El mandato

parlamentario

O Z'uhlicaciones del ( ongreso de 10s Diputados

DirccciOn de tistuciios y Dricumentacibn dc la Secretaria general

Servicio dc Publicacirincs
Floridahlanca, J n . 28.014 Llaririd

Scric 1\': hlonografia núm. 22

El mandato parlamentario

Imprime: AGFSA (Artes Gráficas Ibcroaniericanas, S.A.)

PUBLlCbClONES DEL
'I'omis 13rctbn, 5 1. 28045 Madrid. CONGRESO DE LOS DIPUTADOS
 NOTA PREVIA

Este libro encuentra su origen en el trabajo que presenté en

la Universidad de Santiago de Compstela, a mediados de di-
ciembre de 1990, para la obtencidn del p d o de doctor, y ante
un Tribunal formado por los profesores Isidre Molas Batllori
(Presidente}, Francisco Fernández Segado (Secretario), J. J.
González Encinar, J. A. Portero Moljna y Roberto Blanco Val-
&s. Sus múltiples aportaciones y valiosas sugerencias se han
qucrido incorporar a esta versión definitiva del mismo.
En s u callada intrahistorja, la de las horas de trabajo, lluvia
en los cristales y silencios, recuerde la imagen siempre presente
de Ram6ti Mkiz, sin cuyo enriquecedor apoyo intelectual y firme
direccidn nunca se habrfa escrito. Mi deuda tambitn, para con el
Profesor Francjsco Rubio Llorente por su inestimable ayuda y
por haber robado tiempo a lo imposible para escribir el pr6E.clp
de este Iibra.
A codos ellos y, a tantos otros (carnpafieios de Departa-
mento, Letrados de las Cámaras, bibliotecarios ...) cuya desinte-
resada ayuda impregna las páginas que siguen, mi más sincero
agradecimiento.
Mi agradecimiento, cn fin, a las Cortes GencraEes en un
doble sentido. De un lado a las Cortcs-institución por la
confianza y colaboración que en todo rnorncnto me ha* pres-
tado: primero, al concederme una de sus becas para la realiza-
ci6n cle una tesis doctoral sobre temas relativos a la Constitu-
cidn espaAola; después, procediendo a la publicación de la mis-
ma en su colecci6n de monogafias. De otro, a las personas que
hacen posible esa funcIamenta1 labor de difusidn de nuestro
Derecho parlamentaria. A su Sccrctario General, D. Ignacio
Astarloa Huastc-Mendicoa, al Director de Estudios y Docu-
mentación, D. Manuel Gonzalo y a Juliana Congosto, por sus
muchas atenciones.
Una ultima advertencia al lector, derivada de la naturaleza
universitaria y temporalmente acotada de este trabajo. En el
momento de corregir pruebas, se produjeron importantes in-
novaciones legislativas y pronunciamientos jurisprudenciales
que, en 10 posible, he intentado incorporar a este estudio. Sin
embargo, he preferido mantener su estructura originaria en la
conviccidn ccrvantina de que segundas partes nunca son bue-
nas y, ante el temor de: que la apresurada inclusi6n de ideas
nuevas en un trabajo ya finalizado, comportase confusi6n en
lugar de enriquecimiento.
Santiago, verano de 1991.
ABREVIATURAS MAS UT11,IZADAS
ATC . . . . .Auto del Tribunal Constitucional
BLE . . . . . Boletin de Legislacidn extranjera
BOCG . . . Boletln Oficial de las Cortes Generales
ROE . . . . .Boletrn Oficial del Estado
CC . . . . . . C a i g o Civil
CCAA . . . Comunidades Autonomas
CE ......Constitución Espafíola
CP . . . . . . C6dig-o Penal
DSCD . . . Diario de Sesiones Congreso de los Diputados
IEF . . . . . .Fnstituta de Estudios Fiscales
LECrim. . Ley de Enjuiciamiento Crirninat
LOPJ . . . . Ley Orgdnica del Poder Judicial
LOREG . . Ley Orgánica de Regimen Electoral General
LOTC . . . Ley Orgánica del Tribunal Constitucional
RAP . . . . . Revista de Admintstracidn Pública
RCD . . . . Redamenro del Congreso de los Diputados
RCEC . . . Revista del Centra de Estudios Constitucionales
RCG . . . . . Revista de las Cortes Generales
RDP . . . . . Revista de Derecho Polftico
REDC . . . Revista de Derecho Constitucional
REDA . . . Revista Espafiola de Derecho Administrativo
REOP . . . Revista EspaAola de Opini6n Pública
REP . . . . . Revista de Estudios Politicos
RS . . . . . .Reglamento del Senado
SLC . . . . . Senrencia del Tribunal Constitucional
TC . . . . . . Tribunal Constitucional

nuestra Constituci6n. Su pretensión confesa y plausible es la de
reducir, por as[ decir, la tensidn antes aludida, de modo que la
contradiccidn entrc realidad y norma, o incluso entre normas
consti~ucionalesy normas parlamentarias o electorales deje de
ser entendida (y descrita) como tal, para ser comprendida como
proyeccihn coherente de una idea nueva de la representacibn en
la que los partidos pollticos encuentren cfcctivarnente el lugar
quc en la práctica ocupan.
El profesor CaarnaAo no oculta sus simpatias por la concep-
ci6n kelseniana d e la sepresentacidn política (en mi opinihn, y
con todo respeto a1 maestro, muy escasamente claliorada) que luz-
ga mas autenticamente democrática que la construida a partir de
la idca dc salxranfa nacional, de manera que esc propOsito de
acercar la teoría a la práctica está libre de tocio prejuicio antipar-
tidista, y movido más bien, si acaso, por un prejuicio de signo
conrrario.
Pese a ello y pese también a algún exceso verbal (decir que
los parlamentarios jndividuales son simplemente gel soporte so-
máticori de mayorfa y minoria es seguramente exagerar), la cons-
trucción que nos ofrece es de una extraordinaria mesura, apoya-
da en ciertas decisiones del Tribunal Constitucional (en especial
las sentencias 11)/83, 32/855 y 3 19/90, cn todas las cuales, por
azar, actut como Ponente) que analiza con agudeza y que con
toda razón, el autor considera como exponentes de una doctrina
jurisprudencial que, con titubeos e incluso quizi contradiccio-
nes, como es inevitable en toda construccidn dc estc género, se
muevc cn la misma direccidn.
Es posjhle que en razón dc su moderaci6n, las propuestas
que el autor hace para conciliar la independencia de los parla-
mentarios con la disciplina del partido, resulten insatisfactorias
para quienes quisieran soluciones más audaces, un reconoci-
miento mis rotundo del partido polttico como representante
{trealn de su electoracio. Personalmente creo que es muy diflcil ir
más al]&sin dcstruir la democracia.
De una parte, en efecto, el reconocimiento de ta sujeci6n te
tal de los reprcsentantes al partido plftica que hizo p s i b l e su
elecci6n piantea problemas realmente insolubles tanto desde el
IJI, MANDATO PARI.AMF.NTARIO 1S
punto de vista del igual valor de t d a s las representaciones, con
jndependencia de cuál sea el número .o la sjtuacibn social o s o -
pfifica dc los elmores que respaldan cada escano, como desde
la perspectiva, no menos importante, de la libertad dc concien-
cia de cada representante. La recomendacidn, que frecuente-
mente se hace para salvar esta última dificultad, de que los parti-
dos dehen imponer siempre su disciplina, salvo cuando se trate
de decisiones que pueden implicar para sus miembros ~proble-
mas de conciencia) (la pena de muerte y el aborto son los ejem-
plos favoritos) me ha resultado siempre diffcilmente intcli~ible.
Ida conciencia es del individua, n o del partido y para el indivi-
duo puede rcsuEtar moralmente repugnante una decisidn presu-
puestaria que, en su opinidn, conduce al pafs hacia la miseria o
cualquier otra de cualquier otro gknero, respecto de la que e1
partido n o tenga ningxin «problema de conciencia) e intente,
por tanto, imponer su disciplina.
Pero es que, ademds, y dejando de lado todo lo anterior,
tampoco los supuestos de donde arrancan los entusiastas de la
disciplina de partido son del todo claros. Es cierto, prohahle-
mente, que, sobre todo en sistemas electorales corno el nuestro,
la decisión de los electores esti movida más por la pertenencia
del candidato a un partido plftico que por sus propias condi-
ciones personales. Igualmente cierto es, sin embargo, que para
una buena parte del electorado un partido no es tanto una pro-
puesta ideológica o un progama de gobierno como un equipo
de polftims profesionales en los que se c o d a o, a veces, simplc-
mente el séquito de un Iender más o menos carismático; en am-
bos casos son sin duda las personas y no la ideología ni el pro-
grama, que aquellas pueden alterar muy profundamente de un
momento a otro, como la experiencia reciente ensefia, los facto-
res determinantes d e la opción electoral.
Be otra parte, ni la ideologia de un partido, ni su progra-
ma, son, por asf decir, un cuerpo cerrado de dogmas inmuta-
bles que no puedan ses entendidos de distinto modo por perso-
nas distintas y acomodados continuamente a las circunstancias
cambiantes, de manera que resulta extremadamente diffcil afir-
mar que han sido traicionados por quienes, en un momento
dado, los entienden de un modo diferente al que prevalecfa en
el momento de su elección o siguen aferrándose a aquel cnten-
dimiento cuando la mayoría del partido lo ha abandonado. El
transfugismo polirico es frecuentemente un espea5culo ver-
gonzoso, pero la traicidn al partido no implica necesariamente
una traicibn al electorado; a veces es, rnAs bien una muestra de
lealtad hacia éste. Robustecer, mediante su consagracidn cons-
titucional o legal el poder de que ya disponen los dirigentes de
los partidos para imponer dentro de éstos Ia disciplina tal vez
impedirfa los abandonos ilegltimos, pero tambikn los legfti-
rnos; quizá hiciera más fácil la tarea de gobierno, pero con toda
seguridad crearla una situacidn muy alcjada de lo que hoy en-
tendemos por democracia.
Ni que decir tiene, que la queja histdrica sobre la escasa
atención prestada por la iuspublicfstica espaflola al Parlamento y
su entramado instituciorral(1) era, antes que nada, un lamento
por el Parlamento mismo.
Recuperado, tras la Constitucidn de 1978, su protagonismo
potftico y democrático y, por tanto, presentado ante los juristas,
acaso por primera vut en nuestra historia constitucional, en su
genuina y elemental naturaleza, fueron innecesarias ctcarnpafías
de irnagenn que vinieran a resaltar su indudable atractivo cientf-
fico como objeto de investigacibn.
Su centralidad en la vida pohtica y su capacidad para proce-
salizar las demandas participativas de la sociedad tren ciernocra-
sim, han acelerado, por su propia inercia, los estudios acerca de
los instrumentos técnico-jurfdicos, ora procdimentales u orgá-
nicos, ora los relativos al ~ t a t ude~ sus operadores (parlamenta-
r i o d p p o s ) , hasta el extremo de que la literatura existente en la
actualidad sobre el tema, permite considerar, sin e n e r o de du-
das, al Derecho parlamentario como un ámbito del Derecho
constitucional dotado de cierta sustantividad ptopia (2).
(1) Por todos, vid. h. F ~ + . R N A N ~ I ; Z - M F R A N~R
C,'~MPC~AMC)R.
en la I n t m
dufcidn al libra de I. TORRES MLIRO,Los órgano^ de Gobierno de Iw Cimara,
Cmngneso de los Diputados, Madrid, 1987, pp. 7-8.
(2) Ssplcndo la clisica definicidn de V. ,Mictii.i, e1 Derecha Partamenta-
tia nes aquella parte del Derecho Constitucional que se refiere a la organua-
cihn interna y al funcionamiento dc kos priamentosip, Prtnn)tl di dirittn parla-
mmhdre, kcietd Editrice Libraria, Milano, 1 9 10, p. 1.

No comparto, pues, el criterio de aquellos que consideran al
Derecho parlamentario como una rama auténorna dentro del
Derecho público, aunque el arsenal metodolbgico para su estu-
dio sea tknicamente similar (3). No lo comparto, al menos, res-
peao de aquel Derecho parlamentario que tiene que convivir
con un sistema de justicia constitucional.
La superacidn democrdtica de la otrora ~soberaniadel Parla-
menton, y In definitiva apuesta constitucional por impedir las
&-tmunidadesde podem, garantizando los derechos y libertades
fundamentales consagrados en la Carta Magma, ha venido a po-
ner por tierra la pretensi6n de considerar al Derecho parlamen-
tario como un ordenamiento originario.
Cierto que constitucionalismo democr&tico y Parlamento
caminan juntos; que uno no se explica sin el otro. IncEuso, que
la replaci6n constitucional del Parlamento tiene mucho de
aconcentraden de principios y normas originariamente parla-
mentarias. Pero ello no puede eclipsar el valor normativo de la
Constitucidn. El Derecho parlamentario es derecho infracons-
titucionaln y sus normas y actos no escapan al control de cons-
tituciona!idad.
Obviamente, esto no quiere decir que la autonomía parla-
mentaria sea una especie en extinción. Contrariamente, sus p-
testades de autogabernacidn y autonomacidn son indiscutibles
por integrar la esencia misma de la institucidn. Ahora bien, la
libertad de creaci6n normativa de las Cimaras y los actos par-
lamentarios que, como consecuencia de su aplicacihn se gene-
ren, tienen un Ifrnite constitucional: el respeto a los derechos
fundamentales.
( 3 ) Dentro de nucstra doftrina la autonomía cientificca de! Derecho Parla-
mentario ha sido apuntada por M. FRAGA IRIBARNL,La r f m u del Conpro de
los Extadar Unido1 (la LRA de 1946), Ediciones Cultura Hispánica, Madrid.
1953, p. 37; N. PFRES-SLRRANO JAURII(.L~I, MEIacto parlamcntarion, Semina-
rio sobre Derecha Parlamentario, VitorIa-GastW, 1-3 marzo, 1990; y, LEON
M A K T ~ N ~ ~ - E~Caracresizaci6n
I.IP!~, y fuentes del Derecho Parlamentario*, Cs-
tudio rnrroductorio a la edición de las Cortes Generales de los Reglamentos
parlamentarios de los paises de la CEE, RI,E.. n.a 54-57, 1986, p. 4 y SS.
El. MANDA'I'C) PARIrAMBNTARIO 19
La imposibilidad de explicar Ea dinafnica de nuestro Derecho
parlamentario al margen de la ingente jurisprudencia constitu-
cional r e d d a sobre el mismo, corrobora, desde otra perspecti-
va, lo aquf apuntada.
En todo caso, la consideración infraconstitucional del Dere-
cho parlamentario tampoco tiene por quk cuestionar la autono-
mfa polftico-decisional del Parlamento. El control de constitu-
cionalidad, huelga recordarlo, es un control juridim y no politi-
m. Claro esth, que en sede parlamentaria, siempre es delicado
deslindar una y otra esfera, lo que da cuenta de la necesidad de
un prudente jrtdidal sef se~draijnd,por parte del Tribunal Constitu-
cional, con fundamento en la apuntada libertad de conforma-
cibn nomativa de que gozan las Cámaras. Pero ésta es otra
cuesti6n sobre la que tendré ocasi6n de incidir Con mayor deta-
lle en p&$nas posteriores.
Concebido, de este modo, el Desecho parlamentaria como
((orden juddicamente abierton, no hay obstaculo para afirmar
que el trabajo que a continuacibn se presenta, es un trabajo de
Derecho parlamentario. Sin embargo, resulta obligado, reali-
zar algunas precisiones que mejor aclaren los propósitos per-
seguidos.
LA DICOTOMIA M AND ATO/STATU S
PARLAMENTARIO
Tradicionalmente, el estudio del mandato parlamentario res-
ponde a un esquema perfectamente cornpartimentado, producto
de una previa concepcibn estatutarja y subjetivizada del mismo:
derechos, deberes y prerrogativas, formarfan asi sus «áreas de
contenido».
Esta visidn intraparlamentaria y ectatica del mandato, cons-
txufda desde Ea parte «or@njca» de la Constituci6n no es ajena,
más bien todo lo contrario, a determinada metodologfa constitu-
cional. Un método que pretende trasplantar las categoriac y el
valioso arsenal dopatico-conceptual del Derecho administrati-
vo al Derecho constitucional (4), para realizar una lectura gene-
rativa de Iss nsujetos politicosa, desplazándolos en su protagonis-
rno, m beneficio de los 6rganos constitucionaIes, que se presen-
tarian como los auténticas sujetos de las relaciones juddicas di-
sefiadas por la Norma Fundamental.
Desde esta perspectiva, asi como el conocjmiento de los 6r-
p n o s del Estado se alcanza mediante la determinacidn de su
h b i t o cornpetenciai. y el analjsis de los procedimientos y giran-
tfas establecjdos para la consecucidn de los fines pr$jadm por el
Ordenamiento; el dei mandato parIamentario se obtendrfa me-
hante el estudio dcl stah,~del representante polftico, como posi-
ci6n jurfdica nomativamente predeterminada, fuera de Ea cual e1
sujeto politico *representante» dejarfa de existir.
Sin embargo, el mandato representativo es el priivs, y no el
po~terius,del estatuto del parlamentario y, dc hecho -como a 30
large de este trabajo se p d r i verificar, pueden existir repre-
sentantes polfticos que, sin merma de ser considerados constitu-
cionalmente como tales -por haber sido democrática y legftima-
mente elegidos, no gocen dc la uposici6n estatutariab de patla-
meotarjos, dando lugar a la consabida problemgtica jurfdico-
política que todo ello encierra
Pero si el ccsujeto polftico representanten, a diferencia de los
<<público-administrativos»no agota su existencia en 10s esque-
mas juridrcos preconfigurados, resulta claro que goza de una
maniobrabilidad constitucionalmente reconocida que no se con-
funde con la mera potestad discrecional de la Adminictracidn.
Que para él, como para cualquier otro sujeto polftico, su estatu-
to jurfdico es un instrumento al servicio de SUS fines y no, su
c(modo necesario de seni. Por la misma razdn, coma explica
G. U p Rescigno (5), los rractos de Derecho constitaicionh a dife-
rencia de los administrativos, son nneutros» respecto a los fines,
(4) La conocida polémica doctrinal habida en nuestro país, entre los
profesores E. LARCIA LIF ENTF.RR~A [,rrcns Vt-.~nu,*produce aun-
y I'(\BI.I~
que bajo drstintas variables, esta misma problemitica. Vid. coma r d e p de la
misma F. f.tic.ns VI:HDCI,*El Derecho Constitucional como Derecb adminis-
trativm. RDP.,n.o 13, 1982, pp. 7-52,
( 5 ) Lm repons~bi/itdp~ffico,
Giuffrt, Milano, 1 967, pp. 2-7.
y sus formas y procedimientos tipicos no excluyen cauces y mo-
dos atipicos pasa la ccinswuci6n de los objetivos polfticos perse-
guidos, salvo que aparezrian expresamente prohibidos por el or-
denamiento constitucional.
Esta relativa libertad de alteracidn y uso instrumental de los
resortes juridicos puestos al alcance de los usujetos mnstitucio-
nales~,encuentra su razdn de ser en que tstos están dotados de
ctpoder plftico)), gozando, en consecuencia, de una ((autotmmfa
pollticm constitucionalmente reconocida y no pranpnable
con la que nomativanente detentan los sujetos administrativos,
que se agota y cimnscribe a SU preconfiguracidn juridica.
Consecuencia inmediata de lo expuesro, es la necesaria in-
versi6n del método: el análisis habrA de discurrir de los sujetos
constitucionales a la comprensióln y reconstrucción del ((marco
constitucionale, y no a la inversa, partiendo prescriptivamente
del Derecho constituciond para Negar a los sujetos.
Este cambio de orientacidn metodoldgica, ha sido caraaeri-
zado recientemente en la doctrina italiana corno uabandono del
mktode jurfdicon (6): Expresión, que intencionalmente reprodu-
ce un significado filoldgico preciso, y que se remite polémica-
mente a los tiempos de la rwoluci6n orlandiana, cn los que la es-
cuela giwridica oponía su mi-todo -el genuinamente juridico- al
de la escuela histdrico-politia.
ctAbandono del método jurfdrcon no quiere por tanto, signi-
ficar que los juristas esttn negílndose a sf mismos, sino acentuar
el cambio metodoldgico señalarlo, considerando al Derecho
constjtucional como el «cuadro» dentro del mal d e k n moverse
las fuerzas políticas y no como el elemento generativo-creador
de las mismas. Pasandose, en definitiva, de lo descriptiva a lo
reconstructivo, de lo que debe ser uplicado a lo que efectivamente
es aplicado.
(6) La expresidn se encuentra en el documento redactado por G. Z A -
GREBELSKY, en la parte relativa a los estudios constitucionaies, en la conven-
cidn: La ~cim politice in Ifdia: bilonrio c pmpcftrw, Milano, 17-1 9/5/1984. SO-
bre su significado y alcance vid. MAMOm l . 1 ~ N 1 Indirim
, politito (Rficrsionr
su mgde r m~olaritklid Dmrto mstid#vadu), Bugenio Jovene,Napoli, 1985. pp.
1 a 40 fundamentalmente.

Evidentemente, el logro de un tal objetivo, requiere no &lo
acudir al conocimiento de la jurisprudencia constitucional y de
los principios y normas subconstjtucionales (7) sobre los que
tsta se construye, sino también al comporcmiento politico de
los sujetos constitucionales y a las alteraciones a innovaciones
normativas y procedimentales que estos, mnvencionalmen~eo,
por su propia dinhica, introducen en el (rmarco normativo^
preestahlecido; mixime, cuando ese marco es el Derecho parla-
mentario, pues, dada Ea flexibilidad normativa que lo caracteriza
y su menor ripdez formal, es susceptible de una mayor modifi-
cación, romo consecuencia de los comprtmientos dc las fuer-
zas polfticas que 10 ctinctrumentalizann (8).
Lo decisivo de todo ello, a los efectos que aqul interesan,
es que desde esta perspecriva rnetodol6gica, mandato parla-
mentario y ((estatuto parlamentarion no se confunden, constj-
tuyendo una de las hipótesis de partida de este trabajo. El prj-
mero, es producto de una relación constitucjonal entre electo-
res y elegidos; el segundo, es consecuencia de la necesaria in-
corporaci6n del representante al órgano ~onstitucionalmente
llamado a asumir formalmente esa representación: el Paila-
mento. Por tanto, el posible comportamiento polftico-consti-
tucional de los representantes no se consume en el marco de
su estatuto juridico y su capacidad de actuaci6n polftica, permi-
te alterar, cuando no desnaturalizar, las formas y procedimien-
tos previamente concebidos.
Ahora bien, si mandato representativo y estatuto parlamen-
tario estan constitucionalmente abocados a converger, lo que in-
teresa averiguar es de que modo y a travks de que instrument.os
se produce esa convergenda, sobre todo en los actuales Estados
de partidos, en los que se cuestiona la efectiva titularídad del
mandato por partc del parlamentario, poniendose en tela de jui-
( 7 ) En el sentido que a las mismas otorga E. Ai.riiusn Gn~cih,en J-a ~ n -
teTmt~cin'nde /a C~nstiIutio'n~LEC, 1984, pp. F 1 a 1 5 fundamentalmente.
(8) Sobre la necesidad de realizar una lectura de las normas pñrlamenta-
rias a fa luz de 10% comportamientos politicos subyacentes, vid, SII.VAN~ Tos-
I
si, Dinttu pdrLanitniarc, Milfin, 1974, pp. 40-41.
El. hlANDATC). PARI.Ah4EN'rARIO 21
la premisa fundamental sobre la que se sustentaba el orrgna-
tio diseíio constitucional de la representacibn polftica.
Esos elementos conflictuales o de engarce entre mandato re-
presentativo y estatuto del parlamentario no son otros, en cede
juddico-constitucional, que los que marcan su vigencia tempo-
ral, dentro del ciclo de renovacjdn democrhtica que se produce
entre elecciones. Por eso los problemas relativos a la aclqujsi-
cidn, suspensidn, ptrdjda y prdrroga del mandato, suscitan
siempre un debate d e fondo» acerca del concepto mismo de re-
prcsentaci6n democrática y sobre los verdaderos agéntes de rea-
lizaci6n efectiva de la misma. Lo que se explica, porque, en cier-
ta manera, tal problemática es una derivación constitucional de
los conflictos que todavia plantea la interacción jurihca entre re-
presenraci6n y democracia.
Como quiera que ~onstitwionalmentemandato representati-
YO y cutatu~parlamentario)) se quieren hacer coincidir e n el tiem-
po, de suerte que no existan representantes al margen del 6rga-
no que asume jurlciicamente la representacidn, e! andlisis de es-
tos elementos temporales de engarce entre uno y otro, cuya con-
fliaualidad queda demostrada con creces en nuestra reciente
historia democrática, resulta obligado referente para la ulterior
comprensi6n del resto de los derechos, deheres y prerrogativas
que dotan de contenido a ese s t o t ~ ~ .
Es, precisamente, esta visión wdinbmica» del mandato par-
lamentario el propdsito perseguido en las pgginas que siguen,
circunscritas, de este modo, a esos aspectos temporales y de
ctcontacton del mandato de representacidn con el stats parla-
mentario.
Ahora bien, de acuerdo con la alternativa metodolbgica pro-
puesta, la comprensión y el análisis de las ctnormas que efectiva-
mente son aplicadase requerla, como paso previo, una caraaeri-
zaci6n normativa del mandato parlamentario y de la posicidn ju-
rfcijco-constitucional del titular de este. Caracterización, a la que
resultaba imprescindible un concepto previo de representacihn
polftica.
En este sentido, a lo largo del Capitulo 1, tras una breve
consideracidn de los problemas generales que en la actualidacl
plantea el regimen constitucional de la representacidn política
en los modernos Estados de partidos, se analizad la jurjspm-
ciencia constitucional vertida sobre el tema, al objeto de averi-
p a r cuál es el concepto de representaci6n y msIl la posicidn ju-
ridica del representante que debe considerarse como ccconstitu-
cionalmente operativan, esto es, como concepto normativamen-
te aplicable.
S610 despejada esta fundamental incóqita, ciertamente tmo-
vedocm desde la particular evolucidn de la jutisptudencia cons-
titucional vertida sobre la cuestibn, procede indagar esos otros
aspectos, siempre polémicas y dificilmente sustraíbles al debate
politico, que se refieren a la adquisicidn, suspensi6n o @dida
del mandato parlamentario, Y en este orden de Losas, cabe de-
cir, que existe un ((antes))y un «después» en cuanto a la naturale-
za juridica y funciondidd de estos hitos temporales del mandato.
Si el r&irnen jurídico de la adquisicidn o la pérdida del man-
dato representativo no es igual, ni responde a los mismos pro-
@sitos antes que después de la aparicidn del ((Estado de parti-
dos», en lo que se refiere al ordenamiento constjtucional espa-
Aot, hay que hablar también de un ((antes»y un ~despuks»de la
jurisprudencia constitucional que ha abordado el terna.
En efecto, los controles parlamentarios de incorporaci6n al
hrgano, por resaltar un supuesto, n o tienen la misma naturale-
za en 1983 (9) que en 1990. Mientras que e n aquel ailo el Tri-
bunal Constitucional mantiene la teorfa de los interna copris
acta, en la actualidad ya nadie se cuestiona la viabilidad de su fis-
calizacihn constitucional. I a mismo cabe decir del papcl y p s j -
ci6n de los partidos, que en aquella fecha eran considerados
coma meros proponentes de candidaturas (lo), revitalizando, a
lo que parecia, la prohjbicidn constitucionai del mandato impe-
rativo, mando en su recienre Sentencia de 22 de junio de 1990,
el Tribunal declara que los diputados representan al pueblo es-
pan01 en su unidad, aunque ef mandato que ruda ufio de ellos ba obtt-
nido es producto de quienes lo eligieron mediante la expJcP6n
--
(9) Vid. infra pig. RO, de este tralialo, nota 103.
(10) STC 10/1981, de 211 de febrero F*, 3:.
I
1
I
de un programa jrrrfdicamente / i d o ; afiadiendo, que la jdejzdad a ese
compromiso, que ninguna relacidn guarda con Ba ohligacidn de-
rivada de un supuesto mandato imperativo, no puede ser obsta-
culizada ni desconocida (FJ., 7.0).
La relaci6n sepresentantw'partidos y representante/J?arla-
mento ya no se explican en tkrminos d e prohibicidn del manda-
to imperativo» o de intertta totporis udu. Algo ha cambiado pro-
fundamente, y ese cambio exige una nueva orientación en la
comprensi6n constitucional del mandato del parlamentario y de
su sfutkcs jwridico.
Y n o es casualidad que esa variacidn de criterios se operase,
en buena medida, al conocer el Tribunal Constitucional de cues-
tiones relativas a la adquisicidn, suspensi6n y pdrdida del man-
dato parlamentario, porque tras ellas, en el entender del supre-
ma intérprete de la Constitud6n, lo que está en juego es la vi-
gencia y garantía institucional de los derechos consagrados
como funclamentales en el art. 23 de la CE. De lo que resulta
que el estudio jurfdico de estos elementos temporales del man-
dato es una significativa {{muestranpara apreciar las consecuen-
cias jurídicas que acompafían a esa diferente forrnm de enten-
der el mandato de representacidn a la luz ¿e 10s derechos funda-
mentales que, como advertfa el propio Tribunal Constitucional
en su STC 32/1981 ccpreconfiguran la ConstjtuciBn en su con-
junto)). Desde ecta perspectiva cabe decir, con P. Cruz Villaldn,
que las declaraciones de derechos no son s61o crdeclaraciones~
sino que las mismas incluyen el disefio básico de la estructura
del Estado (1 1).
En definitiva, la hipdtesis última que se pretende argumen-
tar es que la lectura del mandato parlamentario en clave de ((par-
te or@nicn» de la Constjtuci6n ya no es ni suficiente ni posible.
Alrededor de esta preocupación primaria, gravitarh otras
muchas de no poca complejidad ttcnico-jurfdica, relativas a
cuestiones tales como las jneieRibiljdades y el nuevo sistema de
incompatibilidades parlamentarias, las vlas de acceso y desig-
(1 1) nForrnaci6n y cvolucibn de los Derechos fundamentales~,REDC,
25, 1989, pp. 44 y 45.
nacidn de los senadores comunitarios, o sobre la subsistencia
de los grupos parlamentarios al término de la legislatura. El
anhlisis de todo ello pretende coadyuvar a la mejor cornpren-
si6n constitucional de estos aspectos mas olvidad os» del man-
dato de representacidn que, no obstante, se han mostrado SU-
rnarnente polérnicos y conflictivos en nuestra inmediata histo-
ria parlamentaria.

MANDATO PARLAMENTARIO Y REPRESENTACION:

DEL DEBATE TEORTCO A EA
DECONSTñUCC10N JURISPRUDENCIAL

Constitucionalmente, el mandato parlamentario es un instni-

mento jnstitucianalizado para la representacidn politica, un dis-
positivo tknico-juridico para Ea participaci6n i n d i t m a de los
ciudadanos en los asuntos públicos.
No es de extrafiar, en consecuencia, que la distinta ordena-
cidn jurfdica del mandato parlamentario oculte tras de si, formas
diversas de entender la xepresentaci6n polltica y aun, la mayar
o menor dirnensidn democrática con que esta quiera ser conce-
bida. La configuracj6n normativa del mandato y los limites jurf-
dicos a los que debe atemperarse su ejercicio son, en esre senti-
do, una determinacidn terminal y positivizada, un segmento
narmatjvo, de concepto tan poIisdmico y de diffcil aprehensjdn,
como lo es el de la representacidn polftica, a caballo siempre,
entre lo jurfdico y lo axiol6gico (1).

( 1 ) V4aic si no, una de las definiciones que de la misma da E. Sii>yi.s,

cuya elaboracidn doffn$tica del concepto resulta definitiva para la compren-
siiin dc su fundamental trascendencia en el Estado Constitucional: itBn el Es-
1
I tado todo es representacidn. E ~ t ase encuentra por todas partes (...) Ella es la
madre tanto de la industria productiva y del comercio cuanto de los progresos

l liberales y pllticos. Digu mis: la representacidn se confunde con la esencia

m i m a de la vida s t x i a l ~ ,en Ophihn de Si!@ ~ o b wvarios n r t i c ~ ~deh l
a i'r% W J
 Ciertamente, no es este el lugar para profundizar sobre la
virtualidad de tan fundamental concepto, que situado en el ori-
gen mismo del Estado constitucional ha sido objeto de un per-
manente debate polftico y dogmhtico y que, bajo nuevas y dis-
tintas perspectivas, continUn siendo un decisivo centro de aten-
cidn doctrinal en el moderno ~onstitucionalismodemocrático.
Sin embargo. resulta necesario explicar el común origen y
los términos en que se desarrolla esa relación dc instrurnentali-
dad entre representaciQn política y mandato parlamentario,
con el fin de establecer un punto argumenta1 de partida, que
permita hacer frente a los problemas derivados de la ordena-
cidn jurídica de este último, en los modernos Estados demo-
craticos de partidos.
En efecto, si el mandato parlamentario es reflejo de un
aquilatado concepto de representacibn, el estudio de su regi-
men jurfciico s610 podrd iniciarse a partir de uaa determinada
caracterización previa del fendmeno representativo. En esta Ir-
nea, se analizara muy brevemente, en primer lugar, el origen y
las distintas dimensiones de la representacidn polRica que dc-
ben tenerse presentes a la hora de precisar los perfiles jurfdicos
del mandato parlamentario, asi como los esquemas a los que
responde la regulacidn constitucional del mismo y los elernen-
tos de diafuncibn, cuando no de ruptura, introducidos en aqué-
110s tras Ea definitiva constitucjonalizaci6n de los partidos polf-
ticos. En segundo lugar, y en atencidn a tales precedentes, se
propondra un concepto operativo o c o n s t i t c ~ u ademado
e
de rtpre~cnfmio'n, construido con materiales procedentes de la ju-
risprudencia constitucjonal vertida sobre cl tema, que al otor-
gar al representante polftico un rtatiri concebido desde la 6pti-
ca de los derechos fundamentales, ha introducido indirecta-
mente significativas «modulacionesn en la forma constitucional
de entender la representación política, abriendo Inevitablemen-
te nuevas vfas de interpretacidn imprescjndjbIes para abordar
I/ del P ~ y e d~ pronunriadn era /a Cun#enciÓn c1 S de Thcrmidor de/ rifo
i Cnd~tit~cirin~
IIJ de discurso^ de la
/a RepribI~ru,recogido en el libro Enmnuel Sieyri. E~rr~iosy
R~tnluciin,R. $1 \i/: Sr k ~ 1 . 1 .CT3C., 1090. p. 251.
cuestiones tales como las relativas a la adquisicj6n o a la perdida
del mandato parlamentario.
l. 1.OS DOS PLANOS DE LA REPRESENTACION
POLITICA PRESENTE5 EN EL MANDATO
PARLAMENTARIO: SU COMUN ORIGEN
En una lectura ahistórica dcl concepto, la representación es
la forma de expresión hacia fuera del poder polftico y, por tanto,
el elementofarmcfI de su legitimidad (2). Ahora bien, cuando ese
poder es ilimitado y se procesuaIiza sobre la base de una organi-
zación jurfdrlica, la representación es la estructura jurfdico-cons-
titucional que legitima y ctda forma» al poder «Estado».
Como quiera que el nacimiento de un tal poder tiene por re-
ferente histórico la Rwolucidn liberal burguesa (3), la represen-
taci6n ~ l r ' t i c aasf entendida, se configura como la forma de go-
bierno peculiar y caraaerlstica del Estado constitucional que
implica, en palabras de Cerroni, «una escisián entre esfera priva-
da y esfera pública, entre sociedad y Estado, desconocida para
las sociedades premodernasn (4).
Las estructuras representativas existentes en el Anciem R&i-
me -]as viejas Cortes o los tradicionales Consejos Reales-, no
son, pues, subsumibles en el concepto polftica de representa-
ci6n (5). S610 cuando, superado el policentrismo, el poder p l f -
(2) Desde esta prspectiva, representar significa irhacer presente una
unidad institucional: el Papa representa a la Iglesia; el ernperaclor al Imperio;
el Rey al Estado ('l'etat c'ect rnoi'), e t c . ~ :MAR I IN KHII:~.~:,
Inirod~cti6nr la 'I'm-
ria del ESIQ ~P, Depalma. Buenos Aires, 1980, p. 338.
( 3 ) En efecto, Ia primera forma de Estado en sentida estricto aparece
bistdricamente con el Estado liberal burguts. Al respecto, vid. R. CLJ~VLRU
~Poltticade un problema: la Revoluci6n hurpesm en fitudto~~ a b m/a Revdu-
crin b r r r ~ ~ c srna E~paZn,LMdrid, 1 9 79, p. 1 5 y J. PP.RFZ ROYO Introducciúa a /o
Ttorfa del fitodq Blume, Barcelona, 1 980, p. 1 0 y ss.
(4) U. CERRONI, Ls liberta$ de Ius madem, Eds. Martfnez Oca, Barcelo-
na, 1872, p. 66.
(5) Sobre la imposibilidad de retroproyectar el concepto politico de
representacidn a momentos históricos anteriores a la Revolucidn burguesa,
vid. J . MARF.RMAS quien significativamente escrlbe: *En tanto el soberano y

tico se toma en impersonal y absoluto, la representaci6n se ins-
titucionaliza, esto es, se incorpora como elemento funcional/
existencia1 del Estado (6). Por eso, su concepto moderno se
consrruye en intima conexidn con el debate acerca de la titula-
ridad de la soberania.
Sera justamente, en la AsambIBe NdimaIe Cofpsti~ant,auténtj-
co foro del pensamiento revolucionario b u r p t s y germen inme-
diato del Estado constitucional, donde esta interacc16n represen-
taci6dsoberania mejor se manifieste en toda su riqueza a r e -
mental. Sin Animo de profundizar sobre tan apasionante y, pro-
bablemente siempre inconcluso debate, obligado es recordar que
dos eran, en esencia, las tesis contrapuestas (7): la contractualis-
ta, de corte roussoniano, basada en la soberanía popular, que al
fragmentar e individualizar la soberanfa («a cada ciudadano
corresponde una parte alfcuota dc ellan) niega politicamente toda
representacidn, desembccando en una democracia de identidad
sobre la base de un permanente pseudoasamblearismo panicipa-
tivo, incompatible en su definici6n con la realidad «Estado» (8);
sus estamentor son el pals en vez de delegirlo meramente pueden, en un es-
pecifico sentido de la palabra representar: ellos representan su dominio, en
vez de para c1 pueblo 'ante' el pueblon; Htstori~J mi!ica de la opirrih pibiic~,
eds. C. Gil, S. A,, MCxico, 7986, p. 47. Tamhitn con referencia expresa a
nuestro Derecho histórico vid. J. M. PBREZPRENDES,Las Curtc~de Custr/la,
Ariel, Rarcelona, 1974.
( 6 ) C. MARX,en ese conlunto de artfculos periodfsttcos que integran su
obra Is scyd~~rirlnew Espria, pone cn boca del noble Urquijo. una frase tlirigida
al Capirin General de Castilla, Cuesta. el 3 de abril de 1808, que condensa ron
fuerza y plarticidad inusitada esta misma idea: *Nuestra España cs un edificio
@tic0 compuesto de trozo5 heterogtneos con tantos gobiernos, privilegios,
leyes y costumbres como provincias. No tiene nada de lo que en Europa se
llama espíritu ptiblicob; op. cit., Ed. Propeso, Moscú, 1980, p. 22.
(7) kbre el tema vid. A. TORRT-5 DEI. MORAI.rnemticracia y reptesen-
tacirin en los orfgenes del Estado consritucional>i, REP, n.o 207, 1975, pp.
145 a 208. También P. DE VE(;.%,aSipificdo constitwciona1 dc la representa-
citln pollticñn, REP, n.. 44, 19R5, especialmente pp. 25 a 30.
(8) El Soberano, que n o es rngs que un ser coIectivo, no puede ser re-
presentado mAs que por sf mismoii; J. Rril:Ssñ~u, Cowtrsfsosi~11, 1 y, mas de-
tenidamente en 111, 15, &es députks o u representintsn. El núcleo de csta ar-
pmenracidn ser4 recogido con posterioridad por el facobinismo rci,nluciona-
El, .MAN13ATO PARLAMIJNTARIO 71
y, la de la sokrania nacional, debida al genio polftico de Sieyts
y, que oportunamente readaptada por cl Comité de Constttu-
cidn (91, aportará, de modo concluyente, 10s fundamentos tedri-
co-politicos sobre los que apuntalar jurfdicamente el edificio del
Estado constitucional-representativo.
La necesaria institucionalización de la representacibn como
rol estatal, conduce inevitablemente, como advierte Carré de
Mal- (lo), a que el &gimen representativo tenga su punto de
partida en el sistema de la soberanfa nacional y, recfprocamente,
a que el concepto de soberanfa nacional conduzca, esencialmen-
te, al gobierno representativo.
La Nacibn, abstraccibn cualitativa del pueblo, sujeto ideal
irreductible a la mera agregación de los individuos-cieidada-
nos ( 2 1 ) y única depositaria de la soberanfa se traduce
en centro estratégico de jrnputacidn y en garantía definitiva de
la impersonalidad del poder plfzico (12): ctla Revolución, -nos
rio. Asf, en su discurso del 29 de julio de 1792, afirmar4 R r i ~ r h r i i r . . ~a1.a
~~.:
fuente de todos nuestros males es la independencia absoluta en la que 10s re-
presentantes se han situado ellos mismos frente a la Nacibn sin haber consul-
tado a esta Han reconocido la sohcrania de la Nacirin para a continuacirin 11-
quidarla. No eran, en zu propia opinián, sino los mandatarios del pueblo y se
han hecho sin e m h a r p soberanos, esto es, déspotas. Pue< el despotismo n o ea
sino la usurpacidn del poder soberano; Oafivres Completes, vol. IV, p. 3 18.
(9) En electo, el pensamiento del Abate SieyPs cra mucho mls comple-
jo y rico en matices que la denominada teorfa or@nica de la Nacihn, detiniti-
varnenfe acogda por el Cornitt de Constitución. A1 r c s p ~ t ovid. R. MAIL
SLIARI~,.rtNation and representation: E. J. Sit:ut-s and the 'I'heory of The Statc
of rhe French Revolutiona, Working Papers n.o 18. Instirut de C i h c e s Pollti-
ques i Socrals, i3arcelona. 1990.
(10) Tcmu General del fiiadu, Fondo de Cultura Económica, MCxico.
1948, p. 850.
(1 1) Sobre el concepto de Nacidn, vid. 1. DE OTni, voz, nNaci6nw, Nue-
va Enciclopedta Jurldica Ceix, Barcelona
. . En este mismo sentido, Mic.Houe afirmad .que el verdadero sobe-
(12)
rano ya n o cs el rey, ni n i n p n gobernante, sea el que fuere: es la Nación ex-
clusivamente. E n consecuencia, la p t e s t d ejercida por los gobernantes no es
para ellos un atributo personal, no ks pertenece en propiedad y n o sc canvier-
te pata ellos en un beneficio propio, sino que es un dep6sito que poseen Por
cuenta de la Nación y que, en sus manos, s61o debe servir para el bien de la

diri gráficamente Carré de Malberg- lejos de transferir, coma se
ha dicho, la soberanla a todos los miembros de la Nación, nega-
ba, por el contrario, y de una vez por todas, la cualidad sobera-
na a. cualquier individuo considerado en particular, as[ como a
cualquier grupo parcial de individuos (1 3))). De este modo, el
principio politico de la sokrania nacional operara con un alcan-
ce putamente neptivo en el plano juridico-constitucional,a tra-
v 6 de la consabida fdrmula de la <<indivisibilidad>),~irnprescripj-
bilidadn e «inalienabilidacl))de la soberanfa (art. 1.0 de la Consti-
tucibn francesa de 179 1) (1 4).
Pero la Nación, abstracta por definicion, no puede ejercer
su poder, lo delega en los distjntos 6 r p n o s del Estado (nrt.
2.0, Constitucidn de 179 1) por medio del instrumento norma-
tivo-racionalizador de la Constitucj6n (1 5). Sin embargo, bajo
esta cobertura jurídico-polirica que organiza y equilibra el p-
der, según los postulados cl&sicospredominantes en la tpoca y
que aconsejan la fxapentacibn competencia1 de su ejercicio
(Lockq Montesquien), aparece un factor endógene de reconduc-
ci6n a la unidad, de imputación última al soberano: los actos
de pbrerno, las decisiones legislatjvas o jurisprudenciales s61o
Son legítimas si actuan la voluntad de la Nación y, al actuarla,
la representan, y esa representaci6n las legrtima. Precisamente
por ello, la representacisn polftica es a la soberanfa impersonali-
comunidad nacionaln. Thwric de /a petsotl~IitLmmalc, vol. il,pp. 55-56; cit., por
CARRE DG MA~.RERT., 9.cit., p. 8 9 f .
(13) Ihidcm, y 897.
(14) Indivisible, por cuanto residenciandose e n la universalidad, no
puede localizarse por vla fragmentaria entre los nacionales. Imprescriptihle,
porque no existe posesidn adversa que pueda despojarla de In snberank. lna-
lenia[)le, porque su titularrdad cs atemporal c intlisponihle; C ~ R R IDI: : . MAI-
BERG ofi. cit., p. 8q5.
( 1 5 ) La Constitucibn de 1791 acoge enteramente este esquema: ef poder
lepslativo se delega sustancialmente en una Asamblea Nacional ( a n . 3), el ele-
curtvo en el Rey (art. 4) y cl judicial en las jueces (afl. 5). Esquema que res-
pande a la clisica teorfa dc la cIivisr6n dc p d e r e s intmducidñ por cl propio
p e n ~ a m i c n t orevolucionario h u r p e s -desde el eqaiiibrium ofpnlvers de I x x KIT.
hasta el Esprit des loir de Mour~:srlrrir:u( 1 748p v que descanra en la previa
diferenciacihn entre titularidad y ejercicio de la wiberanfa.
EL MANDATO PARLAMENTARIO 33
zada, no un fen6meno de mero cardcter normativo o procedi-
mental sino una garanbia formal de exi~tenna:a su través ctse hace
prceptible un ser imperceptible mediante un ser de presencia
(16).
La delegad& constitucional de los poderes del soberano se
identifica con la fdrmula hobhsiana de la autorización, y la re-
presentacicln con el cetfit eqresim al que imputar, pos distintos
canales de integración (17), Dos valores e intereses de la Nación
o, posteriormente, de la unidad política ideal del pueblo: slo
personal del Estado está, no en el concepto de Estado, sino en
la represcntaci6n>,(18). El poder plitico se ejerce en nombre
del soberano pero tste no es mas que la imagen representada del
poder en ejercicio (1 9) (ticqqenwdrtin~~~ng).
Este procesa de abstraccidn-estatalizaci6n de la soberada,
teorizado fundamentalmente y con distintas variantes por la ius-
publidstica alemana, concluir$ definitivamente con la negaci6n
del dualismo representativo de corte iusprivatista La represen-
tación politica no es el resultado de una relaci6n intcrsubietiva en-
tre representantes y representados sino un elemento extrasubje-
tivo propio de la fenomenologia del Estado (20). Incluso, Carrt
( 1 6 ) C. R HHITT, Teoría de L Cm~tit~~rión, AAEianza EditoriaI, Madrid,
1982, p. 213.
(17) Sobre este efecto reconductor-integrador de la representación y las
distintas vias -personal,material y funcional- de convergencia hacia la unidad
*Estadon, vid. R. SMiIGND, Com~itwcIo'nJ Dcrtcbo ~mtit~nonal, CEC, Madrid,
1985, pp. 62 a 106, fundamentalmente.
(18) C . ~ H M I T T ,op. rit., p. 213.
(19) Desde esta p~rspectivael anilisis antiposirivista y fenomenolbAfco
de ERICHKAUFMANsobre la atticulacidn de la voluntad popular, en ZPlr Pro-
blcmdik du Wol~illanr,Berlin, 1931, y la indagación de H ~ R M AHCLLER N
acerca de las formaciones sociales como unidades o r p n i z d a s de accibn y
comportamiento -zn su S t ~ t ~ l e h mLeyden,
, 1971- demuestran. desde distintas
dpticas, como la voluntad ppular requiere de un medio prwio de organiza-
ci6n del poder para garantizar su propia existencta. Citados y comentados por
E R N S T - W ~ I , F ARXKEWC~RDE,
N~ r<Demacmia e representanzaxr, Quaderni
Costituzionali, V, 2, 1985.
(20) Aaf Eo entendieron, lo5 defensores de la llamada Teorh del &%ano,
cultivada bdsimente p r GIFRKI:, JELLINEK Y LABANCL, y que sed m g d a con
mattzaciones por H A ~ R I O Uy URLANDO, entre otros. Un comentario critico de
34 FRANCISCO CAAM ANODCIMINGL'EZ
de Malberg, no sin antes salvaguardar el origen frances de esta
teorla (21), mnduid afirmando que Nacidn y Estado se identi-
fican y que, por tanta, dentro del Estado no hay mis soberana
que el Estado mismo (22).
Pero no nos llamemos a equfwcos. La repree~ntacjónpoliti-
ca como fitfn*dn fiprc~endativa,en ttrrninos de la Teorfa General
de2 Estado, es un factor tan s61o inducido por el proceso revolu-
cionario hurp6s. Para la Revoluci6n, representaci6n y sobera-
n i a nacional son, ante todo,fdrrnulas políticas al servicio de los
intereses de clase e instrumentos dialécticos de oposicidn al uni-
verso estratiíicado y disperso AtfaMm %gime, sobre los que articu-
lar un nuevo orden palftimconstitucional, vertebrado por la ra-
zdn, el individualisme propietario (23) y ese especial modo de
vivir la privacidad, que Constant caracterizad ineqdvocamente
como ((libertad de los rnodernos~~ (24).
sus posturas puede verse en J. A. PORTEROMOLINA,E/ m w ~ t ode mprc~aitd-
ciWl p l í t i ~ .EELun'o'n bi11Úntll p tr~tamimtoconrtitrioo~a~Memori; de CAtedra,
Santiago de Cmpostela, 1982, p. 64 y ss.
(21) En este sentido, el iuspuhlicista francks nos dirá que e c a k respon-
der que si la actual t m d a de3 6rpno lurfdico es de construccidin alemana, los
materiales de la misma han sido propiciados en, gran parte, por los trabajos y
discurso dc los constituyentes franceses de 1791. (...) Lo que ocurre es que 109
constituyenteí incurrieron en el error de denominar relac16n de representa-
ci6n a lo que, en realrdad, s61o es explicable con las cateprlas propias de la
reoría del drganow. Op. cit., p. 985.
(22) En efecto, el propio CARRS: rli? MAI-RCRG llega a a f i k a r que la Na-
ci6n aen cuanto ser sintético y ahstrado que personifica la colmividad nncio-
nal... no es sino el Estado. Op.{$t.,p. 893. Una lectura crltica y revisionista de
su obra puede verse en GLIII.LEAUME BACOT,Cum' dc M a l 4 e; i'origifr de la
CNRRS, Paris, 198 5.
df~tmtioncntre rwtraniti $ir pcuplc ct ~overdnitdrtatiw~~lc,
(23) Sobre el concepto vid. C. R. MACPHERSC~N,IA te& politira del indi-
vidwdiim po~e-iirn,Eontanella, Ramlona, 1979.
(24) Para C O N W A ~laTlibertad política moderna consiste precisamente
en hacerse reprerentar, en disfmtar de una autonomh privada o libertad civil
que se separa de la vida púhlicaw. a y a no es posible disfrutar la libertad de los
antiguos, que se basaha en la participaci6n activa y constante en el poder co-
lectrvo. Nuertra Iibeaad debe basarse en e l pacrfico goce de la independencia
privada. Sobre ln libertad de los ant&u.o~comproda con Sa de lor modcmos ( t 8 1 Y), ci-
tado por U. CERRONI La libtrtad de lm madmo~,op. ti& p. 93. Una ya clisica
El. MANDATO PARLAMENTARIO 3.5
El binomio sobemnfa nacionavtepresentacjh se contrapo-
ne al principio de legitimacidn monbquicn pero también al de la
democracia radical de corte mussoníano. Como ha puesto de re-
lieve Fernhdez Carvajal iila nac16n subsume al pueblo y mrrela-
tivamente la construccidn racional del poder subsurne a las for-
mas hst6ricas tradicionales» (25).
De este modo, aunque en el plano jusfdico-condtucionalto-
dos los 6rganos del Estado son delegados de la Nacidn y, por
tanto, en distinto grado representantes institucionales de ella, en
su dimensi6n politico-legitimadora no todos ellos la Fepfemrtan:
s61o la Asamblea de Representantes eonbce la voluntad de la
Naci6n porque únicamente Cstos son elegidos de modo directo
por la Nacidn misma.
Esta articulacidn del sufragio como canal de participacidn de
los ciudadanos en los asuntos públicos y enlace entre sociedad y
Estado, otorgará a la represmtacidn una segunda dirnensidn
procesual-legjtimadora que se residenciad institucionalmente en
el Parlamento convirtiéndote, a la postre, en el 6sgalo centtal
del sistema politiro.
El Parlamento expresa e r p a m e s Ea voluntad general a tra-
YCS del instrumento normativo de la ley, que ahora vincula a to-
dos los poderes, p o ademhs, en cuanto foro de libre discusidn
e ~ c d n i f ;el~ ~debate polftico existente en la sociedad civil, toda vez
que esta ha elegido a sus miembros y estos son politjcamente
responsables ante aquella.
El k t o del concepto de representación burpds radicar$,
justamente, en la incotporacidn de los principios de publici-
dad (26) y participacidn, al proceso polftico de selecci6n de diri-
xposicidn de su pensamiento puede verse en el libro de PAULBASTID, Bmja-
Constaflt ct rn d&c, Armand Colin, 1 966.
( 2 5 ) Pr6logo a la obra de E. RCNAN,¿QirP e1 una Naciin?, CEC, Ma-
drid, 1983.
(26) Sobre la caracterkaci6n del publicismo burguts, vid. ERNST MAN-
HEIN, Ls apinión pWbSicu, Rev. Derecho Privado, Madrid, 1936, pp. 182 a 202.
Tambidn en intima conexihn con el Parlamento, vid. 1'. r i r r V~.C;A,
rparlamcn-
to y opinión pública, en Parl~~mmto y ~mCdudcivil, ( M . A. APARICIO P~REZ
coord.), Citedra de Derecho Polltico dc Ia Universidad de Barcelona, 1980.
gentes, de suerte que el público poZifim adquiere una influencia
institucionalizacla sobre el Gobierno por m d i o del cuerpo legis-
lativo. De esta forma el Estado liberal burpts sujetara -como
pone de manifiesto N. Rohhio ( 2 7 p el ejercicio del poder polfti-
co a la abl&anZn demmáticu de la prrblin'dad, en abierta contraposi-
ción a la teoria de los arcana i-ii imperante en la &poca de la
monarquia absoluta.
Bien es cierto, que el gobierno representativo incorpora res-
trictivamente el principio participativo articul~ndoloclientelat-
mente sobre la base del sufragio fúncidn como garantfa de sus
intereses de clase. Pero no lo es menos, que pese a s u limitado
alcance, éste constituye el primer mecanismo de control público,
o si se quiere, propiamente polirico del poder (28).
Evidentemente, la relaci6n electore&legidos puede verte-
brarse jurfdicamente con distintos grados de drstanciamiento;
pero en cuanto principio constitucional, la representaci6n presu-
pone su unidad intrinseca en un proceso ascendente de delegaci6n
del poder y descendente de responsabilidad (29).
De acuerdo con lo expuesto, y en atencidn al análisis que
aquf interesa, cumple resaltar dos órdenes sustanciales de con-
sideraciones.
En primer lugar, que al lada de la dimcnsidn formal de la
represent acidn como simbo~i~cidn-a~fori~riO~ generadora de ~ ~ f
pp. 13-30;FIGLIF,RUELO BCRRIIZA,A,, uOpini6n pública, principio de publici-
dad y garantfas parlamentarias*, RCG, n . O 14, 1983. p. 7 y SS.
(23} h d o , gobierno, ~acirdad.Contrihtión a una ttmh ~ c n e r ~de/ 1.a pli?ica,
Plaza & Janes, Barcelona, 1987, p. 30.
(28) En este sentido, puede afirmarse &n C. &t1MIlT, uque n o hay re-
presentacidn sin La condicidri de Io público, ni publicidad sin pueblo~,op. ni'.,
pp. 206-207.
(29) Responsabilidad que se expresa en distintas niveles: la del Gobrerno
frente al Parlamento; la de los dirigentes poltticos ante el pueblo en los perio-
dos de clccciones; y, sobre todo, en la garantía de la lihertd de expresi6n y opi-
ni6n en cuanto Factore~de responsabilidad pijblica. 1.a respnsabilidad política
se planrea, en esta Itnea, como wsponsiym~~s, es decir, como la disponibilidad o
sensibilidad de los representantes en la defensa de los interese5 de los repre-
sentados. Al efecto vid. H. EIJI.AU dhandng Views of Representationw, en
Conteniporarypoliticn/ Siitmcc: towurd cmpiriral t h ~New, York, 19G3, p. 5 3 y ss.
estructwa estatal externa, verttbradajirrridicamenfe sobre ~ Oprincipiox
J
de autonoda oqánica y competencia (Repr~entatIo~/Rapprtsen~azr'o-
ne), aparece lo que Wolfang Bockenf~rdeha caracterizado, si-
guiendo la tiplogía originaria de C. Schmitt, como representa-
ción de contenido (Verfrmns/R.ppre~mtan.~a) (30), es decir,
como el p w t s o golit'im-ided qwe p~ihi/itaque la volutand popdar $6
expresey adudice m /a a ~ i &de los i r - m o s dingniex, legitimados de-
mmdtitdmmte ante elpuebloy poiifi~ametltcrtsponsdb/cs ande éste.
No obstante, esta segunda dimensidn material de la repre-
sentacidn, que implica sinalagmiticarnente una acentuacidn del
fendmeno representativo, no conlleva necesariamente la exis-
tencia de una delegan'iin de poder en sentido tknico-jurfdica: su
virtualidad consiste en garantizar el or&en democrdtim de /a e$-
tmcturo del E~tado.
La relaci6n electorcs/eIegidos no si: formula en thninos de
delegacidn competencial, como pretendfa entre otros Jellinek, al
considerar al pueblo como árgano primario del Estado)b (31).
El Parlamento no asume funciones constitucionalmente atribui-
das al pueblo sino que &as le son conferidas con excludvidad.
La mencionada relscidn se reduce, pues, en el plano jurfdico a
un acto de cccreacidnn o «desiffiación))
- (32), de suerte que, como
ha escrito Martines, la representacidn es una cualidad convenci~
r l nalmente atribuida en los regmenes demoliberales a los 6rganos
directa y periddicamence elejgdos (33); lo que reviste una espe-
(30) unemocrazia e reppresentanzaii ap. wpra #t.
(31) T w r h CcnerdI del E~tddo,Alhatms, Ruenoa Aires, 1970, pp. 442 y
443, fundamentalmente.
(32) De relxibn de mano% habla H. KEISFN,en su Twrh Gmcrd dd Es-
tado, Editora Nacional, Mkxico, 1975, p. 405. En i p a l t t m i n o lo hacen DE-
MlCHEl. Y P. LAIJJMI~~RE, Lc$ R&imen.?~Par/ammtdircs E u m p é ~ s ,PUF, Paris.
19ú6,pp. 9 a 1 1 .
Giufit, Miian. 1 9 78, p. 254. Un similar enlo-
( 3 3 ) Diritto Co~titmion~~Ie,
que es el sostenido por RAI.!.AD(IRE PALIHERI para quien rcel d p n o represen-
tativo no es mas que cl medio ttcnico a travts del cual el Estado asume forma
democrzíticm; Dir* .Costrrir~iona/e,Giuffre, Milan. 1965, 8: ed ., p. 104.
clai trascendencia porque ésta es la c<basemisma de la legitimi-
dad de todo el sistema» (34).
Ambas dimensiones de la representacidn, consustanciales a
la democracia representativa como forma de Estado, no irnpi-
den la inclusión de fdrmulas correctoras dentro del sistema, que
como el refertndurn o la iniciativa legislativa popular pueden
aauar como factores de vivificacjdn democrática (35). Pero, en
cualquier caso, sir efecto-balame no puede generalizarse hasta la
configuración de un contrapoder que implique la fragmentaudn
del proceso decisional y, por tanto, deteriore los cauces de inte-
gracidn que posibilitan la existencia de un poder dirigente confi-
gurado como midad dt acciin pliticca (36). En definitiva, si es
cierto que representacidn no significa democracia, antes bien en
sus origr-nes Torno se acaba de dccir- es una forma de negarla,
no lo es menos, que el ibplébiscite de tous lesjorrrs no es una forma
de Estado.
En segundo lugar, cabe decir, que si bien democracia repre-
sentativa y democracia parlamentaria no son tknicamente lo
mismo (371, en el Estado constitucjonal puro tstas vienen a
coincidir, hasta el extremo de p d e r que todo manda-
to politico de representaci6n procedente de la sociedad civil se
imfifilnondimcomo mandato parlamentario, sobre el que inci-
den directamente esos dos planos, formal y material, de la repre-
sentacibn polftica.
Ciertamente, no son estas phginas las mds iddneas para pro-
fundizar sobre cuestiones tales como la de la doble legitimidad
(34) Sic. Rsscrc~ri,Corro di Diritto Pubblico, Zartichedi, Bolonia,
1979, p. 93.
(35) Inclusti la opini6n pilblica requiere de Ia organización y representa-
cidn del Estado. Como acertadamente ha subrayado H. HELI.F.Rula ficcidn de
un pbierno por la opinidn pública supone una uniformidad y capacidad de la
pnbl~ropim que sdlo puede admitirse si se admrte la ficcidn demoliberal de
una voluntad del pueblo que se forma a si misma sin i n t e ~ e n c i d ndel elemen-
to autoritarioii; Teoría dtl Esfdo, Fondo de Cultura Econcímica, Mexico, 1442,
p. 197.
(36) En el sentido de H.HEI.LER, op. supra cit., p. 220 y SS.
(37) Sobre las diferencias entre uno y otro, vid. el intere3ante cstudio de
N. Ron~ioIlbtnm de In $ e m ( ~ ~ mEunandi,
a~ Turin, 1984, p. 29 y ss.
ejecutivo-legslativa presente, bdsicarnente, en 10s regímenes de
coste presidencialista, m$xime, cuando el centro de ntenci6n lo
constituye nuestro ordenamiento constitucional configurado so-
bre los esquemas de una rnonarquia parlamentaria.
En efecto, aun admitiendo que la presencia de partidos jerar-
quizado~convierten en fa praxis a las elecciones parlamentarias
en un proceso indirecto de selecci6n de los miembros del Ejecu-
tivo (M),desde la perspectiva de nuestro sistema poIitico-
institucional, el elemento clave de legitimacidn reside en el
núcleo mayoría pclrdamtarrh-gubemammta/ (39), por lo que, el
mandato parlamentario se erige, al menos en su dimensibn nor-
mativa, como el in.rtrrrmctltojsrrídico-mstif~(M'analordinario de con-
versidn de la voluntad popular en voluntad del Estado.
Problema disrinto, es el del ejercicio polltico del mandato y
el de la necesaria rcdefinicidn de sus lfrnites normativos en las
democracias actuales, en la que son los partidos y no los p r l a -
mentarios, coma se tendrd ocasión de comprobar, los auttnticoc
canalizadores de las corrientes de opinidn y, en consecuencia,
del i n d i r h dinamizadot del Estado-aparato. .
Concebida pues, la representacidn como un comptomisa en-
tre estatalidad y democracia y, el mandato parlamentario como
jnstrumento polftíce-constitucional al servicio de aqukl, interesa
averiguar si su rdgimen jurídico cumple con tales objetivos o, si
por el contrario, responde todavfa a esquemas del pasado, en 10s
que la representación era el ant6njmo plftico de democracia.
(38) Sobre cste asptcto y con parricular aplicación a nuestro sistema po-
lftico constitucional, vid. 1,- IA~I'I%
GUI'.RRA nModelos de Iegrtimacidn parla-
mentario y legitimacibn democrátrca del Gobierno: su aplicaci6n a la Constiru-
cicin espafiola*, REDC, nn023, 1988, p. 71 y SS.
(39) El concepto es formulado con sumo acierto por JSIDRE M ~ L AE S Is-
MAcr, PITARCI-I en, Las Cortes Gcnernle~en d si~tcmapariarnntc~rio de ~obzern~,
Tccnos, Madrid, 1987, pp. 1 1 a 14, fundamentalmente.
2. LA ARTICULACION JURIDICO-CONSTITUCIONAL
DEL MANDATO PARLAMENTARIO
Pese a las profundas transformacjones experimentadas por
el Estado liberal burguks y su armazón jurídico organizativo
-Estado constitucional- en sus dos siglos de andadura, tdavla
persisten pilares de su arquitectura original que se resisten a la
erosidn del tiempo. De entre ellos, sin duda alguna, las normas
constjtucionales que disciplinan jurfdicarnente el mandato parla-
mentario, aunque la realidad polftica para la que fueron pensa-
das, como acto seguido tendremos ocasi6n de verificar, poco
tiene que ver con la imperante en la actualidad.
2.1. El modelo clásico
Si originariamente la representacidn fue entendida como
un elemento revolucionario de ruptura, sobre el que vertebrar
un modo distinto de dorninacidn (401, es 16gco que la ordena-
ci6n jurfdica del mandato parlamentario respondiese, en el pri-
mer constitucionalismo, a las exigencias derivadas del modelo
de representacidn hurgues. Modelo que, según se apuntaba
más arriba, descansaba en la idea de centraiidad, ppublicidad e im-
personalidad del poder p l f t i c o -como formula radical de oposj-
cidn a los esquemas heredados del Anden R e i m e y, en el prin-
cipio de primacía del Parlamento como &gano de expresi6n de
los citoyem acdifs.
E&, en palabras de Guizot, «doctrina de la duplicidad re-
presentativm (4t), exigir&,desde Ea 6ptica de su trabazdn nor-
mativ~constjtucional,que el representante, una vez elegido, no
(40) Acopendo conceptos propios del anilisis h i s m r i o ~ f i c omarxisra,
la rcprescntación seria unformaio de t/m,m i s acin, el formato tfpico del modelo
revolucionario burguts. A1 respecto vid. G. THERBORN, 1Cdmo domin~la ciose
dominmtd, Siglo X X 1, Madrid, 1979.
(41) Htstoric des Or&enes d~ G O U W M Cr ~ M r e~ $ ed., París, 1880,
f e d ~ t4..
p. 23 y sa.
dependiese jurídicamente de sus electores, prohibikndose el sis-
tema del mandato inppmivo característico del orden feudoesta-
mental, y que respondfa a una concepci6n estraiificada y djsper-
sa de la sociedad ante la que, precisamente, reacciona la burgue-
sfa revolucionaria (42). El representante ya no 30 es de sus elec-
(42) La doctrina del mandato imperativo, nacida de la practica asam-
blearia feudoestamental, configuraba al representante como u n auteintico
mandatario en el sentida iusprivatista dcl término. A travts de un wraderno
de i n ~ t r ~ r r i o noc ~dnr~mentade opoderamienio, no sdIo se lirnttaha la capacidad
material de accidn del representante, de suerte que sdlo podía decidir o ro-
tar en aquellos asuntos para los que expresamente habh sido habilitado, sino
que, adernis, tal poder o mandato podía ser revocada en todo momento p ~ r
sus poderdantes-cepresentados. SerB. precisamente, esta nula maniobrahili-
dad del representante y su falta de autonomia, le que pragmiticarnente obli-
gase a abandonar esta formula tan rfgida de vertebrar la representacidn por
otras mis flexih!es. En egtc sentido. l a evolucidn de la institucidn acaecida
en Inglaterra resulta, como en otras tantas cuestiones relativas al parlamen-
tarismo, sumamente significativa, E n efecto. frente al instituto del mandato
prlvado, en ~ q u é pais, l pronto se acogeri la figura testamentaria del fideico-
miso que, aunque tambitn pensada sobrc cateprías privatistas, otorgará un
mayor margen de actuacidn per~onala! representante, a! basarse en la idea
de tmtr, esto es, de relaci6n de confianza. Sin embargo, este remedio jurldico
pronto se demostr6 insuficiente para atender a las necesidades representati-
vas del modelo b u r p k s . E o h i u ~ BC'RKE,subrayar4 en toda su magnitud esta
problemática, cuando en su conocidIsrmo, Spceth ;o Ekecior~of Brirtol (lT74),
pone en tela de juicio un sistema (ten el que la determinación precede a la
discusi6n; en el cual una serie de hombres deliberan v otros deciden; y don-
de los que l l e ~ a na la conclusidn estiin quiais a trescientas millas de distancia
de quienes oyen los argumentosii cit., H ~ N V AFLNII,HEL.Tbe concept 4 rcpre-
feniation, University of Galifornia Press, 1972, p. 147.
La cuesridn del mandato imperativo s e d tamhien una de las grandes cues-
tiones a solventar por la Asamblea constituyente francesa, no s61o por necesi-
dades explicativas del nuevo modelo que se pensaba instaurar, sino tambit'n
p r q u e la convocatoria originaria de los Estados Generales respondia al mode-
lo de mandato imperativo. Ast en abrsl cle 3 790, la o p s í c i d n realista ale@ la
imposibilidad de seguir deliberando la Asamblea por haber expirado el plmo
de un afio prescripto en loi poderes de gran parte de los diputados. La cues-
ti&, que se zanjar5 provisionalmente con un decreto de prórroga propuesto
por el Comité de Constitucidn, tras su defensa ante la Cimara p o r MlRhBCAU,
abrfa ya el futuro d e b t e plíttco que, a la sazdn, mnclutr6 con su definitiva
prohihicibn. Archiv~~pnrlrimentarres, 1.a serie, vol X111, p. 114.
 42 FRANCISCO CAAMANC) DOhllNGClEL
tores ni de cuespo o estamento alguno: una vez elegido repre-
senta a toda la Nacidn. Ahora bien, este mismo principio tiene
una segunda y no menos jmprtnntc lectura polttica: como quie-
ra que el representante lo es de toda la Nacidn no es imprescin-
dible que todos y cada uno de los ciudadanos intervengan e n el
proceso de su selecci6n; basta con quc lo h a p n por todos aque-
llos que tienen mayor capacidad o interks en la ({cosa pública, de
lo que se deduce, en el momento revolucionario, que Lt Tim état
eit ufpe ndtion coqbt'etfe (43). Es ésta, la otra rara de la representa-
ci6n como foma de dominacidn politicl.
De este modo, y acopendo la tipologla acuAada por R. Pen-
nock (44), cabe decir, que mientras el representante, ahora libre
e independiente, ejerce su mandato presurniento la voluntad de
!a colectjvidad nacional (National delegate theoy),corresponde al
Parlamento asumir los intereses nacionales (NatiunaI frsrstee tho-
y) definiéndolos a través del instrumento normativo de la ley
que transforma la voluntad de la Nacidn -]&ase clase dominan-
tc- en voluntad del Estado.
E n todo caso y, como consecuencia del nuevo modelo re-
presentativo implantado con el advenimiento del Estdo Consti-
tucional, se generará una auténtica de~urid$cmaB.Ón del proceso
representativo, de suerte que no cabe hablar de la superacidn
de una relación iusprivatista (mandato imperativo) por otra,
propia de1 irnbito público-constitucional (mandato libre), sino
más bien, de la desapaticidn, desde el punto de vista dtl Dere-
cho, de todo elemento rtiucionaI en el proceso de iepresentaci6n.
No estamos en presencia de una r e l a c i ~ j u r i d b ya
, sea pública
Q pf vada, ya intersubjetiva o interetgidnica, sino ante una reja-
cibn de legitimidad, cuya justificación, de marcado matiz axiolbgj-
(43) SILYI:S, u?Qud es el Tercer Estadoh cn Qué es el Tcrtes E~tddoy otro1
fnlktos de 1789, Espasa-Calpe. Madrid, 1991, p. 21 5. Opini6n que comparte
plenamente con MC)NTEQU~BU.cuando exribfa que irel pueblo es admirable
para eleer a aqutllos a quienes debe confiar una parte de su autoridad (...)
(Pero s a h i conducir un asunto, conmer los lugares, las acasiones y aprove-
charse de ellos&, E / espíritu da la$ hps, libro 11, cap. 11, Marirtd, 1972.
T h y , New Y ersey, 1979, p. 33 1 y SS.
(44) D e m u t i Polttic~~l
El. MANDATO PARI.AMENTARI0 43
co, subyace al orden jurfdico-positivo en cuyos principios en-
cuentra validez: lo jurfdico de la representacidn se circunscribe
a la esfera de 30 insfifucional,como cIáfi~w/ade garanfia de la cHa-
Iidad representativa de los 6 r p n o s constitucionales del Estado.
Por ello, como acertadamente subraya Garcia Pelnyo uaunque
la representacidn pueda desarrollarse con arreglo a una orde-
nación de competencias, no necesita encerrarse en el Ilmite
preciso de una de ellas, es decir, de un Arnbito de derechos y
de deberes delimitados con precisidn y objetividad, sino que,
mas Bien, la genuina funcidn de la representacjbn poiitica es la
de hacer posible y legitimar ese orden de competencias; as{
pues, la representación, aun desarroltAndose por la via de las
competencias, las trasciende)) (45).
En este sentido, el fundamental efecto jurfdico que se deriva
del nuevo orden de representacjdn burgués serh el de la irrev~ri-
bilidud del m d & . Una vez agotado a travds del sufragio el pro-
ceso politiro de legitimacidn, e1 representante queda desvincula-
do de su circunsctipci6n de origen y, en el plano jurldico, apare-
ce como elegdo por un finico colegio nacional, pues, s61o asf, el
Parlamenzo puede configurarse como el 6rgano de reprcsenta-
cidn de la Nacidn in abstrecto.
Por otra parte, eY individualismo liberal europeo desconoce,
cuando no repudia, estructuras de jntermediación entre tos re-
presentados y el 6rgano representativo (46), por todo lo que
aquéllos conllevan de frapentaci6n, parcialidad y defensa de
intereses grupales, contrarios siempre x los generales de la Na-
cidn, a los que unicarnente debe servir, segiin su libre concien-
cia, el representante.
(45) Dcrech ConstitucionulComparado,AU, Madrid, 1984, pp. 174 y 175.
(46) Asf, para SAINT~CST, &ocio partido es criminal (...} por eso toda fac.
c i h es criminal (...) toda Faccidn trata de socavar la sokraniaii; por su pane
RORESPIERRE declaraba que trstcmpre que advierte ambicidn, intriga, astucia y
maquiavelismo reconozco una facción y corresponde a !a naturaleza de todas
las hcciones sacrificar el interbs general?, mientrar que para CC~NDC~RCETuuna
de las fundamentales necesidades de la República es no tener ningunori; Citas
procedentes de. G. SARTORI,Partidos y si~terno~ de portidu~, Alianza Editorial,
Madrid, 1980. p. 32.
44 FRANCISCO C A A ~ I A N OUOMlNC;LII:%
Individualismo, que impregna inevitablemente el funciona-
miento de la vida politica e informad de modo definitivo a ese
centro fundamental de decisibn que es el Parlamento.
En esta lfnea, obligado es reconocer, que el nacimiento
nada pacifico de la autonornfa parlamentaria reforzara. en lo
jurídico la posicidn del representante, otorgándole una espe-
cffica proteccidn, como paso previo para poder garantizar la
supervivencia autdnoma de las Camaras. A los privilegios de
la Corona se opondrdn sistemáticamente los alcanzados por el
Parlamento y sus miembros, como medio para la conquista de
nuevos espacios politicos, Se trata, evidentemente, de un pro-
ceso que parte del propio estado feudoestamentai y que ven-
drd marcado por distintos hitos y tiempos en la historia poli-
tjca de cada pais (47). Pero que, en todo caso, servirla para
asentar la idea del parlamentario como un sujeto especial-
mente protegido por normas ctexorbitantes~que lo sustraen al
orden jurfdjco común.
Si a esta independencia dc !as Cámaras construida, en gran
medida, sobre la previa independencia de sus miembros, uni-
mos el individualismo representativo caracteristico de la tpoca,
no es de extrafiar que el Parlamento y el parlamentarismo gra-
vitase politicamente sobre el eje de verdaderas aminorias uni-
personales)>.
En efecto, basta con exminat los distintos Reglamentos
parlamentarios, para comprobar, cómo desde e! inicio del Esta-
do constitucional hasta prgcticamente el último tercio del XIX,
existe una suerte de sacralizacidn de los derechos individuales
del representante (48): iniciativa propia para la realkaci6n de
(47) Como en otros aqpectos relativos al Derecho Parlamentario, la evo-
Iucidn del principio de autonomfa de las Cámaras en el parlamentarismo in-
glks, resulta altamente ilustrativa. A1 respecto, vid. ERSKINF, M A Y Za hidorin
Consfit~~ciond de In&tma, Imprenta de Fortanet, Madrid, 1883 y, A. TWD, El
gobierno parlemenlaria ea IngIatcrra, La Espana moderna, Madrid, s.d.
(48) Tomando como muestra los tres Reglamentos parlamentarios vi-
gentes bajo la Constitucidn gadirnna del uDmen, es decrr, los de 27-XI-1810,
4-IX-18 13 y 29-1V-1821, resulta fácil de comprobar esta realidad. Segirn
aqudllos, los dictarnenes en Comisidn deberfan ir firmados por todos sus
El. MANDATC) PARLAiMENTARID 45
cualesquiera actividad, presentacidn de proposiciones o mocio-
nes, posibilidad ilimitada de explicacidn de voto, solicitud de ve-
rificacibn de quórum, intervenciones sin limite de tiempe y un
largo etcdtera que convertlan al parlamentario en ctdue~oy se-
fiom, de la C h a t a , cuya operatividad y eficacia giraba en torno
a ta voluntad aleatoria del mismo (49).
miembros, con posibilidad de justificacidn personal de voto en caso de disen-
tirse (art. 81, Reg. 1813 y 86 Reg. 12821); la respnsahilidad ministerial cs exi-
gible wa propuesta de cualquier diputadon (art. 1 19, Reg. 1813 y art. 138 Reg.
1821); la presentacidn de proposiciones de ley, se$n el art. 132 de !a Constr-
fuclbn del Doce corresponde a cualquier diputado individual; a lo que @ria
unirse una larga lista que demuestra sobradamente este atomismo representati-
vo y la trasccndcntal rtlevancia jurMica del ekemmto subjetivo r<represenran-
ten. Vid. también sobre este particular, A. S ~ T 14~~41%. Z Lo.7 gmps fxirInmcnI~f-
rross Congreso de los Diputados, 1989, p. 20 y ss.
Item mds. Incluso bajo la vigencia del Reg. de 14-11-1838, cuando se com-
prendió la necesidad, cada vez m i s apremiante, de distribuir el trabajo en Co-
misidn. se proredi6 a la divisidn del pleno en x%cciones~renovables tempo-
ralmente. de suerte aue cada Sección nomhraha un rcnrcsentantc en Comi-
si6n. Ahora bien, lo &e realmente d e j a ese protapniirno del individuo y la
adversión liberal por las fracciones politicas es que el criterio adoptado, lejos
de ser el de la afinidad polltrca o ideol6gica, era el del sorteo (art. 17). Sistema
este, que n o era una suigcnaris innovxidn patria sino que se habta importado
de la práctica parlamentaria francesa que, a su vez, lo exporta a otros Regla-
mentos parlamentarios, como cl belga de 1831 (art. 63)' cl italiano de 1848 O
el del Rcic61tq de 1 0 - T - I R J O . R m g i d o s y comentados por G. B~X:CACFIN!,
Si~temopolriim e k ~ o / a f f i c n pt ia r f a m m t , Giuffrk, Milano, 1980, p. 27.
(49) Asi lo evidencia, en la historia de nuestro parlamentarismo, el inte-
ligente y altarnenre ilustrativo discurso de i n ~ e a oen la Real Academia de
Ciencias Morales y Polfticas, presentado por el quc fue, entre otros significati-
vos cargos, Presidente de las Cortes Generales (1 9 19- 1 92 l), D. J ~ s SANCFIEZ b
GUERRA, balo el s u p e n t e tftuIo de uCa crisis de! rtgimcn parlamentario en
Espaiia: la opinión y los partidos*, Tipografia de Jaime Retts, Madrid, 1923.
De tan íntercsante anilisis entresaco, por su fuerza de convicción, el siguiente
piirrafo: xSe habla en las Cortes dem~qiado,y esta es otra de las causas de la
decadencia del rtffrnen parlamentario. E n alguna Cámara moderna se ha lirni-
rada ya en el tiempo durante el cual puede hablar un diputado; en otras se ha li-
mitado el número de los que tienen que suscribir una proposicidn; y en todas
se tiende a limitar el poder omimudo que antes sc atributa a un individuo en
cualquier Asamblea lepslativa, convirtitndolo en sefior y dueno de ella. En
nuestra historia parlamentaria se cita el caso de un scnadnr que por SI 9010 es-

