept public.

14
 SPEȚĂ

Să luăm un caz ipotetic care ne va ajuta să înţelegem cerinţa ca actele administrative să fie conforme
cu legea.

În anul 2016 Parlamentul României a adoptat L. nr 15/2016 care interzice fumatul în

locurile publice8.
Să presupunem că în anul 2017, Consiliul Local al Municipiului Craiova adoptă un act
administrativ, HCL nr. 777/ 2017 a Consiliul Local al Municipiului Craiova privind
aprobarea fumatului în restaurantele din centrul vechi al oraşului.

Studiu de caz principiul legalităţii actului administrativ 1

Observăm că cele două acte normative intră în conflict: L. nr 15/2016 interzice fumatul V.S.
HCL nr. 777/ 2017 permite fumatul. Care dintre cele două acte normative se va aplica în municipiul
Craiova?
Conflictul dintre cele două acte poate fi rezolvat prin analiza mai multor criterii:
- forță juridică - Care este actul cu forță juridică mai mare?
- intrarea în vigoare- Care este actul care a fost adoptat ultimul?
-compenența teritorială Care sunt limitele de competență ale fiecărui act? Competență locală V.S.
competență națională?

În primul rând, Hotărârea Consiliul Local al Municipiului Craiova este un act administrativ.
Toate actele administrative trebuie să respecte principiul legalităţii, adică trebuie să fie conforme şi
trebuie să fie corelate cu prevederile actelor normative de nivel superior.
Legea 15/2016 este o lege şi deci are un nivel normativ superior în raport cu un act
administrativ. De aceea actul administrativ, care are un nivel normative inferior, nu poate depasi
limitele competentei instituite prin actul normative superior şi nici nu poate contraveni principiilor şi
dispozitiilor acestuia. Ori în cazul imaginat de noi tocmai acest lucru se întâmplă: actul administrativ
contravine dispoziţiilor legii pentru că în timp ce legea interzice fumatul în spaţiile închise, actul
administrativ permite fumatul în spaţiile închise. În această situaţie actul administrativ încalcă
principiul legalităţii. Acest act administrativ este nelegal. Orice persoană care observă că un act act
administrativ este nelegal poate să solicite instanţei constatarea nulităţii acestuia. Dacă instanţa de
contencios administrativ constată că actul administrativ este nelegal va dispune anularea acestuia.
Odată ce actul administrativ a fost anulat el nu mai produce efectele juridice pe care le-a urmărit
emitentul său, întrucât actul a fost golit de efecte juridice.

Ce se întâmplă cu actul administrativ nelegal?

Dacă prevederile unui act administrativ contravin unei legi preexistente acesta poate fi

8
Legea antifumat nr. 15/2016 privind modificarea şi completarea Legii nr. 349/2002 pentru
prevenirea şi combaterea efectelor consumului produselor din tutun
Art. 3
(1) Se interzice fumatul în toate spațiile publice închise, spațiile închise de la locul de muncă,
mijloacele de transport în comun, locurile de joacă pentru copii. De la prezentele prevederi fac
excepție celulele pentru deținuți din penitenciarele de maximă siguranță.

15
retras din ordinea publică prin două modalităţi:
- Revocare sau
- Anulare
Revocarea este o operaţiune administrativă prin care organele administraţiei publice retrag
din ordinea publică un act administrativ considerat nelegal sau inoportun. Revocarea actului
administrativ este făcută de căte:
- însăşi organul emitent;
-organele administraţiei publice ale cărei acte au forţă juridică egală sau superioară.
Anularea este o operaţiune jurisdicţională prin care o instanţă judecătorească de contencios
administrativ retrage din ordinea publică un act administrativ considerat ilegal.
Un act pe care autoritatea publică nu-l consideră nelegal, ori refuză să-l revoce poate fi
atacat în instanţă de persoana care a fost vătămată într-un drept al său. Instanța judecătorească va
anula actul nelegal.

Cadrul legislativ pentru revocarea sau anularea actului administrativ este dat de Legea 554 /
2004 legea contenciosului administrativ.

16
ANEXA
*Constituţia
Constituţia este legea supremă în stat.

*Legile
Parlamentul este organul care conduce ţara prin adoptarea legilor. Scopul principiului legalităţii
este de a asigura că deciziile luate Parlamenul sunt respectate şi aplicate pe tot teritoriul acelui stat.

*Ordonanţele de Guvern
Parlamentul este o autoritate cu funcţionare nepermanentă: cele două sesiuni parlamentare
alternează cu vacanţele parlamentare.Ce se întâmplă în perioadele în care Parlamentul este în vacanţă
parlamentară și nu poate adopta legi? fera/decide? O ţară nu poate rămâne neguvernată în timpul
vacanţelor parlamentare. O familie care pleacă în vacanţă roagă o vecină să ude florile. Pentru
perioadele în care Parlamentul este în vacanţă, continuitatea procesului decizional este asigurată de
Guvern. Iar Ordonanţele de Guvern devin echivalentul legilor în timpul vacanţelor Parlamentare.
Astfel că ele vor fi incluse în lista noastră de acte normative ce trebuie respectate, conform
principiului legalităţii.

*Hotărârile de Guvern
O ultimă precizare se impune referitor la altă categorie de acte emise de Guvern- Hotărârile
de Guvern (HG). Acestea au un caracter secundar şi deci nu sunt asimilate legilor. HG-urile asigură
executarea în concret a legilor, prin ele nu se iau decizii de conducere a ţării. HG-urile conţin detalii
precise pentru transpunerea în practică a deciziilor luate prin legi sau ordonaţe. Hotărârile de Guvern
un caracter mai concret şi o forţă juridică mai mică decât legile şi ordonaţele.

În concluzie, în sensul principiului legalităţii, în afara legilor ca acte normative adoptate de

Parlament mai există o categorie de acte normative asimilate legilor: ordonanţele guvernului. Deci
principiul legalităţii instituie actelor administrative obligaţia de supunere faţă de următoarelor
categoriile de acte normative sintetizate în diagrama următoare:

Categorii de Domeniul reglementat

acte normative

Constituţia Constituţia este izvorul de drept şi actul normativ cu forţa juridică

supremă, căreia trebuie să i se supună toate celelalte acte normative,
acestea din urma sunt elaborate şi aplicate în spiritul şi litera constituţiei

Legile Legile constituţionale, categoria de legi prin care se modifică

constituţionale normele constituţionale şi ele au aceeaşi forţă juridică ca şi Constituţia.

Legile organice Legile organice reglementează primar cele mai importante raporturi
sociale (art. 73 (3) Constituţia României), fiind o prelungire a materiei
constituţionale sunt supranumite “legislaţii constituţionale secundare” sau
“subconstituţii”.

Legile ordinare Legile ordinare reglementează în mod primar orice domeniu de

activitate al relaţiilor sociale cu excepţia celor rezervate legilor organice, iar
în mod secundar reglementează orice domeniu de activitate, în acest caz
fiind subordonate legilor organice.

17
 Ordonanţele Ordonanţele Simple ale Guvernului pot fi emise în domenii care
Simple ale Guvernului nu fac obiectul de reglementare al legilor organice şi numai în afara
(OG) sesiunilor parlamentare. Ordonanţele simple se emit în baza delegării
legislative pe care Parlamentul o dă Guvernului printr-o lege specială de
abilitare.

Ordonanţele de Ordonanţele de Urgenţă ale Guvernului pot fi emise în toate

Urgenţă Guvernului domeniile, inclusiv al legilor organice şi în timpul şi în afara sesiunilor
(OUG) parlamentare. Abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe de urgenţă este
dată de textul constituţional, art. 115.

Caseta 7. Categoriile de acte normative a căror respectare este cerută de principiul legalităţii

Faţă de cele precizate, apreciem că Principiul legalităţii actului administrativ instituie

obligativitatea ca actele administrative să se înscrie şi să se conformeze întocmai cu cadrul legislativ
creat de: (1) constituţie,(2) legile organice, (3) legile ordinare,(4) ordonanţele de guvern şi (5) actele
administrative normative preexistente cu forţă juridică superioară.

Completare

Pentru a avea un tablou complet al discuţiei despre forţa juridică şi normele care se aplică
prioritar subliniem că: Norma penală este prioritară la aplicare!

Sunt situații cînd aceeași faptă este reglementată de două sau

mai multe acte normative care pot fi în materie administrativă,
civilă sau penală (de exemplu Codul Administrativ, Codul Civil sau
Codul Penal)

Dacă avem două norme care se contrazic, una administrativă și una penală, dacă ele au
aceeași forță juridică, se va aplica norma penală.

18
 Cursul 4.
CONDIŢIILE DE VALABILITATE ALE ACTULUI ADMINISTRATIV
-partea a 2a

• OBIECTUL actului administrativ trebuie să fie determinat şi licit.

• CAUZA actului administrativ trebuie să existe, să fie licită, morală, şi să servească la

satisfacerea unui interes public

• FORMA actului administrativ asigură că el este adus la cunoştinţa destinatarilor săi , este
emis în formă scrisă, este emis în limba română.

• PROCEDURA de emitere a actele administrative parcurge trei etape de formalităţi

procedurale, astfel: anterioare, concomitente, posterioare.

1
 CAPITOLUL 1. OBIECTUL ACTULUI ADMINISTRATIV

Obiectul reprezintă o condiţie de fond generală şi esenţială pentru valabilitatea actului

administrativ. Obiectul actului administrativ arată drepturile și obligaţiile
cetățenilor,este conduita/ comportamentul impus cetățenilor.
Şi reprezintă răspunsul la întrebarea:

Ce drepturi sau ce obligații datorează cetățenii?

Care este conduită impusă cetăţenilor?

