DREPT ȘI PROCEDURI VAMALE

Romаn PАNАGUȚА

ACTELE ADMINISTRATIVE EXCEPTATE DE LA

CONTROLUL ÎN CONTECIOS ADMINISTRATIV

Autor:

Panaguța Roman

Profesor:

Pașcaneanu T.

1
 1. Principiile contenciosului administrativ

In statul de drept existenta contenciosului administrativ este conditionata de aplicarea a

doua principii:principiul respectarii drepturilor legal dobandite si principiul obligativitatii
Statului de a asigura executarea hotararilor judecatoresti.

Este necesar ca persoana sa fie sigura ca raporturile juridice, incheiate in mod legal , in
cadrul ordinii de drept existente , sunt intangibile.Atat activitatea fiintei umane cat si aceea a
Administrattiei se caracterizeaza prin posibilitatea de a scruta viitorul in estimarile
efectuate.Prevederea este garantata numai daca persoanele si Administratia au siguranta in
durabilitatea raporturilor juridice pe care si-au intemeiat si orientat activitatile

2. Notiunea contenciosul administrativ

Administratia Statului are sarcina de a asigura apliarea legilor , de a edicta acte normative
in scopul executarii legilor , de a asigura functionarea seviciilor publice , de a lua masuri pentru
executarea contractelor administrative , ocrotirea drepturilor persoanelor si satisfacerea cerintelor
acestora , mentinerea ordinii publice. Daca uneori , in indeplinirea acestor sarcini , Administratia
lezeaza drepturile sau interesele persoanelor, acestea pot formula o reclamatie , o contestasie
juridica , rezolvata in mod contencios de catre organele componente.

3. Ramurile contenciosului administrativ

S-a considerat contenciosul administrativ ca fiind alcatuit din patru ramuri: contenciosul de
plina jurisdictie , de anulare ,de interpretare si de represiune . Aceasta diviziune devenita clasica
datorita jurisprudentei Consiliului de Stat din Franta a fost adoptata in multe din statele europene
, desi ea nu corespunde , in total sistemului consacrat aceste state.

Exista un contencios obiectiv atunci cand situatia contenciosului este determinata de o

problema de drept obiectiv si un contencios si un contencios subiectiv atunci cand se pune in
cauza existenta si intinderea unor drepturi subiective ale reclamantului.

In contenciosul de anulare , instanta judecatoreasca pronunta anularea actului administrativ

ilegal ,daca constata neconcordanta actului administrativ cu starea de legalitate.

Daca actul administrativ ilegal a produs daune, acestea pot fi cerute la o alta instanta si uneori
cu alti procedura, instanta judecand, in fond, atat din punct de vedere al dreptului cat pi al
faptelor.

In contenciosul de plina jurisdictie, competenta judecatorilor este mai mare si to decizia lor nu
se limiteaza numai la anularea unui act ilegal, ci pot dispune pi alte masuri precum: recunoasteri
de drepturi subiective, restituiri, reintegrari, despagubiri pi chiar eventual modificarea unui act
administrativ.

Aceasta competenta mai larga a judecatorilor este recunoscuta atunci cand sunt chemati sa
solutioneze o problema de drept subiectiv, si cand in constatarea facuta, se recunoaste
2
reclamantului existenta unui asemenea drept. In acest mod, contenciosul subiectiv din punct de
vedere al constatarii, este, in general, si un contencios de plina jurisdictie din punct de vedere al
deciziei.

4. ORGANIZAREA CONTENCIOSULUI ADMINlSTRATlV ROMÂN PRIN LEGEA

NR. 29/1990

Regrese fata de Legea contenciosului administrativ din 1925. Consideram ca reglementarea

realizata prin Legea nr. 29/1 990 nu se ridica la inaltimea cerintelor actuale privind garantarea
efectiva si eficienta a apararii drepturilor si libertatilor omului, a inlaturarii arbitrariului si
abuzurilor posibile ale Administratiei. Sub acest aspect chiar in raport cu legea contenciosului
administrativ din 23 decembrie 1925, care avea multe lacune, remediate ulterior prin contributia
doctrinei si jurisprudentei, unele reglementari din Legea nr. 19/1 990 apar ca un regres.