Sin embargo, existe una noci6n ncistálgim y, en cierta me-
dida mirificada, del parlamentarismo cldsico que, paraddjica-
mente serA utilizada por un amplio sector doctrinal (50) como
aigumento de oposici6n a la inevitable llegada del ~Eseadode
part idosn.
La idea de un representante neutral)), libre e independien-
te que, dotado de una dignidad propia, discute según su con-
ciencia y convicción los grandes asuntos de Estado bajo el ex-
clusivo criterio de la raciofialidad de los argumentos, no podrá,
empero, ocultar la innegable realidad de un Parlamento dis-
tante en su atlcton>as, más aristocrAtico que democriltim, ilumi-
nista e n sus formas pero clientelar en su esencia. Un parlamen-
tarismo que podra subsistir mientras el sufragio función agru-
pe a los propietarios en defensa de sus intereses comunes, dan-
de lugar a 10 que eufernfsticamente se conoce como hmogmeidad
delparIc~rnmtude notables.
Y es que, coma bien ha puesto de relieve Martin Kriele, el
pretendido cuadro ideal del parlamentarismo es irreal: «un par-
torbó, con dado al pais, sr: conviniera en [,ey un Proyecto financiero; con et
anterlor Reglamento del Congreso de los Diputados sucedi6 tambikn que el
hecho de negarle a una el nombramiento de Alcalde que deseaba para la cabe-
cera de su distrito, fue bastante para que varios dIas al abrirse In sesidn, pidiera
se contase el numero, y n o llegando a estar presentes los setenta legisladores
qne el reglamento requería, quedase en suspenso la vida parlamentaria; y ahora
sigue siendo frccuenre el abuso de las proposiciones inc~dentales,la explica-
ci6n de votoy mi/ art$cius bn gwe e/ Inptrio IC exprime para hnm r$¿wnda la
hbflr de/ Parlatnmto~;op. srrpra c k , pp. 32 y 3 3. (Subrayados rnfos)
(50) Quizd quien mepr represente esta visión sea G . LEIBHOLZ, en su
primera etapa, realmente crftica con el *Estado de partidos*. Cfr. su obra, Pro-
blema~f.nd~~mefsf~Ies de lo democracia m J m q IEP, Madrid, 1971, con su más re-
ciente La npprcscntuzim nclh d e ~ ~ w wGiuffrk,a, Milano, 1989; obras que ci-
tamos, por las ediciones manejadas y en las que se aprecia un claro giro en su
postura ante la democracia de partidos. Igualmente evoca este concepto unos-
tálgimn del parlamentarismo clasico C. CiC~~i-rr, aunque por razones bien dis-
tintas, y con el fin de minar el p'turipartidisme
. - y favorecer un sistema de corte
plebiscitario, que, a la postre, pretended justificar en lo juddim la tmplanta-
cldn de partidos populares únicos. Vid. su obra, De/ P a r l ~ ~ m ~ n t ~Tecnos,
ri~m,
Mridrrd, 1990.
El. MANDA'I'O PARLAMENTARIO 47
lamento en el cual los diputados se convencen mutuamente me-
diante argumentos y contraargumentos despertarla la sospecha
de no haberse percatado siquiera de los problemas politicos de
su epoca y de su pds (...) un parlamento de este tipo s610 poclrfa
concebirse como el parlamento de una parte dominante y ho-
mogénea del pueblo, que ha desterrado sus conflictos funda-
mentales con otras partes del pueblo, al ámbito extraparlamenta-
rio a a la dandestinidadn (51).
Esta explica, que en la medida en que histdricamente se
acrecienta el sufragio y la busqueda de nuevas f6mulas de parti-
cipación polftica a través, bhicmente, de la conquista de los
derechos de reunidn y asociacibn, se genere un correlativo de-
caimiento del modelo de representacidn liberal-burguks y del or-
den juridico-parlamentario sobre el que éste se estructuraha. EIi-
si6n del sistema representativo tradicional, que se manifestara
en toda su magnitud, cuando esos sectores «clandestinos O ex-
traparlamentarjos~de poblacibn, organizados asociativamente
en partidos con un grado de mhcsidn ideolbgica y disciplina in-
terna desconocidos hasta el momento, irrumpan e n el Ambito
polirico-institucional inaugurando la democracia de masa,s.
Acontecimiento al que inmediatamente me referir& y que
conecta polfticamente con la reconversibn estrattgica de una
gran parte de la izquierda europea que abandonara, por decirlo
de modo resumido, el dogmatismo revolucjonario encarnado en
un Lenin, para acoger la alternativa de la transformaci6n politi-
ca gradual por medio de la presencia institucional y parlammta-
'ria, preconizada, entre otros, por Kautsk~,y que implicara un
(51) Introdncción 0 la Tcond dcl Estodo, op. ti;., pp. 456 y 45J. En esta
misma idea, incide C. MALRERT~, cuando seliala que ael Parlamento, en el
sentido rradicional del termino, p d i a funcionar organizadamente cuando
;u5 miembros pertenectan, todos o casi todos, a bien determinadas clases 5 0 -
iialm, y tenfan entre ellos una cierta homogeneidad. Pero, ampliado el in-
peso a personas de todas las clases. se pasalizd su funcionamiento, transfor-
nando la diatriba parlamentaria en un duro cambio de golpes entre faccio-
nes inconciliablem; Jistcm di partiti e democrav'a, Instituto Editoriale Cisalpi-
no, Milano, 1985, p. 60.

cambio cualitativo de no poco caldo, en la forma socialista de
entender la rrrepresentacibn democr6ticm (52).
2.2. El modelo de partidos
La superación de los presupuestos econdmjcos y politicos de
sustentacibn del paradigma represenrativo liberal burgués alum-
(52) E n efecto, sin retmedcr histdsicamente nl llamado usmialismo ur6-
picon, donde Ea nepci6n de la realidad representativa-Estado se presenta
como una de sus grandes pautas ideoldgicas. la crítica marxista a1 Estado Iibe-
ral es, en sus primero7 momentos, una crftica al Estado mismo, cn cuanto TU-
perestmctura de dominación al servicio de la burguesfa. Frente al parlamenta-
rismo C. MARX, ensalzará e! nbreve esbozo de organfracidn nacional que la
Comuna no tuvo tiempo dc desamlIam y en la que sus distintos delejpdos
crserlan revocables en todo momento y se hallarlan oblrgrtdos por el mandato
imperativo rle los elcttaresii. D c este modo, nen vw de decidir una vez cada
tres o scii anos que miemliror dc la clase dominante han de representar v
aplastar al pueblo en CI parlamento, el sufragio universal hahrfa de servir al
pueblo organizado en comunasii La 8,rrra anl cn Frnncia, Oiiras escogidas de
hlarx y Engls, Akal, 1973, t. I, p. 554.
Ahora bien, mientras 6sta serla, sustancialmente, la linea seguida y revitali-
zada p r LFNIN,sobre todo a ralz del Decreto 2-Xll-1917 y que se plasrnari
en el constitucionalisrno socialista al instaurar Ia revocabilidad del mandíiro de
representact6r1, de-ide ENGEIS,se abtird paso una s e p n d a corriente mucho
mas p r a p i t i c a en su rsrratcgia potlcica que culminará de un modo mas perfi-
lado en el pensamiento dc K,icrsrcl-, expresado ya en el programa del partida
socialdemkrata alemdn de Euf~rt(1891) y mucho m i s claramente en 1893
con la publicación de su obra Parhmcntorismo y detaot~acia.En ella, frente a las
tesis dc Rr ~ ~ N G ~ u s Eademíls
~'. de descartar la vla insutreccional como f6rmuln
de acceso al poder, en defensa dc una utiiización inteI&en#t dc los cauces insti-
rucionalrs, sefialari que nquerer restahlecer el mandato imperativo n Ea anttgua
usanza es hoy irnposiblc ( p u e ~ t oque...) estd en cnntradicci6n con el Estado
rnodernon. Cit.,por Fa edicidn manejada de, Ed. Nacional, Madrid, 1982. p.
192. En general, sobre et tema, vid. HENRRI WERF.R,~Reprhrentationet revc-
lutionn, Puwoirr, n.O 7, París, 1982, pp. 32 a 45; y, J. A. PORTERO MOLINA,en
E/ covn#fo de re#rerentarión política: Edun'o'~!bittirica y tratamiento mnriituriond~
Memoria de Cátedra, Santiagu dc Compostcla, 1982, p. 48 y SS.
E!. MANDATO PARI.AhlHh'TARIO 49
bmrg(53) Lna intensificadbri del fenbrneno asociativo, que cul-
minar&en lo polftjco, con 1s definitiva presencia de orgnizacio-
nes de mediacj6n creadas orignariamente para la defensa de jn-
tereses de dase: los partidos pliticos modernos.
No es mi pmp6sito profundizar en paltmica doctrinal tan
ardua, Como lo es la habida en torno al origen del partido politi-
co en su dimensión contemprhea, variable, por lo demás, se-
gún la historia plftica de cada país (54). S610 me interesa resat-
tar que, desde el punto de vista de su papel corno elemento de
ruptura con el modelo representativo libera!, Estos respondcrlin
a un modo d$rmn'ado de o r g ~ i m c r i nque $610 aparecer&histdri-
camente, como de modo expreso ha puesto de relieve Cerro-
ni (55), con la llegada de los primeros partidos obreros.
Los partidos de que hablo, no son pues, los ~onaratio~enpar-
feien a que se refiere Max Weber (56) sino los modernos partidos
de masas, basados en el concepto de militancia y disciplina in-
tema y que, dotados de un aparato organizativa autdnomo y
permanente, pretenden la realizacidn de un programa altamente
ideolopado como alternativa política y de gobierne.
Desde esta perspectiva, su nacimiento ha de situarse en el
perrodo de entreguerras y, de hecho, la doctrina ha coincidido
en sefialar que el Partido Socialdm6crata Alemán, ya desde el
Congreso de Gotha, representa un punto de inflexi6n en la tipo-
logh y funcionalidad de los partidos, configusándolo como el
(53) En general, vid. GARC~A-PELAYI>, h r t r u n $ a m ~ ~ o ~del
e r Ertudo con-
tcmpf?rdnenIAU, Madrid, 1977; y, C. R(?SSANOPmblcmr di straftwm de110 stato SO-
czrrle Contcmpru~.eo,Eugenio Jovene, Napoles, I 9 78.
(54) Por todos, vid. VONB ~ME, Y K, LOJ partidw pditiinir en la demmdciar
mfide??t~h~, LIS, hiadrid, 1986. pp. 15 a 35, fundamentalmente.
(55) U. CERRONI,Tmnh del p . d i d o politim, Bditori Riutini, Roma, 1979,
pp. 13-14, Vid., tamhibn en esta misma Ihea dentro de nuesrra doctrina, 1'.
CKIIX VI!.{Al,oh. nTeorla e ideologia del ~ a r t i r l npoliticon. en P. 131. Vi.r;,\
(Fdit.), T m r h prictico de lo^ p r f i d o ~poliiim, Edicusa. Madrid. I 9 77; y. R. L.
RI ~ ? i c V~i.nr-S,
o ~ ~ ~ Madrid, 1990. pp. 40 a 44.
I m ~ e r t j d r i s p o l i t i rTecnos.
(56) wDiesen Adeltsparteien nahe stehcri die Ilonoratiorenpafleíen. wie
sie mit Aufkomrnen der Macht des Rurp$rtumr sich ciberml entwickelttenn, cit.,
por R. GARI.~A C ~ T A R Hh I . ~purh'dos
, plIficnsI S i ~ e r n aMadrid,
, 1985, p. 43.

primer partido poktico en su entera dirnensidn contemporánea.
Dato &te que, lejos dc ser un mero referente histdrico, viene a
corroborar el hecho, en nada casual, de que la expresidn «Esta-
do de partidos)) surja en la &poca de la Constituci6n de Weimar,
y que el primer gran debate tearico acerca de las contrdicciones
generadas entre la arquitectura juridico-constjtucional del Esta-
do y la realidad impuesta por la d i n h i c a de partidos, sea, prec-
samente, el sostenido por la iuspublicfstica alemana del mo-
mento (57).Tan fruct{fera y apasionante polkrnica doctrinal,
todavfa en muchos de sus extremos plenamente vigente en l a
actualidad, resulta del todo irreproducible en estas phginas.
Sin embargo, intentaré sucintamente reflejar el sentir de dos
de los m8s destacados juristas de la kpoca y, acaso, los que
rncjor proyectaron su pensamiento hacia el futuro. Me refiero
por un Iado a H. Triepel, exponente de la lfnea k 4 s crítica
respecto a la constitucionaljzau6n de los partidos y defensor
a ultranza del esquema parlamentario tradicional, y a H. Kel-
sen, quien apuesta claramente por aquéllos, a los que conside-
ra agentes imprescindibles para Fa realjzacidn de lo que tl
mismo denominarfa c~democraciareal».
Para Triepel, Ia presencia de los partidos en el drnbito insti-
tucjonal introduce tal cúmulo de dísfuncionalidades sisttmicas
que, de consagrarse jurfdicamente a nivel constitucional, se
abocarfa de modo indefectible en una auttntica quiebra de la
organización polftica del Estado, que vertebrada sóbre el prin-
cipio de duplicidad representativa habfa establecido el primer
liberalismo:
nT,a organizacián de los partidos ataca el parlamentarismo
desde fuera y desde dentro. Se apodera del elector y lo arrastra
cada vez mis a sus redes. Se apodera del procedimienta parla-
mentario en todos sus estadios y orientaciones (...). Las decisio-
nes de las representaciones populares se preparan en la votaci6n
y deliberaciones de las facciones. La discusión en pleno, incluso
a veces en las comisiones, se convierte en una forma vacía. La
(57) Para un anilisis detenido de r d o este debate doctrinal, vid. M.
GARC~A-PELAYO, E/ F~fadode pnrt~dw,AE, Madrid, 1986.
!;t. iMANDhT0 PARLAMENTARIO 5I
decjsidn parlamentaria cuando el parlamento tiene una mayorfa
homogénea, es una decisidn del partido, y cuando hay plurali-
dad de p r t i d s s es un comptorniso entre ellos. Y el diputado ya
no es un representante del pueblo, sino un representante de su
partido y como tal se sienta y actiia (5R)n.
Bajo tales consideraciones, el autor concluir5 defendiendo la
naturaleza extraconstitucional de los partidos, su c a r h e r fbajm
y parajurfdico y, por ende, la mtraditio in terminis que supone
sostener que el Estada moderno se estwctufa sobre los partidos.
En este sentido su posicidn poco distará de la de los primeros li-
berales, aunque el jurista alemán consciente de la irrevocabilidad
del procesa de su irnplantacibn postule como mal menor su ex-
clusión del plano de la constitucionalidad.
De diametralmente opuesto, bien puede calificarse el posi-
cionamiento de H. Kclsen ante el fendrneno de los ~artidos.En
su E~ennhg volor de In demacrurid (1929), abra en gran medida
destinada a refutar las tesis de Triepel, el genia! jurista austrtaco
desarmar5 el nGcleo nodal sobre ef que se edifica toda la fomu-
lacidn liberal de: la representacibn, evidenciando cuanto de falaz
encerraba.
En efecto, el esquema liberal de representacidn, descansaba
sobre la idea de que los partidos son laparfefrente al todo, el inte-
res epfsta del grupo, frente al interts general hacia el que se
debe diripr la acción de Estado. Pera tal creencia, nos diri Kel-
sen es una ilucibn ctmetapollticm:
el idcal de un interts colectivo superior a los intereses de
H...
grupo y, por consiguiente, 'suprapartidista', esto es, la selídari-
dad de intereses de todos los miembros de la colectividarl sin
distincidn de confesih, nacidn, dase, etc., viene a ser una ilu-
si6n rnetafisica, o mejor dicho, 'metapobftjca' que suele denomi-
narse con terrninolo~fabastante confusa comunidad 'orggnica' o
(58) Die S t ~ u m f a ~ r u und
n , drc piirthcn Pnrteicn, Berltn, 1 927, p. 12. Cita-
do por la obra manejada, H. TRIEPELderecho Constitucional y realidad
mnst~tucionalit,en KURTLENK Y FRAW,NNEUMAN (Edits.) Tmrb y socialo~iíi
dtic8r dc ior p r t i d o ~pditim~,Anagrama, Barcelona, 1980, pp. 1 87 y 1 88.
52 FRANCISCO CAAXIAI\IO DOhllNGlIEZ
l
articulacidn 'orgánica' de elta y conttaponerse al llamado 'bsta-
do de partidos" esto es, a la democracia mecinica (53S.r
No existe, pues, para Kelsen una hipotktica voluntad general
distinta de la voluntad de las partes, lo que conduce a que el in-
teres general del Estado sea la resuttante del proceso dialktico
de prmesualizacidn-reduccidn de los intereses de las partes so-
metido al principio democrático de la mayoria y no, una consen-
suada verdad que se revela en el transcurso de un pretendido
debate racional ubicado en el seno de las Cámaras.
A partir de esta premisa, los partidos se convierten en el es-
quema kelseniano en operadores imprescindibles y canales pri-
vilegjados para la realizacidn de la representacidn democrática:
sUn avance incontable conduce en t d a s las democracias a
la divisiún del pueblo en partidos politicos o, mejor dicho, ya
que prelirnjnamente no existe el apueblon como potencia polfti-
ca, el desarrollo democritico induce a la masa de individuos ais-
lados a organizarse en partidos polfticos, y con ello despierta
originariamente las fuer7as sociales que con alguna raz6n pue-
den designarse con el nombre de «pueblo» (60).
El partido, constructor-creador de la voluntad ppular, in-
corpora al proceso representativa el valor ccpluralismo demo-
cr4tico)i actuando como correa de transmisidn entre sociedad ci-
vil, ahora plural y participativa, y Estado.
Esto explica, que para Kelsen, no s610 resulte imprescindi-
ble la constitucionaljzaci6n de los partidos sino que, adernris, de-
hieren de corregirse las estructuras jurfdico-politicas de repre-
sentacidn en todo 10 que tengan de disfumional con la dinimica
politica impuesta por aqukllos.
Al efecto, en su Dm Problem des par~ameadarisfllns(1925) ya
habfa propuesto, entre otros, dos cambios fundamentales. En
primer lugar, la inaplicación de la prohibicidn del mandato im-
perativo a la relacidn parlamentario/partido. Para el mencio-
(59) E~niaiajvalor de /a demp1*acta, Labor. Barcelona, 1934, p. 43.
(60) Jbidem, p. 35.
nado autos, (tuna dispocicibn de este tipo aparece como una
consecuencia natural, sobre todo allí donde se vota según el
sistema de lista cerrada. Pues si el e l m o r -como en este c a s w
no tiene ninguna influencia sobre la eleccidn de los candidatos,
su acto de votar se limita tan s61o a una dhesidn a un cierro
prtido, y si el candidato de la lista -desde el punto de vista
del v o t a n t e recibe su mandato únicamente por su pertenemia
at partido del elector, entonces es s610 consecuencia 16gi;ica de
ello que el diputado deba perder su cargo si deja de pertencer
al partido que lo ha enviado al parlamenton (61). Ahora bien,
la propuesta kelseniana, rica en matices, no ignora el poder
discrecional que de este modo se otorga al partido, por lo que
se encarga especificamente de diferenciar el tratamiento juridi-
co de los dos posibles supuestos que, en esta Ifnea, se pueden
generar. E n efecto, la perdida inmediata del escafio s610 se
producirfa en caso de abandono voluntarjo del partido por
parte del parlamentario, remitiendo ajuece~ifidependie#fesy obje-
tivos la competencia para acordar tal medida en caso de que la
expulsibn se deba a Ia decisidn de los 6rganos de disciplina del
partido, puesto que «si se deja la decisi6n en manos del propio
cuerpo de representantes, se corre el peligro de que, ci la ame-
naza de Ta pérdida del mandato resulta de la separacidn del
partido en interts de la mayoría o se crea una nueva mayoria,
el requisito de la Propuesta no se produzcan (62).
En segundo lugar, Keisen propugna si no la entera aboli-
ci6n si, cuando menos, la reduccidn de las inmunidades parla-
mentarias, toda vez que:
«... en una república parlamentaria, donde el gobierno no es
m i s que un cornite del parlamento y esta sometido al severo
control de la oposici6n y de toda la opini6n pública, y donde la
independencia de los jueces no esta menos garantizada que en la
(61) La edicidn manejada en la de JUAN RuV, MANERO, e s t ~ i ~ os xo h de-
J Editorial Debate, Madrid, 1888, p. 92.
~ ~ I C I I Isaciali~mu,
(62) Ibidcm, p. 92.
 monarqufa constitucional, tiene p o sentido querer defender al
parlamento de lo que es su propio gobiernan ( 6 3 ) .
Necesario es reconocer, que el concepto kelseniano de re-
presentacibn y las modificaciones propuestas -no exentas de
dificultades jurfdico-tebricas-, aunque coherente en su diseno
con la mecanica del Estado de partidos, n o ha sido en ninpin
momento llevado constitucionailmente a sus Ultimas conse-
cuencias.
En todo caso, baste por ahora con recordar que su apuesta
por la dd~nitivaconstitucionalizaci6n de los paaidos tomará in-
discutible carta de naturaleza tras la segunda Gran Guerra.
Efectivamente, la reconstrucción democrática de Europa oc-
cidental acaecida tras la caída de los regirnenes fascistas, ya en la
inmediata posperra, ya en la dkcada de los setenta con la des-
aparición de sus últimos vestigos, no encontrarla fundada expli-
cacidn sin el papel jugado por los partidos poIfcims, genuinos
(<padres»(64) del mnstitucionalismo democrático contemporá-
neo. Acaso por ello, su reconocimiento constjtucional se nos
antoje como la subsanaci6n normativa de una injusticia hst6ri-
ca. Mas con independencia de ello, la entrada de les partidos
((por la puerta grande)) en el Arnbito del Derecho, venia a poner
ttrmino al desconocimiento juridico de su trascendental existen-
cia y a reconocer, de una vez por todas, el indiscutible protago-
nisrno de estas organizaciones de intermediacihn creadas expro-
feso para canalizar la voluntad popular e influir, con su impulso
programátjco, en las decisiones de los drganos del Estado, ha-
ciendo real y efectivo el derecho de los ciudadanos a la partici-
paci6n política en las democracias rnasificadas. En este sentido,
C. Rossano sehalar8 que, aunque existen distintas caracterizacio-
nes doctrinales del Estado de partidos todas ellas inciden en la
idea común de que éste se configura como el moderno Estado
democrdtjco, Estado en el cuál, mediante la operación de media-
(63) Ibídem, p. 9 l .
(64) [,a expresidn es la utili~adap c i r C~iinr:iii.iI mn referencia si Ita-
lia, u11 partiti nclla constiturionen en Studi pw 9 XX anniwrsuriu d e / i ' ~ ~ e m b I t ~
cnsfit~cntc,Florencia, 3 969, V. 11, p. 1 10.
cidn operada por los partidos, se obtiene la realizaci61-1de la vo-
luntad popular (65).
Ahora bien, la formal constitucionalizaci6n de los partidos
poliricos se llw6 a cabo salvaguardando la arquitectura juridico-
constitucional heredada del Estado Liberal y articulada sobre el
representativo clrlsico, en absoluto desconocimiento
de los cambios estructurales que la mediacidn de partidos iba a
incorprar a la eotlbtit~cio'tfmaterial del Estado que, ldgicamente,
jba a entrar en permanente conflictivo con su constitwci~n~rmaS.
Cambios sisttmicos, que la doctrina, desde distintos enfo-
ques metodol6gicos ha tenido ocasibn de analizar detenidamente
y, que de modo resumido, pasa a exponer:
a) Los partidos pouticos monopolizan la participación poli-
tica de los ciudadanos, máxime en los sistemas electorales pro-
porcionales, incorporando al proceso politico de seleccidn las
pautas de pl~ralidddy pemrafpmciia, y confjprándose en el mas5-
d e m a t i c paro $date, como el verdadero representante polltico de
la voluntad popular. Por la misma razón, los partidos controlan
el acceso a los cargros públicos electivos a travts de las candida-
turas, lo que les convierte en canales prjvjlegiados de entrada en
la instituciones del Estado. Los representantes politicos, en
cualquier nivel -local, autoncjmico, estatal- son, ante todo hom-
bres de pnrtido y como tales, portadores de un determinado
programa y agentes sometidos a sus normas estatutarias y de
disciplina interna, toda vez que su previa adhesi6n al partido, se
constituye como un acto plenamente libre y voluntario. De ahí,
que se haya afirmado que el programa de partido es la expresidn
moderna de los antiguos cabier~d'i~~~truction~ (6 6).
b) Los partidas son el centro fundamental de adopcMn de
decisiones politicas y conflictuales y los agentes generadores del
indi#~opdIti#del Estado, crin el consiguiente debilitamiento de
( 6 5 ) &onsidtrazioni sulla dmocrazia e sullo stato di panitiiu, en AAVV,
htti del quutrtsimo awno d c ~ ~ i n ~ ~ ~ n a ~T.~ ~ c n t u ,
dcgli A l h i afftrlr ad A&IO Tcfa~ru
11, Giuffrk, Milano, 1968, p. 662.
( 6 6 ) k. TORRESDEL MORAL, ucrisia del mandato representativo en el
Estado cle partidos», RDP, n.o 14, 1982, p. 17.
la capacidad decisionali de las instituciones (67). Sin duda, el me-
jor ejemplo nos lo ofrece el propio Parlamento, tanto en su fun-
cionamiento interno cuanto en su funcidn de control de otros
drganos del Estada y, en especial, del Ejecutivo.
Comenzando por Io primero, de todos es conocido el indis-
cutible protagonismo de los grupos parlamentarios, expresión
del partido en el interior de la C h a r a , que anula por subroga-
cidn la antigua omnipotencia de los parIamentarios, sometidos
R O s610 a la disciplina del grupo sino tambitn a la que «desde
afuera» !e impone el propio partido.
En cuanto a lo segundo, es indudable que los partidos han
introducido una nueva dinamita en las relaciones interoreicas
en detrimento del originario chtk and babtce institucional, ~ l i p
sando las posibilidades de control recfproco y transformando
la lucha entre poderes en una tensión sictémica mayoria parla-
mentarid-grrbernntnet]tar/minori~-ofloDe este modo en la pra-
xis polftica la direccidn dei partida mayoritario o, en su caso,
de los partidos coaligados, asume la direccidn del Estado, uni-
formando en un mismo proyecto polltico al Parlamento y al
Gobierno y vaciando en términos pollticos, pese a la previsión
constitucional, la funcicln de control polftjco de este último.
Control, que en el primer caso será ejercido por los partidos de
oposici6n y, cn el segundo, además, por las discrepancias que
puedan surgir entre los partidos coaligados. No obstante, en
ambos casos, se trata de un control entre partidos y no entre
drganos del Estado, aunque formalmente se exprese en sedes
institucionales.
c) En !a ((normalidad politican del Estado de partidos, los
preceptos constitucionales encaipdos de sancionar la prohibi-
ci6n del mandato imperativo carecen de efectividad juriclica real
y han devenido, en opinión de algunos autores, en un auténtico
f6si 1 constitucional (Das freie ist ein ~ergassrrngsrechtii~bes Fos-
si0 (68).
(67) Pnr tcdos, vid. A. Indirkopdi2fco
~~AN.VIKR , e j d p ~ e atlci ruppad tn
Govcnrn e Pnrl11~ent0,Criuffr*, Milano, 1973.
(68) F. M ~ R F T IM~A~RNX ,aRechtwirklichkett und lreies Mandatn, en Zait
by Rscbt,1926, p. 442. Citado por A. SPADARO, nRefles~ionisu! mandato im-
La generalización del voto y la sustinici6n de la eleccibn-
represtntacjón por la eleccidn-participaci6n (691, en la que los
electores otorgan su voto a fuerzas polfticas organizadas como
que ofertan, con apoye en una determinada estrategia e
imagen, un programa alternativo de gobierno; unido, todo ello,
a sistemas electorales proporcionales, de circunscripciones pluri-
nominales y listas cerradas y bIoqueadas *amo lo es el nues-
tro-, obliga a admitir que los electores votan a partidos y no a
pzrsonas y que es a ellos a quien se exige la correspondiente res-
ponsabilidad por su gestidn política. El sometimiento del parla-
mentario a la disciplina de partido es, a Ia sazdn, una consecuen-
cia Ibgca, como anunciaba Kelscn y, de hecho, los Reglamentos
de las Cmaras y las normas electorales no s610 la reconocen
sino que, incluso, la refuerzan. S610 cuando esa realidad irnplfci-
tamente reconmida, es alterada por el parlamentario que aban-
dona el partido a cuyo esfuerzo debe su escafio, la prohihicidn
dcl mandato imperativo recobra su eficacia, entrando en inme-
diato conflicto con las normas electorales y parlamentarias y
ptovocando una indudable sensacidn de fraude en el electorado,
que en nuestro pafs desgraciadamente ha sido merecedor de cali-
ficacidn propia: el tr~~nsj~g~ismo.
Sin embargo, la aplicacidn juzfdica de la prohibicidn del
mandato de partido y el reconocimiento jurisprudencia1 de su
Illena eficacia -luego veremos en qué medida-, no obedece ni a
Ia inercia de 1a tradicidn jurfdico-constitucional ni, por desconta-
1-
uu, a. argumentos
.
hanales. Desde distintos enfoques, importan-
tc-S sectores de la politologla y la iuspubliciscica han puesto de
relieve foc riesgos a que puede conducir una entera consaga-
ci6n jurfdica del mandato de partida. Unos, han advertido del
r,iesgo
' de la partitocracia y del elitismo democrático, consideran-
clo n los Fiartidos causantes de un nuevo ~IienfelismoiSorIGmtai i n-
-
ii partiton, cn Studi por/a1~entnrie dipoiificd cartitwZiotrale, n.o 67, 1 985,
3.
(69) La diferencia es rntmducida y precisda con sumo detenimiento por
1"M. ~ T T E R E TY C. E ~ T E R ILes
T , y t i m e s PJectorc1xx, P~arfs,1970, pp. 8 y 113,
rundamentalmenre.
serto en la mtegoria de los bloques de intereses (70). Otros, si-
guiendo la Ilnea institucional, han hecho hincapit en la naturale-
za del Parlamento como órgano del Estado y no de los partidos
o del pueblo (7 1), por Eo que los parlamentarios, aun siendo
miembros de partido, en cuanto titulares de un cargo públido
gozan de una esfera de autonomia decisional y libertad de con-
ciencia (72), imprescindible para que la voluntad del Parlamento
se identifique como volutirnd @tiaal o ptlblica dirigida a los intere-
ses del pueblo en su conjunto.
En definitiva, como en su momento apunt6 Zampetti, el
Estado de partidos no surge hmediatamente con la institucidn
de los partidos, sino s61o a travts de una exacta colocaci6n de
los partidos en la estructura del Estado que permita el enlace
entre sociedad y Estado o, mejor, aun, la entrada en el E~tadode
(70) Desde la celebre obra dc M . C ~ . ~ R I L O R S K ~D. e m m q and th Or-
~anizationPo/itica/ Pnrtier ( 1 90 2) o la de R. MICI !E!.?,, Zwr ~ocioloKitdcs Parta-
weJem ifi dtr Modemcn Dtmokrat~e(191 l ) , hasta los mis recientes estudios que
10s vinculan al debate sohre el neocorporativismo. Al efecto, por todos vid..
Regmsentatize c demorrazza, GIANFRANCO PASQL~~NO (Edit.), Laterza 8c Figli,
Roma, 19 88.
(71) Es esta la postura generalizada en la iuspublictstica europa y, sohre
todo en la italiana. Sic., SANTI Row,4n;Ci, PrintlPN dr Diriilo Cnnstitwianele Geric-
rnS Giuffrk, Milano, 1946, pp. 160 a IGR; Y . E. O R L A N ~Diritto ). Pwhblim
Generale IFrrrt~ Vani, Giuffrk, Milano, 19411, pp. 4 17 a 456; V. % ~ K c ; , \ R A ,Ls
pmrrogatzüt ~~;itmibnuIe, rkiam, Padova, 1 9 72, p. 100; ~IAZIOTTIDIC E I X ~ en ,
l a v m ~I'arlamentoii, Encc. nrr., vol. XXXI, Milano, 1980, p. 759.
(72) Sobre esta idea han incidido de manera especial W. Wi:Nr;is, nAmts-
gedanke und Dernokratiebegiffn, en $tc111t1~+1sun~ mrn Kirrhordunh R.
S h i r : ~ n (Edit.) Tubinga, 1962, comentado detentdamenre por ERNST-
~ OHDI:, en uDemwrazia e reppresentanzan, ap. supra cit.,
W'OI I (,/\N<,& w . t.iur
de donde tomo la r~ferrncia.Tarnhien sobre la libertad dc conciencia como
esfera ~rreductiblede autonomta personal, puede verse G. TA~KCETI, 1 parlii~
politiri e P d i n e morake, Roma, 1981, p. 1 34 y SS. Igualmente, aunque con cier-
ras particularidade< asume esta posicidn G. LEIBFIOL~,en su Última etapa, p a n
quien, el debate debe discurrir siempre en el seno del partido, acatándose La
voluntad definitiva de este salvo cayos de conciencia (pena de muerte, akor-
[o...); La reppre~cnfatmn~lh.,.op. ut., p. 130 y ss.
/a soeiedad canstituid~~ por los g!rupos (73). Pues bien, aunque esa
acolocacidn* es ya una evidencia en las modernas democracias,
lo que exigida un replanteamiento en profundidad de la r e p -
laci6n jurfdica del mandato representativo, tsta, como decia al
principio, se mantiene expectante en la Constituddn formal,
de manera que en lugar de ordenar el ptoceso representativo
que ahora protagonizan los partidos, lo ignora, y s61o cuando
puntualmente aparece un conflicto entre realidad y norma
constitucional despliega su eficacia jurfdica sancionando, para-
ddjicamente, la prohibicidn del mandato de partido en perjui-
cio de otros preceptos y principios constitucionales (soberanfa
popular, reconocimiento constitucional de los partidos); reac-
tualizando la vigencia del modelo cl4sico de representacibn,
cuestionando la constitucionalidad de muchas normas electora-
les y parlamentarias y desconociendo, en fin, la mutación cons-
titucional operada.
d) Una Ultima reflexidn sobre el importante p a ~ de l los
partidos y la psicidn jurfdica del representante parece obligada.
Esta vez en relacidn con las modificaciones introducidas por el
carhaer asocialn de las modernas democracias avanzadas y la
existencia fkilmente mnstatable de lo que el profesor Pdrieri
denomina el segundo circuito de la reptesentacidn (74).
En efecto, frente al intesks general al que debe servir el Es-
do, cuando menos en sir fo&lacidn tGrica, de acuerdo con
principio democrAtico de la mayorfa y plasmado normativa-
lente en la ley - n o m a de direcci61-1vertjcal expresiva de su so-
?rada-, la asuncián por los actuales Estados de intereses par-
ales negociados directamente con los sectores sociwcon~rni-
i s afectados, ha pmvocado una suerte de contraaualizaci6n pú-
(73) democracia representativa y democracia participativa*, en cl libro
colectivo L* partrc~pacrriny sl m ~ n PoIIi~co,
h Unión Eclirorial, Madrid, 1970,
p. 5 y SS.
(74) Entrevista, Anuario de Derecho ConstitucionaE y Parlamentario,
Asamblea Regional de Murcia, nVo1 , 1'370,p. 22.
hlica de la ley que desdibuja bajo nuevas categorfas el originario
debate entre Derecho Piiblico y Privado (75).
La aparjci6n de distintas ifitwhtores soc~kdesy p p o s de
presidn que pretenden la represend~iDnde sus intereses particula-
res al margen del sistema de partidos y aun de los cauces insti-
tucionalizados, permite, hoy mds que nunca, considerar a los
partidos como el todofrente a i'apartes. Sus programas, libres de
un marcado dogmatismo ideológico inicial ( t o ~ t bta¿lpurb_y)y
manifestación de una opci6n polftica en toda su magnitud,
contrastan con ei sectorialismo prjvatistico de las otras organi-
zaciones no partidarias.
Pero por otra parte, esta multiplicidad funcional de la ley en
el Estaclo Social (76) se conecta con la complejidad técnica de
los modernos procesos decisionales a los que el Parlamento
debe dar respuesta con la mayor celeridad. ((Ni siquiera PICOde-
lla Mirandola -escribe 1., Libertini con referencia al Parlamento
italiano- podrfa discutir en e! kmbito de veinticuatro horas, so-
bre el plano de las frecuencias radiotelevisivas, sobre Ia cons-
tmcci6n de nuevos aviones militares, sobre la pesca de lameli-
branquio~,sobre el costo de algunos medicamentos y sobre la
reorganizaci6n de la motorización civil. Y esta miscelánea de te-
mas es, ~recisamente,la regla de todos los días))(77). Esta espc-
cialización técnico-temática de la actividad parlamentaria, que
impone un replanteamiento de la funcionalidad interna de Ixs
Cdmaras sohre la base de una mayor descentralizaci6n en comi-
sj6n y una agilización de los trámites proccdimentales, reservan-
d e pasa el pleno las decisiones polftico-legslativas de mayor
(75) De entre la extensísima hibliografia sobrevertema, vid., por todos,
A. PORRAC a m teoria de/ Estndo porto&, PPU, Barce-
NAD%I E S , Pntmda<~~irin
lona, 1988. Tamhitn, aunque desde otra perspectiva, MARCO ,MARAIr 1 (Edit.),
h I I I C ~ P nemtporat~ua,
I~' 11 ,Mulino. Bologna, 1 98 1.
( 7 6 ) Para un anflisis de esta nucva trjmloghu de la ley, vid. ZAYAGRF.BF.IS-
K Y , Msnuule di Dir~ttoCostituwoonuíc, vol. I, L I T E T , 19R7, Milano, pp. 1 56 a
161. cn las que el autor diferencia entre leyes-contrato, leyes-incentivo, leyes-
marco, leyes de financiacidn...,en arencidn jusrarnente, a su operatividad fun-
cional en los actuales Estados sociales.
(77) ¿&'u$ PnrIammtd, Plaza & JanCs, Barcelona, 1 980, p, 18.
trascendencia, afecta, en igual medida, al ejercicio del mandato
parlamentario, que devendria materialmente en imposible de no
contar, el parlamentario, con el apoyo y el asesoramiento ttcni-
co del grupo o del partido.
Apurando m i s el anslisis, cabría decir, que si fuese factible
cuantificar en términos de rentabilidad dernocrAtica el ejercicio
plftico del mandato, el mfnimo optimizahle se situarfa en la ne-
cesaria adsczjpcidn del parlamentario a un partido, Y ello, no
s61o porque según queda dicho los electores votan a partidos y
no a candidatos, sino porque sin su soporte instrumental, su
mandato de representacidn se vaciarla de contenidos, ante la im-
posibilidad material de abordar con un mfnimo de rigor la com-
plejidad de los dispares asuntos a tratar en la mas habitual de las
drdenes del dia. El parlamentario, miembro de un partido, ads-
cripto a una comjsjón y especializado en la materia de su com-
petencia, al actuar la voluntad del partido mejor defiende sus 1f-
neas programaticas y, en este sentido, mejor representa los jnte-
reses de sus electores. Pero, adernis, como el programa de pasti-
do se configura como una alternativa de política general, esa re-
prcsentacidn, aun recayendo sobre materias especializadas, se
aproxima en su ejercicio a una eventual sepresentacidn del intc-
rts general, hacia al que, ineguivocamente, debe dirigirse la ac-
ciSn del Estado.
Hacidndose eco de tan manifiesta realidad y, sin duda, por
su mayor flexibiIidad normativa e inmediata vinculacibn a las
necesidades polkicas de cada momento, los Reglamentos de las
Camaras han ido progresivamente ripifjcando remedios jurfdicos
y pmedimentalles mediante los cuales dar respuesta satisfactoria
a esas demandas, sin menoscabas la naturaleza democrática de
las decisiones resultantes.
A la distribución material de los asuntos en Comisidn se
unieron vfas mas hgrles para la adopcidn dc acuerdos, como los
procedimientos de urgencia, de lectura única, de delegacidn de
la competencia legislativa plena en comisi6n o la instauración de
sistemas funcionales de voraci6n que, como el del voto pondera-
do, permiten una superacidn de la democracia personalizada en
favor del principio de proporcionaljdad democritica. Ahora
bien, todas estas medidas de ordenación parlamentaria, irnpres-
cindibles ante la actual situaci6n de los Parlamentos, serfan ab-
solutamente ilegítimas y arbitrarias sino se adoptase, como pos-
tulado previo, el del protagonismo representativo de los parti-
dos y la cohesidn interna que tstos imprimen, a travks de los
grupos, a las fuerzas con representación parlamentaria.
Sin embargo, el tratamiento constitucional del mandato re-
presentativo parece, cuando menos, cuestionar la mnstituciona-
lidad de todos estos mecanismos parlamentarios, en principio,
claramente enfrentados a la literalidad de artlculos tales, como el
79.3 -el voto de Senados y Diputados es personal e indelega-
ble- y, sobre todo, el 67.2 -prohbicidn del mandato imperati-
vcr de nuestra Constitucibn, y Imalizables, por lo demás, en Ia
pr;ictica totalidad de las de nuestro entorno politico.
Tolerancia constitucional, que se explica, en gran medida,
por la inicial falta de fiscalizacibn jurídica externa de la actividad
parlamentaria, de suerte, que la autonomía de las Camaras ha ac-
tuado durante tiempo, como un cinturdn protector -interna cor-
poriF acta- que impedfa cuestionar la mnstitucionalidad de estas
normas parlamentarias que, articuladas sobre las nacesidades im-
puestas por la dinámica de partidos, carecían de respaldo consti-
tucional alguno, cuando no se opnfan, sencillamente, al espfri-
t u de lo constitucionalmente preceptuada.
Pero este ctordcn de tolerancia contradictoria» entre realidad
política y jurídica, entre normas infraconstitucionales (eleaora-
les y parlamentarias) y rtgimcn constitucional, reiteradamente
subrayado por la doctrina y que ha convertido a la expresidn
cccrisis del parlamenton en un autdntico lugar comiin de toda li-
teratura que, de un modo u otro, se ha acercado al estudio de la
instituci6n parlamentaria, tendera. recientemente a desaparecer
come mera descripcidn fenomenol6gica para abrir paso a un
bien que distinto y siempre chffcil proceso de expticaci6n racio-
nal-normativa.
3 SOBRE UN CONCEPTO CONSTTTUCIONALMENTF:
ADECUADO DE REPRESENTACIÓN
La rúbrica a este epfgrafe responde, ante todo, a una necesi-
dad metodold~ica:la de centrar el estudio de la representacidn
polftica en el ámbito de la teorfa de la ~mfitun'o'fsconstifwciondmen-
te demadu, es decir, la situacidn constitucjonal concreta, histtiri-
camente existente en un determinado país, y resultante de la
c<colocacibnnde un especifico texto constitucional en la ((lógica
de situaci6n~(78). S610 así, parece posible perfilar ese arquetipo
ahist6rico e ideal que es Pa representacidn y, en lugar de indivi-
dualizar las reglas que deben ser aplicadas, intentar investigar y re-
construir las normas que
- efefivammte son apIicadas.
"
En esta misma linea, la mmprensf6t-1juridico-constitucional
de la iepresentacidn política y las respuestas normativas a los
problemas que esta plantea, no puede desconocer la cultura p l i -
tica de cada país, la eficacia y funcionalidad de su sistema de
partidos, o su propia experiencia histdrica y praxis polftica. Pero
tampoco puede ser ajena, a la qlicaci6n de las distintas normas
reguladoras del proceso representativo sobre esa realidad, a las
modificaciones o alteraciones experimentadas, a los efectos y
consecuencias conseguidos.
(78) La reorfa cs formukada p r J. G<~MI:sC h ~ O ~ ~ l . tsiguiendo
ili, la Itnea
merodoldgica acunada por H. HLis~. En efecto, cuando Muna ley ronsritucio-
nal asume la xrealidad como tareap -norma q tarea), (BAULIKA}, cipmyecto de-
terminante de la identidad de un orden polftico-social* (BAUMLIN),aproyecto
de ordenacidn del proceso polftico y de mnfomación smialz ( C C I E E U N E Res ~
obvio que acepta, expresa o implícitamente, la existencia de u c a r n p s de bata-
lla prdcticosii positivisticamente reducidos, por algunos autores, a simples xan-
tinomras notmativasn o a anrnstituciones de 16gica contradictoria dentro de la
mnsrituciónii. Si la realidad no es un ({orden fijoii y ucerracio~,establecido una
vez por todas, tampoco una mnstituci6n democritico-republicana se cornpa-
dece con reducciones unidimensionalmenre inte~acionistas.antes se abre a la
aplaridad de lo social. (SCHTNDI.F.R) y a las conttadiccione~y antagonismos
que determinan, en la sustancia y en c l proceso, )a realidad material e ideal));
~ ~ ~ t i t u dirqmtb
fdo e vrnwhfdo do it~irhdor.Comfrrbuto pdra a mmpreen~rjoda1 flur-
mas co~~$titun~airpragramriiic~~,Coimbra Editora, 1982, pp. 145 a 158.
 Desde esta perspectiva, un concepto constitucionalmente
adecuado de representacidn debed, en primer lugar, partir de
los enunciados nomativos de la Constitucidn misma.
En este sentido, la Constitucidn espafiola de 1978, fiel a su
tiempo, no podia, por menos, que hacer suyas todas las contra-
dicciones que el proceso de disgregacidn del concepto clisjco
de representacibn polftica implicaba. Las piíginas anteriores n o
son, en este sentido, meramente casuales. Mientras su articulo
23.1 consagra la r~.presmfaci& de contenido, el artEculo 66.1, al
establecer que las Cortes Generales representan al pueblo espa-
íiol, introduce la dimcnsi6n org8nico-formal imprescindible a
toda representacidn democrática. Queda por ver sobre qut
pautas se intcraccionan nonnativa y politicmente esos dos
planos dimensionales.
Por de pronto, mientras articulas como el 67.2
-prohihicidn del mandata imperative, 79.3 -Indelepbilidacl
del voto- y 71 -prerrogativas parlamentarias- parecen repro-
ducir, sin mayores alteraciones, los esquemas representativos
del primer constitucionalicmo, su articulo 6, constitucionaliza
a los partidos politicos calificdndolos de ctinstrumento funda-
mental para la participación politica)) y agentes que expresan el
ccpluralismo politico>), valor superior del orden juildico-
constitucjonal (art. 1, CE). El debate quedaba, por tanto,
abierto y la posicidn jurfdjco-constitucional de los representan-
tes y los partidos todavia por definir.
Un concepto constitucionalmente adecuado de representa-
ci6n deber3 tener presente, en segundo lugar, las nomas infra-
constitucionales que regulan el proceso, los operadores y los
contenidos fundamentales del ejercicio de la representaci6n: sus
Ifmites y garantfas.
Aunque a lo largo de este trabajo tendrt ocasión de analizar
con mayor detenimiento ese conjunto de normas, bhsicamente
electorales y parlamentarias, una primera impresión, por lo de-
mgs, de todos conocida, merece ser reseñada: la de que se tratan
de normas pensadas por y para los partidos, constmldas para
atender a sus necesidades y disciplinar las exigencias poEitjc,
representativas que éstos imponen a los modernos Estados, con-
I
fiprhndolos como *Estados de partidos». SituaciBn que, en
nuestro país, se refuena por la financiación publica de los mis-
mos -ya directamente, ya a travks de los p p s parlamenta-
rios- lo que da cuenta de la trascendencia de su funcidn en nues-
tro sistema polftico-constitucional.
Ese a r d e n de tolerancia contradictoria» al que antes me re-
fer~[a, ahora baja la forma de antinomia normativa Constitucidn/
m a s infraconstitucionales resultaba también fácilmente cons-
ible.
Y, finalmente, un concepto constituc~onalmenteadecuado
de representación, y en ello reside la virtual operatividad tedri-
CO- práctica del concepto, debe atender a los criterios normativos
de respuestug resoi~n0írmfistifwcimd de las tensiones conflictuales
planteadas entre Constjtucidn material y formal y, entre Consti-
tución y nomas de desarrollo constitucional, con el fin de ave-
riguar quC pautas presiden la ranstrucci6n-interaccih de tales
ontmdjcciones, q u t causas las motivaron y qut forma de enten-
er la representacidn se ocultan bajo las mismas, si es que existe
Iguna.
Una última advertencia, por más que obvia, resulta necesa-
ria. Q u e esa respuesta constit~cionda las contradicciones pol ft ico-
jurfdicas del sistema, reviste la forma delsrrispruderztin comtifsc-
cionel, lo que nos sitúa directamente, ante el proceso de tacio-
nalizacidn polftica que indudablemente acompafia al estableci-
miento de un control de constitucionalidad en toda su exten-
sidn, es decir, ese paso dde la 'Constitucibn orenica' a la
'Constitucj6n material' y el paso de lagdranth politia a lagaran-
trkjufisdirnuna/n (79).
En esta Ifnea, y m atenci6n a los fines que este estudio per-
sigue, interesa subrayar, desde este mismo momento, un ele-
mento fundamental: que la atribucidn al Tribunal Constitucional
de la competencia para conocer de las decisiones o actos sin va-
lor de Ley, emanados de las Cortes o de cualquiera de sus & r e -
nos, o de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autb-
(79} P.CRuz VI]-LALCIN, L J b m 1 t i 6 n del sistema curo* dt m t m ! de mnsti-
( 1 9 18- 193Bj, CEC., Madrid. 1987, p. 27.
t~~iaizniidud
hO FRANCISCO ( X A l l ARO 1XiXlINC;CIY.
nomas, o de sus drganos, que violen derechos o libertades sus-
ceptibles de amparo constitucional (art. 42, LOTC), abrir&,por
primera vez, una brecha en el muro infranqueable de los ifstma
corporis actn -enseguida analizar6 de qut modo y en qu6 medi-
da-, de suerte que el Alto Tribunal tendd que explicar con ar-
gumentos normativos el apoyo y la interacción ~onstitucionalde
esas nomas -en este caso las parlamentarias, aunque tarnbien
vla 43.1, las electorales- aparentemente enfrentadas, en muchos
de sus contenidos, con lo constitucionalmente prescripto. Ese
ctorden contradictorio>idejar& pues, de ser tolerado para tener
que ser jurfdicmente explicado.
Lo que demuestra una vez m h , que el valor paramétrico y
normativo de la Constitucidn, no se compadece con ucontradic-
cjones constitucionales insalvables)),ni con ccnorrnas constitucio-
nales inconstitucionalesi,(80). Si en su artfcula 1: consagra el
valor ~pluralisrnoplfticon y en el 6.0 reconoce a los partidos
politicos como insrrumento fundamental para la participación
politica, la ordenación constitucional del mandato parlamentario
y su interpsetacidn jurfdica, no pueden desconocer la presencia y
el valor normativo de tales preceptos, aunque originariamente la
articulación del mandato respondiese a esquemas te6rjm-polt
ticos ya superados.
Ante la antinomia normativa, el intérprete constitucional
no puede oponer la ((16gka de la democracia» a la wE6gica del
rbgirnen constitucional» o, viceversa, ni tampoco acudir a una
({fuga hacia valores suprapositivosn (81) carentes de respaldo
constitucienal. Por el contrario, deber5 operar mediante la in-
teraccidn de contenidos constitucionales objetivos, generando
un concepto operativo Q constitucianaImmfeadecuado de repr~~entu-
ciún, sobre el que proceder a una lectura integradora de las nor-
mas reguladoras del mandato parlamentario. Por lo demds,
(80) Sohre el concepto de estas últimas y su problern5tica desde la óptica
de la rnterpretación consrltucional vid. ( 3 m RACIt n ~Vc+~sungrividr~~
, ver-
jas~nm~swormen?, 'Turbingcn, 3 95 1 . 1.a erlrcir5n manelada es la portuwesa, t raclu-
cida por Cadorso da Costa, Coimbca, 1977.
(H 1 ) E.n el sentirla de (3. B,ir,i irit., op. swpru CH.
como acto seguido se podrá verificar, esta ha sido la ltnea se-
RU1 da por nuestro Tribunal Constitucional, de modo, que el es-
tud io conjunto de su jurjsprudencia, es requisito rifle qrra non
Par a la ulterior mrnprensi6t-1jurfdica de los conflictos habidos
n nuestro pafs acerca de la ordenacidn temporal del mandato
arlamentario.
La Deconstmccihn jurisprudencia1 de l a represen-
tacidn política: una aproximación a su concepto
constitucionalmente adecuado
En 1985 escribla Rubio Llorente: a... creo que la única vfa
practicable y satisfactoria para salvar la distancia entre la reati-
dad democrdtica contempr6nea y la teorfa de la representacidn
no puede ser, ni la de negar o abolir la realidad, ni la de negar o
abolir la teorfa y que hay que intentar modificar la teorfa sin
destruirlm (82).
ModificacMn, me atrevo a aíiadir, que bien puede realizarse
en sede academica o jurisprudencialmente, actuando normativa-
mente sobre la realidad, al dirimir las tensiones jurídico-politicas
que de la misma se derivan.
Ahora bien, la primera se construye sobre un esquema me-
todoldgico previo y con pretensidn explicativa de globalidad. La
segunda no: esth condicionada por razones de legitimidad y ata-
cabilidad procesal, y por las connotaciones particulares del asun-
to a resolver y las normas que le son de aplicacibn. La primera
se impone por su aucborifus. Ida segunda, por la fuerza de la cosa
juzgada. La primera puede modificar la teorla sin destruirla p r -
que para ella la realidad es una cofp~dunfe.La segunda, en cambio,
al incidir puntualmente sobre la realidad, la ordena e, incidental-
mente, rmea la teorfa.
En ese mismo año escribe P. De Vega: (<Noadmite dudas
de ningún género y, por tanto, no merece la Fria discutido, (...)
(82) *El Parlamento y la represeñtaci6n pollticm, l j o m a d a s de Dtrttbo
Parlamentosiri, vol. I, Congreso de Ins Diputados, Marlrid. 1'185, pp 16 1 v 162
el reconocimiento juridico de la absoluta libertad del diputado
Icorno consecuencia de la prohibicjdn del mandato imperativo]
lleva implícita la titularidad personal del escaiion (83).
La pregunta es la siguiente: ?Tras la mpioskirna jurispru-
dencia constitucional recaída en torno al s t u t ~del
~ represcntxnte,
cabe seguir hablando de la absoluta libertad de éste en nuestro
sistema constitucional? Y, si csto es asf, ?sigue fundamentando-
se tal lihertad en la prohihicidn de! mandato imperativo del ar-
ticulo (~7.2de la Constitucidn o, por el contrario, la doctrina del
Tribunal Constitucional ha fundamentado sus fallos en otros
principios normativos? En cuyo caso, (que teorfa de la rcpresen-
tacibn y del representante inspira ese cuerpo jurisprudcncial?
En la búsqueda de una eventual respuesta parece obligado
clarificar previamente la compleja psicibn jurfdica del repre-
sentante en su telacidn con los otros operadores intervinientcs
en el complejo proceso jurfclico-polftico de la representación:
panidos, electores, Cortes Generales y p p s parlamentarios.
56!0 después, una vez analizados los términos en que para el
Tribunal Constitucional se desenvuelven tales relaciones, pro-
cede averiguar qut concepto de representacibn se desprende de
las mismas.
3.1.1. Las relaciones parIamentario/partidog
parl~metitarin/~Iecforc.~
El punto de partida de toda la concepción jurisprudencia1
del ItatuJ del parlamentario debe localizarse en un conjunto
de sentencias dictadas en 1983 (841, como consecuencia de la
aplicacidn del art. 11.7 de la ya derogada ley 39/1978, de 17 de
(83) rrSigniricado constitucional de la representxitln polttica~.REP n.O
44, 1985, p. 3'3.
(84) Se trata, m& concretamente, de las SSTC 5/1983, de 4 de Febrero;
10/1983, de 21 de fehrcro: 3(3/1983, de 10 de marzo; 20/1983, de 15 de
marzo; 28/1983, de 21 de abril; 29/1983, de 26 de abril; y, 30/1983, de 21)
julio, de Elecciones locales, que venia a instaurar en la esfera lo-
cal el denominado mafpdatode parbido (85).
Antes de entrar, sucintamente, en el contenido de tan pold-
micas sentencias (tanto en el seno de1 Tribunal, corno lo de-
muestran los votos particulares existentes (863, como en el ex-
terior, por los comentarios doctrinales que han merecido (8 7),
es de advertir, que estas encuentran su origen en otros tantos
recursos de amparo interpuestos ante el Alto Tribunal. Adver-
tencia ineludible, toda ve2 que la vla procesal emprendida, le-
jos de ser un mero referente adjetivo, se convierte, como pre-
tendo jusrificar, en elemento fundamental para comprender las
claves Ultimas de estas pronuncjamientos jurisprudenciales: lo
que se solicitaba del Tribunal, no era la declaracido de jnconc-
tirucionalidad del mencionado articulo 11.7 de la Ley
39/1978, entre otras razones porque para ello no estaban legi-
timados los recurrentes, sino la reparacián de lo que aqutllos
can sideraban vio1acidn de un derecho fundammfd que, lógica-
mente, para ser merecedor de amparo deberfa encontrarse en-
tre [os preestahlecidos en el artículo 53.2 de la Constitucidn.
" ' ' ; aún, en el recurso de amparo número 374/1981, que da
(85) Según este precepto, tratandose de listas que representen a parti-
dos ioliticos, federaciones o coaliciones de partidos, si alguno de los candida-
tos eFectos dejare dc prrenecer al parlrdo que Ea presentó, cesarB en su car-
la vacanre será atribuida en fa forma establecida en el artfculo anterior,
-" cir, a los candidatos incluidos en la lista por e l orden de colocación en
que a parezcan.
3 5 ) En todas estas sentencias -relacionadas ~ ~ p rnota a 84-, con ex-
6n de la 28/1983. de 21 de abrrl, manifestaran su discrepancia de la
dn mayoritaria, y de modo alternativo, a través de los correspondientes
particulares, los Magistrados LAMRRESF.C;L:RA Y/[) D i ~ xPICAZOY/O
m
ni. Vrr1.nu.o.
'87) VCianse, entre otros, R. Cudu~.z,,n RRODR~GUFJ,, rkbre la irreductible
ltad de la representaci6n plltrcan, RBBC, n . o 21, 3 987, pp. 177 a 197;
7.4snn~F R E I J P kDerccho
~, de participacidn a través de representantes
cl6n constitucional de los partidos plfticosn, en la misma revista y nii-
PP. 199 a 228; J. B ~ I . I . A RIIRNI A A R R ~ ~ Ku El
, derecho Je accero a ioc car-
@V funciones pdblicasb, Poder Jwdicial,:n 5, 1987, pp. 53 a 70; R. L. BLAN-
' ''
V ~ l i . » i ~Lo,
, part~do~plitims, Tmnos, Madrrd, 1990, pp. 14 1 a 157, funda-
mentalmente.

lugar al primero de los pronunciamientos del TC sobre la cues-
tión, se apuntaba que tal derecho era el reconacido en el ar-
ticulo 23.2 de la CE que garantiza a los ciudadanos el acceso
en candiciones de igualdad a las funciones y cargos piiblicos
con arreglo a los requisitos que seflalen las leyes. Curiosamen-
te, el recurrente no cuestionaba la adecuacidn constitucional de
la pérdida del mandato por expulsi6n del partido (requisito que
expresamente establecfa la Ley), sino tan s610 que, a su enten-
der, tal expulsidn no se habia realizado según lo dispuesto en
los Estatutos internos del mismo, por lo que de'beria mante-
nkrsele en el cargo hasta que ésta se realizase en forma.
Sin embargo, el Tribunal Constitucional, extralimitando
la pretensi6n del recurrente, entrar6 impropiamente en el
fondo del asunto, convirtiendo el amparo solicitado en un au-
téntico juicio sobre la inconstitucionalidad IPP abstracto del ar-
ticulo 11.7 de la referida Ley (881, pero con todas las limita-
ciones de legitimación material y procesal propias del cauce
procedimental emprendido, lo que le constrehia a enjuiciar la
constitucionalidad de la p6dida del cargo representativo por
expulsi611 del partido al trasluz de la previa existencia de un
derecho fundamental.
Surge asf, un concepto de representación y, sobre todo, del
representante que, como dice Ballarin lribarren (891, va mucho
más alld de lo que hubiere permitido prever la escueta fomula-
ci6n de este apartado segundo del articulo 23.2 de la CE.
Tras reconocer el Tribunal que el alcance y contenido del
derecho fundamental consagrado en la indicada norma «ha de
hacerse considerando la Constituci6n como un todo en el que
cada precepto encuentra su sentido pleno valorándolo con los
demhsn (STC 5/1983, FJ.0 3.0) -lo que da cuenta de la dificul-
tad inicial de su razonamiento-, procede a integras juridica-
mente los dos apartados del artfculo 23 de la Constitución, po-
niendo en intima conexibn el derecho de los ciudadanos a par-
(HH) I+'nesre sentirlo, véanse iris votos particulares vertid<is en estas \cn
tencias y JUPM detallados en nota 86 de este trabajo.
(89) Op. crl., p. 53.
ticipar en los asuntos públicos, directamente o a través de repre-
sentantes (23.1, CE) con el de igraIdadformuI en el acceso a los
c a r p s públicos (23.2):
<tEl derecho que la Constitucidn (art. 23.1) garantiza a todos
los ciudadanos a participar en los asuntos púhlicos mediante re-
presentantes libremente elegidos es un derecho que correspnde
a cada ciudadano y que puede ser vulnerado p o r m o s que 5610
afecten a cada uno de estos en particular. La vulneracidn que
resulta del hecho de privar al representante de su función les
afecta, sin ernbargo, a todos rimuItÚn~amente y es ~~lneración de{ de-
recho de,! rcprc~enfanfe a ejercer In j~ncidnque le a propia, derecho, sin e!
que, como es obtiici, ~e ueria uatiirdo de ronfenido el de Jos representadom
(STC lo/] 983, Fp 2.0).
La estructura del razonamiento parece, pues, clara El ar-
tfculo 11.7 de ia Ley 39/1978 vulnera, no s61o el derecho a ac-
ceder y permaneces en los cargos públicos en condiciones de
igualdad, derecho de mera igualdad formal, sino también, aun-
que de otra manera, el derecho fundamental de los ciudaclanos a
ser representados. Ocurre, y esto es lo realmente novedoso, que
de la leaura conjunta de los das apartados del artfnilo 23, se de-
duce una suerte de derecho fundamental ~ $ q o del que es titular
el representante: (L.. el dano que los ciudadanos, como represen-
tados, padczcan no a Iesiún de wn derecho propio, sino reff e10 de la
vulneraci6n de un derecho ajeno, pues el trato discriminatorio
de que puede ser objeta el representante... afecta en primer tdr-
mino a su propio ámbito protegido y s610 indirectamente, y en
la medida en que lo desplace de su cargo o funci6n... a la situa-
ci6n jurfdica de los representantes» (STC 10/1983, FJo 2.0).
El Tribunal, si se me permite la expresión, ya ha encontrado
el derecho fundamental del representante que justifica el conoci-
miento del asunto en amparo. Derecho este, m4s que discutible
y, cuando menos, harto complejo por esa suerte de cotitularidad
refleja representant%/representados pero que, en todo caso,
como posteriormente se @ri constatar, influir&de modo de-
terminante en su ulterior jurisprudencia.
No m vano, los firmantes de los votos particulares recaldos
en este conjunto de sentencias, insistieran en la idea de que,
aunque el artfculo 23.1 de la Constitución consagre el principio
de participacidn democrAtica como derecho fundamental, esto,
no es base suficiente para que un representante niegue como
propio un dvechofi~dammtals61o reconocido expresamente a los
electores* (90).
Ahora bien, lo que realmente interesa p n e r de relieve es
que, como consecuencia de Ia introduccibn-construcci6n de este
derecho fundamental, el Tribunal se ve obligado a mnd$car de-
macrútirammte 10s esquemas propios de la teosfa clasica de la re-
presentación heredados del discurso liberal burguts y, basados,
tal como queda dicho, en el concepto de sokranfa nacional y en
la prohibición del mandato imperativo.
En efecto, si el derecho fundamental del articulo 23.2 de la
CE, en su conexibn con su apartado primero, afecta a represen-
tantes y representados, es obvio, que el sujeto pasivo de la rela-
ción representativa lo son los electores y no la Nacidn, o poste-
riormente, el pueblo, entendidos como cenzro de imputación del
poder politico. La Nacibn, ente abstracto de razón por excelen-
cia, no puede ser titular de derecho fundamental algimo.
Esto explica que para el Tribunal Constitucional ((10 propio
de la rewresentación, de cualquier modo quc tsta se construya,
tanto basada m d mandato librt romo en el mandato imperativo (sea) el
establecimiento de que la voluntad del representante es la vo-
luntad de los representados, en raz6n de la cual son imputados a
tstos en su conjunto, y no 5610 a quienes votaron a su favor o
formaron la mayoria, los actos de aquél. El desconocimiento o
ruptura de esta relaci6n de imputación destruye la naturaleza
misma de la institucjdri representativa y vulnera, en consccuen-
cia, un dereche fundamental de t o d a y cada uno de 10s srrjefos qive son
parte de e l h (STC 10/1983, FJo 2.0).
La representacidn politica entendida por eI Tribunal como
((unidad de voluntad», se aproxima inicialmente y en ciertos as-
p o s a una lectura roussonjana del principio de la soberanfa
popular, plasmado en nuestra Conátuci6n aunque, evidente-
(90) Por todos, vid. los votos particulares de la STC 5/1981, apartado
3.0, j f f j ~ t ,
mente, en tdrminos bien distintos a los de una hipotktica repre-
sentacidn de identidad, caractedstjca del radjcalismo democráti-
co y que p r se contradice la existencia misma del Estado. Sin
embargo, la mnstniccibn argumenta1 sobre la que gravita esta
jurisprudencia parece, mando menos, s u ~ r i r l oe, incluso, de
modo insistente:
n... aunque en el entendimiento común y en la opinión politi-
ca dc nuestra Constitución (art. 1.3) la idea de representa-
cidn va unida a la de mandato libre, no es teo'ricatnentc initna~i-
nabk rrn s i ~ k m ade democrusia mediata o indirecta en Ia que los rt-
a s mutldatn imperafivo de rus electorun
prezentunte~ertin w i ~ c ~ l a d al
(STC 10/1983, FJo 2.0).
El extremo que debe ser analizado es el dc si, dada la cone-
xi6n necesaria e inmediata qlce (...) existe entre reprcsentacidn y
elección popular, cabe considerar constitucionalmente legítima
una organizacidn de la sepresentacidn en la que los representan-
tes puedan ser privados de su función por una decisirín que no
emnu de las propios erectores...> r (STC 10/Fp 2.0).
<((toselegidos) lo fucron para una función que exige que la
libre voluntad del representante y, por ende, su permanencia en
-
el cargo, rpa pedt rilhordinada a ningin poder que no emam de /a yo-
luntad ppuIan> (STC 1O/ 1 08 3, FJ 4.a).
De todas Somas, y con indepmdencia de la valoraciún doctrinal
que merwcan tales pronunciamientos, no pueden, en modo al-
guno descontextua2izarse. EI Tribunal no pretende legitimar la
constitucionalidad de una revocacidn anticipada del mandato
pos los electores en aqutllos supuestos en que no exista expresa
prohibición al respecto -recuerdese que el art. 67.2 la establece
exclusivamente para los miembros de las Cortes Generales y que
las mencionadas sentencias se refieren al h b í t o de la rqiresen-
tacidn local-, entre otras razones, porque nuestra Constitución
ignora tal posibilidad, sino fundamentar, cuando de cargos re-
presentativos se trata, ese: alcance reflejo del desecho fundamen-
tal consagrado en el articulo 23.2 y que, en sucesivas sentencias,
como inmehatamente se constatard, se vjncuIad al valor consti-
S610 por ra26n de esta instrurnentaljdacl ~gumental,se com-
prenden las aparentes contradicciones te6tjcas en que, inicial-
mente semeja incurrír su propia jurisprudencia. Pues, de este
concepto de representacidn como «uniclacl de voluntadii se pasa,
en otros lugares, al de ~representaci6norgrinicm (92), cuando
no se entremezclan m b s , tal como acontece palmariamente en
la interesantfsirna sentencia 3 y 1 9 8 5 , de 6 de marzo. En ella,
respecto a los integrantes de la minoria de un 6 r p n o represen-
tativo, declara el Tribunal: a... son todos ellos, como titulares de
cargos eleaivos, repre~mtantesdel Crrtqo EJwtord Municzpai, pero
también, aunque m otro sentido, representanffl de m$e/ettores, quienes
a su travks ejercen el derecho de participaci6n (...) que garantiza
el articulo 23.1 CEn (FJo). La clave consiste en saber cuhl es ese
otro ccsentido)~a que se refiere el Tribunal Constitucional, y qué
consecuencias jurfdicas tiene desde el punto de vista del rkgjmen
normativo del mandato de representacidn.
A mi modo de ver, el TC, en su Animo de dotar de dirnen-
si6n ctdemocrhtico-representativa» al artfculo 23.2 de la Constí-
tución, reaviva innecesariamente el debate dernacracidrepresen-
taci6n en su forma embrionaria cuando, tras la constitucionali-
zación de los partidos politicos, &te se plantea en téminos ab-
solutamente distintos.
En efecto, que jurfdicamente la representacidn corresponde
al 6rgano y no a los miembros que los integran es algo consti-
tucionalmente indiscutible. Lo que se cuestiona, en el Estado
de partidos, es e1 sujeto del mandato electoral. El centro de
atencidn es, por tanto, la relación parlarnentario/pafiido y no la
de parlamentario/eleaores. Y, en este sentido, la aplicacibn a
la primera de la prohibicjdn del mandato de imperativo, con
todos los pros y contras que ello implica y sobre los que huelga
volver a insistir, conduce inevitablemente, retornando a las pa-
labras de P. De Ve@, con las que iniciaba este epfgrafe, a la
absoluta libertad del pariamentario y a la tácita titularidad de
kste sobre el escafio.
(91) Vease en este sentido la STC 101/19&3, de 18 dc noviembre en
cuyo FJo 3.0 se declara: u... Eos diputados, en cuanto integrantes de las Cortes
O publo cspat70¡, de acuerdo can el an. 66 de In
Generales, repm~cnfanel C W I J I I ~ ~ del
Constitución (...}. Otra cosa seria abrir el camino a la diqoluci6n de la unidad
de la representación y con ello de la unrdud del Edad&.
No obstante, el Tribunal Constitucional, condicionado por
las pautas procesales que le permiten entrar en el fondo del
asunto, desatiende esta opci6n doctrinal generalizada (92) y ju-
rispmdtncialrnente acogida en otros ámbitos comparados (93) y,
en lugar de fundamentar la inde~ndenciadel parlamentario
frente al partido sobre la base del principio de prohbicidn del
mandato imperativo, lo hace mediante la ttcnica de los derechos
fundamentales.
Alternativa tsta, que en cuanto suponfa una accntuacidn de-
mocrática del procese de representacidn y un abandono de los
tradicionaies dogmas liberales, hada esperar un mayor reconoci-
miento jurfdico-constitucional del indudable protagonismo poli-
t k o que los partidos tienen en las democracias contempordneas.
Sin embargo, como advierte Blanco Valdés, respecto de aquella
jurisprudencia de 1983, las conclusiones a las que llega el T'C no
difieren sustancialmente, en lo que se refiere a la posición cons-
tjtucional de los partidos, de las que caracterizan a la reorfa de la
representaci61-1previa al «Estado de partidosn (94).
Efectivamente, sintetizando la arp;umcntacidn del Tribu-
>>
nal, la ((unidad de voluntad en que la representación consiste))
(92) Es esta la tesis defendida en términos generales por los grandes tra-
tadista~de Derecho Público, aunque ciertamente con irnoplranteq excepcio-
nes, como la aqut ya estudiada de Khi.se1. Por todos vid. P. VTRGA, Ilp~rtito
nelPordcnomento gt~ridico,Milano, 1948, p. 187 y SS.
(93) La opción de aplicar la teoria de 1% prohibicidn del mandato de im-
perativa, a la relacidn parlamentario/partrdo, e? la lurispmdcncialmente des-
arrollada por las distintas Cortes constirucionales europeas. Sima de ejcmplo,
la tnteresantfsima sentencia de la Corte con~tituzionaleitalrana n.o 14, de 7 de
marzo de 1964. En ella, sobre La hase del articulo 67 de !a Conatitucidn
-prohibicidn del mandato imperativo-, la Corre declara que el parlamentario
ea libre de votar según las directrrces d e su partido pero tarnbidn libre dc abs-
tenerse de las mtsmas: ninguna norma puede legitimamente d i s p n e r la F r d i -
da del escafio por el hecho de que el parlamentario haya votado en contra de
tales directrices partidarias. 1.a ctirrelevancia jurídica de1 art. 67 dc la Consritu-
ci6n no excluye su 'efectiva vigenciak. Comenta esta sentencia A. S P A D ~ K C ) .
en c<Refles~iontsu] mandato imprativa di partttoii, S W ~ppar/~mentari
I e dr politi-
ha ~~lbuzio~ali, n.O 67, 1985, pp. 22 a 53.
(94) Op. cit., pp. 147 y 148.
obliga a que la permanencia en los cargos públicos represen-
tativos, es decir, aquellos «cuya designación resulta directa-
mente de la elecci6n populam, no pueda ccquedaí subordina-
da a nin@n poder que no emane tambien de la voluntad po-
pular~.ttSi todos los poderes del Estado emanan del pueblo*
s610 los poderes públicos podrán eventualmente privar al re-
presentante de su función. Los partidos politicos no son po-
deres públicos ergo al otorgar la JAcy 39/1978 la facultad de
privar al representante de SU condici6n cuando lo expulsa de
su propio scno, «el precepto infringe (...) de manera absoluta-
mente frontal el derecho de los ciudadanos a participar en los
asuntos públicos a ttavts de representantes)), pues éstos, una
vez elegidos, son cctitdares de una funcidn pública a la que no
pueden poner término decisiones de entidades qwe no SOTI ü'pnos
del Estado en el e en ti do mús anqpIio del término».
Aunque, como acertadamente pone de relieve Bastida Freije-
do (95), el parametro para averiguar si es legftirna la intromisidn
de los partidos no tiene Corno punto de referencia el status del
poder pUblico sino la voluntad del poder popular, lo cierto es
que la conclusibn a la que llega el Tribunal parece generar sirni-
lares efectos jurfdicos a los de la prohibicidn del mandato impe-
rativo, entendida como exclusidn del rnanclato de partido.
Hay un cambio de argumentacibn, la cuestidn consiste en
saber si esta se acompaAa de un correlativo cambio en los efec-
tos juridicos que a ella se conectan. Por de pronto, ya sabernos
que Pa ptrdida de la condicidn de reprcsenrante por expulsidn
del partido es inconstitucional y que esa inconstitucionalidad
se debe, no a la prohibicjdn del mandato imperativo sino a la
lesión de un derecho fundamental. Pero asf como en este caso
la doctrina de la prohibicibn del mandato impertivo y la lesidn
del art. 23 de la CE coinciden en sus efectos: ¿se mantendrfa
esta identidad de resultados en el supuesto de declaracidn de
inconstitucionalidad del partido o en e1 caso de abandono vo-
luntario del mismo por el representante? Aunque al tratar en el
(95) Op.d.,p. 209.
Capitula IV la pefdida del mandato representativo se analizar6
de modo mis detenido esta cuestidn, si la norma que se aplica
es la de la prohibicjdn del mandato imperativo es evidente que,
en ambos supuestos, el representante tendria que seguir en la
titularidad de su cargo. Sin embargo, si se toma como criterio,
t a l como lo hace el Tribunal Constitucional, la lesi6n de un de-
recho fundamental, entonces, el resultado puede ser ntro de
signo distinto.
Con independencia de esta rnodulacidn de matices, a los
que, como digo, me referir6 ron posterioridad, bien p u d e afir-
marse que, desde la perspectiva de la relacidn parlamentario/
partido, la mnstnicci6n de este desecho fundamental articulado
sobre e1 articulo 23.2 de la CE no parecla ofrecer, en lfneas ge-
nerales, nuevas soluciones a un problema acaso irreducti-
ble (96). Sin embargo, si servirfa para asentar los cimientos so-
bre los que delimitar la psici6n jurídica del representante en
otras vertientes, hasta el extremo, de que el estudio de su status
pasa inexorabIemente por el anal isis de esta dimetlsih@#damenfa/
que le otorga el artfculo 23.1 y 2 dc la Constituci6n. Item mas,
ser5 la propia evolucidn de la jurisprudencia constimcjonal y la
canfiguraci6n de este u h b i t o fundamental del mandato parla-
mentario)), sobre todo, en materia de relaciones parlamenta-
rio/6rpo, el cauce a traves del cual se producir& pulatina-
mente una «re-entrada» del reconocimiento jurfdjco y, no sdlo
ptitico, del fundamental papel de los partidos en nuestro siste-
ma constitucional. El Tribunal no ha udestruldo la teoría dc la
representaciénn, pero sf, y ahora se verá en q d medida, la ctha
modificadon.
Ida incfusidn del representante en el drnbito subjetivo del
articulo 23.2 de la Constitucibn, esto es, como titular de un
derecho fundamental que le garantiza el acceso en condiciones