În lipsa unei reglementări exprese din domeniul administraţiei publice, în definirea obiectului,
pornim de la prevederile Codului civil la art. 12251 care defineşte obiectul actului juridic în general.
Aceste prevederi sunt aplicabile şi în cazul actului administrativ, cu observaţia că în cazul actului
administrativ obiectul este stabilit în mod unilateral de către entitatea publică emitentă şi nu este
convenit de mai multe părţi, aşa cum este în cazul actului civil2.
Deci, definim că: obiectul actului administrativ este conduita impusă
cetăţenilor/beneficiarilor prin acel act, respectiv acţiunile sau inacţiunile la care sunt îndreptăţiţi sau
de care sunt ţinuţi cei cărora li se aplică actul administrativ.
Obiectul diferă pentru fiecare act administrativ în parte, aşa cum reiese şi din exemplele
oferite în caseta de mai jos:
- obiectul unui Proces Verbal de amendă îl constituie obligația
cetățeanului de a plăti o sumă de bani, o sancţiune impusă
cetăţeanului ce constă într-o obligaţie de a da;
- obiectul unei Autorizații de construcție îl constituie dreptul de a
ridica o construcție → un drept nou creat în beneficiul cetăţeanului.
- obiectul unei hotărări de consiliu judeţean poate fi, de
exemplu:constituirea unei comisii, aprobarea încheierii unui contract,
aprobarea unui regulament, rectificarea bugetelor de venituri şi
cheltuieli etc.

Caseta X. Obiectul actului administrativ. Exemple

1
Cod civil
Cod civil Art. 1225 Obiectul contractului
(1) Obiectul contractului îl reprezintă operaţiunea juridică, precum vânzarea, locaţiunea, împrumutul
şi altele asemenea, convenită de părţi, astfel cum aceasta reiese din ansamblul drepturilor şi
obligaţiilor contractuale.
2
În ceea ce priveşte definiţia obicetului actului civil, consacratul profesor Beleiu arăta că: prin obiect
al actului juridic se înţelege conduita părţilor stabilită în acel act juridic, rspectiv acţiunile sau
inacţiunile la care sunt îndreptăţite ori de care sunt ţinute părţile, Beleiu, Gh., Drept civil român,
Introducere în dreptul civil. Subiectele dreptului civil, ed. VII. Ediţie revizuită de Marian Nicolae,
Universul Juridic, Bucureşti, 2001, p. 160

2
Condițiile obiectului actului administrativ.Exemple

Condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească obiectulactului administrativ sunt enumerate de

Codul civil la art. 12253 după cum urmează:

1. obiectul actului administrativ trebuie să fie determinat, şi

2. obiectulactului administrativ trebuie să fie licit.

Nerespectarea orcăreia dintre cele două condiţii atrage sancţiunea nulităţii absolute a actelor
administrative.

Obiect determinat. Obiectul actului administrativ este determinat dacă din conţinutul său se
pot desprinde cu exactitate ansamblul drepturilor şi obligaţiilor impuse cetăţenilor.
Conduita impusă cetăţenilor trebuie să fie realizabilă adică obligaţiile create în sarcina
cetăţenilor să poată fi îndeplinite de toţi cei cărora li se adresează. Nu se pot impune obligaţii care ar
putea fi realizate numai de anumite persoane.

3
Cod civil Art. 1225 Obiectul contractului
(2) Obiectul contractului trebuie să fie determinat şi licit, sub sancţiunea nulităţii absolute.
(3) Obiectul este ilicit atunci când este prohibit de lege sau contravine ordinii publice ori bunelor
moravuri.

3
 Extras
HCL nr.510/2015
Hotărârea Consiliului Local Baia Mare
REGULAMENT pentru
gestionarea câinilor cu
stăpân şi fără stăpân din
Municipiul Baia Mare
ANEXA nr. 1
Extras HCL nr.510/2015
Hotărârea COnsiliului Local
Baia Mare
REGULAMENT pentru
gestionarea câinilor cu
stăpân şi fără stăpân din
Municipiul Baia Mare
ANEXA nr. 1

Art.61: Deţinătorii de câini au obligaţia:[…]

f) Să adune resturile fiziologice rezultate de la câine din spaţii publice, părţi comune
ale clădirilor, accese în incinte, vecinătăţi, etc.;

Art.62: Deţinătorilor de câini le este interzis: […]

j) Plimbarea pe domeniul public – alei, trotuare sau în alte locuri decât cele special
amenajate - a câinilor fără ca proprietarii acestora să dispună de materiale necesare
pentru curăţirea locului şi evacuarea dejecţiilor fiziologice. Prin materialele
necesare păstrării curăţeniei se înţelege fie ca proprietarul să aibă asupra sa
mătură, făraş, pungă de unică folosinţă, fie pungă şi mănuşi de unică folosinţă;

Caset X. Obiect determinat. Exemplu4

Din exemplul de mai sus observăm că cetăţenilor care deţin câini de companie le este impus
un anumit comportament concret şi determinat, respectiv proprietarul animalului să aibă asupra sa
mătură, făraş, pungă şi mănuşi de unică folosinţă.
Un act adminstrativ care nu are un obiect determinat şi realizabil este lovit de nulitate
absolută şi deci nu produce efecte juridice.

Obiect licit. Din modul de redactare al art. 1225 al. (2) şi (3) observăm că, în concepţia
legiuitorului, cerinţa ca obiectul să fie licit implică atât concordanţa sa cu legea, cât şi concordanţa cu
normele morale. Astfel, cerinţa obiectului de a fi moral nu este distinctă, ci, dimpotrivă, reprezintă o
componentă a cerinţei obiectului de a fi licit. Deci obiectul actului administrativ este licit atunci când
este conform legii, ordinii publice sau bunelor moravuri.
În ceea ce priveşte conformitatea actului administrativ cu legea – acesta este un subiect pe
larg dezvoltat în discuţia despre legalitate ca şi condiţie de valabilitatea a actelor administrative de
aceea nu va fi reluat aici. Un act adminstrativ care nu are un obiect licit este lovit de nulitate absolută
şi deci nu produce efecte juridice.

4
Sursă desen grafic: https://www.rover.com/blog/how-big-cities-are-dealing-with-dog-poop/,
accesat 12 martie 2018
4
Să analizăm următorul caz:

Singura tara din lume care

interzice femeilor dreptul de a conduce
maşini a anuntat, în septembrie 2017, o
mare schimbare: din iunie 2018 femeile
saudite vor avea dreptul să-şi ia permis
de conducere. 5
Arabia Saudită este ţara cu cea mai
mare segregare dintre bărbaţi şi femei.6
În contextul de mai sus, să
presupunem că în iunie 2016 Consiliul
Local al Oraşului Ryadh (capitala ţării),
adoptă un act administrativ, Hotărârea
Consiliul Local Ryadh privind
metodologia de acordare a permiselor
de conducere pentru femei.

Speţă obiectul actului administrativ. Caricatură7

Faţă de situaţia imaginată să încercăm să răspundem la următoarele întrebări legate de

obiectul actului administrativ emis de Consiliul Local al Oraşului Ryadh:
- Obiectul actului administrativ reprezentat de Hotărârea Consiliul Local Ryadh privind
metodologia de acordare a permiselor de conducere pentru femei are un obiect determinat?
- Obiectul actului administrativ reprezentat de Hotărârea Consiliul Local Ryadh privind
metodologia de acordare a permiselor de conducere pentru femei are un obiect licit şi
conform ordinii publice şi bunelor moravuri din Arabia Saudită? Rraportaţi răspunsul la
momentul adoptării actului administrativ.

5
*, agenţia de ştiri Hot News,De ce Arabia Saudită a ridicat interdicţia femeilor de a conduce maşini
- Cât de mult au contat argumentele economice pentru unul dintre cele mai conservatoare state din
lume?,https://economie.hotnews.ro, accesat la 27 septembrie 2017,
Femeile sunt în prezent nevoite să angajeze şoferi personali, costurile fiind foarte mari. Când
vor primi dreptul să conducă vor putea face economii fiindcă se vor putea deplasa singure şi vor putea
renunta la şoferi. Mult vor avea de pierdut cei aproximativ 800.000 de şoferi din tari precum
Banghladesh, India, Nepal sau Pakistan care acum transportă femeile. La fel, vor avea de suferit şi cei
care transportă pasageri pentru aplicatii stil Uber, în Arabia Saudită femeile constituind 80% din
clienţii companiei. Calculul este simplu: dacă femeile vor putea conduce vor avea mai mare libertate
si, dacă vor căpăta în continuare în anii viitori noi drepturi, milioane de persoane care nu aveau voie
sa intre în piaţa muncii vor avea acces şi economia ţării va câstiga.
6
Conform datelor din The Global Gender Gap Report 2017,elaborat de World Econimic Forum,
www.weforum.org, accesat la 30 septembrie 2017.
Arabia Saudită este plasata pe locul 141 din 144 de state în clasamentul Global Gender Gap
pe 2016. privind inegalitaţile dintre femei şi bărbaţi în ce priveste participarea economică şi politică,
sanatatea şi educaţia. Totuşi în ultimii ani femeile au primit mai multe drepturi, pot vota şi pot candida
pentru funcţii în consiliile oraşenesti, pot să facă munci care până de curând erau interzise.
7
Sursă desen grafic:https://www.caglecartoons.com/ Tags:saudi, woman, drive, human rights, accesat
2 martie 2018

5
 - Ce efecte juridice produce actul administrativ reprezentat de Hotărârea Consiliul Local
Ryadh privind metodologia de acordare a permiselor de conducere pentru femei?
- Dacă Consiliul Local al Municipiului Bucureşti ar adopta un act administrativ similar:
Hotărârea Consiliul Local al Municipiului Bucureşti privind metodologia de acordare a
permiselor de conducere pentru femei , obiectul acestui act administrativ este licit? Acest act
administrativ produce
efecte juridice?