Asa de exeremplu, in art. 2 enumerarea actelor administrative care nu pot fi atacate in justifie
este amplificata fata de Legea din 1925 si totodata se mentine distinctia criticabila dintre actele
administrative de autoritate si actele de gestiune.

De asemenea, prin alin. 2 al art. 6 a) Legii nr. 29/1990 se stabileste ca judecarea actiunilor de
contencios administrativ se face de tribunal, sau de curtea de apel, dar "in comptet format din doi
judecatori, iar nu din trei judecatori, conform reglementarii cuprinsa in art. 9 al Legii din 1925.
Prin urmare, in conceptia legiuitorului din 1990, actiunile de contencios administrativ nu
prezinta aceeasi importanta ca celelalte actiuni (civile, penale etc.) pe care tribunalele le judeca
in complet format din trei judecatori, si de aceea stabileste un complet format din doi judecatori,
ca la nivelul judecatorilor. Dar practica judiciara din perioada interbelica a aratat importanta
similara a actiunilor de contencios administrativ in raport cu celelalte actiuni judecate de Curtile
de Apel de atunci. Faptul ca in sistemul legii romane s-a organizat un singur grad de jurisdictie,
la tribunale, sau la cugile de apel, cu recurs la Curtea Suprema de Justitie, constituie un temei in
plus pentru garantarea unei judecati, la sectiile de contencios administrativ, cel putin egale in
importanta cu aceea de la celelalte sectii. Consecvent acestei conceptii discriminatorii a
actiunilor de contencios administrativ fata de celelalte actiuni judiciare, in art. 14 din Legea nr.
29/1 990, o atare hotarare a instantei jurisdictionale este denumita “sentinta’, iarasi ca la nivelul
judecatoriilor, notiunea de sentinta fiind utilizata pentru hotararile tribunalului si curtii de apel in
loc de ”decizie", asa curn era definita si in art. 11 din Legea contenciosului administrativ din
1925, in concordanta cu natura juridica a actelor administrative care sunt decizii.

Preluarea unor teorii ale doctrinei si jurisprudentei din perioada interbelica de cafre Legea
contenciosului.

In alte cazuri "insa s-a ignorat jurisprudenta Curtii de Casatie "in domeniul contenciosutui
administrativ, astfel "acest majoritatea reglementarilor din Legea nr. 29/1990 constituie un regres
fata de nivelul teoretic stiintific atins in perioada interbelica''.

3
 5. Actele administrative de autoritate si actele de gestiune.

Considerandu-se, in mod eronat, ca Statul are o dubla personalitate juricfica si anume: o

personalitate de drept public in temeiul careia el poate fi titular de drepturi de putere publica si o
personalitate de drept privat, care-i da foiosinta drepturilor patrimoniale, asemanatoare in
personalitatea pe care o au persoanele fizice in doctrina s-au definit actele emise de Stat in
exercitiul calitatii sale de putere publica, acte de autoritate. Ele constau in declarafiuni cfe vainta
ce alcatuiesc acte juridice cu caracter unilateral si executoriu, emanand de la autoritabile
administrative ale Statuiui si emise in scopul functionarii serviciilor publice. Actele de gestiune
au fost definite ca actele juridice cu caracter contractual, sau facute pentru valorificarea unor
cfrepturi contractuale, emise de Stat in calitate de persoana juridica si pentru administrarea
patrimoniului sau.

Aceasta distinctie dintre actete de autoritate pi actele de gestiune, adoptata si de Legea nr. 29
este eronata deoarece tn realitate Statul este o unica persoana juridica politico- teritoriala. Or, din
esenta conceptului de personalitate juridica politico-teritoriala a Statutui rezulta ca Statul
constituie o singura persoana juridica, fiind aceeasi atunci cand contracteaza cu un particular sau
cand emite acte administrative. Intr-adevar, Statul are o singura si indivizibila personatitate
juridica politico-teritoriala si poate incheia toate categoriile de acte juridice, de drept public, de
drept privat, etc..