de igualdad a los cargos públicos y a permanecer (97) en ellos
con arreglo eta los requisitos que señalen Pas leyes», introduce
inevitablemente una nueva dinarnica en las relaciones pnrla-
mencario/drgano.
Cierto que, como sefiala el propio precepto y asi lo ha sub-
rayado reiteradamente et Tribunal Constitucional (981, estamos
en presencia ¿e un derecho de ~configuraci6nIegh y que, por
tanto, corresponde al legislador su libre desarrollo normativo,
siempre que salvaguarde (art. 53.3 de la CE) SU mtmido esencial:
el problema consiste, precisamente, en averiguar cual es ese
contenido esencial irreductible.
Desde el punto de vista de la arquitectura constitucional, el
representante, una vez elegido, queda desvinculado de sus elec-
tores para integrarse jurfdicamente m el 6rgano que asume
~onstitucionalmente esa representación: en nuestro caso, las
Cortes Generales que «representan al pueblo espafioln (art. 66.1
de Ea CE). Incorpracjdn que genera el nacimiento de una espe-
cifica telaci6n de sujecicin especial entre parlamentario y 6rgano.
Por tanto, existirán una serie de potestades y competencias que
son atributo del drgano y no de sus miembros y, a su vez, estos
serán titulares de una serie de facultades individuales para el
ejercicio de su mandato (98). Por la misma razdn, el estableci-
(97) En cfccto, aunque el artlculo 23.2 de la CE no la establezca ex-
presamente, el TC, a lo larga de una continuada y sdlida llnea jurispruden-
cial ha declarado reiteradamente, que dicho precepto tambitn comprende el
derecho de los que hayan accedido a tales cargos aa mantenerse en ellos sin
perrurbaciones ilegltimasn y a desempefiar sus funcloncs arde conlormidad
Con lo que la 1,ey dispongan. Vid. SSTC 32/1985, de 6 de marzo, 16 T/1988,
de 20 de septiembre, 76/1989, de 27 de abrit, y 23/1990, de 15 de fehrero,
entre otras muchas.
(98) Por todas, STC 18 1/19R9, de 3 dc noviembre, Fp 4.0:*El derecho
fundamental del arr. 23.2 de la CE es un dcrecho de cenfiguraci6n legal, por
lo que C o m F e a la Ley - a l RegYammto del Parlamenta de CataluAa en este
c a s p establecer los derechos y facultades que correspndan a los distintos
cargos y funciones públicas, derechos y facultades que así quedan integradas
en el '~tatus'propio de cada cargov.
Z i.As ROCES, #Las
(98) Un estudio de Cstas, puedc verse en H. ~ M E DE
facultades parlamentarias de ejercicio indivtduaEn, m AAVY, Lar Corre1 C ~ C -
rnler, IEI:, Madrid. vol. 11, p. 1.285 y SS.
1:l. MANDATO PhR1,AhlEN 1'ARIO -0
miento de esta relacibn y los ttrmjnos sobre los que haya de
mnstruirse la misma, no les viene impuesta desde el exterior
sino que es consecuencia de la propia potestad de autoorganiza-
cidn de las C h a s a s derivada de su autonomfa como drgano
constitucional (art. 72 de la CE) (100) a, de relevancia constitu-
cional si de Parlamentos territoriales se trata.
En consecuencia, no todos ks representantes tienen por que
p a r de igual s t a t ~ so de idtnticas posibilidades de actuacidn in-
dividual, pues éstas dependerdn de la regulacidn interna que
para cada Lámara establezcan sus respectivos Reglamentos y
aun, de !as competencias, potestades y prerrogativas que consti-
tucionalmente les correspndan. Pluralidad de regulaciones,
perfectamente acorde con ese cadcter de ~confipraci6nlegaln
del articulo 23.2 de la CE, en su aplicacidn a los parlamentarios.
Por razdn, tambitn, de esa autonomia. entendida en aban-
dono de concepciones ya superadas, como prmo~ribivaronstitu-
ciond -en el sentido de V. Zangara (1O 1)-, los actos internos
de las Camaras que no afecten a terceros y que, por tanto, ca-
rezcan de relevancia iurtdica externa, se revisten del st~fusde
(cactos poiticocn (los denorninaclos intemrl coqori~acta) quedan-
do al margen de la competencia material de toda jurjsdiccidn,
incluida la constitucional. Asf como los a a o s pollticos del Go-
bierno n o son enjuiciables en sede contcnciaso-adrninis-
trativa (102), los actos dc las Cámaras de similar naturale-
(1 00) Suscriba de este modo, la caracterizacidn de cada Cimara como 6r-
gano a be, U 6rgano eaatal simple. aun en sistemas bicñmerales, que entre nos-
O t r o s formula 1,. D ~ T Z - P ~ G Aa~kmonrid
~~, de /aCÚLVdrdspar/d-
admini~trutivc~
mentarros, Cuadernos Albornotiana, Zaraguza, 1985, p. 28 y SS.
(101) Como es sabido para eE autor la autonomía parlamentaria es una&-
i v u ~potestad con supuesto de hecho ijnico y, come tal, irre-
tr~pCcfcc ~ c ~ n ~una
nunciable e irnprescriprible. Por eso la autonomfa parlamentaria no se confun-
de con el privilegio y aun siendo exorbitante es derecho normal; I ~ f i ~ r r ~ ~ u f i -
~ I c , Padova, 1972, fundamentalmente p. 1 36 y SS. Hacitn-
va m ~ f i ~ ' w ~Ccdam,
dose eco dc esa doctrina en nuestro pafs, vid. L. M.' L)ii:.&Pt<.~~<i, O#. rupm
~il., pp 49 y 50.
(902) As( se desprende tanto de la LJCA (art. 1.0) como de los anlculos
g.4 y 24 de la LOPJ. Sobre esta clase de acros plitiiror, vid. A. EMRIDIRUJC)
za estaifan igualmente exentos de fiscalizacibn jurfdica ex-
terna. N o se tra& insisto, de resucitar viejas batallas contra las
inmunidades de poder, sino de subrayar los últimos reductos
de lo polftica corno esfera autdnoma de decisi6n en Estarlos
que, como el nuestro, han llevado hasta el extremo el proceso
de iacionalizaci6n del poder y apurado hasta sus últimas conse-
cuencias el concepto de «Estado de Derechon.
Esta visión de la relación parlamentario/drgano y del trata-
miento juridico de los interno mrporis acto, que responde a los es-
quemas tradicionales de la iuspublidstica europea, sera la inicial-
mente adoptada por el Tribunal Constitucional (103). NO obs-
tante, la configuraci6n del representante en la drbita del artículo
23 de la Constitucidn como titular directo o indirecto de los de-
rechos fundamentales rec~nocidoscn tal precepto, y el amas va-
l o r ~(1 04) constitucionalmente vinculado a los mismos, estahle-
cera las bases para la sreacidn jurisprudencia1 de una distinta e
innovadora concepcidn de su sta&r, y de la forma de entender el
mandato representativo como relacidn polftico-constitucional.
En efecto, de acuerdo con la expuesto, las normas regla-
mentarias que disciplinan la incorporacibn del parlamentario al
&gano y las facultades imprescindibles al ejercicio de su manda-
&Actos polkicos del Ghierno y actos pliticos de las Camaras pariamentatias.
Reflexiones en tomo a su control por la lurisdicci6n cnntenciow-administra-
tivax, RCG, n.o 13, 1988, p. 76 y SS.
(103) Esta fue Ea tesis mantenida claramente en su Auto dc 21 de marzo
de 1984, en el quc afirma que $610estan sujetas a control lurisdiccional las de-
cisiones sjn valor de ley que ~ C C I C Aa la1 sel~ciwie~
can terteros uinm~ado~
(FJn 2-01. Por tanto, 10s actos pu-
m a r a pw re/arimer r n n t r d c t d e ~o f~nrimiñri~ie~
ramente internos quedarían excluidos de la vla de amparo que garantim el ar-
ticulo 42 de la LOTL. Un profundo comentario critico sobre este Auto y sus
repercusiones, puede verse en 1. T O R RMURO, ~ ~ uAcros internos de las Cima-
ras y recurso de mparm, REDC, n.o 12. 1984, p. 153 y SS.
(104) *Mas vnlom del que resulta, según el propio TC en su STC G6/
1985, de 23 de mayo, F J n 2.0. uno $610 la inconstitucionalidad de todos
aquellos actos d e p d e r , cualquiera que sea su naturaleza y rango, que los Ic-
sionen, sino tambitn, la necesidad, tantas reces proclamada por este Tribu-
nal, de interpretar la ley en la forma más favorable a la maximilización de
sus contenidosn.
to, asi como los actos internos de las CAmaras que afecten a 10s
contenidos del mismo, no podrán ser lesivos de esta vertientehfs-
drlmmfuI del mandato de representacjdn. Ya se dijo que ese con-
junto de facultades individuales del parlamentario, recogidas bá-
sicamente en los Reglamentos de las Cdmaras, son el marco le-
gal en que se desarrolla el derecho fundamentab del articule 23.2
de la Constitución. Lo que interesa ctarificar es si el articulo
23.2 se diluye enteramente en esa repplacidn reglamentaria y,
por tanto, todos sus contenidos son ctfundamentales~~; si, contra-
riamente, se trata de un reenvlo integre al plano infraconstitu-
cional de suerte que ninguna de esas facultades goza del már va-
lor y el amparo debido a los derechos fundamentales; o, final-
mente, si tan sdlo una parte de ese stutw es susceptible de ser in-
tegrada en el bloque de la constjtucionalidad, en cuyo caso, se
impone determinar cudl es el criterio hermeneutico aplicable.
Come esramos en presencia de un derecho de creaci6n juris-
prudencial interesa delimitarlo negativamente, es decir, preci-
sando qué facultades del 1 t a t ~ 5del parlamentario carecen de ca-
rscter fundamental y, para ello, como es obvio, hay que recurrir
al analisis conjunto de esa jurisprudencia.
Asf las cosas, y como punto de partida, resulta evidente que
el mandato constitucional contenido e n el artfculo 23 de la CE
no excluye la posibilidad dc establecer Ifmites o condiciones al
ejetcicio de los derechos en e1 contenidos, antes bien, su expresa
remisibn a idas leyes», asl lo confirma (105). Limites y condicio-
nes que, en este caso, deberán localizarse, sustancialmente, en
los Reglamentos de las Cámaras,
Ahora bien, de todos es conocido, y asf se hizo constar ante-
mtr /m C i -
riormente, que los Reglamentos parlamentarios responden en su
I
configuracián jurfdica a la d i n h i c a impuesta p r los partidos y
a las necesidades de muacibn polftim-parlamentaria de tstos.
En consecuencia, se articulan sobre el principio mayoridmino-
rfa y conforman a los grupos parlamentarios -expresión intra-
parlamentaria de los partidos- como sujetos indiscutibjes sobre
(105) Vid., entre otras, STC 8/1985, dc 25 de enero, FJo 4.0.
los que gravita toda su regulacidn, cn notorio detrimento del
s t a t ~individual
.~ del representante, que se convierte en un opera-
dor jurldico de segundo orden. Cabe preguntarse, pues, si estas
limitaciones reglamentarias derivadas del .Estado de parridosn
lesionan los derechos emanados del arttculo 23 de la Constitu-
ci6n y suponen una intrornisidn ilegftima m 1s (unidad de la re-
presentacidnii.
La respuesta nos Ia o f r e a la STC 32/1985, de 6 de mano,
en un plrrafo que ha sido expresamente recuperado por la mis
------
reriente- Sentencia
- 119/90 de 21 de julio, lo que da cuenta de
la sustantividad juridica del mismo. Para el supremo i n t é r p r ~ e
de la Constitución, ala inclusibn del pluralismo polftico como
valor juridico fundamental (art. 1.1 de la CE) y la consagra-
cidn constitucional de los partidos golfticos como expresi6n de
tal pluralismo, cauces para la formacidn y manifestacidn de la
voluntad popular e instrumentos fundamentales para la partici-
pacidn pclltica dc los ciudadanos (art. 6 de la CE), dotan de n-
l m c i a jt.&dica (y no sólo politini) u lo ~ d ~ c r i p c i politica
ón de b N-
pre~ent~ntcr y hacen que, en consecuencia, esa adscripci6n no
pueda ser ignorada ni por las normas infrac~nstitucionalesque
regulen la estructura interna del drgano en que tales repreren-
tantes se integran, ni por el d r g n o mismo, en las decisiones
que adopte en el ejercicio de la facultad de organizacidn que es
consecueiicia de su auronomfm.
De cite modo, y por vfa de las relaciones parlamentario/6r-
gano, los partidos -tal como se advertia- recuperan, no sin con-
tradicción, el protagonismo perdido en anteriores pronuncia-
mientos del Tribunal, de los que ya he dado cuenta en el aparta-
do anterior. En todo caso, este pronunciamiento del TC que su-
pone un reconocimiento, al menos e n sede parlamentaria, de la
realidad de partidos, implica que las limitaciones reglamentaria5
del rd~tusdel representante, mnsecuenOa de su oblipda adscrip
cidn a un grupo o de la d i n h i c a del principio mayoría/mino
rfa (lOb), no lesionan la vertiente fundamental de su mandato-
(106) F,n cita misma wntenciri 32/1985, el TC incidirl sobre la vinuali-
dad lurfdica de este principio: aprtcnece a la esencta de la democracia rep'e-
Ahora bien, ¿puede ello significar que los p p s parlamentarios
son tambitn titulares de los derechos fundamentales del arttculo
23 de la CE y que, por tanto, esthn legitjmdos procesalmente
para recurrir en amparo? Sin duda, tal posibilidad vendrfa a cla-
rificar la siempre dificil naturaleza juridica de los mismos, aun-
que el Tribunal Constitucional, sin haberse pronunciado de
modo definitivo hasta el momento, parece descartarla (107).
El segundo grupo de normas parlamentarias que, ipalmen-
te, condicionan o Simiran el ejercicio del mandato, son las deri-
d a s de las potestades de autoorganización y funcionamiento
de las Cámaras en cuanto Organoa mnstinicionales o, lo que es
lo mismo, las que son consecuencia de la dimensi6n formal de
scntativa la distincidn entre mayorfa y minorh Ique es simple proyeccidn de
las preferencias manifestadas por la voluntad popular) y la ocupacldn por la
prrmera de los puestos dc direccidn polttica (...). 'Todas estas razones (...) evf-
dencian suficientemente, que la atribución dc funciones (y asignaci6n de pues-
ros) entre mayoria y minoría en el seno de un cjrgano representativo, la d ~ f e m -
e ~modo tal que puede (y ailn debe) ser mnsi-
& idcd@ica cr Icgitimuy r t ~ ~ v l f n tde
derada como una diferencia fictica que autotiza el trato desigualr (FJ: 3.0).
(107) En efecto, en la STC 32/'1985, el Tribunal declarar4 que los dere-
chos a que se refieren los artfculos 14 y 23.2 de la CE los uostentan s610 las
personas fisicas o jurldscas, no los gnipos poliricos carentes de personalidad,
como san las fracciones polfticas presentes en un d p n o ~olegiadon.Pese a
ello, en la STC 108/19R6, de 26 de plio (FJ.0 4.0) se referirá *a los derechos
de los Diputados o grupos parlamerirarios del Conpesoi~, en su Auto
'-2/1987, de 27 de mayo, (FJ.02.0) ira los derechos de partscipacj6n política
los Diputados y G m p s parlamentariosn, y en su STC 205/199R, de 13 de
embre, afirmar6 que unos Acuerdos de la Mesas del Senados infringen neE
echo fundamental tx aniculo 23.2 de los Senadores d c / p p prldmtnturrri
mrtrrentni (FJ.0 6-0). Contrariamente, en su Auto li14/1988, de 23 de mayo,
rctomara a un criterio más restrictivo que confirma la STC 23/1890, de 15 de
febrero, al declarar en su FJ.0 1.0 que, aconviene precisar, a efectos de legiti-
macrón procesal. que el presente recurso de amparo fue interpuesto tanto en
nombre del pupa parlamentario del Partido Centro Democritico y Social
(CDS), como en cl de todos sus componentes p a r ~ o s ~ i m nifnt d i v r d ~ ~ I y~ oens
concepto de Diputados de las Corres Valencianas, quien de ese modo otor-
wrnn el correspondiente poder al Procurador. Consecuentemente, e l recurso
debe entender, n los efeaos dichos, interpuesto p r la< pcrIun1~1
-"enipurados- que se relacionen a) principio de esta sentencia.*
la representacidn, que corresponde competencidmente al 6 r p -
no-Parlamento.
Un conflicto entre esta clase de normas y las que regulan el
stadrrs del parlamentario, fue conocido por el Tribunal Lonstitu-
cional con ocasidn del recurso de amparo 351/2987 impetrado
contra una resoluci6n de la Presidencia asobre acceso por el
Congreso de los Diputados a materias clasificadas» (108). Los
recurrentes entcndlan que el articulo 102 de la Ley de Secretos
Oficiales, al reconocer a las Cortes Generales el derecho de acce-
der a esa clase de informacjdn, se referia no a las Cortes-
institucidn, sino a cada diputado individualmente considerado,
por lo que, la mencionada resoluciári Presidencial, habrla infrin-
gido el articulo 7 del RCD (derecho de informacián de los
Diputados), al restringirlo ilegftimamence y a su travcs el articu-
lo 23 de la Constitucidn.
En su sentencia 1 18/1988, de 20 de junio, el Tribunal de-
clarara que das potestades constitucionales conferidas a las C4-
maras como prerrogativas de las mismas, no son jdentjficablec
como derechos individuales de cada uno de sus miembros, los
cuales podr4n ser conformados por aqukllas, en sus respectivos
Reglamentos, en virtud de la autonomfa organjzativa y funcio-
nal que les reconoce el artfculo 72 de la Constitucibnn (FJ0 4.0).
La cuestión no ofrece dudas y, otros muchos pronuncia-
mientos del Tribunal Constitucional asf la vendrán a confir-
mar (109): no toda vjolacjdn de Reglamento implica una corre-
lativa vjolacibn de un derecho fundamental o, si se quiere, los
Reglamentos de las Cámaras ccno incorporan derechos funda-
mentales autdnomos de los que sean titulares los parlamenta-
(108) Publicada cn cl BCILG-CD, niim. 14. de 19 d e diciembre de 1886.
(109) Así el Auto ú14/1988, de 23 de mayo, en el que se delcara que *En
la tarea cotidiana de dirección de las labores de una Cimara p ~ l a m e n t a ~ i a ,
p r fuerza se han de adoptar resoluciones que, pcsc ri su rsrrins linniatiw, no
wr ello lesionan el derecho fundamental aquI alepdo. Decisiones que por n o
condicinar la labor continuada de los parlamentarros y los p y o s afectados,
na poddan ser consideradas lesivas de sus funciones amparadas en el 23.2 de
la CE, sin reducir ddsticamente la autonomta colectiva d e las Cdmarasi~.
rios)) (1 10). Por la misma raztin, no es correcto incluir en el b l e
que de la constítucionalidad relativo al articula 23 todas las nor-
mas de los Reglamentos que disciplinan las facultades de actua-
cibn de las Czímaras (1 l l), de lo que se deduce ampliamente,
que el stut~sdel parlamentario esta integrado por n o m a s de dis-
tinta naturaleza: unas, de dimensión constitucional y, otras, que
p r no implicar una conmlcacicin del artfculo 23.2 de !a CE, ca-
recen de tal relevancia. De este modo, todo acto (1 1 2 ) o noma
parlamentaria (113) que implique una vulneracidn de las prime-
ras, al afectar a un derecha fundamental «sale o trasciende de la
esfera irreversible de los itldema corporis &m (1 14), mientras que
la lesidn de las segundas, oripna la aplicacidn de la doctrina ju-
rfdica propia de esta clase de actos. El criterio .$tan's extema/@-
cmiu interna ha perdido, cuando menos, su virtualidad procesal:
los infema corporis arta pueden ser recurridos en amparo por el
parlamentario afectado en la medida en que lesionen la vertiente
fundamental de su stats ( 1É 5).
(1 10) E. JIMCNL.Z AP;ZRI(:I(I,las infracciones del procedimiento lepslati-
YO: aIgunos ejemplosii, RCEC, núm. 3, 1989, p. 1 59.
( 2 11) Veanse, entre otros, los Autos del TC 1 U1 986, de 15 dc cnem
(FJ.0 2.0) y 29U1987, de 1 1 de marzo (FJ.0 2.0).
(1 12) Sobre e l concepto de acto parlamentario vtd., N. PERL;%-SERR,\~O
JACRFGUI, <~l.faciauna teoría de lo^ actos patlamentarrosn, RDP, núm. 9, p. 67
y SS.
( 1 13) La matlzacidn es impartante pites, n o $610el acto de aplicacdn de
la norma reglamentaria puede lesionar esa vertiente fundamental del status del
parlamentario, sino que rambltn p u d e hacerlo el reglamenta mismo o una
norma d e desarrolZo d e aquél. Por eso en la STC 32/1985, cl TC ya declaraba
que las leyes -en nuestro caso los Reglamentos parlamentarios- u.. no podrdn
regular el ejercicio de los cargos representativas en timinos taler que se vacíe
de contenido la función que ha de desempeliarse, o se le estorbe o dificulte
mediante obstáculkos artificiales o se coloque a ciertos representantes en con-
diciones inferiores a orrow (FJ.0 3.0).
(1 14) STC 118/1988, de 20 de junio, FJ,. 4.0 Comenta esta sentencia E.
MANC~SIDOR,*Reciente lurisprudencia constitucional sobre derecho parlamen-
tario~,RVAP, núm. 22, 1988, pp. 203 a 2 10.
1115) Asf lo reconoce expresamente la STC 21 4/1890, de 10 de diciem-
bre, en cuyo F]o 2.0 se declara que ala doctrina rle los h r n d mrporir mtd s61o
de aplicación en la medida en que n o exista lcsidn de tales derechos y
3.2. La artículaci6n jurisprudencia1 de las distintas es-
feras relacionales: la vertiente fundamental del sta-
tus del representante
Cobre los pilares de esta construccidn, derivada de la aplica-
ci6n de la ttmica de los derechos fundarnentalcs a Ia relación re-
presentativa, tanto en su dimensión material como formal, el
Tribunal Constitucional ha ido modelando los perfiles del
mandato representativo y, configurando en su jurisprudencia los
contenidos de aquél merecedores dc ser incluidos en su dimev-
sió~f~ndammtal!.
De este modo el Alto Tribunal, ha conddetada hasta el mo-
mento, que no violan la vertiente fundamental del rtatus de re-
presentante, el establecimiento de ciertas; causas de inelegibilidad
(Auto 545/1983, de 25 de mayo, FJos, 1 y 61, la exigencia del
porcentaje rnfnirno de votos que para ser proclamado electo im-
pone la LOREG (SSTC 75/1985, de 21 de junio, FJo 5.0 y
72/1989, de 20 de abril F p 3:), la superacidn del control-
acatamiento para adquirir la plena condiQ6~de representante
(SSTC 101/1983, de 18 de noviembre y 122/1983, de 16 de di-
ciembre), la imposibilidad reglamentaria de presentacidn de en-
miendas a titula individual (ATC 12/1986, de 15 de enero, FJo
3: y STC 23/2990, de 15 de febrero, FJo 5.01, la inadmisión a
tramite de inteqxlaciones (ATC 61 4/1988, de 23 de mayo), la
suspensibn de la condicidn de parlamentario acordada conforme
a lo reglamentariamente preceptuado ( A K 1227/1988, de 7 de
noviembre) y la negativa de la Mesa a conceder la subvención
fija correspondiente al grupa mixto cuando tste est6 formado
por una íinica persona (STC 214/1990, de 20 de diciembre),
entre otros muchos pronunciamientos de menor relevancia.
Contrariamente, ha considerado incluido en la vertiente fun-
damental del articulo 23.2 de la CE, la facultad de recavar da-
libertades, pues únicamente en cuanro vulneran dcrechos fundamentales y no
por simple infraccidn dc normas reglamentarias de las Cámaras son recurribles
en ampara dichos actosn.
I
I tos, informes y documentos de la Administración (SSTC
161/1988, de 20 de septiembre y 181/1989, de 3 de novjem-
bre) y, como lesivos de este precepto constitucional, la suspen-
si6n del mandato sin apoyo reglamentario (STC 136/1989, de
19 de julio), la imposici6n de una fdrmula rigurosamente formal
para instrumentallzar el control-acatamiento (STC 1 19/1990 de
21 de julio), la negativa del Brgano representativo de crear un
grupo mixto, aunque &te no existiera previamente y lo fuere
para incorporar a un único representante (STC 172/1988, de 3
de octubre} y la inadmisidn a trhmite de una mocidn contra lo
reglamentariamente dispuesto de modo especifico por el Regla-
mento de la CAmara (STC 205/1990, de 13 de diciembre).
Ahora bien, más allA de lo que se pueda deducir de esta des-
cripci6n casdstica, acerca de lo que reviste, o no, naturaleza de
fundamental en el status normativo del representante, lo que in-
teresa averiguat es el criterio hermentutico a travb del cual se
opera csa diferenciación, con el fin de poder precisar cuál es el
l
argumento de fondo y cuál -desde la óptica de la posicidn prf-
dica del representanty el confenido e~encialde los derechos funda-
mentales del articulo 23 de la Constitucidn que, al i n t e p r el
bloque de la constitucionalidad, participan de la resistm~zade la
Constitucj61-1misma.
Una primera vla de aproximacibn la ofrece el articulo 23.2
de la CE, cuya aplicacidn al representante conlleva su obligada
caracterización como cargo público. No obstante, cl soporte sub-
jetivo de este precepto mnstjtucionat es mucho mAs ampIio,
comprensible tanto de los funcionarios públicos como de cual-
quier otro c a r p electivo o dc libre desjgnaci6n al servicio de los
poderes públicos, en el sentido mas lato de la expresidn: el ar-
ticulo 23.2 ({protege a los titulares de c a r p y ftlncime~pibIicm de
cualquier género y no sdlo (...) a los titulares de funciones repre-
sentativas))(STC f OJ1983).
Ahora bien, la interconexi6n entre los dos apartados del ar-
ticulo 23 de Ia CE, de la que surge esa vertiente fundamental de
su s t d ~ s ,no es posible para todo cargo público. Cuando del ac-
ceso a cargos funcionariales se trata el artfculo 23.2 de la C E ha-
brA de interaccionarse con su articulo 103.3, siendo de aplica-
a 6 n los principios de mérito y capacidad» (1 16). Sólo chando de
t o ~ p pliblicos
s de representafin'npolitifa se trate es legitima esa inter-
conexión, pues s61o para ellos, el derecho que define el articulo
23.2 de la CE ~ t un s reflejo del Estado dcmocritico en el que
art. 1.2- la soberania reside en el pueblo esp&ol del que ema-
nan todos los poderes del Estado» (STC 2.7/1984, de 20 de fe-
brero, FJo 4.0). Por idéntica r a d n v, a diferencia de los prime-
ros, <(si ninguna norma lo impide (...) no hay discriminacj6n
ideoidpica en el hecho de que, J proveer cargos públicos de na-
turaleza politica (...) re de preferencia a los correligionarios...»
(STC 32/1985, FJo 5.0).
El concepto de cargo público sobre el que se articula esc
((derechofundamental reflejo», nacido de la conexi6n de los dos
phrrafos del artfculo 23 de la CE y, que otorga dimensidn cons-
titucional a una parte de su statm es, por tanto, un concepto li-
mitado y restringido: únicamente, cuando se trata de cargos re-
presentativos libremente elegidos en clccciones periddicas, es
posible esa conexibn. Esto es, mando el titular del cargo tiene
una legrtimidad democrátjca directa, independiente de la deriva-
da del conjunto del sistema constitucional (1 17). ?Es este, ese
otro «sentido)) de la representacidn a que se referia el Tribunal
Constitucional en la STC 32/1985, antes citada?
(1 16) Sobre esta conexihn y las repercusiones que sobre loa c a q s públi-
cos no represenrativos implica el artlcuio 23.2 de la LE, vid., E. GAIL~A ?'M-
VIJANC) consideraciones en torno a l derecho de igualdad en cl acceso a \ a
funci6n piíblicaii, R A P n . 121,
~ 1990. p. 247 y SS.; y M,IN~'ELPL'LIM)Qi:t -
vFnti, aXlgunas consideraciones sobre el acceso a cargos y funciones púMi-
casii, REDC :n 30, 199 1 , p. 161 y ss.
( 1 17) En este scntido, el TC, en su reciente Sentencia de 21 de julio de
1990, precisa el alcance real de esta diferenciación: nQuten accede n un c a r p
no representativo, por alto que este sea y por trascendental que resulte la fun-
ci6n que ha de descrnpchar, acfia sólo en nombre propro. Muy otra ea, por el con-
trario, la sttuaci6n en que se encuentran los representantes electos, pues en e'
acto de la elección, los electores sean cuales sean los intereses u opiniones que
los mueven. actúan como ciudadanos parter del pareblo cspatiu/ titular dc Q!
Sin duda, esta doble legitimidad, entendida como centro de
im putacidn jurídica, será, precisamente, la que confiera al repre-
,
seritante un stdtu~y regimen jurfdim diferenciado.
En efmo, su pasicidn juridica, al igual que la de cualquier
otro cargo público, deber& ser configurada por imperativo de1
articulo 23.2 en el plano infraconstitucional. Sin embargo, a di-
ferencia de la de los dernhs, la mnfiguraci61-1juridica del statu~
del representante politjco o de los actos que se deriven de la
aplicacibn de la misma, dada su legtimidad democrática directa,
no pueden desconocer esa realidad constitucionalmente protegi-
da (art. 23.1 de la CE), que no es otra que la de la voluntad de
sus electores ccpartes del pueblo espafiol titular de la sobera-
nfm (1 18) y expresidn del pluralismo dernocrAtico sobre el que
se (:difica nuestro Estado. Por eso, para el Tribunal Censtitucio-
nal., «los Diputados son representantes del pueblo espafiol consi-
der ado como unidad, pero el mandato que cada uno de ellos ha
Ul l Lmido es producto de la voluntad de quienes lo eligeron de-
t e nninada por la exposicidn de un programa juridicamente Ifci-
to» (STC 1 19/1990, de 15 de febrero, FJo 7.0).
Nada tiene que ver, en el estricto plano jurldico esta cone-
xi6n dcmocrhtica con la doctrina del mandato imperativo. La
relaci6n de leg~timacidnpolltica que vincula a representantes y
representdodelectores no implica la existencia de una equiva-
lente relaci6n jurfdica, sino de un centro abstracto de irnputa-
ci6n que atribuye al mandato representativo una dimensión fun-
dan~cntal,constitucjonalmente protegida y que vincula, en cuan-
to tal, a t d o s los poderes públicos (art. 53.1 de la CE). El re-
presentante estd jurfdjcarnente desvinculado de sus electores y
en este sentido es libre e independiente. S610 en la medida en
que un acta o n o m a de un poder público, preferentemente de
-
las (-Amaras parIamentarias, lesione u obstaculjce indebidamente
ercicio del mandato y, esa conculcacir5n, repercuta mediata O
inalrectamente en el derecho de sus electores a ser teprexe~tado~
-principio democrático- lo icpol se mmierte cn castit~n'~~dy /o in-
te"^ m externo De este modo, los electores actúan inequfvoca-
ntencla y fundamento, recogido en nota anterior.
mente como centro jurfdico de imputacidn, que permite atribuir
naturaleza de fundamental al derecho del representante lesiona-
do y, con ello, la defensa procesal externa del mismo, al haberse
trascendido la esfera de aauacidn del representante para afectar
a la de los electoredrepresentados. Sólo asi se comprende, que
(<lafidelidadn que nace del compromiso entre representante y
cleaores, icqrrs nzng~nureIan'On guarda con la oblz&%n deriuada de un
supuesto mandato imperativo (...S no pueda ser desconocida ni obs-
tani1izada.w (STC 119/1990, de 21 de julio, FJo 7.0)-
Pese a todo, debe tenerse presente que la conexi6n entre
los dos apartados del articulo 23 de la CE no resta sustantivi-
dad propia al derecho fundamental de su apartado segundo. El
representante, al igual que cualquier otm c a r p público, es ti-
tular del derecho subjetivo público que le garantiza el acceso y
la permanencia en el c a r p con arreglo a la determinacidn legal
de su stubrrs. Por tanto, toda aplicación discriminatoria o desco-
nocimiento de las facultades de actuacidn que reglamentaria-
mente le son reconocidas, supone una violacidn autónoma del
artículo 23.2 de la CE (1 14). S610 cuando es ese mismo marco
legal que desarrolla el artfculo 23.2 de la CE, o un acto de di-
recta aplicación de aqukl, el que coarta los contenidos mfnimos
del mandato, entonces, y exclusivamente para los representan-
tes politicos, resulta de aplicaci6n el artfculo 23.1 de la CE, al
( 1 19) En este sentido, en la STC 23/1990, de 15 de febrero, sobre inad-
misrdn a tramite de una enmienda con texto alternativo presentada por un
grupo parlamentario, el Tribunal precisa que uel derecho fundamental que,
cventualmente. habria rido conculcado na es al menos, no directamente- el
de panicipacidn cn los asuntos pdbl~cosal que alude el apartado primero del
art. 23, sino tl que reconoce su apartado segundo, en cuanto según la queja
del recursa, r ; halila
~ ~mpcdidoa los diputados recurriintes el ~lerciciode una
facultad -la de enmienda- que, rcdamentariamente prevtsta sc integra cn el
'status' del cargo público quc destrnpefian. E ipalrnente hay que aaadir que
el derecho que se consagra en cstc precepto constitucional e< un derecho de
configuracidn legal (...} con lo cual es claro que n o se le~ionarfatal n o m a S1
la exigencia de lo7 requisitos generales estahlccidos con caricter general
las t.eyrs, se aplica ~ e ~ l criterios
in razonables que excluya roda idea de dis-
criminaci0nii (1;)" 5.0).
entenderse que esta lesidn nrepercute también en el derecho
que la Constitucidn (...) garantiza a sus electores, de participar
en los asuntos pUblicoc a travts de representantesn (STC
119/90 de 21 de julio, FJo 7.0).
En esto, y n o en otra cosa, consiste la Iect~rodemocrática que
Tribunal Constjtucional ha realizado de la relación representa-
tiva. Democratizaci6n, calificable de procesal, si se retiene como
único elemento innovador la ampljacidn de la legitimacidn del
representante para recurrir en amparo, y la superacidn de ia has-
ta entonces insuperable barrera de los interna r n e r i ~
&a, Pero, a
mi modo de ver, tal conclusi6n crnpbrece en exceso las conse-
cuencias doctrinales que se pueden extraer de este abundante
cuerpo jurispmdencial, no exento de contradiccianes.
4. I,A RESlSTENCIA CONSTITUCIONAL
DEL MANDATO: DE LA PROHIBICION
DEL MANDATO IMPERATIVO AL
(<MASVALOR» DE LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES
Para la teorfa cldsica de la representacidn y, por razones que
en su momento exponfa, la independencia jurfdica del represen-
tante e, incluso, en SU gknesis inicial su pretendida independen-
cia politica, era uno de los ejes fundamentales de vertebración
del modelo. Desvinculado jurfdicarnente de sus electores, e? re-
presentante ejercia su mandato con las únicas limitaciones de su
conciencia y las que progresivamente, por razones prap6ticas
de ordenación, fueron introduciendo los Reglamentos de las Cá-
matas, toleradas estas últimas, por los propios representantes en
cuanto fruto de una autoljmitacjón, modificable en el tiempo, y
protegida constitucionalmente por la autonomfa del drgano, en-
tendida en téminos absolutos, como ausencia de control politi-
y jurldico externo.
La definitiva irnpIantación de los partidos y la colotfirrrrio'npor
estos, en cuanto cauces de expresidn del pluraljsmo democráti-
co, de las distintas esferas decisionales -primera la electoral,
desputs la institucional- intrducirh, como antes advertia, un
decisivo elemento de ruptura que, a la saz6n, convertid en ino-
perantes los viejos paradipas representativos heredados del Es-
tado liberal, introduciendo una irremediable contradiccibn entre
realidad poittica y orden jurfdico-constitucional a la que no p-
drá poner remedio su mero reconocimiento en la N o m a Supre-
ma. Mientras que, politica y socioldg?camente, son los partidos
los auténticos titulares del mandato lector al, juriclicamente esta
e representante. Ida prohi-
titularidad se atribuye int~iboW ~ o n a al
bicidn del mandato imperativo, aplicada también a los partidos,
obligaba inexorablemente a extraer esta consecuencia y, en defi-
nitiva, a afirmar que, pese a todas sus incoherencias y disfuncio-
nes, el disefio representativo-constitucional permanecfa bhica-
mente inaltcrahle.
El Tribunal Constitucional ha demostrado que esto no tiene
porqué ser as{ y que existen frirrnulas distintas de interaccidn m-
tre la realidad de partidos y el orden constitucional que no pa-
san por un necesario y, acaso imposible, replanteamiento de la
prohibicidn del mandato de partido.
Tal como queda constatado en páginas anteriores, tomando
como punto de partida la idea de que las normas infraconstitu-
cionales deben interpretarse desde una. 6ptica crconstitucional-
mente favorablen a los derechos fundamentales, el intérprete
supremo de la Constitucidn se esfuerza, para incluir ((nuevas
posiciones» dentro del Ambito normativo de los preceptos
const itilcionales (1 20).
Claro está, que tras la jurisprudencia del Alto Tribunal, el
parlamentario sigue siendo en buena medida jurfdicamente inde-
pendiente y en cierto sentido titular de su escario. Pero no lo es
(120) Cabe hablar así, de una jurisprudencia de ualcancc medim que se
aleja, tanto del positivismo meramente subsuntivo, como de sucedaneos abs-
tractaí (xpensamicnto iuridicoi>,aidea de dcrechan) de los contenidos normati-
vos constitucionalizados. k t i r c este concepto, vid. FRII:~IIKI(.~~ MIJI.I.~.K,RrtA-
r i e , 1986, p. 24. Citado y comenta-
temrbt, memente eiricr V e ~ d s ~ ~ n ~ ~ t h c uRerlfn,
do p o r J. J. CAKCIIII.HI), <<Derecho,Derechos, Tribunal, Trihunalesw.
REF, n." 60-61, 1988, p. 827.
menos, que esa independencia ha dejdo de ser jurídicamente
absoluta pata convertirse en relativamente funcional.
La autonomfa del representante no descansa en la prohibi-
ci6n del mandato imperativo sino, tal como acabarnos de ver,
en el mds ~ d u rde los derechos fundamentales. Unos derechos
fundamentales, los del articulo 23 de la CE, que el Tribunal co-
necta inmediatamente -sobre todo a partir de la S K 3Ylci85-
con los conceptos de soberania popular y pluralismo democrati-
co, lo que le lleva a afirmar que la adscripcjdn polltjca de los re-
presentantes tiene relevancia jurldica y n o s61o polltica, t d a vez
que la consagracibn constitucional de los partidos los configura
como ese cauce idóneo para la formacidn y manifestaci6n de la
voluntad popular.
A partir de esta premisa, la dinámica que impone el Estado
de partidos tanto en el plano electoral (porcentaje rninjrno de
votos para ser prmlamdo electo, sustituci6n de casididatos por
orden de las listas...), como en el interior de los drganos repre-
sentativos (obligada adscripción a un grupo, voto ponderado,
sustituci6n en cornisjbn, mecanismos de proporcionalidad de-
mocdtica ...) queda constitucionalmente leg~t irnada, perdiendo
ese carácter de realidad paraconstitucional y contradictoria, ex-
plicable hasta ahora como mera consecuencia fáctica de la apun-
tada oposicidn entre realidad politiea y jurfdjca. La minimiza-
cidn de las facultades de acci6n individual del representante en
favor de los p p s parlamentarios - p r resaltar un supuest-e
decfa que era contraria a la 16gica constitucional del mandato
imperativo y, por tanto, de mAs que dudosa constitucionalidad.
Tras la jurisprudencia que se comenta, si algo queda en claro, es
el respaldo constjtucional de las limitaciones del s t a t ~del
~ parla-
mentario que reglamentariamcnte se introducen por mor del
wEstado de partidosn. Sólo en la medida en que lesionen la ver-
tiente fundamental del mandato podrhn considerarse con stitu-
ciondrnente Plegftimas. Y, para ello, retornando lo ya expuesto,
es necesario que esa lesidn repercuta mediatamente en los repre-
~entad0s.
Obligado es reconocer que la linea emprendida p r el Tribu-
nal constitucional es tan s61o un paso inicial, a lo que parece
cada dia mis firme, cuya andadura definitiva resultarfa aventura-
do prever. La mdificabilidad de toda jurisprudencia, su apego a
la realidad de cada momento y al supuesto de hecho que la ge-
nera, la convierte en algo aleatorio e imprevisible. De igual
modo, como en los pdximos capitulas se podrd comprobar con
mayor detenimiento, no está exenta de altibajos y variaciones en
su proceso de fomaci6n. Pero indudablemente, existe un inne-
gable cambio de argumentación en la forma de entender el man-
dato representativo, concebido ahora, como relaci6n constitu-
cional entre electores y elegidos, dotada de la urecistencim jurl-
dica que le otorga su naturalm de dundamentalw y, articulada
sobre el valor constit~cimdmnteobjetivo c~pluralismodemocr$ticon;
lo que implica, inexorablemente, el reconocimiento jurfdico y,
no 5610 politic,, del imprescindible papel de los partidos para la
realización de aquél ccpluralismow.
Sin embargo, la caracterización del representante como car-
go público titular de los derechos fundamentales consagrados en
e! articulo 23 de la CE, ha puesto en marcha un proceso que se
presenta como una verdadera arma de doble filo y que ya ha re-
clamado la atencidn de un cierto sector de la doarina (121).
En efecto, la titularidad de tales.derechos y su posible defen-
sa en amparo, ha dado lugar a una definitiva entrada del ((Esta-
do de Detecho» en las Cámaras, con la consiguiente defensa ju-
rfdica de las minorías polfticas, imprescindible para el buen fun-
cionamiento del juego democrhtica y el respeto al pluralismo
polftico. Es esta la cara positiva del proceso.
No obstante, este control jurisdiccional externo (1221, con-
lleva el indudable peligro de una excesiva judicializacibn de lo
(121) Vcr, entre otros, F. SAINL j M t ) xhctoq~ ~ ~parlamentarios
~ y juris-
dicción contencioso-adminisrrativaii, h\P, n.O 15, 1988, pp. 233 a 255; L.
T ~ V AAI.AS,
R reflexiones sobre la actividad no legi~lativade los 6rganos par-
lamentarios v la fiscalizaci6n de )as manifestaciones administrattvas~,Anuario
dc Dcrcrbo CAmsiit~rionalyParlainmturin, n.O 1, 1990, pp. 9 1 a 1 18.
(122) Un control jurisdicc~onal que, por distintos cauces, cubre practica-
mente toda posible actividad jurfdica intraparlamentaria, como pone de relieve
R. PL~YCF.Ten ~Juridiccibn con~t~tucionaly jurisdiccl6n contencioso-
polftico y paralelamente una n o menos arriesgada politizacidn
de lo judicial, si se sustrae al Parlamento el protapnismo polf-
rico que le compete, para transferfrselo a otras rnstaocias, so
pretexto de una hipotdtica vulneración de esos derechos de los
representados (1 23). Riesgo, que se incrementa notablemente,
como en nuestro caso, si ese control lo integra no s61o la jurjs-
dicción constitucional, sino tarnhien la contencjoso-
administrativa, pues, dado el carácter de fundamentales de al-
guno de los derechos que el prlamentario pude invocar, resulta
evidente, la competencia de esta última a través de la Ley
62/1978, de Proteccidn de las Derechos Fundamentales. En
este sentido, no deja de sorprender, la cantidad de cuestiones
de naturaleza parlamentaria de las que ya ha conocido por esta
vfa el Tribunal Supremo (124). Es esta, a mi modo de ver, la
cara negativa del proceso emprendido.
administrativa en el control de los actos parlamentarias sin valor de ley*,
REDC n: 28, p. 1 11 y ss.
(123) En esta IInca coincido plenamente con la interesante reflexión de A.
FBRNANDW.-MIRANDA CAMPUAMOR contenida en el prdlogo a la obra de 1.
TORREMIJRO, Ú Q ~ M J de gobitrno dc lar Lamara, Congreso de los Diputa-
dos, Madrid, 1987. UEFcierto -escribe el autor- que la nroteccidn de las mi-
norias parlamentarias sc ha convertido en un problema bisico del moderno
Derecho parlamentario y que tal proteccidn precisa de un marco mas perfecto
de surnisi6n al Derecho de la institución parlamentaria. Es cieflo, en fin, que
de las sistemas de organización racional de la heterocornposicitín de conflictos
rs el judicial el mis perfecto y el gue de modo más acabado garantiza la efica-
cia del Ordenamiento y la cfea~vatutela de los derechos. Pero no es menos
cierto, el riesgo de hacer de Ios jueces soberanos y de degradar la posici6n tns-
titucional Jel Parlamento a fuerza dc un ind~scrirnindacontrol judicial que
haga impoaihIe una reIativa, pero indispensable autonomía de las CArnaras par-
h e n t a r t a s n (p. 12).
(124) De todas ellas son de destacar, las de 8 de julio de 1986. 5 y 14 de
septiembre de 1987, 9 de lunia de 1987 así como la de 8 de junio de 1988 O la
de 5 de noviembre de 1988. En todo caso, no d e k olvidarse In entera c o r n p -
tencia de la l u r i s d i ~ i 6 ncontencioso-administrativa sobre la aactividad mate-
"almente administativa de las Cámarasn y en materia de personal, según lo
(Iispuerto en el articulo 58.1 de la LOPJ. Al respecto vid., F. Prrr.rno QL'I~CE
 En toda caso, y de acuerdo con las premisas asentadas, e n
las pr6ximas paginas intentar6 profundizar sobre este concepto
canstitmiofpaImente ademado de rep~esent'an'ón,desde la perspect iva
del mandato parlamentario entendido como relación constitu-
cional en el tiempo, esto es, como soporte prldico-insttumentnI
de un proceso polftico y cíclico de legctimaci6n democrAtica di-
recta, que se inicia en el rnarnenta de la elección y se agota con
el fin de la legislatura. Entre uno y otro momento muchas son
las normas, los controles y, cdmo no, los problemas jurfdico-
politicos y coyunturales o de oportunidad que inciden sobre
aquél. Incidencias todas ellas, que han ocupado destacadas pd-
ginas en la reciente vida politica de este pafs y que, en la medi-
da en que ha tenido una traduccidn juridjca, han modulado el
rtgimen juridico del mandato de representacjbn y, a su traves,
la representacidn misma, segun el concepto operativo que de
ésta he propuesto.
u < > aEl control contencioso-administrativo de los actos sin valor de ley de las
Asamblea? legislativas de las Comunidades Autónom~sn, REDA, n.. 43,
1984, p. 26 y ss.; y, R. PUNSET BLAYCO uJurisdicci6nconstitucional y jurisdic-
cidn contencioso-administrativa...B op. swpru cri.
LA ADQUISICION DEI, MANDATO PARLA MENTAR10
INTRODUCCTON
De acuerdo con las previsiones establecidas en la Constitu-
ci6n espafiola de 1978, la posibilidad de acceder a la condjci~n
individual de parlamentario en su doble y alternativa dirnensibn
de represetlfrltrfedel pueblo eqanol (ast. 66.1 CE) o representante
del pueblo dt Comilnidud A~to'floma,se veh icula e instrumenta
a traves del instituto jurfdico de la desEgnaci6n (l), que formali-
za y culmina e1 proceso previo de selección de tos miembros de
los órganos representativo-asmblearios del Estado.
Sin embarga, y para el caso de las Cortes Generales, al estar
este drgano informado, debido a Ia imperfeccidn de nuestro
bicameralismo, por distintas caracterizaciones de la idea de re-
presentacidn politica, es articulado tdcnjcamente por medio de
dos cauces formalmente diferenciados que, empero, convergen
en la praxis generando similares efectos politicos. Ello permite
afirmar, al menas desde la positjvidad del Derecho, que dos son
las vfas establecidas para acceder a Ea condici6n de parlarnenta-
rio: i) por de~jqnano'fppopdur, previo sufragio, Y inculaclo en su ca-
(1) El ttrmino dcsigwarii~es utilizado aquf en sentido amplio romo ing-
rnirncnto técnico de concreci6n de la voluntad de [os representantes. siendo
indistinto a estos efectos, que los representados lo sean el pueblo o alguno de
sus entes territoriales.
raaerización de universal, libre, igual dirmo y secreto (art. 68,
CE) al concepto polltin, de representación democrática y que
exige el triunfo electoral conforme a1 sistema de escrutinio legal-
mente establecido y, ii) por de~knan'úfpparIammtataru (2), para el
s61o caso del Senado y con el que se pretende avanzar en el con-
cepto federalizante de representacidn territorial, aunque de he-
cho, resulta de aplicación a un muy reducido número de sus
miembros integantes que, ademis, como veremos, se compor-
tan en la vida parlament~iacomo ctmediatos representantes del
pueblo» y no de entidad territorial alguna.
En todo caso, como no podía ser menos en un Estado que
se autodefine como Social y Democr$tico d e Derecho (art. 1
CE) el mecanismo de la representación directa es, con mucho, el
prwalente y generalizado, pudiéndose considerar la designacidn
de senadores por las Comunidades Autónomas como un cauce
t desnaturalizado que, aunque nacido ex Cmstidufio-
mi g e ~ e r i sp
#e, ss610 encuentra puntual explicacidn en las tensiones de toda
fndole habidas en la gknesis constitucional y, sobre todo, en el
intento híbrido de compaginar normativamente distintos ctite-
rios politicos en torno a cuAl habrfa de ser la verdadera finalidad
y operatividad insritucional de nuestra Cámara Alta (3).
(2) Aunque el artfculo 69.5 de la CE contempla la posibilidad de que la
dcsignacidn de senadores se realice tambitn por cl ubrgano colegiado superior
de la Comunidad Autónomm, ante el eventual supuesto de que no todas ellas
adoptaran un sistema polftim de base asarnhlearia, ocurre, que una vez diseha-
d a el mapa autondmico ha sido la formula parlamentaria la instaurada estatu-
tariamentc de manera wninime.
(7) Vid. las poltrnica~seciones tle la Cornisidn de Asuntoi mnstimcio-
nales v 1,ihertarles I'uhiicas de 1 v 20 (le junio dc t 978, D K D n.o 78 c '>T. Ter-
peaivamente. En igual sentido la Sesidn plenaria de 12 de pnio 1978. DSCW
n: 108, 1978. De entre la amplia hihlioRrafiasnhrc cl tcma. destacamos: Pc ik-
1., A., ELSemipdo m La ConshtuciOtP P S ~ R U IdeI I 1978, en filudias $0-
ICRO ~ ~ O L I N A
brc L Lonrtitwcin'n c~podnfade 1978, M AKG'FI. RAMIRFJ.(edit.), Libros Pdrtlc~,
%aragojza, 1979; Ff.~%,lniit.r: Sr.c;i\nt i, F., uEl bicameralisrno y In naturaleza
del Senaclon, REP., n.o 6 , 1982, p. 61 y ss.; CIIUECARODR~GLIM,R., #Teorla
y práctica dcl l-ricamcralismo en la Constitucidn espafiolan, REDC. n.O 10,
1984: CAPOGII)?,,((E1debate sobre el bicameraVismo: la Cimara denominada
de reprcsentacihn territorialn. en ;2ri\nic.ici, M. h. (conrd.), Purhmewfoy forre-
Se comprende, pues, que la adquisicidn del mandato parla-
mentario tras prmeso electoral se convierta agul en el centro
primordial dc estudio, sin que por ello se renuncie a un trata-
miento diferenciado para el singular supuesto de los senadores
nombrados por las Comunidades Aut6nomas.
1. LA ADQUISICION DEL MANDATO
PARLAMENTARIO POR
DESIGNACJON POPULAR
Abandonada en el moderno Derecho parlamentario, la pure-
za del dogma liberal que i n f o m 6 ideoldgica y jurfdjcamente al
parlamentarismo decimon6nico y, ante la complejidad de los
mdernos procesos electorales, se comprendió que no por con-
trolar Das propias asambleas legslativas la legitimidad de los lla-
mados a ellas se garantizaba mejor la formalmente consagrada
independencia del poder legislativo. Esto provocd que un con-
trol de naturaleza evidentemente política aunque de carácter ma-
terialmente jurisdic~ional, cual era e4 de la tradicional verifica-
ci6n de pieres, se recondujese a los estrictos mrirgenes de lo
jurldico y que, en definitivx, el parlamento percliese directa o in-
directamente la titularidad del referido control en favor de otros
6rganos del Estado.
En efecto, y como demuestra nuestra propia evolucidn
constitucional (4) y la comparada, frente a la dudosa imparciali-
dad de un control subjetivizado por la presi6n de las rnayorfas
parlamentarias, la prerrogativa de verificacihn de los poderes,
como garantia de imparcialidad y autonomla de las Cámatas, ha
dad ciurI: Barcelona, 1980; J. %)I I: T U K A y A17,i~ici c i Pi.ntr/. Las C ó r l e ~Genera-
8 efl d ~ i ~ t c mMa~ R I ~ I I U C I I ~ ITecnos.
IQ~ Madrid, 1984, p. 31 y SS.; P~h31.1,R.;
Semudo y lar Comwnidades Auiinomus, Tecnos, Madrid, 1 98 7, crf., en resumcn dc
sus múltiples trabalos sobre el tema.
(4) Un estudio detenido dc la veriticación de poderes en nuestra histo-
ria constitucional ~uerIe verse cn Li ~ n i ; c a c i Ó ~de pderc~,C. FFRN~KDFZ-
MIRANDA C r i b i ~UNED, ~ ~ ~Madrid,
~ ~ . 1988.
ido decayendo en los distintas sistemas constitucionales. En el
Reino Unido, lo que habfa sido un triunfo polltico de los Comu-
nes frente a las pretensiones d e control de la composici6n del
Parlamento por Jacobo 1 (caso Godwin, 1604) (5), llegd a tal
grado de politizaci6n y cormpci6n que, tras la busqueda de f6r-
mulas intermedias, se aproM en 1868 la Parliamenfary EIection
Act por la que se transfiere definitivamente a la magistratura el
juicio sobre los contencjosos electorales. En la actualidad su re-
gulacidn se halla bhsicamente en Ea parte III de la Rqresentatiotr
o f t h People Act de 1949 que atribuye a un tribunal especial de Ia
Queen's Bench Division, el Eleaion Court, competencia plena
sobre la materia (6). E n lo que se refiere a la experiencia france-
sa el artfculo 59 de la Constituci6n de la V República atribuye
al ConseiI Constituti~~neIla jurisdicción para resolver la impugna-
ci6n de los procesos electorales, alejandose de este modo, de Sa
primitiva oricntaci6n revolucionaria que consideraba la verifica-
ci6n de poderes como un atributo imprescindible de la Asarn-
blea (7). Por su parte, en la República Federal Alemana, ya des-
( 5 ) F. W . MAITL.+ND, Thc Cnnstit~~tronal
Hi~toryof Englund, Carnhridge,
1965, p. 247 y SS.
(6) Conforme a la mencionada normativa los Returiiing Oflctcrs declaran
electo por cada circunscripcirin al candidato que ha ohtenidu el mayor numero
de votos, comunicando dicho re.iultado a los Lornunes a través del Cltrk oftk
Cmivn. Un registro, el Rthm Bnok, contiene la rekacibn de los elegidos sin que
qea necesario n~ngúnotro requisito inicial para la adquisicidn del cargo. Con-
tra la elección de un diputado cabe la prcsentacidn de recurso elcctoral en el
plaza de veinte dias a contar desde la proclamaci6n por el Clerk afthe C r m ,
ante la QYGCR'J Amch Drsiision de lo lqgh Co~rlJ I I I ~ ~ Cen , que se mnstitu y c ex
I Pla
profeso un tribunal electoral (Elccttoa Coud) que resolverl sobre el recurso
planteado. V t d . ERSK~NE MAY, ParInmentay Pr~cfice,Butterworthsm, 1,ondon,
1983, p. 34 y SS.
(7) En cfecto, como p n e n de relieve A. HC'RLOU-J.GICQUF,I.-P.GE
I.,\H13, iJrnr! co~tillrlionve/el fnditfit~ons.
pohtiq9rcs,
. Paris, 1 9 75, p. 1 024, ante 105
abusos de la mayorla que tendta a ser indulgente con sus miemhms y severa
con los adversarios a la hora de ~ r ~ e d ae la r anulación de la elecci6n. la
Constitución vigente elimina tales abusos concediendo la competencia a un
brgano lurisdiciional. Para J. P. CHARN A Y . Le1 s t r ~ h i npoliti4u;~
~ en Frmce de
IR15 s 1962, Parfs, 1964, p. 235, la atribucidn del contencioso electoral a un
6rgano prisdiccional distinto de la Cimara estuvo motivada por el dewo de
de la Constitución de Weirnar y bajo las pautas del parlamenta-
rismo racionalizado, se establecid un sistema mixto de control
(Parlamento-Tribunal Constitucional) que hace suyo el articulo
41 de la Ley Fundamental de Ronn (8). Incluso en la República
Italiana, donde la verificación de poderes, pese a la rotunda
oposici6n en el debate constituyente de autores como Morta-
ti (9), es de la exclusiva competencia de la Asamblea, en las Con-
troversias electorales suscitadas en el 4rnbito local, tras la Ley
6-12-1971/n1imero 103, ksta se ha diferido a los drganos juris-
diccionales.
En todo caso, el articulo 70.2 de nuestro actual texto consti-
tucional no ofrece dudas al respecto cuando somete Ia valida de
las actas y credenciales de los miembros de las Cámaras al Con-
trol judicial en los terminos que establezca Ea Ley electoral, de la
que se deduce ampliamente que el referido control compete ma-
terialmente a la jurisdiccidn contencioso-administrativa y, even-
tualmente, agotada esta vfa, al Tribunal Constiruciona! (10).
restituir al Parlamento cl prestigio perdido, m4s que en respetar la vnlunrad
del electorado. Sobre la cornpsicidn y cornpctencra del mismo, vid. F. Lu-
CIEAlKF, Le ~ o ~ J ~ ~ M ~P~arfs, I ~ p.
I ~ 1980, ~ ~ y ISS.o ~ ~
Y 295
(8) I,a doctrina alemana, poniendo el acento cn el carílcter mixto de tal
control, rliferencia cntrc una verrficacihn en sentido eatriao K'dbi)wufin~ i m en-
gcwn Sintre) de competencia parlamentaria y de c o n ~ o m i d a dcon CE articulo
41.1 de la I,ey Fundamental. y una verificación en sentido lato (Wáh/pr+ng
iveitcren Sime), que previene el recurto ante el 'I'rihunal Con~titucionalfcilc-
ral (art. 41.2 Ley Fundamental).
(9) Diversas Fueron las propuestas de M C I R T ~ Ttanto en comisidn
como en pleno. En Comisión propuso constituir un Tribunal electoral m m -
puesto de cinco consejeras de Estado y presidido por el Presidente de la Corte
de (3asacibn. En la Asamblea, no obstante, propuso que el Tribunal electoral
esruviese constituido por un numero paritario de magstrndos de la Corte de
Casacibn, del Consejo de Estado y por rniernbroi electos de las dos Cámaras.
Cif.,p r A . Birz;.~i.i.i, ~ G ~ u ndelle
t a elezioni della Camcra del Deputati c Cor-
te Cnstrtu~ionalm.Raqa. Dir. I'uhbl., 1958, p. 500 y 5s.
(10) En este sentido, conviene tener presente que el control sobre la va-
lidez del titulo reprc\entativo, se realiza cn dos fases procesales y de fiscaliza-
c~6nperfectamente diferenciarlas. Una primera, relativa a la idoneidad subleti-
V a de lo? candidatos q u e culmina con la proclamacidn y ulterior publicación
las candidaturas el vigkstmo octavo dfa ~ o s t e r i o ra la convocatoria por Ta
sunta electoral tnrnpercnte (m. 47.3 4 y 5 de la LOREG). Se garantiza con

Lo que sf se acogid, al menos jnicialmcnte, de nuestra pro-
pia historia constitucional y del parlamentarismo más clásico
fue el principio téc'cic~-juridicoque impone la coincidencia ternpo-
sal del d i c ~a g ~ opara la adquisicidn de la condición de pasla-
rnentario con el momento en que se formaliza la proclamación
de los candidatos triunfantes como electos (1 l), lo que implica
cllo el correcto ejercicio del derecho de sufragio pasivo en cuanto que ide-
conjerado por la1 ley^ y delim~tadon e ~ ~ t i u a m ~por
r e c h cind~~dono n t e L unirencio de
rauxaI de iae/egibil~dadque ~e iinseria etp c l m r c o del artiiwlo 23.2 (de la CE)s (STC
45'1983 de 25 de mayo). Frente al acto de pmlamaci6n de candtdatos c a k
la interposicidn, en el plazo cle dos dias, d e recurso ante el Juzgado de lo con-
tencioso-admtnistrativo v, contra su resolucidn recurso de amparo clccroral
ante el TC en identico plazo ( a n . 49 de la LOREG). Sobre el recurso de arn-
paro electoral vid. ST(: 74/19RO, de 7 de junio, STC: 70/87 de 23 de mayo,
STC 82/1987 dc 27 dc niayo y STC 1/1988 dc 13 de enero. La segunda fase
de Fiscali7acihn dcl tltulo representativo se produce con la proclarnaci6n de
clectoc por la correspondicntc Junta electoral no m i s tarde del decimocuarro
dia nosterior a !A ce!cliración de las elecciones (art. 108.2). En este caso, el oh-
ieta de control no la PS la capacidatl y n o incursión en causa de inelcgbilrdarF
de los candidatos, sino la replartdad misma del prweso electoral y, cn conse-
cuencia, la correcta atribucii5n de crcafiol. Igualmente, frente a la proclama-
crdn clc la Junta cahe interpnner contencioso electoral (art. 109 I.OREG) v en
SU caso. ulterior recurso de amparo ante cl TC.
(11) En lo que se refiere a los miembros de las Cortes Generales y, por
aplicacidn supletoria a los parlamenrario~de los distintos Parlamentos territo-
riales (D. Ad.l.s.3, LOREG), el momento de fomalizacián dc IR condición de
parlamentarro nclecto~debe situarse a la luz del articulo 108.2 d e la LOREG,
en R! momento mismo del cierre del acta d e la elecci6n por la respectiva Junta
electoral provincial. En todo caco, la proclamacidn detiera realizarse no más
tarde del dfa decimocuarto posterior a las elecciones, pudiendo incurrir, tic no
ser asf, los miembros de la Junta en el delito tipificado en el art. 140.1.e) de la
propia Ley electoral. Respecto al contenido formal del acto de pmlamacidn,
mientras a l p n a s legislaciones como la del País Vasco (art. 123 de la Ley
213/1983, de 25 de noviembre) requieren que tsta se realice d e *viva vom por
el Presidente dc la Junta, la 1-QREG, a diferencia del ya derogado artfculo 70
del Real Decreto-ley 20/1977, no exige una f6miula especial de publicidad In-
mediata y solemnidad de la proclam~i6n,no siendo necesaria la presencia de
los representantes de las candidaturas. I,a única publicidad exigible es la que
habri de realuar en elecciones generales, la Junta electoral central, que habri
de publicar en el MROI'D,en el plato mdrrmo de cuarcnta siias, los resultados
generales ~r circunrcripcionc:, rin pquicto dc los recursos contencioso-
clcctorales contra los proclamados electos (m.108.4, I.CIREG). Por la misma
I
I que el acto formal de proclamadón determine el inicio del
mandato parlamentario en toda su plenitud. Se pretende con
ello institucionalizar el mandato de representacihn de suerte
que este se identifique ab i d o como mandato parlamentario,
esto es, como tftulo habilitante de incorpraci6n al órgano del
Estado que asume constitucjonalmente la representacidn en su
dirnensidn formal.
Pero la ratio del principio responde, ademhs, a distintos 6r-
denes de consideraciones. Por un parte, una vez que el candida-
t o resulta proclamado electo y, por tanto, habiendose cumplido
el primer y fundamental requisito de legitimacidn para investirse
en el estatuto juridim de representante del pueblo, parece conse-
cuente que en ese mismo momento se le invista en todos los de-
rechos y prerrogativas que la condicidn de parlamentario conlle-
va, aunque tan sdlo sea a los rncros efectos de incorporarse
con la mayor celeridad y plenitud posible a la vida interna de las
Cámaras. Por otra, y desde la puntual bptica d e esa concreta
prerrogativa que es la inmunidad parlamentaria, la coherencia
interna del principio es todavfa mucho más apreciable.
Efectivamente, si el felos juridico-plltico de la inmunidad es
impedir que el parlamentario sca otqeto de persecuciones arbi-
trarias provenientes de los restantes poderes del Estado y, en
particular, del Ejecutivo, bastaría con que entre su prmlamacidn
como electo y la adquisjcj6n de la prerrogativa transcurriese un
cierto perfodo de tiempo, pues, en ese Interin serfa posible que
el Ejecutivo conocedor ahora del ccéxjto plftjco de su adversa-
rioii procediese en SU contra arrestdndole e incoando proceso
penal. Cosa distinta es que esto pueda ocurrir en los modernos
Estados democráticos de partidos, pero entonces, de lo que esta-
rfamos tratando serfa de la conveniencia o no de la inmunidad
r a d n las credenciales, son meroc tltulns de ninstatact6n cuya validez deriva
la rcferenciación per~onalitadadel acta. Al reqpecto vid. B i i I . ~ \ R I NIRTHI~.
HRt:k, J., en Curaw~trlrto~a la ley Oqúnrca dt R&;msn rlertoral General, (CAL< )K I .\
PHII.TO,1. hl., dir.). Civitas, hfadrid, 1986, pp. 974-987.
bic et nunc, y eso es otra cuestj6n que excede con mucho los 1f-
mites de este trabajo (12).
En todo caso, conviene recordar que, aunque según el apun-
tado principio, el acto formal de proclamación conlleva ineludi-
blemente la adquisicidn de la condicibn de parlamentario y de
su estatuto jurfdico, sin posibilidad alguna de disociacidn (toda
vez que la designacidn nominal como parlamentario y la titulari-
dad de su estatuto se interaccionan en una relaci6n de causa-
efecto), esta adquisición se efecttía protiisimmiamente o bajo presun-
cidn irrrjs tond~ma! encontrarse sometida a la no impugnacidn de
la eleccidn.
Pues bien, en cuanto a lo primero, con independencia de
quien sea el drgano que asume el efmivo control electoral (Par-
lamentofloder Judicial) interesa resaltar que sus parámetros
funcionales se circunscrihen a Ea validez y regularidad de la elec-
ci6n misma y, por tanta, al exclusivo examen sobre el cumpli-
miento, o no, de la legislacidn electoral vigente.
Resultado del referido control será la declaracibn de validez,
o no, (anulacidn) de la elección y, en su consecuencia, el mante-
nimiento de la condición de parlamentario o la pdrdida de la
misma. Evidentemente, de anularse la eleccibn, a la pérdida de
la condicidn de parlamentarismo se acompafiaria la de su estatu-
to jurfdico en cuanto conjunto normativo conectado instjtucio-
nalmente a una función y puesto que, en definitiva, fue investi-
do en la condicidn de parlamentarjo quien no estaba legtirnado
para serlo. Y es precisamente esta necesaria exigencia de lepti-
macidn electoral la que, en último término, explica que quien re-
sulte proclamado representante pEftico del pueblo asuma tam-
bién jurídicamente esa representación, siendo inmediatamente
proclamado parlamentado, es decir, miembro del dtgano constj-
(12) Izara una visicln critica de las prcrroptsvas parlamentarias en 10s
moderno.. I:\tarloc d~mocciricosuzd. /I.f( i~ J I . I - ~AKHO)I i Y RI.~'I~i,,\ S , \ h ~ . ~ l ~ ,
{(Un apunte snbrc jurisprudencia consrituc~onal y derecho parlamentario»,
RLG, n.. 7, 1986, p. 18 1 y SS.: q EI I)Y G ~ H ~ . Inmirnidndes
IA, parlomentsria~y
E~tudud~ part~dor,Tecnos. Madrid, 1 989.
tucional que estataliza prioritariamente la funcidn de representa-
cid, e instnimentaf iza ese fundamental derecho del Itatus ocbivi
rivitrlr'is que es el de la participacidn polftica (art. 23.1 LE), «au-
téntica vertiente subjetivirada de toda la estructura democrática
del Estadon (13).
Por lo dicho se comprende la quivocidad de la terminoto-
g{a pmlamentario e!eeBo/pariamentario plenoJ dual i d d meramente
operativa, toda vez que el proclamado electo es parlamentario
desde el momento mismo de la proclamacidn, acto en el que
convergen las dos dimensiones -formal y material- de Ea tepre-
sentacián polftica. Ocurre, sencillamente, que esa proclamacidn
ests condicionada resolutoriamente a la no impugnacjdn de la
eleccidn, lo que obliga a determinar cual es la va!ida jurfdica de
lo actuado por quien habiendo sido proclamado parlamentario
resulta, a la postre, no serlo.
Siguiendo a la doctrina italiana que ha estudiado con deteni-
miento esta cuestidn (l4), parece consecuente afirmar que la
anulaci6n de Ia elección produce únicamente un efccto ex nunc y
que, p r tanto, se debe estar a la validez de le actuado por quien
indebidamente fue investido en la condición de parlamentario.
En apoyo de esta tesis se acude acertadamente, a mi modo de
ver, a la doctrina administrativa del funcionario de hecho (15)
en conexi6n con principios generales del derecho público como
el de la buena fe o el de la conservación del acto. Pero ademds
existen notorias razones de cariz pragmdtico y organizativo que
avalan esta interpretación, pues, de admitirse la contraria, o se
(1 3 ) 5 4 i AMARIA
~ J., ~Participactdn poiltica y democracia directa^, en
1 h o Homenqe n / Pmjmr Carlos Ollero, f:studios de Ciencia PolAica y Sociolo-
R í a , p. 743 y ss.
(1 4 ) Entre otros, CERF.TI, C . , en Corso di Diritto Ca~:itwv'onaIc,Giapichelli,
Torino, 1953, p. 302; Mourh-n, Istjfrr~i'midi Diritra Pwbblico, Cdarn, IJadova,
1975, p. 481; V I R G ~I',., 13irzt:o Ca~I~/wrnnIe, Palermo, 1955, p. 195; IA)M;I V.,
IiIementi dr Uiritro s p r m d ~ ~ parlameat~re,
rn Giuffrk, Mi lano, 1 98 2,p. 59.
(1 S) Expresamente si 10 hacen B r u . \ ~ i :1-1 i Di R u ~ i n P.,
, Derech cnwsii-
'"rronul, T~ecnos,Madrid, 1987, p. 338 y M r i ~ ~ ' . i ioP. p. 482.
' l , d.,
demorarfa en el tiempo la constitución de la Cámara (en espera
de la resolucibn de los contenciosos electorales planteados) Y o órgano. Ahora bien, estas últimas exigencias reglamentarias no
que es politicamente indeseable, o se estarfa a una continua re-
mnstitucidn y reelaboración de lo por ella actuado, algo que
atenta a toda idea de seguridad y funcionalidad otganizati-
va (16). De conformidad con tales pautas los aaiculos 3.1 y 2.2
de tos Reglamentos del Congreso y del Senado respectivamente,
exigen que en la sesidn constitutiva de ambas C h a r a s se dé lec-
tura a la relaci6n de los parlamentarios electos con indicaci6n de
los recursos ~ontencios~eleaorales interpuestos y de aquellos a
quien directamente pudiere afectar la resolucidn de los mis-
mos (1 7). De igual modo y en coherencia m n lo apuntado, aun-
que los actuales Reglamentos de las Cortes Generales, mhime
el del Congreso, partan de una constirucidn pricticamente defi-
nitiva de las Cdmaras, admiten la posibilidad de reeleccibn de
sus respectivas Mesas cuando el número de irnpupiaciones elec-
torales afectase a un veinte por ciento o más de los escaiíos (ait.
4.2 RS} para el caso del Senado y a un diez por ciento en el su-
puesto de la Chrnata Baja.
Pero, como indicaba mas arriba, al I d o del referido control de
legitimidad (no impugnacibn de la elección) tradicionalmente
los Reglamentos parlamentarios han exigdo la cumplimentaci6n
de una serie de requisitos de constatación, tales como la presen-
tación de credenciales o la declaracidn de incompatibilidades,
(16) Pese a lo dicho, el anfculo 5 del Reglamento de la Asamblea Nacio-
nal de Francia (21-7-1939}, representa una clara excepción al principio inter-
pretativo aqui apuntarlo. En efectci, a su tenor cn el ca,o d~ ~nvalid~clon,
i t i i c ~ a t ip~ c~ pmeda dd djputado ~ffvalidudo16 ron~iderrlc a d p ~ c d ~sahn
, ~i h brin
ruya, tn la siiaesih en que e ~ t 4un miembro de Ia A~ambleNac~onalm elplom dc o ~ b o
di& bibrler, n m t a r desde /a comunrcatiba de Ia rnfialidariina b Asambled.
( 1 7 ) En pricticamente iguales terminos se expresan el artfculo 2.2 del
RPCT, el articulo 4.1 RPG, articulo 4.1 RPY, artfculo 3.1 RPAnd.. articulo 6.1
RPAst., articulo 3.1 RPCant., ariiculo 4.1 RPLR., articulo 8.1 RI'Mu., aflku-
lo 3.2 RPV., artlculo 2.2 RPAr., articulo 3.1 KPC-I.hl., arriculo 3. t RPCan..
afiicule 4.1 RI'N., ~ n ( c u l o3.1 RI'Eu., articulo J. 1 RPH., articulo 3.1 Rl)hfd
artículo 3 1 R I Y - l . .
que pretenden una correcta incorp~sacidndel parlamentario al
son sustantivamente controles juridim-politicos sino más bien
simples actos formales de comprobacibn, toda vez que no mes-
tionan la validez del titulo representativo, a diferencia de lo que
acontece con el control judicial de la elección.
Sintetizando lo hxsta aquf relatado y, siguiendo la dindrnica
del principio tdcnico que se anatiza, resultaría que:
i) Se es parlamentario desde el momento mismo de Ir prw
clamacidn, aunque sometido a la condicidn resotutoria de no
irnpugnaci6n, institucionalizándose can ello la representacidn de
contenido.
ii) Que tal condicjon es lógica consecuencia juddica del ne-
cesario control de la legitjmacidn requerida para ser represen-
tante del pueblo: la validez de la elección, lo que se conecta di-
rectamente con el principio ~onstitucionalde la participación
polftica y con la esencia misma del pluralismo dernocr&tjco.
iii) Que el parlamentario para su incorporacidn al drgano
s61o tiene que acreditar su condicion de tal, sin que ello supon-
ga un control parlamentario sohre la validez del tftulo repre-
l sentativo.
ir) Que la anulacidn de la eleccj6n produce un efecto ex
nunc sohre lo indebidamente actuado, y
v) Que no es posible disociar la designaci6n nominal del
parlamentario y la asunción de su estatuto jurídico e n cuanto
conjunto normativo conectado a una funci<in o, si se quiere, en
cuanto que esfera poiltico-normativa de instmrnentalizacibn de
los dos pianos (material y funcional) en que se expresa la repre-
sentación polftica.
c11~Iqmlfr
1.1. La nueva regulación reglamentaria
Sin embargo, pese a todo lo antedicho, es lo cieno que los
anuales Reglamentos del Congreso y del Senado y, por influen-
3 ' cia mirnktica, muchos otros Reglamentos de los Parlamentos
Territoriales (18) e, incluso, la propia LOREG (l9), han instau-
rado ex mve un segundo mecanismo de control jurfdim-plftico
basado en la superacibtz de una serie de requisitos reglamenta-
rjatnente establecidos (Idase fundamentalmente exigencia de ara-
tar la Constitucidn) que, quebrando el principio tradicional, des-
dobla en el tiempo la plena adquisición del estatuto de parla-
mentario, que no de su condicidn, lo que motiva gravisimas dis-
funcjonaljdades en el sistema hasta extremos que permiten ha-
btar de la existencia de un estatuto juridico reducido al más puro
norninaljsmo.
Ahora bien, lo innovador del referido control jurfdico-
parlamentario no radica en el catálogo de requisitos a cumpli-
mentar (prestacidn de credenciales, declaraci6n de incompatibi-
lidades y acatamiento a la constitucidn) sino en los efectos y
consecuencias jurldicas que se conectan a la no superacidn de
los mismos. En efecto, aunque respecto de sus inmediatos pre-
dccesores, la introducci6n por los actuales Reglamentos de las
Cortes de la exigencia de prestar acatamiento a la Constitucidn
resulte una «novedad)), esta no lo es tanto si atendemos a nues-
tra propia historia constitucional o a la panorhica que nos
ofrece el Derecho comparado.
La Constitución gaditana de 182 2, establecla el juramento
cn el artlculo 117 y, en su desarrollo tanto el Reglamento de
2810 corno los de 1813 y 1821 -este ultimo por reenvio a los
anteriores- lo contemplaban detenidamente. Igualmente, bajo la
vigencia del Estatuto Real, es localizable en e1 Reglamento del
Estamento de los Procuradores de 1834 y, ya vigente la Consti-
tuci6n de 1837, en el articulo 14 del Reglamento deP Congreso
de los Diputados de 14 de febrero de 1838. Lo mismo cabe de-
(18) Sin embargo, deben excluirse del anilisis que se sigue algunos orde-
namiento~parlamentarios que, como el de las Cortcs de Castilla-La Mancha
no han previsto, al menos de un modo expreso, las consecuencias juririic~r
que se derivartan de una posible negativa a prestar el acatamiento, asi como de
un modo enteramente evidente a los Reglamentos parlamentarios vasco y ca-
talán que no contempla dicha figura.
(19) Antculo 108.5.
cir. en tkminos generales, respecto al Reglamento de 4 de mayo
de 1847, mnsecuencja de la Constitucjón de 1845 y que será el
utilizado, con distintas modificaciones que no afectan al terna
que aquf interesa, durante todo el perfodo de la Restauración.
Curiosamente, el requisito de njurar o psornetem la Condtuci6n
desaparecerg en las etapas tendencialmente mds progresistas de
nuestra histeria politica: bajo el bienio liberal, el Reglamento de
1 de diciembre de 1854 nada dice al respecto, al igual que el Re-
glamento de 5 de agosto de 1873 que ordend internamente las
Cortes de la 1.8 República (20). Pauta tambien aplicable al Re-
glamento del Congreso de los Diputados de 29 de diciembre de
1934, cuyo artfculo 20 obligaba a los parIarnentarios de la 2:
Rephblica a prometer (tcumpljr con lealtad el mandato que la
Nación os ha conferidon, sin que, por tanto, se apele a una espe-
cial sujeci6n al texto constitucional.
Pero, en todo caso, lo que realmente conviene tener pre-
sente es que, pricticamente, en la totalidad de las antedichas
regulaciones histúricas no se establecia efecto juridico alguno,
al menos en forma expresa, para el supuesto en que el acata-
miento no se llegase a producir. Si descartamos p r respandcr
a otras claves politicas la negativa del Obispo de Orense a jurar
la Constitución gaditana (2l), s61o durante la Restauración, la
Ley de 2 1 de mayo de 188 5 señalando af plazo dmtro del c m i los Se-
%es Semdores de& prextarjsrrumetito (22) es clara excepci6n a lo
enunciado, al establecer la pdrdida del escaflo en casa de no
(20) El seguimiento le hemos hecho en base a dos publsacioneo, de las
Cortes Generales: Otpniulc~ón yf~~ntion~micnta
de las Corte1 J C ~ U J Ilar Cm~IiIp~cim~
&pnño/as la Rqíantcfl:c1ciiw de dicb C u t p CoJcsgir¡~dor,d i c ~ d na cargo de don
Adolfo Pons y Umbert, Hijos de M. G. Hernández. Madrid, s.d. (190h?); y,
Rtd/~mentosdcl Coiigrcso de los Dipwtadwy dc /m Corte$,Madrid, 1977.
(21) Para un conmimiento mis detenido de este apasionante suceso h ~ s -
t6rico que trasluce en t o d a su intensidad la lucha polftica e ideológica que a-
'arteriza el nacimiento de nuestro primer Estado CcinstitucionaI, vfd. FEUNAN-
, A ~ i .,i :Derecho
1'1 / H IR ~ I N bl ~ por/amen~omerpdnol. D ~ m c n t a Imprenta
~, de
]OS de J. A. Gnrcfa, Madrid 1885, vol. 1, p. 65 y ss.
(22) Ley contenida en el M m ~ a,bar# f uio de /or ~ciWres~ c n a d o r c ~Madrid,
,
Imprenta Hijos dcJ. A. Garcla, 191 0, pp. 137, 138 y 139.