Pentru prima întrebare, apreciem că obiectul actului administrativ analizat îndeplineşte

condiţiade a fi determinat.
În ceea ce priveşte condiţia de a fi licit se impun mai multe observaţii. În primul rând, la
momentul iunie 2016 în Arabia Saudită este în vigoare o lege care interzice femeilor să conducă. La
momentul iunie 2016 un act administrativ care are ca obiect acordarea dreptului de a conduce pentru
femei înseamnă încălcarea legii pentru că acel act administrativ constituie mai multe drepturi decât ar
permite o lege. Un astfel de act administrativ este ilicit, fiind emis cu încălcarea principiului legalităţii
pentru că încalcă prevederile unei legi care are forţă juridică superioară. Prin opoziţie un act
administrativ cu acelaşi obiect ar fi legal în România unde nu ar încălca nici constituţia şi nici legile.
Mai mult, respectiva Hotărâre de Consiliu Local Ryadhare un obiect imoral în contextul
social şi politic al Arabiei Saudite8. Prin comparaţie în ţara noastră sau în orice stat de drept din
Europa sau America de Nord obiectul acestui act administrativ este perfect moral şi conform ordinii
publice şi bunelor moravuri.
În concluzie, în Arabia Saudită actul administrativ cu pricina va fi categorisit ca ilicit şi deci
lipsit de efecte juridice.
Aşadar conduita pe care actele administrative o impun cetăţenilor, ca beneficiari ai actelor
administrative, trebuie să fie determinată şi în acelaşi timp trebuie să fie în concordanţă cu legea şi
regulile de bună convieţuire raportate la un moment dat în societatea respectivă.

Pe tiparul studiului de caz explicat mai sus, pentru o discuţie de seminar, vă propun analiza
comparativă, în România V.S. Olanda ori U.S., a obiectului unui act administrativ adoptat în anul
2018 şi care reglementează normele de vânzarea de canabis pentru scopuri medicale şi recreaţionale.

În concluzie, ori de câte ori obiectul unui act administrativ nu respectă condiţiile de a fi
determinat şi licit astfel că dă naştere unor operaţiuni juridice nedeterminate ori ilicite ori contrare
ordinii publice ori bunelor moravuri atunci acest act va fi lovit de nulitate absolută şi deci nu va
produce efecte juridice.

8
idem
Femeile trebuie sa fie insotite de un barbat din familie care ia pentru ele decizii importante şi
trebuie sa se acopere total în vesminte negre cand ies în public.
Printre lucrurile permise peste tot în lume, dar interzise în Arabia Saudită, se numara
cinematografele. Din anii 80' nu sunt permise proiectiile publice de filme fiindca autoritatile religioase
spun ca ar incuraja imoralitatea şi ateismul.

6
 CAPITOLUL 2. CAUZA ACTULUI ADMINISTRATIV

Cauza reprezintă o condiţie de fond generală şi esenţială pentru valabilitatea actului

administrativ. Cauza actului administrativ o constituie raţiunea/motivul care a condus la adoptarea
actului administrativ.
Şi reprezintă răspunsul la întrebarea:

Pentru ce a fost emis actul administrativ?

Din ce motiv/ cu ce scop a fost emis actul administrativ?

În definirea cauzei, pornim de la prevederile Codului civil la art. 12359 care defineşte cauza
actului juridic în general. Aceste prevederi sunt aplicabile şi în cazul actului administrativ, cu
observaţia că în cazul actului administrativ nu vorbim despre două sau mai multe părţi ci despre o
singură persoana juridică de drept public care emite actul administrativ în mod unilateral şi deci:
Cauza actului administrativ este motivul care determină organul public să emită actul administrativ.
Aşadar, cauza indică: pentru ce a fost emis actul administrativ. Cauza este scopul actelor
administrative şi constă în motivul (mobilul) determinant pentru emiterea acelui act administrativ.
Cauza indică obiectivul urmărit de organul public care a emis actul administrativ.
Cauza diferă pentru fiecare act administrativ în parte. De pildă în cazul unui proces-verbal de
sancţionare cu o amendă pentru a afla cauza sa formulăm întrebarea: Pentru ce motiv a fost emis
procesul-verbal?
Există mai multe scopuri care însumate formează cauza actului administrativşi care, în
exemplul Procesului-Verbal de Contravenţie, sunt următoarele:
- sancţionarea contravenientului;
- prevenţia specială- convingerea contravenientului ca pe viitor să nu mai săvârşească abateri
contravenţionale;
- prevenţia generală- atenţionarea tuturor să nu săvârşească abateri contravenţionale.
Analizând fiecare dintre motivele de mai sus observăm că acestea sunt legale, morale şi
servesc interesului public. Toate aceste motive împreună alcătuiesc cauza actului administrativ
reprezentat de Procesul-Verbal de Contravenţie.

Condițiile cauzei actului administrativ

Condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească cauza actului administrativ sunt cele enumerate de
Codul civil la art 123610la care apreciem că se adaugă cerinţa impusă de Legea contenciosului
administrativla art. 2 b), după cum urmează:

9
Cod civil
Cauza Art. 1235 Noţiune
Cauza este motivul care determină fiecare parte să încheie contractul.
10
Cod Civil
7
 1. cauza actului administrativ trebuie să existe,
2. cauzaactului administrativ trebuie să fie licită,
3. cauza actului administrativ trebuie să fie morală, şi
4. cauza actului administrativ trebuie să servească la satisfacerea unui interes public

Nerespectarea orcăreia dintre cele patru condiţii atrage sancţiunea nulităţii absolute a actului
administrativ.

Cauza să existe.Cauza există atunci când intenţia emitentului este ca actul administrativ să
producă efecte juridice, adică de a crea anumite drepturi şi obligaţii în sarcina cetăţenilor beneficiari
ai actului administrativ. Ca operaţiune intelectuală, cauza apare anterior emiterii actului administrativ
şi poate fi definită ca elementul declanşator al emiterii unui act administrativ.
Prin opoziţie faptele administrative nu urmăresc producerea de efecte juridice Faptele
administrative dau naştere la efecte juridice datorită legii, fără a exista o manifestare de voinţă expresă
în acest scop a celor care acţionează.
Deci, cauza există atunci când actul administrativ este emis cu un motiv care a determinat
organul emitent să adopte actul. Cauza pentru care a fost emis actul administrativ poate reieși expres
din conținutul notei de fundamentare sau din partea intruductivă a actului administrativ.

Cauza licită. Cauza este licită când este în deplină concordanţă cu prevederile legale. În cazul
actului administrativ cauza este ilicită atunci când încalcă principiul legalităţii şi vine în contradicţie
cu normele legale imperative ale actelor administrative cu forţă juridică superioară. Deci, cauza este
ilicită atunci când contravine dispoziţiilor exprese ale legii. Sancţiunea care intervine în situaţia unei
cauze ilicite este nulitatea absolută a actului administrativ.

Cauza morală. Se poate observa că, în concepţia legiuitorului, cerinţa cauzei de a fi morală
este distinctă. Prin comparaţie, la obiectul actului am observat că cerinţa de moralitate era inclusă ca o
componentă a cerinţei de a fi licită. Cauza morală este acea cauză care se aliniază la cerinţele ordinii
publice şi moralei dintr-o anumită societate la un moment dat. Moralitatea cauzei este o chestiune
subiectivă ce poate fi apreciată de instanţa judecătorească. Cauza unui act administrativ nu poate fi
contrară ordinii publice şi bunelor moravuri.

Cauza Art. 1236 Condiţii

(1) Cauza trebuie să existe, să fie licită şi morală.
(2) Cauza este ilicită când este contrară legii şi ordinii publice.
(3) Cauza este imorală când este contrară bunelor moravuri.

Lg. nr. 554/2004 Legea contenciosului administrativ

Art. 2 b) autoritatea publica – este orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care
acţioneaza, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public; […] ;
8
 Cauza să servească la satisfacerea unui interes public.O persoană juridică poate să exercite
decât acele drepturi care corespund scopului lor11. În plus scopul persoanei juridice de drept public
este satisfacerea unui interes public12. Prin opoziţie cu persoanele private, scopul persoanei juridice
de drept public NU este satisfacerea intereselor unor particulari. Deci oficiali care acţionează în
numele personei publice nu pot folosi puterea publică în interes personal ori în favoarea unor rude
sau prieteni ci numai pentru atingerea obiectivelor ce vizează interesul public.
Întrucâtmisiunea personelor juridice de drept public, precum statul şi u.a.t , vizează
realizarea binelui public al tuturor cetăţenilor13 atunci cauza/motivulemiterii actului administrativ este
legată de realizarea acestui scop. Şi astfel că, în mod direct sau indirect, cauza actului administrativ
este una specifică în ideea garantării intereselor generale şi binele public.
De aceea cauza actului administrativ trebuie să fie conformă cu scopul pentru care a fost
înfiinţat organul public adică satisfacerea unui interes public. Orice act administrativ care are o altă
cauză este lovit de nulitate.
Să observăm următoarea situaţie ipotetică şi să o analizăm din punctul de vedere al cauzei
care a stat la baza emiterii actului administrativ.

După o ninsoare abundentă, într-o

frumoasă dimineaţă a iernii de anul
trecut,vecinul meu a împins zapada din faţa
curţii sale şi a stivuit-o în dreptul porţii
mele. Astfel că mi-a blocat accesul în garaj.
A urmat o ceartă aprigă între vecini.
Peste câteva zile Vecinul meu, care
este poliţist la circulaţie, m-a pândit în
trafic. Şi, ca să se răzbune pentru disputa
legată de zăpadăi, el a pretins că nu am
acordat prioritate la o trecere de pietoni. Eu
susţin că am circulat corect aşa cum pot
atesta şi cei doi martori ai mei.
Folosind prerogativele de putere
publică ale funcţiei sale, Vecinul meu-
poliţist a emis un Proces-Verbal de
Contravenţie, act administrativ, prin care
m-a sancţionat cu o amendă usturătoare de
300 lei.
Speţă. Cauza actului administrativ. Caricatura14

11
conform Codului Civil
Art. 187 Elementele constitutive
Orice persoană juridică trebuie să aibă o organizare de sine stătătoare şi un patrimoniu propriu, afectat
realizării unui anumit scop licit şi moral, în acord cu interesul general. (sublinierea noastră).
12
Lg. nr. 554/2004 Legea contenciosului administrativ
Art. 2 b) autoritatea publica – este orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care
acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public; […] ;
13
aşa cum am detaliat în supra p. 28 la Capitolul Actul administrativ este emis în regim de putere
publică
14
Sursă caricatură: http://www.netart.us/Police Officer Give Speeding Ticket Coloring Page, accesat
2 martie 2018

9
 În contextul ipotetic prezentat să încercăm să răspundem la următoarele întrebări legate de
cauza/ motivul emiterii actului administrativ Proces-Verbal de Contravenţie din speţă:
- Careeste cauza/motivul/scopul pentru care a fost emis Proces-Verbal de Contravenţie din
speţă?
- Cauza actului administrativ reprezentat de Procesul-Verbal de Contravenţieestelicită
şimorală?Cauza actului administrativ serveşte la satisfacerea unui interes public?
- Ce efecte juridice produce actul administrativ reprezentat de Procesul-Verbal de Contravenţie
din speţa de mai sus?