6. CONDITIILE DE ADMISIBILITATE ALE ACTIUNILOR DE CONTENCIOS

ADMINlSTRATIV

Prin conditii de admisibilitate se inteleg acele cerinte pe care actiunile intentate, in

temeiul actelor normative, trebuie sa le indeplineazca, in prealabil, pentru ca instanta sesizata sa
poata proceda la judecarea fondutui litigiuiui. Ele se pot referi la patru categorii de cerinte: a) la
conditii referitoare la calitatea reclamantului; b) la natura actului administrativ supus judecatii; c)
la forme si termene pi d) la absentia unor cauze de neprimire, care ar putea duce de la inceput la
respingerea actiunii.

Cercetarea acestor conditii este prealabila judecatii fondului, deoarece judecatorii

trebuie sa verifice mai intii daca reclamnantul are calitatea de a sta in instanta, daca instanta este
competenta de a judeca litigiul si sa se pronunte asupra actului administrativ pus in cauza, daca
actiunea este intentata cu respectarea formelor si termenelor cerute de lege, daca legea nu a
stabilit cauze de neprimire in anumite cazuri cand actele administrative nu pot fi atacate in
justitie si numai dupe aceea sa procedeze la judecarea motivelor pe care reclamantul isi
intemeiaza actiunea sa. Cand una din aceste conditii de admisibilitate lipseste, actiunea urmeaza
a fi respinsa fara a se mai proceda la judecarea motivelor de fond.

4
 7. Conditii referitoare la calitatea reclamantului.

Aceste conditii se refera:

a. la calitatea reclamantului de a sta in justitie

b. si la dovada vatamarii unui drept al sau.

a) Legea nr. 29/1 990 in alin. 1 al art. 1 stabileste ca au calitatea de a sta in justitie
doua categorii de persoane: persoanele fizice si persoanele morale sau juridice, fie ca aceste
persoane juridice sunt de drept public sau de drept privat. in natiunea de persoana fizica se
cuprind functionarii publici.b) Legea nr. 29/1990, tn acelasi alineat l al art. 1, cere persoanei
conditia de a dovedi ca a fost vatamata in drepturile sale recunoscute de lege pentru a se putea
adresa instantei judecatoresti competente tn scopul anularii, recunoasterea dreptului pretins si
repararea pagubei ce i-a fost cauzata.

Asffel, din punctul de vedere al calitatii reclamantului,conteciosul administrativ

roman este un contencios subiectiv,deoarece reclamantul nu poate sta tn instanta decat in masura
in care actele si operatiunile administrative ii vatama drepturile lui subiective.

8. Conditii referitoare la natura actului administrativ.  

In temeiul art. 1 alin. 1 din Legea nr. 29/1 990, acfiunile persoanei

vatamate in drepturile sale nu se pot indrepta decat impotriva a doua yh557f4283uhhl

categorii de acte:

a) in contra actelor administrative si b) in contrarefuzului nejustificat at unei autoritati

administrative de a-i rezolvacererea referitoare la un drept recunoscut de lege. 

In primul caz actiunea este indreptata in contra unui actpozitiv al Administrafiei, in al doilea
caz actiunea este indreptata incontra abstentiunii sau refuzului Administratiei de a rezolva
cerereaprivitoare la un drept, echivalandu-se abstentiunea cu un refuznejustificat de rezolvare a
cererii referitoare la un drept.

Actele administrative sunt acte juridice care emana de laautoritafile administrative. Astffel,
criteriul care predomina in caracterizarea actelor administrative nu este criteriul material, ci
celorganic, format, dupa natura organului de la care emana, indiferentde obiectul lor.

Drept urmare, sunt excluse din competenta instantelor decontencios administrativ actele cu
caracter legislativ, chiar in cazulcand nu ar fi legi, ci acte administrative in forma de lege.