prestarse el juramento o la promesa reglamentaria en la legisla-
tura en que hubiesen sido admitidos y el primer mes de la si-
guiente (23). Esto, unido a la inexistencia de al&n caso docu-
mentado que nos pudiere servir de &rente (24). plantea la
duda acerca de si la no prestacidn del acatamiento canllevaba
$so jure la +r&da del mandato de representacidn, tal corno ocu-
rre en el caso contemplado. 1-0 que sl esth al margen de toda
duda, es que el acatamiento no fom6 parte en ningún momento
del elenco de requisitos de admisión (25), es decir, que no fue
concebido como un control parlamentario de incorporaci6n al
Cirgano, sino quc fue tratado de un modo esp~cficoy diferencia-
do, mAs como un deber polftico-ritual de obediencia que como
un control de mera constatacidn jurfdica. Del mismo modo, y
por ese carhcter rnctajurfdico del acatamiento, no existia mne-
xi6n alguna entre su no prestacidn y la pérdida posible de dere-
chos o prerrogativas. Expresado en otmr t&minos: quien no
huliiese prestado el acatamienro podrfa perdcr o no, su rnanda-
to de representación, pero en ninpin caso seguirfa riendo titular
de su escafio, aunque privado de su estatuto jurfdico, y más en
concreto de sus prerrogativas parlamentarias.
Alternativa ésta, que igualmente preside la regulacidn al
efecto contenida por los Reglamentos de las Asambleas do nues-
tro entorno dernocrbtico. Mientras que los Reglamentos parla-
mentarios francts e italiano no someten la aclquisici6n de la con-
dición de parlamentario a ulteriores declaraciones de volun-
(23) Artículo 2: de la mencionada Ley.
(24) Al efecto hemos hecho un seguimiento de los diarios de Cortes y
para el perfodo mterior a 191 1 hemos utilizado el lihm Invidabliid.d é mwmu~
dad pur~arnmturrd~,publicado por la Secretarla del C o n p s o de los Diputados.
Madrid, Imprenta de los sucesores de J. A. Garcfa, 191 2, que contempla una
rica casuktica en materia de suplicatorios y casos de tnviolabilidad hasta 1910.
(25) El parcialmente transcrtto artículo 2.0 de ta Ley 21-5-1885, da hue-
na prueba de ello al rderiisc exprrramentc a los udmit~dm.El juramento C> 11
promesa no eran, pues, requisitos de admisión, sino una condicidn del careo7
un control sobre k ~ n valrdrz del titulo representativo y no una exigencia de
constataci6n del mismo.
tad (261, de acuerdo con la csquemstica juridjca anteriormente
propuesta, paises corno Grecia o Austria establecen para el su-
puesto de no prestacidn del acatamiento la pérdida directa del
mandato de representacibn (27). Tan 5610 el arttculo 19 del
Reglamento del Fdketing danes y e1 articulo 4.0 del Reglamento
del Senada Belga se aproximan parcialmente a la actual regula-
cidn espaflola, al disponer la perdida de ciertos derechos parla-
mentarios -salvdndose sorprendentemente los de tipo económi-
co- si no se prestase d acatamiento debido. Pero ni siquiera en
estos dos supuestos es factible una eventual pérdida o suspen-
siSn de prerrogativas pariamentarias (28).
Pues bien, eii ruptura con la historia espanola y en contraste
con la ordenacidn comparada, este efecto no desearlo de desdo-
blamiento jurfdim-temporal entre titularidad del mandato y el
(26) Así se deduce del RegIamenro de la Asamblea Nacional de Francia,
de 21 dc plio de 1959 que no establece requistto alguno de admisi6n y, del ar-
ticulo 1 . 0 del Reglamento de la Cámara de Diputados de Italia al eqtahlecer
que: Lor Bip~tudo~por el ro/o kch de Id r/ccciRn entra* rnmediatmwnie en e/p/ewo Ter-
cxia de IYI f.cinie.r mn la procIamucróri.
(27) El artículo 4: del Reglamento de la C h a t a dc los Diputados de
Grecia (23-X-1375) contiene una regulación ciertamente singular desde la bp-
tic2 dcl derecho comparado: 2. Lor d i p ~ t ~ d ocntrurun
s m d grrcrctu cip msfunr~o-
Res IIHII m qut h ~ ~ ~ a p r e ~ t ~ d ~ 3. ~ No
~ u ser u m o . neqntiua II ohjecidn a h ~ -
antoriwri
"E u la pre~tntucio'ndclInrrrunren~o, si brm n piidrcús prcsentrrr por esrrlta ~ n r c/u Mcru,
aster de /u pnrtaridn delj~rammto,mas b m rerervsr ~ ~ de
que se za~erturúnen l u arta
h Climare de lar Diputados.
kn el caso de Austria la inclusión del iuramento merece un andlisis mi.<
detenido. Mientras !a Ley constitucional federal (básicam~ntc,de 1-X- 1920,
aunque fue restablecida el 1 dc mayo de 1945 y desde entonces enmendada
p r 31 1e .s
. ~onstitucionalcs)n o hada referencia alflna al respecto, cl R e ~ l a -
mento del Censejo Nacional de 4-julio-1975 estableció en <u articulo 2.0, la
0 b l i ~ c i 6 nde jurar fidelidad sagrada a la Repdblrca en lajirma prmi~tuy an p-
~lhllididde hacerlo con rereruar o /irnitocim~,de suerte que, de no cumplirse. se
Pierde inmediatamente el mandato.
(28) Reglamento de la Asmhlea Popular de Dinamarca de 17 de di-
ciemhrc de 1953 y Reglamento del Senedo de Btlffca dc 19 de actubre de
IRil, rirpertnsmcnte. Ambo< textos han sufrido dtrrinns enmiendas y rnodi-
f i ~ a ~ i o nae sio largo del trrnpo. aunque m se haya dewinuado su motenido
o"@nario. (BCE-Cortes Generales, 54-57, 1986, pp. T 56 a 238 y, RLE-Cortca
Cienerales, n.o 60-63, pp. 33 a 60.
ejercicio efectivo del estatuto que funcionalmente a el se conec-
ta, claramente disgregador de los dos planos material y for-
mal- del fendmeno representativo constitucionalmente llamados
a converger, se agrava con el control jurldico-polftjco instaura-
do en nuestros distintos ordenamientos parlamentarios, salvo
las excepciones a las que tendré ocasión de referirme.
Efeao que explica que en nuestro palc, al lado del binomio
parlamentario electo/patlametltariil pletto resultante del primer me-
canismo de control (el de verificacidn de la eleccibn), se tenga
que establecer un segundo binornio conceptual, consecuencia
de la superacidn, o no, de los otros controles reglamentaria-
mente implantados. Y asi, es posible diferenciar un parlomenta-
rio pleno no pfecto, ees decitr, aqud que habiendo sido v$lida-
mente elegido no ha cumplido con los requisitos reglamenta-
riamente exigidos, de un parlamentario plem pe$ecdo, e sea, el
que si los ha cumplido y, por tanto, ha perfeccionado la aclqui-
sici6n de su estatuto juridjco.
Si se tiene: presente que para la superación de este segundo
control, en principio meramente reglamentario, se establece un
plazo de hasta tres sesiones plenarias, a nadie escapa la compleji-
dad del nuevo sistema establecido y la problemhtica que encie-
rran las distintas situaciones e n que un parlamentario se puede
encontrar. Baste, sencillamente, con, hacer uso de las variantes
reseñadas.
Sin embargo, más que una consideracidn descriptiva de los
posibles supuestos, lo que realmente interesa es determinar, qut
razones llevaron a la ruptura con el modelo de institucionaliza-
ciOn tradicional del mandato representativo y a la inclusi6n de
este segundo elemento de control, asf como clarificar cuales son
los requisitos que se deben satisfacer para su superacidn y cudl
es la verdadera naturaleza de los mismos, cuál SU posici6n en el
total ordenamiento jurfdico y, concluyendo, cuál su funcionali-
dad dentro del sistema, si es que presenta alguna.
Dos fueron los hechos coyunturales que accionaron el d e t e
nantc jurfdico rnotot de la ruptura antedicha. Dos sucesos de
distinta naturaleza y s i p o pero capaces, cada uno desde su sin-
gularidad, de alertar por su cariz anti~ktcmaal cuerpo social y,
con 61, a las mucho más sensibles fuerzas politicas con represen-
tacidn parlamentaria. Me refiero de una parte, al problema plan-
teado por los diputados de la coalicidn abestzale Herri Ratasuna,
quienes tras ser elegrdos expresaron públicamente su intención
de no acudir a las Cortes Generales, entre otras razones, por no
aceptar el modelo jurídico-polltico que la Constitución de 1978
venia a instaurar. Aaitud que inmediatamente rnot.iv6, desde la
dptica interna de la mecánica partamentaria, graves problemas
de cómputo de mayorias, asl como e1 de constatar en {(abusodc
!
derecho» de las previsiones del sistema constitucional, la exis-
tencia de representantes politicos que gozaban de todos las be-
neficios econ6micos y garantlas jurIclicas del cargo de parlamen-
tario, y que, no obstante, se negaban a un ejercicio instituciona-
Iizado de su mandato de representación.
De otra, al failido intento golpista de 23 de febrero de 1981.
El extremismo politim de arnhos acontecimientos en el contex-
to de una Espafia en plena mudanza de sus aparatos polftico e
jdeolbgico, provocd una consciente preocupacibn acerca de la
frigil y todavla poco arraigada experiencia democrática, que ge-
nerd bajo el catalizador del consenso una común reacción: la jm-
periosa necesidad de dotar de estabilidad al r6gimen democrPti-
co, de asentar definitivamente y por encima de intereses parti-
dictas, el sistema consritucional existente.
A todo ello es posible añadir un tercer factor p K m i c o de
pura coincidencia temporal: la Comisión de Reglamento del
Congreso de los Diputados celebra su primera sesión el 13 de
mayo de 1981 (una semana despues del fracasado intento gol-
pista), debatitndose a lo largo de ese mismo mes, la parte del
informe de la ponencia que. sobre el nuevo Reglamento aquf
interesa.
No obstante, s e d el propio debate en Comjsjón el que mejor
trasluzca la apuntada realidad. En dos momentos hstintos de su
intervención en la sesidn de 20 de mayo de 1981, el entonces
diputado por UCD, M. Herrero de Miilbn, señalaba:
las prerrogativas y derechos parlamentarios se justifican por
u. ..
razón de la funci6n que el parlamentario desempeira y, en con-
secuencia, en la medida en que el parlamentario en general no

accede al descmpefio de esa funcfdn, resultan injustificadas e in-
cluso disfuncionales las prerrogativas parlamentarias que, sin
embargo, adquieren pleno sentido cuando lo que tutelan es cl
cumplimiento de la funcidn parlamentaria.))
(i... es el juramento o promesa de acatamiento a la Lonstitucibn
lo que distingue a las fuerzas polfticas que pretenden utilizar la
democracia para uno u otro fin, pero que utilizan el sistema dc-
rnocrhtico, de aquellas otras que se ponen extramuros de la de-
mocracia constitucional (...). Y es que el supuesto de un diputa-
<lo o grupo de diputados que pudiesen presentarse sin prestar
acatamiento a la Constitución seria, extrapolando cateprfas del
Derecho Administrativo, una verdadera desviación de poder,
seria utilizar r d o el aparato de la tepresentativldad dcmocrktica
contra los propios fundamentos de la representatividad, que ni
siquiera se acatan en principian (29).
Tales textos, reflejan pr xe, que el intencional retardo en el
tiempo para adquirir plenamente el estatuto jurfdico de parla-
mentario obedece, no a la necesidad de verificar una correcta in-
corporacidn del elegido al 6rpno-Parlamento, mediante los clal-
sicos controles de constataci6n administrativa (presentación de
credenciales, declaración d e inmmpatibi lidades.. .), si no, justa-
mente, a la que se consideraba imprescindible exigencia de jurar
o prometer la Constitucihn. He aquí, precisamente, el elemento
que por su naturaleza -verdadero control politic* e incorrecta
regulacibn, distorsiona indefectiblemente la normacidn tradicjo-
nal, eesindiendo la asuncidn de la condicidn de parlamentario de
la plena adquisición de su estatuto e, incluso, lo que es mas gra-
ve, cuestionando la propia legitimidad del titulo representativo
(triunfo electoral) que permite adquirir esa condicibn.
Dicho más rotundamente: de lo que se trataba era de axbi-
trar una fórmula capaz de compaginar los principios constitu-
cionales de representacidn dmocrhtica, participacibn y pluralis-
mo político (arts. 1, 6 y 23 CE) con un nuevo mecanismo de
defensa de la Constitución, de marcado matiz politico (30) y no
(29) DSCD, Comisión de Reglamento, n . o 25, 20-X-1981, pp. 1178 y
1 179, respectivamente.
(31)) En paEahras de HFRRI:RO DE M z R ~ NNosotros
: pmpndnumar #na so/#-
fidn que (...) xaranlicc: primero, qrrc el dipuiadn ~dquierc$M cvndribn dc fa1 piar el ~ $ 0
1.1. MANDATO P A R I . A M E N T A R I 0 I Ií
previsto inicialmente por el ordenamiento constitucional para
los miembros del legislativo: el control-acatmiento. Lo dificil de
tal prop6sito se rnanificsta claramente en la solucidn jurfdica-
mente forzada que se dio al tema (31):
1. EI diputado proclamado electo adquisirzí la condicidn
plena de diputado por el cumplimiento conlunto de los siguien-
tes requisitos:
1: Presentar en Ia Secretarfa General la credencial expedi-
da por el correspondiente 6 r p n o de la Administracidn
electoral.
2.0 Cumplimentar su declaracidn a efectos del examen de
incompatibilidades refielando los datos relativos a la
profesb6n y cargos públicos que desernpede.
3.0 Prestar, en la primera sesi6n del pleno a que asista, la
promesa o juramento de acatar la Constitucirin.
2. Los derechos y prerrogativas s e r h efectivos desde el
mento mismo en que el diputado sea proclamaclo electo. Sin
embargo, transcurridas tres sesiones plenarias sin que el diputa-
do adquiera la condición de tal, conforme al apartado preceden-
te, no tendrzi derechos ni prerrogativas hasta que dicha adquisi-
ci6n se produzca.
Este precepto (wt. 20 del RCD) y los Inspirados sustancial-
mente en él resulran a l margen errores de meta redacci6n- de
muy dificil comprensi6n al intdrprete y sdlo su trasunto o lqgnr
interior permiten un entero entendimiento del mismo.
De una parte, como se vefa, los principios d e participacibn
polftjca y representación democrática imponen, en cuanto eíec-
h e h de [u chcciin; sepndo, qwe d diputado no entre a R m r de s ~ prem~ativar
s prla-
mcirtmias sino cumpjt Ius w d r t i o n c ~tial lada en e l artítwlo 2 1. De /OJ CUUIGJnm ~ L C
farndamcntd el~irrizmcntoo promtsa de arapar Iu Constitución y terrero, que ~e garnnticc
¡o iwmun~ddW prlamcntario drrdc el moinmfo de la t / e c ~ h hastu que J en
~mecucnrinconsdide, o no rwmp/ay m con~ccuentiapierda, /OJ w q ~ i s ~ t del o s artiwIn 27.
DSCD, Cornisidn de Redamento, n.O 25, 20-V-198 1, p. 1175.
(31) La redaccibn definitiva del actual y arriba trinacrito artkulo 20
del RCD se dehe al entonces Presidente de la Comisi6n del Reglamento sefinr
quien presenth a instancm de In propia Comisión un
I - A N D ~ I INO I,AVII.I.A,
texto de acompromison que, a la sazón, seria el definitivamente acogido.
to-consecuencia del concepto de soberania popular (321, que el
vdlidmente elegido sea plenamente parlamentario desde el mo-
mento mismo de su proclamacidn como tal. De otra, y en aten-
ci6n a ramnes de coyuntura polftica ya relatadas, se consider6
imprescindible que el parlamentario acatase pública y formal-
mente el vigente texto constitucional.
Pues bien, ante la imposibilidad derivada de la propia Cons-
titucidn de privar de su condicidn de parlamentario al lepjtirna-
mente elegido -so pena de quebrar el sistema dernwr5tico- se
optó por privarle de su estatuto juridico, resultado este, aparen-
temente miis respetuoso con el principio de representatividad
democritica (ya que el parlamentario sigue siendo parlamenta-
rio), que tiene la virtud de no expresarse, al menos, difeaamen-
te como un filtro juridico de los partidos antisictema (ya que ta-
Ics partidos intervienen libremente en el juego electoral y sus
candidatos elegidos siguen siendo representantes) pero que, en
el plana de la realidad política, conseguía oblicuamente similar
finalidad.
El problema es que el efecto polftico pretendido se hace a
costa de un traumatic0 y poco efectivo reacondicionamiento ju-
rídico de] ordenamiento constitucional sin que con ello, como
tendremos ocasi6n de ver, se diese, a mi juicio, soluci6n real al
conflicto.
Unicamente, desde esta perspectiva, es posible encontrar
fundada explicacibn a la, en principio, ~antraditioin terminis
existente entre el inciso primero del pgrrafo segundo del ar-
ticulo arriba resefiado (Losderechas y Prerrogativa son efectivQs
de~deei momento rni~moE n qtie e/ dipactado e.r pro~/atnudoeiedu) y 10
que prescribe el propio pirrafo segundo in fnre (Sk embargo,
transc~rridastres xe~ionesplenarias sin que el parIammfurio udq~iera
(32) En este sentido A. PAOLOTANDA sostiene que el indicado princi-
pio puede calificarse de uobvion en la medida en que el elercicio del mandato
que emana directamente de In soberania popular n o puede ser subordinado a
ninguna condicidn o requisito del que pudieren derivarse la annlacidn de la
eiecc16n;h norma e /e prassj del P u r / u m # u It~Iiumo,Editore Colornbo, Roma,
1984, p. 53.
Ia condición de tal ... no tefpdrá derechos ni pfesr~udiuasbasca que
dicha adquisicih- se prod~zca).Por eso, y ante la perplejidad ini-
cial de algunos autores (33), el articulo en cuestión está: dicien-
do lo que realmente quiere decir, aunque ello resulte de com-
pleja viabilidad prkctica, distorsione técnicamente el restante
Ordenamiento y, a mi entender, en nada favorezca la i m a ~ ñde
Ia representación parlamentaria cuya virtualidad reside en inter-
accionar procesuairnente las esferas material e institucional de
Ea representación democrhtica.
Sin embargo, tan es asi, que sólo un mero lapsus omisiva de
redaccidn, por lo demh revelador del verdadero t e h del precep-
to, eínpafla una eventual intcrpretacidn literal del mismo. Me
refiero, concretamente, a la alocucidn udq~iesala mdin'dn de tal
recogida en su párrafo segundo. En efecto, si la condicidn de
parlamentario se adquiere en el momento mismo de la procla-
macidn, el hecho de cumplir en el plazo de tres sesiones plena-
rias con los requisitos establecidos en el phrrafo primero, dificil-
mente puede suponer la adquisicidn de algo que ya se habia pre-
via y legftimamente adquirido. Lo que el precepto realmente
pretende establecer, es que quien en el referido plazo no supere
el control establecido, no llega a perfeccionar su condicidn ple-
na de parlamentario, perdiendo, as{ y suspensivarnente, el ejerci-
cio posible de los contenidos de su estatuto (34). Si se utiliza la
expresidn ~tadqujerala condicidn de taln es, simplemente, por
que en cierto modo se inniye que un parlamentario sin estatuto
(33) Asi, SANTAOI.AI,I.AI ~ P F., EZ al reccnsionar
, la obra de J. So1.R
TLIR A y M. A. APAR II,IO PLR~:L, I d , Corie~genera le^ m el ~ ~ s i e mman ~ t i ~ c r o n n ~
Rw. Cortes Generales, n.o 6 , 1985, p. 345, y SS., afirma: ctTienen razrln los au-
tores al afirmar la notoria incoherencia y contradicci6n en que incurre el Re-
glamento dcl Congreso al regular los efectos temporales del luramento o
promesu. Como ya tambiCn advertirnos nosotros en otro lugar, resulta tncom-
pxcnsible que en el mismo precepto (art. 20.2) se disponga el g w e d e los dere-
chos y prerrogativa!: del diputado desde que es proclamado y electo, y acto se-
@ido, se diga que ello s61o se produce al cumplir una serie de requisitos, entre
10s cuales prestar el juramento o promes-.
( 3 4 ) En igual sentido, vid. FI~RNAND~~-VIAG,~S BARTOI.OM~:,P., rrE1
juramento de 10s diputados y senadores*, Rev. General del Derecho, 1986,
P. 3368.
juridico es, en la prdctica, un no parlamentario, al privhsele de
cauces institucionales de actuación.
Junto a esta primera cuesti6n, en el momento de redactarse
el precepto, se plante6 una segunda, en principio de mera t h i -
ca pero que, en el fondo, realza el diffcil acomodo de algún ins-
tituto garantfa a tan artificial y jurfdicarnente forzada regulacidn
reglamentaria.
Resultaba necesario mantener la eficacia jurídica de la in-
munidad parlamentaria desde el momento mismo de la procla-
maci6n del parlamentario como electo hasta aquel en que se
perfeccionase dicha condici6n para no desnaturalizar esta
prerrogativa reconocida constitucionalmente de manera expresa
(art. 71.1, CE). Para ello se articul6 el ios6lito plazo de tres se-
sione~pbemriasen el que deberfa cumplirse, entre otros, con el
mencionado requisito de acatamiento a la Constitucidn. Mas lo
sorprendente del asunto, es que por rercatdr a la inmunidad se
llega a lo que J, Solé y Aparicio califican de ((apasionante caos
procesalb, puesto que, corno explican los propios autores, el
parlamentario goza plenamente de derechos y prerrogativas
hasta la constatación de su voluntad (fin de la tercera sesidn
plenatia) y, de no cumplir los requisitos reglamentariamente
impuestos, a partir de ese momento los pierde mientras conti-
núan tenitndolos las demás (35).
A mayor abundamiento, aunque el punto tercero de1 pdrrafo
primero del articulo 20 exige prestar el acatamiento en la prime-
ra sesi6n a la que el parlamentario asista, nada se dice respecto a
la presentacidn de credenciales o a la declnracidn de incompati-
bilidades, por lo que, paradójicamente, estos actos de constata-
ci6n formal podrlan realizarse indistintamente en cualquiera de
las tres primeras sesiones plenarias.
De lo dicho se desprende que el articulo 20 del RCD, as{
como aquellos otros que en t l encuentran su causa, responden
funcionalmente, tanto desde la sanción establecida -pérdida de
(35) %ir I: ' T U R , y~ AP.IRI(.~(~P~:RI;L,
M. A,. L ~ Cortes
J Gene&
ma mnrfitarimal, Tecnos, Madrid, 1984, p. 60.
derechos y prerrogativas-, como desde su general artjculacidn
a un concreto mecanismo de control polftico cuyo parámetro
se circunscribe exclusivamente al requisito de jurar o prometer
la Constjtucldn, lo que se evidencia por el incorrecto y, a la
vez, inexplicable tratamiento jurídico que se da a la declaracjdn
de incompatibilidades y a Ea presentacidn de credenciales, cuya
formaEizaci6n, al menos en lo referente a esta última, debe ha-
cerse, de sólito, en la primera sesi611constitutiva a antes de ce-
lebrarse ésta.
Sucede pues, que dentro de un mismo precepto y bajo una
misma cobertura jurídica se han querido regular categorfxq jurf-
dico-pollticas de naturaleza distinta: de una parte, los clásicos
controles de incorporaci6n que formalizan un fehaciente ingre-
so del ~arlamentarioal Srgano; de otra, un control polftico sub-
jetivizado y de oportunidad aunque oportunamente institucjona-
lizads, lo que pretendidamente objetiviza su parámetro y juridifi-
ca sus consecuencias (36).
1.2. Los controles parlamentarios de
incorporación al 6rgano
Cuando la representacián polltica era exclusivamente un
mandato juridico limitado (mandato imperativo) y los parla-
mentos Cdmaras de confrontación de intereses locales, el único
medio viable para asegurar una correcta incorporacidn al 6 r p -
no del representante era mediante Ia estricta incpeccihn docu-
mental de sus titulos, y ello, porque su derecho a representar
era un derecho re$cado en la propia carta de apoderamiento,
p r lo demds, susceptible de revocacio'n por quienes habfan sido
sus otorgantes.
Surgen as& dentro del orden interno del Parlamento y
como previos controles-garantía a la celebracibn de la primera
(36) Sobre la ~nstitucionalizacidn del contml polltrco vid. A R A W N
cip tl~i~tf- RI.YES, M., rEl control parlamentario corno control pol(tico», RDP, nq023,
1986, p. I 1 y SS.
sesi6n constitutiva, una serie de figuras tales como el /lama-
miento (3 71, la flerijcan'ún de poderes o la pre~entaciónde eredenriul~s
que responden en esencia y conforme a su contenido originario,
a una muy particular forma de articular las relaciones de poder
en la5 sociedades feudo-estamentales (38). Era el cuerpo-
parlamento, siguiendo la dinAmica propia de las cuerpos cole-
giados, el que constataba la autenticidad del documento incor-
porador del titulo representativo porque, en definitiva, la led-
timidad política de su portador dependía exclusjvamente de la
validez juridico-formal de aquél.
Frente tal situaci6n, en los actuales Estados de democracia
representativa, al residenciarse jurídicamente la legitimidad poli-
tica del parlamentario en la validez material de su eleccl6n,
aquéllos controles de garantfa se transformaron en simples actos
formales de constataci6n y eficacia, de suerte, que unas mismas
expresiones vienen a ocultar realidades jurídicas diametralmente
(37) La pervivencia semántica d e csta figura en el RPV n o deja. por me-
nos, de sorprender. Los artfculos 3.3 y 4, sustancialmente, dcl referido Regla-
mento se &dican especificamente a su reguEaci6n. De la misma se infiere que
lejos de asemejarse a la a n t i p a c o n v ~ a t t i r i areal, el actual ullarnamienton se
articula como un acto d e fomaliracibn del ingreso del parlamentario en Ia Ci-
mara. Para un anili~isdetallado de esta figura vid. Frt;tll:R!>A I,n~Actxx;ol-
m,?, h., y BI.AM.X)HI:RR,IZ,F. J., <([.a dquisicidn de la condición de parlamenta-
rio cn cl Reglamento diil Parlamento Vasco*, en Las Corte1 &&, vol. 1I.
IEf', biadrid, 1987, p. 1175 y SS.
(38) Prueba de la rnmlFimra unpibilidad de trarladar cateppria mncgtualm
p m d e n t a de p f d m históricos rfiferenciadm es el definniro e s d i o realbdnpor
, en su obra, C ~ CdeI C d l h , Ancl. Barcebna. 1974, m e!
PI:RIY I ' H I : M ~J.~ ~M.,
que el autor. con s6liclas argumentaciones, evidencia la diferencia polhic*
estructural existente entre las antiguas Cortes y las nacidas a partir de la Revo-
luc16n lihral burguesa. Como el propio autor d g a Escrito. los parlamentos
pre-constitucionales (151se refiere a lai, Cortes de Castilla) eran aun 6 r p o po-
Ittim-administrativo, dirigsdo y controlado por el monarca, dentro de la supe-
ditaci6n de tste a las normas vigentes, las cuales ni emanan ni son custodiadas
por las Cortes cuya única misión es dar consejo, servir, y en las m ~ n o r k sVI@-
lar el exacto cumplimiento de ko previsto para el c a w por la lepslación realw:
op. nt., p. 155.
Ahora bien, queda todavfa por resolver cual es la verdadera
funcionalidad de 'esta facultad ;ornprohatoria asumida por los
modernos parlamentos. M. Aparicio Ptrez ha estudiado tangen-
cialmente esta cuestidn (39). A su entender, es necesario dife-
renciar dentro de la representación política lo que el mismo de-
nomina re~llct'ófprepre~entafiuay funn'o'n e fun~~otle~
reprtsefpfativar.
Por la primera, reflejo del substrato democrAtico del Estado,
al establecer un nexo de conexidn entre electores y elegj-
dos (40), el representante adquiere su mndicidn de tal y la posi-
bilidad, a la que el ordenamiento constitucional quiere abocarlo
al instrurnentalizar el mandato representativo como mandato
parlarnentariw, de integrarse en el correspondiente 6rgano
asambiearia. Las segundas, en cambio, s610 son susceptibles de
un ejercicio mediato por paste del representante tras su incorpo-
racidn al Parlamento, pues sdlo éste es titular de la función se-
presentativa (4 1).
Concretando jurfdicamente estas premisas y, aunque la dua-
lidad relación representativdfunc~dn representativa no me pa-
( 3 9 ) /\I'.\H~(.IO 1'1 R t . 1 , id. h., nEl acstttamiento a la Constiruc16r1, requisito
de la condición plena de parfamentarlo*, Rev. Jurldica de Catalunya, n.O 4,
1985, p. 167 y SS.
(40) En palabras de APARICIO:*Tenemos,por tanto, que el parlamenta-
rio debe su cargo y se mantiene en tl por la voluntad de los electores y a ello
hemos denominado relacidn representativaii; op. cit., p. 175.
(41) En su lustificacidn, acude el autor al artkuio 66.1 de la CE en su
cencordancra con el 67.2 de la misma. En efecto, tras a f i m a r el primero
que das Cortes C;cneralcs representan al pueblo espaaolii, cl s e p n d o de Iris
mencionados preceptos establece quc ulas reunione~dc parIamentarias que
hbren sin convocatoria reglamentaria no vincularan a las Cámaras, v
Irdn ejercer sus funciones ni ostentar sus privilegiosr. Ciertamente, la
racia representativa e x i g que su imbito de representatividad efectiva
.-lrrolle en el plano orgAnico-institucid y, desde esta perspectiva, el
Parlamento es el titular d e la funcidn representativa. Sin embargo, la com-
plejidad inherente al CQnCeptO d e representacibn politica obliga a tener pre-
sente la dificultad tedrica de una tal diferenciac~dnm8s al16 del ámbito ea-
tnctamente lurfdica-constiiucionñl,d e suene, que la habilitacidn jurtdica que
hacc al drgano titular de la referida función quedarfa, igualmente vaciada'dc
contenido, en quebrantamiento de otros preceptos constitucionales (art. 1.2
rezca en todo convincente (421, resulta que, lo que antes carac-
tcrizaba como controles parlamentarios de incorporaddn, con
consecuencia última de lo que Aparicio denomina funci6n re-
piesen tativa.
CF) sino se ejerciese de acuerdo con los principios de democracia y pluralis-
mo participativo.
(42) Como claramente pone de relieve el profesor RL~HI( i 1-1 OH!;Y.~F: F.,
en la ~ n n e n c i aque bajo el sugestivo tltulo de uEI Parlamento y la rrpre-
sentacidn politicas, aparece publicada en 1Jornadas de Derecho parIamcnti1ri0,
vol. 1, Secretaria dcl Congreso de los Diputados, Madrid, 1985, una de las
tesis más Influyentes a la hora d e negar el cardcrer representativo del Parla-
mento en su vfnculo con et pueblo e í Fa de H. KFT.CENpara quien, afirmarlo
n o s61o es un absurdo te6rico sino que, adernis, es a todos los efectos incon-
veniente. Y ello porque para KE,LSEN.como bien expkica RURIO,ala afirma-
ci6n de que el Parlamento es la representacidn polltica del pueblo es, en
efecto, a su juicio, mala para la democracia en un doble sentido: en primer
lugar, porque puede llevar al falso convencimiento de que hasta quc h a y
Parlamento para que la democracia este realizada, y e i mala, en segundo lu-
gar, porque Ilarnar representacidn a lo que manifiestamente n o lo cs, es abrir
una brecha en la democracia, es darle a sus enemigos, que de esta disocia-
ci6n entre Ea idea rle representación y la realidad del Parlamentarismo pue-
den extraer armas para combatir cl sistema democr&ticoii; op. cii., p. 152.
Ahora bien, si en ttrm~nospolitico-conceptuales no es deseable escindir la
esencia d e unidad procesual y d e interacci6n que caracteriza a la rcpresenta-
c16n pnlftica, sino más bien referirse a su doblc dirnensibn (formal y mate-
rial) como expreridn d e un mismo fendrnena, el representativo, desde un
punto de vista estrrctamenre luridico y analitico la dualidad relaci6n repre-
sentativdfuncihn repre~entativa,acufiada por APARICIO, resulta claramente
operativa, siempre que n o sc contemplen como relaciones distintas, StnQ
como distintos momentos d e una misma c a t e p r i a yurfrlico-pública.
De hecho. a u n resultado pr6ximo al pretendido por A l ~ h ~ l r . i cllega i,
ci~h'TAOl.Al.1A I,ri~li%, F. en la recensidn rwprn C I L , aunque parricndo d e la
dinimica propia de las instituciones jurfdicas. En su entender, hay que dife-
rcnciar entre requisitos constitutivos que afectan a la validez del titulo repre-
scntativo y requirito~para su validez y eficacia. E n el prfrner grupo residen-
ciarlamos la eleccidn ). proclamacidn como electo y, en el segundo, entre
otros, el de acatar la Constitucihn. Sin embargo, aunque con ello solventa-
mos formalmente el problema, queda por explicar en base a que razdn Fe
justifica la inclusicin d e ese ulterior ordcn de requisitos que, sin ser constitu-
tivos, pueden llegar a anular la validez del tftulo. Titulo que aunque impli-
que una habilitacibn lurldica es, ante todo, un mandato político d e represen-
tacibn democrát~cay que, en cuanto tal, escapa de la esfera propia del Dere-
cho, como advertla inteligentemente H. KLI.SF.N.
En efecro, al ser -según el mencionado a u t o r el drgano
co~scitucional-parlamento, el único titular de la funcidn repre-
sentativa, es factible que éste establezca con independencia de
\a relaci6n representativa y, haciendo uso de SUS propias facul-
t d e s de autonormaci6n, una serie de requisitos que condicio-
nen la incorporaci6n del representante al mismo. Pero estos
requisitos o controles reglamentarios no pueden, en palabras
del propio Aparicio (43), que plenamente suscribo: i) sobrepasar
/imites de rerema material contenidos en lo propia Constitucidt~,ni
ii) introducir e/emenfos dig%nciotpnles en Ia relaciófi rqresmfativa, Ex-
presado en otros términos: en nin@n caso se confiprardn
como controles de legitimacidn, es dccir, def;scah=rihfl del títu-
lo representativo, sino única y exclusivamente como controles
para su cotlstatacihny ejcacia.
Los controles parlamentarios de jncoxporacidn son, pues,
controles de simple forrnalizaci6n del ejercicio del mandato,
que en ningún caso pueden exigir del sujeto conrroiado (repre-
sentante) declaraciones positivas o negativas de voluntad ten-
dentes al perfeccionamiento de un titulo que es de suyo perfec-
to. Por ello, el control parlamentario de las incompatibilidades
no cuestiona la validez del mandato sino tan s6!o la posibilidad
de su ejercicio, facultando al parlamentario para que opte entre
el cargo incompatible o el desempefio de sus funciones parla-
mentarias. Y ello no puede ser de otro modo, parque en este
caso, la relaci6n &rgane/miembro no se desenvuelve en ttrrnj-
nos de desequiEibrjo o itaperiictn como relacidn administxatjva
de sujeci6n especial, toda vez que el parlamentaria no es esta-
tutariamente un funcionario, ni el Parlamento un órgano de la
Administración del Estado, sino el Organo constitucjonal en-
cargado competencialmen te de srcmitlisttrar lqitifñidad al restan te
Estado-aparato, mediante la conversión procesualizada de la
voluntacl de sus agentes en voluntad del Estado. Por eso, aun-
que jurldica y formalmente el Parlamento resulte ser el titular
de la funci6n representativa, desde la óptica del principio cle-
(43) Ikidcm, op. cit., p. 176.
 mocr&tico, la veracidad politica y eficacia en el desernpefio de
esa función depende, no de su imptri~m,sino de la auctaritas o
legitimidad electoral con la que previamente han sido investi-
dos sus miembros.
A esta naturaleza de simples controles de fomalizaci6n ad-
ministrativa, se adecúan perfectamente figuras introducidas en
nuestros ordenarnientos parlamentarios como la presentacidn
de credenciales, la deciaracibn de incompatibilidades o el Regis-
tro de Intereses. Pero ?es la exigencia de acatamiento a la Cons-
titucidn un control parlamentario de constatación? ?sobrepasa o
no, el ámbito de reserva reglamentaria constitucionalmente esta-
blecido? <introduce o no, elementos disfuncianales en la rela-
ción representativa?
1.2.1. La ax&encia stgIametstaria dejurar o prometer
acatamiento a la C~nstit~ciDn
Hipdstasis inacabada entre i.ws y fos, moral y derecho, el aca-
tamiento a la Constituci6n es viva excepcidn a los modernos
procesos de racionalizaci6n normativa que impregnan el actual
Derecho parlamentario, a tiempos teorizados por Rurdeau y
Mirkine-Guetzevich (44). Su componente ético y rnitico-simb6-
l
l lico de diffcil convex~idnjuridicaha obligado a-la doctrina ius-
publicista al necesario pieestahlecimiento de dos planos funcio-
nales de diferenciadfin (45): uno interno, ajeno al n~undodel
I Pubhlico, 1968, p. 1316 y SS.
(44} Ambos autores, sobre todo este último en su obra, Lex nouuel/cs ten-
dencc~di, D r r ~Con~titatiirinnel,p. 1 3 y ss., y en un definitivo artfculo que bajo el
titulo de u1,'echec d u parlamentarisrne rationaliskn puhlic6 en la Revue Inter-
nationale d'llistoire Politique e Constitutionnelle, nnD14, abril-junto 1954, es-
tablecieron las bases tcáricas para la configuracibn del denominado ~arlarnen-
tarismo racionalizado de indudable auge en el periodo de entreguerras y que
informad decisivamente las actuales teplacioner reglamentarias, sobre todo
m materia de control polltim del Gobierno.
(45) A d lo hace PICRFRANCCCCO GROSS~ quien tras definir el acata-
'1 rnrento e n el mundo del Derecho como aun compromiso en forma expresa 1:
1
solemne medrante el llamamiento a valores éticos ampliamente difundidos y
derecho, que condensa su naturaleza sustantiva o contenido ma-
terial (10 acatado) y otro externo, relevante jurfdicamente y que
se configura como un acto público formal confirmatorio de una
declaraci61-1de voluntad a la que el ordenamiento vincula efef-
tos jurldicos.
Por tanto, y desde la perspectiva del Derecho piihlico, el
acatamiento es ante todo un a exteriorimriún ritual de s~misi6nsin
trascendencia sustancial o interna, hasta el extremo de p d e r
afirmarse que sin exteriurimción no existe jurkiicamen te acata-
miento (46).
Pero aun sin abordar su aspecto sjmbdlico -jnvocscidn a la
divinidad o al honor- el acatamiento a la Constituci6n presenta
en su Ambito interno graves inconvenientes de comprensibn
conceptual.
rente a los restantes actos pmmisorios en los que el promi-
tente condiciona su cornprtamiento futuro conforme a ciertas
vdores permanentes e inmutables, el acatamiento a la Constitu-
ción por un parlamentario s61o puede perfilarse como un aEto
prornr>ofi~~m b h q pues, desde esta perspectiva, la ConstituciSn
no es un mero «conjunto de convergencias negativas o normas
compartidos en la comunidad, sefin un ritual y una f6rrnula preestahlecida,
de seguir para el futuro un comportamiento inspirado en la fidelidad y leal-
tad con respecto a deberes d e orden genetal o bien pirticwlarn, procede al
anAlisis de los dos planos, sustantivo y formal, que en la definicidn se con-
densan; rAppunti in tema de giuramenton, Rivt~taTrimestrale di Dirittri
(46) Conclusi6n que, enteramente compartimos con APARICIO PF:RFJ
quien, al comentar la yuriyxudencra del TC sobre el tema afirma: *En efecto,
al admitir que e! acatamiento se da tanto si se rrtualrza exteriormente como si
no se produce ceremonia alguna, ha eliminado la propia instituci6n social del
acatamiento a1 desproveerla del esencial elemento de su exreriorizacidn {...).
 lfrnire» corno querian, entre otros, Forsthoff y Luhman (471, ni
el Parlamento el primordial agente de modificaciones constitu-
cionales, las cuales, suelen producirse p r via interpretativa, me-
diante la readaptación de la normativo a lo fictico (48).
Discrepo, pues, de aquéllos que como Embid lrujo o Santa-
rnaria Pastor (49) entienden que, el acatamiento a la Constitu-
ci6n significa fidelidad a los fundamentos básicos de la Consti-
tuci6n espahola, manifestados sustancialmente en los valores
superiores del ordenamiento jurldico contenidos en su articulo
1.0. Entre otras razones porque incluso tales valores son sus-
ceptibles de ser reformados y porque, en definitiva, ello impli-
caria innecesariamente el abandono del principio de ccneutrali-
dad democrática».
(47) Ambos autores se caracterizan p r pretender una teorizacidn exclu-
sivamente neutral y técnica d e la Constitucidn que se traduce en norma funda-
mental de un Estado formalmente de Derecho, basado en un poaitrvismo abs-
tracto, de pura trazo lurfdico y pretendidamente ajeno. en todo caso, a la reali-
dad ~ o c i o ~ c o n d m i yc apolitica que a 61 subyace. Con tales tesis, uno justikarfa
el Estado autoritario bismarckiano y orm asentad dogmAticarnente los postu-
lados del Estado tecnocrático-capitalista.Sohre el tema vtd. J. GIME, LANO-
I II.II{F, Deredo Conrtztrrronal, Almcdsna, Coimhra, 1987, p. 61 v SS.
(4R) Esta labor (le contrnua vivificacidn de los contenidos normativo-
constitucionales, es precisamente, una de las fundamentales tareas de los Tri-
bunales expresamente encargados d e defender el orden constitucional, enlui-
ciando y, por tanto, valorando según la casulstica de cada momento, no s610
la realidad que sc examina sino tambi6n. la atemoeracidn de la norma S esa
realidad obiito d e enjuiciamiento. Y es, jistarnent;, esa readaptaci6n jutispru-
dencial de lo normativo a lo fictico uno de los pilares bdsicos sobre los que se
asienta la pervivencia temporal de toda mnstituci6n. Ahora bien, ese caráctcr
ucrentivoii rle la interpretacidn constitucional tiene, tal como scfiala K. 13taci'
sus, propios liniiteh cn su diseno programático. Dicha funcidn uadrnite la p s i -
I-iilidacl de un cambio constitucional (Ve$a~sun~~wandcl) por rnedlo d e la tnter-
pretacicibn, pero excluye el quebrantamiento constituciunal ( V t $ a ~ s w n ~ ~ c h ~ -
J Dsrccho Consi~fuciona/-,CEC, Madrid, 1 983. p. 52. [@al-
brtcb=n~]i- ~ I L Y I ~ O de
mente vid. F. RUBIOLI.ORI:.V I 1-, n1.a lurisprudenc~aconstitucional como fof-
: . .. rna d e crcac15n de Derechon, REDC, n e o22. 1988, pp. 9 a 52.
(49) Vid. respectivamente, La j d l i d a d dc /ar f~nczonanos a La C~11titucjón,
INAP, hladrid, 1987. p. 169 y Comcni~rro~ o lo Const~t~c~o'n
t s p n ~ I 1(Ed (;a-
rrido Falla), Civttas, Madrid, 1985, p. 96.
De esta apuntada imposibilidad material de acatar $dril& sen-
Jn la realidad «Constitlici6nn, p d r f a inducirse que, o lo que se
acata no es la Constitución sino tan s61a SUS normas mAs tesis-
tentes, es decir, las que regulan los procedimientos de reforma
constitucional, o bien, que de hecho, el acatamiento a la Consti-
tucidn se constituye por contenidos udifusos y deslizantesn lo
que la convierte en realidad jurfdicamente inexigible (501,
Pero antes de despejar tal incbgnita, y toda vez que el acata-
miento ha sido asumido positivamente por Eos ordenamientos
parlamentarios objeto de comentario, quedándonos en su exte-
rioridad normativa, interesa clarificar si este se comporta juridj-
camente como un control parlamentario de constatación o, si
por el contrario, exceden los límites que lo definen, afectando
d isfuncionalmente a la represmtacibn de contenido.
Olvidándonos mornentAneamente de la jurisprudencia cons-
titucional rccaida sobre el tema, a los meros efectos de centrar
tknica y dogmáticamente la cuestibn, parece obvio que el con-
trol-acatamiento, en el particular supuesto de los parlamcnta-
rios. sobrepasa la esfera propia de lo que la constatacidn jurfdica
es, al exigir del parlamentario, no la simple forrnalización de su
título representativo, sino la emisión de una declaracjbn de vo-
luntad de la que indirectamente pende el perfeccionamiento del
(50) Ante tal disyuntiva adelantarnos 1ñ posici6n de L. Sc1ihfn-r Para el
iuspubltcista alemán IB ~ i n ~ u l acrper$m
ry dcl jwamenio ron~istecn ~ I I Ce/ quejrrru re
l w n n respecto de la f i r m a dc cxirtmria politica. &fe s&nif;ca... u# rrcwirici-
m~rrtto ... dc lar decisium fundliment~/es qirc ~t balha mntcfpidrl~en lo Conslit~n6nde
Wermrirj qpl~h r e n dc ~ / IIAO h Con~ttt~r16n m sevtido surfmc~al.Por e! carácter vn-
lorativo que S c t t ~ i nhace del juramento a la Constitucibn, se comprende que
para el autor no puede ~ 1 p 6 c r lw rn ((irnora/) j~r(~facnto
em blanm q#e huhri;? qrie rr-
finmar nm t/ pmedimicfftode m ) r m y rnmlver m f m r d n d - y ~umi~zsrb a todo lo q ~ret
erfablm~ucm I J ~ dJ d grticulo 7 6 . No pwde jwarss nrrn protcdimlentri de r4orma; 7'ftItl~
de b C~~stifucio'n, Alianza Editorial, Madrrd, 1982, p. 51 {Subraydns mlo~).
Iior su parte, Ruiz L,JFI:IL'~\,R., advertird. dentro de nucstra doctrina. que
al vincularse efectos jurtdicos al mntml-acatamiento, este está incitando acci-
tudes perjuras, pues, al falso juramento no sc vincula efecto lurlrlicri alpno:
&I juramento de los parlarnentariow, cn i?r /a jwri~pwde#cfad d Tribunal c m ~ t i -
t # o m ~ [IJniversidacl de Zaragoza, 1985, pp. 375-389.

mismo, pues, de no acatar, queda privado suspensivamente de
su estatuto juridico.
En consecuencia, si el acatamiento no es un control de ad-
misidn derivado del imbito orgdnico-institucional de la dernc-
cracia representativa, sino más bien un control juridico-politico
que afecta a la legitimidad del contenido de la representación,
entonces, los Reglamentos parlamentarios han extralimitado sus
limites materiales de reserva constitucional, generando, ante el
inicial silencio de la Constitucidn sobre el tema, lo que certera-
mente Silvano Tossi ha caracterizado como tñod$caciÓn t ú d a de
la Co~stituciUna través del Derech parlamentaria ( 5 15.
Este desplazamiento constitucional por vía de Reglamen-
to, intuido en su ¿fa por el entonces diputado comunista Jor-
di Solé 'Fura (52), provocó inmediatamente irnprtantes des-
ajustes en e l resto del ordenamiento iurfdico al que afectaba,
el cual se había articulado sobre los postulados del principio
tkcnico tradicional. Surgid, de este modo, la necesidad de rc-
plantearse dogmaticamente cuál era la verdadera naturaleza
jurídica de los Reglamentos parlamentarios y cuil su ámbito
de reserva material, pues, ante la calisidn normativa Regla-
rncnto/Ley, resultaba imprescidibk determinar cual de ambas
normas era la prevalente (53).
(5 1 ) SILVANOTc~F.I, Mod$cazyoni tucite dello Costitw~iowúttroveso rl dzrito
par/clmnture, Ciiuffrk, Milano, 19 50.
(52) En el debate en Comisidn del actual artlculo 20 RCD,los más shlr-
dos y resistentes argumentos jurfdicos contra la inclusidn del acatamiento pm-
cedieron de este diputado. Arprnentos que plantea en los siguientes ttminos:
@wicre dectrse svtonces que wn drpxtodo que ha 3ardo c I ~ d o que
, se propone nrmplir S V ~
junc~one~, q ~we a icwdir a /m se~;one~dp Io Cúmdra y que ttertp el d~scode colsboraC
pero qut, sin embaqo, por a o por be se nfcga o dor estd pmmcsa o rstepramcnto de m@-
tamicnto a /a Con~tit~ci&n, pmn~amentcpor em no p i d e Jer d~putado,no tmm nInPtrQ
dc ritr demthos, nrnpna de IUS p~crrtl~at~vm? Este cr pard mi el problema; es denr, m-
crefummfe, si narotros eseum etp mdrctones, a traué~del Reglumc~~to (qxe es icna noma
Wda B si muma) dt tntroducfr este elemento...;DST-D, Comi-
t n f e m que /a C ~ W I I sc
si6n de Reglamento, n . o 25-20 (Subrayados mfos).
(53) La cuestión no se centra tanto en la posición lerdrquica del Reda-
mento parlamentario tn su relacibn con la I x y , pues, ambas son nosmas de
desarrolbo directo de normas constituc~cinaies,cuanto en el ámbito de rescr-
El. MANUATC) I'ARI.AMEh'I'AR10 12')
El problema se planteaba por la opsicidn de fondo existen-
te entre lo prescripto en el artfculo 20 del RCD y lo dispuesto,
por un lado, en los artlnilos 750 a 756 de la LECrim. y, por
otro, en la todavla vigente Ley de 9 de febrero de 1912 sobre
La j~njdicn'ónyd o de proceder mntra Sendorery Dip~tadospor m-
& de ddito. Ambas regulaciones legales (54) en materia de in-
munidad y afotamiento, consideraban que estas prerrogativas
desplegaban plenamente su eficacia desde el momento mismo de
!a proclamaciSn hasta el termino del mandato parlamentario sin
prever la posibilidad de su pérdida suspensiva, como ahora lo
hace el a r t h l o 20 del RDC que viene as1;a incidir en una ma-
teria -el procedimiento penal- que, en principio no es subsurni-
ble en su h b i t o de reserva.
La cuestidn se torna cada vez m& compleja si tenemos pre-
sente que el articulo 71 de la CE establece que ((durante el pe-
riodo de su mandato los diputados y senadores gozarán asimis-
mo de inrnunidadip. Repárese en que allI donde la Constitución
va competcncial de aquel. La primera incripita claramente despejada en
nuestro pais sobre todo a rait del.artfculo 27.2.f) de la LOTC que ha permi-
tida la definitiva caracterizacidn d e los Reglamentos de las Cimaras como
Icx larittri~lis,ha dada paso a un mas reciente debate doctrinal en torno a la
eficacia ad extra de los Reglamentos parlamentarios y su esfera de desarroHo
compercncial. Vid. &)N VAESASSIN A, M .. . r d o h ~ o / m c n t fiarlammiari,
i Ce-
dam, Padova, 1 955; G . FI,ORIDA, C., I! Rcgdamcirti parlamentare nel riftcmd
dcllcjenti, Giuffrk, Milano, 1986; y, en nuestra doctrina, desde el ya clásico
de PLREZSERRANO, N,, rNaturaleza iurfdica del Reglamento p a r l a m e n t ~ r i m
-REP, n.o 105, 1959- hasta los más recientes de F ~ ~ K N ~ I NCARNI( U~X t i ~ o
GUKZP~LW., C. J., reglamentos pariamentartos y Ordenamiento jurídico*
-RDP, n: 9, 1981, p. 164 y 3s.- o de GIL Roiri.r.3 Y C;II.-D~:I.C;A[X), J. M.,
'LOS Reglamentos de las Camarasi~,en la obra colectiva, Lar Corft-SG~cncrdlts,
IEr., vol. 1, p. 247 y sa., M d r i d , 1987.
(54) TR@n el artículo 1 de la 9-11-191 2, rtcorrespondera a la Sala d e
10 Criminal del Tribunal Supremo e! mnocirnienro d e las causas contra sena-
dores y diputados aun cuando s6io tengan cardcter d e electosi>. Por su parte,
el articulo 5 de la misma, rrnpone a Ios juects la obligacidn de remitir al Tribu-
nal Supremo d o s autos que estuvieren ínstniytndose contra persona que, ha-
llindose procesada, fuese elegida senador o drpuraclo, inmediatamente que tu-
vleren noticia d e supm/~mcróm.Una declaríicibn en similar aent~does la con-
tenida en el artfcwlo 751 de Ia LECsim.
quiso limitas una prerrogativa asl lo hizo, Como ocurre con la
inviolabilidad cuya eficacia cubre al parlamentario únicamente
por «las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funcio-
nes». Sin embargo, nada se dice respecto a la inmunidad por lo
que, necesariamente, habria de entenderse que &Stadebe estar
presente desde el inicio del mandato parlamentario hasta su
conclusión, como 10 hacen las disposiciones legales swpra cita-
das. ltem más, el articulo 21 del RCD en consonancia con la
naturaleza juridica de las prerrogativas parlamentarias en cuan-
to que normas excepcionales orkine Costit~tione,dispone que
s610 podrá quedar el diputado suspendido en el disfrute de
aquellas «cuando una sentencia firme condenatoria lo compor-
te o cuando su cumplimiento implique la imposibilidad de ejer-
cer la funcidn parlamentaria)), cs decir, en caso de violaci6n
grave del ordenamiento penal jr por dccisicln de los 6rganos ju-
risdiccionales.
Es por tanto, la propia d i n h i c a reglamentaria la que obliga
a entender que la posibilidad de suspender a un parlamentario
en el disfrute de sus prerrogativas es una facultad yena al Parla-
mento mismo y reservada competencialmente al Poder judicial
en su funci6n de defensa ordinaria de los contenidos constitu-
cionales. Que esto es as[, lo corrobora el propio RCD al tratar
de la disciplina parlamentaria (Cap. VITI, arts. 99 a 102), donde
en congruente annonfa con lo establecido en el artfculo 21.1.1
se determina que el <<Diputadopodrá ser privado por acuerdo
de la Mesa de alguno o todos los derechos que le conceden
los artfculos 6 a 9» (art. 99.1), pera súo de sws d f ~ ~ hnoo de
s ~JMJ
premgatiuas. Expresado de moclo mas gr6fico: si un diputado por-
rare armas dentro del recinto parlamentario (art. 101.12.8) ello
podría dar lugar a que la Mcsa de la Chmara acordarse suspen-
derle temporalmente en sus derechos parlamentarios, pasando,
en su caso, el Presidente el tanto de culpa al árgano judicid
competente (art. 101.3).
Ahora bien, si el parlamentario dentro de las tres primeras
sesiones no acata fomalmentc la Constitución, entonces, la
Mesa del Congreso podrh acordar privarlo suspensivamente no
s61o de sus derechos sino tambidn de sus prerrogativas.
La notoria incongruencia a que llevaba la modificacidn
constitucionai y reglamentaria que se había operado hizo que al-
gún autor, con anterioridad a la jurisprudencia constitucional
vertida sobre el tema, entendiese que los ((Reglamentos parla-
mentarios s61o tienen relevancia en la vida interna de las Chma-
ras legrslativas, mientras que son las leyes las únicas nomas que
afectan a otros drganos estatales, como son los judiciales. Por
eso, mientras la Ley de 9 de febrero de 1912 si@ disponiendo la
necesidad de suplicatorio para los procedimientos que cstuvie-
sen instruyéndose en el mometo de ser una persona proclamada
senador o diputado, parece quc los ~ribunalesdelxran sujetarse
a lo en ella dispuesto))(55).
Esta posicidn, que supone intrfnsecamente admitir la jn-
constitucionalidad de !a sanci6n (pérdida de prerrogativas) co-
nectada al control-acatamiento, por exceder el Redamento par-
lamentario sus Ifrnjtes constitucionales de resenTamaterial, unj-
da a otros muchos argumentos ya expuestos, como el de la dis-
hncionalidad que introduce en el contenido de la representa-
ci6n y cn la regulación normativa del sistema parecfa, en princj-
pio, la unica viable juridicamente: el expreso acatamiento a la
Constjtucibn no se perfilaba como un deber exigible a los parla-
mentarios, por lo que, la sanci6n vinculada reglamentariamente
a su no prestacidn deberla tildarse de anticonstitucional.
Sin embargo, reinterpretando los principios y contenidos
constitucionales era factible vi Jumhrar una segunda solucidn ju-
rfdica al problema, aunque ello supusiese afianzar con nuevos
rtdeslizamientos tdcitosn (56) y, mediante un esfuerzo hermenbu-
(55) S i n I A ~ I . . ~ I .nI lo ti^:^, T., D~rechopnrInrne~tarioespnAoI, Editora Na-
cional, Madrid, 1984, p. 92.
( S h ) El roncgto se toma diremamente de HABERLE,V~$&III~ a / ~o&
*lichr P~WII,Rctlln, 1778, para quien. con base r n el racionalismo crfricti, la
~onstiruciónse configura come Noma YH Ap%qnk( n o m a y tarea} por 10 que
inriqte en la naturaleza #abierta* y ncles!izantci>de la intepaci6n programiltica
conr;titucionnl, en la que se disuelven las fronteras entre nrealidad ~onsritucio-
"al* y crrcalidad inconstitucionalii. En definitiva, la Consritucidn no se concibe
Corno una deciqibn global dada (Gc~cben)sino corno un proccm históricamente
abierto de permanente confirmaciiSn normativo-temporal.
tic0 capaz de suplir la imposible subsuncibn normativa, la modi-
ficacidn constitucional que se habla operado.
Esta segunda opci6n interpretativa aparece perfectamente
reflejada en los primeros pronunciamientos jurisprudenciales de
nuestro Tribunal Constitucional sobre el terna, a quien se trasla-
d6 eon~ittoartifid y dirertammtd politi# y m... icn problemd de
mstitucionaIidad o inconstit~cionaIidad de w m n o m p ~ r l ~ m e n t a -
ria (57), lo que, sin duda, unirlo a las connotaciones coyuntura-
les del momento influyó decisivamente en la compleja y mal de-
finida soluci6n juridica que se &o inicialmente al problema.
En efecto, para salvar la validez juridjca de la norma regla-
mentaria que imponfa el acatamiento, al TC no le quedaba rnits
posibilidad que sobreentender que era la propia Constitucidn la
que exigfa de los parlamentarios un deber positivo de: sujeción
a la misma. Evidentemente, si este principio-preswnción en-
contraba enclaves que permitiesen juxidificarlo al m8s alta ran-
go normativo, al participar el acatamiento de la fuerza jeráxqui-
ca de la Constitucidn, se irnpondtfa directamente sobre el res-
tante ordenamiento y, los traumatismos y distorsiones antes
apuntados se solventarían por medio de una impticita deroga-
ci6n constitucional. A partir de esta premisa fundamental. la
modificación correctora introducjda en el siszema por via de
Reglamento no se habrfa, en verdad, producido, porque &te
s61o estaria desarrollando lo que la propia Constitucián pres-
cribe. Por tanto, ante la colisi6n notmativa que se comenta, lo
dispuesto en el Reglamento prevalecerfa sobre la replacidn Je-
gal y, no porque aqutl tenga un mayor rango jerarquico o por-
que, como entiende Solb y Aparicio {%), se trate de un pafii-
(57) APARICICIPCRFJ, ctEl acatamiento...^, op. cit., p. 199.
(58) Las Corlea Gciiaruir~,np. cit., pp. 83-84,
cular supuesto de eficacia ad extra del Reglamenta parlarnenta-
rio, sino p r q u e al ser la replacido reglamentaria simple deri-
vacidn de una norma constitucional (la que impone el acata-
miento), esta última la protege ~actariamenfcfrente a aquel las
otras (Ley de 9 febrero de 19t2, y arts. 750 a 756 LECrirn.)
que se: oponen a sus contenidos.
Además, tampoco podria atirmarse a la luz del derecho posj-
tivo que el control acatamientro introdujese quiebras en la re-
presentacidn de contenido, pues este, responderfa a una particu-
lar rnodulacidn o, si se quiere, a un especial diseiio defensivo
que la Constitución de E978 habría realizado de la repxesenta-
ci6n democrAt.tica.
Ida cuestión se suscitd como consecuencia de la interpsi-
ci6n p r 10s diputados Ignacio Enaola Etcheverry y Pedra Sola-
b a d a Bilbao, en nombre de la A p p a c j 6 n electoral Herri Bata-
suna, del recurso de amparo número 164/1983 contra un acuer-
do,del Congreso de los Diputados de 14-12-1982 por el que se
declaraba, en aplicacidn del nuevo artfculo 20.2 del Reglamento,
la suspensidn de los derechos y prerrogativas parlamentarias de
que disfrutaban los mencionados diputados, al haber transcutri-
do tres sesiones plenarias sin haber tstos jurado o prometido
acatamiento a la Constjtuci6n.
Los recurrentes fundamentaron su demanda de amparo, sus-
tancialmente, en dos tipos distintos de argumentaciones. Un pri-
mer bloque, coincidentes en algunos de sus aspectos con lo aqut
expuesto, pero que, sin embargo, no son a nuestro entender
ficilrnente alegables en amparo (59) y, que podemos sintetizar
del modo siguiente:
(59) El articulo 42 de la L O X permite recurrir cn el plmo de rres me-
ses las decisiones o actos sin valor de Ley emanados de las Cortes, siempre
que éstos violen derechos y libertades suscepubIes de amparo constitucional.
es decir, los contenidos en Ios anfculos 14 a 29 de la CH {art. 41 LOTC).
Toda v e , que lo alegado en este primer bloque de argumentos jurídicos no
Implica una directa violación de derechos fundamentales dificilmentc son sus-
ceptrbles de un directo amparo cnnstituciona1. Por todos vid. LAX:AJO CAS.
T R ' h J. L. y GIMI-NO SEYDR,~,V., E/recurso de a m p m , Tecnes, Madrid, 1788.