Dacă s-ar demonstra că, întradevăr, contravenientul a încălcat normele de circulaţie, atunci
Procesul-Verbal de Contravenţie ar fi un act administrativ a cărui cauză îndeplineşte toate condiţiile
fiind: licită, morală şi pentru a satisface un interes public. Acest act administrativ este perfect valabil.
Alta ar fi fost situaţia dacă s-ar demonstra că prin aplicarea unei amenzi agentul a urmărit o
răzbunare personală. Puterea publică nu poate fi folosită pentru răzbunări personale.
Din felul cum am formulat speţa sugerăm că motivul pentru care a fost emis actul
administrativ, Proces-Verbal de Contravenţie, ar fi răzbunarea. Astfel că, aparent, în speţă, oficialul a
acţionat în nume propriu şi a folosit puterea publică în interes personal şi NU pentru atingerea
obiectivele ce vizează interesul public. Acest aspect privind satisfacerea intereselor unor particulari
atrage după sine nerespectarea condiţiilor referitoare la cauza actului administrativ.
Dacă aceasta ar fi situaţia, actul administrativ ar cădea în afara legii şi desigur a moralităţii.
Astfel că în situaţia ipotetică creată în speţă, actul administativ reprezentat de Procesul-Verbal de
Contravenţie este fi lovit de nulitate şi lipsit de efecte juridice.

Analiza despre cauza actului administrativ poate continua la seminar cu o discuţie asupra
următoarei speţe: Un cosilier local votează favorabil pentru adoptarea unui act administrativ,
Hotărâre de Consiliu Local prin care se aprobă atribuira unui contract de îngrijire a spațiilor verzi căte
o firmă aparținând tatălui său.

În concluzie, cauza actului administrativ trebuie să fie licită și morală. Ea nu trebuie să

servească intereselor personale, ci scopului spentru care a fost înființat organul respectiv.Şi pentru că
raţiunea înfiinţării autorităţilor administraţiei publice este realizarea binelui public şi satisfacerea
nevoilor cetăţenilor, este evident că şi cauza/ scopul actului administrativ va fi indisolubil legată de
realizarea interesului public. Iar orice act administrativ care nu respectă condiţiile privind cauza este
lovit de nulitate şi deci nu produce efecte juridice.

10
 CAPITOLUL 3. FORMA ACTULUI ADMINISTRATIV

Pentru a fi valabil emise şi pentru a produce efecte juridice actele administrative trebuie să
respecte o anumită formă stabilită prin lege.

Forma actului juridic

Actul jurudic este o manifestare de voinţă facută cu intenţia de a produce efecte juridice.
Să zicem că, mă hotărăsc să donez fiului meu un aparament- aceasta este o operaţiune
intelectuală care există acum numai în capul meu. Pentru a produce efecte juridice decizia
mea trebuie să fie exteriorizată și transmisă în afara minții mele, adică trebuie să îmbrace o
formă pentru a fi cunoscută și de cei din jurul meu. După ce în mintea mea am hotărât să
donez apartamentul am sa fac o primă formalitate și am să întocmesc un înscris adică aștern
pe hârtie dorința mea sub forma unei Donații . A doua formalitate este să merg cu înscrisul/
documentul scris/ Donația la Notar pentru a-i da un caracter autentic și oficial. Formalitățile
continuă cu înregistrarea la Registrul de Carte Funciară. Și astfel, în sfârșit, dorința mea intră
în circuitul juridic și produce efecte juridice dar numai după ce a îmbracat forma cerută de
lege.
Deci concludem că nu este suficient dacă pe plan mental mă hotărăsc să donez. Dacă
nu îmi exprim voinţa într-un fel anumit și dacă nu comunic decizia mea celor vizaţi, atunci
hotărârea mea rămâne la nivel mental de operaţiune intelectuală şi nu intră în circuitul juridic,
adică nu produce efecte juridice, nu creează fiului meu dreptul de proprietate asupra
apartamentului.
Decizia, ca operaţiune intelectuală, apare anterior exteriorizării sale în scris și a
aducerii la cunoştinţă. Dar pentru a produce efecte juridice operaţiunea intelectuală trebuie să
îmbrace o anumită formă de exeteriorizare și comunicare.
Astfel, definim forma actului juridic ca anasamblul de elemente/ formalităţi prin care trebuie
să se exteriorizez o manifestare de voinţă pentru a produce efecte juridice.
FORMA ACTULUI JURIDIC arată anasamblul de elemente care trebuie să-l îndeplinescă o
manifestare de voinţă pentru a produce efecte juridice.

Condiţiile de formă ale actului administrativ

Condiţiile de formă pe care trebuie să le îndeplinească actul administrativ sunt împrăştiate în
mai multe acte normative precum Codul civil, Legea 554 / 2004 legea contenciosului administrativ,
Ordonanţa nr. 2 / 2001 privind regimul juridic al contravenţiilor. Din această multitudine de acte
normative neunificate ale căror lacune sunt completate prin deducţii logice și raţionamente juridice de
către doctrină și jurisprudenţă extragem următoarele condiţii obligatorii ale formei actului
administrativ, după cum urmează:
1. Actul administrativ trebuie adus la cunoştinţa destinatarilor săi;
2. Actul administrativ este emis în formă scrisă;
3. Actul administrativ este emis în limba română.

11
 Nerespectarea orcăreia dintre aceste condiţii atrage sancţiunea nulităţii absolute a actului
administrativ.

1. Actul administrativ trebuie adus la cunoştinţa destinatarilor săi

Ține de esenţa actului administrativ că el trebuie adus la cunoştinţa destinatarilor săi

cetățenii. În lipsa informării, actul administrativ nu este opozabil adică nu li se poate impune
cetățenilor. Deci autoritățile nu pot cere cetățenilor să respecte și să îndeplinească obligații pe
care aceștia nu cunosc.
Pentru a fi luat în considerare și respectat actul administrativ trebuie adus la
cunoștință. datorită următoarelor motive:
- asigură informarea cetăţenilor asupra drepturilor și obligaţiilor create/ modificate sau stinse de
actul administrativ
- atenţionează cetăţenii despre sancţiunile nerespectării drepturilor și obligaţiilor create/
modificate sau stinse de actul administrativ;
- oferă posibiliatea exercitării unui control al instanţelor judecătoreşti cu privire la actele
administrative emise cu depăşirea cadrului legal .

În lipsa unei informării cetățenii nu cunosc drepturile și obligațiile ce le revin și

atunci, de bună credință și în mod obiectiv, ei le ignoră și nu le îndeplinesc.
În consecinţă, actul administrativ care nu a fost adus la cunoştinţă este ineficace faţă
de cetăţeni, adică nu produce efecte juridice faţă de aceştia.
Modalități de aducere la cunoştință a actului administrativ

Aducerea la cunoştinţă publică este operaţiunea/ formalitatea prin care conţinutul unui act
administrativ nou se face cunoscut publicului, unui cerc larg de persoane, cetățenilor care suferă
efectele sale.
Sintagma aducerea la cunoştinţă are un conținut mai cuprinzător decât publicarea.
În funcție de numărul destinatarilor săi aducera la cunoştință a actului administrative e
face în două modalități prin:
a) publicare actului în Monitorul Oficial15 - în cazul actelor administrative normative care
sunt destinate publicului general, şi produc efecte juridice asupra unui număr nedeterminat de
persoane;

15
- Decretele emise de Preşedintele României, Hotărârile și Ordonanţele adoptate de Guvern
se publică în Monitorul Oficial al României
- Hotarârea Consiliului Judeţean se publică în Monitorul Oficial al Judeţului ;
- dispoziţie a Primarului se publică în Monitorul Oficial al Oraşului;
- contractele de achiziţii publice - se publică în SICAP sitemul electronic de achizitii publice-
http://sicap.e-licitatie.ro (fostul http://www.e-licitatie.ro)(O.U.G. nr. 76/2010);
- actele emise de instituţiile Uniunii Europene- se publică în Jurnalul Oficial al UE;
- anunțurile de interes public- publicarea prin afişare, de exemplu:” Nu călcaţi iarba!”;
- publicarea prin afişarea (postarea) pe site-ul oficial al autorităţii publice.

12
 b) comunicarea actului numai către persoana vizată- în cazul actelor administrative
individuale care se adresează și produc efecte juridice cu privire la persoane determinate. De
exemplu: prin poştă -o înştiinţare de plată a unui impozit este expediată prin poștă; sau prin
înmânare- Procesul-verbal de amendă este înmânat pe loc de polițist.