5
 9. Conditii referitoare la forme si termene.

In primul alineat al art. 5 din Legea nr. 29/1 990 se stabileste ca inainte de a cere instantei
jurisdictionale competente anularea actului sau obligarea la eliberarea lui, cel care se considera
vatamat se va adresa pentru apararea dreptului sau, in termen de 30 de zile de la data cand i s-a
comunicat actul administrativ sau la expirarea termenului prevazut la art. 1 alin. 2, autoritatii
emitente, care este obligata sa rezolve reclamatia in termen de 30 de zile de la inregistrarea
acesteia.

In alia. 2 al art. 5 se dispune ca in cazul in care cel care se considera vatamat nu este satisfacut
de solaria data reclamatiei sale, el poate sesiza instanta in termen de 30 de zile de la comunicarea
solutiei.

In alia. 3 al art. 5 se prevede ca daca cel care se considera vatamat in dreptul sau s-a adresat cu
reclamatie si autoritatii administrative ierahic superioare celei care a emis actul, termenul de 30
de zile, se calculeaza de la comunicarea de catre acea autoritate a solutiei date reclamatiei.

Alineatul 4 al art. 5 statorniceste ca sesizarea instantei se va putea face si in cazul in care

autoritatea administrativa ernitenti sau autoritatea ierahic superioara nu rezolva reclamatia in
termenulprevazut in art. 1 .

In alin. 5 al art. 5 se statueaza ca in toate cazurile, introducerea cererii la instanta nu se va putea

face mai tarziu de un an de la data comunicarii actului administrativ a carol anulere se cere.
Asadar, daca dupa expirarea termenelor mai sus aratate persoanele nu s-au adresat instantelor de
contencios administrativ, ele nu sunt decazute defiitive din dreptul lor, care a facut obiectul
cererii, ci pot sa reitereze cererea dupa procedura stabilita in art. 5 al Legii nr. 29/1990, dar nu
mai tarziu de un an de la data comunicarii actului administrativ a carui anulare se cere.

Potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ, unele acte administrative nu pot face
obiect al acţiunii de contencios administrativ, fiind exceptate de la controlul de legalitate al
instanţelor de contencios administrativ. Aceste acte sunt prevăzute de dispoziţiile (art.4) din
această Lege. Actele exclusiv politice ale Parlamentului, preşedintelui Republicii Moldova şi
Guvernului, precum şi actele administrative cu caracter individual, emise de Parlamentul, de
preşedintele Republicii Moldova şi de Guvern în exerciţiul atribuţiilor prevăzute expres de
normele constituţionale sau legislative, ce ţin de alegerea, numirea şi destituirea din funcţiile
publice a persoanelor oficiale de stat, exponente ale unui interes politic sau public deosebit. Din
redactarea (art.4 lit.a) se spune că nu pot fi atacate în contencios administrativ actele exclusiv
politice ale Parlamentului, preşedintelui Republicii Moldova şi Guvernului. Constituţia
Republicii Moldova şi Regulamentul Parlamentului nu cuprind o enumerare a posibilelor acte
exclusiv politice, la care ar putea recurge Parlamentul. Aceste acte le prevede Legea
contenciosului administrativ în (art.2), acestea sunt: actele referitoare la raporturile dintre
Parlament, Preşedintele Republicii Moldova şi Guvern, actele de numire şi destituire din
funcţiile publice exclusiv politice, precum şi declaraţiile, apelurile, moţiunile, mesajele, scrisorile
şi alte acte de acest gen ale autorităţilor publice, care nu produc efecte juridice. Actele cu
caracter exclusiv politic sunt diverse – declaraţii, apeluri, moţiuni, mesaje, scrisori, declaraţii-
apel, rezoluţii etc., în funcţie de obiectul actului, de destinatar şi de scopul urmărit. Denumirea
6
actului rămâne însă chestiunea cea mai puţin importantă. Esenţial este faptul că aceste acte nu
produc efecte juridice. Ele au o rezonanţă şi eventual un rezultat exclusiv politic1 . Deoarece
actele administrative la care ne referim au în vedere trei categorii de raporturi: Parlament–
preşedintele Republicii Moldova, Parlament–Guvern şi preşedintele Republicii Moldova–
Guvern. După cum menţionează profesorul Al.Negoiţă „...actele adoptate de Parlament în
relaţiile lui cu Guvernul nu întrunesc trăsăturile caracteristice ale actelor administrative, ci sunt
acte politice2 . De asemenea, în raporturile sale cu Guvernul, de regulă, actele emise de
preşedintele Republicii Moldova sunt tot acte cu caracter politic. Din cele constatate mai sus, se
vede clar că raporturile dintre aceste trei autorităţi de vârf ale statului sunt, prin excelenţă,
politice3 . În măsura în care sunt îndeplinite în exercitarea unor atribuţii prevăzute de
Constituţie, toate actele preşedintelui Republicii au un caracter mai mult sau mai puţin pronunţat,
unele acte ale preşedintelui au însă un caracter exclusiv politic, în sensul că prin conţinutul lor nu
produc şi efecte juridice. În acest sens, T.Drăganu menţionează că singurul act exclusiv politic
căruia Constituţia îi dă o denumire proprie este mesajul4 . Aceeaşi categorie de acte, exclusiv
politice ale Parlamentului, are o trăsătură comună cu actele lui juridice. Ea constă în faptul că,
întocmai ca actele juridice ale Parlamentului, actele lui exclusiv politice cuprind o manifestare de
voinţă, al cărei scop este de a produce prin ea însăşi un efect social. Actele exclusiv politice ale
Parlamentului se deosebesc însă de actele lui juridice prin natura efectului social pe care urmează
să-1 realizeze. Însă legiuitorul moldovean în Legea contenciosului administrativ din R.Moldova
formulând categoria de acte exceptate de la controlul judecătoresc ca acte cu caracter exclusiv
politic (art.4 lit.a), a făcut o schimbare în ceea ce priveşte actele exceptate de la controlul
judecătoresc, deoarece au rămas exceptate de la control numai acele acte de guvernământ care nu
produc efecte juridice, prin aceasta lărgind sfera de activitate a contenciosului administrativ.

Pe baza evoluţiei jurisprudenţei Consiliului de Stat, doctrina franceză a dezvoltat

noţiunea actelor de guvernământ, care nu a fost însă consacrată legislativ, în timp ce în
România, ea va apare prevăzută expres chiar în Constituţia din 1923, pentru a fi apoi
definită în Legea contenciosului administrativ din anul 1925.

Potrivit art.107 alin. final din Constituţia din 1923, puterea judecătorească nu avea
căderea de a judeca actele de guvernământ, precum şi actele de comandament cu
caracter militar.

În actele de guvernământ erau cuprinse conform art. 2 din Legea contenciosului

administrativ din 1925, toate măsurile luate pentru ocrotirea unui interes general
privitor la ordinea publică, la siguranţa Statului, internă sau externă sau la alte cerinţe
de ordine superioară, cum ar fi: declararea stării de asediu, faptele de război care ar
rezulta dintr-o forţă majoră sau chiar necesităţile imediate ale luptei, toate actele de
comandament cu caracter militar, executarea şi interpretarea tratatelor şi convenţiilor
diplomatice cu statele străine, măsurile împotriva epidemiilor, epizootiilor,
inundaţiilor, foametei, tulburărilor interne, naturalizarea, actele prin care se dizolvă
persoanele juridice sau li se interzice funcţionarea conform legii speciale, extrădarea
străinilor şi altele de aceeaşi natură. Deciziile de expulzare a străinilor puteau fi
atacate în justiţie numai pentru eroare asupra calităţii de străin.
7
 O astfel de definiţie exhaustivă a actelor de guvernământ, care în mod paradoxal
includea şi categoria actelor de comandament cu caracter militar, deşi dispoziţia
constituţională le delimitase, a fost criticată de doctrina vremii şi neacceptată de
practică.