($1, El art. 70 de la CE tan s61o establece dos requisitos
para el ejercicio del mandato: la validez de las actas y la no in-
curción en causa de incompatibilidad, siendo el acta la que atri-
buye los derechos y prerrogativas inherentes al cargo.
2. Que no es factible la rnodificaci6n de la regubacidn
constitucxonal del estatuto del parlamentario por vla reglamen-
taria.
3. Que las y derechos del parlamentario na-
cen ex Consiit~tjonesin sometimiento a desarrollo ulterior.
4. Que FI juramento o promesa de acatamiento a la consti-
tucidn es un acto formal intranscendente, pues, el sometimiento
de los ciudadanos a la rnixirna norma del Estado no necesita de
rituales, y la actuación contra su letra tiene ~nrnediatarespucsta
en las leyes pena1es.n
Y, un segundo p p o de argumentos, miis propios d e la vfa
procesal emprendida que hacen referencia directa, a los derechos
constitucjonales que Tos demandantes de amparo consideran
violados por el referido acuerdo d e suspensidn. Estos, e n esen-
cia, serrlan:
({a) Que cl art. 20.1 del RCD viola el art. 14 dc la CE, introdii-
cicndo un factor de discrirninaci6n por razón ctc opinión
política.
1 Q u e , igualmente, vulnera el art. 16.1 cie la CE que garanti-
aa la libertad ideológica de los inciividuos y cnmuliidades,
~ i nmas limitación que lai necesarias para el mantenimlen-
to del ordcn público protegido por la l,ey.
c) l.a vulneración del art. 23.2 de la CE, al cstahlecerse un
elcmentn ~xisitivode discriminacirin r n quiebra tiel princi-
pio de igualdad de condiciones a la hora de acccder a fun-
ciones y cargm púlilicos.
ti) 1.a violación del art. 23.1 clc la (:E porque sus votantes se
pronunciaron negativamente en el rcferendum constitucio-
nal, por la que, la exigencia de acatamiento a la (:L suponc
una ruptura de la necesaria identidad democrática entre
electores y representantes.>>
Como queda dicho, al TC no le quedaba mas cauce jurIcZicQ
para salvar la norma reglamentaria frente a lo alegado por 10s
recurrentes, tanto desde la óptica de la inmnrtitucionalidfid
como desde la del amparo solicitado que, reinterpretando la
propia Constitucibn, entender que era dsta y no el Reglamento
la que imponfa el deber de sujecidn a la misma.
Ahora bien, el principal inconveniente para afianzar jurfdica-
mente esta tesis viene d a d o por las dificultades existentes a la
hora de encontrar elementos juridico-constituciona1es que per-
mitan asentar el principio-presuncidn en que se apoya todo el
razonamiento. Ante el silencio constitucional en el tema del aca-
tamiento, al TC s610 le era permisible acudir a la cseacidn de
una auténtica norma subconstitucjonal(60), deduciendo de pre-
ceptos constitucionales una nueva y distinta n o m a que heme-
néuticamentc es considerada derivacjhn última de una voluntad
no expresa.
Esta ((norma subconstitucionaI» queda perfectamente defini-
da en la STC 101/1983 de 18 de noviembre, resolutoria del re-
curso d e ampara antedicho. En el segundo de sus Fundamentos
Jurfdjcos, tras reconocer el TC la necesidad de realizar (runa in-
terpretaciún sistemática de la Consticucidnn (61) y con base en
lo establecido en el articulo 9.1 de la misma, se declara:
nLa sujecidn a la Constitucihn es una consecuencia obIigada
de su carácter de norma suprema que se traduce en un deber de
distinto s i p o para los ciudadanos y los podcrcs púhIicos; mien-
tras los primeros tienen un d e k r general negativo de ahctener-
se de cualquier actu~cidnque vulnere la Constituci6n (...), los
titulares de los poderes públicos tienen ademzís un deber general
positivo de realizar sus funciones de acuerdo con la Constitu-
cibn, es decir, que el acceso al cargo implica un deber positivo
de acatamiento entendido como respeto a la misma, lo que no
supone neccsriarnente una adhes16n ideol6gica ni una conformi-
dad con su total contenidon (62).
(60) Sobre el concepto de norma subconstitucional y su aplicación en
lurirprudcncia vid. A1.i i h ~ C;,iur.l,~,
i E., Lo inte'prctdc~inde Iu L'on~t~tu-
C'd". CEC, Madrid, 1984, p. 1 l y ss.
(61) STC 101/1983, de 18 noviembre, c1.0 2.u.
(62) Ihidem, tJ.0 2.0.
 Ciertamente, una vez creada la norma suticonstituciond que
impone el acatamiento, lo alegado por los recurrentes decae ante
la subsuncidn 16gica que a partir de ella se deriva. Resumida-
mente, el acatamiento a la Constitucjdn no puede vulnerar ha-
ra 30s articulas 14, 16 y 23 de la LE, porque el Reglamento par-
lamentario no establece ex novo este requisito, contenido en la
propia Constitución que, armoniza y modera, en cuanto a los ti-
tulares de los c a r p s públicos se refiere, los derechos fundamen-
tales que aquellos preceptos constitucionales contienen.
Por eso el fundamental problema a resolver, mds que el ulte-
rior desarrollo de la n o m a subconstitucional creada, es, precisa-
mente, el de su misma generación, es decir, el de los apoyos
constitucionales que la justifican y, sobre todo, el de su encuadre
normativo dentro del sistema.
A tal efecto, resulta evidente que la referida norma s u h n s -
tjtucional encuentra sustancialmente su anclaje positivo en el ar-
ticulo 9.1 de la LE en concordanda mn el 23.1-2 de ia misma.
Según el primero de los indicados preceptos dos ciudadanos y
los @eres públicos estkn sujetos a la Constituci6n y al resto del
ordenamiento jurkdicw». Ahora bien, <puede de ello inducirse la
existencia de un deber positivo y expreso de acatamiento a la
Constituci6n para los titulares de los poderes públicos? y, si ello
es asi, <en que medida se aproxima la aludida n o m a a la confi-
guraci6n de nuestra democracia como una democracia valorati-
va o militante?
La niesti6n ha sido estudiada con detenimiento por Ignacio
de Otto m su libro, D$msc~ de la Cofistitucióny partidos polii-
ros (63). A su entender la única posibilidad de deducir del rnen-
cionado artfculo un indicio de democracia militante pasa obliga-
damente por referir la expresi6n ~Constitucibnii,oa al ordena-
miento constitucional positivo sino al uoxden constitucional su-
byacente que integran aquéb (64). Esto significa, desde la pis-
pectiva de loa ciudadanos en su Ifrnite inferior, la imposibilidad
partidos pIitiros, L EL, Madrid, 198 5 .
( 6 3 ) Defema de Io Conrfit~~cióny
(64) Op. smPra cit., p. 20.
de utilizar sus derechos fundamentales contra el orden constitu-
cional establecido y, en su frontera suprior la imposicidn de un
deber de fidelidad a los valores constitucionales protegdos, lo
que, a la sazón, limitada su libertad ideol6gicsinciividuaI (6.5). Sin
embargo, debemos tener presente que la sujeción caracterizada
en el articulo 9.1 de la CE atafie en igual modo, por su carácter
de vinculo bilateral, a los ciudadanos y poderes publims, por lo
que necesariamente y desde el prisma de la stifbare demokrutie,
el núcelo de valores a salvaguardar deberfa tarnbitn sustraerse a
las facultades de estos ultimos. De no ser asi, como seaala cl
mencionado autor, no s61o habrfa un desequilibrio en favor dcl
poder público, sino un absurdo consistente en declarar ilfcita
la persecucidn de un fin cuya consecuencia serfa, sin embargo
licita (66) nos encontrarnos con argumentos lo bastante sol-
ventes como para rechazar una tal concepción de nuestro sistc-
ma democrdtico.
Se comprende, pues, que otra ha de ser la interptetacidn que
de! articulo 9.1 de la CE haya de realizarse. S i p e n d o al propio 1.
de Otto, parece que el única cauce inzerpretativo jurfdicamente
consecuente d e k partir de una identificacidn formal entre
rcConstitucidn)>y «resto del ordenamiento juridico)), en amonia
con el sentido más nftido que de la literalidad del precepto se
desprende. En purjdad, ambas expre~ionessignifican derecho
positivo y la sujeci6n impuesta por el articulo 9.1 de la CE se
reduce al deber tanto de ciudadanos corno de poderes públicos
de obediencia al Derecho.
Sin duda, el precepto asi entendido, resulta por ohvio supcr-
fl uo, pues, tal deber exiitirrá airri cuando el precepto no existiese, p-
que la sqecion a la normajrrridla es cosa qHe resulta de la natrrrddmfi de
esta misma (67). Su operatividad se reduce a la bilatemlidad de la
(66) En palabras de I G ~ ~ c iDE c i OTTO,la verdndtra miiit~mciupor la d e m -
ffnf1ag por /M ~ d o r Je H~ ~ B C C ~ d
# ~ si~tcma
I ma~ex12e b p i b i i i d ~ dde drrcutir abrer-
t-rt~te qut /a prohibrc~indc defc~dtrciertos pvntos de PISI~E,porqw pwibIemwte flu bu)
@'dad que Ia uqumciitalii; op. cit., p. 39.
(67) Ibidem, pp. 25-26.

sujecidn, en el sentido de que ésta debe ser igual para ciudada-
nos y poderes públicos.
Nos encontramos, de este modo, ante un deber general y
abstracto de sometimiento a lo dispuesto en ei ordenamiento ju-
rídico, de manera que quien vulnerase lo en tl preceptuado
-fuese ciudadano o cargo públice y, de conformidad con lo en
él tipificado, seria objeto de repredón legal -penal o administra-
tiva- por parte del Estado que asume, en fin, el urnonopolio de
la violencia legltirna). El artkulo 9.1 es asf expresidn del princi-
pio de legalidad que debe presidir todo Estado de derecho.
Pero el TC irfa mas allá en su rafio decidendi desequilibrando
esa sujeción bilateral, al entender -noma sukconstitucional- que
los poderes ptíblicos ocupan una posicibn que podemos calificar
de {(democraciaactuanten, toda vez que su sometimiento al De-
recho no es s61o formal y negativo, sino positivo y de defensa
de la ((juridicidadconstitucional». Por esto, en la referida senten-
cia establece la siguiente difcrenciaci6n: mi entra^ los ciwddanos he-
nm wn deber ~enmainqatim de sometimiento u Iu Constitucien, lm pode-
res ptibdi~ostientn un deber ~eneraipsitivo de sujeción a la tni~ma,deber
al qice se demtnina ,ucatumimto4
Consciente el TL de que el sal- interpretativo operado PO-
dia suponer la introduccidn de ciertos aspectos prtixjmos a la
democracia valorativa, intentó en lo posible «desdramatizan> el
acatamiento vacidndolo en cuanto fuera factible de contenida
ideológico alguno. Para ello articul6 la siguiente fictio iuris: ... el
acutamiento,.. cm~tit~ye wn deber inherefiteal cargo p sibIica>m a eo~dición
en el sentido de requisito, m independencia de que se exteriorice a no efl
un actnforml(68). Mas esta pretendida ficción es, en verdad, un
irnpsible jurídico, porque el acatamiento -corno queda dichc- o
se exterioriza o no existe jurídicamente.
Pese a todo es, a mi criterio, innegable que la diferenciación
realizada por el TC cuenta en muchos de sus aspectos con fun-
damentos dirnanantes de la propia realidad jurfclimpúblicn.
Ciertamente, no es comparable Ea esfera de derechos individua-
)es y la posición que ocupa el ciudadano cuando actúa coma tal
dentro del Estado, que cuando le hace como titular de un poder
público, En este sentido, el articulo 9.2 de la CE es a todas lu-
ces ejernplificante, al imponer a los poderes públicos el deber de
ccpxomovenr y aun Mremovern todos aquéllos obst~culosque im-
pidiesen la r~dizacibnde los valores fundamentales sobre los
que se vertebra la propia Canstituci6n. Consecuencia inmediata
de todo ello, es la posibilidad reiteradamente reconocida por la
jurisprudencia del TC (691, de limitar puntualmente determina-
dos derechos fundamentales de los funcionarios públims en
atención al Cuerpo y funcidn que desempefien, derivada de la
relacidn de sujeci6n especial que los vincula a la Administracidn
Publica.
Ahora bien, los inconvenientes surgen si pretendemos tras-
ladar el acatamiento, entendido como sujecidn positiva a la
Coostjtucidn, a la figura individuaI del parlamentario. Porque
tste no s61o no es un funcionario en sentido tkcnice (701, sino
(67) Vid. al efecto las ~lntenciasdel TC de 8-IV-1981 (ROE de 25 de
abril), dc 10-X-1983 (BOE de T d e noviembre) y la dr: 22-X- 1985 (ROE dc
2h de novremtire), entre otras. 1,imitacihn de derechos fundamentales que no
~rnpEica,sino, justamente t d o lo contrario, una clAusula de hornogenizaci6n
corno ocurre en la Republrca federal alemana. Sobre el tema. vid. EMBIDIRU-
I( r, h., Lsjdel~dud ... op. CZI., pp. 1 55- I 59
(70) Coincidimos, en este sentido, plenamente con la tesis mantenida
por E1.o~G A R CA~ en su libro Jnmxnrdad parlamentuna y E~dadode Mriida, TK-
nos, Madrid. 1989 pata quien una equiparacidn total entre parlamentarro y
funcionario púhlico serio psrfec~rlmettteadmt~rbltonta en mBmm totc~/itariodonde
p r t t d o j Ertado JO* r r n ~m i ~ mcosa, romo en un srsfemu de detam~~tiudirecfu en el que
ex¿& unrrjuncidln pública electiw (ptmj tes111fuirroreptuble tn un fitado coa~ii~ucionnl
que, cnmo el1 n~eítrobme S# txi~tenci~ en d principio rrpre~entatiw,op. cit., p. 133.
Cicrto es, srn cmliargo, y en ello disrento puntualmente dc Et.oY GA~cin,
guc a efectos punitivos y n la luz del artfculo 119 del Cddigo Penal, e í posible
una tal identrficaci6n. pucs, se@n el mismo se mffs~derdra ,$~vrronerro ,brih/fm U/
~ U pC r dhpositión inmediata dc /a /y o por tlemü~o por sotnhrmriento dr autoridad
c~mfitwteprticrpe del e~ercitlode jur~cronerpribiicm. I'ero en todo caco la pos1hilr-
dad de apllcact6n de los tipos penales no reside en la idoneidad subjettva del
~atlamentarioCorno sfuncionarioii srno en Ia matcrialidad púhlica de la fun-
ci6n que el agente desempeac. Expresado en otros rhninos: a los exclusivos
 que ni siquiera es titular de un poder público en su singular ca-
racterizacidn de poder eje~~tuntede la voluntad estatal, tal como
lo sería el Presidente del Gobierno o el jefe del Estado (71).
La naturaleza pública de la funcidn de representar y su operati-
vidad como elemento de generacidn de legitimidad del sistema
político-constitucjonal,obliga a considerar al parlamentario no
como a un representante del Estado (titular de un poder públi-
co) sino c m 0 representante institucionalizado de los &dada-
nos m el Estado (cargo público) (72); y, s610 los etementos ter-
minales o ejecutantes de la voluntad estatal deben estar sujetos
positivamente a la Constituci6n y no quienes tienen por especf-
fjca rnisi6n colaborar en la libre y plural formacidn de esa vo-
luntad. Esto explica, que s61o el Parlamento y, s610 los parla-
mentarios, esttn constitucional y democráticamente legitirnnclos,
aun en su dimensibn de poder constituido, para proponer una
eventual reforma constitucional, alterando, conforme al querer
mayoritario de los ciudadanos -cuyo deber de sujecidn es s62o
negativo- el modelo o la forma de Estada.
efectos dcl C6riip Penal, xfuncionario* es toda persona que d e s e m p n e fun-
crones publicas con independencia de que estatutariamente lo sea.
( i l ) Curiosamente, el propio Tribunal Constitucional, a la hora de preci-
sar a efectos de legitimación el alcance auhjettvo del arriculo 41.2 de su LFV
orgánica, declaraba en el Auto 147/1982, de 22 de abril, dsctarlo en Pleno:
...los d+#tudo~j srmdore~no sm,eri rir ucfwur~dnindividua/, y u n ~ C R R de
Y ~la alla re-
pre~ettfasihque ortewfuny dc L &srnciów pJb/;ca que qerccn, pvdem pGb11irac (...) ni
dc estos. /FJ .o 4.):
' o ~ e ~o~~fpc~onurins'
te~
(72) En su reclente Sentencia 119, de 21 de lunio de 1990, el Tribu-
n a l Constitucional, corroborando la tesis que aqui sc sustiene y, modifican-
d a en gran medida los argumentos aducidos en su jurisprudencia antcrror,
insrste, precisamenñc, sobre este elemento fundamental derivado del prin-
cipio d e m o c d t i c o que otorga una vertiente distinta a la concepcidn del
parlamentario como cargo púúbco representativo. E n efecro, según el Tri-
bunal: xQuien accede a un cargo no representativo, por alto que Cste sea y
por rrascendental que resulte la funci6n que ha d e desernpefiar, actúa s610
en nombre propio. M u y otra es, por el contrario, la situacidn en la que se
encuentran los representantes electos, pues en el acto de la clecci6n sean
cuales sean los intereses u opiniones que los mueven, actúan como ciuda-
danos, partes del pueblo espafiol trtular d e la soberanla, cuya voluntad es
la voluntad ~ n e r a l r(FJ.0 4.0).
Acaso por ello, e n las constituyentes italianas, bien que ma-
tjvados por otras claves politicas, tras un profundfsimo debate
originado por Mortati en la Sottocomi~ioney reproducido con
posterioridad en la Asamblea, se acord6 mantener el actual ar-
tfculo 54 de la lonstituci611, por el que se impone a t d o s los
ciudadanos el deber de ser fieles a la República y de observar la
Constituci6n y las leyes, as{ como la consiguiente obligacidn de
prestar el juramento en los casos que la ley la establezca, salván-
dose dicha obligaci6n respecto de los miembros de las C h a r a s ,
inicialmente contenida de modo expreso en el articulo 131 del
Proyecto que, a la postre, seria rechazado, porque, entre otras
razones y, en palabras del socialista Stampacchia, los republica-
nos que fueron los «subversivosi)de un tiempo, no deben de im-
pedir que los rnonArquims <(losnuevos subversivos>>tengan la
libertad de entrar m la C&mara y puedan formar parte de los
trabajos de la misma (73).
Pero el problema a tratar no quedaría completamente ex-
puesto si no trajésemos a colacidn la segunda de las sentencias
del TC vercida, en orden cronológico, sobre el tema. Me tefie-
ro a la STC 122/1983, de 16 de diciembre, resolntoria del re-
curso de amparo número 25/1383, interpuesto por los diputa-
dos del bloque Nacionalista Popular Galego, Bautista Alvarez
y Lois Ditguez Vázquez, contra una resolución del Parlamento
de Galicia de 23 de noviembre de 1983 por la que se acordaba
suspender a dichos diputados en el goce de los derechos que el
Reglamento de la Ckmara les atribub, por no haber jurade o
prometido acatar y guardar fidelidad a la Constituci6n y al Es-
tatuto de Galicia, en el plazo de tres sesiones plenarias, según
lo requerido por el articulo 7 d d mencionado Reglamento par-
lamentario.
Sin entrar en un anglisis pormenorizado de todos los argu-
mentos arlucjdos por los solicitantes de amparo, coincidentes en
muchos aspaos con el recurso anteriormente comentado, inte-
(73) Para un andlisis detenido del tema vid. Luir;i Vt:~-ru~/\,
l ~ j d ~ lo f ú
la RcpiBIica, Gmffff, Milano, 1984; La cita de Stampacchia ead tornada del in-
dlcdo libro, p. 31.
 resa, sin embargo, que nos detengaanos en un concreto y pun-
tual extremo. A diferencia de lo establecido en el articulo 20.1
del RCD, el articulo 7 del Reglamento parlamentario gallego,
exige de los diputados no s6Io un deber de acatamiento a la
Constitucián y al Estatuto sino que introduce un segundo de-
bcr-obligacibn aparentemente dotado de una profunda carp
ideoldgjca: guardarles fidelidacl. Justamente por ello, los smu-
rrentes alegaron como fundamento sustancial de su demanda
que el concepto de fidelidad implicaba una adhesidn interior a
los valores concretos y subyacentes que la Constjtuci6n y el Es-
tatuto representan, lo que vulneraba directamente el principio
constitucional de libertad ideoldgca consagrado en el articulo
S 6 de la Norma fundamental.
En su voluntad de reducir el acatamiento a pura forma jurf-
dica el TC en la sentencia precedente habla dwIarado que éste no
sipone necesariamente uva adhesión Ideol4im ni m mnformidad al to-
tal contenido del texto constitucional, salvando as& cualquier
duda sobre posibles connotaciones de democracia valorativa en
la norma subcanstitucional creada
Pues bien, frente a la tesis de los recurrentes, optd por m n -
vertir la afidelidadm en aacatamientov y, corno quiera que el aca-
tamiento es s610 {{sujecidn positiva al derecho)), resulta que, por
16gica deduccihn, para el TC guardar fidelidacl equivale o un mm-
promixo de actpar ias rqIm dejj~qopolitimyel ordenj r r r í ~ i mexisben-
te en tanto existey a no intentar su tramjGrmrición por mediar il~gales.
Ciertamente, esta desnaturalizaci6n del. concepto de fidelidad
nos parece difícilmente sostenible, y ello por razones que paso a
exponer. Marginando el hecho gramatical de que acatamiento y
fidelidad n o son téminos sinónimos -como pretende el TC-, la
razdn fundamental que avala esta objeción viene dada, porque
en la esfera del Derecho Público, el concepto de fidelidad res-
ponde a una concepción hstbrjca y dogmhticamente elabrada,
asf como jurfdicamente definida, de directa aplicacidn a ciertas
relaciones de poder que encuentran su origen en la concepción
patrimonialista del Estado (74) y, que, en la actualidad, caracte-
(74) Véaie bt n<ila definici61i dc alle~iancedada por Bl A(-s i ( >VI.: !re o r
riza el especial statsls jurfciico del funcionario en su vfnculo de
suj~irinespecial con la Administracj6n Pública del Estado.
No hace falta para ella, recurrir al ejemplo singular de de-
rnocracia militante consagrado en la Beante~tumo mfstica del
funcionariado jurfdicamente disciplinada en la República Federal
Almana, en la que la relaci6n funcionaria! es caracterizada
corno treueyerhüItis o sea, como relacidn de fidelidad (75). Basta,
sencjllamente, con acudir a nuestro propio estatuto funcionarial
para comprobar d m o el incumplimiento del deber def;dc/idad a la
Cmstitilcih~en d VrnnEio de la f~nciinpsibjica aparece tipicado como
«falta muy graven por el articulo 31.1 a de la Ley 30/1984 de 2
de apsto, de Medidas para la Reforma de la Funcidn Pública.
Y, una de dos: o el precepto transcrito resulta en la praxis de
imposible aplicación porque (qfidelidadn equivale a sometimiento
al Derecho, como en esta sentencia 10 entiende el TC o, por el
contrario, el deber de fidelidad hace referencia a la especial
mndicibn jurfdica de funcionario, lo que explica la posibilidad,
claramente reconocida por el propio Tribunal, de limitar pun-
tualmente alguno de sus derechos fundamentales en atenci6n al
carkter de las funciones que desempefie. .
En cualquier caso y, con independencia de la ínte~retación
que administrativamente se realice de tal deber mnstjtucio-
nal(76), lo que estg, al margen de toda duda, a la luz de la sen-
tencia que se cometa, es que ese deber de fidelidad impuesto a
los funcionarios no es trasladable en modo alguno y, por tanto,
xntiient,,, wrcb binds t b p subetc fo th King, in rcfrrrnfnr that protcdion wicb tk K i ~ f~ f -
fordr th wbiect. Citado p r G . M . LI)MI{,IRI)I, Contributo allo n tu dio de¡ dmn ros-
fftmi~~na/t, Milano, 1967. p. 147.
(75) Según KLAUC STERN,para uel funcionario la o b l i ~ c i d nde Fidelidad
(Twnep/Iitb:tinR) significa la obligci6n de obediencia, la fidelidad al orden
fundamental democrarico y libre romo valor tundamental de la Consrituci6nn,
por ello ueP juramento de servicio (...) no debe ser sulxstimado en su impor-
tancia: tiene una funci6n social importante como wgarantia politicm parA el
mantenimiento de situacloncs mnfomc a la ConstituciEZnii; Dtmho del Esfado
de b Rcpiiblicajder~~/ akema14 CEC, Madrid, 1 987, p. 650 y ss.
( 7 6 ) Al efecto. vid. LMsrn IRUJO,.bJdtIidud de l ~ f ~ n s m r r ao /a r Consii-
di- tundn, FNAP., Madrid, 1987.
no es extensible, a la figura del parlamentario cuya ccobligacidn
de acatamiento a la ConstitucjrSnw no puede menoscabar el ejer-
cicio de sus derechos firndamcntales. Cierto es, que entre eF par-
lamentario y el drgano-Parlamenro existe una singular relación
de sujeción especial sobre la que se apoya la disciplina parlamen-
taria, pero esto es una afattisp~cieescbisiva (77), un supuesto Uni-
co derivado de la naturaleza autónoma del Parlamento como 6r-
gano constitucjonal y, en consecuencia, no identificable Con la
que estahitariamente une al funcionario con la Administración
del Estado.
En resumen, pues, esta doctrina jurispruclencial no puede
descontextualizarse ni hacerse extensiva, parque el TC al consti-
t~n'otlaIi~r el acatamiento lo hace, sobre la base de que
-obviamente- la Lonszituci6n es una Constimci6n, es decir,
norma superior del ordenamiento jurfdico.
Pero al lado de esta verdad formal existida otra resistente
-la de la Constituci6n material- que seguiria impidiéndonos
comprender por qué un instituto tan trasnochado y mitico-
simldlico como el del acatamiento puede,provmar, en un Esta-
do a la sazón caraaerizado como Social y Democri~icode Dere-
cho, que en un parlamentario legitimamente elegido dejase dt.
factnrn de serlo, por no cumplir formalmente con ese plus estric-
tamente juridico de sujecidn a la Constitución-norma. Porque,
pese a todo, el proclamado electo es un representante del pueblo
que a su través ejerce su derecho constitucional a la participa-
cj6n polftica. Máxime, cuando ese pueblo no puede ser sin m6s
I
consideraclo, como quería Kelsen, el ámbito de aplicación del
ordenamiento jurfdico, sino el depositario de la sobermia. Por
ende, ...la v#JnermOm qsre r e ~ d t adel hecho de privar a/ spre~mfatftede
1
n @ C ~ Q u bo$ar simu1tdneamenfe,y e$ tatñbih una uulfperrrciDn
f ~ n h b ...
IJY
del derecho del representa~fea ejercer la funciún 4w l e es propia, d m h
(77) Sobre este concepto. acunado en la dc-ctrina italiana, uid. Viíi h/('
ZANGARA,Lc p n r q a t i w ~c u s t i t ~ o n ~ iCedam,
x, Padnva, 1972. p. 136 funda-
mcntalmente. kn nuestra doctrina, virl. Diid-Pic zzo, L. M., l a n ~ ~ t m r ad-ni~
minr~trntmde lo1 Cúmara~parlgmtninrio~,Cirndcrnar dt lo^ Ertudio~Alhmuti~fl*~
Zaragoza, 19R5, p. 49.
el qMe, como es h i o , m veda ~aciadode mntmidu el de /os representa-
dm:paraddjicamente, STC 10J1983 de 2 1 de febrero, aunque
este pronunciamiento lo refiera el Alto Tribunal a la relaci6n re-
Ptfsentan tdpartido.
Pero, adcmhs, desenvolvikndonos en el pIano de Po ptítico,
la solución dada a\ problema tampoco parece del todo acertada.
Si en verdad, de lo que se trataba era de poner término a una di-
ficil situacidn de cómputo a la hora de verificar los quórums
dentro de la C h a r a y, de instnirnentar medidas en evitacidn de
que Fuerzas politicas antisisterna llegasen a gozar del estatuto ju-
ridicarnente singular de parlamentario, el acatamiento a la Cons-
titucidn mas que solventar posibles tensiones viene, pnt el con-
trario, a perpetuarlas, generando -como bien sehala Aparicie
un ccextrafio tour deforce entre instituciones representativas y par-
lamentarios disidentes)) (78). La continua reproductibiljdad del
conflicto da sobrada prueba de todo ello.
En efecto, una vez mds el Tribunal Constitucional ha tenido
que pronunciarse sobre tan polkmjco tema. En esta ocasibn,
como consecuencia de Ia intcrposicion del recurso de amparo
número 507/1990 contra la decisión del Presidente del Congre-
so de los Diputados, de 4 de diciembre de 1989, quien, en aplica-
ción de una ResolwuSn previa de la pmpia Presidencia, de 30 de
noviembre de ese mismo aAo, nsobre la forha en que se ha de
prestar el juramento o promesa de acatamiento a la Constitu-
ción», acordb, que por no haber utilizado los diputados re-
currentes ta fórmula reglamentaria, al anteponer a su respuesta,
que debiere de ser, de acuerdo con la norma mencionada, la de
uSi juro o Sí prometo», la frase ((por imperativo tegalii, no ha-
hfan adquirido éstos la plena condicidn de djputados.
La cuestión no se centra pues, tanto en la obligación de
prestar el acatamjcnto cuanto en la (<formanexterna del mismo.
Sin Animo de exhaustividd, los demandantes de amparo
fundamcntnron su pretensión en las siguientes consideraciones:
ua) Que ha sido el propio Tribunal Constitucional en sus
sentencias anteriores quien ha determinado que el acatamiento
-------
( 7 8 ) C3p. cit., pig. 1RG.

ha de hacerse por imperativa legal. Por tanto lo 'obvio y evi-
dente' no puede producir efectos que desnaturalicen la reiaci6n
representariva.
b) Que lo importante para la adquisición de la mndicidn
de parlamentario es que se preste el acatamiento y no, el modo
en que tste se exrerlorice, siempre que se haga de forma incon-
dicional. En consecuencia, al Presidente s61o corresponde cons-
tatar si sc produce el acatamiento y si sc da esa incondicionali-
dad, 'pero sin un exacerbamiento del respeto a las formas que
supongan impcdir el ejercicio de un derecho fundamental' (art.
23.2, de la LE).
c) Que de acuerdo con lo establecido en el artfculo 23.2
de la CE el acceso a las funciones representativas ser4 en condi-
ciones de igualdad con arreglo a le que las leyes dispongan. La
resolucihn de la Presidencia, procede de un 6rgano unipersonal
y, por tanto, no puede ser considerada materialmente como ley,
como lo son, sin embargo, los Reglamentos de las Cimarai
cuya mdificacidn y reforma requieren, no obstante, de una es-
pecifica mayoria reforzada.
d) Y, finalmente, que !a Resolución de la Presidencia al
dictarse o posferiori, se hizo e n atcnci6n a la ideologia polltjca de
los recurrentes, introduciendo una discriminacidn por raz6n de
opinidn (art. 14, CE), al aplicársele solamente a ellos y no a 10%
restantes diputados que ya habfan acatado con anterioridatl la
Constitucl6n.~
El Tribunal Constitucional e n su interesante y bien que itdis-
tinta>) Sentencia 119, de 21 de junio de 1990 (79), otorgari el
amparo solicitado. Interesante, tanto procesal como material-
mente, al abordar cuestiones tales como la de la naturaleza jurf-
dica de las Resoluciones Presidenciales y su psible atacabilidnrl
cn amparo, puntualizando criterios anteriores de su propia juris-
prudencia (80). Distinta, porque perfila, cuando no altera, en un
(79) Un comentario de esta sentencia puede verse en FERNANDU 5"-
TA0l.AI.LA LOPFZ, «El juramento y los Reglamentos parlamentarios (Comen-
tario a la STC 1 19/1990, de 21 de lunio), RGDL. n.o 30, p. 149 y SS.
(80) Vtanse las matizaciones que en este sentido se introducen respea"
de la STC 118/1988, de 20 de junio, en la que el TrihunaE consideraha que '~
normas dicradas p r la Prrsidcncin del Congreso en u w dc I i fac"1t.d 4U' le
decidido gtro democrática la Itnea jurispnidencial sostenida en
sus anteriores pronunciamientos.
Evidentemente, corno no podla ser d e otro modo, el Tribu-
nal no suprime el control-acatamiento, pero lo sitúa en los jus-
tos términos, descartando t o d a lectura organicista del mismo y
resaltando la legitimidad dernocritica de los reDresentantes e n
un Estado caracterizado por el valor ccpluralisrno político>>(art.
1.3 de la CE):
uEn un Estado dernocritico que relativiza las creencias y
protege la libertad idmldgica; que entroniza come uno de sus
valores superiores el pEuralismo polltico; que irnpne el respeto
a los representantes eIegidos por sufragio universal en cuanto
poderes emanados de la voluntad popular, no resulta congruen-
te una interpretación de la obligñcion de prestar acatamiento a
la Constitucrhn que a n t e p n e un formalismo rfgido a toda otra
consideración, porque de ese modo se violenta la misma Consti-
tuci6n de cuyo acatamiento se trata, se olvida el mayor valor de
los derechos fundamentales (en concreto, los del art. 23) y se
hace prevalecer una interpretacidn de la Constitucirín cxcluyen-
te frente a otra intepadorm (I:Jn 7.0).
El Tribunal, si se me permite la expresibn, es el mejor criti-
co de su propia jurisprudencja y de las mnsecuencias, a lo que
ahora parece, un tanto apresuradas, que el legislador dedujo dc
l a misma, convirtiendo el control-acatamiento e n u n auténtico
instrumento d e defensa de la Constitución. Pero, por si persic-
ticren dudas, esta sentencia se encarga rotundamente de aclarar-
las, aunque, eso si, en abierta contradiccidn argumenta1 con pro-
nunciamientos anteriores:
atribuye el artfculo 32.2 del Reglamento se integraban en tste, por lo que de-
hfan ser objeto de recurso de inconstitucionalidad. Srn embargo, en la senten-
cia que ahora se comenta, el TC precisa: res evidente que esta equiparacibn
entre nomas redamentarlas y Resoluciones presidenciales (...) desde el punto
dc vista de su impupahilidad (...) no equivale n una equiparaci6n de unos v
Inf p~atard~ vi~:a_ya t d o 101
" t " ~ desde t d o ~ ~ e f i t t o ~(FJ.O
~ 5.0).
 uI,a exigencia de juramento o promesa de acatamiento a 1;
Constitucidn (...) no viene impuesta por la Con~tituci6~,,,
pero... tampoco es contrario a ellm (FJn 4.0).
u... la obligacidn de prestar juramento o promesa de acatar la
Constitucidn no crea el deber de sujeci6n a tsta, que resulta va
de lo que dispone su artfculo 9.1 y aunque pueda tnfendersc q ~ e ' l o
r e f ~ e creando
~, un vínculo suplementarso de (ndole reEígjosa o
moral, esta vinculación mas fuerte en el fuero interne no tiene
como tal, trascendencia jurfdica ...s (FJII 4.0). Subrayados míos.
Pero, sin duda, el elemento fundamental que se deriva de
esta sentencia es el de corregir posibles desviaciones interpre-
tativas fundamentadas en su jurisprudencia precedente: el
control-acatamiento, tal como antes advertfa, no puede intro-
ducir disfuncjones en la relación regresentativa, máxime, cuando
esta es construida por el Tribunal sobre los desechos funda-
mentales del arttculo 23 de la Constituci6n, cuyo ctmls va-
lor», no puede ser desconocida por norma infraconstitucional
alguna. El mandato de los representantes es ((producto de la
voluntad de quienes los eligieron determinada por la exposi-
ci6n de un programa polltico juridicamente llciton. (<Lafideli-
dad a este compromiso, que ninguna relacidn guarda con la
ohligacjdn derivada de un supuesto mandato imperativo (...)
n o puedc ser desconocida ni osbtaculizada, como se ha hecho
en este caso mediante la prohibicidn de anadir la expresidn
pos imperativo legal en el momento mismo de prestar el
C..) acatamienton, porque, en definitiva, este impedimento es
una lesidn que tambien repercute en el derecho que la Cons-
tjtuci6n garantiza (...) a sus electores, de participar en los
asuntos públicos a travts de representantes)).
Evidentemente, estas declaraciones del Tribunal responden
a un concepto renovado de representacihn y de la posicidn ju-
rfdica del representante, desde la 6ptica del mandato, y a la que
ya me referf en el Capitulo 1 de este trabajo. Pero ccntrandonos
en lo que ahora nos ocupa parece indudable que el Tribunal ha
querido poner fin a un asunto marcadamente polftjco, reforzan-
do la dirnensidn democrática del mandato representativo frente
a una consjderaci6n en exceso organicista del mismo, dtrivda
de un pretendido carácter defensitio del control-acatamiento al
aue, sin duda, hablan dado pie sus pronunciamientos iniciales
&re el tema.
Y es que, salvando las distancias, desde la teorerica de la ju-
rjSpmdencia conatitucional, estas sentencias son resultado de
Una jnusud asuncibn p o r el TC de la denominada doctrina de la
pO/jti~uI desarrollada por el Tribunal Supremo de los Es-
ciau~e~
t a d o ~Unidos. Doctrina, que corno ha puesto de relieve G. ~ e i b -
hoiz (821, no puede ser aceptada, sino con graves reservas, por
la tradjcidn jurfdica del Contiente europeo, al no prestar la debj-
da importancia a la diferencia funclamental que cxistc entre los
litigios jurldicos de contenido polltico, que pueden ser someti-
dos a un control jurisdiccional constitucional o aquellos otros en
que este tipo de control es inaplicable por tratarse de puros en-
frentamiento~politicos. Estas controversias polfticas puras, no
p e d e n , en palabras de Lejbholz, ((ser resueltas por la mera apEi-
cacidri de las normas jurídicas, ya que en ellas se trata de una
pugna, no por la aplicacidn del Derecho establecido, sino acerca
1
de cual debiera ser el contenido de ese Derechon, por lo que, -y
finaliza su conclusi6n- dales cuestiones no pierden su cariaer
plftico, a pesar de la fraseologia y el aparato jurídico con que
puedan ser tratados. Por tanto, su solución jurisdiccional aca-
rrearía graves perjuicios a la justicia y no contribuiría en nada al
mejoramiento del juego polftico>i.
Acaso por ello; el TC no debiera de haber entrado nunca en
el fondo del asunto, inadmitiendo a t x h i t e los recursos plantca-
I dos, para lo que contaba con mas que s6lidos apoyos procesa-
I les (82), y evitando de este modo, la necesidad de resolver un
(81) nF,I Tribunal C~onstitucionaldc la República icderal alemana v el
problema de la apreciación ludrcial dc la politican, REP, n.O 146. 1 9 f i h ~
P 89 v SS.
(82) A estos efectos, vease la argumentacibn sostenida tanto por cl Mi-
nisterio fiscal como por Letrado de las Cortes de las Generales que compare-
en representación del Congreso, para quieneq, resumidamente, Ea via pro-
cesal oportuna no seria la del recurso de amparo sino la del recurso de incons-
'Nfucionalidad, con lo que carecerfan de legttimaci6n activa los recurrentes. En
'"a misma Iinea, puede verse el comentario de L. ht ~ R T ~ N - R17 i R I-
I ;~RTII.I.(
~ { ' I - R , a las mencionadas sentencias del 'TC, en Las corte^ Gencr~le~,IIEF,
11, 1987, pp. 1488-1457.
 I nii I-'R,\K(:I~:O (:,\/\LII\Ro L I O & ~ I X ( . ; L ! ~ ~
conflicto, de naturaleza «politicamente puroiu y que las propias
fuerzas politicas no habhn resuelto.
1 .2.3. L a L OREG romo norma de cierfeg estabiIi~ciótl
de/ mtrol-acatamiento
Como fácilmente puede apreciarse, los pronunciamientos ju-
risprudenciales habidos en el tema del acatamiento a la Consti-
tucidn no hacen referencia alguna a cuestiones tan controverti-
das como la ya apuntada colisi6n normativa Reglarnento/Ley, o
a la mucho mas ardua consistente en &terminar los cfeaos juridi-
cos directos que del acto de proclamación se derivan.
Algo que probablemente okdezca a una utilización cierta-
mente conveniente del principio de rogacjdn procesal e n el pro-
cedimiento de amparo, toda vez que los recurrentes no alegaron
expresamente tales cuestiones, asl como a un reconocimiento
implicito de los efectos jurfdicos que ticitamente se deben co-
ncaar a las resolucjones jurjsdicciondes para SU plena eficacia.
Desde esta perspectiva, debe de advertirse que el TC, tanto
en uno como en otro pronunciamiento (STC 101/83 y STC
120/83) se limita a reconocer la constitucionaljdad de la exi-
gencia reglamentaria de acatamiento a la Consritucidn sin ana-
lizar expresamente los efectos y el rtgimen juridico de la san-
ci6n que, para el caso de su no cumplimiento se establece. Pu-
diere ocurrir, entonces, que aunque el control-acatamiento sea
plenamente constitucional, no lo fuere la pérdida suspensiva
cle prerrogativas (83) (art. 79.1 CE y art. 21 RCD), en cuyo
B U I ~ O J.
(8.7) 'Tal posibilidad, es la defendida por C ~ N O , M. y .MOK,II1,s
ARROYC)para el Caso del Parlamento Andaluz, cuyo Re~lamcntocstahlcce la
quspensidn de derechos y prerrogativas en caso de no prestarse el acztamiento.
En su parecer debe saIvaguardarse como parte del contenido rninirno del esra-
ltuto del parlamentar10 y, aun en el supuesto, de no superarse el control regla-
mentario, la inmunidad parlamentaria, alegando al recpecto tres órdenes su<-
ranciales de consideraciones: i) el origen de la prerroptiva que petende una
proteccidn del parlamentario desde el inicio del mandato, 11) la vinculación
que el articulo 26.3 del Estatuto Andaluz establece entre rnrnunidad y manda-
to parlamentariri, y iii) el sometimiento del Reglamento al Estatuto de Autono-
caso, la contradictio normativa Reglamento/Ley no existiría,
toda vez que las disposiciones legales antes mencionadas (Ley
9-2-191 1 y, arts. 750 y SS. de la LECrim) de eminente carActer
procesal, son perfectamente compatibles con 3a exigencia cons-
titucional de prestar e3 acatamiento. Apriorfsticamente, pues,
un aspecto del problema seria que el acatamiento sea constitu-
cional y, otro bien distinto, que la, fuere la privacidn suspensi-
va de prerrogativas. Evidentemente, al confirmarse la plena
validez del acuerdo del Congreso de los Diputados por el que
se aplica la sancidn prevista en el artfculo 20 el RCD, e3 Tribu-
nal Constitucional reconoce indirectamente la constitucionali-
dad de la suspensjdn de prerrogativas parlamentarias por deci-
sión de un cirgano de la Cámara. Nos encontramos, pues, ante
una puntual y excepcional derogacidn del artfculo 21 .l del
propio RCD que s61o admite la suspensidn de prerrogativas
pddecisi6n de órganos jurisdiccionales cuando una sentencia
firme condenatoria lo comporte o cuando SU cumplimiento im-
plique la imposibilidad de ejercer la funcidn parlamentaria.
Se pretende con todo ello, no una defensa de las prerrogati-
vas parlamentarias, sino evidenciar que la aludida jurisprudencia
constitucional contenia suficientes espacios abiertos como para
que el legislador amortiguase las disfuncionalidades, que la in-
troducdn por via-del Reglamento de control-acatamiento llega-
ba a generar, sobre todo en materia de inmunidad y aforamien-
to, disciplinando mzts correctamente la sanción que a él se vin-
cula. Mas lejos de aprovechar tales posibilidades jurisprudencia-
les, éste procedi6 a una incerpretacidn tendencialmente ((ex-
cluyente~del control-acatamiento y, en su voluntad de zanjar
definitivamente el problema, implantd en el Ordenamiento una
norma de conclusi6n, con el fin de impedir cualquier osci1acir)n
hermenkutica y dotar de un contenido mis definido y expreso, a
11 exigencia, ahora constitucional, de prestar el acatamiento.
Esta norma de cierre y conclusidn tomará carta de naturaleza en
la LOREG.
mfa; El Pnrlamcnto de Anduhtía, (edits. Pérez Roya y Porras Nodales), Tecnos,
Madrid, 1987, pp. 7 5 y 76.
 Originariamente el proyecto gubernamental (Proyecto de
Ley de 15-10-1984) (84), estableda el control-acatamiento no
sobre los representantes electos, cama lo hacian los Reglamen-
tos de las Cámaras, sino sobre los candidatos y, por tanto, como
un especifico control electoral previo. S e e n el articulo 45.2 del
misma, al escrito de presentacidn deberfa acompafiarse la decla-
iaci6n de acept acidn de la candidatura y de acafrlmiento a la Cons-
tit~cio'n,asf como de los documentos acreditados de SUS candicio-
nes de elegbilidad,
Tal soluci6n presentaba, desde el punto de vista tknico-ju-
rfdico indudables ventajas. En primer lugar, clarificaba la natu-
raleza jurfdica del control-acatamiento, confiprlndolo expresa-
mente como un control electoral, de acuercto con el carhcter
material de su ley reguladora. En segundo lugar, pemitfa la de-
seada jdentificacidn constitucional entre mandato representativo
y mandato parlamentario, sin posibilidad alguna de disociaci6n,
toda vez que cl electo ya habfa cumplida con el requisito del
acatamiento. Y, en tercer lugar, solventaba las distarsiones nor-
mativas que en materia de inmunidad, doramiento y de suspen-
sión de prerrogativas habfa provocado la inclusj6n reglamenta-
ria del acatamiento, al referirse a un momento ulterior al de la
adquisicidn jurfdica del mandato.
Sin emharp, tal regulación presentaba insalvables inconve-
nientes jwrfdjco-plfticos. Por una parte, la obligacidn de acata-
miento a la Constitucidn, s e e n la jurisprudencia constitucjonal
antes comentada, s61o es exigible a los «cargos públicos>)y, des-
de luego, pese a la ampljtud con que quiera configurarse tal con-
cepto, en ningtin caso podria comprender a los candidatos elec-
torales que aaúan juric!icamente como ciudadanos y, por tanto.
., de respecto al orden jurfdico-
con un deber tan s d o negativo
constitucional. Por otra, porque politicamente implicaba un no
deseable control indirecto sobre 10s partidos politiros, algo que
el Tribunal Constitucional, intencionalmente, habfa que-
rido wjtar en sus pronunciarnientos anteriores, privando de una
posible c a r p ideoldgica al controj-acatamiento, puesto que
(84) BOLG-CD, S r i e A, :n 120-1.
provocarfa la existencia de partidos anrisistema, legalmente re-
conocidos que, sin embargo, no podrian intesvenir en los proce-
sos electorales.
Probablemente por todo ello y, aunque el inter pariamenta-
Do de la mencionada Ley no permita dilucidar nada al respecto,
la Ponencia, aceptó sin reparos las enmiendas presentadas por
diputados de1 Grupo Mixto y el Grupo Parlamentario Vasco
(PNV) (851, decidiendo incluir el control-acatamiento cal como
lo habfan configurado los Reglamentos parlamentarios. Esta
n o m a será la definitivamente recogida en el actual articulo
108.6 de la LOREG, segtin el cual:
nEn el momento de tomar posesidn y para adquirir la ple-
na condicjbn de sus cargos los candidatos eIectos deben jurar
o prometer acatamiento a !a Constituci6n, asl como cumpli-
mentar tos demis requisitos previstos en las leyes y reglamen-
tos respectivo s.^
El precepto transcrito ofrece, n o obstante, ciertos pñoble-
mas de interpretacidn y alcance. En todo caso, al referirse de
modo singular al control-acatamiento incide en SU específica
singularidad como sui~enerixcontrol constitucional, difcrencián-
dolo de las restantes controles parlamentarios de incorpora-
cihn al &gano. Esto permite, a mi entender, racionalizar el ar-
ticulo 20.2 del RCD y los que en tl encuentran SU causa, de
suerte que el periodo temporal de tres sesiones plenarias surta
efecto tan sólo respecto del control-acatamiento y no en cuan-
to a la presentacidn de credenciales o la declaración de incom-
patibilidades que habri de hacerse, de sdljto, con anterioridad
a la primera sesión constitutiva.
- (85) Concretamente, las enmiendas n: 6 presentada por JUAN M A R ~ A
I 3 ~ ~ del
~ Grupo
~ ~ 5 Mixto.
, la n.O 23 de FRANCESC V~C~N 1 GIRALT
S del
Grupo parlamentarios y la enmienda n: 175 del Grupo parlamenta-
"' Vasco (PNV). Vid. Lq ar~útr~co dc rtkimen slectoral Gcncrd, Tmbqo~parlo-
men'urro~, tomo I, Congreso de los DiputarIos. 1986, pp. 142, 140 y 192,
rcr~e~ti~amente.

Sin embargo, el artfculo resefiado, bajo su aparente breve-
dad, incorpora una terminolsgIa peligrosamente innovadora
que suscita graves reparos te6ricos y puede ocasionar -cuando
de la aplicaci6n de la norma se t r a t e difíciles problemas de ca-
Ijficacihn juridica. E n efecto, como advertfa Fernando-Y iagas
Bartolornt (86), a diferencia del artfculo 69 del Real Decreto-
Ley 20/1977, de 18 de marzo, en el que se habla d e diputado
o Senador electo», el actual articulo 198 de la LOREG se refie-
re lacdnicamente al «electo» o «candidato electon. Sutileza lin-
guistica que, empero, podría ocultar tras d e si toda una serie
de importantes interrogantes juridico-políticos. Porque, a la luz
de la mencionada norma ?es el proclamada electo titular cfecti-
vo del cargo parlamentario o, por el contrario, con el acto for-
mal de proclamacidn s61o adquiere una expectativa de derecho
que depende pata su confirrnacidn de la superacibn del con-
trol-acatamiento?
Repárese, en que ahora ya no se trata de perfeccionar me-
diante la prestación del acatamiento un titulo representativo
previa y legltimnmente adquirido, sino de la directa adquisi-
cidn del mismo. Evidentemente si nos dejamos llevar por la li-
teralidad del articulo 108, el candidato proclamado electo no
es ya un parlamentario sometido a condici6n resolutorja, un
c<Diputado o Senador electo)) como decla el Real Decreto-Ley
20/1977, sino una especie de precandidato a parlamentario,
hasta el ins6lito extremo de que el título electoral no seria, por
SI, un titulo perfecto.
Aunque tal hipótesis me parece en todo punto insostenible,
y asl lo ha venido a confirmar la hasta ahota última sentencia
del ñ C sobre la materia, no es menos cierto que la aparicián
nada ocasional de esta voluble figura del c c e l ~ o )abrfa
) pmtencia-
les vías a interpretaciones de signo contrario. Máxime, si tene-
mos presente que la estabilizacidn juridica de! control-acata-
miento se formaliza a traves de Ley orgánica, norma llarnada
(86) juramento tic los tliputados y scnadoriisii, Revista General dc'
t t l 4 . l
Derecho, 1986, p. 2675 y SS.
1!1, ,\iANDA'Ir 1 I'JIRI Ai\IEN I A R I O l ii
c ~ n f ~ m ela rbloque de constitucionalidad del Estaclo, con lo
que, la existencia del acatamiento, trasciende el 4mbito propia-
mente parlamentario, para desplegar sus efectos sobre el total
Ordenamiento jurfdjco. Ya no se trata, pues, de un control deri-
vado de las facultades de auto-otganlzacidn de las C h a r a s , sino
de un filtro que se incardina problemáticamente en la legislacidn
&ctoral. Porque, lo cierto, es que el referido control en nada
afecta a la eleccidn de los representantes, puesto que su aplicabi-
lidad se circunscribe a un momento ulterior - e l de la toma de
posesibn- en el que el proceso electoral se encuentra definitiva-
mente finalizado.
Item mas. A partir de la inclusi6n del indicado control en la
I,OREG, éste participa plenamente del rango normativo, imbi-
to de aplicaci6n y voluntad d e permanencia de aqutlla. Pues
bien, según se deduce de su articulo 1.2 en relacidn con la Dis-
~osiciónAdicional Primera, dsta es de aplicacibn supletoria a la
legislación electoral de las Comunidades Aut6nomas. Por tanto
2poclrfa exigirse mediante aplicacidn supletoria de la LOREG
que los miembros del Parlamento Vasco o Catalán -en cuyas
leyes electorales y Reglamentos parlamentarios no se exige la
prestacidn del acatamiento- vinjeren ohlipdos a acatar Ea Cons-
tituci6n para ccadqujar la plena adquisici6n de sus cargos)), se-
gún lo dispuesto en el artfculo 108.6 de la LOREG?
Por otra parte, ?qut se entiende por «plena adquisicidn de
sus cargos», pues, mientras en el RCD la no superacién del con-
trol-acatamiento implica la suspensidn de derechos y prerropti-
vas, en el Reglamcnro del Senado o en el del Patlamento de Ga-
h a , Esta s61o afecta a los derechos del parlamentario.
Esta doble regulación del control-acatamiento diluye su ver-
dadera naturaleza jurídica y suscita la duda acerca de, si tras la
IAOREG, se trata de un control parlamentario o de un p a r t i d a -
rfsimo mecanismo de fiscalizacibn electoral. Opcitin a la que se
vinculan, como acabamos dc ver, importantes consecuencias ju-
rfdicas y sobre la que el Tribunal Constitucional no se ha expre-
"mente pronunciado.
En mi opinidn y, por las razones expuestas, no se trata ni de
Un control parlamentatio ni, mucho menos, de un control etec-
 toral, sino de un sui generis control constitucional optativo (87),
dotado de especificidad propia, de sola aplicac$n a los represen-
tantes electos, reconocido expresamente, ante el inicial silencio
de la Constitucjón, por la LOREG, pero instmmentalizado con
distinto alcance y eficacia por los Reglamentos parlamenta-
rios (881, en uso de las facultades de autonormacidn que se deri-
van de la autonomía de las Cámaras, de suerte que su exigencia,
o no, así como sus efectos sancionadores (89) -pérdida de dere-
cho y prerrogativas o s610 de derechos- depnderg dc la propia
voluntad polftica de Ias Cámaras respectivas (90).
(87) En eqte sentrdo el Tribunal Consritucional en su Sntencra de 21 dc
lunio de 1990, en clara muestra del giro del operado respecto a anteriores pm-
nunciamientos, declarará que asohre Ba conveniencia polftica d e smponer estas
obligaciones pueden mantenerse opinione.: politicas dispares, pues, como aca-
hamoz de recordar, tratindose de una decis16n l e ~ s l a t i v ao rcglamentaria, tan
le~it~ma la poriard de q~iemsIa pmpxpan romo
eJ, &de el pwnto de uyist cronstit~cionnl,
o anawin~ta(FJ.0 4.0). Estariarnos, pues, cn pre-
la de q#re>ics Iu e ~ t i r n ~Miadec~ada
n
sencia de un requi~itoopcional, que se situaría dentro del amhito de libertad
para la creacicín que constitucionalmente le correaponde al legislador.
(8R) Tal insrrumentalización parlamentaria lo es igualmente a efectos
procesales, de modo que frente al acuerdo de suspensibn del estatuto del par-
lamentaria s61o cabría un2 eventual interposicidn de recurso de amparo. en
cuanto que mtetna cutporis acta por vfa del artículo 42 d e la COTC. Se descana,
de este m d o , una posible urilizacidn independiente del artkulo 108.6 de la
LOREG que exigirfa a p t a r previamente la jurisdicción ordinaria para podcr
acudir al amparo constitucional.
(89) E n este sentido, llamaba la atención el articulo 9.1 del Reglamen-
t o Parlamentario de la Asamblea d e Murcia, antes de ser reformado. mie en-
tras en su articulo 19.1 se establecia ccque la condición de diputado regional
se adqurere por el hecho d e la eleccihn y se hace efectiva en el momento
mismo d e la pmclamact6nii, cl mencionado precepto exigfa la obligacidn de
prestar #juramento o promesa d e acatar la Constitución y el Estatuto de Au-
tonomian, sin que a diferencia de otras regulaciones ae estableciese sancibn
a l p n a para el caso de su no prcstacibn. Además una eventual aplicacidn su-
pletoria del artículo 108.6 de la 1-OREG se enfrentarfa can lo que disponfa su
articulo 12 seglin el cual 13 ~uspensidnde la condición d e diputado 3610 PO-
dria ser acordada por la Cámara en los casos en que por el propio Regla-
mento se prcuea de modo expmo.
(90) En todo caso. el control-acatamiento, en cuanto que control consti-
tucional s61o puede ser dcsarrollaclo por normas que tengan el rango material
de 1.e~. As( lo dcclas6 la STC 8/1985, de 25 de encm, con anterioridad a la
S610 as[, se explica la heterogeneidad de la regulacicin y pue-
de pmceclerse n una individualizacidn racionalizadora de la san-
ción que a tl se conecta. En efecto, aunque el articula 20.2 del
RCD impone la pérdida suspensiva de derechos y prerrogativas
para cl supuesta de no hakr cumplido con alguno de los requisi-
tos senalados en SU p4rrafo 1.0, a saber, la presentacidn de cre-
denciales, la declaración de incompatibilidades o el acatamiento
a la Constimci6n en el plazo de tres sesiones plenarias, dado el
cardaer especifico del control-acatamiento y las necesidades de-
rivadas de la rnecbica institucional de las Cámaras, entiendo,
que tal plazo y sancidn d l o debiera ser aplicable en el caso de
no prestar el acatamiento, pero nunca para el evento de no cum-
plir con los otros restantes requisitos. De no ser asf, se produci-
rla la siguiente paradoja: mientras al parlamentario declarado in-
compatible se le concede un plazo de ocho dias para que opte
entre el mandato o la actividad objeto de incompatibilidad,
transcurrido el cual, sin haber elegido, se presume su renuncia
al escaAo y, por tanto, se produce la pkrdida del mandato, al in-
compatibje que no declara en el plazo de tres sesiones plenarias,
por aplicacidn del articulo 20.1 del RCD, se le suspende en sus
derechos y prerrogativas, p r o sigue siendo titular del mandato
y, por ende, su escafio no se amortiza. Este tratamiento djscri-
minatoxio entre el incompatible que no declara y el declarado
incompatible, obliga a normoliwr el resultado, considerando que
m uno y otro caso se produce una renuncia al escaílo. Cierto
que esto se opone a la literalidad del artlculo 20.2 del RCD,
pro no se olvide que ese trato diferenciado es efecto-reflejo de
otro control, de naturaleza constitucionalmente singular -el de!
I acatamiente cuya sancidn (pdrdjda suspensiva de derechos y
prerrogativas) se hizo indebidamente extensiva a los otros con-
troles parlamentarios de incorpracidn al 6tgano. LO mismo,
cabe decir respecto de la presentacj6n de credenciales. No se
ada en vigor de la €,OREG y frente a la pretension de aplicar el Real De-
creto 307/1979 a 10s miembros de las Corporaciones loca le^. Sobre la misma
YWmentacibn la STS de 29 de mavo de 1985, declar6 nulo el precepto que
el acatamiento, en el indicado RD.
comprende que ésta pueda formalizarse dentro del plwo de tres
sesiones plenarias, cuando la ldgica del funcionamiento interno
de las Chmaras requiere que tal acreditaci6n se realice con ante-
rioridad a la propia sesi& constitutiva.
Ademsis, aunque los Reglamentos pdameatarios no esta-
blezcan una especifica Fdrrnula para declarar institucionalmente
la presunción dc ~renuncim,nada obsta, para que por aplicacidn
anal6pca de lo dispuesto en el articulo 160.4 de la LOREG y
los respectivos Reglamentos parlamentarios para el caso de no
ejercitarse el derecho de opocibn por e! declarado incompatible,
sea et Pleno, previo informe de la Comisi6n competente, quien
resuelva de manera individualizada. Un segundo y mhs escueto
cauce procedimental vendrla dado por atribuir a la propia Mesa
de la CAmara la capacidad resoliutoria para tales casos, acogien-
dose a su competencia residual (9 1). Posibilidad que, aunque
presente menores prantfas para el representante, dota de una
mayor celeridad al mecanismo de adopción de la resolucidn im-
prescindible cuando de Ia constitucidn y organjzación definitiva
de una Asamblea parlamentaria se trata,
En definitiva, resulta normativamente factible, atendiendo a
su singular naturaleza jurídica, indiqidualizar hementuticarnente
la sancidn conectada al control-acatamiento de modo que tsta
no distorsione la jógica institucional de los controles parlamen-
tarios de constataci6n -presentaci6n de credenciales y declara-
ci6n de incompatibilidades-, aplicando para éstos, el rkgimen
mbs coherente con su funcionalidad en un Estado democrzitico
de partidos. Además, con todo ello se consigue suprimir, al me-
nos respecto de estos dos últimos controles, ese hfbrido indeter-
minado que es el parlamturio pleno no peffecfu.
(91) Es comtin a la estructura orpnkativa de las Asamblea5 parlamenta-
rias, que su órgano colectivo de phierno interior asurnn una competencia re-
~rdualcuhriencln nsi, pcisililcs vacfos competenciales. Este cs el caso rlel afitcu-
lo 31.7 rlel R(.U al crintcrir a la Ucsa aquell;is funcione\ icquc rio estén expre-
samente atri huidas a un 6 r p n o cspeciticon. Sohre el tema, virl. Cih\ I'M )r ,\
F.. Derecho p~rlamcntanoespatiol, E! Nacional, Madrid. 1984, p.
i l . \ Lri17t;;l.
132 v $s.; I(,bi\c:~ti 'T(IRAF.\ M!IRO, rjqanos dexobienio de los C a m a r a ~Con-
~ poderes públicos tienen un deber positivo de acatamiento a la
greso dc los Diputac!os, Matlr~tl,I 987, p. 18.7 y rs.
Idlegado este momento, queda todavla por clarificar cual es
la verdadera posición juridica de aquel representante que, ha-
biendo sido vhiidamente elegido y, por tanto, proclamada como
tal, y disfrutando, en consecuencia, durante el p l m de tres s e c i ~
ncs plenarias de todos los ctcargos» inherentes a su mndicidn,
una vez transcurrido el indicado plazo, pierde suspensivamcnte
Ia titularidad de los mismos por no haber superado el control-
acatamiento.
El primer interrogante que tal dilema suscita es el de preci-
sar si sigue siendo, pese a todo, un representante. La respuesta
ha de ser, como queda dicho, necesariamente afirmativa. No
s61o p r que su escafio no se amortiza sino porque, además, de
su particular posición juridica se derivan otros importantes efec-
tos jurfdims.
En este sentido, interesa determinar si a los efectos de fijar
las subvenciones previstas en la Ley electoral para los partidos y
agrupaciones de electores (art. 175, LOREG) se debe computar
como escafio ~Alidarncnreobtenido el de aquellos parlamenta-
rios que no han prestado acatamiento a la Constitución.
La cuestión fue resuelta, con más que acertado criterio, por la
Audiencia Nacional en Sentencia de 10 de febrero de E 988, bien
que sobre la normativa del entonces artlculo 44 del Real Dccre-
to-Ley de 18 de mayo de 1977, que no ofrece diferencias sus-
tanciales respecto de la regulación actual en lo que aqul interesa.
Someramente, el conflicto surgi6 como consecuencia de la dene-
gacidn por silencio administrativo de la petición de subvencjdn
electoral formulada por la Agrupación de EIeaores Herri Rata-
- -
suna, en las que se computaba, además de los votos, el escaAo
obtenido al Congreso de los Diputados por la provincia de Guj-
púzcoa. Presentado el oportuno rccurso ante la Sala de lo Con-
tencioso-Administrativo del mencionado Tribunal, el Letrado
del Estado fundamentd la improcedencia de la demanda en base
a que tras la Sentencia del TL de 1 de noviembre de 1983, los
Constitución, por lo que, al no haber cumplido el parEamentario
electo con tal requisito, la Administsacjdn demandada entiende
que, la no adquisici6n de la plena mndicidn de diputado priva
del derecho a obtener las subvenciones devengadas en el proce-
sa electoral.
Frente a lo alegado por la Administración, Ia Audiencia Na-
cional estimará la prefensidn de los demandantes con apoyo en
los siguientes argumentos que, pasa a exponer ¿e un moda resu-
mido: i) Que e1 procedimiento electoral se agota en sf mismo a!
concluir la campana, si bien la cuantificacjón de las subvencio-
nes queda pospuesta al acto final del escrutinio y proclamacidn
de electos, fases &as que cierran definitivamente el proceso
electoral propiamente &cho (Fp 4.01, ii) que, «quienes no consi-
deren acorde con su idmlogfa prestar acatamiento no pierden
por ello su condicidn de electos)) y, en consecuencia, iii) «el elec-
to (...) 'es' diputado o senador, peso privado de todos aquellos
honores, beneficios prerrogativas, prebendas, fueros,,. que el
propio reglamento concede y exento tambitn de los deberes que
el cargo impone (FJo 5.0))).
Por otra parte, el plazo temporal de tres sesiones plenarias
e n las que el parlamentario goza de la plena titularidad de su
estatuto pIantea no pocos inconvenientes. En primer lugar, por
que tste puede hacer un uso esfrd&ico y, políticamente, no de-
seado de sus prerrogativas parlamentarias -bAsicamente con
las de inmunidad y fuero (92)-, para conseguir su excarcela-
miento temporal o la demora del proceso. Pero es que, ade-
mhs, desde el punto de vista de sus derechos reglamentarios,
dada la vigencia plena de los mismos hasta eE transcurso del re-
ferido plazo, éste habrh de ser computado a efectos de quárum
y podrá presentar preguntas e interpelaciones parlamentarias o
hacer uso a su derecho de infcimacibn de acuerdo con lo re-
(92) E1 caso del diputado electo, Angel Alcaide prteneciente n Herri
Eatasuna es, par su acogda en los medios de comunicaci~n,sobradamente co-
nocido por todos. Amparándose en su inmunidad parlamentaria, aprovechd su
excarcelamrento temporal para asirtir a las sesiones iniciales del C:ongreso en
esta Legislatura y, a la vez, escapar a la accdn de la justicia.
glarncntariamente dispuesto (93). Incluso cabria preguntarse,
dado que las tres primeras sesiones plenarias pueden demorar-
se en el tiempo, si tendria derecho a exigir de la CAmara que le
liquidase parcialmente sus derechos econ6micos en atencidn al
p e r i d o transcurrido desde la sesidn constitutiva hasta el fin de
la tercera sesi611 plenaria, toda v a que estaba en plena pose-
si6n de los mismos.
Pera si el establecimiento de tal plazo no parece jurídica-
mente muy acertado, permitiendo incluso utilizaciones fraudu-
lentas del Ordenamiento, la falta de uniformidad de la cancidn
que miembros de un mismo árgano mnstimcional gocen
de un distinto estatuto mínimo de representantes. En efecto, no
se comprende muy bien, p r qué un diputado que no preste el
acatamiento queda privaclo suspensivamente de derechos y pre-
rrogativas, mientras que un senador en iddntica situacidn sigue
gozando de estas últimas (94).
La misma actitud de tespeao a las prerrogativas parlamenta-
rias contenida en el artículo 12.2 del Reglamento de la Cámara
Alta es la expresada en el articulo 7 del Reglamento del Parla-
mento de Galicia (95). Ciertamente, esta atenuación de la san-
ciSn pudiere parecer mis acorde can la voluntad constitucional
que vincula las prerrogativas pariamentatias al mandato de re-
presentacidn (m. 71 C;E) por lo que no faltarian argumentos
para defender su caracter de componente mfnimo del estatuto
del parlamentario pleno no perfecto (96). Sin embargo, corno ha
puesto de relieve el TC, las prerrogativas parlamentarias s6Io se
(93) Así ocurrid en la ultima sesidn de investidura del Presidente del
Gobierno. Al celebrarse esta antes de agotarse el ptam de tres sesiones plena-
rias previsto por el Reglamento del Congrew, los diputados de Herri Batasu-
m, pudieron en La misma, aun neendose a acatar la Constitución
en la foma que entonces se les exigía.
(Ti4) En efecto, según el artfculo 12.2 del RS los senadores que no hayan
perfeccionado su condicidn nno devenprin derechos emnómico~nr podrán
Participac en las funciones constitucionales de la Cárnara~.
('15) Según este precepto el diputado gallego etno tendril derechos parla-
mentarios~hasta que se produzca la adquisición de su condicinn plena.
(96) Vtd. nota 83 dc este trabajo.
j I ( I t ; f ; ~m
~ n atetfción d mnjutpfo d e f ~ n n ' prlomtarinr
s m e d o de
lar que time,mmo jndidad primordial, S# pretemmh(97). En conse-
cuencia, tanto en el caso de los senadores como en el de los par-
lamentarios gallegos que no han perfeccionado la adquisición de
su plena condicibn, al hallarse ~sivarlosde derechos para el ejer-
cicio de sus funciones parlamentarias, las prerrogativz actúan
jurldicamente más como privilegios que como garantfas instru-
mentales de una funcjdn, provocando como único efecto la sus-
tracción de sus conductas al conocimiento de los Tribunales; be-
neficio ex lege que, a mi criterio, atenta inconstituciona!mente
contra el principio de igualdad (art. 14 CE).
Finalmente, no debe olvidarse que el efecto derivado de la
aplicac16n de la sanción es meramente suspencivo, por lo que en
cualquier momento a lo largo de la legislatura podrfa el parla-
mentaria, solicjtdndolo previamente a la Mesa de la C h a r a ,
perfeccionar la adquisicibn de su condicidn. Tal posibilidad,
ciertamente consecuente con el carácter de representante que,
pese a todo, tiene el parlamentario pleno no perfecto, puede, sin
embargo, ser utilizada de modo convenientemente interesado,
tanto juricljca come politicamente, ya sea para hacer un uso
fraudulenta de las prerrogativas parlamentarias ya, para desesta-
bilizar determinada mayorfa prlmentaria-gubernamental (por
ejemplo, ante una moción de censura) a efectos de mero prota-
gonismo politico.
1.3. Derecho de sufragio pasivo
e incompatibilidades parlamentarias
El segundo de los controles parlamentarios de i n c o p r a -
ción al 6rgano lo constituye el relativo a las incompatibiliclades
parlamentarias.
En este senzido, aunque el tratamiento y anAlisis del derecho
de sufragio pasivo, corresponda, por su ubicacidn sisterngtica,
(97) STC;90/17HS,22 julio: !:J.(> 6.0.
mis al Derecho electoral que al parlamentario, al operar las cau-
sas de inelegibi!idacl corno causas de incompatibilidad -artfculo
155.1 de Ea L O R E G se i m p n e una previa consideracidn de
aquel, al menos en 10 que afecta a la adquisici6n de la condicidn
de parlamentario (98).
De todos es conocido que el derecho de sufragio pasivo su-
pone, frente al derecho activo de voto, un ámbito más reducido
de idoneidad subjetiva, al requerirse no s610 la necesaria capaci-
dad p e r a l para ser elegido, sino, asimismo, la no incursidn en
alguna de !as causas de inelegibitidd legalmente estable¡-
das (99). Se pretende con todo ello asegurar la pureza de los pro-
cesos electorales y garantizar la independencia del Legislativo en
orden a la libertad y autonoda de sus propios miembros (100).
La importancia de esta garantfa es tal en los sistemas de-
mocritticos, que suelen ser los propios textos constitucionales
los que se refieran de modo directo a la cuestidn. Asi ocurre
con el articulo 70.1 de la CE, al establecer que la Lg eJecfora/
determinarri lar camas de itseligibiIida6 e incompatibilidad de los dipu-
tadosy senadores.
(98) Sobre esta materia, vid. entre otros, MARTINFJ. MSPEDRA,M., In-
m m p d i b ~ i i d dparlmcntarim
t~ m E ~ p a f(~T8 f O- 1936)" Cosmos, Valencia, 1974;
Bn\stii.a &)VA, M.,trDerecho electorab, Rev. de las Cortes Generales, 1,
N oRLIGUI, N. whpuntes para una teoría ~ n e r a de
l9H5: P i . ~ k ~ - s r r u ~ aJAu l las
incornpatibilidades parlamentnriasn, en Lbro-homen+ al Pmferor Rnyo- V;tlaiimiu,
FAn Moneda y Lrkdito, Madrid, 1977: F I ~ R N A ~Si.c;~»<), L I ~ ~ F., Apmxrmanh a
la RWW normsfmu c~cdurdl,Dyk~nson,Madrid, 1985.
(99) b b r e la difcrencia entre capacidad electoral ~ a s i v ay causas de in-
clegihilidad, vid. SI- ~ h F., , ,itdtu~del parlnmentare, Bultione Edirore, Roma,
1977, p. 77 y SS. Sobre las diferencias pridicas y la distinta naturaleza entre in-
compatibilidades y causas de inelcgibilidad, vid. *Apuntes para unn reorta g - -
neral de las incornpatihilidades~, N. PI;R~:%-SIIRRANO~AURIX;UI, op. J=prd rif.
(100) Vid. lis STC 45/19RJ, de 1 (i de mayo, STC 21/1984, de 10 de fe-
hrem, STC 75/1985, de 21 de junio, STC 28/1986, de 20 de febrero y Iri STC
59/3987, de 19 de mayo, entre otras, de las que se desprende un mia que
abundante cuerpo doctrinal que incide en el carhcter del derecha de sufra~o
Pasivo corno derecho fundAental inserto en e l marco del artículo 23.2 de la
CE, configurado por las leyes y delimirado negativamente por la ausencia de
causas de inclegihilidad.
 Cierto es, como se anunciaba, que existe una intima inte-
racción por conversi611entre inelegibilidadei y causas de in-
compatibilidad. Sin embargo, tdcnicamente no parece aconseja-
ble una regulacidn conjunta de tajes impedimentos en un mis-
mo cuerpo legal (101). No s61o porque actIan en planos juridi-
camente diferenciados, siendo objeto de una distinta fiscaiiza-
cidn, sino tambitn por razones de comodidad legislativa. en el
sentido de que toda modificación O ampliacidn de la n6mina
de las causas de incompatibilidad -mucho más apegada a las
necesidades coyunturales derivadas de los actuales Estados de
capitalismo avmrndo- o, La reforma de sus mecanismos de
control, no obligue a una simulthea reforma de la Ley electo-
ral. Argumento que se refuerza, para el caso espafiol, si tene-
mos presente primero? que le ausencia de verificación de pa-
deres en manos de la Asamblea conduce a que el control sohre
las inelegibilidades se produzca en un momento previo a la
eleccicin, articulindosc sobre cauces procesales absolutamente
distintos a los encargados de fiscalizar las causas de incompati-
bilidad; y, segundo, porque por mandato del articulo 81.2 de 12
CE, una eventual modificacibn de la Ley electoral, al tener tsta
la naturaleza de Orgánicd, requerida de mayorla absoluta en una
votacidn final sobre el conjunto del proyecto.
Quir6 por ello, y sigiiicndose la tendencia predominante en
el derecho comparado, en febrero 1983 el Gobierno ptesentd
ante las Cortes un Pmyecto de I x y Orginica de incompatibilida-
des de diputados y senadores, en el que, admi(s, se incluian SU-
(101) 1,a conveniencia de un tratamiento difcrenciaclo, ast como la recep-
ci6n mayoritaria de esta doble formula legislativa en el derecho comparado ha
!levado a autores como Y~CENM LUNG!a esrablecerprofornra la srpiente dife-
renciación: Hny d+rcncjia, m n y t c de mrcicter nomtivu, entre ittelqibriidad ;"-
mwtp~fibiiidd,p r q x e cm nirtri fxcepiones, mirtjtmi ri id Ly riecinrd .ii. qrt flfllim
w m u s r e p h d o n r di h c a s de
.trtab/ebdu en i c y c ~e~ptrioh~ q ~ ciaramcntc
t indjcm
~ u < r / g i b t l ~ d ~1.dr ~ C B Y I ~ Sde iRmrnptlbilidd
rargm no aninriablri
m d d d l o p r i ~ m i n f a r Elimrntr
t~ di Dirifin i p m d ~ r dpri~rnmtart,üluffre EdlrY
re, hfilano, 1 982, p. 60.
puestos de incompatibilidades no previstos en el entonces vi-
gente Red Decreto-Ley 20J1977 (1 02).
Ahora bien, esta posibilidad de regulación aut6noma de las
incompatibjlidades parlamentarias se enfrentaba con la Iiteraii-
dad del articulo 70.1 de la CE que reserva a la Ley electoral la
regdacjdn de ambas materias, lo que motivd la interposicidn de
un recurso previo de inconstitucjonaiidad par la minoria con-
servadora. Sin entrar en un estudio pormenorizado de la resolu-
ci6n (103), el TC en su sentencia ncimero 72/1984, de 14 de ju-
nio, declard inmnstimciond el proyecto presentado, fundamen-
tado sustancialmente su fallo en la reserva constitucional antes
apuntada, de suerte que aunque la propia Conctitucidn establez-
ca un elenco de causas fijas, remitiendo su ulterior desarrollo al
legislador, tal remisión no lo es a ncualquier Ley, aunque esta se
dote del cardaer de Ley OrgAnica, sino precisamente a la Ley
Electoralb (1 04).
De acuerdo con esta doctrina, el niicleo regulador de las jn-
compatibilidades parlamentarias debe residenciarse en la
LOREG. No obstante, al lado de las mi tipificadas, existen causas
de incompatibilidad contenidas en otros ámbitos normativos.
En efecto, la propia Canstitucidn contiene causas expresas de
incompatibilidad parlamentaria y, muchas otras leyes y normas
internas de organizacidn al impedir e3 ejercicio de la funcidn o
cargo que tienden a regular, con el mandato parlamentario cons-
tituyen indirectamente nuevas causas de incompatibilidad aun-
I
que con un rtpmen jurídicamente distinto.
(102) Real Decreto-ley 20,4977, de 18 dc marzo, sohre nomas electo-
rales.
(103) Para un comentario crftico sobrr: la mencronada sentencia, vid.
J. RAI.I.ARIN I R I H A R R ~aCfrculo
~N, de impaciencias: l a Cenrencia 72/1984, dc
14 de junio, en el recuno previo cle inconstitucionalidd contra el texto defi-
nitivo del Proyecto de Ley Orgztnica de incompatibilidades de diputados y se-
nadores~,REDC, n.. 14, mayo-agosto, 1985, pp. 233-255.
"'"
Sobre el concepto de rggimen electora! general y su rnterpretacrdn por el
J'I~QTribunal. vid. J. M. VAI.I.F~, aDerecho electoral y Ley Orginica: comen-
tarioal articulo 81.1 de la Constitucidn de 1 9 7 8 ~n.O 18-1 9, 1983, p. 124 y SS.
( 1 04) FJ.0 3.0.