2. Actul administrativ este emis în formă scrisă

Din considerente legate de eficiența aducerii lor la cunoștință. majoritatea covârşitoare a
actelor administrative sunt emise în formă scrisă. De unde reiese că forma scrisă devine, în
majoritatea cazurilor, o condiţie de validitate esenţială pentru existenţa actului administrativ.
Menționăm că, totuşi, cu titlu de excepţie, legea prevede anumite și tuaţii în care actele administrative
nu îmbracă forma scrisă.
Raţiunea exprimării actului administrativ în formă scrisă ca și condiţie de validitate esenţială
pentru existenţa acestuia se referă la:
- posibilitatea aducerii la cunoștință – actul administrativ are un număr mare de destinatari; aceştia
nu participă la emitera sa dar suferă efectele sale și deci trebuie să li se aducă la cunoştinţă
conţinutul prin publicarea sau comunicare;
- claritatea conţinutului-forma scrisă înlătură orice dubiu care ar putea plana asupra conţinutului
actului administrativ16;
- delimitează actele administrative de discuţiile și opiniile exprimate pe parcursul şedinţei de
adoptare a sa (în cazul adoptării de un organ colegial);
- reprezintă principalul mijloc de probă în cazul unui litigiu de contencios administrativ în care se
contestă însăşi legalitatea actului.
Totuși condiția ca actul administrative să îmbrace o formă scrisă cunoaște câteva excepții
stabilte în temeiul legii astfel:
- Actul administrtiv negativ- tăcerea organului administrativ prin refuzul de a răspunde
solicitantului ( art. 2 din Legea 554 / 2004 legea contenciosului administrativ17);
- Avertismentul- se adresează oral atunci când contravenientul este prezent (art. 38 din
Ordonanţa nr. 2 / 2001 privind regimul juridic al contravenţiilor18)
- Actul administrtiv săvărşit prin gesturi- de pildă indicaţiile agentului de circulaţie ori bariera
de trecere la nivel cu calea ferată. Considerăm că exemplele menţionate sunt actele
administrative din considerentul că ele au un caracter obligatoriu iar nerespectarea lor atrage
regimul sancţionator specific (contravenientul va fi sancţionat cu amendă);
- Actul administrtiv verbal- este emis în circumstanţe excepţionale. De exemplu19 în cazul unor
calamităţi naturale, Dispozițiile unui Primar sau Ordinele unui Prefect se dau verbal datorită
situaţiei;

16
în același sens a se vedea și Podaru, O., Drept Administrativ. Vol. I. Actul Administrativ. Repere
pentru o teorie altfel, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2010, p. 174
17
Legea 554 / 2004 legea contenciosului administrativ
Art. 2 alin (2) Se asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o
cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde
solicitantului în termenul legal.
Iar art. 1 lit h) din aceeaşi lege defineşte ce înseamnă refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere -
exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea;
18
Ordonanţa nr.2 / 2001 privind regimul juridic al contravenţiilor art. 38. - (1) Avertismentul se
adresează oral atunci când contravenientul este prezent la constatarea contravenţiei şi sancţiunea este
aplicată de agentul constatator.
13
Elementele formei scrise ale actului administrativ

Structura de bază a actului administrativ cuprinde următoarele elemente:

1. Antetul – cuprinde elemente de identificare și individualizare ale actului administrativ

precum:
• Titlul actului cuprinde obiectul reglementării exprimat sintetic, de exemplu:Hotărârea nr.
108/ 2015 a Consiliul Local al Municipiului Craiova privind aprobarea Regulamentului
referitor la desfăşurarea activităţii de gestionare a câinilor fără stăpân, în municipiul Craiova;
• Categoria juridică a actului administrativ, de exemplu: Decret, Ordin, Hotarârea Consiliului
Local;
• Persoana jurdicică de drept publicare este autorul actului administrative, de exemplu: Comuna
Urzicuța, Ministerul de Justiție, Județul Dolj;
• Organul emitent de la care emană actul administrativ, de exemplu: Consiliul Local al
Comunei Urzicuța, Ordinul Ministrului Agriculturii;
• Numărul de ordine, la care se adaugă anul în care a fost adoptat acesta. Numărul de
înregistrare- este o formalitate care indică înregistrarea actului administrativ în registrul
special al autorităţii emitente.

2. Partea introductivă cuprinde următoarele elemente specifice:

• Formula introductivă
• Temeiul juridic sau motivarea în drept - este fundamentul legal al emiterii actului
administrativ şi permite instanţelor judecătoreşti să-şi exercite controlul de legalitate.
Temeiul juridic cuprinde referiri la normele constituţionaleşi legile care stau la baza emiterii
actul administrativ; aici sunt menționate și normele de competenta pentru organul care adopta
actul normativ respectiv.
• Expunere de motive însoţeşte unele acte adminstrative mai importante. Aceasta cuprinde o
referire la documentele preliminare de motivare (note de fundamentare, referate sau
rapoarte) şi face o prezentare succinta a contextului social și politic care au condus la
adoptarea actului, precum și a impactului urmărit.

3. Conținutul actului administrativ

Articolul este elementul structural al actului normativ. Articolele se numerotează cu cifre
arabe. Articolul se subdivide, uneori, în paragrafe și alineate. Articolele sunt organizate pe capitole și
subcapitole.
Prin intermediul articolului sunt edictate normele juridice. Norma juridică alcătuiește celula
de bază a dreptului. Componentele structurii logice a normei juridice (ipoteza, dispoziția, sancțiunea)
pot fi regăsite în acelați articol sau în articole diferite. Discuția asupra structurii normei juridice poate
fi detaliată la seminar.

4. Formalitățile de încheiere dau caracterul de autentic al actului administrativ, după cum urmează:

19
ibidem, p. 135
14
 • Semnătura certifică caracterul original al actului care este semnat spre neschimbare și îi
conferă caracter autentic.
• Contrasemnătura- presupune semnătura dată de o autoritate pe un act adoptat de o altă
autoritate. Contrasemnarea are aceleaşi rol ca și semnarea. În plus, de la caz la caz,
contrasemnarea poate însemna o viză de legalitate (de exemplu: secretarul Primăriei
contrasemnează actele emise de organele publice ale comunei sau orașului pentru aviz de
legalitate și astfel contrasemnătura sa se regăsește pe fiecare H.C.L.20 și pe fiecare Dispoziție
a Primarului. Dacă legea prevede expres obligaţia contrasemnării, în lipsa acesteia actul nu
este valabil emis și nu poate intra în vigoare
• Ştampila- are rolul de a autentifica și de a indica instituţia de unde provine actul. Cu ironie
dar și cu adevăr profesorul Podaru21 a observat că în România ştampila reprezintă regina
fomalităţilor și că, pentru cei neavizaţi, valabilitatea pare să fie direct proporţională cu
numărul ştampilelor

3. Actul administrativ este emis în limba română

Conform constituantului22 limba oficială de redactare a actelor administrative este limba
română.
Codul administrativ aduce, în plus, posibilitatea redactării unei traduceri în limba maternă a
cetăţenilor aparţinând unei minorităţi naţionale cu o pondere de peste 20% a cetăţenilor.
Subliniem că, în toate cazurile, varianta oficială a actelor administrative este redactată mai
întâi în limba română și apoi tradusă. Traducerea sa constituie un mijloc de comunicare și urmăreşte
îndeplinirea unei publicităţi cât mai mare a actelor administrative. Rațiunea traducerii actului
administrativ este aceea cădacă actul administrativ are un număr mare de destinatari a căror limba
maternă este diferită de limba oficială, autorităţile publice trebuie să se asigure că și aceştia primesc
mesajul trimis prin actele administrative pentru că aceștia suferă efectele sale. Deci conţinutul actului
administrativ trebuie să li se aducă la cunoştinţă într-o formă accesibilă lor.
Mai rămâne un semn de întrebare asupra fidelităţii traducerii și a conformităţii sale cu
originalul.

În concluzie, întrucât întâlnim o mare varietate de acte administrative, forma actului

administrativ este o condiţie exclusivă, în sensul că, pentru un anumit act administrativ, trebuie
îndeplinită o anumită formă. Astfel fiecare categorie de acte administrative trebuie să respecte o
anumită formă şi condiţiile specifice impuse de lege. Nerespectarea condiţiilor de formă atrage
nulitatatea actului administrativ şi lipsirea sa de efecte juridice, adică acel act administrativ nu va
genera drepturi şi obligaţii în sarcina cetăţenilor.

20
Conform art. 47 din Lg. nr. 215 / 2001 Legea administraţiei publice
21
Podaru, O., Drept Administrativ. Vol. I. Actul Administrativ. Repere pentru o teorie altfel, Editura
Hamangiu, Bucureşti, 2010, p. 143
22
Constituţia României, art. 13 Limba oficială
În România, limba oficială este limba română.
15
CAPITOLUL 4. PROCEDURA DE EMITERE A ACTELOR ADMINISTRATIVE

Actul administrativ nu se naște dintr-o dată ci el este rezultatul unui proces de evoluție.
Procesul prin care se formează actul administrativ se numește procedura de emitere și se referă la
pașii/etapele care conduc la formarea actului adminstrativ.
Procedura de emitere a actele administrative parcurge trei etape pe care le numim formalităţi
procedurale de emitere a actului administrativ, astfel:

1. Formalităţi procedurale anterioare;

2. Formalităţi procedurale concomitente;
3. Formalităţi procedurale posterioare.

16
1. Formalităţi procedurale anterioare

Din punct de vedere cronologic forme procedurale anterioare emiterii actului administrativ
sunt parcurse înainte de emiterea actului administrativ şi constituie baza emiterii sale. Rolul lor este
de a justifica şi a fundamenta necesitatea emiterii actelor administrative în cauză. Pornind pe firul
cronologic distingem următoarele formalităţi prealabil adoptării actului administrativ: (1) redactarea
proiectul de act administrativ, (2) motivarea proiectului, (3) publicitatea proiectului, (4)
dezbateri publice pe marginea proiectului, (5) avizarea proiectului.

1. Proiectul
de act
administrativ

2. Motivarea
5. Avizare
proiectului

4. Dezbateri
3.
publice pe
Publicitatea
marginea
proiectului
proiectului

Caseta X. Formalităţi procedurale anterioare emiterii actului administrativ

Observăm că toate aceste formalităţi au legătura cu proiectul actului administrativ. În continuare le

vom analiza pe fiecare dintre ele.