În plus, prin art.3 din Legea din 1925 s-au mai adăugat şi alte excepţii şi anume:
actele privitoare la exerciţiul tutelei administrative şi controlul ierarhic; deciziile date
de consiliile disciplinare şi declarate de statutul funcţionarilor sau de alte legi ca fiind
definitive şi executorii: actele autorităţilor militare şi actele de autoritate şi gestiune
ale Preşedintelui Camerei şi ale Preşedintelui Senatului.

După cel de-al doilea război mondial, semnificaţia actelor de guvernământ a scăzut,
devenind dificilă, delimitarea între guvernare şi administrare.

S-au dezvoltat în schimb, teoria circumstanţelor excepţionale şi teoria puterii

discreţionare, problema unor cauze sau fine de neprimire, cum le-a denumit doctrina
interbelică, adică a unor acte exceptate, continuând să se menţină în doctrina şi
legislaţia statelor occidentale.

La rândul ei, Legea 1/1967 cu privire la judecarea de către tribunale a cererilor celor
vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ilegale, adoptată în baza Constituţiei
din 1965 a prevăzut o sferă foarte largă a actelor administrative exceptate de la
controlul judecătoresc.

Spre deosebire de Legea nr.1/1967, Legea nr.29/1990 a restrâns sfera actelor

exceptate de la controlul instanţelor de contencios administrativ, renunţând la noţiunea
de act de guvernământ.

În varianta sa iniţială, Legea nr.29/1990 a prevăzut următoarele categorii de acte

exceptate: actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Preşedintele României
şi Guvern (art.2 litera a, teza I); actele administrative de autoritate şi de gestiune ale
organelor de conducere din cadrul Parlamentului (art.2 litera a, teza II); actele
administrative referitoare la siguranţa internă şi externă a statului (art.2 litera a, teza
III, partea I); actele administrative referitoare la interpretarea şi executarea tratatelor
internaţionale la care România este parte (art.2 litera a, teza III, partea II); actele
administrative emise în circumstanţe speciale, în vederea luării măsurilor urgente de
către organele puterii executive pentru evitarea sau înlăturarea efectelor unor
evenimente prezentând pericol public (stare de necesitate, combaterea calamităţilor

8
naturale, a incendiilor de păduri, a epidemiilor, a epizootiilor şi a altor evenimente de
aceeaşi gravitate) (art.2 litera a, teza IV); actele de comandament cu caracter militar
(art.2 litera b); actele administrative pentru desfiinţarea sau modificarea cărora se
prevede, prin lege specială, o altă procedură judiciară (art.2 litera c); actele de
gestiune săvârşite de stat în calitate de persoană juridică şi pentru administrarea
patrimoniului său (art.2 litera d) şi actele administrative adoptate în exercitarea
atribuţiilor de control ierarhic (art.2 litera e).

Urmare a intrării în vigoare a dispoziţiilor constituţionale, în forma iniţială, la 8

decembrie 1991, un an de la intrarea în vigoare a legii, s-a impus regândirea unora
dintre excepţii, cel mai adesea în sensul restrângerii lor, iar, într-un anume caz, cel al
actelor administrative de control ierarhic, chiar al înlăturării.

Astfel, ulterior intrării în vigoare a Constituţiei din 1991, în doctrină au fost identificate şi
analizate următoarele categorii de acte exceptate: actele cu caracter politic ale Parlamentului,
Preşedintelui României şi Guvernului; actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul
Parlamentului; actele referitoare la siguranţa naţională; actele diplomatice referitoare la
politica externă a României; actele emise în circumstanţe excepţionale; actele de comandament
cu caracter militar; actele pentru desfiinţarea sau modificarea cărora se prevede, prin lege
specială, o altă procedură judiciară şi actele de gestiune săvârşite de stat în calitate de
persoană juridică şi pentru administrarea patrimoniului său privat

9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26