Desde esta perspectiva, me referid a incompatibilidades
constitucionalizadas, incompatibilidades positivas, es decir, las
contenidas en la LOREG e integradas, a parte de las expresa-
mente tipificadas, ~r converd6n de las causas de inelegibilidad
y, finalmente, a las incompatibilidades indirectas o negativas,
esto es, aqudllas que impiden el ejercicio cimultheo de funcio-
nes sobre la base de que una determinada actividad se considera
incompatible con el ejercicio del mandato y no, porque el man-
dato sea expresamente incompatible con aqutlla (105).
i) En cuanto a Ias primeras, además de las que inexorablc-
mente deben formar parte de la Ley Electoral, como contenido
constitucionalmente minimo, es decir, las enumeradas en el ar-
tículo 70.1 de la CE, debemos incluir los dos concretos impedi-
mentos establecidos en su artlculo 67.1, a saber: a) la prohihi-
cjdn constitucional de ser simultgneamente miembro de las dos
Cámaras de las Cortes Generales, y b) la prohibición de acumu-
lar el acta de parlamentario de una Comunidad Autdnoma con
la de miembro del Congreso de los Diputados. I
Ciertamente, que el segundo de estos impedimentos no
ofrece duda alguna en torno a su naturaleza jurídica. Al refexir-
se expresamente a la nacumulaci6n de actas» s61o puede tratar-
se de una causa de incompatibilidad (1 06). Pero, íquC califica-
ci6n merece la primera d e las prohibiciones impuesta por el
67.1 de la LE?
I I107) C o ~ ~ a a~ o Cnnslil~cidn,
(105) para un estudio de la evolucidn hist6rica del sistema de incornpari-
bilidades en nuestro @S, vid. M. CALVOY C(iNEJ0, lnmmpdrbrifdades r n r a ~ -
cjd(IdCIp r i m m t a r i a r , Imprenta de Vaientín Tordesillas, Madrid, 19 1 6 Y h.'
~1~~ C;OSPEDRA, ~ ~ ~ ~ p a f i b i / iprldment~~riar
dadt~ en fipc~f,19 1 0-7 9361 Cos-
mos, Valencia, 1964.
(106) As(lo Corrobora la JEC en su Acuerdo de 19 de mayo de lqS6
cuando r-noce que es legalmente ser candidato a las elecciones auto-
n6micas y suplente en en elecciones generales, simultaneidad
tihle, porque lo que p o h h el artículo 155.3 dc la L O R E S es acumular
acta de un parlamento territorial con la de diputado al C o n ~ s o Pero * '"
no
candidato a ambas Asambleas.
'ara Recorder De Casso (lo?), el referido impedimento
debiera instrumentarse como causa de jneligibilidad y no s61o
como incompatibilidad o como pmhibicidn de la candidatura
simultanea a ambas Cámaras., En su fundamentación acude el
autor a la rutio de la inelegibilidad que pretende impedir toda
situacidn de ventaja o favor en el proceso electoral. Ventaja,
que existiría en terminos iurtdico-políticos, si alguno de los
candidatos gozase del r t a t ~ ssingular de parlamentario, lo que
le permitirla instrumentalizar tal condicidn con fines exclusiva-
mente electorales.
Sin embargo, entiendo con Entrena Cuesta (108) que lo
constitucionalmente prohibida es tan $610 1a ptesenracidn sfm111-
tiine~~de la candidatura, es decir, en una misma consulta electo-
ral. Por tanto, en la hip6tesic constitucionalmente posible de n o
coincidir en una misma convocatoria las elecciones a las das Cá-
maras, nada impedirla que fuese candidato quien en ese momen-
to ertuviere investido en la condicidn de senador o diputado
aunque, evidentemente, de resultar electo, tendria que ser rusti-
ruido en una d e las Cámaras con arreglo a'los medios legales
rlispuestos.
Conclusidn que enteramente comparto, no 5610 porque el
argumento esgrimido en contra resulte un tanto purista a la luz
de los actuales procesos electorales, en los que de sdlito intervie-
nen otros c a r p s de evidente trascendencia pública (Presidente
del Gobierno, Ministros...) (1091, aunque s61o lo sean e n funuo-
s (Garrido Falla edit.), Civitas, Mar{ rid,
1980, p. 710.
En elte sentido ssmilar al del autor, se manifiestan DI: ~ ~ : r ; nP.,, en co-
a (dirigrdos p r W:AR
PO~~~ZCQJ, Ar /.,\LA Vi! J.A,wI{.}, ED ER-
"* hfadrid~1 989, pp. 80-83; Ai . v A R ~ : ~Co~oi.,
. E., E/ wktmern poiitim t~p"n~4
Tccnos, Madrid, 1988, p. 3 13.
(lo8) C o ~ ~ a~ ~Ley r Or@'aic~
~ o ~ dt Rcaimen elccford ~ e n c r a f(direccidn
'A
CAz(i~1.nPRIE~c)), Civitar. Madrid, 1986, p. 1269.
(lo') *dmds, tal argumentsciOn parmi d c v o n a e r que los miemhror de
las Diputaciones Permanentes rontuiiian en el eiercicio de sur funciones y prc.
rrQpiivas Parlameniarias y, sin e m b a r p , no parece que ello sea razón sufi-
C"nte para entender que pueden hacer un uso interesado de ras mismas.
nes o, porque en el ámbito del derecha comparado tal supuesto
sea contemplado generalmente como causa de incompatibili-
dad (110); sino porque una lectura atenta del articulo 67.1 no
permite, a mi criterio, otra posible interpretacbn jurldica.
En efecto, lo que el mencionada precepto impide es ser
miembro simultaneamente de !as dos Csrnaras, pero no, gue no se
pueda ser proclamado uelecton a una de ellas aún siendo miem-
bro de la otra Al referirse el precepto a c<mjembras»y no a ttele-
gidosn, es evidente, al menos en terminos estrictamente jurldi-
cos y, ante la interpretación no extensiva que debe hacerse en
esta materia (111), que se trata de una causa de incompatibilidad
y n o de inelegibilidad (1 12).
Mas, al margen de las ya indicadas, nuestra Constitución es-
tablece otros puntuales impedimentos en materia de incompati-
bilidades parlamentarias. Asf la relativa a los miembros del Tti-
bunal Constjtucional(art. 153-41, del Tribunal de Cuentas
(136.3), la de los componentes del Consejo a que hace referencia
el articulo 131.2, la de Jueces y Magistrados (1 27.2) y l a de los
miembros del Consejo General del Poder Judicial (1 22.2) que, al
reproducirse todas ellas en la LOREG como causas de inelegibi-
lidad (art. 6.1), actúan, una vez celebradas las elecciones, como
causas directas de incompatibilidad parlamentaria.
Calificacidn distinta merece, a mi juicio, la incompatibili-
dad establecida en el articulo 60.2 de la Constitucidn, relativa
al ejercicio de la tutorla del Rey menor de edad, en el supuesto
de persona nombrada testamentariamente y que no forme par-
te de la Familia Real. La falta de contemplacibn expresa de tal
impedimento en la Ley Electoral, ni m m o causa de inelegibili-
dad ni como incompatibilidad plantea no pocas dudas en cuan-
(1 10) P a r h n t s of tht World, Inter-Parlamenrary Wnidn, vol. 1, 19116.
p. Cih y SS.
(1 1 1 ) Sobre la irnposibilidsd de interprerar ertcnsivamcnte la fomiuiacidn
de las causas de inelegibilidad, vid. STL 45/1983, FJ: l u de 25 de mayo !
STC 28/1986, dc 20 dc febrero, FJ.0 3.0.
, JEC en ru Acuerdo de 24 de abril
(1 12) En !a misma Ihca ~ p r n t n t a l la
de 1987 ha insistido, sohre la base del artfculo 154.3 de la I,OREG, que W C
es el único impedimento legal para la presentacidn simultánea de candidaturas.
to a su naturaleza y eventual fiscalizaci6n. A priori, se trata de
una incompatibilidad indirecta, pues, es la funci6n tutelar la
incompatible con el mandato y no a la inversa, en cuyo caso
no corresponderfa a las Cámaras apreciar la existencia de in-
compatibilidad. Pero, siendo así, ¿a quitn corresponderfa? En
todo caso, ante un tal evento, cierto que impensable en tdmii-
nos de normalidad constitucional seria recomendable su inclu-
si&n, no ya como causa de incomptjbilidad (art. 60.2 CE),
sino como causa expresa de inelegihilidad en la Ley organica
reguladora de la materia.
ii) Pero, sin duda, el núcleo fundamental en el que deben
residenciarse !as incompatibilidades parlamentarias es el consti-
tuido, para el caso de Ias Cortes Generales, por los artfculos 154
a 160 de la LOREG. A efectos de su análisis, diferenciaremos
dos grandes bloques: el integrado via 155.1 de la LOREG por
conversidn de las causas de inelegibilidad y el de las restantes
causas de incompatibilidad strictu sensu.
En cuanto al primero de ellos, una cuestidn previa reclama
nuestro interts. La consistente en determinar en qué momento
juridicmprocesaI nos encontramos ante una causa de incompati-
bilidad y no de elegbilidad.
SegGn el articulo 7.1 de la LOREG, la calificacion de inele-
gible podrá reaIizarse desde el mismo día de: la presentacidn de
la candidatura hasta el de la celebracidn de las elecciones. Jni-
cialmente, pues, el punto de inflexidn aparece como perfecta-
mente definido por la Ley.
Ahora bien, tal afirrnaci6n debe ser necesariamente rnatiza-
da, a poca que se descienda a contenidos normativos mbs con-
cretos. En efecto, al margen de las causas de inelegibilidad de-
tmadas ex oj%-io por la Junta Electoral o por denuncia de otros
representantes (arr. 47.2), debe tenerse presente que la procla-
maci6n definitiva de candidaturas deber&realizarse por la Jun-
ta Electoral el vi@sjmo skptimo dfa posterior a la convocato-
ria (art. 47.3), y publicarse al siguiente (art. 47.4) en el BOE
(169.4) si de candidatos a las Cortes Generales se trata. Frente
a la proclamaci6n y publicación de las candidaturas, la propia
1 . e ~establece el plazo de dos dfas para interponer recurso o n -

F 70 FRANCISCO CA A MANO D<)IiIINC;L~F%
tencioso-administrativo (49.1), debidndose dictar sentencia en
idkntico plazo. Sentencia que se considera firme e inapelable,
salvo ulterior recurso de amparo electoral ante el Tribunal
Constitucional que debed interponerse, igualmente, en el plazo
sumaria1 de dos dlas.
Pues bien, en aras al principio de seguridad jurfdica, pien-
so, que pese a la declaración extensiva (hasta el momento de la
eleccidn) del articulo 7 de la LOREG, las inelegibílidades sólo
son procesalmente atacables e n esta vía abierta para la impug-
naci6n de la proclamación de candidaturas (1 13). Por tanto, si
esta proclamaci6n deviene en firme y no se interponen recur-
sos frente a Ea misma, lo que acontecerfa croonoldgicamente a
los treinta dias de la convocatoria, no cabria una ulterior apre-
ciacjdn jurfdica de presuntas causas de inelegibilidad. De lo
que se deduce, que si no se hubiese detectado e n tiempo y fai-
ma de jnelegcbilidad, o ksia se produjese entre la proclmaci6n
de La candidatura y el día de celebracidn de las elecciones, s610
cabria, por preculsidn procesal, su eventual Fiscalizacidri jurldf-
ca como causa de incompatibilidad (1 14).
(1 13) El TC tuvo ocasicin de pronuncíarsc sobre esta problemitica sun-
que en el dmbito de las elecciones locales. Según su Auto 436/1983, de 28 de
septiembre, cdu b y 3 9/ 1978, de 1 7 de julio, rtgdudwa de /m c/tsdonb~lw/es, im-
p t , an aras a /a ~cgrmdadinhem1e d p m c ~ o elcttwd~ticr:a~ r c ~ c r i m o m
procssalcs
~
pura lo dtfen~a del mcnRoriao dertcho (se refiere al electoral pasivo) mcdiantt la tm-
p#.pamS por la via mtztmciu~o-ckccfordde c~1pdiddos~ALWPIOI m ~1111sas de intle~ibili-
dsd, enmnfrdndo~ecnttc d x c h # ~ t r i ~ n ' Ias m ~T C / I I ~ ~ ~ Ja/p/azo
I*~ para 1s inlc~osirr~nr
W rtmrso (art. 43.1) y para la rai$caciútz dc inticgibilliad (art. 8). Ello iqpllca qm
la scntcnna impgnada c..) no i$=ingc nrngaín dcncho mns~it~(tiannlmtt prdcg~do,pr
i h /a oprtunidnd de lar dtmandantcspQrU
cua#Io d j r i a con Iodo rqor (...) La p r e c ~ ~ r de
imp~gnarIa prarI~man'6nde wn candidato por csrcsa de incIcgibilidad,por lo que, despvir
de lc/c/cbrrrduJd cletción,ya no puede iityorarsa '/a I n r n m p ~ ~ b ~ l ~edurioAada
dad dc~de
rmIe~ibi/id~d mcnrrcnie antes de nlebrar~e1s t l e m h par no hablr~cm b d o 0 sff Ircm
Po esfa n~unrtuhlll'.#
( E 14} Cueati6n distinta. a debatir, serfa la de un supuesto inversa, es de-
cir, el de aquella persona n o proclamada como candidato por entenderse que
estaba incursa en causa de inelegihilidad y que tras, reclir~ode amparo elec-
toral, consigue que se reconozca su idoneidad. El problema fue conocido
por el TC con anterioridad n la introduccidn del especifico recurso de ampa-
ro electoral. En efecro, en su STC 45/1983, de 16 de mayo, el Alto Tribu-
El. UANDATC) I'ARI.AMENTARIC3 171
E n este sentido, c a k preguntarse si todos los factores gene-
radores de inelegibilidad son susceptibles de la mnversidn jurf-
dica como causa de incompatibilidad como, con escaso rigor
técnico, indica el articulo 155 ¿e la LOREG. A tal efecto, resul-
ta imprescindible deslindar jurfdjcamente aquellas causas que
afectan de un modo directo a la capacidad electoral pasiva, o
causas de incapacidad electoral, de aqdllas otras que podernos
denominar causas de inelegibilidad sbricfr sensu, y que aparecen
especificamente tasadas en la LOREG (1 t 5).
La cuesti6n reviste sumo interks, puesto que s61o estas últj-
mas son convertibles tkcnicamente en causas de incompatibili-
dad, quedando sometidas, una vez realizada la proclamación de
candidatos, a un exclusivo control parlamentario.
Desde esta perspectiva, encuadraríamos dentro de este pri-
mer grupo, aquellas causas que por afectar directamente a la ca-
pacidad electoral pasiva no podrian ser, en modo alguno, sus-
ceptibles de conversidn corno causas de incompatibilidad. Inte-
gracian este bloque, las de pérdida de la nacionalidad española,
faIta de mayorfa de edad, pertenecer o ser c6nyuge de algún
miembro de la Familia Real (art. 6.a) LOREG), la derivada de
sentencia civil como consecuencia de un procedimiento de inca-
pacidad, en el que el Juez se pronuncie expresamente sobre la
pkrdida de tal derecho y, la nacida como consecuencia de una
nal reconoció el derecha del recurrente a participar como candidato al Sena-
do en las elecciones de 1982, cuando éstas ya se hablan celebrado. Este mo-
trv* que e1 interesado reclamase del TC la elecucidn de la mencionada sen-
tencia lo que dio l u p r al mas que poltmico Auro 73 1/1984, de 28 de novi-
mebre. El 'Tribuna1 con base en el suplico de la demanda y en la eficacia
preclusiva del artlcu2o 7 6 del entonces vigente Real Dccreto-ley 20/1977,
que no proceda una nueva mnvocatoria parcial de elecciones, porque el de-
recho de sufragio pasivo no se agota can su ejercicio in actn, pudiendo tener
otro alcance reparatorio a falta dc efectos restitutivos plenos. Tal resolucidn
motiv6 el vota particular del Magtstrado F. RUBIO LLORENTE,que, desde
esta perspectiva, plenamente suscribo.
(1 15) Sobre la diferencia entre inelegibilidad E incapacidad electoral,
vid. DI Cioi.ri, V., 11 Diritto ParIammfart flthteorjú c nelh prarira, Giuffre,
Milano, 1987, p. 143 y SS.

pena de suspensión o jnhabilitacidn para cargo público repre-
sentativo conforme a lo previsto en el C6digo Penal. Ademfis,
en todos estas supuestos, los posibles parárnetms pata su caiifi-
caci6n y apreciacj6n jurídica no se circunscrihen exclusivamente
a la Ley electoral, sino que se amplian al restante ordenamiento.
El Tribunal Constitucional ha tenido ocasi6n de pronun-
ciarse parcialmente al respecto, en su Sentencia de 27 de maya
de t 987 resolutoria d d Recurso de amparo n . O 678,4987. En
oposici6n a la pretensión del recurrente, afirmara (FJo 3.0) que
respecto Íca que la Ley Elecforuf no prevé la causa de inele~ibilidd
apIicada (se trataba de la pena de suspensidn de cargo púb!ico
del art. 38 del C6digu Penal), preciso swbrqar que a los supues-
~ itleIegibilidad fqu/ados en 3 artimio 6 d e la LOREG hoy qsra
t o de
afiadir aquellos que derivan de determitrridm pena$ previstas en d Cú-
dfgo Penal. El qae el artl'trrlo 6 de la LOREG, e ~srr. apartado Iegun-
do, mmcione sóiu ulpnas causas (...) no rrgti$ca que hnyon quedado de-
rogadas luf re~tunfes previstas en el Cddigo Penaly que integran el con-
..
tenido de determinadas peRas, como inhabilitación ab.ro/~tu,inhabilifa-
ciún para d ssfrrlgiu y obras» ( 1 1 6).
En efecto, la evidente imposibilidad de conversibn en
compatibilidades de estas causas de inelegibilidad -v.g. nadie
puede optar entre el mandato parlamentario y el cumplimiento de
una pena- obliga a facultar a todos los operadores jurldicos para
que puedan detectar su presencia en cualquier momento: ya sean
las Juntas Electorales al proclamar candidatos o a! proclamar
electos, ya la Comisidn pertinente de la C h a r a .
Ahora bien, respecto a las otras causas de inelegibilidad, de
entera conversión en incompatibilidades, su presencia 5610
p u d e ser aducida en el momento de la proclamacián de candi-
daturas o, con posterioridad a la celebracidn de la eleccidn, por
la correspondiente comisi6n parlamentaria, pero no, en el de la
proclmaci6n de los candidatos como electos, al no detectarse
(1 16) El TC, sin embargo, no aprovechó la ocasidn que se le brindaba
para establecer una nítida diferenciación entre incapacidad electoral e inclem-
bilidad y, en la sentencia, con bastante impreciridn se refiere en un sentir
lato a ucausa de iaelcgibilidad~.
t?!. MANDATO PAKI.AMF.NThRIC1 1-1
en su momento procesal oportuno y, por tratarse ya iirtlculo
de la L O R E G de una causa de incompatibilidad (1 17).
Sin entrar en una enurneracidn de todas y cada una de estas
causas de incompatibilidad, que se unen a las restantes tlpifica-
das en los artlculos 154 a 159 de la LOREG, algo que resultaría
meramente reiterativa de lo precepruado legalmente, interesa en
aras a una mejor sistemAtica, agruparlas en atencidn a su t e h
aplicativ~o destino de aauacibn (1 18).
Cabria, de este modo, hablar de un primer p p de incom-
patibilidades parlamentarias -las recogidas en los artfculos 154,
155, 156 y 157- que pretenden evitar toda coincidencia tempo-
ral entre el ejercicio del mandato y el desmpefio de cualquier
otra actividad pública (1191, excepto la gubernamental (120), asl
como de cualquier superposición de remuneraciones e ingresos
(1 17) En este mismo sentido, el TC en su Sentencia 45'1983 de 25 de
mayo, establece: la taum sobcvenid~~opera mi mmo N n ~ u p u e de ~ t inmpdibiIiddd
~
p!tradord, de la irnialida de /a clccn'ón, xim de/ I~~pcd~mcnto
para orumir el cargo
ckectii o dc cese, ri sc hubrcra ~rtcdidual escaño. Subrayados mlos.
(1 18) Tal clisificacidn e i ta tradicionalmente acogida por !os tratadistas
en la materia. Por todos vid. B A ~ ~ t i t l l . 1y ;DUIZ, ~~ Truitd de Dmil Cdnrtrtu-
tiomntl, EconrSmica, Parfs, 1985, p. 586 y 9s. U n estudio monográfico sobre
la clasificacidn realizada con esiecial incidencia en la esfera de la función
pública, puede verse en AI.RF.RI.I, P . , Incle~ibilitiammin~~trat~iw e princp costi-
t # 7 j d f f ~ l i ,Giuffrk, Milano. 1984.
(119) Especial sipificacldn tienen, en este caso, los funcionarios ~ t t i r t ~
smxir. Para ellos el Reglamento de situaciones administrativas, de 17 de abrtl
de 1986, deremina en su antcuto 6.0 que, ulos funcionarios publicos pasarán a
la srtuaci6n de servicios especiales: f) Cluando accedan a la condicidn de dipu-
tado o senador de las Cortes Generales y, g) Cuando accedan a la condi-
ción de miembros de las Asambleas legislativas de las Comunidades Aut6no-
mas, si perciben retribuciones peri6dicas por el desempeiio de la funcián*.
(1 20) Adernis existe alguna otra excepcidn a la tegla recogda en el texto.
Tal es el caso de los profmrea universitarios que ~ueclenseguir denmpfian-
do tareas de i n ~ e s t í ~ c i by ndocencia (art. 157.3 de la I,OREG), o el del par-
lamentario que pertenezca tan s61o a un Consejo de Administracidn de orga-
nismos, entes o empresas de participación pdblica mayoritaria, cuando su elec-
cidn corresponda a las Ckmaras y prciba iinicamente las indemnizaciones o
dietas que se acomoden al rtffrnen previsto para la Adrninlatracidn Pública
(m. 1 56 de Ia 1-QREG, a stnsu mlrnrro).

con cargo a prespuestos piiblicas: la denominada incompatibili-
dad econ6rnica del articulo 158 de la LOREG,
Y, de un segundo p p o , integrado sustancialmente por to-
das aquellas otras causas de incompatibilidad que tienen como
fin básico impedir el ejercicio sirnu1tAneo de ciertas actividades
que, aun siendo privadas, pudieren impedir un ejercicio desinre-
resaclo del mandato (art. 159) (1213. Como segujdamente se ten-
drh ocasidn de comprobar, ser$, precisamente, en este arnbito de
las actividades privadas, donde se p d u z c a una mayor dificul-
tad tdcnica a la hora de detectar la existencia de posibles causas
de incompatibilidad.
iii) Quedan, finalmente, por analizar aquellas incompatibili-
dades que hemos tildado de indirectas o nqatjuru, en cuanto que
s610 k a n al mandato parlamentario de manera incidental. Ta-
les incompatibilidades, pues, no son propiamente parlamenta-
rias, toda vez que su esfera de procteccidn no es el mandato re-
presentativo sino otra actividad respecto de la cual, contractual
Q nomativamente, se considera incompatible el mandato.
Este tipo de inc~mpatjbilidadcs,habra de localizassc, pues,
en ordenamientos sectoriales, de asociaciones, empresas, sincli-
catos (1 22)... Pero, en cualquier caso, lo que si interesa poner de
relieve es que su control jurfdim no corresponderá, en modo al-
guno, al Parlamento.
Ocurre, sin embargo, que la cornpkjidad propia del Estado
de las Autonomfas y sus distintos niveles de representatividad
ha venido a constituir un prolifero entramado de incompatibili-
dades periféricas que, aunque negativas o indirectas, desde la
(121) Este segundo grup de incompatibilidades, de diffcil apreciacidn )u-
rfdica, pueden, de acuerdo con el artlculo 159 arriba mencionado, suhdlvidirsc
en dos bloques bisiros: uno relativo a actividades de asesoramiento de Admi-
nistraciones públrcas u organismos aut6nomos, asf como de contratación de
obras al servicio de tales administraciones; y, otro, relativo al desernpefio de
cargos directamente conectados con empresas financieras y mercantiles o con
la participación en el capital social de las mirmas.
(122) Asl, por ejemplo, lo han establecido en sus Estatutos internos 1"s
sindicatos rnayorrtarios ~talianos;vid. Di Cici~.ci,II Diritfo Pariornento=..., op. <ri$
p. 140.
+;l. hl ANDATO PAKI.AiMF..NTARICI 1-5
dptica de las Cortes Generales, aparecen como positivas e direc-
tas si tomamos corno referente el mandato en cada uno de los
parlamentos territoriales. Llamaremos, pues, incompatibilidades
absolutas a las primeras, es decir, las contenidas en la Constitu-
ción y la LOREG, y relativas a estas ultimas, en cuanto que re-
guladas singularmente en los Estatutos de Autonornfa y en las
Ieyes electorales de cada Comunidad.
Evidentemente, mientras el control de las incompatibilida-
des absolutas corresponde a las Cortes Generales, la fiscaliza-
ci6n de las relativas incumbe exclusivamente a cada uno de los
Parlamentos territoriales en aplicacidn de su propia normativa
electoral. Tampoco interesa entrar aqul en la prolija casufstica
que en materia de incompatibilidades contienen las distintas
I>eyes Electorales autonbmicas. Sin embargo, resulta necesario
destacar, al margen de algunas singularidades propias, la flexi-
bilizacian generalizada -con excepci6n de la L.E. Valenciana
(art. 9 ) que reproduce prlicticamente cl artfculo 159 de la LO-
REG- que dichas leyes electorales realizan cn materia de incorn-
Patibilidades por qercicio sirnultfineo de actividades privadas.
Algo, probablemente derivado de las mayores dificultades de re-
clutamiento polft'tico que s u r p n como consecuencia de la menor
base territorial de tales Asambleas.
Ante esta reI.jc1n'o'n de las incompatibilidades parlamentarias
en la esfera de las actividades ~rivadas,se impone determinar,
si cabria una aplicacidn supletoria de la LOREG para cerrar
eventuales vados normativos en esta materia. Aunque el artfcu-
lo 1.2 de esta Ley, as( parece admitirlo, y el propio Tribunal
Constitucional ha fundamentado en ttrminos generales esta su-
pletorjedad con apoyo en el articulo 149.3 de la CE (123), pien-
so que, en sede de incompatibilidades parlamentarias, no proce-
derfa una aplicacibn residual de la LOREG, de suerte, que el pa-
Khetro para su deteminaci6n se a p t a en la normativa electo-
ral autondrnica.
En efecto, con excepción de las incompatibiliddes genera-
-
das por conversidn de causas de inelegibilidad, la Disposición
(123) STC 75/1985, de 21 de junio,

Adicional Primera de la LOREG en su apartada 2: al enumerar
los preceptos que revisten el carácter de biricbr no incluye los se-
lativos a las restantes incompatibilidades y, particularmente, las
de su artlculo 159. La detcrminaci6n de estas incompatibilida-
des son, pues, de exclusiva competencia autondmica y su no es-
pecificación en las res~ctivasleyes electorales, habrh de enten-
derse como txpresa cumpatibbilidad y no como laguna o vacie le-
gal, susceptible de integracidn acudiendo a la competencia resi-
dual que el articulo 349.3 de la Constitucjón establece a favor
del Estado. Par la misma razdn no cabria, en mi opinidn, una
interpretación extensiva o analdgjca de tales preceptos, aiin m
aras a una utilizacien teloldgica de los mismos, alegando <(con-
flicto de intereses))a ((identidadde motivosn (124).
Por tanto, toda evcntual solución juridica pasa, inexorable-
mente, p r una modificacidn de las Seyes electorales autondrni-
cas, de suerte, que contemplen con mayor rigor las incompatibi-
lidades por actividades privadas de sus miembros.
Reflexidn, que nos conduce inevitablemente, al elemento
n d a l de t d a la problemática contemporhnea en torna a las in-
cornpatibiliddes parlamentarias: el de su fiscaljzaci6n y control.
1-3.1. El si~tematrndicional dt la declaranh de incompatibilidades
y su insivjic1Cncia en las m o d e m democracias
de capitalimn avawdo
Para el primer parlamentarismo liberal, inspirado por el ca-
pitalismo oligárquico y una relativa escisidn entre política y eco-
nomla, entre (30 público minimizado y 10 privado como esfera
real de libertad», el régimen de las incompatibilidades se reduda
a garantizar que el ejercicio del poder ptiblico n o se diluyese a
travts de la estructura institucional, haciendo inútil el principio
de la divisidn de los poderes constitucionalmente establecido.
Para ello, nada mejor que imponer barreras de incomunicabili-
dad, esto es, incornpatibjlidades, entre los distintos cargos públi-
(124) Vtd. STL 28/19815,de 20 de febrero de 1986.
I:I. MANDATO PARI.AM1-.NTARIO 17'
cos, impidiendo que ael poder divididon recuperase, mediante et
sustrato subjetivo, su unidad. Incornunicabilidad que, como no
p d í a ser de otro modo, abarcaba tambikn a los miembros del
Legislativo.
Sin embargo, en el parlamentarismo decimonbnjco, caracte-
rizado por Asambleas nutridas por las capas más altas y econd-
micamente mhs fuertes de la sociedad, «hacer política era una
tarea que se presentaba corno personal, altruista y aun econdmi-
camente gravosa para quien la desempefiaba. Esto explica, que
mientras la incompatibilidad <cpoliticmo entre poderes del Esta-
da, apareciese regulada con cierta rigurosidad, la denominada
incompatibilidad econdmica fuese prdcticamente inexistente.
Por otra parte, como el circulo de la clase polftica era de escasa
dirnensidn, se generaba una cierta confianza juridica entre quie-
nes integran la clase dominante, vinculados, en iíitimo término,
por intereses comunes.
Confianza, que adquiere especial carta de naturaleza en la
forma de controlar las incompatibilidades parlamentarias. En
efecto, el primer mecanismo ideado para su fiscalizaci6n juridi-
ca, es decir, la declaracidn de incompatibilidades, descansaba
sustancialmente en la bonafides del declarante que, bajo su res-
ponsabilidad poda en conocimiento de la Asamblea su situación
personal en esta materia, tanto al inicio del mandato como en el
transcurso del mismo (incompatibilidad sobrevenida) (125). La
C h a r a actuaba, de este modo, mas como un registro formal
que como un 6rgano de control.
Con la llegada del constitucionalismo democrático, tras la
Primera Gran Guerra, y el reconocimiento expreso de la exis-
tencia de intereses politicos y econ6micos contrapuestos, asl
como de sus distintos cauces de expresidn politica, aquélla con-
(125) A s i se expresaba respecto a la legislacidn anterior reguladora de esta
materia, don ANTOYIO CANOVASDEL. CA~TIL.I.O en el preámbulo al Real Dc-
creto de 1 1 de enero de 1876, sobre incom~atibilidadeiparlamentarias: #Ver-
dad es, y sdio como un hecho notorio le consigma el que suscribe, que reglas
tan bien mediatadas y eficaces no han sido jmas cumplidas por sus autores. fi-
Rurmdo 5610 como Eetra muerta, o pura teorla, en nuestro aliundanre Derecho
W1ftico.r Cdctcióndc Drrretw, 1876, T. 1, p. 37.

fianza jurídica se trocarA en ctdesconfianzan, lo que explica
I-orno acertadamente pone de relieve J. P6ez Royo (126)- la
instrumental izad611 de rnecanjsmos de proteccidn del pacto
constituyente: reforma de la Constitucibn y control de mnstitu-
cionalidad de ley.
De otto lado, el incremento de la participacidn en el ejerci-
cio poiitico del poder y su mayor control por la opinidn, exigi-
r& la puesta en marcha de garantfas juridicas que permitan sal-
vaguardar la ctlimpiezm del proceso polftjco, de suerte, que el
interks p~bljcosea la rcsultante de los «multiformes intere-
ses» (127) canalizados a trav&s de las reglas de juego previa-
mente establecidas.
De entre todas estas garantias, las relativas a un más efecti-
vo control de las causas de incompatjbilidad son las que ahora
nos interesan.
Hasta practicamente la década de los setenta (1283, el siste-
ma parlamentario de la declaracidn de incompatibilidades, bien
que vigorizado en sus instrumentos de fiscalizaci6n, y la pro-
mulgación de nomas especificas para los miembros del sector
público, parecfan resolver todas las necesidades de control ge-
(126) Artículo periodístico publicado en E/ Pais, de 17 de marzo de
1990, bajo el titulo de rlncompatibilidades pariamenrariis/Unli rciccibn
rnadmisibleii.
(127) La expresión está tornada de ARTHURB. REM~I.EY,en su clácica
obra Tbe P m s s $Govcrnrncnt. A S t d y of S o m l Pnm~rr,Chicap, 1909, Parte 11,
Capitulo VII. recogida en 11 mnnfito de intcrcre (antologla a carga de b ~ t M ( 1
ORNAGHI), Giuffre, Milano, 1984, p. 521.
(128) En este sentido no deya, cuando menos, de sorprender que el con-
trol sobre uinteresesn de los parlamentarios. se instaure por primera vez, con
la suficiente entidad propia, a panir de la dkcada de los sententa: en Gran Bre-
aafia, ek Pleno de las Comunes aprobará el 22 de mayo de 1974 dos resoluc10-
nes en materia de intereses econdmicos y financieros de sus miembros, crean-
dose una Comisidn parlamentaria especial cuyo informe dio lugar a la creacidfl
del Regidter of Membcr~'lntcrc~t,el 1 2 de junio de 1 9 75. En la Repiiblica ~ e d e l a l
de Alemania, apareced con la Ley de 18 de febrero de 1973 sobre Regimen
Jurfdico de los miembros de la Dieta Federal. mientra? que en Estados Unl-
dos, el #$id of intcrcst se regulará en la Etbis in G m m m i Art o/ 19 78, de 26
l. MANDATO I1ARI.AMENI'AR1O l 70
ntradas en esta materia. No obstante, el creciente intervencio-
nismo econbmico-estatal, la expmsibn del sector piíblico a tra-
v 6 de polltjcas de corte keynesiano y la definitiva socializacibn
del Estado, pronto revelar4 la insuficiencia tdcnica del sistema
de declaración de incompatibilidades, para hacer frente a las
nuevas situaciones nacidas de la interaccido pdblico/privado. Las
actividades econbmico-privadas de los parlamentarios y los in-
tereses defendidos en este dmbito podian entrar en colisidn
con los intereses estatales, o permitir a los parlamentarios utiti-
zar su posición de uinfluencim o su anivel de inforrnaciónn
para fines particulares.
Era necesario, pues, completar el sistema de declaracién de
incompatibiljdades, no s61o incrementando la ndrnina de sus
causas, sino tambitn, articulando controles paralelos sobre los
intereses patrimoniales de los representantes politicos.
Esta era, sucintamente la sjtuaci6n, cuando entrd en vigor
en nuestro pafs del Decreto-ley 20/1977, de 28 de marzo, en
el que ya se establecía un amplfsimo repertorio de causas de
incompatibilidad. Por su parte, serli con la aprobacidn de los
Reglamentos Provisionales del Congreso y del Senado, en oc-
rubte de 1977, cuando por primera vez se requiera de los par-
lamentarios declaración de sus intereses patrimoniales. Tras
la Constitucidn 1978, los actuales Reglamentos de las Chma-
ras de 1982, reproducirán con ciertas variaciones, esas dos
exigencias, que tendrin un contenido más especifico con la
promulgacidn de la LOREG en 1985, en la que se regula de
modo mks detenido la obligacidn de los parlamentarios de ha-
cer esas dos declaraciones (art. 160). Sin embargo, escasa-
mente, cuatro ados despubs, parece que todas estas medidas
continúan a ser insuficientes.
Pero la cuesti6n, ciertamente empaflada en nuestro pds por
tensiones estrictamente politicas, no debe ocultar e! anglisis jurf-
dico de la eficacia real de los mecanismos legales establecidos.
Analizart, en consecuencia, la regulaci6n jurfdica de la declara-
ci6n de incompatibjlidacles y del Registro de Intereses, pata des-
puds abordar las medidas legislativas que pretenden, si cabe
mis, refonat el efecto de control y garantía de las mismas.

En consonancia con el articulo 160 de la LOREG, los sena-
dores y diputados vienen obligados a formular declaracidn de
todas aquellas actividades que puedan constituir causa de incom-
patibilidad y de cualesquiera otra que les proporcione o pueda
proporcionar ingresos económicos, asf como de sus bienes patri-
moniales tanto al adquirir su condici6n de parlamentario como
cuando modifiquen sus circunstancias (incompatibilidad sobre-
venida). Declaración, que para el caso de los diputados, h a b r ~
de ser notarial y deberh formalizarse <ten el plazo de dos meses
siguientes a la fecha en que cada uno haya asumido plenamente
la condicibn de diputado» (art. 18.2 del RCD).
Ahora bien, la deterrninacidn de! d i e ~o quo para el córnpu-
to del referido plazo es, pxhcticarnente, un imposible jurfdico.
Porque, ?cu&ndo se adquiere esa condición plena? Según el
artfculo 20.1 del propio Reglamento para adquirir tal condi-
cidn es necesario superar los controles de constataci6n esta-
blecidos en sil parrafo segundo, entre los que se encuentra:
((2.0 cumplimentar su dcclaracibn a efectos del examen de in-
compatibilidades». Paradoja, que s61o encuentra explicaci6r1,
una vez mas, en la forzada regulacidn del articulo 20 del
RCD, readaptado impropiamente para acoger el control-
acatamiento y en olvido de todas las disfunciones que tal re-
gulaci6n llevaba aparejadas (1 29). La unica alternativa posible
(129) Las consecuencias de esta regulación pueden, de plantearse cierto%
supuestos f4cticos, llegar a ser casticas. Piénsese, por un momento, en el su-
puesto de un parlamentario válidamente elegdo y proclamado como tal que,
a sahrendas de su incompatibilidad no presenta Ia requerida declaraci6n. En
tal caso, podria prolongar su srtuacidn dc incompatibilidad hasta el dia cn
que esta cesase, impidiendo que se amortizase el escaRo y, Io que serfa peor.
pmando de las prerrogativas parlamentarias, si de un senador o rin miembro
del Parlamento de Galicia se tratase, puesto que para tstos la n o dquisicibn
plena de tal condiciSn. s61o afecta a lo? derechos y deberes, Problema simi-
lar plantearia el supuesto de incompatib~lidadrobrcvenida s i el diputado, en
cuestrdn, no adquirid su condicibn plena p r no acaiar la Constitucídn. (riI
estar suspendido en sus derechos y prerrogativas, porlri hacer uso del dere-
cho de opcidn entre el mandato y la situación de incompatibilidad reconocl-
do en los Reglamentos o, por el contrario, quedarla privado de tal facultad?
l
t l l . MANDATO I'ARl.hMEN'I'ARI(~ 1HI
y, sin duda, la más coherente, pasa por entender que aasurnis
plenamente la condicidn de diputadoii equivale a la proclama-
ci6n de electo y, que es desde este momento cuando empieza
a correr el mencionado plaza. Sin embargo, tras la diferencja-
ci6n operada por el articulo 20.1 del RCD y el articulo 108.6
de la LOREG entre parlamentario electo y pleno, tal jnter-
pretacidn resulta dificilmente viable.
En rudo caso, de la declaración asf formalizada se da trasla-
do a [a correspondiente comisión parlamentaria (130), que resoi-
v e d scahre la posible incompatibilidad {art. 160.3 de la EO-
REG). De apreciarse alguna de las causas de incompatibilidad
establecidas, la Comisidn competente elevar&al Pleno de la LA-
mara sus propuestas, pudiendo intervenir en el debate el diputa-
do o senador afectado, pero sin derecho a voto (arts. 19.2 del
RCD y 16.3 del RS).
Si la resolucidn del Pleno resultase confirrnatoria de la in-
compatibilidad, al parlamentario se le otorga un plazo de ocho
dias (arts. 19.3 del RC y 17.1 del RS) (1 31) para que ejercite su
derecho de opción (132) y comunique a la Cdmara su decisjbn al
?Serfa jurldicamente viable presumir, en tal caso, una renuncia ex rtg/~mcnto
al mandato parlamentario?
(1 30) Esta Comisi6n es en el Congreso de los Diputados la de Estatuto de
los Diputados, mientras que en el %nado recibe el nombre de Cornisi6n de
Incompatibilidades (ams. 46.2 RD y 49.2 RS, respectivamente). Por su parte,
el sistema es el generalizado en el ambito de las CCAA en Y e que la Comisidn
del Estatuto de los Diputados, o equrvalente, eleva al Pleno sus propuestas.
No ocurre así en el RPNav. en el que la facultad de propuesta corresponde a
la Mesa de In Cimara, reducitndose a seis dias el pla& para ejercitarel dere-
cho de opcidn (art. 22).
(131) Curiosamente, este plazo de ocho días, cuenta con una sdlida tradi-
cidn en nuestra hismtia parlamentaria. Establecida por primera vez en e3 Re-
glamento Provisional de Ia Asamblea Nacional de 20 de septiembre de 1877
(m. 3 ú ) , resuit~ráigualmente localuable en la Ley de casos de reelección dc
schores diputados, de 19 de febrero de 1849 (art. h), en la Ley electoral de
Senadores de 8 de febrero de 1877 (art. 8) o cn la Ley de Incompatibilidades
de 8 de abril de 1933 {art. 6).
(132) Este derecho de opcidn entre el mandato parlamentario y el cargo
inc~rnprible, n o aparece reconocido en todos nuestras ordenamientos parla-
mentarios. Así, en la LEG.Gal (art. 7-21, LE.P.Vas., LE.L-R, LE. C-LMin,
respecto. Si agotado este plazo no se ejercita la opción, enton-
ces, por presuncidn legal (arts. 160 de Ea LOREG, 19.3 del
RCD y 17.1 del RS) se entiende que ha renunciado al escano.
En atencidn a la interconcxidn existente entre causas de
jnelegibilidad y de incompatibilidad (art. 155.1 de la LOREG},
no se puede olvidar que el control primario sobre estas últimas
ya se ha llevado a cabo de un modo indirecto al conocer de las
primeras. La comisidn competente de la Cámara actúa de este
modo, más como un control de constataci6n parlamentaria que
como un verdadero 6 r p n o de fiscalizacibn juridica. Sin embar-
gol no por ello se pueden ignorar sus competencias, tanto tes-
pecto de las incompatibilidades surgidas tras la proclamacidn
firme de candidaturas sobre las que podrfa realizar un riguroso
control jurfdico aposteriori, cuanto e n lo concerniente a las in-
compatibilidades sobrevenidas tras la proclamación de electos.
Sera justamente, en le relativo a esta última funcidn, donde el
sistema de la declaración de incompatibilidades presente ciertas
insuficiencias.
En efecto, este mecanismo de control cumple con su finali-
dad cuando se trata dc incompatibilidades originarias o, cuancIo
la incompatibilidad sobrevenida es consecuencia del desempefio
de cualesquiera otra funcibn publica, en cuanto que situacidn ju-
rfdica fkilrnente constatable. Sin embargo, si esta actividad es
consecuencia del ejercicio de actividades de carácter privado, su
operatividad es prdcticamente nula. En primer lugar, p r q u e se
conffa a la voluntad del parlamentario o a eventuales denuncias
ante la comisi6n, la existencia de la incompatibilidad y; en se-
gundo lugar, porque en este imbito de actividades resulta prác-
ticamente imposible articular cauces validos de información que
permitan a la cornisidn realizar una continua labor inspeaora-
Resulta, pues, que el problema de las incompatibilidades en la
actualidad, no es tanto un problema de tipificación normativa
LE.Ext y LE. Bal, establecen que la aceptacibn por el parlamentario auto".
mrco del cargo incompatible genera iirrt la pérdida del mandato.
contrario, las restante<CCAA siguen sustancialmente el sistema establecido en
la LOREG.
cuanto una cuestidn acerca de la eficacia de los instrumentos de
control instautados.
Por otra parte, las continuas denuncias en los mms medid de
vinculacibn de parlamentarios a intereses econdmims y finan-
cieras (l33), han incrernentado la desconfianza de la opinidn
~ ~ b l i cena sus representantes, hasta el extremo de cuestionarse
el propio prestigio de las instituciones demmsAticas. En Fran-
cia, p r pofier un ejemplo fuera de nuestras fronteras, la recien-
te LO numero 88.226 de 11 de marzo de 1988, relativa a la
transparencia financiera de la vida polftica, se hace eco en su
Exposjcidn de Motivos de tan manifiesta realidad, cuando ex-
presamente afirma que d a opinidn pública tiene, en ocasiones,
tendencia a imaginar que el cumplimjento de un mandato electi-
vo o de una Funcjdn pública puede ser la masi6n para un cnri-
quecimiento indebido del que la ejerce.n (1 34).
El control de las incompatibilidades, sobre todo en lo relati-
va a los intereses privados de los parlamentarios, asume asf, unx
funcidn ejemplificante, inimaginable en sus orfgerits, de ccpre-
vencidn y defensa. institucional~ante el recelo existente en la
opini6n pública.
El Registro de intereses de las Cámaras
1.3.2.
La inclusidn de un mecanismo complementario de control,
pero también en el indicado sentido, de defensa y prevencidn
juridica y polftica de la actividad parlamentaria y de su transpa-
rencia, tomarfi carta de naturaleza mediante la creacidn en el
interior dc las Asambleas de un registro
. documental de natu-
,
raleza pública que permita constatar las variaciones de fortuna
de los parlamentarios desde el inicio al ttrmino del mandato,
(133) Vid. entre otros, loa arttcuIos publicados en El Pofi de 22 y 23 de
abril de 1988, pp. 13 y 18, respectrvarnenre, o en Diario 16, de 2 l de enero
de 1990.
(134) L a mencionada Exposjcidn de Motivos y restantes disposiciones de
Ley pueden verse en, Lc Sta&t $M D+urtC, Connaissance de I'Assemblr?e,
Lcondmica, Parfs, 1989, p. 41 y ss.
as{ como confrontar sus contenidos con la situacidn ptrimonjal
real de cada parlamentario para detectar, en su caso, por la
correspondiente cornisi6n parlamentaria, eventuales enriqueci-
mientos inexplicables.
Este Registre de Intereses, generalizado en los ordena-
mientos parlamentarios de nuestro entorno politico, se estable-
cerá con tal entidad y, por primera vez en nuestro pais, con la
promulgaci6n de la LOREG en 1985. Según su articulo 160.1,
los diputados y senadores, ademAs de la declaracibn de incom-
patibilidades, están obligados a formular otra sobre cualesquie-
ra actividades que les proporcionen o puedan proporcionar in-
gresos econ6micos, as1 como de sus bienes patrimoniales, tan-
to a! adquirir su condición de parlamentario como cuando mo-
difiquen sus cjrcunstancias. Estas dos declaraciones sobre acti-
vidades y bienes serPn inscritas en el Registro de Intereses que
habrh de constituirse en cada Cámara. Registra, que tendrán
caracter público a excepción de 10 referente a los bienes patri-
moniales (ait. 160.2 de la LOREG).
Ahora bien, aunque de acuerdo con la Disposición Transito-
ria Primera de !a LOREG estas disposiciones entraron en v j p r
tras las elecciones generales de 20 de junio de 1986,lo cierto, es
que la falta de adecuaci6n de los Reglamentos de 6as Cimaras a
lo dispuesto en el articula 160 de la LOREG, unida a los témi-
nos genbricos en que este prKepto se expresa, ha dado lugar a
que se hayan utilizado forrnulaciones diversas en cuanto al al-
cance y contenidos de las declaraciones que habrin de obrar en
el Registro de Intereses de las Cámaras. Tan s610 parcialmente,
un anterior acuerdo conjunto de las Mesas del Congreso y del
Senado de 15 de septiembre de 1985, ha venido supletorimentc
a cubrir la laguna existente. La situación, no obstante, quedarb
normalizada para la CArnara Alta tras la aprobaci6n de una Nor-
ma supletoria de la Presidencia del Senado sobre el Registro de
Intereses (135).
(135) ROCG-Senado, Serie 1, n.o 16, de t dc octubre de 1986. De
norma se deduce la divisi6n del Registro de Intereses dc la Cirnara en dos sec-
ciones: una sobre las actividades declaradas y otra sobre bienes patsimoni*les
( a n . 3-21, teniendo únicamente la primera naruraleza enrcramente pJbll~a
Asi las cosas, y pese a las deficiencias parciales apuntadas,
los mecanismos de control de incompatibilidades existentes en
nuestro pak, resultaban parangonables a los de cualquier otro
de nuestro entorno polftico e, incluso, m algunos aspectos, su-
periores a los insturados en estos (136).
Sin embargo, el 23 de marzo de 1988, se constituirá en el
seno del Congreso de los Diputados una Comisión de Investiga-
ción sobre incompatibilidades y tráftco de influencias (1 37). Re-
sultado de los trabajos de esta Cornisidn y posteriormente, cier-
tos casos significativos de wentuales «tráficos de influencias»
que salpicaron la vida política del pds, darhn lugar a la adopcidn
de un significado ccpaqueten de medidas legislativas (3 38) que
(136) Pitn~eae,p o r ejempIo, en Gran Bretafia, pafs en el que no existe
ninguna incompatibilidad con empresas privadas o por participacidn en los
6rganos d e dirección o en el capital social de las mismas. Para una descrip-
ci6n comparada de las distintas normas sobre la materra vid. cl I!firme de los
Servicios ]wriAito~ de I ~ Cortes
J Genera1.t~robrc ti' rownptn de trayco de rnj?wcnciias g
rnbre Dcse~hucomparado en materia de ivcomputibiIid~de~,puhl icado en RCC;, n.o
14, 1388, p. 181 Y SS.
,137) E1 origen de la propuesta d e constitucidn debe localizarse en una
proposición no de ley presentada por e! Gmpo Parlamentario de Coalicibn
Popular el 25 d e noviembre de 1387 p r la que solicitaba la rernisrdn por el
Gobierne a la Cimara de un proyecto de ley rnodificativo de la Ley 25/1983,
de 26 de diciembre, de incompatibiIidades de altos cargos, asl como la crea-
cidn dc una Comi~iónespecial de vigilancia sobre el trafico de influencias
(ROCG-CD, Serie D, n: 132, dc 1 1-X11-1987). Una enmienda de sustitucidn
presentada por e l Gmpc Socialista, en la que se solicttaha la creacidn de una
Comisidn de Investigacidn sobre incompatibilidadcs y tráfico de influencias,
.;erA, sin embargo, la definitiva aprobada p r el Pleno en su scsidn dc 15 de
marzo de 1'188 (DSCD, n.o 93, pp. 5852-5855).
..
( 1 3 8 ) Se trara de una serie de proposiciones de ley presentadas por los dts-
tintos p p s de la Cámara, todas ellas tomadas en conslderaci6n por cl PIeno
el dIa 8-11-1990 (DXD, P, n: 13) por las que se adoptan dos t i y s funda-
mentales de medidas. Las primeras relativas a una especifica tipificacihn del
rrifico d e influencias y del manejo de informacibn pr~vilegiadaque se sitúan
Cn Iri drbita del Derecho Penal: asf, la de aRedacci6n de un nuevo articulo del
C6dte;o Penal, bajo el n: 368-bis, en el Capitulo IV del Titulo VTII @Delos
delito9 di: los funcronarios públicos en el ejercicio de sus cargos' (Tdfica de
influencias)n presentada por el GP Izquierda Unida-iniciativa per Caralunya
(BOCG-CD,%rie R, n.o 21 - 1 , 25-1-1 990), nPor la que se introduce un nuevo
capitulo en el C 6 d i p Penal para controlar el trdfico de influencias y el uso de
cristalizaran básicamente en la recientísima LO 8/19'31, de 13
de m a n o , de rnodificacidn de la IDREG. Evidentemente, no es
este lugar para valorar la oportunidad politica de tales medidas
que, en todo caso, implican, en lo que aquf interesa, un mayor
reforzamiento del sistema de incompatibilidades vigente, am-
pliando la postincompatibilidad (139) y rncjoxando el regimen
jurfdico det Registro de Intereses (140). Idoque sr'cabe cuestio-
infomacibn privilegiadan del GPig. Catalán-Convergencia i Unid CBOCG-
CD. Serie B, n . O 26-1, 6-2-1 930); #Por la que se da nueva redaccidn al articulo
390 del Cbdigo penal^ del GP del Centro Democdtico y Social (ROCG-CD,
Serie E, n.o 22-1, 25- 1-1500) y, finalmente, la rReguladora del trafico de in-
fluencias y del manejo de informac16n privileffadaii del GP Popular (BOCG-
CD, Serie R, n.O 25-1, 1-2-1990). Idas sepndas, afectan directamente al terna
que ahora nos ocupa y pretenden una ~ n e r a l m c i ó ny mejor regulacidn dcl
Registro de I n t e r e w en los distintos imbitos plttico-representativos y res-
pecto de los Altos Cargos de la Admmistracibn. ,k tratan de las proposiciones
del GP Socialista sobre xhctividdes e incompatibilidades de dipuzados y sena-
doresn (BOCG-CD, Serie R, n: 12-1, 15-1 2-1 989) y la de ahctividades e in-
compatibilidades de Altos C a r p s y miembros de las Corporaciones Lacalesi,
(BWG-LD. n.o 1 1-1, 15-12-1 989) y de otra pmposicidn de la Ley d t l GP&.
del CDS, *por la que se modifica el articulo 201 de la Ley Orginica 5/1985,
de Réffmen Electoral Generalw.
(1 39) La ampliacidn del periodo de postincompatibilidad puede apreciarse
en la nueva redacci6n que se pmpone del anículo 9.2 de la Ley 25/1983, de
26 de diciembre, de Incompatibilidadcs de Altos Cargus. R w n l a misma,
udurante los dos aaos siguientes a la fecha de su cese en el dcscmperio de un
alto cargo \e abstendrdn ~ p a l m e n t ede desarrollar actividades privadas direc-
tamente relacionadas con expedientes sobre los que haya d i c t d o resolucihn en
el ejercicio del c a r q n (Proposicidn de ley del GPhg. SwiaIista sobre rhctivi-
d d e s e incompatibilidades de Altos Cargos y miembros de las Corporaciones
I,ocalerii, BCXIG-CD, S r l e B. n . o 1 1-1, 15-X1I-1988.
(140) A ello se ddmh expresamente la pmpicirin de ley del GP Sxialis-
ta sobrc uAaiv~dadese incompatihilidades de diputados y senaxlores~(ROTSr-
CD, Serie R, n.O 12-1, 15-X11-1989), por la que se da una nueva redaccidn al
arrlculo 160 dc la I.OREG. Entre sus novedades eran dc destacar, la atribu-
ci6n a los Presidentes de cada Cimara de la competencia para la instnicci6n y
resolución dc todos los procedimientos relativos al Rcgistro de Intereses y la
cornpetcncsa Final dcl PFenu para resolver sobre la incornpatibilrdad, incorpo-
radas definrrivamente por los p4rrafos 3 y 4 del actual art. 160, en su versidn
reformada. Es de destacar igualmente, la presuncidn de renuncia tx lt;gc al es-
cafio, en caso de declaracihn por el Pleno de reiteraci6n en actividades deda-
radas incompatibles (art. 160.4).
narsc es la posibilidad de llevar el sistema de incompatibilidades
parlamentarias a su extremo m4ximo, impidiendo el ejercicio del
mandato parlamentario con el desempefio simultáneo de cual-
quier otra actividad tal como lo hace el art. 157.1 de la LOREG
e n su versi6n reformada. Teóricamente, aunque algún autor ya
clásico como Majorana (141), ha defendido la conveniencia de
tal opcidn, habida cuenta de la naturaleza pl ftico-constitucional
del Parlamento no me parece una medida aconsejable. Y no me
lo parece, p r q u e la historia ilustra inequfvocamente que donde
hay plftica hay presi6n. Y frente a la presión y al interés, mejor
que la extrema rigidez normativa, la transparencia. Transparen-
cia dcl Parlamento y sus miembros ante la opinidn, cuyas con-
ductas no siempre han de ser merecedoras de sanci6n juridica
sino tambiCn de la sanci6n polftica y dernocrdtica que se expresa
con los votos. Llevar el sistema de incompatihilidades a su ]{mi-
te máximo, como lo ha hecho el legislador de 1991, supone, en
gran medida cambiar responsabilidad politica por rcspnsabili-
dad jurkdica en un intento desesperado de frenar el viento con
las manos, que s610 conduce a convertir al parlamentario en un
funcionario mgs del aparato del Estado, cuando, pese a todo, los
ctsujetos polAicos», a diferencia de los r{administrativos», no ago-
tan su existencia en las prescripciones de su stat~sjurfdico, por-
que lo anteceden (142), de suerte que tsze es un instrumento
operativo para el logro de su fines polkicos, y no, a la inversa,
siendo los parlamentarios instrumentos al servicio de las previ-
siones contenidas en su stattts.
(141) Ddparl~mcntn~smo, Roma. 1885, p. 294.
(142) Al respecto vid. G. U t i o R ~ s r , l r ; ~ h
o , repofn~~bilitup!if1~11,
Giuffrk,
Afilano, 1967, pp. 2-7.

2. ADQUISlCION DE LA CONDICION DE
PARLAMENTARIO POR DESIGNACION
DE LAS ASALMELEASLEGISLATIVAS DE LAS
COMUNIDADES AUTONOMAS
Una breve consideracidn acerca del mandato parlamentario
y la denominacla representacidn territorial parece obligada intro-
duccidn a este segundo cauce de acceso a la condicidn de paxla-
mentmo en nuestro orden constitucional.
Q u e la expresi6n ureptesentacidn terrjtorialn tiene mucho de
trlópica y antitttica es evidente. Si la representacidn polftjca es
una formula axioldgica y juridica capaz dc reconducir lo partia-
lar a 10 genera/ o, si se quiere, lo plural a lo unitario, rrepreenta-
ción y territorialidad son términos excluyentes. Mas aún, en sus
orfgenes, lo pol Aico de la representacidn significa desterritoriali-
zación de los mandatos, centralidad frentc a dispersión: el Esra-
do-nación sobre sus múltiples geograflas.
Ahora bien, la representacidn tambidn puede servir al pro-
I
ceso inverso. Alcanzada la unidad ctEctado* y, conviniéndose
en la necesidad de su descentralizacidn polltjca, la representa-
ción debe atender a Ea neccsidd politico-instituciomli¿ad de
reconducir la voluntad de los entes descentralizados a la vo-
luntad estatal, legitimando la rt.pre~et]tatividadde esta última
respecto de la de los primeros, de un modo cua/itutivaftf~nfe di-
ferenciado de la genuina representación plfiica. Desdobla-
miento funcional de la representacidn, ajeno a su naturaleza
originaria, pero consustancial a todo Estado -como el nues-
tro- politicamente descentralizado.
En efecto, mientras la existcncia de distintos niveles gradua-
les de representatividad fundamenta 5mbitos jnterdependientes
de ejercicio jurfdico del poder, ordenados constitucionalmente
sobre la base del principio de competencia, la imprescindible ca-
nalizacián de los intereses descentralizados a la unidad-central,
se ha vehiculado, desde el origen mismo de los Estados comple-
jos, n travts de un desdoblamiento funcional del &gano consti-
tucional que asume institucionalmente la representacibn -el Par-
larnentw, mediante la creacidn de ccsegundas Cgmarasn. Cdrna-
!:L.~ ~ A N » A T ( >P A R ~ . A M E N ' I ' A R I ~ ino
ras, que por mor de un delicado equilibrio de coparticipac~dn
instituuonal, y una específica vfa de reclutamiento de sus miem-
bros, asumirfan la repxesentacidn de los intereses territoriales de
los distintos entes descentralizados.
Pese a todo, esta sepresentacidn territorial atribuida a las se-
gundas Cámaras en los Estados no unitarios, se articula juridica-
mente con distintos grados de intensidad, tantos - m e atrevo a
decir como formas de entender el proceso político de descen-
traluaci6n (desde el federaiismo hasta el regionalismo), lo que
motiva mds que notorias diferencias en la ordenacidn constitu-
cional del mandato representativo de sus sujetos integrantes.
En este sentido, y desde el punto de vista de la arquitectura
constitucional, la dmrina ha diferenciado dos modelos bdsicos
de segundas Cámaras territoriales (143): el modelo Senado y el
modelo Consejo que implican, respmivamente, dos opciones dja-
metralmente distintas en lo que atañe a la regulacjdn jusidjca del
mandato de sus miembros.
Comenzando por el primero, la caraaerfstica fundamental a
destacar es la absoluta independencia del representante respecto
al 6rgano o al cuerpo electoral del ente descentralizado que lo
ha designado. El representante no esth sometido jurfdicamente a
instmcci&n o directriz alguna, y en cuanto miembro de un diga-
no central del Estado esti abocado a agotas el ciclo represtntati-
vo de aquB, sin que sea posible una revocacidn anticipada de su
mandato por el ente designante. La territorialidad de su repre-
sentacj6n s61o es exigble en tttrnios polfticos, pero nunca e n el
o de lo jurfdico, al recaer sobre su estatuto la prohibicihn
rtitucional del mandato imperativo.
Por idtntica razdn, se comprende que la participacidn de los
entes descentralizados en la formacibn de la voluntad del Estado
sea indirecta y consuntiva, limitándose en el estricto plano juri-
dico a un poder de desipaciin que se extingue en su mismo ejerci-
cio. En tales casos, mis que de representacidn territorial cabrfa
hablar de 1a representatividad t~taturiu~'
dc las segundas Cimaras,
(143) Vtase por tdoa, DF, VF.RC;OTTINI,
Derecho msrtfwcimaI mmprndo,
Espasa-calF, Madrid, 1983, p. 335 y SS.
 Corno cualidad de diferenciacidn articulada mrnpetencialmente,
pero fundamentada en la distinta modalidad de reclutamiento de
sus miembros y caracterizada pt la intervencidn ab orkine de
los entes descentralizados.
En opsicjón a lo descrito, en el modelo Canred, ejemplifica-
do en el Bundesrat de la República Federal Alemana (1441, las
segundas Cimaras asumen jurfdicamente la territorialidad de su
representacidn y la sustantivizan mediante la vinculación jurfcli-
ca de sus miembros a las decisiones adoptadas en el ente desig-
nante. Los representantes se convierten asi, en mandutarios im-
trwido.r o delqados instibun*~~al'es
del ente descentralizado en un 6r-
gano del Estado central y corno tales, susceptibles de ser revoca-
dos de su cargo en todo momento. Correlativamente, la partici-
paci6n de los entes descentralizados no se a p t a en el momento
de la designacidn sino que es continua a lo largo de la legislatu-
ra, al actuar los representantes designados bajo las ddenes de
aquéllos.
Aunque estas dos anatomfas constitucionales primarias, so-
bre las que vertebrar la representacidn territorial, no explican su
compleja fisiologla politjca dinamizada, cuando no alterada, por
el subsistema de partidos y la propia tradicibn plftica de cada
sistema constitucional (l45),en el anilisis jurfdico que ahora in-
(144) Sobre su funcionalidd institucional y el concreto estatuto de sus
miembros vid. E. A I . ~ F , R
ROVIRA,
~ FTdtra/ismoy mpermioh ni /u RcpubIicujde-
r d alemana, CEE, Madrid, 1986, p. 132 y ss.
(145) En efecto, las pretensiones d c homogeneizaci6n programática d e los
partidos, sus exigenciar de cohesidn interna y su indiacutihle protapnismo en
cl proceso de rcpresentaci6n n o siempre se acomcxian a las pautas derivadas
del principio de representación territorial, de suerte, que el sistema de partidos
y el sistenia de descentralizacinn puede interrelacianarse e influirse mutuamen-
te -pdit¿kwrfecbtunr, coexistir con relativa independencia adaptandose lo<
partidos a los distintos niveles dc reprcsentaci6n y generando un cierto dualis-
mo poHtico-conflictual (partidos nacionalistas o regionalistas vs. partidos esta-
tales) o, incluso. si w trata de formaciones férreamente disciplinadas y con
precaria autonomía en su orpnizacrdn Interior, a anular &tos toda
dc rcpresentacidn territorial y vaciando drjacto las previsiones constituciona-
les. Sohre efte tcma vid., DIFIXR NOHI.F.N, #Estado federal y siatema de parti-
se convierten en obligados puntos de referencia para de-
L,
terminar n cubl de ambos arquetipos se aproxima nuestro disefio
constitucional.
2.1. Autonomla relaciona1 y carzácter vectorial
de la designación
Sepín dispone el articulo 69.5 de la CE, las Comunidades
Autónomas designarin un senador y otro mis por cada milldn
de habitantes de su respectivo territorio, correspondiendo tal
designacidn, a la Asamblea legislativa o, en su defeao, al d r p -
no colegiado superior de la Comunidad Autdnoma, de acuerda
con 10 que establezcan los Estatutos que asegurarhn, en todo
caso, la adecuada ieprtsentacidn proporcional.
Mediante tan abierta fdrmula, dentro de aquella originaria li-
nea de d e s ~ ~ ) n s t i t ~ ~ t l + mdea /dai ~forma
ó n de Estado, a la que, en su
dia, se refirió Pedm C m Villalón (146), se arbitra un segundo
cauce de acceso a la condición de parlamentario que, a diferen-
cia del anterior, no requiere del previo triunfo electoral.
La razón explicativa de tan singular y pragmáticamente
mermada vfa, habrá de residenciarse en el propio proceso de
genesi$ constitucional, en el que, la necesidad de justificar la
impuesta ( 147) naturaleza bicameral del legislativo se coho-
dos: 5ilgunas reflexiones sobre su morlo de interaccibnw, en Antmromiay partidos
politiro$ (Gonzilez Enclnar, edit.), Tecnos, Madrid, 1984.
(146) rrLa estructura del Estado o la curiosidad del jurista persa», en Rev.
Facultad de Desecho Univ. Complutense, n.0 4, E98 E.
(147) Sin duda, uno de los factores que mks influyb en la estructura bica-
mera1 de las Cortes Generales fue e1 hecho de que, frente a los procedimientos
x*iitos, las constituyentes espaaolas fuesen ya bicarnerales. Tal situacidn, expli-
cable tan &lo por la peculiaridad del proceso de trñnsicidn plttica, mis refor-
mida que niturista, que motivh la existencia de unas, Cofles constituyentes y a
la vez ordinarias. Se generó de este modo un cierto continuismo entre la I,ey
para la Reforma Polttica d e 4 de enero de 1977 -que introduce el sistema hi-
ramera!- y Constituci6n lo que, unrdo al i m p f l a n t e papel jupdo por la CíI-
mara Alta en la elaboración del propio texto constitucional, hizo priaicamen-
te imposible que se pudiese siquiera cuestionar la supresión del Senado. Sobre
cl tema vid. J. S<)I.~.' T ~ I yR'vi.~ h. AP.IRI(.IO PI.KIX.1 , ~ sCortc~Gsnernk en e l
nest6, dubitativa e inacabadarnente, con ciertas exigencias ju-
rfdico-estructurales derivadas del principio politico de des-
centralización sobre el que se habla vertebrado el propio tex-
to constitucional.
Todo ello desembocó en una pretendida representatividad
territorial del Senado (art. 69.1 CE) que encontrada singular
apoyo justificativo, en esta facultad otorgada a las Comunidades
Autdnomas de designar cierto número de senadores, de manera
que ~udieren,al menos parcial y orghicamente -dada la reduci-
da proporcjonalidad de los mismos en la composici6n de la CA-
mara-, participar en la potestad legislativa central n travks de la
CImara Alta.
Desde esta perspectiva, ta indicada facultad de designacidn
lejos de ser expresidn de una dimensirin centrifuga o resistente
de la Autonornfa, lo es de su vertiente centripeta o telacio-
na1 (148)- como cauce de integración-cornpensaci6n irnprescin-
dible al siempre diffcil equilibrio sobre el que se construye todo
Estado politicamente descentralizado.
Apuntaba, al inicio de este eptgrafe, los efectos y consecuen-
cias jurfdii-constit.ucjonales que carrelativamente se conectan
los dos modelos básicos de estmcturación de la representación
rrsfemu c o n ~ t r t ~ ~ ~ oTecnos,
nal, hladrid, 1984, p 241 y SS.; R. Pi 1h51:r, E l S c n l r d o ~
la^ Corn~(widude~ A~tÓnoma~, 'Tecnos, Madrid, 1 98 7, pp. 2 1 -84.
(148) Esta vertiente relaciona1 de la autonomla como dimensi6n inheren-
te a todo concepto institucionalmente operativo de la misma ha sido, con base
en la jurisprudencia constitucional, pueito de relieve por R. MA[% Y PORIEII~
MOI . ~A,h J. .4., en As iartrf~~nríns pdilicar no Estatuto de Arrfonomia pard Galirru,
Ed. Parlamento de Galicia. 1988. Según los autores: rResultado de esta des-
centralizacldn a la vez polftica y legzlativa la Autonomfa se formula asimismo
con una vertrente reIacional irreductibke a los mencionados elementos, de ma-
nera que Autonomfa designa tarnhiCn la totalidad compleja y articulada de re-
lacione~diversas entre 6 r p n o s centrales dcl Estado y los drganos de Inq Co-
munidades Autdnomas (...por lo que...) en al Estado complejo de la* Autono-
mias cata dirnensihn retacional integra una inmensa red de tnterconexiones
que van desde la panicipacdn de las Comunidades Auttinomas en la potestad
legislativa central a travcs riel Senado, cuanto del Parlamente central en la
aprobacidn y reforma de 30s estatutos ...ii,op. cit., p. 60.
territorial en esta clase de Estados: a saber, el m&o Senado y el
modeIu Consejo.
Indudablemente, el constituyente espafiol ha optado por el
primero de ellos, aunque sin llevarlo jusfdica y politicamente a
sus Ultimas consecuencias. Algo, siempre difkil, en un sistema
de gobicrno parlamentario, con clara implantacidn de partidos
configurados organizativamente a nivel estatal y, agudizado por
la excesiva irnperíeccidn de nuestro hicameralismo ( t 49).
Además, si en este modelo, el elemento clave de la rcprtsem-
tdtividad territorial de las segundas Cbmaras radica en 3a distinta
base electoral sobre la que sus miembros son elegdos (electora-
do de los entes territoriales WTMJ eiectorado del Estado), en el
particular supuesto, del Senado espafiol, este principio se quie-
bra plenamente.
En efecto, los senadores espafioles no san elegidos por los
electores dc sus respectivas Comunidades Autdnomas sino que
lo son en la provincia, entendida como mera cirninscripci6n y,
en consecuencia, por el mismo Cuerpo Electoral que elige n los
representantes de la Crimara Baja. Si n ello se afiade, como de
modo reiterado ha indicado la doctrina (150) que la utilizacidn
de un escrutinio mayoritario no produce efectos sustancialmente
diferentes respecto de la fdrrnula proporcional empleada para el
reclutamiento de los miembros de la Cdrnara Raja, nada obsta
para afirmar can J. Solk Tura y M. A. Aparjcio Perez que su re-
presentatividad es semejante a la de los diputados: Son e l q i d n s p
los mismi elector p.^^ en lar mismras n'r~u~srn)cionesy
ron fesudtadus poli-
tiros muy paretidos en la mqoría de é~tas( 15 1).
(149) En ~ ~ C C F Oea
los ppbiernos parlamentarios la Carnara Baja, al ser la
.
que asume el efectivo control del Ejecutivo, se armp un autCntico protago-
nismo polftico y decisional que afecta a todos los zirnbito* parlamentarios en
rletrimento de la posible eficac~ade la Cámara Alta. en SLI caracteraacrón como
Sémt que, no obstante, adquiere una especificidad propia en los regImenes pre-
sidencialistas, en cuanto que Cimara de control de la Jefatura del Estado.
Piensese en el caso sinromritico de los EEUU.
(1 50) Por todos vid. FtrrinA~nrgSr:c;nno, F., Aproximucik r la HIICWU mr-
mniiva elcctord, Dyhkinwn, Madrid, 1986.
( 1 51) Ofi. crt-, p. 35.
 De predicarse, pues, cierta representatividad territorial d e los
mandatos senatoriales, ésta s61o parece acertada respecto de
aquéllos -proporcionalmente los menos-, que han sida d i r m a -
mente designados por las Comunidades Autónomas. Conviene,
por tanto, que nos detenpmos en cl cstudio dc esta relacion inter-
or@nica de designación a cuyo través se pretende, al menos nor-
mativamente, la reconducci6n de elementos descentrados a la
formacibn de la voluntad central del Estado (152).
En este sentido, lo primero que hay que poner de relieve es
que, como consecuencia d e la adopci6n del modelo Siaaf en
oposicidn al de tipo ComeiI~la mencionada relacjdn interórgani-
ca reviste, en su configuracidn inicial, el carácter d e vectorial y
consuntiva, de suerte, que la facultad de designacibn se agota en
el acto mismo de su ejercicio.
Este efecto no ~inaidgtnátimimpedirfa aprioristicarnente toda
vinculaci6n jurfdica de los senadores comunitaxios a las Asam-
bleas designantes, de suerte que, ttcnicamente, no cabrfan ni
una eventual revocacidn anticipada de sus mandatos, ni, mu-
cho menos, su sujeci6n a instrucciones auton6micas que los
convirriese en delegados institucionales de la Comunidades Au-
tónomas en la ~ á m a r aAlta. I.3n puridad, ello no podrfa ser de
otro modo, toda vez que los designados están llamados a inte-
grarse en un órgano constitucjclnal distinto -las Cortes Genera-
l e s , adquiriendo una especifica condición jurfdica, la de sena-
dor, sobre la que recae directamente la prohibición constitucio-
nal de mandato imperativo (art. 67.2 CE;).
Ahora bien, al otorgar nuestra lonstizuci6n la reseñada fa-
cultad de designacion, no al cuerpo electoral de las r e s ~ c t i v a s
Comunidades Autonomas, sino a sus Parlamentos, acogiendo
impropiamente un paradigma tipico del modele Con~ii,como
ocurre en Austria, en los cantones suizos de Bern, Freiburg y
Neuchhel y, tal corno se reguló en los EEUU antes de la intm-
ducción en 1913 de la XVTI Enmienda, necesariamente hablan
de subsistir ciertos elementos derivados del arifm parIatnmtario
(1 52) CXihre elterna, virl. Sr.vii.i.ii Mt.1.i tiio, J., iLos senadores A u t ~ n ~
micosn, en Las Cortes GefpcraIe~,II:I-, hlaririd. 1987, vnl. 111, pp. 225 1 -22[)2.
de los senadores asf designados, que han motivado, por ruptura
de los esquemas lógicos, serios conflictos interdrganicos de cuya
soluci6n ha tenido que conocer el Tribunal Constitucional.
i) La falta de simultaneidad entre la legislatura senatorial y
la de los Parlamentarios territoriales planteó, entre otros, el prG
blema d e determinar si los senadores comunitarios deberlan per-
manecer o ser cesados en sus cargos, cuando finalizara !a legisla-
tura de la Asamblea que los nombr6 o, si por el contrario, su
mandato 5610 expiraba con el termino d e la legislatura de la Cá-
mara Alta.
La cuestibn, ciertamente controvertida v que, en ttrminos
polfticos, imbricaba una auténtica determinación del alcance real
de la autoliomia poli'tica de las Comunidades Autdnomas lleg6
al TC, al suscitarse de modo directo como consecuencia de la
interposicihn del Recurso de insconstitucionalidad numera
208/198 1, promovido por el Presidente del Gobierno contra la
Ley del Parlamento Vasco 4/1981, de 18 de marzo (1 53), sobre
~ d c s i p a c i d nde senadores representantes de Euskadi)). En lo
que aquf interesa, de los diversos preceptos objeto de impugna-
ción, son de resaltar los siguientes:
uArtiwIo 6.1. El mandato de Eos senadores representantes
del Pais Vasco tendrá una duracidn de cuatro afios.
Articwlo 6. II. Los senadores de5ignados cesaran en los su-
puestos previstos en el Ordenamiento Jurfdico y, en todo caso,
al finalizar la leffslatura del Parlamento Vasco en la que fueron
nombrados.
Arttcdo 6. III. En e! supuesto de que la legislatura del Se-
nado concluyese par cualquiera de las causas establecidas por la
Ley, los nuevos senadores a designar p o r el Parlamento Vasco
deber411 ser los mismos que hubieren sido elegidos por éste y
continuarlln en su mandato hasta finalizar la hegislatura del Par-
[amento Vasco.
Di~-porici6nTransitoria. Los candidatos que resul taren elec-
tos tras Ia entrada en vigor de la Ley y la aplicacidn del procedi-
miento de designación por ella previsto ostentaran su mandato
1
(1 53) En adelante LSPV
i
 en el Senado durante el tiempo de la vigencia dc la actual legis-
latura.~
Sin enumerar los mhltjples argumentos que fundamentaban
la pretensidn de inconstjtucionalidad, dirlr que el núcleo funda-
mental de la tesis de los recurrentes partía del hecha de que, la
transcrita regulacibn legal, excedh con mucho lo que por upro-
cedimiento de designacián» pudiere entenderse, entrando a re-
gular aspectos directamente conectados con el mandato senato-
rial que escapan a la propia competencia del Parlamento Vasca
y que conllevan una autovinculacjón inicial de los senadores co-
munitarios por dl designados.
Frente a la aludida prercnsidn, el TC, en su Sentencia de
18 de diciembre de 1981, establece, al respecto, la siguiente
doctrina:
(L.. debe entenderse que el principio de representación territo-
rial Con el que la (hnstituci6n caracteriza en thrninns generales
al Senado (art. 63.1) lleva implfcita una atribución de las Asarn-
hleas legislativas de las Comunidades Autónomas para vincular
el mandato de los senadores designados p o r ellas a la legislatura
dc la propia Asamblea designante. (...) Siendo los senadores del
articulo 69.5 designados por las respectivas Comunidades AutS-
nomas, tstas pueden optar y efectivamente han optado, dentro
del marco de su autonomk (...) e independientemente de que
sus senadores deban o no ser miembros de las respectivas
Asambleas, entre la vinculacidn del mandato senatorial con la
legislatu~ade la Asamblea legislativa (Estatuto Catalin y Ley
Vasca 4/1881) o con la legislatura del Senado (Estatuto Galle-
go). Este Tribunal n o tiene por qué pronunciarse sobre la
mayor o menor idoneidad de una u otra opción. Por lo que ata-
he a su constitucionalidad estima que en ausencia de la rcpla-
ciíin constitucional sisrernitira de los senadores reprcscnrnntes
de la Comunidad Aut6noma (...) y en coherencia con Ia conccp-
ci6n auton6mica que obviamente inspir6 la institucidn, le con-
duce a admitida para ambas... n (Subrayados mios.)
Como ficilmente puede comprobarse, en oposicidn a las ale-
gaciones de los recurrentes, el TC subraya la singular naturaleza
del Senado como Cámara de repiesentacidn territorial y la o F -
ratividad instirucional del principio de autonomfa política, que
revitaliza su vigencia normativa en las relaciones interorgdnicas
facu ttando
( I H ~ U H U ~ ~ reI.mi~af)
PI~ a las Comunidades Aut6nomas
para modular individualmente SU participacidn en los drganos
centrales del Estado. En su virtud, considera plenamente consti-
tucional los aludidos artículos de la LSPV.
ii) Mas csa modulacidn opcional de la autonomla-par-
ricipación en el mecanismo constjtucional que nos ocupa,
implica inexorablemente la intrduccidn de fórmulas jurfdicas li-
mitativas del mandato parlamentario de los senadores comunita-
rios, procedentes de instancias exteriores a la C&mara Alta y
ineludiblemente, obligan a admitir la existencia de una
const:ituciond revocación anticipada de sus mandatos.
P11 poder las Comunidades Autdnomas femndi~ionarsir fa-
.. l * -
cuita¿ de designacidn dentro de los márgenes constitucionales
de su autonornla relacional, cuando menos, se debilita en su rj-
gor la prohibición constitucionaI del mandato imperativo conte-
nida en el articulo 67.2 de la CE.
Esto ha dado lugar a que R. Punset, desde la ldgica estruc-
tural de las categorfas constitucionales, criticase el pronuncia-
miento constitucional antedicho. A su entender, toda vez que
la.. Cortes Generales «'¿presentan al puebIo espafiob (art. 66.1)
y que sus miembros no estAn sujetos a mandato imperati-
vo (art, 67.2), estos no pueden recibir instrucciones de sus
electores (o desipantes) ni ser objeto de revocacidn anticipada
por ellos. Revocacidn, que ciertamente se produce, desde el
momento en que se establece una vincu1acjón entre la Asam-
blea designante y el mandato de los senadores comunitarios,
Considera, pues, el m.encionado autor, aque seria necesario una
apoyatura mbs s6lida que la derivada del articulo 69.1 >i (154) e,
insiste, en la imposibilidad constitucional de elevar a principio
1 Y, de utilizar como patametro de interpretadan el pretendido
carácter representativo del Senado, toda vez que es la Constjtu-
cidn misma, la que regula de modo expreso y sin ~eenvfosde
1
g n e r o alguno la duracidn en el cargo de los componentes de
10s drganos constitucionales de1 Estado (155).
(154) El ~tsnadoy/ammwnidadc~... g.cfl., pp. 1 58 y 1 59..
(1 55) Ihidem, p. 158.
 estrictamente jurfdicos, cuando la facultad de designacidn se
Evidentemente, desde la psitividad jutfdico-constitucional,
atribuye no al electorado de la entidad descentralizada, como
al autor n o le fdta razdn. Sin emharp, en el plano de la realiza-
ocurre en EEUU, sino a la Asamblea legslativa de Ea misma,
ci6n de los contenidos constitucionales, la sentencia responde a
la articulacjdn constitucional más consecuente y la más genera-
un esfuerzo interpretativo, en mi opinidn, mas que justificado.
lizada en el ámbito comparado, es la de la vinculaci6n y depen-
En efecto, los expuestos artlnilos de la LSPV, a d tamo
dencia de los representantes senatoriales respecto de Ios parla-
otros muchos de las actuales regulaciones auton6micas del pro-
mentos designantes, con efectos similares a los del modelo
cedimiento de designación de senadores comunitarios, violentan
Conseil, tal co-mo ocurre en Austria.
la dinkmica del principio de prohjbicidn del mandato irnprativo
Desde esta perspectiva, la Sentencia encuentra un más que
{art. 67.2) y aún, el derecho fundamental de acceso en condicio-
plausibIe punta de equilibrio. La prohihicidn del mandato impe-
nes de igualdad a los cargos públicos (añ. 23.2) que comprende,
rativo y el principio de descentralimcidn política sobre el que se
según el propio TC, el de permanecer en ellos sin perturbacio-
fundamenta el Estado de las Autonomías no pueden ser princi-
nes ilegftimas, Sin embargo, mientras unos senadores (los de de-
pios divergentes circunscritos a sus propios fines. A la inversa,
signacidn electoral) no pueden ser removidos en sus cargos has-
la referida prohibjcilón debe ser r<constitucionalrnente conse-
ta e! término de la legislatura, otros, los comunitarios, estan
cuenten con la forma de Estado. La autonomia relaciona1 actúa
supeditados a una Prdidn anticipada de su mmdatito por disoluci6n
sobre la estructura orghnica del Estado, reconduciendo v m o -
del Parlamento de la Comunidad Aut6noma de procedencia,
rialmente las distintas regulaciones del mandato de los smadores
admitiéndose jurisprudencialmentc, una renovacii7'n parcial de la
comunitarios a la unidad funcional que requieren las Cortes Ge-
composicidn del Senado, constitucionxlmente no prevista de
nerales y, particularmente, el Senado. Pero, por otra parte, la
modo formal y expreso.
aactonomia-resi~tenciaobliffa a impedir que permanezcan en sus
Ahora bien, ?acaso el principio de jsrevocabjlidad anticipada
cargos senatoriales aquéllos que fueron designados por unas
del mandato no es de suyo limitado en todo Estado polftica-
fuerzas políticas que, tras la disolución de las Cámaras y la cele-
mente descentralizado? 2Cdrn0 pueden coexistir una sepresenta-
bracidn de nuwas elecciones autondrnicas, hubiesen perdido su
ción cualitativamente diferenciada por su naturaleza territorial
inicial protapnisrno parlamentario. La Sentencia compensa en
de la gendrica representacidn polirica, con un principio repre-
cierta medida estas dos tensiones, dotando de una mayor legjti-
sentativo-constitucional que pretende, justamente, la centralidd
midad a los representantes frente a los representados (CCAA),
de los mandatos o, si se quicre, su drsterritoriufi~cidn?
sin que ello suponga que los senadores comunitarios puedan re-
Porque lo cierto, es que, incluso en sistemas como el actual cibir instrucciones de los Parlamentos territoriales que, respeai-
de los EEUU, a pesar de no hallarse los senadores vinculados
vamente, los designaron. Ciertamente, no son estas las pdgjnas
por mandato imperativo a sus electores, la territorialidad ¿e sus más id6neas para discernir acerca de la conveniencia de admitir
mandatos queda polfticamente garantizada mediante utilizacidn
un mandato limitado respecto de esta categorfa de senadores,
en las primarias de un escrutinio mayoritario y de distritos un'- '
como en su momento apuntaron Eliseo Aja y X. A & s (157).
personales, que genera un estrecho vfncuio entre el senador Y
su base electoral, de suerte que, como indica J. A. Mat-
hews (1 561, su trabajo se- mide y califica de acuerdo con lo
(157) Para los mencionados autores, habida cuenta de la semejanza exis-
conseguido para su Estado. Pero es que, adernhs, en tCrminos tente entre este tipo de representaci6n y la del Bundesrat .ausrriaco, la diso-
lucl*n del Senado no debiera afectar al mandato de los senadores comunitñ-
""S, pudiendo &os recibir in~truccionesde sus Comunidades hutdnomas,
( 1 56) En su a t ~ r a ,Ths omariran Con~btirtiond/Sy~ttm,Ncw Y ork, I 940.