17
 1. Proiectul de act administrativ
Proiectul de act administrativeste o ciornă/ o variantă de lucru a actului administrativ ce
urmează a fi emis. Principalele elemente ale unui proiect, sunt: identificarea şi descrierea problemei,
determinarea grupurilor ţintă, formularea obiectivelor proiectului, elaborarea matricei cadrului logic,
stabilirea indicatorilor de monitorizare şi evaluare, elaborarea planului de acţiuni şi a bugetului
proiectului; dar şi la dezvoltarea parteneriatelor necesare pentru implementarea cu succes a
intervenţiei guvernamentale

Caseta x. Transparenţa decizională23

2. Motivarea proiectului actului administrativ

Proiectul unui act administrativ trebuie să fie însoţit de motivare.

Motivarea conţine expunerea motivelor ce stau la baza adoptării actelor administrative şi are
lurmătoarele funcţii:
- funcţie de justificare- prezintă motivele ce au stat la baza iniţiativei legislative de adoptare a
actului administrativ;
- funcţie de informare – informează pe toţi cei interesaţi ( membrilor organului emitent şi
cetăţenii) despre motivele care au stat la baza iniţiativei legislative şi astfel permite celor
implicaţi să-şi execite atribuţiile în deplină cunosţinţă de cauză;
- funcţie de explicare – prezintă celor care aplică legea argumentele necesare pentru
interpretarea şi înţelegerea voinţei organului emitent.

23
Sursa caricatură ghidul: Programul integrat de dezvoltare locală. Sesiune de orientare pentu aleşii
locali. http://www.md.undp.org/ accesat noiembrie 2016
18
 Motivarea răspunde la întrebarea: de ce trebuie să ne angrenăm în întregul proces al adoptării
acestui act administrativ? Care sunt motivele ce determină acest efort? Ce rezultate urmărim să
obţinem?
De aceea, legea24 impune obligaţia ca anunţul care cuprinde proiectul de act administrativ să
fie însoţit de un document din care să reiasă necesitatea adoptării actului normativ propus, după cum
urmează:

Înscrisul preparatoriu Actul administrativ care este motivat

de motivare

Nota de fundamentare -însoţeşte ordonanţele şi hotararile Guvernului

Referatul -însoţeşte actele administrative ce emnă de la organe

unipersonale (dispoziţei a primarului, ordin al
prefectului, ordin al ministrului, sau dispoziţie a
preşedintelul consiliului judeţean),

Raportul -însoţeşte actele administrative ale organelor colegiale,

(hotărâre de consiliu judeţean sau hotărâre de consiliu
local )

Expunerea de motive -însoţeşte proiectele de lege (nu fac obiectul

prezentului studiu)

Caseta 2. Acte preparatorii de motivare

Cel care initiaza un proiect de act administrativ, poate fi, de pildă, un serviciu din cadrul unei
direcţii, care trebuie să-l convingă pe emitentul actului administrativ (de exemplu consilierii judeţeni)
cât şi pe destinatarii acestuia (cetăţenii) de necesitatea adoptarii actului.
Fiecare document preparatoriu de motivare trebuie să se conformeze dispozitiilor legii de
tehnică legislativă 24/2000.

3. Publicitatea proiectului actului administrativ

Scopul publicării proiectului de act administrativ este informarea cetăţenilor despre intenţia
autorităţilor administraţiei publice de iniţia o nouă intervenţie guvernamentală. După citirea anunţului,
cetăţenii pot participa în cunoştinţă de cauză la dezbaterile publice pe marginea proiectelor de acte
administrative.
Pentru asigurarea principiului transparenţei în adoptarea actelor administrative normative,
autoritatea publică are obligaţia să publice un anunţ referitor la aceasta acţiune. Modalităţile de
publicitate se asigura prin următoarele mijloace:
- publicarea unui anunţ pe site-ul propriu;
- afişarea anuntului la sediul propriu, într-un spaţiu accesibil publicului;
- transmiterea anunţului către mass-media locală;

24
L. nr. 52 /2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică
19
 - transmiterea anunţului către toate persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor
informaţii;
- transmiterea anunţului către toţi deţinătorii de interese/ stakeholderi25 (de exemplu asociaţiilor
de afaceri sau altor asociaţii legal constituite, pe domenii specifice de activitate)

4. Dezbateri publice pe marginea proiectului de acte administrative

Autoritatea care iniţiază un proiect de act administativ trebuie să ceară părerea cetățenilor prin
consultări. Pentru aceasta autoritatea stabilește o perioada de cel puţin 10 zile pentru a primi în scris
propuneri, sugestii sau opinii de la cetățeni cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii
publice.
Scopul principal al consultării este de a crea cadrul de dialog în care cetăţenii și autorități.
Astfel cetăţenii sunt informaţi şi consultaţi asupra modului de gestionare a resurselor publice.
Cetățenii pot să ofere feedback la diferitele opţiuni apărute pe parcursul procesului decizional.
Consultarea cetăţenilor se poate face utilizând diferite metode şi se poate clasifica după următoarele
criterii:
• în funcţie de modul de comunicare a cetăţenilor cu iniţiatorul proiectului:
- Consultări în scris, sub forma recomandărilor scrise (pe hârtie sau e-mail);
- Consultări orale în cadrul discuţiilor şi întâlnirilor de dezbateri
publice.

La finalul dezbaterilor publice, autorităţile publice sunt cele

care vor decide dacă includ sau nu în proiectul de act administrativ
sugestiile primite din partea cetăţenilor, organizaţiilor
neguvernamentale şi asociaţiilor de afaceri. Desigur scopul este ca, în
măsura posibilităţilor, sugestiile cetăţenilor să fie integrate în
intervenţiile guvernamentale.
Pe baza observaţiilor şi propunerilor formulate pe parcursul
dezbaterilor publice, după ce opiniile cetăţenilor au fost integrate,
proiectul de act administrativ se definitivează.

5. Avizul

În forma definitivă, proiectul de act normativ se transmite spre analiza şi avizare autorităţilor
publice interesate .
Avizul- este opinia/acordul pe care iniţiatorul proiectului îl solicită unui alt organ public. El
este un punct de vedere cu privire la legalitatea şi oportunitatea emiterii actului, ori la conţinutul
acestuia.
Avizul poate fi cerut fie de la un organ ierarhic superior, fie de la un organ situat pe acelaşi
palier ierarhic ori de la un organ ierarhic inferior. După regimul juridic, avizele se clasifică în:
- aviz facultativ- iniţiatorul proiectului nu este obligat să-l solicite şi nu este obligat sa-l
respecte;

stakeholderi defineste o persoana sau o organizatie care are interese intr-un proiect intervenţie
25

publică; stakeholder poat fi marile corporatii, organizatiile non-profit, cetăţenii, asociaţiile

profesionale e.t.c.

20
 - aviz consultativ- iniţiatorul proiectului este obligat să-l solicite dar nu este obligat sa-l
respecte;
- aviz conform (acord)- iniţiatorul proiectului este obligat să-l solicite şi este obligat sa-l
respecte

B. Formalităţi procedurale concomitente

Discutarea formelor procedurale concomitente are aplicabilitate în special în cazul organelor
colegiale-formate din mai mulţi membrii, precum: Guvernul, Consiliul Local, Consiliul Judeţean.
Procedurile concomitente sunt acele formalităţi care trebuie respectate pe parcursul procesului
decizional, pe parcusul derulării şi formării manifestării de voinţă şi se referă la următoarele aspecte
(1) cvorumul, (2) dezbaterile, (3) vot şi majoritate, (4) semnarea, (5) contrasemnarea, (6) procesul-
verbal, (7) motivarea.

cvorumul
contra
semnare

Vot
majoritatea Proces
Verbal

semnarea
Motivare

Cvorumul este numărul minim de mebrii ai unui organ colegial a căror prezenţă este necesară
pentru funcţionarea acelui organ.
Organele colegiale lucrează legal, de regulă, în prezenţa a jumătate plus unul din membrii lor.
De pildă, Consiliul Local al municipiului Craiova este format din 27 de consilieri locali.
Întrunirea laolaltă a membrilor Consiliului local se numeşte şedinţă26. Valabilitatea deciziilor depinde
de mai mulţi factori, dar primul dintre ei este ca la şedinţa de lucru să participe cel puţin jumătate din
numarul de membrii ce formează organul colegial. În cazul nostru, cvorumul este îndeplinit dacă un
număr de minim 17 consilieri sunt prezenţi în sală la şedinţa. Atunci vom spune că s-a întrunit
cvorumul necesar desfăşurării valabile a şedinţei de consiliu local.

26
Şedinţa este un proces care presupune colaborarea unor persoane pentru a adopta decizii în
scopul rezolvării anumitor probleme. Frecvenţa şedinţelor ordinare este reglementată în actul
normativ de organizare şi funcţionare a respectivei autorităţi. (de ex. Consiliul Local funcţionează în
şedinţe ordinare lunare organizate la convocarea Primarului; Consiliul Judeţean funcţionează în
şedinţe ordinare lunare la convocarea Preşedintelui Consiliului Judeţean; Guvernul se întruneşte
săptămânal în şedinţe convoacate şi conduse de Primul-ministru).
21
 Un organ colegial nu funcţionează legal decât în prezenţa unui număr suficient dintre membrii
săi. În lipsa atingerii numărului de membrii care să asigure desfăşurarea lucrărilor, orice activitate
întreprinsă de respectivul organ este absolut nulă din punct de vedere juridic.
Pe cale de consecinţă, un act administrativ nu este valabil decât dacă organul colegial care-l
adoptă întruneşte numărul suficient de membrii, cvorumul, care să-l adopte.
Dezbaterea
Înainte de exprimarea votului, în şedinţele de lucru ale organelor colegiale, membrii acestora
dezbat/discută proiectele de acte administrative 27ce urmează a fi adoptate.
Prin argumentarea ideilor, procedura dezbaterilor pune la dispoziţia fiecărui membru al
organului colegial posibilitatea de a putea influenţa conţinutul actului normativ prin intermediul
amendamentelor.
Amendamentul este o propunere adusă în discuție, în cadrul dezabterilor pe marginea unui
proiect de act administrativ. Amendamentul urmărește îmbunătățirea proiectului de act administrativ,
prin adăugiri, care aduc modificări, completări ori corectarea anumitor erori sau omisiuni.
Susţinerea ideilor se face printr-o procedură orală, în contradictoriu între membrii diferitelor
partide politice, ai puterii şi cei ai opoziţiei. Scopul discuţiilor este de a realiza unu schimb organizat
de informaţii şi opinii relevante şi necesare pentru soluţionarea problemelor aflate pe agenda publică.

Filibuster este o procedură prin care, pe parcursul

dezbaterilor proiectului de act administrativ (sau de lege)
membrii unui organ colegial încearcă să obstrucţioneze
procesul de adoptare a actelor administrative.
Astfel aceştia aduc în dezbatere un număr foarte mare de
amendamente pe marginea proiectului de act administrativ
încercând să întârzie şi chiar să facă imposibilă adoptarea
actului.
Este un procedeu foarte vechi conoscut din Roma
antică dar practicat şi astăzi.

Caseta X. Dezbateri. Filibuster28

În afară de un oarecare grad de implicare emoţională şi patos politic, cei care iau cuvântul în
cadrul deliberărilor publice trebuie să păstreze un discurs de consistenţă logică pentru că dezbaterile
publice sunt controverse bazate pe argumente susţinute de date statisitce, analize de specialitate
precum studii de fezabilitate, analiza de impact, analiza cost-beneficiu etc. Prin dezbateri, membrii
organului colegial fac o analiză amănunțită şi o discuție pe larg asupra problemelor de interes general
din cuprinsul proeictului de act administrativ.
Punctul culminant al dezbaterilor este votul.

Vot şi majoritate. După încheierea dezbaterilor proiectul de act administrativ este supus la
vot.
În adoptarea actelor normative, un rol major îl au liderii politici care negociază şi influenţează
care acte vor fi susţinute politic ori care vor fi respinse. În vederea ghidării votului, de cele mai multe
ori, liderul politic se aşază pe unul dintre fotoliile din faţă, de pe primele rânduri, pentru a putea fi
văzut de colegii săi de partid. În momentul în care de la prezidiu se solicită votul, liderul se întoarce
către colegii săi şi
le indică acestora cum să voteze prin semnul facut cu mâna: Like sau Dislike.

27
Această procedură este valabilă şi în procesul de adoptare a legilor.
28
Sursa caricatură: http://www.slate.com/
22
 În funcţie de semnul făcut de liderul de partid, de obicei, ceilalţi membrii votează în bloc.
Pentru adoptarea actelor administrative de către un organ colegial, se aplică regula majorităţii
simple. Majoritateaeste o subdiviziune a unui grup care reuneşte mai mult de jumătate din mebrii
grupului respectiv. În cazul nostru ne interesează majoritatea voturilor necesare adoptării unui act
administrativ.
Există două tipuri de majoritate: simplă şi calificată, astfel:
- majoritatea simplă-reuneşte cel puţin jumătate plus unu din numărul membrilor prezenţi (1/2);
- majoritatea calificatăreuneştecel puţin două treimi din numărul membrilor (2/3), raportată la totalul
membrilor organului colegial.

Să analizăm pe rând cele două condiţii care vizează

Consiliul Local al Municipiului
Craiova este format din 27 de
consilieri locali.
Să spunem că, la şedinţa ordinară
lunară, ultima joi din lună, pe 29
martie 2018, în sală au fost
prezenţi în sala de consiliu 25 de
consilieri.
Proiectul de act administrativ
H.C.L. de aprobarea
Organigramei de Funcţiipentru anul
2018a fost votată de 16 consilieri,
2 consilieri s-au abţinut, 1 consilier
a ieşit din sală şi restul de 6
consilieri au fost împotrivă.
Actul administrativ astfel adoptat
îndeplineşte condiţiile de formă
concomitente?
numărul de membrii necesari:
Cvorumul.
A fos întrunit cvorumul necesar pentru constituirea
valabilă a şedinţei?
DA. Organul colegial Consiliul Local al Municipiului
Craiova lucrează legal în prezenţa a jumătate plus unul
din membrii săi. Adică ar fi fost nevoie de prezenţa în
sală a 27:2=14 rest 1 consilieri- adică era nevoie de
minim 15 consilieri prezenţi. Iar în sală au fost prezentţi
a 25, deci mai mult decât suficient pentru a asigura
cvorumul necesar întrunirii valide a şedinţei de lucru.
Cerinţa privind întrunirea cvorumului necesar derulării
şedinţei este deci îndeplinită.
Majoritatea la vot
A fos întrunită majoritatea la vot pentru adoptarea
H.C.L. de aprobarea a Organigramei de Funcţiipentru
anul 2018?
DA. Pentru adoptarea H.C.L. este nevoie de votul
majorităţii simple (a jumătate plus unu din consilierii
prezenţi) adică 25:2=12 rest 1 consilieri- adică ar fi
nevoie de minim 13 voturi pentru adoptarea actului
administrativ. Hotărărea noastră a fost votată cu 16
voturi ceea ce este suficient pentru adoptarea sa cu

23
 respectaera condiţiilor privind majoritatea la vot.

Caseta X. Studiu caz cvorum şi majoritatea la vot

La numărarea voturilor, orice abţinere de la vot este considerată vot negativ. Dacă votul nu
este secret, în caz de egalitate de voturi, votul preşedintelui organului colegial sau a persoanei care
prezidează şedinţa are valoare dublă. Când votul este secret, votulse repetă încă o data, egalitatea de
voturi reiterată fiind echivalentă cu neadoptarea deciziei.
Instituirea obligativităţii întrunirii unei majorităţi pentru adoptarea actului administrativ
asigură că exerciţiul puterii publice se face de către mai multe persoane care depind una de cealaltă.
Raporturile care-i leagă pe membrii organelor colegiale sunt foarte complexe: nici unul dintre ei nu
poate prevala asupra celorlalţi ci trebuie să acţioneze împreună, controlîndu-se reciproc şi limitîndu-
se reciproc. Astfel, pentru a reduce blocajele funcţionale şi optimizarea procesului de adoptarea a
actului administrativ, prin L. 286/2006, majoritatea cerută pentru adoptarea actelor administrative a
fost redusă de la cea calificată (2/3) la cea simplă (1/2)29.
Un act administrativ adoptat cu nerespectarea condiţiilor privind majoritatea este lovit de
nulitatea absolută.

Semnarea- este reprezentarea grafică, scrisă de mână a numelui unei persoane. Ca procedură
concomitentă, legea impune ca, pentru a fi valabil adoptat, actul administrativ să fie semnate de către
emitent. În cazul organelor unipersonale, este lesne de înţeles că semnătura aparţine persoanei care
îndeplineşte aceea funcţie. În cazul organelor colegiale semnarea înscrisului cade, de obicei, în sarcina
persoanei care prezidează şedinţa pe parcursul căreia s-a adoptat actul administrativ respectiv, adică
prim ministrul, ori preşedintele consiliului judeţean, ori preşedintele de şedinţă al consiliuliu local,
după caz.
Semnarea actelor administrative este condiţia de formă obligatorie prin care se atestă
autenticitatea, legalitatea şi oportunitatea acestora, şi angajează răspunderea semnatarului pentru
aceste aspecte. Aşadar, în mod tradiţional semnătura reprezintă un mijloc de probă care are
următoarele funcţii:
- indică provenienţa înscrisului;
- conferă autenticitate înscrisului;
- exprimă intenţia celui care semnează de a-şi însuşi conţinutul înscrisului;
- oficializează înscrisul pentru că adaugă forţă juridică;
- angajează răspunderea semnatarului.
Semnătura dovedeşte că persoana care a semnat a fost de faţă la deliberările pentru adoptarea
actelor administrative. Şi totodată faptul că acea persoană a semnat documentul atestă/confirmă că pe
parcursul deliberărilor nu au existat vicii de procedură. Semnătura apare la sfârşitul documentului.
Spre exemplificare, Hotărârile Consiliului Judeţean se semnează de preşedintele consiliului
judeţean sau, în lipsa acestuia, de vicepreşedintele consiliului judeţean care a condus şedinţa şi se
contrasemnează de către secretarul judeţului. De asemena secretarul are în grijă ca toate Hotărârile
consiliului judeţean să fie comunicate de îndată, în mod obligatoriu, prefectului judeţului.

Contrasemnarea- are aceleaşi funcţii ca şi semnarea. Ceea ce reprezintă însă elementul

caracterisitc şi definitor al contrasemnării este că valorează un prim control de legalitate.

29
Pentru o discuţie pe larg a se vedea Voican, M., Sistemul autorităţilor administraţiei publice,
Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2010, p. 44, 135 şi următ.

24
Contrasemnarea se face, de obicei, de persoana căreia legea îi recunoaşte dreptul de a face un prim
control de legalitate, aşa cum este secretarul u.a.t.
Contrasemnarea angajează responsabilitatea persoanei în cauză doar în ceea ce priveşte
obiectul contrasemnării.
Sancţiunea lipsei semnării este inexistenţa actului.

Procesul verbal de şedinţă - ca procedură concomitentă, reprezintă consemnarea în scris a

dezbaterilor de pe parcursul unei şedinţe de lucru a unui organ colegial.
În mod formal procesul verbal trebuie să înceapă cu denumirea emitentului, locul de
desfăşurare al şedinţei, lista celor prezenţi, data şi ora începerii şedinţei. Apoi procesul verbal
consemnează ceea ce s-a discutat efectiv pe parcursul şedinţei: subiectele dezbătute în şedinţă,
punctele de vedere şi deciziile luate în legătură cu subiectele discutate.
Considerăm că între procesul verbal la care face referire Proiectul Codului de Procedură
administrativă şi minuta la care face referire L. nr.52 /200330 sunt sinonime.

Motivarea ca parte integrantă din actul administrativ, aşa cum am făcut vorbire în
secţuinea despre motivare, considerăm că este o formalitate procedurală concomitentă.
Aceasta este parte integrantă a actului administrativ; este prezentată în partea introductivă şi
trebuie să cuprindă motivarea în drept adică fundamentul legal al emiterii/adoptării actului
administrativ.