Pienso que ello requerirfa de una inevitable reforma constitucio-
nal que redisefiase nuestro modelo de Senado. Pero en cuanto
esto no ocurra, la presencia en la Cámara Alta de senadores.co-
munitarios, no elegidos directamente por sufragio, solamente
encuentra titulo juriciico-pelltico en el que fundarse admitiendo
previamente, como lo hace el Tribunal Constitucional, una cierta
interdependencia entre los mandatos senatoriales y las Ciimaras
territoriales designantes.
2.2. El contenido matetial de Ea facultad
de designacidn
Tal como queda dicho la desieacibn de senadores por las
Comunidades Autdnomas es una f x u l t d institucional que se
agota en su mismo eiercicio, por lo que, formalmente, pudiere
considerarse como un procedimiento de recIuf~mietrfo, cuya r e p -
lacibn, por imperativo constitucional, corresponde a los Estatu-
tos de Autonomfa, con el único limite de asegurar en todo caso, la
adecuada repre~enfacionpngorcional (art. 69.6 CE).
Al margen, pues, de la indicada n o m a imperativa, las Cb
munidadec Autdnomas, pueden libremente regular su facultad
de designación, dotandola opcionalmente de distinto alcance y
contenidos, que se r d e j a r h en sus Estatutos o en normas de
ulterior desarrollo directo de los mismos.
Ahora bien, cabe cuestionarse si dentro de tan amplia esfera
de accibn normativa, las Comunidades Autónomas pueden en-
trar a regular aspeaos no procedimentales que, sin embargo,
afecten directa, o indirectamente, a la idoneidad subjetiva de 10s
senadores a designar.
El terna, reviste especial trascendencia desde la 6ptica del
ast.lculo 67.1 de la CE que permite, a semil contrakiu, la acumula-
cj6n del acta de senador'con la de parlamentario territorial.
sin que ello ~upuaieseviolacidn algun,a de la prohibictrin constitucional del
mandato imperativo; rtEl Senado, Cirnara posible de las Autonomfasw, REPm
n: 17. 1980, p. 27 y SS.
Por tanto, debernos preguntarnos si las Comunidades Autdno-
mas son constitucionalmente competentes para legislar sobre
las causas de inelegibilidad e incompatibilidad de los senadores
comunitarias.
En principio, una respuesta afirmativa se opone rotunda-
mente a lo prescripto en el articulo 70.1 de Ea Constitucibn, que
exige que sea la Ley Electoral, la que determine las causas de
inelegibilidad e incompatibilidad de senadores y diputados. Re-
serva de ley, tanto material como formal según la STC 724 984,
de 14 de junio, antes comentada. Pero ademhs, debe de recono-
cerse que resultarfa contradiaodo que el estatuto jurldico de los
senadores comunitarios careciese de uniformidad, no sdlo ies-
pecto del de los senadores provinciales, sino ad intra, entre quie-
nes reúnen una misima condicidn. Pues tal heterogeneidad, si
bien que explicable en atencibn al pluralismo politico-territorial
sobre el que se articula el Estado de las Autonomfas, pudiere no
llegar a comprenderse desde la operatividad y funcjonalidad jurf-
di,-organizativa de la Csimara Alta (158).
158) El principal problema que se plantea desde el punro de vista orga-
niaat ivo, consiste en determinar cudl es la competencia efectjva de la Lomi-
,.,.
ciAn de Incompatibilidades del Senado. (Podrl esta calificar inmmpatibilida-
des reguladas en el gmbzto autondmico o, por el contrario, en este caso la
competencia corresponde a la respectiva Comisi6n de la asamblea autondmi-
ca? La cuestiún, lejos de ser meramente escolistica, fue expresamente aduci-
da por el representante del Gobierno en la STC 40/19R1, arriba comentada.
Para el TC la Comisrdn ddc Inconipatibilidades dcl ParJnmto Vaxo ea nuda pv#-
drca la conipctcncia del S c d o tn crtd mdcria, tii a lo tstablecida e# c/ artir~lu70.2
de b Conxtitwriin. (Subrayados míos). En este sentido, entiende PUNSETque
la C o m i ~ i 6 ndel Senado no p d r i a operar con la legislaci6n que sobre incom-
patibilidades dictase una Comunidad Autdnoma (fil S~en~do J )as C o m ~ ~ s i d n d ~ s
Auidnomd, op. cit., p. 142). Sin embargo, en mi opinión, nada impedirfa que
cn caso de reclamaci6n la Comísibn de Incompatibilidades del Senado, en su
funci6n de defensa de la legalidad pudiese dictaminar la existencra de incorn-
patihilidad en atencidn a la legislacibn auron6mica, pues tsta, integra igual-
mente el ordenamiento jurfdico del Estado. Ciertamente, el senador afectado
siempre podrfa recurrir en amparo constitucional (art. 42 LOTC), pero
mayores dudas plantea la posibilidad de acudir, en caso de discrepancia en-
tre las respectivas Comisiones parlamentarias, a la vta del conflicto de com-
 Acaso por ello, cl abogado del Estado, en el mencionado
tecurso de inconstitucjonalidad 208/1981, promovido contra la
LSPV, ale@, que la regulacidn de los requisitos de idoneidad
subjetiva de los senadores era algo, extraestatutario, al m a r e n
de la competencia legislativa ordinaria del Parlamento Vasco,
y reservada por el articulo 70.1 de la CE a la Ley electora],
En su defensa, e3 Padamento Vasco argument6 que la ex-
presi6n arbgirnen electoral general» del articulo 81 de la CE, se
referfa exclusivamente a las elecciones generales y no a las cele-
bradas en el Ambito local, por lo que, la regulaci6n autondmica
era perfectamente admisible.
El Tribunal Constitucional, tras indicar que la diferenciacl
entre elecciones generales e jntracomunitarjas carecia de rt
vancia alguna respecto de la cuestión a enjuiciar, mantuvo
co~sh"t~~c~~muIidadde la regulacidn auton6miCa de las causas de
inelegihilidad e incompatibilidad (159), puesto que, en aras a Ia
especificidad derivada de la atribucidn a las Comunidades Aut6-
nomas de la factultad constitucional de designacidn, se &m a
los estatutn~un margen para prerisar a/suna condicih directamte coffec-
tada con el carácter propio de dicha des&nucih, d e modo que el esta-
petencias, pues los artfculos 60 y 63.1 de la LOTC legitima para su intef]
sicián al ~ i b i e r n ode t i Comunidad y no a su Parlamento.
( 1 59) Al efecto debe tenerse prcsente la posibilidad ~onstitucionalmen t c
reconocida (art. 148.1.1 .a de la CE), que tienen las Comunidades Autdnornar .....
para dictar normas remladoraa del estatuto ~ m n a de l los miembros de SUS
6rpnos de autopbirrno. En desarrolle de esta competencia, veanse para 'Ca-
talufia la Ley 3/1882, cuyos articulas 57 y 6 7 declaran incompatible los c ar-
gos de Presidente de la Generalidad y de miembro del Consejo Ejecutivo C-L.
el de senador. Por su parte, la Ley T/1981, de 20 de junio, declara para el País
Vasco, igual incompatibilidad respecto del Presidente del Gobierno (art. 3).
miembros del mismo o altos cargos de la Administracdn íiutonámica (an.
32.1). En la misma linea lo disponen: para Baleares, la Ley 5/1684, de 24 ' -
octubre, sobre rdgimen juddico de la ~drninistraci6nde la Comunidad Au
noma (m. 9 y 32); en Madrid, la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gohl
no y Administración (arts. h y 30.1); en Cantabria, la Ley 2/1982, de 4 de
rulire (arts. 1 1 y 40) y la I.cy 5'1984, de 26 dc abril, (arts. 4 y 17). L ~ R ~ s I ~ -
cibn, sustancialmente mincirlcntrr con la dc otras CCAA.
mto jjurfdim de los senadores as1 designados, no c+ infqrammte
b j o la /q$sld#Óf~ eledorad genemí (STC 40/19 8 1).
No obstante, al comprender la facultad de designación de
senadores comunitarios la regulacibn autondmica de ciertos as-
I
-
peaos materiales de SU strlfus, se ahrfa inmediatamente la posibi-
lidad de una vinrulaci6n indirecta de sus mandatos.
En efecto, muchos Estatutos de Autonomfa, en lugar de es-
tablecer una vinculacidn expresa del mandato senatorial a [a le-
gislatura autondmica, optaron sencillamente por exigir la condi-
ci6n previa de parlamentario territorial para poder ser designa-
d a senador comunitario.
Se impone, pues, determinar, si al dtsolverse la Asamblea de
origen y perder el senador comunitario su condicidn de parfa-
mentario territorial, debe, igualmente, cesar en su mandato se-
natorial. Advitrtase que en este supuesto, a diferencia del que
dio lugar a la STC 40/1981, no existe una norma que establezca
expresamente la viaculaci6n de los mandatos.
Para el TC -STC 76/19&9, de 27 de abril- la condici6n
previa de parlamentario territorial, en los Estatutos que asi lo
dispongan, debe ser entendida no s610 como requisito de elegi-
bilidad sino tambitn corno vinmlacih del mandato de dicha cabego-
riá de smadores a la legisatura autonimi~a,de moda que cuando, se
pierda aquelLa ronditi&, ~epierdc1también Iu de semdor (FJ.0 3.0). De
eqte modo eJ Alta Tribunal refuerza todavfa m4s la linea
interpretativa antes apuntada. El senador comunitario, aunque
miembro de un drgano central del Estado, debe su condición a
un título jurldico «cualitativamente» diferente al de sus homd-
I nirnos provinciales. Titulo, configurado como expresidn con-
junta de dos aspectos fundamentales de la autonomia polftica:
corno libre dedsidn normativa, estableciendo o no la vincula-
ción de los respectivos mandatos y, de establecerse -ya sea di-
recta o indirectamente-, como acto permanente de voluntad
Wlftica, de suerte, que disolvitndose la Asamblea designante
pierdan su condicidn de senador los por ella designados. Nada
impide, corno advierte el propio TC, que quienes huhieren sido
designados cenadores pueden volver a serlo. Pero esta nueva

designacidn no tiene reiacidn alguna con la anterior, en el or-
den jurfdico (STC 76/1989, Fj.0 3.0).
Al lado de esta relativa amplitud de las Comunidades Autb-
nomas para establecer los ttminos en que haya de entenderse el
mandato de los senadores comunitarios, dekmos situar la liber-
tad procedimental existente a la hora de regular los distintos
mecanismos de decignaeibn. La Constituci6n, como queda di-
cho, reenvh su replacidn expresamente a los Estatutos de Au-
tonornia. Sin embarp, la recepción estatutaria de este mandato
constituciond se ha realizado bajo fcirmula jurldicas distintas.
Desde aqudllas que se limitan a reproducir con mfnirnas altera-
ciones el articulo 69.5 de la CE (1 601, hasta las que apuntan un
cierto desarrolIo del mismo (1611, pasando, por aquellos otros
que, sencillamente, remiten a una futura n o m a de la Comuni-
dad Aut6noma (162).
Ahora bien, pese a las distintas variaciones estatutarias,
cumple resaltar que en ningún caso preconfiguran la naturaleza
de los distintos procedimientos de designacjdin, otorgindose, de
ese moclo, un amplio margen de actuacidn normativa a los legis-
ladores autondrnicos ordinarios.
El tema, pese a su inicial cas8cter procesal oculta profun-
dos contenidos polftico-materiales, toda vez que el procedi-
miento de designacidn puede articularse como si se tratase un
acto parlamentario debido o, por el contrario, como un acto pro-
piamente politi#.
En el primer caso, existirfa una suerte de oblhda cmdino~ali-
dad entre la voluntad del electorado de la Comunjdad Autbno-
ma respectiva y el acto parlamentario de designacldn, mientras
(160) Asi, el artículo 10.1.~)del Estatuto de Galicia, el articulo 9.2.e). del
Estatuto de CastslIa-La Mancha, el artfculo 11.1)del Estatuto Valenciano e,
igualmente, para Navarra el articulo 12 de la LOAFKA.
'
(161) Entre éstos deben situarse el Estatuto de Catalufia (art. 34.1'), e1
de Cantabria [ a n . '3.1 .h)], Aragdn [art. 1ú..b)], AndalucIa (art. 30.12), C ana-
rias [att. 12.d)], Baleares ( a r ~ .28.1). Castilla-Ledn (art. 13.5) y el de Ma drid
(art. 14).
(162) Como lo hacen, los de el Pats Vasco [an. 28.a)], Murcia (art. 2 3 - 3
La Rioja [art. T?.l.k)] y Astucias (art. 24.2).
EJ. MANDATO PAR I,AMENTARtO 20.5
que, m el segundo, las fuerzas politicas podrian negociar libre-
mente sus candiclatuias con independencia de su respaldo en las
urnas y, actuando politicamente romo un cuerpo electoral de se-
gundo grado.
El abanico de posibilidades procedirnientalm oscilaría, pues,
e n t e lo que podernos convenir en denominar des&-nan'itr-atribu-
ción y, por contraste, d e ~ & n ~ ~ i h - e / e c kPero
h . veamos, más deteni-
damente, hacia qut modelo se han decantado preferentemente
las distintas Comunidades Autdnomas y las consecuencias juridi-
co-politicas que de ello se derivan.
La simple lectura de la normativa autonbmica en la materia,
evidencia, que la prActica totalidad de las Comunidades Autdno-
mas han optado por arbitrar, bien que con ciertas particularida-
des propias, un procedimiento de designaci6n-atribucibn (1 63),
instrumentado sebte las siguientes pautas:
j) La Mesa de la Cámara, de acuerdo con la Junta de Porta-
voces, determina el número de senadores que conesponde pro-
porcionalmente a cada p p o parlamentario individualmente
considerado. No cabe, pues, la libre presentaci6n de candida-
(163) Asi, lo hace, para los scis senadores que designa Gatalufia el ar-
tlculo 139 de su Reglamento parlamentario, para los tres gallegos el artlculo
165 del RPG, para los siete que deaigna Andalucla, el articulo lúri dcl
RPAnd., para los cuatro que corresy>onden a Valencia, eE artículo 160 del
RPV, aunque ausrancialrncntc modificado, en el sentido de Incorporar al
procedimiento el imprescindibIe elemento de la negociaci6n gilftica, por
Resolucidn de la Presidencia de 26 de noviembre de 1985. D e desipaci6n-
atribución, tarnbitn puede calificarse el procedimiento arbitrado pcir el at-
tfculo 171 del RPCan. para los dos sendores que corresponden a aquClla
Comunidad e, igualmente, los esrahlecidos en Extremadura (art. 174 del
RPEx.,desarrollado por Resoluci6n dc la Presidencia de 1 de julio de 1986)
que desiRna dos senadores, en Castilla-La Mancha (ans, 4, 5 y ú de fa Ley
4/1985, de 26 de junio, sobre designacidn de senadores representantes de
aquella Comunidad) que d c s i p a otros dos; Asturias con idéntico número de
senadorer a designar (Ley 4/1983, de 4 de agosto, reguladora de tal proce-
dimienro) y, lo mismo cabe decir respecto de lo dispuesto por la Ley
3 / 1 9 8 3 , de 28 de septiembre para la designacidn de los dos senadores que
Corresponden a Aragdn, as{ Como de lo preceptuado por la Ley 7/1987, de
8 de mayo, para la designación de las cuatro senadores que corrtsponden a
Castii l a - ~ e 6 n .
tos, puesto que tal posibilidad queda reservada exclusivamente
a los grupos que han obtenido una expectativa de rqbresentciIFlDtl *'
senatorial, ni resulta factible la adrnisidn de una Candidatura
conjunta defendida por distintos grupos parlamentarios. Con-
dusiOn que se refuerza, si tenemos presente que, en la pr$&~--
totalidad de las normas que establecen este procedimient
dispone para el supuesto de sustjtucidn del senador desigi
que el sustituto serfa propuesto por el mismo grupo parla-,. ,-a.
tarjo originariamente proponente. De este modo, se impide IU-
ridicamente, la inicial maniohrabilidad política de los gniPOS
minoritarios para pactar una candidatura comun que les per mi-
tiese obtener un representante senatorial al que individualmen-
te no podrían aspirar. Nos encontrariarnos, pues, ante uria es-
pecie de senador cautii~,en cuanto que vinculado al niime ro de
escafios de cada grupo y n o negociable en ttnninos politicIDS.
Pera, tqut sucederfa si un grupo parlamentario al que le CO-
rrespondjese designar candidatos, por razones de estrategia PO-
litica, decidiese presentar a un parlamentario de otro griuPO
que, en principio, por su reducido número no tendrfa derecho
a proponer? Evidentemente, ante tal hipótesis s61o podria in-
vocarse fraude procedimental, puesto que no hay norma algu-
na que expresamente lo impida (1 64).
No es de extrañar, por tanto, que no se comprenda muy
bien por qué las fuerzas plttico-parlamentarias pueden nego
un eventual Gobierno de coalicirin en la Comunidad,-aún frt
al partido mayoritario, careciendo, sin ernbarp, de este mar
de maniobra polltica para designar los senadores cornunita1~~3
que les corresponden. En todo caso, este efecto es consecuencia
inevitable del procedimiento instauraclo que, coma ha declarado
el TC cn su Sentencia 76/1989 antes citada, no rontempla algmpo
moyordariu fmte el restu dr los demd grtip.~ politim~,sino qge Id dis-
tribucio'n se hme eff atenciOn n las es do^ obtmido~pos cada una de can=
diddt~raf(FJ.0 4.0).
(164) Sin embargo. ante un tal supuesto, no exisriria cauce procesal id6-
neo para recurrir en busca de amparo judicial, puesto que n o existe un esvcf-
fico suleto lesionado en sus derechos fundamentales y, habida cuenta de que
$610ciertos grupsparlamentarios tendrían la facultad de proponer.
Ocurre, no obstante, que el Tribunal Constitucional, funda-
menta su declaracibn, no séle en el artlcuIo 174.2 del Regla-
mente de la Asamblea de Extramadura, en el que se establece
el procedimiento de designncjdn de los senadores de aquella
Comunidad Autondmica y, cuya constitucionalidad, por falta
de proporcionaIidad, se ponla en duda por e1 recurrente, sino
que, acude en refuerzo de su argumentación, a una, en mi opi-
nidn, poco afortunada aplicacibn supletoria del artfculo 1 63 de
la LOREG. Desafortunada, en primer lugar, porque la Dispo-
sici6n Adicional Primera, 3, de la LOREG que e1 Tribunal ex-
presamente invoca, establece dicha supletoriedad para ios m-
tantes urtiwlos del Tírillo 1, mjentras que el articulo 163 pertene-
ce al Tftulo TI de la mencionada Ley Electoral. Pero es que, en
segundo lugar, tal interpretacidn -y esto es lo realmente preo-
cupante- supndrfa indirectamente que, en deterioro de la au-
tonomfa plftica de las Comunidades Autónomas, éstas se vie-
ran imposibilitadas para instaurar un procedimiento de desig-
naci6n-eleccidn, sin que exista norma constitucional alguna
que lo impida, y tenigndose que constrefiir, p o s imperativo de!
artfculo 163 de la LOREG, a arbitrar un procedimiento m e d -
nico de atribucidn de los escafios senatoriales que los sustrae al
libre juego de la voluritad polftica de las fuerzas con represen-
tación parlamentaria- Una cosa es que el procedimiento de de-
'
sjgnacidn-atribucjbn sea plenamente constitucional y que cuen-
te con cierta apoyatura juriciica en la LOREG y, otra, a mi jui-
cio bien distinta, que las Comunidades Autondmas queden im-
posibilitadas para articular un procedimiento más prviamentc
~ o I í f i m(designacidn-eleccih) para efectuar tal designaciáln,
corno parece sugerir la mencionada Sentencia del Tribunal
Constitucional.
Porque, lo cierto, es que el que comentamos
presenta m;is que serios repams tanto ckcnjms corno políticos.
ii) En efecto, y retornando su iter procedrmental, irna vez
que se han publicado las propuestas de candidaturas, el Presi-
dentc de la C h a r a deber6 convocar al Pleno para que Ias ratifi-
que. En consecuencia, el Pleno no elige entre las distintas candi-
daturas sino que otorgd una mera conformidad de tdmite a las
Propuestas de designacidn. Pero ?quC wurrjria si el Pleno no las

ratificase? Llepriamos a una vfa muerta generada precisamente
por la falta de idoneidad de un procedimiento parlamentario in-
capa;! de satisfacer sus propios fines: a saber, y en palabras s i m -
pre sugestivas de Kelsen, lograr que se alcancm compromisos
pliticos (165).
Quizá por ello, en la prdctica de los distintos Parlamentos
Territoriales que han optado por esta vfa pmedimental, se
hayan iostitucionalizado pragmáticamente Mrmulas tendencial-
mente modificativas de la misma, con el fin de incorporar la im-
prescindible negociacidn entre las distintas fuerzas politicas. ASC
en algunos Parlamentos, la Mesa de la Cámara, en lugar de diri-
girse a aquellos p p o s que, en aplicacidn de la correspondiente
fdmula proporcional, tuvieren la potestad de presentar candida-
tos para que fomaiicen sus propuestas, suele abrogársela, do-
tdndola de m a cierta apariencia de institucionalidad, bajo la fdr-
mula de Propuesfa miunfa de lo Mesay J1vtrda de Portavoces que es la
que, definitivamente, se somete al Pleno (166). A travts de esta
via, el debate y la negociacidn poiítica se suscitan e introducen
subrepticiamente entre las principales fuerzas parlamentarias
con representacidn en este 6rgano parlamentario, en principio,
de mera ~administraci6ny gobierno interior de la Cámarm,
pero hasta el extremo, de que la Junta de Portavoces, «el 6rga-
no potitico por excelencim, san s61o hace suya la decisión polfti-
ca previamente adoptada por la Mesa. Adernis, como la pro-
puesta de la Mesa reviste forma insticucional, incluso, se $ría
llegar a designar como senador a personas pertenecientes a gru-
pos parlamentarios que, por su reducido número no tendrlan
posibilidad jurfdica de presentar candidatos.
Otra posible solución, fue la adoptada en Ia Comunidad Va-
lenciana, en la que mediante una Resoluci6n interpretativa de la
( 1 65) HAM!ít;.i.se~,Rqire~cwt~hw Goutmmf, Cap. 1, cil., por Y. HF.RRI:
Kíi en Sobre el macw Rc~Irlmicnode lar Cotlcs, Revista de Derecho Públtco, Ma-
drid, 1935, p. 97.
(166) Esta es la practtca seguida, entre otros, por el Parlamento de
Galicia.
El. MANDATO PARI~AIMEN'TARIO 2WJ
Presidencia (1 67$, se procedid a una modificacidn encubierta del
articulo 160 de su Reglamento parlamentario.
En cualquier caso, tales vfas que contravienen flagrantemen-
te la juridicidad del procedimiento establecido, manifiestan en
toda su crudeza la irdnicamente llamada disponibilidad norma-
tiva del Derecho parlamentario», mkirne, cuando éste no se
adenja técnicamente a las necesjdades politicas de las Cámaras.
De todo lo dicho, se desprende con claridad, como frente a
la r i ~ d e zde la desipacidn-atribución, los distintos Parlamentos
auton6micos han buscado fórmulas capaces de introducir el de-
bate y la confliaualidad política, que les aproximase en lo posi-
ble a un modelo de designacidn-eleccidn. Debate, que se incor-
pora igualmente, aunque par Cauces distintos, en aquellas Co-
munidades Autónorhas que, como Cantahria o Baleares, al de-
s i p a r un único senador requieren de mayorfa absoluta (168).
Pero queda por resolver, una última cuestidn, irnprescindi-
ble, para poder emitir un juicio critico de globalidad sobre este
procedimiento de designación. Me r d e r o , a la exigencia consti-
tucional de asegurar «la adecuada representacidn proporciwialia
contenida en el alticulo 69.5 de la CE.
Evidentemente, no vamos a entrar aqui en un estudio de
las distintas fdrmulas proporcionales y los efectos jurfdico-
pliticos que se derivan de las mismas, en comparacidn a los
sistemas mayoritarios. Baste, simplemente, con recordar, como
inequívocamente ha puesto de relieve, entre otros, Douglas W.
(167) Nos referirnos, a la Resolucidn de la Presidencia de Las Cortes Va-
lencianas sobre procedimiento parlamentario para nombramiento, elecci6n y
designaci6n de personas por el Pleno, de 26 de noviembre de 1985 (BOCV,
n.O 143, de 6 de diciembre.
En electa, mientras el artfculo 760 del Reglamento establece con clari-
dad un estricto sistema de designaci6n-atribucidn, la mencionada Resolu-
ci6n permite a todos los p p s de la Cimara propones candidatos, estñhIe-
riendo a continuación un sistema de hasta tres votzciones para la elección
de los candidatos.
(168) Tambien nombra un único senador, La Rioja, Murcia y Navarra,
P r o en estas Comunidades s610 se exige mayorfa relativa.
Rae (169}, que mando el número de escaaos a cubrir es infe-
rior a seis, toda frirmula proporcional genera indefectiblemente
efectos mayoritarios.
Partiendo de esta realidad, pretender pantizar la apmpor-
cionalidacl,, constitucionalmente requerida, en la desipaci6n de
senadores comunitarios mediante la aplicación rnatemdtica de
una fdrrnula, se nos antoja como algo rayano en lo imposible,
sobre todo, si tenemos presente que el número máxima de sena-
dores a designar por una Comunidad AutSnoma Io detenta
Andalucfa con siete y, que nos movemos en el ámbito de Asam-
bleas con un reducido número de miembros.
Consciente de ello el Tribunal Constitucional, declad, ya en
su Sentencia número 40 de 1981, que representacidn proporcio-
nal, a los efectos que comentarnos, e5 la que pershwe afsl'buir a
cadd partido o a toda grupo de OpiniOtl rrn nimera de mandatos en rela-
ciún con su f ~ e mtl~mirii.a.C r u l e ~ g ~ iqsre
m $tan JM moddidades con-
cretas, su idea f n n d a m t d es la de asqurar a cado partido politiu o
gmpa de opinibn sepfe~mtatioti,~ i n omatemática, mmdo menos,sm-
sibIt-mente ajusada a SM importancia r e d (FJ .o 2. o).
Rajo tal premisa, la g r a n mayorla de las CCAA, aunque sin
haberlo todas especificado expresamente, han optado en la p r k -
tjca por la utilización de la regla D'Hondt, para cafcular cl nú-
mero de senadores que cosrespanderfa designar a cada grupo
pariamentarjo. Recorclemos, una vez mis, que en el procedi-
miento de desipacj6n-atri'buci6n no es, en puridad factible la
presentación de candidaturas conjuntas por distintos grupos,
por lo que, la aplicación de la regla D'itlondt se hace sobre la
base de los componentes de cada gnip individualmente consi-
derado, y designindose, en caso de coincidencia de restos, el
candidato del grupo mayoritario.
Esta forma de dirimir los empates entre cocientes, fue ex-
presamente invocada, como contraria al principia de propor-
cionalidad establecido en el artfculo 69.5 de la CE, en el Re-
curso de Amparo número 1092/89, antes citado. Para el TC
(169} Leyes elccforales y sistema dc Partidos PoElticos, ed. CITEP, M -
dtid, 3 977.
fl&na~ióndel escatlo, ecn caso de empate, ualgr~poque obt~tiomayor nu-
Hfro de votos e~ aplicun'o'n de lo prevenido .m la L y orgdnica de/ Regi-
men eledorai General (art. 173.1 .d) y, en consecuencia, una solu-
cibn perfectamente constitucional. Reconoce el Alto Tribunal
que en el presente caso la apIicuciÓn del criterio de pmporcimaíidud se
trad~cidoen r~rese~~tación mayoritaria de rrn sólo p p o politico*
pero ello e$ cotisecuefscia de /u d$cuJtad de alcanmr la proporciotlafidad
6~ /a repre~mtan'óncwundo el aba~icode posibilidade~,dado por el n i -
mero de gueJtos a wbrir en relación m l a s f i + e w mnmrrenbes es muy
redwGido.
La posicidn del Tribunal Constitucional resulta, pues, plena-
mente consecuente con la indicada imposibilidad de garantizar
bajo tales parámetros el principio de proprcionalidad.
Sucede, sin embargo, que lo que el demandante calific6
como sistema rubiosumenfe mqoritario n o es tan s6Po mera con-
secuencia -por lo dernds inevitable- de la regla proporcional
empleada, sino del propio procedimiento de designacidn. Me
explico.
Al establecerse para la designacidn de senadores un procedi-
miento de atribucibn automhtica dc escaños y, por tanto, no pu-
diendo coaligarse las distintas fuerzas politicas para compensar
en términos politicos el inicial efecto mayoritario derivado de la
regla D'Hondt, tste, se acrecienta p;eométricamente por mor de
los reducidos parhetros sobre los que la f6mula se aplica, has-
ta el punto, de que la voluntad del electorado de la Comunidad
se identifica, en lo que a designacidn de senadores se refiere, en-
teramente con la del partido mayoritario.
Advitrtase, en cualquier caso, que sobre este puntual aspec-
to no podta pronunciarse el TC, toda vez que ello supondría, su-
plantar al! legislador auton6mico que opt6 libremente por este
Cauce procedimentd.
Prueba de ello y, en rotunda oposición al procedimiento co-
mentado, es que fa LSPV configura un sistema de designación
de los tres senadores correspondientes al País Vasco perfecta-
mente calificable como de desipacidn-elecci6n. Por contraste,
Pues, interesa un anglisis mis detenido del mismo.
 Tras la celebracidn de las elecciones y, una vez consrimida la
Mesa definitiva de la Cámara, la LSPV habilita un p l m de
veinte dfas para que los distintos grupos parlamentarios pesen-
ten sus candidaturas (art, 3.0). Agotado este plazo, se da traslado
de las mismas a l a Comisión de Incompatlbjlidades que emite el
pertinente dictamen sobre la idoneidad-subjetiva de Ls candida-
tos (art. 4.0). Acto seguido, se procede a la elecci6n definitiva de
los candidatos por el Pleno de la Cámara, convocado al efmo
(art. 5.0). A tal fin se articulan dos votaciones que se realizan
por papeletas, mediantc el sistema de voto restringido, de suer-
te, que s61o cabe consignar el nombre del candidato Can. 5.11).
En primera votación resultan elegidos aquellos que obtengan la
mayoría de los votos emitidos, siempre que éstos representen la
cuarta parte de las sufragios de los miembros del Parlamento
(art. 5.IV). Si efectuada esta votacidn restasen escafios senatciria-
les por cubris, se votar& nuevamente, resultando elegrdos los
que obtuviesen la mayoría (art. 5 . 9
Ante eventuales empates se establece la siguiente regla: sed
elegido el candidato del Gmpo mayoritario y, en caso de igual-
dad, el de aquel que hubiese obtenido mhs votos en las eleccio-
nes. Una última norma pretende garantizar it~extrenti3 el prinri-
pio de proporcionalidad: en nin@n caso podrdn ser elegdo
totalidad de los senadores a propuesta de un único G m p d
C h a r a (art. 7.0). F6mula que admite expresamente a sens# 'V~P-
trario la posibilidad de candidaturas conjuntas.
iii) Despubs de todo lo relatado, a nadie escapa que esta se-
gunda vla de acceso al Senado, discurre intraparlamentariwn- ----
te, al margen del control de legalidad asumido por la jurisldic-
ci6n ordinaria.
Nos encontramos ante una puntual excepción -una rnAs en
tan polkmica materia- a la previsidn general contenida en el ac-
ticulo 70.2 de la CE, de modo que el candidato a senador cotnu-
nitario que se considere pesjudicado en sus derechos por al^uno
de los actos parlamentarios derivados del procedimiento de de-
si~acidn-incorporacidn, queda privado, a estos efectos, de 1"
tutela judicial que garantiza el articulo 24 de la Constitucibn.
Reaparece, por tanto, esa zona oscura y acaso irredudible~
que dird Manzzela (170), de los interna mporis a&, aunque esta
vez, no come consecuencia de una rnhs que superada concep-
ci6n privilegiada de la Autonomla de las Cámaras sino, sencilla-
mente, por la naturalea intraparlamentaria del procedimiento
inst aurado.
De todos es conocida la vfa abierta en esta materia por el ar-
ticulo 42 de LOTC, que al permitir recurrir en amparo las deci-
siones o aaos sin valor de Ley, emanados de las Cortes o de tos
Parlamentos territoriales que violen los derechos y libertades re-
conocidos los artículos 14 a 29 de la Constjtucidn, reconoce ex-
presamente Fa competencia parcial del Tribunal Constitucional
para conocer de ciertos interna corporis acta ( 17 1).
Abandonada su tendencia restrictiva inicial (172), la juris-
prudencia del Alto Tribunal, a travks de un mis cjúe copioso
conjunto de resoluciones, ha establecido las pautas de atacabili-
dad procesal y perfilado su propia competencia objetiva y mate-
rial para someter a su fiscalizacidn ciertos actos internos de las
Cdrnaras. Resulta del todo imposible realizar en estas paginas un
anilisis posmenorizado de la evolucjdn y contenidos de este
cuerpo jurisprudencia1 (173), que refleja la dificultad existente a
0) IJ' Parlamento4 11 Mulino, Bolonia, 1977, p. 236.
ti 11) La STC 1 18/1988, de 20 de junio, no ofrece dudas al respecto,
cuando afirma quc tcen cuanto un acto parlamentario afecte a un derecho o Ir-
bertad susceptible de amparo constitucional, sale o trasciende de la esfera irre-
visablc propia de los & c m mrpom arta, y corresponde a este Tribunal el exa-
men. peto $610 ello, de la virtual lesi6n de cales derechos o libertades (FJ.o2.0).
L'n comentario de esta sentencia puede versc en E. M.4NCIS1WR, *Reciente
lurispmdencia constitucional sobre derecho parlamentarios, RVAP, n.. 22,
1488, pp. 203 a 210.
(172) Blsicarnenre In contenida en su Auto de 21 de m a m de 1984, en el
F e establece que $610 están sujetas a control juridiccional las decisrones de
las CArnaras sin valor de ley que afecten a wlas relaciones con terceros vincula-
dos con ellas por relaciones contractuales o funcionarialesii. Un comentario
critico de este Auto puede verse en TC~RRES MURO,I., uhctos rntemos de las
Cgmara!: y recurso de arnparoii, REDC, n.o 12, 1984, p. 154 y SS.
(173) Un interesante y detenido estudio de esta lurisprudencia consritu-
rronal, desde el punto de vista de la protecci6n del s t ~ t udel
~ parlamentario, se
contiene en A. SAIL AKNAIZ Y E. COBREROC MI;NDAZONA,rtLa defensa del
J'at~s del parlamentario#, ponencia presentada en e l Seminario sobre Derecho
 El. 1hlrZNDhT0PARLA hlEN-rARI{) 213

la hora de encontrar un punto de equilibrio entre el control ex-

tremo de los actos parlamentarios y una no deseada judicializa-
1 mente ha apuntado R. Funset (1 75), mando lo que se pretenda
impugnar sea un acuerde de la Mesa del Senado negatorio de la
ción de la política. Me remito a lo ya expuesto en el Capltulo 1 validez jurfdica de una concreta acta de designacidn, dado e! ca-
de este trabajo. &ter individual del recurso de amparo, el cauce procesal mas
En lo que aquf interesa, baste simplemente con recordar, , iddneo parece el de los uconflictos de competencia).Sin embar-
que para la recurribilidad ante el Tribunal Constitucional de ac- go,en esta vfa la LOTC s610 reconoce legitimación al Gobierno
I
tos parlamentarios lesivos de las derechos del representante, ta- de la Comunidad Autdnoma (m. 63.21, excluyéndose una de-
1
les derechos, aunque de configuracidin legal, han de ser reflejo fensa directa dd Parlamento afectado.
inmediato del consaaado
., corno fundamental en el artfculo 23.2
de la Constituci6n: s61o los actos internos que conculquen el es-
tatuto del parlamentario en su vertiente de derecho fundamental
son susceptibles de amparo (174).
Sin duda, los aaos emanados en el procedimiento de desig-
nacibn dc senadores comunitarios afectan &rectamente al derecho
de toda persona a acceder en condiciones de igualdad a las fun-
1
ciones y cargos públicos, con los requisitos que sefialen las leyes.
Nada impide, en consecuencia, que el candidato a senador que
viere vufnerado este derecho fundamental recurriese en amparo
constitucional.
Ahora bim, aunque la competencia del Tribunal Conctitucie-
nal sobre tales actos parece indiscutible, pueden existir algunos
problemas de legitimación procesal. En efecto, como acertacfa-

parlamentario. Victoria-Ciasteiz, I a 3 de marzo rlc 1990. Vid. ipalmcntc,

J . B~!.I.AR!N ~RIH,IKR~.N, uEl derecho rle acccsn a los cargos y funciones puhli-
casi>, Poder Judicial, n: 5, 1987.
(174) En este sentido, el Auto TC 292/1987, dc I I dc marzo, en -u
FJ.0 2.0 eqtnhlece: itno toda infraci6n de los Reglamentos dc las Cimaras y, cn
concreto, de aqutllas de sus normas que replan las facultades de los parli-
mentarlos en el curso del procedimiento constituyen otras tantas violaciones
de derecho^ fundamentales, ya que no es correcto incluir en el bloque de cons-
titucionalidad relativo a l articulo 23 las nomas de aqutllos Rtglarnentos sobre
el ejercicio de las funciones de los miembros de las Cámaras Icgislativasm.
su partc, en el Auto 6 14/1988, de 20 dc pnio, FJ: I .o dispone el Alto 'rrihu-
nal que si bien es cierto de que al@n acto de aplicacibn o interpretación de
normas reglamentarias puede vulnerar un derecho fundamental de un p ~ ~ l n -
mentario, ~ramhienes claro que dicha presunta vulneracidn no basarse
cn el propio hecho de una posible infracci6n reglamentaria que no constrtuY8*
pcr se, una violacidn de! artlculo 23.2 de la Constitucidni.
 1
1

C A P ~ T UmL ~
i
L A SUSPENSION DEL MANDATO PARLAMENTARIO

TNTRODUCCTON ¡
Una breve mirada a la fluctuante historia de nuestro consti-
tucionalismo, basta para ilustrar ~ 6 m ola permanencia flsica de
las Cortes reunidas era la mis eficaz garantla polftica para el
siempre difkil mantenimiento del régimen constjtucional (1).
Crfpticamente, la Naci6n existe en tanto que es representada
(phno dt la bgidimidad) y, la virtuaUdad jurfdica de tal representa-
ci6~ (plmo nomutitio-decisiotl(~I),requiere ab initiu para tener itfuer-
za de obligar (valide y ejcatiu))) de la comparecencia de los re-
presentantes (gubmm) en convocatoria legalmente efectuada. La

(1) Se genera de este modo una hipóstasis Nacidn/Cortes, expuesta con

admirable claridad por ARG~ELLES.En la sesidn de 29 de septiemhre de 18 1 1 I
-DSC, 181 1 - 1 81 3, Constituyentes, p. 1951- decfa e! diputado pditano: H ( L ~ !
I ComisirSn)... ha querido dar en su proyecto de Gobierno dc l a Nacidn el carác-

l
ter de una monarquia moderada. esto es, en la que el Rey tenga la potestad ne-
cesaria para hacerse respetar fuera y obedecer dentro, y ser al mismo tiempa e l
padre de su pueblo. Para esto la Naci6n es preciso que estt, por decirlo asi,
viva. en la persona de sus representantes. Ellos solos son Eos que han de de-
i
I
1
fender la Constitución, asegurando su observancia y rontestar a los ministros l
o a los poderes que intenten invadirla.» (Subrayados mlos.)
Esto explica, como ha puesto de relieve BLANCOV A I . D ~ $R., L., que fwere
necesario urnas aún, vital. garantizar la permanencia de las Cortes, su existen- 1,
cia tfectiva material y no meramente ideal-legaln, Rey, C n r t r ~Fwetza
j armodo en
los orhenei de h &p1íi1 Iibernl I R O R - 1823, Siglo XXl, Madrid, 198R, p. 129.
1i
asistencia decretacla insuficiente, la falta o el defecto en la con-
vocatoria privan de valor jurfdico y, formalmente, deslegitiman
los acuerdos as{ adoptados.
No es de extrafiar, en consecuencia, que la lucha de los
Parlamentos por adquirir la titularidad de la potestad de con-
vocatoria o por establecer garantks en evitacidn de actuacio-
nes jurídicas contra la asistencia de sus miembros (sistema dc
inmunidades parlamentarias) forme parte, y no por derivada
menos trascendente, de la dialbctica de contrarios mkera~íam*-
núrq~ica/snberunr;*nmotlaI. Quién puede convocar o di solver las
Cortes inclina a su favor la balanza de la soberada. Asf lo en-
tendieron los constituyentes gaditanos al establecer la potestad
de autoconvocatoria de Cortes (arts. 104 a 107, Constitución
de 1812) e instituir la Diputacidn Permanente de las mismas
(art. 111) para impedir el vacio de podcr que ocasionaba el tér-
mino de los entonces reducidos periodos de sesiones. Con el
Estatuto Real de 1834, el Rey recupera sin Ifmite alguno su fa-
cultad de convocatoria y dsoluci6n del Legislativo (2) y, cn
la Constitucidn de 1837 se mantiene en similares ttrminos,
aunque con la condición de tener que convocar, en case de di-
solución, nuevas Cortes en cl plazo de tres meses y, garanti-
zándose ante la no convocatoria, al menos, una reuni6n anual
de las mismas (3). Estas garantias, aunque mínimas, se repro-
dujeron cn Ea Constitucj6n de 1845 (41, dando lugar, con el fin
de evitarlas, a una práctica que se convierte en verdadera cons-
tante de toda la «década moderadm: tras la convocatoria de
Cortes inmediatamente se procedia a la suspensidn sine die dc
las sesiones parlamentarias, ergo aI poder no controlado del
Rey y al de los cthombrcs fuertesn que sucesivamente diiigian
sus Gabinetes.
Esta relacidn presrncia/~xfstencioque reff eja singularmente la
tcnsiónpor elpoder sobre la que se construye el Estado Constitu-
(2) Según el artlculo 24 del Estatuto Real dc 10 de abril clc 1834 as1
toca excluiivamcnte convocar, suspcnder y di~olverlas C:ortcsn.
(3) Vid. aniculos 26 y 27 dc la Constitucihn d e 18 dc junio de 1837.
(4) Articulo 23.
cjonal, se plasmard normativamente no sólo a nivel orginico-
jnstitucional mediante la cmstitucionalizacidn ran'md;zada y en
de los distintos poderes del Estado, sino también, y
en lo que ahora importa en la configumci6n constitucional del
mandato parlamentario.
En efecto, en el canstitucionalisma democr$tico el mandato
parlamentario se perfila como una relaci6n juiidico-pública
constjtucionalrnente resistente y, como tal, refenada en su per-
manencia a travCs de mecanismos de garantfa constitucionai. De
este modo, cuando se mnstitucionaliza la duracidn del mandato
no s61o se esrablece un prjncipio de renovaci6n dernocr$tica del
drgano-Parlamento sino que, igualmente, en la perspectiva
apuntada, se juridific-a la afectacidti del mandato a determinado
ciclo representativo, de suerte, que toda suspensión en su ejerci-
cio o toda pkrdida anticipada del mismo escape a la ctnormali-
dad* de la previsión constitucional. Por tanto. tales supuestos de
excepcionaljdad han de estar constitucionalmente justificados y
taxativamente reglados en el Ordenamiento juridico, descart5n-
dose toda lectura extensiva de los mismos (5).
Ahora bien, como indicaba en su momento y ahora se p d r 4
corroborar, rtresistencia constitucional» no significa técnicamen-
te ((titularidad de los escafíos» y, por tanto, no resulta una ga-
rantla incompatible con e\ Estado de partidos. La resistencia del
mandato es consecuencia de su funcionalidad democrAtico-
institucional y del caricter ccfundamentaln de la relaci6n estable-
cida entre electores y elegidos, y no protección jutfdica de una
q~ixitariaconcepcibn del representante, histdricamcnte superada.
El parlamentario, en el plano de la teoria de la representa-
cibn, es el soporte teloldgico que instrumentaliza la realiza-
(5) Sin embargo, no han faltado momentos en nuestra histdrica polttica,
cn lo\ quc, pesc a I A r ~ ~ u l a c i r ícrin\tituctoíial
n de la\ causas de sucpcnsirín tlt
In Asamblea, se produycrnn intennisimos debliarcr tanto doctrinales como pllti-
cos acerca del alcance de las mismas. En este sentido, rcsulta %urnamentei1u.i-
trativ~ila controversia luritlico-politica habida en nucstso pais con ocasidn de
la suspensión de las sesiones del Gongreso durante la 11 Repiihlica. A1 respecto
vid. J. T C ~ M ~S
VT~.!.ARROY I, nLa suspensidn de sesiones en diciembre de
1935>i,RCG, n,. 16, 1989, p. 197 y sr.
220 FRANCISCO ( : A A > I A ? ~ CDC)iLIIUC;UI;~
)
ci6n de un proceso polftico-constitucional: el de reprcsrntat,
plural y dernocr5ticamente, legitimando al Estado-aparato, y
haciendo real el derecho de participacidn de los ciudadanos
en los asuntos públicos (art. 23.1, CE). Por esta misma ra-
2611, urnas alPh de esa vertiente fundamental que le confiere
su mandato, los derechos que integran su srntsls no son dere-
chos subjetivos puros, sino derechos-funcidn, iura in aflcium,
que dirh Santi Romano (6).
Ser$ precisamente, esa naturaleza findamdaI del mandato
como relacidn constitucional, la que nos alerte sobre los riesps
inherentes a una eventual suspensión jurídica del mismo: por-
que, a su travds, aun en los sistemas demwr8cicos, p d r l a n las
mayorias acdlar la voz de las minorías.
De este modo, la suspensidn del mandato parlamentario le-
jos de ser el simple enervamiento transitorio de los iura in 0fi-
c i m que integran el sfatw del parlamentario, es tambicn,
-conforme a la interpretacjdn realizada por el juez constjtucio-
nal- una suspensidn de los derechos consagsados como funda-
mentales en cl articulo 23 de [a CE, lo que obliga a una ctrelectu-
xa» de las garantr'as juddjcas que lo protegen, que ya no respon-
den a una titularidad subjetiva y absoluta del representante so-
bre su mandato, sino a la necesidad de salvaguardar los dere-
chos fundamentales que estkn en juego, entre los que se debe in-
cluir el del articulo 23.1 de la CE; esto es, el que tienen 10s ciu-
dadanos a la participacidn política a travts de representantes.
1. LA SUSPENSION DEL MANDATO
PARLAMENTARTO ALGUNAS PRECTSTONES
TERMINOLOGICAS; SUS DISTINTAS
MODALIDADES
De acuerdo con ese carActer «constitucionalmente resistcn-
te» del mandato, al que arriba se hacia referencia, la regulncidn
(6) Priscipi di diritto ~~stituZimale,
Giuffrt, Milan, 1 947, p. 1 1 2 y
juridica de su suspensidn temporal habrá de ser siempre expresa
y la interpretación de sus n o m a s restringidas, impidiéndose que
se convierta en usual lo excepcional y en permanente lo que de
suyo no pude ser sino transitorio.
Pero, adernis, dicha regulación habrA de mntemplar de
modo especifico y reglado ciertos aspectos fundamentales de
este instituto de enervamiento temporal del mandato que no
p e d e n ser desconocidos por la libertad de creacidn juridica de
las Charas: por una parte, las causas taxatjvas y constitucional-
mente admisibles en que procede su aplicacicin; por otra, prefijar
taxativamente las periodos temporales en los que despliega su
eficacia; y, finalmente, otorgar las oportunas vfas de defensa
procesal, tanto internas como externas, al objezo de impedir que
la suspencidn se convierta en una sanci6n ctde planoii.
Dicho esto, conviene, en primer lugar, precisar qud concep
to de suspensidn es el que estamos barajando, porque, de he-
cho, en el Derecho parlamentario, bajo tal terminologia se hace
referencia a realidades instñucionales de naturaleza juridica bien
distinta.
t ,1, Suspensión por adquisicibn imperfecta
i del mandato
Se trata de una medida-sancidn reglamentariamente prevista
para el supuesto de no superacidn del control-acatamiento o de
a l p n o de los restantes controles de incorporación al drgano.
Esta suspensidn produce un efeao de cccongelaciónn sine die del
eje-cido del mandato en su totalidad o de alguno de !QS dere-
chos y prerrogativas que integran el estatuto del parlamentario,
hasta que se perfeccione tal adquisicidn. Sus efectos y conse-
cuencias han sido analizados con detenimiento en phginas ante-
riores por lo que a ellas me remito (7).
-
SS. Cfr. p. 1 15 y ss. de este trabalo.
 rjos de un mismo Grupo en Cornisidn (10). Tal posibilidad, co-
1 -2. Suspensidn por sustituci6n en 6rganos
herente con Ia d i n h i c a de partidos, y generalizada en el h b i t o
intraparlarnentarios
amparado (1 l), se contempla bisicamente para los siguientes
supuestos: en primer lugar, cuando el Grupo solicite la sustitu-
Aparte de !a sustituci6n funcional y puntualmente tdcnica
ci6n de uno a mis de sus miembros en Cornisidn, nomalmente
que se produce pos ausencia t e m p r a l del Presidente de la Ci-
para la tiamitacidn de un determinado proyecto legislativo, en el
mara o de Cornisidn en favor de la vicepresidencia respectiva,
que al partido, por razdn politica o de la materia, le interese que
sustitucidn orghnica que no ofrece mayores problemas y, que no
tomen parte activa sus especialistas y miembros mis cualifica-
implica una suspensi6n de alguna de los contenidos del status de
dos. Sustituci6~1,que se convierte en auttntica necesidad si aten-
parlamentario sino de las facultades propias del cargo -en este
dernos a la complejidad técniceplftica que supone legislar so-
caso de la Presidencia-, interesa que nos detengamos, en los
bre cjertos ámbitos sectorjales, E n todo caso, el único lfmite re-
efectos limitadamente suspensivos que se generan como conse-
glamentario para la viabilidad de este mecanismo dc sustituddn,
cuencia de la sustitucidn de parlamentarios en Cornisibn.
y que constata la amplia libertad de que gozan los Grupos para
Como es sabido, las Comisiones son, en los modernos Parla-
ponerlo en prictica, es la de comunicar previamente por escrito
mentos, los 6rganos de trabajo por excelencia, la que explica
al Presidente de la Comisidn, la sustitución operada.
que entre los derechos del parlamentario figure expresamente el
'Una segunda posibilidad, tan usual que ya forma parte de la
de pertenecer, al menas, a una Comisidn (E). Derecho, que acl-
vida diaria de nuestros Parlamentos, provocando n o pocos con-
quiere mayor trascendencia si tenemos presente el continuo uso
flictos a las secretarios de las Mesas (1 2), es la sustitucidn que se
que en la actualidad se realiza de la delegaci6n de la competencia
Iegslativa plena en estos drganos parlamentarios.
Por tanto, y aunque el Trihunal Constitucjonat no ha tenido
(10) hsl lo hacen expresamente Eos aniculos 40.2 del RCU, 62 RS, 33
ocasión de pronunciarse al respecto, considero que, con apoyo RPV, 40.2 RPG, 33.1 RPC, 33.2 RPAnd., 54.3 RI'Asr., 38.2 RPCant., 3 0 3
en su linea jurisprudencia! (9) -comentada en pdginas atrás-, RPL-R., 45.4 RPMu.. 36.2 RPVal., 48.5 RPArag., 46.2 RPC-LM, 37.2
nada impide su incIusi6n en el haz de aquellos derechos que RPCan., 44.2 RPNav., 38.3 RPEx., 39.2 RPRal., 40.2 RPMa. y 40.2 RPC-L.
configuran la vertientefutrdamenfd del estatuto del parlarnenta- (1 1) Esta facultad de sustituci6n en Comisi6n otorgada ii los grupos, con
amplios margenes de libertad en la utilizacidn de la mrsma, caractertza al parla-
rio. Sin embargo, corno el propio Tribunal reiteradamente ha
menrariqmo tlr influencia iiritinica. Además rlc Inglaterra, tanto cn [ll;,UC
precisarlo, se trataría de un derecho de configuracíón legal y, en como en Canadi, forma una prictrca habitual dcl funcianamiento interno de
este sentido, cabe decir que los propios Reglmentas de las Ch- sus Cámaras el denominado ccparinp, es decir, la psihilidad de ausentarse de
rnaras han previsto [a posibilidad de sustitucidn de parlamenta- la sesi6n y nombrar un npaim o sustituto del nwhip~,ardmit~éndose,adernds, la
delegacidn de voto. Vid. GARCEA h f A K T f ~ t . 2 ,M .e. A., El prordimicnto Ic$a#j-
vo, Congreso de los Diputados, Madrid, 1987, p. 260.
Con menor flexibilidad, este mecanismo de austitucidn en Cornisidn pue-
(8) As{ lo hacen expreramente los artículos 6.2 de! RCD, 5.1 RPCat.. dc localizarse cn Rdlgica (art. 14 del Reglamento de la Cirnara de Represen-
8.2 RPG, 6.2 RPrlind., 10.2 RPhst., 6.3 RPAst., 6.3 RPCant., 8.2 RPLR.
tantes, en su versión actualizada de 19-XII-1679, BBLE 54-57, marzo-lunio
14.1 HPMu., 6.2 RPVa.,9.2 RPArag., 1 1 b) RPC-M., artfculo 11.2 RPCafl-,
19116, p, 12&), Francia (art. 42 del Reglamento de la Asamblea Nacional.
12.2 RPNav., 6.2 RPExt., 13.4 RPBal., 7.2 RPMad., 6.2 RPCL. Por <u parte,
BB1,E mpra tr;., p. 1881, Dinamarca (art. 7.4 del Reglamento del Folkcting,
tanto el RS (art. 20) corno el RPV (íirt. 11) tan s61a proceden a un rcconocl-
RRI.E, ni., p. 15'3) y en Noruega (an. 13 del Reglamento de Storting, BBLE
miento gentrico del mismo, c o n f i p d n d o l o como derecho-dcber.
33. ]un10 1984, p. 709).
(9) Vid., entre otras, Irs SS'TC 32/1985, de h de mano, lú1/198&, de
(12) Piensese, por ejemplo, a la hora de expedir certificaciones de asisten-
20 de septiembre, 79,4989, de 27 de abril y los Autos 12/9/1586, de 15 de
CIa a efectos del cobra de la correspondiente dieta parlamentaria.
enem, 292/1'187, de 11 de abril y 614J1988, de 23 de mayo.
opera sobre /a marcha al inicio o, incluso, en el transcurso de la
sesi6n. Cierto que con ello se pretende impedir que se rompa e]
equilibrio politico existente en el sena de la Comisidn por la im-
posibilidad de asistencia de alguno de sus miembros, pero no lo
es menos que, a veces, el encadenamiento de sustituciones (13)
-sobre todo cuando un parlamentario es sustituido en una Co-
rnisidn para asistir a otra en la que se opera una nueva sustitu-
ción- genera una dtnhmica de autkntko desorden interno (14).
Por ello entiendo, que aunque los Reglamentos s610 requieren
que se comunique esta modalidad de sustitucidn al Presidente de
la Cornisi6n por escrito o, por contraste con la anterior, verbal-
mente (que es el moda habitual en la prhaica), debiere mante-
nerse el principio de midad del acto, y YO permitiese nuevas susti-
tuciones una vez comenzada la sesih. Principio, que, sin em-
bargo, al n o estar siempre reconocido expresamente queda al ar-
bitrio de la flexibilidad de los Presidentes de Ias respectivas Me-
sas o a los precedentes que se vayan estableciendo en cada
Asamblea, Lo ideal seria, tal como acontece en Dinamarca o
Bdlgica (1 51, que se estableciese al inicio de la legislatura o de
(13) Esta posibilidad de sust~tucidnuna vez iniciada In sesidn no es admi-
tida en todos nuestros Parlamentos y la tendencia que la prfictica va sedimen-
tado es la de restrinprla cada vez más. Sin embarp, a l p n o ~Reglamentos
parlamentarios fomo el RCD o el RPG, utilizan una t e m i n o l o ~ aharto con-
fusa que parece expresamente reconocer tal posibilidad. En efecto, se@ el ar-
tlculo 40.2 del RCD: aSr la sustituci6n fuera s61o para un dererminaclo asunto,
debate o sesibn, la comunicaci6n se hari verbalmente o por escrito al P r e ~ i -
denrc d e la Comisión, y si en ella se indicara que tiene carscter meramente
eventual, el pre~identearlrnitiri m m o miembro de la Cornisi6n, al sustituto o
al sustituido*.
(14) Sic. Shni'r,$rii.ni.i.~. F., op. ~ t . p.
, 141: CANO.) y M(i~ni.ia.J.M.*
E/ P,mrldm~tode A s d d ~ ~ c i segunda
u Parten), op. cit., p. 128; V r ~ ~AnFmu-
i
R I A , E., aJ.as Lorniaiones y Ponencias (con especial referencia al Reglamento
del Parlamento vasco)^. Seminario suhre Derecho parlamentario, V I ~ I R1-I
GAST~IZ, 1-3 m- 1990; igualmente, VILI.ACORTA MANCF,RO,L., Hacia d
rguilrbrío ds p f t r c s , Universidad d e Valladolid, 1989, p. 245.
( 1 5) Art-ticulo 14 del Reglamento de la Cámara de Representantes de Be]-
gica y artículo 7.3 de2 Reglamento de la Asamblea Popular de Dinamarca
(HBLE, n.o$ 54-57, marro-junio 1986, Cortes Generales. pp. 128 y 159, res-
pectivamente).
cada periodo de sesiones una cclista disciplinada de suplente-,
pues, una practica abusiva de esta facultad de sustitución puede
incrementar notabIernente el absentismo parlamentario tal coma
lo ha demostrado la experiencia francesa (1 6).
Evidentemente, estos supuestos de sustitucidn en Comisio-
nes, no implican, ni una suspensidn del mandato represtntanti-
vo, ni siquiera del estatuto de parlamentario in foto. InMalmente,
s61o afectan al derecho de asistencia a esa concreta Comisibn,
que queda enervado en su eficacia hasta que la sustjtuci6n llega
a su fin.
Ahora bien, ¿no k a , igualmente, al derecho de voto que
según nuestra Constitución es personal e indelegable (art. 79.3$?
Porque, por contraste con algún otro pais que tarnbitn regula
este mecanismo sustitutorio, en el nuestro el sustituto ejerce su
derecho de voto en &misi6n (1 7). Clara delegabilidad del voto
que adquiere especial relevancia si se trata de la trmitacidn de
un texto legislativo, teniendo La Comisidn competencia legislati-
va plena, porque en tal caso, el texto n o es votado en Pleno.
Esta posibilidad de delegaci6n del derecho de voto, incom-
prensible para el primer parlamentarismo o, manifiestamente in-
constitucional para aquellos que realizaban una lectura patsjma-
nialista del mandato, resulta, sin embargo, perfectamente acorde
con la realidad del Estado de partidos, y con el hecho indudable
de que son estos, y no los parlamentarios, los q n t m r t e s reales
y acaso los únicos posibles, en la democracia de masas.
No obstante, la exigua regulación juiidica de la sustitucidn
en Comisidn que ofrecen nuestros Reglamentos parlamentarios,
unida a1 manifiesto protapnismo que se atribuye a los p p o s
-en Hnea con ese carácter excesivamente grrrpwúrito (18) de los
(16) En efecto, las continuas delepcionts de voto tanto en Pleno como
en Comisión, dio lugar a que el constituyente de 3958 regulase tal posibilidad
restringiéndola a los supuestos contemplados en una especifica LO.
(17) lneqdvoca manifestación de esta puede halkarse en el ar-
tfcula 48.5 del RPArg., según el cual xen ausencia del titular, el
tendrá los mismos dertchos, deberes y prerroptivas que aquéb.
(18) EL carictes gmpocritico de nuestros sistemas
puesto d e relieve, en iu m e n t o , par A. MANZELLA,
1
l
ordenarnienros par1amentarios espafloles-, suscita rnk que se-
rias dudas sobre la constitucionalidad de posibles comporta-
mientos derivados de aquella sustimci6n.
En efecto, al ser el Grupo, cuya voluntad expresa su porta-
voz, y no el parlamentario el agente operativo de la sustitucidn,
se p e r a un excesivo e inusual r $ u m de lo que Sartori deno-
mina hterudiscipIin~de partido (191, de suerte, que la inasistencia
intencional de un parlamentario -piknsese v.gr. en el caso de
que no comparta &te las directrices estratepcas del partid-
puede quedar, perfectamente anulada, por la decisidn del porta-
voz del Grupo, al autonombrarse o nombrar a otro parlamenta-
rio como sustituto. La cuestión reviste mayor importancia si ese
portavoz es el del Grupo Mixto que, p r su naturaleza m~id11a1
I
carece de la homogeneidad ideolbgico-representativa dc los
otros Grupos parlamentarios. Sin embargo, los Reglamentos no
establecen previsidn especifica alguna en este sentido, con lo
que, en principio, éste p i d a nombrar sustituto a persona que
aun perteneciendo al Mixto fuese de otra opci6n plftica. Evi-
dentemente, frente a tales actitudes, al parlamentario sustituido
contra su voluntad, siempre le resta la posibilidad de recurrir en
amparo ante el Tribunal Constitucional o, instar, la vfa más pro-
blemktica de la Ley de Protección de los Derechos Fundamenta-
les (201, pretendiendo el control externo de la jurisdiccidn con-
tencioso-administrativa.
tucibn espaRola de 1 978 lleva hasta sus ultimas consecuencias la orpniza-
cidn p o r grupos; vid. *Las Cortes en el sistema mnstirucinnal espafioln, en
La Co~sfitmrcin'~~
crpt?olo dc 7978, Civitas, Madrid, 1980, pp. 466-469; en rpal
sentido vid. %LÉ, J. y ~ P A R I C I OPBRIYZ,M. A,, Las corte^ Gcncroit~ ..., op. f i i . 2
p. 150.
(19) El autor diferencia entre autodisciplina, es decir, la que el grupo P r -
lamentario se impone a si mismo y, here&ixiplina para significar la que el
partido impone. desde afuera a sus dirigentes que integran el p p o . GIOV~NN!
SARTURI, nl'avenir des parlatnent.s>p.en Bulletin Sedeis, Futuribles, neo 747 fc-
hrero de 1964, p. 28 y ss.
(20) Ley OrgAnica 62/1978, de 26 de dic~embre.
1.3, Suspensión por sustituci6n en el ejercicio
del mandato
A diferencia de los analizados con anterioridad, en este su-
puesto, el efecto suspensiva afma directamente al mandato de
representación y, con tl, a esa esfera instrumental que es el da-
ttu del parlamentario, de forma que el representante sustituido
pierde temporal y transitoriamente los derechos y prerrogativas
de su cargo en favor de su sustituto que, de ordinario, es el si-
guiente en el orden de precedencia de la lista electoral por la
que se presentaron,
Aunque desconocido en nuestro derecho, la utilidad operati-
va de este mecanismo de suspensidn sustitutiva, obliga a que
nos d e t e n p o s más detenidamente en SU estudio. A tal fin, me
ceñir6 sustancialmente el rkgirnen juridico de esta figura en el
sistema parlamentario portugués, aunque con variaciones puede
igualmente encontrarse en el Reglamento del Folketing d m t s y
en la Ley de la Dieta del Reino de Suecia (2 1).
Según se desprende de los miculos 4, 5, 6 y B de la Ley
portuguesa 3/85, de 13 de marzo, sobre Estatutos de los Divu-
tados, la suspencidn del mandato resulta jurídicamente proce-
dente cuando el parlamentario incurra en alguna de las siguien-
tes causas: enjuiciamiento criminal, ciertas incompatibilidades y,
finalmente, cuando lo solicitase de la Presidencia de la Asam-
blea por motivo fsasmdente.
De estas tres causas de sucpensi6n temporal del mandato,
como tendremos ocasión de comprobar, s61o la primera aparece
(21} Asl, el artlcuio 42.3.a) del Reglamento del Folketing otorga al parfa-
mentario la posibilidad de solicitar permisos per razón de enfermedad. emha-
rmo, ausencia temporal p r asuntos en el extranlero o de IndoIe similar en las
islas Faroe o Groenlandia. Durante ese periodo su escaiio es ~ubiertopor el
suplente (RRLL, Cortes Generales, n.o8 54-57, marzo 1986, p. 166). Por su
parte, el articulo 8 del Rihdu~sordnin~~n sueco, en versidn revisada de 1983,
establece que utodo diputaclo de la Dieta podrá obtener pnnisn para ausentar-
se de su trabaja una vez que se hatla examinado su caso. En tal caso, cl Presi-
dente de la Cámara mnvtxari a sustttuto, ohseivando el orden de prioridad
establecido en virtud de la Ley de Elecciones a la Dieta (ari. 9): BBLL. Cortes
Generales, nh033, lunio 1984, pp. 732-733.
reconocida en nuestxo Derecho parlamentario, aunque con efec-
tos juridicos bien distintos.
En efecto, mientras que en nuestro país, el parlamentario
procesado y, por tanto, suspendido temporalmente en su man-
dato, deja vanó su escano, provocando los correspondientes pro-
blemas de quo'mm y aun de ruptura de quilihrios entre las fues-
zas politico-parlamentarias, en Portugal y en aquellos otros paf-
ses que instauran este sistema, de acuerdo con la funcionalida$
democrático-representativa que debe tener el mandato, ese esca-
a0 queda cubierto transitoriamente por el siguiente en orden de
la lista electoral por la que el parlamentario, en cuestidn, se ha-
bfa presentado y hacia la que, indiscutiblemente, se habfa orien-
tado el voto de sus electores.
En este sentido, resulta todavía mis significativo, la posibili-
dad de solicitud voluntaria de sucpensidn temporal, sobre la
base de la que la mencionada Ley portuguesa denomina (cmoti-
vo trascendentm, es decir, enfermedad grave (art. 5.2.a), activi-
dad profesional inaplazable (art. 5.2.h) y ejercicio de funciones
especificas dentro del partido (art. 5.2.~).
De acuerdo con la dinámica apuntada, concedido el permiso
de suspensi6n -nunca inferior a quince días ni superior a dos
años e n cada mandato- automAticamcnte el escaño queda cu-
bierto por el sustituto que se subraga temporalmente en todos
los derechos, deberes y prerrogativas dcl sustituido.
Sin embargo, en aquellos ordenamientos parlamentarios que,
como los espaiioles, desconocen este mecanismo de sustitución
temporal, la baja prolongada por enfermedad, el procesamiento
criminal o la ausencia continuada por motivos lxrsonales inelu-
dibles, genera una suspensión de fncto, no declarada, que, en al-
gunos casos, puede pxolongarce hasta la práctica totalidad de la
legislatura, con el correspondiente detrimento de los equilibrios
polfticos en el smo de la C h a r a que, a veces, descansa sobre
un muy seducido número de parlamentarios.
No parece, sin embargo, muy consecuente con la democra-
cia dc partidos que la tensi6n sictémica minoria/mayorfa pber-
namental pueda peligrar por problemas meramente personales Y
polfticamente intrascendentes, de, alguno de los parlamentarios
que somáticamente la sostienen. Pero, a la inversa, desde un enfo-
que reduccionjsta del partido y sustantivizador de la relaci6n
electoredelegido, nos encontraríamos, al menos teoréticamente,
ante un resultado igualmente insatisfactorio: la &aja temporaln
del parlamentario ocasionarla un vaciu real en la representacidn,
de suerte que sus electores quedarfan transitoriamente privados
del derecho fundamental que les garantiza el articulo 23.1 de la
Constitucidn.
El mecanismo sustitutorio que se comenta, tiene, pues, la
gran virtualidad de garantizar, tanto en una como en otra pets-
peajva, la pemmmci~funrimd del mandato representarivo, sin
que además, implique, en mi opinión, vulnetacidn alguna del
principio de ptohibicidn del mandato imperativo.
En efecto, la operatividad jurfdica de la sustitución no
requiere como premisa previa de SU adrnisibilidad la mnstjmcio-
nalizacidn del mandato de partido. Por el contrario, desde el
momento en que el partido no puede proponer al sustituto, tec-
nicamente la niega
El problema de su viabilidad en el plano jurfdico-constitu-
cional, consiste en reconocer que existe una afectacidn polftica
y, por tanto, propiamente representativa, entre la voluntad de
tos electores y !a lista electoral hacia la que dirigen sus votos.
Si esta fuere bloqueada el sustituto lo serfa el siguiente en el
orden de precedencia pero si, opuestamente, fuera abierta, en-
tonces, lo s e r b el candidato mis votado. No existe, en conse-
cuencia, vinculacidn jurídica alguna entre parlamentario y par-
tido o entre parlamentarios y electores, sino todo lo contrario:
la Ijsta electoral concentra una tendencia de voto, y la sustitu-
cjdn permite que esta sea repruenfada aun cuando tempotalrnen-
te el parlamcntarjo no pueda ejercer esa representacidn. Si juri-
dicamente el centro de imputación del voto es la candidatura, re-
sulta cIaro -coma ha puesto de relieve el Tribunal Constitucjo-
nal- qae en m cnistema de Iisrn como el @ente en nuestro ordennmiento
electorol no cabe hablar de votas recibidos por candidados singularmente
considerados, siino, efi relncioip cm é~tas,de cocientes... (STC 7 5 / 1 9 8 5,
21 de junio, FJ. 4.0). Por la misma razón, el procedimiento le-
galmente establecido para la sustitucibn de candidatos antes de
la proclamación de electos o para cubrir las vacantes produci-
das en los & p o s representativos por e r d i d a anticipada del
mandato, descarta, en sistemas proporcionales, la posibil idad
de celebración de eleceione~parciales para cubrir #no sola vacanteg ope-
ra por ello con rderencia a /a iixta propufsta a los elecforex, ton inde-
pendencia de qus la propuesto haya sido presefituda por un partido, qw
preexistc y mbsiste a la eiecciótl, o por ufiu simple agwpaciisn electoral
que, en cuanto tal, desaparece con la celebracih de aq~iIIa(S FC
10/1983, 21 de febrero, FJ. 3.0).
Si bajo tales argumentos juridim-constitucionales se adm ite
la suctitucibn automática por @dida anticipada del mandato,
nada impedirfa, a mi entender, la aconsejable inclusidn, en nues-
tro Ordenamiento, de un mecanismo de sust.itucidrn temporal en
el ejercicio del mismo, cuando el parlamentario voluntariamente
lo solicitase, para los supuestos taxativos, y durante los plazos
puntuales que reglamentariamente se estableciesen.
Una única dificultad obstruirfa, tedricamente, su plena in:;ti-
tucionalización respecto del Senado, al ser sus miembros eleY-
dos mediante un sistema mayoritario. Sin embargo, al abanrlo-
narse por la LOREG el criterio de elecciones parciales que, para
cubrir vacantes, establecfa el Decreto-ley 20/77 y, exigirse que
en cada candidatura se incluya un suplente (art. I71.2), que OCU-
-l**A
par& en su caso, el escaAo no cubierto (art. 166.21, tal dificuii
queda plenamente superada: el senador que temporalmente 1
sease ser sustituido en su mandato, tendría por sustituto al SU-
plente de SU candidatura.
Obligado es reconocer, que en la actualidad son los par
y no los candidatos los que canalizan la representacidn, m
polizando la confeccidn de listas electorales, de suerte
pluralismo democrliticri djffcilmente se explica sin un correlat ivo
~cpluralisrnode partidos». Pero tal argumento en nada desvirt tia
al propiamente juridico. Al contrario, desde otros pardrnetros lu
refuerza, pues, si en la praxis plitica se vota a partidos y niD a
personas, mayor razón para admitir en tCrrninos pIfticos la 1ria-
bilidad constjtucional de este mecanismo de sustitucibn transj.tO-
ria de los parlamentarios.
Cuando en Derecho parlamentario espafiol se utiliza la f6r-
mula su~petrsiónde la emdic10n de p~Iunmrta~i*o,en puridad, no se
esti haciendo referencia a ninguno de los supuestos anterior-
mente expuestos, sino, precisamente, al que rubrica este aparta-
do, alejándose ampliamente de lo que e n el ámbito comparado
se entiende p r suspensi6n.
Se trata, pues, de una expresicln terminolcjgicarnente e q u h -
ca y juridicamente imprecisa, que alberga una medida sancidn
preferentemente vinculada a comprtamientos parlamentarios
indebidos y que, de aplicarse, ocasiona el enervamiento transito-
rio del posible ejercicio de algunos de Ios derechos del parla-
mentario e, incluso, eventualmente, de roclos ellos.
La suspensidn as{ acordada no afecta, pues, al estatuto par-
lamentario en blyue, sino parcialmente a lo que pdemos de-
salvándose, en conseeuen-
nominar su parte dispositiv~/~uBjetiva,
cia, las prerrogativas parlamentarias de inmunidad, inviolabili-
dad y fuero. Por tanto, esta modalidad de suspensidn no es
equiparable témicamente a una ususpensibn del mandato». Nos
hallamos ante un concepto mucho mhs restringido y limitado en
su alcance.
2. EL REGIMEN JURlDJCO DE LA SUSPENSION
EN EL ACTUAL DERECHO PARLAMENTARIO
ESPAÑOT,
.
De acuerdo con lo indicado, podemos definir la suspensi6n
I. del mandato, en nuestros ordenamientos parlamentarios, como
aquella pérdida transitoria de alguno o todos los derechos y de-
beres que integran el estatuto juridico de parlamentario, por
mor de sentencia judicial o de una medida disciplinaria impues-
ta por los 6rganos competentes de las Cámaras, al haber violado
uno de sus miembros, las n o m a s de conducta reglamentaria-
mente exigidas (22).
Estas conductas que alteran el normal proceder de las
Asambleas legslativas son generalmente tipificadas en base a
dos mdulos referenciales preferentes:
a) las que extralimitan las normas de disciplina parla-
mentaria, y
b) la; que suponen u n a violacidn de1 ordenamiento penal
que, de sólito, lleve aparejada penas privativas de libertad.
Sobre estos dnpoi se articula también, en nuestro Derecho
parlamentario, el instituto juridico de la suspensidn. Como suce-
de, una vez mas, que el Reglamento del Congreso de los Dipu-
tados sirvió de patrdn orientativo a los Reglamentos de los Par-
lamentos territoriales, interesa metodoldgicamente conocer, en
primer lugar, la regulación de aqukl, en cuanto que su andlisis
resulta en gran medida trasladable al de tstos.
Según el artfculo 2 1 del mencionaclo Reglamento:
. diputado quedaríí suspendido en sus derechos y de2
~ 1 El
res parlamentarios:
1.0 En los casos que asf proceda, por aplicación de Ias nor-
mas de disciplina parlamentaria establecida en el presen-
te Reglamento.
2.0 Cuando, concedida por la Cirnara autorjzaci6n objeto
de un suplicatorio y firme el A u t o de procesamiento,
(22) Una más que interesante excepcidn, al rtgimen juridico de la sus-
pensión, entendrda como medida sancionadora, es la contenida en el artfcu-
lo 12.2 del Reglamento parlamentario de Murcia, en su versicin reformada
de 14 de abril tle 1988. En efecto, segiin este precepto: sEn ningún caso la
suspensidn de la condlcidn de diputado pdrA acordarse como sancidn de la
Cimara, siendo Ia máxima medida disciplinaria a imponer, conforme ít este
Reglamento, la exclusión temporal de las labores de la Cdmara con perdida,
en su caso, de los haberes correspondiente<, medida que no comportar4 la
suspensi6n de aguelEos otros derechos, deberes y prerrogativas que no deban
quedar afectados por el contenido bisicamente funcional de dicha decisidn
snncionadoras. La rotundidad de la norma hace tnnecesario cualquier ulte-
rior comentario: en aquel Ordenamiento parlamentario, no cahe, la suspen-
sidn por sancidn.
se hallare en situación de prisidn preventiva y mientras
dure Csta.
2. El diputado quedara suspendido en sus derechos, prerro-
gativas y deberes parlamentarios c u a n d o una sentencia firme
condenatoria lo c o m p o r t e o cuando su curnpljmiento implique
Ea imposibilidad de ejercer la funci6n padarnentaria.~
Pero veamos mAs detenidamente este precepto. En primer
lugar, llama la atencidn que en el apartado primero y, para los
supuestos en él contemplados, la suspensión afecte s61o a las
derechos y deberes del parlamentario, mientras que en el se-
gundo, la suspensi6n afecte a la totalidad del status parlamenta-
rio. ?Implica esto, frente a lo anteriormente argumentado, que
es posible, en sede parlamentaria, una suspensi6n de prerroga-
tivas? A mi criterio, no. No, porque, por un lado, quien jmpo-
ne la suspensi6n no es un órgano parlamentario, sino otro po-
der del Estada como lo es el Judicial; y, por otro, porque tal
norma resulta carente de eficacia y enteramente vacfa de conte-
nidos (23).
En efecto, la suspensi6n o inhabilitacidn para el ejercicio de
cualquier cargo público, incluido el parlamentario, puede ser im-
(23) Tal como pone de relieve LU(.ASMVRII.L.O nh I.A CLIEVA,P., ua es-
tos cfccros. conviene recordar: 1) Que, según el artfculo 384 bis dc la Ley de
Enjuiciamiento Crimrnal, cl auto de procesamiento firme por delitos dc terro-
rismo o de rebelión, cuando vaya acompafiada de la p r i d n provisional del
procesado, producid autorndticamcnte la suspensidn de la funcidn o c a r p pu-
blico que ejerciere mientras dure la medida cautelar. 2) Que las penas de rcclu-
sidin mayor y reclusión menor, siempre llevan aparejada la accesoria de inhabi-
litacidn absoluta durante el tiempo de la condena (arts. 45 y 46 C6digo Penal),
mientras que las de prlsibn mayor, prrsihn menor y arresto mayor llevan can-
sigo la accesoria de suspensidn de todo carjp pliblico durante el tiempo de la
condena (art. 47 Cddigu Penal).n
De acuerdo con todo ello, coincidimos plenamente con el autor cuando
afirma sedn muy pocas las hipdtesi~,incluso me atrevería a d a d i r que pricti-
camente ninguna, en las que la decisidn de suspender al parlamentario o pri-
vade de su cnndicibn de tal pueda corresponderle a la CBmara por no venir
predeterminada ya en la resoluci~njudicial. uEl Estatuto de los paelamenta-
rios. Pmhlernas generalec*, aserninario sobre Derecho parlarnentarion, VICW-
RIA-GA~T~.IL, 1-3 de marzo 1990, p. 1 G.