30
L. nr.52 /2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, art.3:
g) Minuta este documentul scris în care se consemnează în rezumat punctele de vedere exprimate de
participanţi la şedinţă, precum şi rezultatul dezbaterilor.
Minuta şedinţei publice trebuie să includă votul fiecărui membru, cu excepţia cazurilor în care s-a
hotărât vot secret.
25
C. Formalităţi procedurale ulterioare emiterii actului administrativ

Proiectul Codului de Procedură Administrativă propune mai multe formalităţi procedurale

ulterioare emiterii/adoptării actului administrativ:
confirmarea reconstituirea
rectificarea arhivarea
aducerea la cunoştinţă publică

Confirmarea reprezintă operaţiunea de validare a unui act administrativ, realizată înscopul

de a-i acoperi eventualele vicii de formă sau de procedură neesenţiale. Viciile de fond sau de
competenţă nu pot fi acoperite.
Aducerea la cunoştinţă31- odată emis actul administrativ trebuie adus la cunoştiinţa celor
vizaţi în două modalităţi:
- publicarea actelor administrative normative destinate publicului larg32; sau
- comunicarea în cazul actelor administrative individuale.
Rectificarea este operaţiunea de îndreptare a erorilor materiale evidente (omisiuni, menţiuni
greşite, greşeli de redactare) din actele administrative sau operaţiunile administrative realizate în scris.
Reconstituirea este operaţiunea materială aplicabilă actelor care din varii motive au fost
distruse. Reconstituireaeste operaţiunea de refacere materială a unui înscris administrativ, pe baza
dovezilor prezentate de persoane interesate sau de autorităţi publice privind conţinutul său. După
reconstituire, autoritatea publică emitentă/ va semna, ştampila, înregistra şi arhiva din nou actul, cu
menţiunea „reconstituit”, şi cu precizarea modalităţii de reconstituire.
Arhivarea reprezintă operaţiunea de: evidenţă, inventariere, selecţionare, păstrare şi folosire a
actelor şi înscrisurilor administrative create sau deţinute de organele publice.

În concluzie, pentru că actele administrative vin într-o varietate extraordinar de mare, fiecare
categorie în parte are o procedură proprie care trebuie să fie respectată şi condiţii specifice impuse de
lege. De aceea spunem că procedura de adoptare a actelor administrative este o condiţie exclusivă, în
sensul că, pentru un anumit act administrativ, trebuie îndeplinită o anumită procedură specifică care
diferă de la act la act. Nerespectarea procedurii de adoptare atrage nulitatatea actului administrativ şi
lipsirea sa de efecte juridice, adică acel act administrativ este golit de conţinut şi nu generează drepturi
şi obligaţii juridice.

31
A se vedea şi supra p. 94 Modalități de aducere la cunoştință a actului administrativ
32
Monitorul Oficial este instrumentul clasic de îndeplinire a formalităților de publicare a
actelor oficiale. Publicarea în Monitorul Oficial este momentul în care actele încep să producă efecte
juridice. Publicarea sau nepublicarea poate lungi sau scurta momentul de intrare în vigoar a legilor,
horărârilor și ordonanțlor de guvern. De aceea rolul acestei instituții merită o discuție de seminar
referitoare la considerentele care au vizat organizarea sa ca autoritate administrativă autonomă.
Monitoarele oficiale ale unităților administrative teritoriale sunt organizate conform
Ordonanaţei Guvernului nr. 75/2003 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de
editare a monitoarelor oficiale ale unităţilor administrativ-teritoriale, aprobată prin Legea nr.
534/2003

26
 UNIVERSITATEA DIN CRAIOVA Lector. Univ. Dr. Voican Mădălina
FACULTATEA DE DREPT

DREPT ADMINSTRATIV 2
2020-2021
 ACTUL ADMINISTARTIV
Introducere

1. Formele de activitate ale

administrației publice
Enumerare. Definire. Clasificare. Exemple

2. Actele juridice ale

administrației publice

3. Actele administrative V.S.

Contractele administrative

Webinar 1
 1. Formele de activitate ale administrației publice

ACTE JURIDICE
FAPTE ADMINISTRATIVE

OPERAȚIUNI TEHNICO- ACTE POLITICE

ADMINISTRATIVE

Sursa: ACTUL ADMINISTRATIV.THE ULTIMATE THEORY. Mădălina Voican

Webinar 1
 2. Formele de activitate ale administrației publice
Actul administrativ -
reprezintă o manifestare
unilaterală de voință a unei
persoane juridice de drept
public, exercitată în regim
de putere publică, făcută cu
intenția de a produce efecte
juridice.
Contractul
administrativ - reprezintă
un acord de voință, în care
una dintre părți este o
persoană juridică de drept
public, care conține clauze
exorbitante și au un obiect
reglementat prin lege.
Ele sunt acte administrative
asimilate.
Acte administrative
și asimilate
Webinar 1
- definiții-
Faptele administrative
sunt acele împrejurări,
evenimente, care produc
efecte juridice în temeiul legii.
Acestea constau în acțiuni sau
inacțiuni ale funcționarilor
publici care sunt săvârșite fără
intenția directă și expresă de a
naște, modifica ori stinge
raporturi juridice.
Sintagma în temeiul legii
înseamnă că dacă situația nu
ar fi prevăzut în mod
expres și explicit în textul unei
legi atunci faptul nu ar
produce efecte juridice.
Fapte
administrative
Operațiunile administrative
sunt activitățile personalului
care lucrează în administrația
publică, care nu produc efecte
juridice prin ele însele.
De ex. operațiuni administrative
anterioare emiterii unui act
administrativ sunt, de pildă,
elaborarea următoarelor
înscrisuri: proiectul de act
administrativ, motivarea, nota
de fundamentare, referatul de
aprobare, raportul
Operațiuni
administrative
Sursa: ACTUL ADMINISTRATIV.THE ULTIMATE THEORY. Mădălina Voican
Actele politice sunt acele
forme de activitate a
administrației publice care nu
produc efecte juridice fiind
făcute în scopul de a produce
efecte politice. Actele
politice nu produc efecte juridice
și nu pot fi aduse la îndeplinire
prin forța de
constrângere a statului.
Acte politice
 3. Formele de activitate ale administrației publice
-exemple-

Fapte Operațiuni Acte

Acte
administrative administrative politice
administrative

Hotărâre a Abaterea săvârșită de Întocmirea unui Mesajele

Consiliului Local [HCL] un funcționar public referat președintelui
-ex. întârzie de la serviciu în României către Parlament
Efectuarea unei
mod repetat, vorbește urât Comunicate de presă,
Hotărâre a Consiliului anchete sociale
cu cetățenii, neîdeplinirea declarații, note
Județean [HCJ]
sarcinilor de serviciu- Elaborarea unui
diplomatice
Ordin al Ministrului proiect de act
Nesoluționarea în administrativ
termenul legal a
Decizie a Primarului unei cereri Înregistrarea unui
proiecte de act
Decizie a Președintelui administrativ
Consiliului Publicarea unui
Județean proiecte de act
administrativ

Webinar 1 Sursa: ACTUL ADMINISTRATIV.THE ULTIMATE THEORY. Mădălina Voican

 4. Formele de activitate clasificare în funcție de efectele juridice
-creează drepturi și obligații-

-ACTELE JURIDICE
Forme de activitate
care produc efecte juridice
-FAPTELE ADMINISTRATIVE

Forme de activitate care -OPERAȚIUNILE ADMINISTRATIVE

nu produc efecte juridice
- ACTELE POLITICE

Webinar 1 Sursa: ACTUL ADMINISTRATIV.THE ULTIMATE THEORY. Mădălina Voican

 5. Actele juridice ale administrației publice
i) ACTE ADMINISTRATIVE
II) CONTRACTELE ADMINISTRATIVE
III) ACTE juridice de drept comun

-Actul administrativ - reprezintă manifestarea unilaterală de voință a unei persoane juridice

de drept public, exercitată în regim de putere publică, făcută cu intenția de a produce efecte
juridice.

- Contractul administrativ - reprezintă acordul de voință, în care una dintre părți este o
persoană juridică de drept public, care conține clauze exorbitante și au un obiect
reglementat prin lege; ele sunt acte administrative asimilate.

- Actul juridic de drept comun- reprezintă acordul de voință sau manifestări unilaterale de
voință în care una dintre părți este o persoană juridică de drept public care produce efecte
juridice în regim de drept privat (drept civil, drept comercial, dreptul muncii).

Webinar 1 Sursa: ACTUL ADMINISTRATIV.THE ULTIMATE THEORY. Mădălina Voican

 6. Comparație între actele administrative și contractele
administrative
Asemănări :
- Atât în cazul actului administrativ cât și în cazul contractului administrativ una dintre părți este o
persoana juridică de drept public;
-Ambele generează drepturi și obligații (efecte juridice) pentru că sunt instrumente juridice prin care
persoana juridică de drept public participă la circuitul juridic;
- Actul administrativ este emis în regim de putere publică, în timp ce Contractul administrativ este emis în
regim mixt, astfel că el conține clauze exorbitante specific regimului public dar și clauze de drept comun/
drept civil.

Deosebiri
Actul administrativ este o manifestarea unilaterală de voință prin opoziție cu Contractul administrativ care
reprezintă acordul de voință a două sau mai multe persoane;

- La emiterea actului administrativ nu este nevoie să se obțină acceptul cetățenilor care suferă efectele
actului, în schimb, în cazul contractului administrativ este nevoie de acordul tuturor părților implicate care
UE
suferă efectele contractului.

Webinar 1 Sursa: ACTUL ADMINISTRATIV.THE ULTIMATE THEORY. Mădălina Voican

Vă mulțumesc!
UNIVERSITATEA DIN CRAIOVA Lector. Univ. Dr. Voican Mădălina
FACULTATEA DE DREPT

DREPT ADMINSTRATIV 2
Anul universitar
2020-2021