puesta como pena en una resolución judicial, con independencia
de su naturaleza principal o accesoria. Mas esto, es algo ya pre-
visto de modo expreso en el ordenamiento penal, por lo que, la
norma en cuestión, nada aporta. Se comprende, por todo ello,
que la suspensi6n del mandato por sentencia condenatoria extra-
limite el concepto restringido y propiamente parlamentario de
ususpensi6nn.
Sin embargo, en mi opinidn, de acuerdo con la naturaleza
jvndataent'al del mandato de representacidn, y el valor ccpluraiis-
mo dernocrAtican que la sustenta, resultarfa conveniente que
para este supuesto de suspensidn pos sentencia condenatoria se
estableciese un mecanismo de sustituci6n en el ejercicio del
mandato, tendente a garantizar la constitucionalmente deseada
((permanencja m la representacidni) y a impedir el ~vacionen el
escafío que, de este modo meramente declarativo, se ocasiona.
Conforme a lo dicho, el análisis de la suspensidn debe cen-
trarse, por tanto, en lo dispuesto en el apartado primero del ar-
ticulo 21 que, a su vez, se subdivide en dos parágrafos.
2.1. Por violacibn de las normas
de disciplina padamentaria
El primero de eIlos, tal como se indica en el epfgrafe, nos
reenvía directamente al Capftulo VJII del Tftulo IV del Regla-
mento, que se ocupa de las normas relativas a la disciplina par-
lamentaria.
En esta lfnea el articulo 99 declara que por acuerdo de la
Mesa, el diputado poclrá ser privado de alguno o todos los dere-
chos que le conceden los artfculos 6 a 9 del Reglamento,cuando
voluntariamente y de forma reiterada o notoria dejase de asistir
a las sesiones del Pleno e de las Comisiones y, cuando quebran-
tase el deber de secreto que impone e9 articulo 16.
No deja, cuando menos, de sorprender el tratamiento nor-
mativo que recibe la inasistencia parlamentaria, que bien podria
calificarse, desde una 6ptica comparada, corno udesproporciona-
don p o r el rigor de su sancj6n.
El. MANDATO PARI.AXiENTARI0 235
Sin duda, la lucha mntta el ausentismo, es uno de los gran-
des retos a los que deben hacer frente los modernos sistemas
parlamentarios y, en mayor o menor medida, todos ellos han
reaccionado contra el mismo.
Sin embargo, en su gran mayorfa, esa reaccidn consiste en
privar al parlamentario de la parte correspondiente de su jndem-
nizacidn parlamentaria y en dar publicidad a tales inasistencias,
hacikndolas constar en el Diario oficial de la Cgrnara (24). M d i -
das, francamente leves, en comparacibn con las adoptadas por
nuestros ordenamientos parlamentarios, que preven una suspen-
si60 parcial e incluso total de los derechos del parlamentario,
sin una especffica determinacidn de su duración temporal y, en
muchos casos, sin regular el constitucionalmente exigible t r h i -
te ~preceptivonde audiencia del interesado o fdmula similar.
Esto obliga a pensar que, o bien Ea regulacidn española es
una normacidn nejernplificante y punterm en la batalla contra el
ausentisrna parlamentario, o bien, que existen otras razones jurf-
dico-politicas que justifican el mantenimiento de tan drásticas
medidas, s61a superadas en nuestro entorno por la República
portuguesa (25). Lo cierto, es que el tema es sumamente delica-
do desde un enfoque polftico general, porque la inasistencia
puede ser tambitn considerada como expresirjn de una determi-
nada y legitima actitud plftico-coyuntural, cuando no, conteni-
do de un concreto programa electoral propuesto por fuerzas
(24) Asl acontece en Alemania Federal, en la que por el juego de Tos ar-
tfculos 13 del Reglamento dcl B ~ n d e ~ t oyg14 de la Ley Reguladora del Estaru-
to jurídico dc sus miembros (Lcy de 18 de febrero de 1977 modrficada p o r la
de 22 dc septiembre dc 1980) se establece un risterna escalonado de reduccibn
de las percepciones econbmicas mensuales p o r inasistencia; en Rtlgica, según
articulo 25 del Reglamento de la Czímara de Representantes, las ausencias sc
hacen constar en los Annales prirlarnentaites y en el Compte rendu analytique;
en Grecia. aunque se establece un ripyroso control de asistencia para evirar el
ausentisrno, 5610 se establece como sanci6n la correspondiente reduccibn de
sueldo (art. 16.5 del Reglamento de la Cimara de Diputados).
(25) En efecto, en Portugal, la inasistencia ~njustificadaa qulnce reunio-
nes del Pleno es czuss de Nrdida de la condicidn de parlamentario (art. 8.1.b)
del Reglamento de In Asamblea). Sin duda, se trata dc la más radical de las
medidas posibles y, ciertamente insdlira en el panorama comparado.
 políticas antisistema, tal como ha venido aconteciendo en n1
tro pds.
Y es que lo que diferencia y, a la vez justifica, la mqor d u r a
De hecho, en eI recurso de amparo número 707,4988, va- de las sanciones por inasistencia en nuestros ordenamientos par-
rios diputados del Parlamento Foral de Navarra, pertenecjerites lamentarios, es el expresa reconocimiento de la asistencia corno
a la asociacidn poIftica Herri Batasuna, alegaron, frente - 1
debs del parlamentario, entendido, no como dtrivacibn funuo-
nal de su correlative derecho a asistir, sino como especifica y
Acuerdo de la IMcsa de la Cámara por el que se les suspendía
el ejercicio de todos sus derechos parlamentarios por el plazc fundamental &!&ación j~rfdicainherente d crnAo.
Esta prioritaria sustantivizacidn jurfdica del deber de asis-
un mes, como consecuencia de una inasistencia reiterada, que
tencia conlleva inexcusablemente la exigible armoaizacibn en-
sancidn vulneraba lo dispuesto en los artlculos 14, 16,l y 23 de
tre libertad ideológica y ejercicio real del cargo público repre-
la Constitución, pues, al ser su no asistencia resultado de sus po-
sentativo. Por eso, en palabras del propia Tribunal, no puede
siciones politicas e ideológcas, se les discriminaba en razSn de
actptar~e,como suponets /m recurrentes, qMe lar tamm de rrtl cargo pY-
opinjdn.
blito queden o di~crecio'ndel mismo ni que la liberfad ideol@ica nmpa-
El Tribunal Constitucional en su Auto 1227/1988, de 7 dc
e ~ impjican preczsammde des~onixwJu oblhan'ón princjpd
1.a c t i t ~ d que
noviembre (261, de acuerdo con los argumentos ya sostenidos
de nn cargo piblim.
en su STC 101/1982, rnantcndra la constjtucionalidad de tal
Pero insisto, para el Tribunal, es indistinta la causa de la
acuerdo sancionador, asentando una doctrina de na poco cal:ido
inasistencia. Siempre que ésta no este justificada se incumple un
en esta materia, que necesariamente requiere de una atenci6n
deber principal inherente al cargo, p r lo que, tal actitud es sus-
más detenida.
ceptible de ser regiamentariamente sancionada.
Efectivamente, el Alto Tribunal, no fundamenta la improce-
Cuesti6n distinta, es que las nomas iotraplamentarias ado-
dencia del amparo alegando que la inasistencia rejtcrada sea una
lezcan de cierta inconcreción a la hora de tipificar el alcance y
actitud política anti~isdémicay, como tal, merecedora de ser jurfdi-
contenidos de la sanci6n que proceda imponer. Flexibilizaci6n
camente sancionada. Por el contrario reconoce expresamente
normativa, impropia de materia tan delicada como la smciona-
-FJ: 3.0- que los actores no ocultaron a sus electores su actitud y
dora, y que puede utilizarse en detrimento de las garantías juri-
que, por tanto, su inasistencia no es debida a falta de diligencia,
dicas del parlamentario afectado.
sino que es deliberada y originada en relación con lo que ellos
Los Reglamentos parlamentarios no nos dicen ni cuanto ha
entienden que es un correcto ejercicio de su cargo público.
de durar la sanción, ni a qué concretos derechos puede afectar.
Ahora bien, como de modo preciso y acertado declara a a o
Falta de tipificacibn que se deja a la libre ponderacidn de la Mesa
sepido el propio Tribunal, esto no itwalida el hecho de p e lo in-
de la C h a r a , de suerte, que es su propio acuerdo el que deter-
mi~tenciaa las sesiones implica una infrrlf~ia'nde sn deber expr~sataente
mina los contenidos reales de la sancidn (art. 99.2 RCD). A l p
prwisfo como t d en el Rqlamentu de /a Camara qtte no 6s de nadurah
que, a mi modo de ves, contradice flagsantemente las garantías
secundar's, sino qsce (...) pertenece al nAcleo m á ~especIfFrm de lafunciion minimas de seguridad juridica en materia sancionadora (27). Por
parlamentarid.

( 2 6 ) Un comcntas~ua esta sentencia, as( como de los informes jurídicos clcl
Parlamento Foral de Navarra emitidos sobre e1 tema, puede verse en M. RER-
MEJO GARDE, wLa suspnaidn de los derechos de los miembros del Parlamento
de Navarraii, RevistaJurfdtca de Navarra, :n 8, 1989, pp. 328-348.
(27) En este sentido, de acuerdo coa las Sentencias del Trrbunal Constitu-
cional de 30 de enero de 1981, 8 de junio del mismo atlo y 3 de octubre de
1983, los limites a los que esta sometida la potestad sancionadora de la Admi-
nistracibn ~ u e d e nresumirse del modo que slgue: a) la necesaria mbtrtura le-
gal de la norma sancionadora; b) la subortlinaci6n de la potestad sancionadora
eso, y aunque el articulo 99.2 del RCD tan s61o requiera que el
acuerdo de la Mesa haya de ser umotivaclon, es necesario insistir,
en la dimensidn normativa que debe tener tal motivación y
las consecuencias jurldicas que deban derivarse de la misma.
tre otras, a mi criterio, destaca la de servir como auttntim pre-
cedente normativo, de suerte que a conductas similares no pue-
dan aplicarse sanciones distintas.
Al lado de la suspensj6n impuesta por la Mesa, es posible
una suspensidn temporal por acuerdo del Pleno. Para ello
parlamentario deberá haber incurrido en alguno de los supues-
tos que taxatjvamente se enumeran en el articulo 201 del Re.
glamento. A saber, que habiendo sido sancionado, vla artfmlo 99,
persista en s'u actitud, que portare armas dentro del recinto
parlamentario (28), que tras haber sido expulsado del Sal6n dc
Sesiones se negare a abandonarlo o, finalmente, cuando hiciere
uso de su condicidn de parlamentario pasa el ejercicio de xcti-
vidad mercantil, industrial o profesional. En los tres primeros
casos, el Pleno se convocará a propuesta de la Mesa, mientras
que en el cuarto 10 será a instancia de la Comisidn del Estatuto
de los Diputados. Ademis, la sesión sera'cecreta y en el debate
s61o podrán intervenir los grupos parlamentarios a travCs dc
sus prtavoces (art. 101.1 RCD). Se pretende, de este modo,
aplizar el con el fin de que el Pleno pueda deci-
dir acerca de las propuestas sin mayores tramites. Sin embargo,
se hecha en falta, la posibilidad de jntcrvcnción ante el Pleno
a la autoridad judicial; c) la ~nrerdicciánde las penas privativas de libertad
d) el respeto a los derechos de defensa del asrIculo 24 de Ia CE. Lo que, dcsr
el punto de vista de lo que ahora interesa, supone respetar la presunción
inocencia y la necesaria audiencia del intrresado para impdir que exista una
sanción de plano.
(28) No es, ni mucho menos comiin. que el hecho de prtar armas de
del recinto parlamentario aparezca reconocido en los Reglamentos parlan
tarfos como causa de sanción. Su presencia cn los acerrales Reglamentos de las
Cortes, 3610 se comprende desde la propia experiencia histdrica. En este senti-
do, resulta sumamente gr4fico el nhncro de suplicatorioa tramitados por esle
concepto durante la Sejpnda República- Al respecto, v h x , F E R N I N D ~ : ~ -
M I R A N ~A.,
A ,d a inmunidad parlamentaria en la practica de la Segunda RC-
pública g de las Cortes OrgAnicasn. REOP, n.o 49, 1977. pp. 127-137.
del prlamentario afectado, pues, aunque existen posibilidades
para recurrir jurfdicamente la decisión de la Cámara, se le priva
de una eventual, pero no menos importante, defmsa politica de
su comportamiento.
Queda, finalmente, un Ultimo supuesto en el que la sancidn
impuesta es más una ctexcluslán temporaln que una suspensidn
propiamente dicha. Se trata de la posibilidad que time el Presi-
dente de la C h a r a pata decretar en uso de su potestad discipli-
naria v de orden interior (29), la expulsi611 de un parlamentario
por haber sido Ilmado al orden mds de tres veces y adverti-
do de las consecuencias de su aaitud, persistiendo tste en la
misma (art. 104 RCD). En tal caso, la expulsirln lo s e d por 10
que reste de sesi6n e, incluso, de no atender el requerimiento de
I
la Presidencia, la prohbicidn de asistir a la siguiente. Todo ello
sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 101.
Conviene, n o obstante, diferenciar con nitidez una y otra fi-
gura, porque la expulsidn puede llevar apardada la ulterior sus-
pensidn en el mandato. No obstante, en mi opinidn, la sucesidn
de actos y su conexión de causalidad no puede servir para un
tratamiento conjunto de los mismos. Como regla general las fa-
cultades del Presidente quedan limitadas a la agresidn a d d ,
como respuesta inmediata a la alteracidn de la disciplina parla-
mentaria y, en su caso, a sugerir a la Mesa de la Cámara o a la
Cornisi6n del Estatuto del Diputado que considere la posibilidad
de suspender al parlamentario mediante el oprtuno acuerdo.
No puede el Presidente de m& propio acordar la suspensión. %-
lo en el supuesto previsto en el articulo 106 del RCD, es decir,
cuando el diputado promoviere desorden grave con su conducta
de obra o de palabra, la expulsidn debe ir -por imperativo regla-
mentarie acompaAada de la suspensidn de la condicidn de par-
lamentario por el plazo de hasta un mes».
Ahora bien, la aplicación de esta suspensi6n ex rqlamenfo re-
quiere de la unidad de acto y, por tanto, del principio de reac-
re si-
(21)) Sobre esta facultad disciplinaria y de orden que mrresponde al
dentc, vid. TORREMIJRO,l., Lar óqam31 de pbietrro de ler Cimara~,Canpso
de los Diputados, Madrid, 1987, p. 1 1 1 y SS.
cidn inmediata. Así lo entendid, el Tribunal Constitucional m su
Sentencia 136/1989, de 19 de julio, al declarar, sobre la base de]
artículo 102 del Reglamento de Cantabria -que no difiere en lo
fundamental de los artfcutos del RCD aqui comentados-, que:
*...desde el punto de vista temporal, el promotor del desorden
grave s61o puede ser sonciondo p t el presidente inmediatamen-
te, tanto con la expulsidn cuanto, si se trata de un diputado, Can
la srrspensiin adernis en el acto, de suerte que el diputado suspen-
dido por este motivo en su condici6n de tal ha debido ser pre-
viamente exptisado del saldn de scsiones.n (FJ.0 3.0, subrayados
m {os).
Queda, sin embargo, por precisar en qu&momento el acto
del presidente o el acuerdo de la Mesa adquieren firmeza. Cues-
tión decisiva, tanto desde la 6ptica de SU recurribilidad interna,
cuanto desde la perspectiva de su atacahilidad ante instancias ex-
ternas a la Cámara. Además, no debe olvidarse que el acto o
acuerdo de suspensi6n, a f m a directamente a un derecho funda-
mental (art. 23.1.2., CE), por lo que, el principio administrativo
de ejecutividad de los actos sancionadores pierde parcialmente
su vigencia, tal corno se deduce del articulo 7: de la Ley
Ci2/1978 de Protcccjdn de los Derechos Fundamentales.
En sede de Derecho Administrativo, tras un prolijo dchate
intrasladable a estas pdginas (30), cabe decir que manda el acta
afecta a derechos fundamentales su eficacia ejecutiva queda ener-
vada, al menos, hasta que se agota la vía administrativa. Ahora
bien, tcudndo se agotan los cauces de recurribilidad intrvarla-
mentaria, es decir, en qu& momento el acto o acuerdo de sus-
pensi6n despliega su eficacia?
(30) Por todos vid., RUDRIGUFZ-ARANAMuRw,, l., La s ~ ~ p a r i óden dcfi
(en via de mwrso), hlontecorvo, Madrid, 1 986. Igualmente,
udrni~i~fra~~vo En
cuanto a la ratificaci6n del principio de ejtrutividad del acto resultan ilustrati-
vos la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 198h y el Auto
de 1 7 de mtuhre del mismo afio. Por su p r t e , el Tribunal Constitucional en
su Sentencia de 6 de junio de 1984, asenr6 ya las pautas interpretativas del
principio de ejecuroriedad admtnistrativa en relacibn con el artfculo 24.1 de la
ConstituciCin.
De la inicial Iectura de nuestros Reglamentos parlamenta-
rios parece desprenderse que el acto o acuerdo de suspensidn,
ya proceda de la Mesa, del Presidente o del Pleno, agota la vfa
intraparlamentaria, por la que su eficacia ejecutiva es inmediata.
Sin embargo, esta, no siempre tiene porque ser asf.
En efecto, salvo cuando el órgano sancionador sea el Pleno,
en cuyo caso, en mi opinidn, el acto es enteramente firme desde
que es publicado, quedando abierta la vía contenciaso-adminis-
trativa a la del amparo constitucionalil,en los restantes supues-
tos, esto es, cuando quien sancione sea la Mesa o el presidente,
cabe, a mi criterio, un ulterior recurso intraparlamentario, de
suerte que, hasta que concluya éste el acuerdo de suspensidn no
debiere desplegar, ttcnicmente, su eficacia.
iMe refiero al denominado remrsa de rcmn~ideracio'n,reconoci-
do tegiamentariamente (por todos, art. 3 1.2 del RCD) (3 1) y ad-
mitido en la prhctica de nuestros Parlamentas, aunque tan sólo
regulado con cierto detenimiento en el artfculo 29.2 del Regla-
mento de las Cortes de Aragbn, desarrollado por Resolucidn de
la Presidencia de 19 de noviembre de 1984 y, de una manera
mucho nrss precisa en el nuevo Reglamento del Parlamento Re-
gional de Murcia (32).
(3 1) En el Conpeno de los Dtputados, a consecuencia de la recansldera-
ción, la Mesa, oida la Junta de Portavoces, decide definitivamente mediante
regolución motivada. Sin embargo, en et Senado si la decisidn de la M e s a n o
es unanime, cabe presentar una moci6n para que la CAmara en pleno tenga
que deliberar y pronunciarse al respecto [art. 36.2 del RS cn relacidn con el
174, d)].
(32) En efccto, tras su reciente reforma reglamentaria de 1988, en el
que cl control de adrnisihtlidad documental de la Mesa ae configura como de
*estricta legitimtdad formal* (art. 31.3), solucionando as[, uno de los proble-
mas más arduos sobre el alcance de la potestad fiscalizadora de este b r p n o ,
se establece detalladamente una vía administrativa de recurribilidad interna:
antc la decisión negativa de la Mesa, el diputado o Grupo parlamentario
promovente del exrito, puede solicitar dentro de los tres dfas siguientes al
de notificacidn de! acuerdo, su reconsideraci6n. LR Mesa, olda la Junta de
Portavoces, decidrrd, mediante resolucidn motivada, en el plazo d e ocho
d(as. Conviene destacar que la posible utilizacidn de esta vfa en caso de re-
curribilidad de un acuerdo o acto de suspensidn del mandato, resulta impo-
"h1e en cl Ordenamiento parlamentario de aquella Comunidad, pues que, a
 Cierto, que este cauce procesal interno, ese6 pensado Msica-
mente, para la recurribiliclad de los acuerdos de la Mesa sobre
calificacidn de documentos y admisibilidad a trámite de los mis-
mos. Sin embargo, y al objeto de suplir el inexistente tr6mite de
audiencia al interesado en materia tan fundamental como la san+
cionadora, su utilizacibn vendrfa a paliar, cuando menos parcial-
mente, la indefensidn inframros en que se encuentra el parla-
mentario sancionado.
De este modo, frente al acuerdo de la Mesa, cabria un ulte-
rior recurso de reconsideraci6n ante la misma y, s610 firme e]
acuerdo, adquirirfa eficacia ejecutiva la suspnsi6n de la condi-
cidn de parlamentario.
En todo caso, el Tribunal Constitucional, ante la ausencia de
previsi6n reglamentaria de recurso expreso, ha considerado que
el acto deviene en firme desde que se hace p#b7im (Auto
14 7/1982, de 22 de abril, FJ .o 2.0) o,desde su nodrficath a los in-
teresado~.(Auto de 27 de noviembre de 1989, FJ.0 t.~),descar-
tando, en una interpretacidn estricta del art. 42 de la LOTC y
ante la deficiente regulacidn reglamentaria de tal recurso, que a
falta de norma expresa la ~reconsideracidnnsea aplicable a una
Corporación Local en cuanto titular de una peculiar modalidad
de iniciativa legislativa ante un Parlamenta auton6rnim (ATC
570/89, de 27 de noviembre).
Mayor dificultad, ofrece la activaci6n de este cauce, cuando
la suspensibn viene impuesta por Ea Presidencia, pues, en tal
caso, ha de ir necesariamente acompafiada de la expulsi6n del
mi entender, con perfecto criterio y diferenciindose ampliamente del resto
de los sistemas parlamentarios de nuestro p i s , la suspensión, cn cuanto tal.
no es una medida que pueda adoptar aquella Camara. En efecto, aceptando
la propuesta de Izquierda Unida que precisamente se centtaba en el caraaer
sancionador de la suspensidn, y entendta que s61o la voluntad popular que
otorga la condici6n de parlamentario puede suspenderla, se acordó rnodtfi-
car el a n t i p o anfculo 12 del Reglamento de suerte que, ctla suspensidn de la
condicidn de diputado procederd cuando una sentcncta judicial firme 10
componen. La diferencia entre suspensidn y expulsidn temporal queda
perfectamente definida. Sobre et terna vid. E. PERNANDFJDE SIMON BCR-
MhJO. ucdnica de la Asamblea regional de Murcia: un afio de aatvidad*,
Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentarto, n.O 1 , 1990, p. 245 y
parlamentario del recinto de la C h a r a . No obstante, y aun res-
p a n d o s e el principio de unidad de acto, nada impedirla, en mi
opinibn, que fuese posible instar la ~reconsideraci6nmdel Presi-
dente, en cuanto al alcance y tiempo de la suspensi6n.
De no ser asi, el desconocimiento de nuestros reglarncntos
de la garantla mlnirna de audiencia al interesado,
ya sea, como en otros países, a través de un fumo de jusf$c-a-
d+i(331, de un reGurm expreso df imp~g~atiófp (341, o de la posjbi-
lidad de excusar su conducta ante la Cámara (35), coloca al par-
lamentario sancionado en una posici6n de auténtica indefensi6n
intraparlamentaria, tanto juridica como politicamente. Indefen-
s i h , que se ve agravada por la falta de una mPs expresa tipifica-
ci6n de la duracidn y alcance de las sanciones y la radicalidad
inicial de las mismas, que semeja descartar el establecimiento
de medidas intermedias (suspcnsi6n en Pleno, pero no en Comi-
sjdn, reduccidn de una parte alfcuota de la indemnjzacibn parla-
mentaria...) que no impliquen necesariamente una suspendén
tempural de todos los derechos parlamentarios.
El hecho de que el mandato parlamentario no pueda tradu-
cirse en impunidad, no debe ser obstáculo para el estableci-
miento de todas aquellas garantfas de seguridad y defensa jurf-
dica que impidan una utilizacidn in tflalamparfe de las n o m a s
sancionadoras, míixime, cuando de Derecho parlamentario se
-
(35) 'I'urno de )ustificaciOn, ya sea en el transcurso clel detiatc o aI final del
mismo, son contemplados en los artIculos 60 del Reglamento de la C6mara de
10s Diputados de Italia, 43.3 del RegIamento de la Cimara de representantes
de RPIpjca o en el 71.2 del Reglamento de la Asamblea Nacional francesa.
(34) Esra posibilidad de ~impugnac16nii,que h a b d de realizarse por escri-
to y antes de que se celebrc la siguiente sesión plenaria, esta expresamente re-
canwida en el articula 39 del Reglamento del Bundestag de la República Fe-
deral Alemana.
(35) As( lo contempla, entre otros, e1 artfculo 44.5 del Reglamento de Ia
Cámara de Representantes de Btlgica, sepin el cual: nE1 miemhro que haya in-
currido en exclusión temporal puede hacer cesar los efectos a partir del día $1-
@lente a aquel cn que la medida se haya adoptado, declarando por escrito 'que
lamenta haber desconocido la decisdn de la Cimara'. El presidente leera esta
declaraclon a la /lsamblen.n
trata, pues, su naturalezaJexibIey disponible, fruto de la hipdsta-
sis polkica-derecho, bien puede albergar utilizaciones arbitra-
rias de esta facultad de suspensidn en beneficio de las rnayotfas
parlamentarias.
Cabe, finalmente, preguntarse, sobre la posibilidad de incluir
en el catáiogo de medidas disciplinarias, la de una eventual ptr-
&da del mandato, ya fuere por grave alteración del orden, ya
por reiterado ausentismo parlamentario.
La respuesta, a mi entender, debe buscarse en la STC
4/198 1, de 2 de febrero (361, por la que se declaraba la incons-
titucionalidad de diversos artfculos del Texto Articulado y Re-
fundido de las Leyes de Rases de Regimen Local de 1945 y
1953. En su FJ.0 10.0, subapartado C, declara el Alto Tribunal:
u . . . h q que estimar inconstitucionales y derogadas: la potestad
de suspender o destituir de sus cargos a 30s ... miembros de las
Corporaciones locales en caso de 'mala conducta e negligencia
grave',.. (as[ como la de)... destituirlos por motivos graves de
orden público, dado el car6acr representativo de los mismos...».
Una vez más, la configuraci6n de la relacidn de representa-
ci6n Como ctrelación fundamental», impide que las normas infra-
constitucionales, o las decisiones meramente administrativas de-
rivadas de la potestad sancjondora del drgano al que el repre-
sentante se incorpora, no puedan desconocer el «mayor valom
constitucionalmente atribuida a la misma.
Ahora bien, este pronunciamiento y las conclusiones que
del mismo se puedan extraer, no equivalen, ni mucho menos, a
una patente de corso o, si se quiere, de libre impunidad de los
representantes en el ejercicio de sus funciones. Lejos de todo
ello estd la voluntad del Tribunal Constitucional. Idoque éste
sostiene es alga absolutamente distinto: las potestades discipli-
narias no pueden poner término al ejercicio de las Sunciones
representativas, porque esto irnplicarIa una inttomisi6n ilfcita
en la relacidn representantes/repiesentados y la directa concul-
cacián de los derechos fundamentales del articulo 23 de la CE.
(36) Un comentario de esta misma Sentencia puede verse en B.+I.~.ARIN
J., uEl derecho de accesow, op. rapru d.
IRIRARREN,
Por la misma rapdn, sólo el poder jc1diciu1: en apIicaci6n del or-
denamiento penal existente, puede, al enjuiciar tales conductas,
privas del ejercicio de su mandato al representante. Otra cosa
no significa, el artículo 101.3 del RCD, cuando establece que
<<sila causa de la sanción, pudiere ser, a juicio dc la Mesa,
constitutiva de detto, la Presidencia pasará el tanto de culpa al
6rgano judicial competente)).
2.2. Por prisidn preventiva tras suplicatorio
El otro de los posibles supuestos en que el apartado primero
del articulo 21 del RCD permite la suspensidn de los derechos
y deberes del parlamentario, está intimamente conectado a la
prerrogativa de inmunidad y al orden procedirnental de tramita-
ci6n de los suplicatorios.
Según lo en él dispuesto, la suspensidn se produce de mane-
ra uautomáticm, cuando habiéndose autorizado por la Cámara
un suplicatorio y &me» el auto de procesamiento, el parlamen-
tario se encontrase en situaci6n de prisidn preventiva. En tal
caso, la suspensi6n nace ex RgIamtnto sin necesidad de que se
pronuncia directamente sobre la misma algún 6rgano de la Cá-
mara, que s610 se limita a reconocerla mediante un acto mera-
rncnte declarativo:
Pero, ademas, con mejor criterio, esta ve2 S{ que se ha pre-
visto reglamentariamente el perfodo temporal de la suspensión y
el alcance de la misma. Esta durarh lo que dure la prisidn pre-
ventiva del parlamentario y comprende toda la parse di~9#idifia/
~#@etiuude su estatus. Evidentemente, de recaer sentencia can-
deoataria, se entraría ya, en la dinámica de lo dispuesto en el
Ordenamiento penal.
Esta disposicidn reglamentaria, cumple, a mi modo de ver,
una funcidn primordial de garantia política y salvaguarda insti-
tucional del prestigio de las Cdrnaras, Gracias a ella, es posible
impedir que parlamentarios procesados -sobre todo cuando el
prwcsamiento es debido a delitos contra la seguridad del Esta-
do o actividades terroristas- puedan, arnparíindose en la presun-

cidn de inocencia que les protege hasta que recaiga sentencia de-
finitiva, seguir acudiendo a ciertas sesiones de las Cámaras, ato-
gidndose a la vía de los permisos de excarcelamiento temporal
por ctirnportantes y comprobados rnotivos~~ (37). Sohre la hase
del anterior precepto reglamentaria tal posibilidad resulta jurfdi-
camente Inviable, porque con la mncesidn del supljcatorio y,
siendo firme el auto de procesamiento, el parlamentario queda
@e islre suspendido en sus derechos. Cuestidn distinta, es la
constatabk falta de sintonia entre este precepto reglamentario JT
algunas disposiciones de nuestras normas de enjuiciamiento cri-
minal, tal como acontece con el denominado procedimiiendo abre-
v i d o (38) que, al ne requerir auto de procesamiento, permite,
por ornisidn, que el parlamentario procesado pueda seguir gn-
zando de SUS derechos parlamentarios.
Acaso la soluci6n última, a este tipo de problemas derivados
de la inclusi6n intencional en las candidaturas electorales de per-
sonas pendientes de procesamiento o que ya cumplen condena,
con el fin de que, tras la eleccibn, puedan gozar de las prerroga-
tivas juddico-procesales propia$ del cargo de' parlamentario, re-
quiera de una ley especifica que impida la utilizacidn fraudulenta
(37) Permisos expresamenre reconocidos en el artfculo 47 de la [,O
l/Ici79, de 26 de septiembre, General Penitenciaria y en el arrfculo 245.F del
Reglamento Pcnitenciario, aprobado por el Real Decreto 1202/1981, de R de
mayo. Un prohlema dc esta naturaleza sc dio cn nuestro pafs como consc-
cuencia del llamado *Caso Yoldiii. Cierto quc el RcgIamento del Pariamento
Vasco no se contempla una norma similar ;la deI comentado arttculo 21.1.2.0
del RCD, lo que facilit6 la asistencia del presunto miembro de ETA a la se-
sión constitutiva de la Cirnara. En todo caso, la entonces Audiencia Terrrto-
rial de Pamplona, permitid la comparecencia. Vtase, e1 diario E/ Pds, dc 21 de
febrero de 1987.
(38) Articulo 779 y SS. dc la LECrim., redactados conforme a la
7/1988, de 28 de diciembre. Precisamente, la falta de procesamiento en cl
p r o c d i r n i ~ n t oabreviado permitid el excarcelmiento de¡ diputado electo de
Herri Ratasuna, Angel Alcalde en sustitucdn del diputado fallecido Josu Mo-
e s z a ( 1 de diciembre de 1989). Excarcelamiento que, pese a la prontitud cn
la trarnitncidn de su suplicatorio por las Cortes. concedido cl 12 del rnesmt)
mes, fue aprovechado por ck diputado para huir al extranjem y, ponerse a 5 ~ 1 -
vo de la justicia cspafiola, de suene que el dfa 14 ya se encontraba en p a r ~ c l e ~
desconocido. Al respecto, vid. diario E / Pair de los citas mencionados.
El. AIANDATO P A R l . A ~ i I ~ N T A R I U 24 7
de las mismas, tal como lo ha venido a hacer, para Gran Breta-
Aa, la Repre~mfutim of th People Acf de I 98 1 (39).
2.3. Breve referencia a los Parlamentos temtoriales
Como se decfa con anterioridad, 30s Reglamentos de los
Parlamentos territoriales regulan, con algunas variaciones, la
suspensión del mandato, haciendo suya la sistemática impues-
ta por el artículo 21 del RCD. No obstante, respecto de esta
segunda causa de suspensión, debe tenerse presente que tales
Reglamentos no pueden hacer referencia alguna al tema de la
autorización de swplicatorios, por carecer de tal facultad, toda
vez que sus miembros s61o estdn protegidos por lo que
R. Punset ha caracterizado como (<semi-inmunidad»(40). Con
esta salvedad, siguen bAsicameate la regulacidn referida los
s Cantabria (an. 12), Canarias (art. 7), Castilla-
~ ~ J w n e n t ode
,A) Esta Ley :n 34, de 2 de julio de 198 1 (RBI-L, Cortes Generales,
n.o 6, m a n o , 19821, inhahilita a determinados delincuentes para ser miem-
bros de la Cámara de los Comunes e, incluso, entre sus efectos se establece
el de declarar nula la elecri6n si una persona en tales circunstancias resultase
elegida (art. 2.0).
(40) El o r i ~ nexplicativo de esta semi-inmunidad debe encontrarse cn
los Acuerdos Auton6micos de 31 de lulio de 1981, en los que se adoptó esta
posici6n intermedia respecto a la regulaci6n estatutaria de La prerrogativa d e
inmunidad. El problema se suscitd con psterioridad como consecuencia de
un recurso de inconsritucionalidad interpuesto por el Gobierno contra la Ley
del Parlamento Vasco 2/1981, de 1 2 de febrero, en La que se replaban las
prerrogativas parlamentarias de los diputados vascos en toda su extensidn. El
Tribunal Constitucional, en su Sentencia de 12 de noviembre de 1981, admitid
lai pretensiones de la recurrente, en atención a la falru de apoyo estatutario de
la replacicin. Se r e p d u c i a , de este modo, la Sentencia de 3 de noviembre de
1934, dictada por el entonces Trlbunnl de Garantfas Constitucionales sobre un
similar recurso de inconstitucionalidad. Al respecto, vid. BASWitS GIMA. M..
Lpri~pmdnitiadcl Tnbutial de Garanfim Cos~fifwci~nakes de b 11 RcpÚbIicu Ep-
&/o, CEC, Madrid, 198 1.
k b r e el concepto y alcance de la semi-inmunidad, vid. R. P~INSET, nlnvio-
labilidad e inmunidad de los parlamentarros de las Comunidades Aut6nomasa,
Rcv. Cortes Generales, nhD3, 1984, p. 123 y ss.
 La Mancha (art. 81, GaEicia (art. 20), Extremadura (art. 17) y En resumen, pues, el instituto juridico de la suspensión del
Madrid (art. 19). mandato en nuestro Derecho parlamentario, de conformidad
En otros Reglamentos, probablemente para contrarrestar la con la caracterixacibn inicial de la que hemos partido, aunque
falta de intervenridn del Parlamento por vla de supIicatorio, se pretende responder al compromiso juridico de compatibilizar las
exige para decretarse la suspensión, acuerdo del Pleno, adopta- oportunas medidas djsciplinarias con la necesidad institucional
do por mayorfa absoluta. Este es el caso de Cataluña (art. 171, de permanencia del mandato, mal se aviene al fin perseguido.
País Vasco (an. 17) y Asturias (art. 23). Ni garantiza en todos los casos Ia permanencia del mandato, al
Pero, sin duda, la regulación mis compleja en esta materia, no existir sustitucidn por suspensión, ni establece con la preci-
tal como subraya Embid h p (41), es la mntenida en el articulo 6.0 si611requerida a las normas sancionadoras, las garantlas mini-
del Reglamento parlamentario aragonts. Según se desprende del mas de seguridad jurídica e intervención del afectado. La falta
mismo, para acordar la suspensjhn de las derechos y deberes de sanciones intermedias, la elasticidad, cuando no indefinicidn,
del ~arlamentasiopor razdn dc delito, sera necesario un acuer- de los periodos temporales y la ausencia del trBrnite de audiencia
de del Pleno de la Cámara adoptado por mayoria de tres quintos al interesado o fórmula similar, nos aleja ostensiblemente de las
de sus miembros y, en atención a la gravedad del delito y a la regulaciones comparadas y, puede fácilmente permitir una utili-
naturaleza de las penas. zacidn arbitraria de esta media-sancibn en kneficio de las o p
Ahora bien, a diferencia de la que acontece con el W C , al- ciones polfticas mpra representadas.
guno de los Reglamentos de los Parlamentos territoriales e, in-
cluso, el del Senado, han establecido mayores garantfas jurfdicas
tanto en lo concerniente a la exigible predeterrninación tempo-
ral de la sancidn, cuanto a las posibilidades dc defensa interna
(audiencia del interesado} del parlamentario afectado.
En efecto, el articulo 102 del RS, tras determinar que Ia sus-
penstdn tendrd una vigencia mfnima de un mes y máxima de un
afio, permite un d i ~ m r ~deo expkción o dgensa (art. 102.3) que
realizará otro senador en representación del inculpado y, por un
tiempo no superior a veinte minutos. Por su parte, los articil-
Ios 1 10.3 del RPArg. y 162.3 del RPCat., instauran un turno de
justificación al final de la reuni6n y, previa autorizaci6n del Pre-
sidente, en el supuesto de haber sido llamado al orden el parta-
mentario por más de tres veces. Sin embargo, de todos nuestros
ordenarnientos parlamentarios, tan s610 el de la ~omunidacl
Autdnoma de Ara@n, requiere la, a mi modo de ver, preceptiva
audiencia del interesado (art. I 12.2).

(41) Eiizo~iiI R U ) ~ A..

, Lm Parlamentw Ttrritoridt~,T~ecnos,Madrid, 1987-
p. 128.
 LA PERDIDA DEL MANDATO PARLAMENTARIO

Advertir, a estas alturas, que la problemática de la Frdida

del mandato en el plano juridico-constitucional es, en gran me-
dida, una traducci6n a enunciados normativos de todas las ten-
siones inherentes al concepto de representacidn, parece entera-
mente supefluo, por obvio. La atribucidn de la potestad de libre
dispsici6n del mandato, ya sea a favor del parlamentario, del
partido o de los electores, oculta tras de sf, distintos modelos de
entender la representacilón y, aun, la democracia.
En Capitulas anteriores, calificaha, desde una 6ptica estriaa-
mente iuspublicista, al mandato parlamentario como relacicin
mnstjtucionalmente ((resistenten, sobre la base de una doble ar-
gumentacidn: como consecuencia de SU caracter de f~ndanief~faI
y, por su afectación a un ciclo representativo temporalmente I

precletemindo: la legislatura, cuya duraci6n de cuatro niios vie-

ne garantizada por los articulas 68.4 y 69.6 de la Constitucitin.
Igualmente sefialaba que, como consecuencia de esta afecta-
c i h , no s61o se instjtucionaliza la necesaria renovacjdn demo-
crstica de los drganos dirigentes del Estado, sino que, ademils,
toda @rdida anticipada del mandato rehufa la normalidad de
la previsión constitucional, exigiendo la puesta en marcha de los
mecanismos de garantía que la propia Constitucidn establece.
Pihsese en el supuesto de disolucidn anticipada de las Cá-
maras del artículo 1 15.1 de la CE, inviable si estuviere en trirni-
!i
 te una moción de censura, antes de transcurrir un &o desde la
anterior disolucibn -salvo lo dispuesto en cl a r t h l o 99.5 de la
CE- o, si se hubiere declarado alguno de los estados excepcio.
nalea previstos en el arttulo 116, requiri&ndose,en todo caso,
que el decreto de disolución fije la fecha de convocatoria de nue-
vas clccciones.
Pues bien, cuando de la pérdida del mandato se trata, esa te-
sistencia constitucional, que pretende la permanencia del man-
dato durante el tiempo de la legislatura, se encuentra especifica.
damente reforzada a través de la prohibicidn del mandato impe-
rativo, contenida en el articulo 67.2 de la CE. Prohibicidn que,
desde este punto de vista, implicaprimfane, la imposibilidad de
una pérdida anticipada del mandato por reu~~un'o'tl,con indepen-
dencia de que, quien pretenda revocar, sean los electores o el
partido. La única excepción inicial a tal principio es, por las ra-
zones ya expuestas, la de los senadores comunitarios, en atcn-
cidn a la singular naturaleza territorial de su mandato.
Veiamos tambien en páginas anteriores, cuál fue el origen
histórico y los fines politicos para los que dicha prohbicibn fue
concebida, asf como las disfunciones que su vigencia jurídico-
formal introducln en los modernos Estados dernocrdticos de
partidos. Del mismo modo, al analizar la jurisprudencia consti-
tucional se llamaba la atenci6n acerca del cambio de orientación
que t-sra significativamente incorporaba mediante la utilizacidn
de la tecnica de los «derechos fundarnentalesw.
Corresponde ahora analizar, quk consecuencias juridicas se
pueden deducir de aquella jurispnidencja en su aplicación al
siempre vidrioso tema de la pérdida del mandato de representa-
cibn, y determinar si sus efectos jurkiicos son coincidentes con
los derivados de la doctrina d e Ia prohibicidn del mandato im-
perativo o, si por el contrario, están abiertos a nuevas psibili-
dades interpretativas, mis acordes con el pluralismo democrhti-
co del que se dice deudor nuestro Estado (m. 1.1 de la CE).
Pero antes de entrar, en tan complejo y polknico debate, in-
teresa, a efectos expositivos, sustraer del mismo, a un importan-
te sector normativo regulador de Ia pérdida del mandato, que
bien podrfamos tildar de «pacifico», en cuanto que, aun presen-
tando n o pocos problemas ttmico-jurfdicos, politicamente no se
cuestiona.
A tal efecto, siguiendo la sistematización realizada par Bart-
helemy y Duez (1) diferenciad entre modos colectivos e indivi-
duales de pérdida del mandato, para abordar decpulés, la delicada
cuestidn relativa a lo que podemos convenir e n denominar la
bitdaridnd de ia+c~ S C B ~ R J .
1. MODOS COLKTIVOS DE PERDIDA
DEL MANDATO
Como su propio nombre indica, son aquellas que producen
una pdrdida generalizada de los mandatos coma consecuencja
del agotamiento de la legislatura o por diselucidn anticipada de
las Cámaras.
Ciertamente, no es este el lugar más iddneo para profundizar
sobre este mecanismo de la disoluci611, prototlpico del parla-
mentarismo racionalizado (2), tradicionalmente considerado de
equilibrio interorghico entre Parlamento y Gobierno, aunque
politicamente siempre dependiente de la dindrnica del sistema de
partidos. Permitaseme, tan ~610,enunciar los supuestos consti-
tucionales en los que su aplicacidn resulta procedente, para des-
puks analizar aquellos otros que puedan presentar cierta conflic-
tualidad desde la perspmtiva del mandato parlamentario.
Aparte de la disolución automática par extincibn nat~ralde
Ea legislatura, de la que, corno bien sefíala Bar Cend6n (31, no
c a k hablar en sentido t&cnico de disolucibn, dos son los SU-
puestos en los que ésta nace, igualmente, gpe c ~ x ~ n h t i ~a ssakr,
i~:
(1) JC)FEPII BARTHEI.I:.MY y PACTI,I i u F.%, T r d é de Dmit Cosfit~fiow(Eco-
c a , 1985, pp. 561-564.
t ~ v ~ t t ~Parls,
(2) Por todos vid. I,AVV AUX, Is d i ~ o f ~ t i odes
n nssarnblCe~p r l a m c n d ~ k ~ ,
Emnbmica, Parfs, 1983; L O P F , ~GARRIDO, A-, u L a naturalea dialéctica de la
disolución del Parlamenton. en Parlamentriy ~uriedadcivil, Citedra dc Derecho
Polltico, Barcelona, 1980, pp. 147-164.
(3) La di~oI~(cidn de las Cámaras lcgisIafivu~en d Ordenamimito C M I J ~ ~ ~ I ~ ~ P ~ B ~
t~,&Mol,Congreso de los Diputados, Madrid, 1989, p. E 69.

cuando habiendo transcurrido dos meses desde la primera vota-
ci6n de investidura nirilgin candidato obtuviera la confianza de]
Congreso (art. 95.5, CE) -la llamada por algunos di~oiurión-sm-
ci& (4)- y, cuando se propusiese por ambas CAmaras la revisian
parcial a total de la Constitucidn. conforme a lo previsto en el
mfculo 168 de la misma.
Finalmente y, a diferencia, de las anteriores, es posible una
disolución voluntaria por parte del Presidente del Gobierno, de
acuerdo con los limites y garantfas que establece el artlculo 115
de la Constitución, al que antes se hizo referencia.
Ser$, justamente, &te supuesto de djsolución discrecional o
voluntaria el que suscite, a mi modo de ver, eventuales dificulta-
des técnicas, desde la perspectiva del parlamentario o parlamen-
tarios afectados.
En efecto, tal como queda dicho, esta modalidad de disolu-
ci6n exige para su procedencia juridico-constjtucional que se
cumplan los limites y garantias constitucionalmente estableci-
dos. Ahora bien, ¿a qué cauces procedimentales pueden acoger-
se el Parlamento o los parlamentarios ante una hipotdtica daso-
luci6o inconstjtuciorial de las Cámaras?
La hipótesis, aunque improbable y extrema no es, ni mucho
menos, ficticia e, incluso, se ha llegado a barajar en el ámbito de
aquellas Comunidades Autónomas en las que, ante el silencio de
sus respectivos Estatutos se introdujo, o se pretendta la intro-
ducci6n por ley de esta modalidad de disoluci6n voluntaria (5).
Por lo demis, y aunque en nuestro pds todavia no se halla
dado tal situacjdn (6), el ejemplo relativamente reciente de la di-
(4) Ad, P1(2G'ERJ45 RAUTIYTA,J. A., ciDisolucirln de las Cortes Generales
y de los Parlamentos auton6micoa», en LQJCorte1 Get~craIcs,IEF, Madrid,
1987, vol. 111, p. 1'135 y SS.
(5) Asi se planteó en diversas Comunrdades Autdnomas con ocasión de
la inclusidn de las facultades de diaolucidn p o r el Ejecutivo del Parlamento en
n a m a s de mero tango legal y sin que existiera apoyo estatutario. El intento
dc una tal inclusión, fue recientemente barajado en la Comunidad Autdnoma
andaluza, aunque rechaza por considerarse de dificil viabilidad constitucional.
Vid. P. FP.RN.%~~DC~-VIAC;,S F E R N A N D ~nLa
~ / . , disolución dcl Parlamento de
AndaEuciaii, RCG, n: 16, 1989, p. 233 y ss.
(6) En efte sentido, c a k recordar, que el Tribunal Supremo tuvo que re-
tI. MANDATO I-lARLAh.IENTAR1O 25.5
solucidn anticipada del Bundestag por el presidente de Ia Repú-
blica Federal Alemana, Carstms, el 6 de enero de 1983, y los
pronunciamientos mis que p l h i m s -como lo constatan los
votos particulares del Tribunal Constitucional Federal al cono-
cer de un recurso impetrado por cuatro parlamentarios que adu-
cfan que tal disolucidn violaba los derechos de su statas garanti-
zados por el articulo 38.1 de la Ley Fundamental (7), se une, al
mhs inmediato ardt de 20 de febrero de 1989 en el que el Con-
sed d'Etnt francdc somete a su consideración el Decreto de 14 de
mayo de 1988, de disolucibn de la Asamblea Nacional por el
Presidente de la República (8).
Asf las cosas, y replanteAndonos el problema para nuestro
sistema constitucional, la primera incdpita a despejar consiste
en determinar si es posible acudir a la vfa del cq7ido intemgúnim
de los artlculos 73 y siguientes de la LOTC. Opcibn, a la que
parece indinarse Piqueras Bautista (9) cuando sehala que, lo
mas razonable, serfa acudtr al Tribunal Constitucional ual p d u -
cirse una reduccidn de competencias del lepjslativo>~.Sin embar-
go, a t i e n d o con S&z Arnáiz y Cobrems Mendazona (lo), que
*-1 wsibilidad resulta tdcnicamenite inadecuada
tr un recurso contenciom-administrativointerpuesto contra un Real De-
> de disolucidn de las Cmtes en el que el recurrente invocaba su ncondi-
ción de ciudadano de nacionalidad espabola, elector, elegible e iodustrialn.
Accrtadamenre, al Tribunal Suptemo en su Sentencia de 24 de septiembre de
1984, declard la indmisibilidad del mismo. por resultar patente q u e sui con-
tmido desborda lo que viene comdnmenre definido como acto de la Adminis-
tracidn PGblica sujeto al Derecho adrninistruivon. La sentencia es recogida y
comentada por A. SAia ARNAIZy E. COBRERWMENDAWNA, «La defensa
del J ~ ~ I I Sdel parlamentarim, Seminario de Derecho parlamentario, Victoria-
Gastfiz (1 al 3 de marzo 1990), p. 52.
(7) Dichas sentencias aparecen recogidas en el BJC, n.. 24, 1983, p. 427,
siendo comentadas por F. SAL MORENO: un análisis de las mismas tambiCn
p u d e verse en E. MRRT~NU SAMPERE, wLa cuestión de confianza en la Ley
Fundamental de Ronn la Sentencia del TCF alemhn, dc Ii de marzo de
1983*,RERC, n.o 12, 1984, p. 169 y ss.
(8) Para una mnsukta m i s detenida sobre cste am?, vvtase la referencia
recogida en la Rev. Fr. Dmit Adnr., n.o 5 , 1989, p. 868 y SF.
(9) Op. wpra d., p. 1966.
(I O) Op. wpra c i t , p. 5 2 .

E n efecto, como acertadamente apuntan Eos profesores vas-
cos con apoyo en la única sentencia del Tribunal Constitucional
recalda hasta el momento en la materia (1 l), la utilización de
esta via de conflicto interorghlco requiere que la preterisídn del
&gano que la insta, pueda cdificarse como vindrcatio plltatatM, lo
que obliga inmediatamente a descartar este cauce proccdimental,
toda vez que las Cortes, no pueden reclamar como propia una
potestad constitucionaimente atribuida al Presidente del Gobier-
no. Además, su eventual utilizacidn se circunscribe al dmbito de
las relaciones de los 6rganoc constitucionales enumerados en el
articulo 59.3 de la LOTC, lo que excluye la legitimación de los
Parlamentos territoriales para promover tal conflicto ante una
disoluci6n anticipada, decretada por el Gobierno de la ComunE-
dad Autánoma respectiva.
De acuerdo con lo expuesto, parece, que a los parlamenta-
rios inconstitucionalmente impedidos de continuar en el ejercj-
cio de su cargo representativo, s61o resta'la alternativa de re-
currir en amparo ante el Tribunal Constitucional.
No obstante, como se trata de un acto del Gobierno y no de
las Cámaras, estos tendrlan que hacerlo por la vla del 43.1 de la
LOTC, es decir, cuando la vioIacidu de su derecho fundamental
a representar (art. 23.2 de la CE) procediese de cualquier otro
poder publico, lo que obliga inexcusablemente a agotar previa-
mente ala vfa judicial procedentm. Evidentemente, esta vfa, no
puede ser otra que la dc la jurisdiccidn contencioso-aclministra-
tiva y, en buena 16gica, dada la naturaleza del caso, la del cauce
abierto por la Ley de Pmteccidn jurisdiccional de los Derechos
Fundamentales.
Ciertamente, a nadie escapa, la dificultad intrinseca de un
proceso de esta naturaleza, en el que la jurisdicción contencioso-
administrativa podría declarar Fa inadrnisibilidad del recurso
(1 1) Se trata, de la STC 45/198ú, de 17 d e abril, en cuyo FJ 4.0 sc declara
expresamente: neste tipo de proceso conflictual requiere n o s610 estimar ejerci-
das antijurldrcamente por otro órgano const~tucionalunas determinadas atri-
buctoncs, s ~ n e ,adernis, que el cjrgano que plantea el conflicto asegure y de-
fienda ser titular de la atribucidn ~onstitucionalcontrovertida*.
El. MANDATC) PARLAi\IIINTARIO 2.57
por falta de jurisdiccibn, argumentando el carhcter polinm o de
gobierno del Decreto de disoluci6n (12). Sin embargo, a los
parlamentarios afectados les quedarfa ciefinititiamente abiefla la
vfa del amparo constitucional.
2. MODOS INDIVIDUALES DE PERDIDA
DEL MANDATO
Se trata, como no podía ser de otro modo, de aquellos su-
puestos taxativamente regulados en la Ley D en los Reglamentos
de las Cámaras, en los que la perdida de la mndjcidn de parla-
(12) En esta Ilnea, es de resaltar la postura de G I ~ R R FALLA I ~ para
quitn, d e un morlo rotundo, +(ladisofuci6n n o serla impupable en la jurixiic-
ción contencioso-administrat ivm; Comenturios a /a Cmstifuirrn'nc~pfoi'a,op. &, p.
1371. Sin embargo, como acertadamente pone de relieve M. A. APARICII~ PF-
REZ, con expresa referencia a1 autor, tste parece estar uolvidando que además
del control p l f t i c o existe el control jurisriiccional del Trrbunak constitucio-
n a l ~ wikiacia
, una nueva figura dc actoq polfticos de Gobierno%, en E/ Gobier-
so m /a C o n ~ t ~ t f l ccrpañolay
~in /os E ~ i & i n ~de Afito~pomia,Diputacid de Barcelona,
1985, p. t 93. Ahora bien, APARICIOparece sugerir, al caracterizar el Decreto
de dixiluci6n como acto s i n p l a r del ejecutivo con fuerza de ley pt constituir
un desarrollo directo de la Constitucidn, que cabría un recurso d i r m o de in-
const~tucionalidad,lo que, en puridad, resulta mis que discutible.
A mi modo de ver, la mejor rolución t k n i c r y que, sin e n e r o d e dudas,
confirma la admrsibilidad de este tipo d e actos de gobierno ante la jurisdit-
ci6n contencios~-admin~strativa, es la i n t e l r ~ n t e m e n t eapuntada p r A. SAIZ
ARH.~L% y E. COBREROS ~ ~ I ! N I I A Z O N , % +p. snpra cit., pp. 46-47-. Para 10s auto-
res lo que esti en juego n o es la subsanacidn de una legalrdad vulnerada sino
la reparacthn de un derecho €undamentaE, con lo que la invocaci6n de La teoría
del acto plítico qucda fuera de lugar, en atencicín a la c x t e f f ~ que ~ h la Disposi-
ción Transitoria S e p n d a , ~ á r r a f osegundo, d e la LOTC realiza, al ampliar la
]urisdicci6n contencioso-administrativa a todos 10s casos en los que lo discuti-
do sea un derecho fundamental y la eventual leaidn se impute al Gobterno O
cualquier otra Administracihn. Esto supone, por tanto. que la recurribilidad
en sede contenciosa-admtnismtivaes factible, en el supuesto que aqul nos in-
teresa, cuando el recurrente sea un ~arlarnentario,tmla vez que el acto de di-
~0luci6nafecta directamente a su derecho a permanecer en cl carga d e acuer-
do con lo que las leyes -en esta caso la Constitucidn- digpongan, pero no,
cuando el recurrente carezca de tal condicibn, pues, n o existe derecho funda-
mental directamente violado.
rnentario se produce infnito persmú~.Sintetizando las distintas re-
gulaciones parlamentarias existentes en nuestro pds, resuitan las
siguientes causas:
2.1. Por fallecimiento
Evidentemente, nada obsta para asimilar al hecho real de la
muerte del parlamentario, la declaracidn judicial de falleci-
miento conforme a lo prevenido en los artfculos t 93 y siguien-
tes del Cddigo civil y, 2.031 a 2.047 de la Ley de Enjuiciar.
Declaracidn que, sobre todo en los supuestos de cnthstrofes
rnarftimas o aéreas (art. 196 del CC) puede ser, a mi criterio,
instada por la propia Cdmara directamente o mediante denun-
cia previa al Ministerio fiscal, con el fin de evitar una n o de-
seada vacante en el escafio.
2.2. Por declamcibn de incapacidad
Decfaracj6n s61o posible mediante sentencia judicial firme.
Para ello el fa110 deberá referirse expresamente a la incapacidad
del parlamentario para ejercer el derecho de sufragio pasivo.
A diferencia de lo que acontece en otros paises, como Gran
Bretafia (l3), nuestros Reglamentos parlamentarios reenvian
directamente a la legisIaci6n procesal y civil común, el régimen
jurfdica para la declaraci6n de incapacidad de los parlame,nta-
(13) En este pak, desde la Mental Htdt Art de 1859, mrxiificada parcial-
mente en 1982, se establece un particularisimo proceso de incapacitación de
los parlamentarios, en supuestos de demencia o locura. Detectada la demencia,
el mCdico asistente tiene la oblipcidn de comunicarlo al Presidente de la C i -
mara,, quien ordenad que lo visiten dos mCdicos especialistas del Colegio Real
de Psiquiatrfa. Si éstos confirrnmen el diapdstico, tras un segundo informe,el
Ptesidente decretad la ptrdida del mandato por incapacidad y, procederi a
proveer la vacante.
rios, sin establecerse garantia especifica alguna en atencidn a
su condici6n.
En este sentido, debe tenerse presente, que tanto en el su-
puesto de declaracidn de fallecimiento como en el de la incapa-
citacidn judicial, el parlamentario carece, a mi entender, de afo-
ramiento privilegiado, tcda vez que, de acuerda con Eo dispues-
to en el articulo 56.2 de la LOPJ, la Sala de lo Civil del Tribunal
Supremo tan s610 es competente para Conoces *de las demandas
de rtspDns~~biíidd civil por hechos realizados en el ejercicio de su
carpn, sin que. pueda realizarse una interpretación extensiva, a
falta de expresa habilitación legal, en rnaferia tan excepcional,
como 30 es el aforamiento de parlammtarios.
Pero si el enjuiciamiento de tales causas corresponde al juez
civil de acuerdo con los criterios habituales de distijbuci6n de la
competencia, tampoco existe, dada 3a naturaleza materialmente
civil del proceso, obligaci6n procesal alguna por la que el juez o,
en su caso, el Ministerio Fiscal, tengan que poner en conoci-
miento de las CAmaras la apertura o la conclusi6n del expedien-
te, bastando con que la incapacidad, en et supuesto de ser judi-
cialmente declarada, conste oportunamente en el Registro civil a
efectos de publicidad. Sin embargo, a mi modo de ver, no esta-
rfa de mbs que se estableciese expresamente ese d e k r de comu-
nicar a las Cámaras la sentencia definiriva de incapcitacidn, a
efectos meramente informativos y, para que tstas, pudieren pro-
ceder inmediatamente a cubrir Ea vacante en el escaño. No obs-
tante, de acuerdo con el artículo 270 de la LOPJ, esta obliga-
cidin de notificacidn de la sentencia, aunque extensible a «quie-
nes puedan reparar perjuicios# qntre los que podemos enten-
der, a falta ¿e rneior noma, que se encuentran las Charas-, re-
quiere que asf lo'disponga 1; propia resolución judicial, con lo
que, dicha notificacidn, queda al arbitrio del juzgador.
2.3. Por invalidaciha de la eleccidn
Al no existir m nuestro Derecho parlamentario, m expmi6n
de Mamlla, la figura ~paleoparlamentarimde la verificacibn de

poderes (14),residenciándose por imperativo canstitucional -tal
Como se puso de relieve en su rnornentp el control de la vali-
dez de la eleccidn en el poder judicial, 3n declaración de nulidad
de la proclamacidn habr4 de realizarse siempre por sentencia ju-
dicial firme.
Sus efectos, desde el punto de vjsta de los actos del parla-
mentario han sido igualmente anatizados. En todo caso, n o debe
olvidarse que este principio general n o es de aplicación a
los senadores comunitarios, cuyo procedimiento de decigna-
ción discurre intraparlamentariamente y, por ello, al margen
del control que asume la jurisdjccidn ordinaria. En este su-
puesto, la anulacidn de la designacidn podrá efectuarse por la
Comisión de Incompatibilidades de la Asamblea designante,
por la Mesa del Senado cuando exista alteracibn de procedi-
miento y, en último ttrmino, por la propia Comtsi6n de In-
compatibilidades de la Chrnara Alta. Frente a tal acuerdo, se-
gtin queda dicho, al senador implicado, s610 le resta acudir en
amparo ante el Tribunal Conszitucional.
2.4. Por sentencia condenatoria firme
Unicamente cuando la sentencia imponga al parlamenitario
Ta pena de inhabilitacidn absoluta o especial. La rnatizacic5n es
i m p r t a n t e , porque este supuesto, tan s610 aparece recont>cid0
como causa expresa de perdida del mandato en el Reglanlento
de! Senado (art. 18.b) (15) y en el Reglamento del Parlarlento
del Principado de Asturias (art. 24,5). En las otras regulacio-
(1 4) ~tl-asCortcs en el Sistema Consritucional espafiol~.en La Cm~trtuci~n
c ~ p i l o í ude 1978, E. P ~ D R I E R
y I E. GARc~~!
DE ENTI:RR~R (dir.), Madrid,
1980, p. 492.
(ii) El precqto en cuestidn, plantea la duda de si la irnposicidn de las pe-
nas de inhabrlitacidn, provocar4 la perdida del mandato, s61o cn los casos en
que se imponga c o m o principal o si tarnbitn resulta comprensiva de aquellos
otro9 casos en que 6sta sea accesoria. Lo consecuente cs entender que, a 10s
efectos de la perdida del mandato, lo importante es la imposicidn de la pena
de inhahilitacidn, con independencia de su cariaer princtpal o accesorio.
ti[. MANDATO PAR!.A14I<NTARICS 26 I
nes reglamentarias, incluida la del Congreso de los Diputados
(art. 21.2) la sentencia condenatoria firme, s61o da lugar a la
suspensidn del mandato.
Especial consideración, merece el rkgmen estabiecido en
esta materia por los Redamentos parlamentarios vasco (art.
18.5), catalán (art. 16.5) y castellano-manchego (arr. 9.5).
En efecto, aun partiendo del principio generalizado, seffin e!
cual, la condena por sentencia judicial fime, genera inicialmente
una situacidn de ccsuspensión>idel mandato y no de pCrdida, en
estos sistemas parlamentarios es posible que, atendiendose a la
gravedad de los hechos y la naturaleza de las penas, el Pleno de
la Cámara por mayorfa absoluta de sus miembros y previo diaa-
men motivado de la correspondiente Comisidn (IG), acuerde la
@idida del mismo. De este modo, a diferencia de lo que aconte-
ce en el Senado, la pkrdida no es consecuencia de la sentencia
penal sino de una decisión de la propia Cimara que opta, tras
delikracidn, entre la s u c ~ n s i b no la pErdida.
En mi opinidn, y ante la inexistencia de un mecanismo de
sustitucidn por suspensi6n, la solucián mas coherente es Ea esta-
blecida en el Reglamento del Senado, El parlamentario condena-
do por delito y, habida cuenta de las prerrogativas que lo prote-
gen (afommiento, inmunidad o semi-inmunidad) frente a eveo-
tuaies intromiciones de otros poderes del Estado, dehiere, una
vez firme Fa sentencia, perder ipso iure su mandato dc representa-
ci6n, máxime, cuando la duración de las penas son superiores a
la duraci6n del mandato.
No se comprende, desde Fa dptica del funcionamiento in-
terno de los modernos parlamentos democráticos, monopali-
zados por los partidos, que un parlamentario condenado pe-
nalmente continúe en la titularidad de su mandato, aunque
imposibilitado para ejercer las facultades inherentes al mismo
(suspensidn), generando un impropio vacío en el escaño que,
en buena ldgíca, debiere ser cubierto por el siguiente candida-
(16) En cl caso del Pats Vasco esa Comisidn es la VI, de Urgencia Legis-
lativa, Reglamento y Gobierno, mientras que en Cataluaa y Castilla-J,a Fvfan-
cha lo es la clel Estatuto de los Diputados.
to en orden de precedencia de la lista electoral: ya mediante
sustituci6n hasta el cumplimiento de la condena (como OCU-
rre en los paises que regulan esta figura) ya, acordhdose,
coma lo hace el Reglamento del Senado, la pdrdida del man-
dato en favor del sustituto.
2.5. POR INELEGIBILPDAD SOBREVENDA
La introduccidn de este apartado, no inlcuido expresamente
como causa de perdida del mandato en nuestros ordenamientos
parlamentarios pretende, ante todo, reavivar una poltrnica doc-
trinal que, aunque candente en países de nuestro entorno polAj-
co como Italia (171, no ha cuajaclo con idkntica magnitud en el
nuestro, a lo que, sin duda, cola'boró la regulacidn un tanto asis-
temAtica y dispersa del mismo.
Quizii, el mejor modo de plantear la cuestidn sea intentando
contestar a los siguientes interrogantes: ?Hasta que punto, el fa-
llecimiento, la declaración de incapacidad o la condena penal del
parlamentario no son mas que expresidn de una causa de inele-
gibilidad sobrevenida? (18). Y si esto es asi, como intentare de-
mostrar, 4por qut regular Pstas, como causas expresas de la pér-
dida del! mandato, en olvido de otras tan obvias como la @rdida
de la nacionalidad espafiola? Acaso ?no resultaría jurfdicarnente
mas preciso, simphfidndose notorjamente Ias regulaciones exis-
tentes, si se estableciese el principio de pérdida del mandato por
inelegibilidad sobrevenida?
(17) Vkanse, entre otros, C;RASS<I,#Le norme sull'eleg5bilita nel diritro
pubhlico italiano#, Riv. Trim. Dir. Puhb., 1957, p. 739 y SS.; LUNGI, V., uln-
cornpatibiliti parlamentariii, en Rassegna parlamentare, 1960, p. 1393; IKARI-
NO, trIn tema di 'ineleggibiliti', 'indcpitA' e 'incomptibllith' elettoraliii, en
Foro italiano, 1948, 111, p. 171 y SS.; DE FINA,Dirrtto tlett~rdc,Totino,
UTET, 1977, p. 17 y SS.; y, Di CICILO, V., alneleggibiliti o incapaciti elertosa-
le pasiva? (a proposito della sentenza n. 38 del 1971 della Corte Constituzio-
naleh, en Giur. cost., 1971.
(18) As( l o afirma la prictita totalidad de In doctrina italiana. Por todos,
vid., P R E ~ ,
Diritto clcttorde polmm, Milano, Giuffrei, 1 957, p. 396.
Para dar cumplida respuesta a estas cuestiones, permftase-
me retomar algunos aspectos ya tratados sobre los que resulta
imprescindible insistir. En primer lugar, la necesaria diferen-
ciacidn entre capacidad electoral pasiva y causas de inelegibili-
dad s t r f n ~s n s s ~ .En segundo lugar, el distinto rkgimen jurfdico
de unas y otras: mientras que las causas de incapacidad electo-
ral n o son, en ningún caso, convertibles en causas de incompatj-
bilidad y pueden detectarse por cualquier opetador jurldjco
en todo momento, ocasionando la pérdida $so iite del manda-
to dado el interés público que protegen, las causas de inelegi-
bilidad se convierten, una vez celebradas las elecciones, en
causas de incompatibilidad y, su apreciacidn sdlo corresponde
a Ia Comisión competente de la Cámara respectiva, dando lu-
gar a un derecho de opci6n en favor del parlamentario declara-
do incompatible.
Este sistema de intermi6nionversi6n que se deduce am-
pliamente de la LOREG, asi como de la jurispmdencia, tanto
contencioso-administrativa corno constimcional recakla en la
materia (l9), obliga a afirmar que toda inelegbilidad sobrweni-
da ha de ser siempre una causa de incapacidad elecford
Ahora bien, ?cuáles son estas causas? En primer lugar el
fallecimiento, pues, si para ser titular del derecho de sufragio
pasivo debe tenerse la condicidn de elector (art. 6.1. LQREG)
estA claro que ésta se pierde con la muerte. En segundo lugar,
la declatacidn de incapacidad, puesto que, de acuerdo con el
articulo 3.1.b de la LOREG, ulos declarados incapaces en vir-
tud de sentencia firme&carecen de derecho de sufragio. En ter-
cer lugar, la perdida de la nacionalidad espanola, de acuerdo
con lo requerido en los articulas 2.1 y 6.61 de La LOREG y, en
cuarto lugar, y aquí es donde surgen ciertas contradicciones,
los condenaclos por sentencia firme a la pena principal o acce-
soria de privacidn del derecho de sufragio durante el tiempo
de su cumplimiento [art. 3.1.a) de la LOREG]. En este senti-
do, es necesario recordar que las penas de inhabilitación espe-
(19) Vid. supra p. 164 y ss. de este trabajo.
 cial (art. 35.2 del CP)o absoluta (art. 37 del CP) ya sea princj-
pales a accesorias (arts. 27 y 29 del CP) privan del derecho de
sufragio, tanto aaivo como pasivo e, incluso, la condena pro-
visional (art. 97 del CP) no es extensible a la pena de suspen-
si6n del derecho de sufragio.
Resulta por tanto evidente, que la apreciacidn durante el
tiempo del mandato de alguna de estas causas de inelegibilidad
inherentes a la pkrdida de capacidad electoral, produce, de
acuerdo con la Ibffca normativa apuntada, una inmediata ptrdi-
da del mandato por jnelegibilidad sobrevenida, con independen-
cia de que los Reglamentos de las Cámaras las reconozcan como
causas expresas de tal pérdida. El parlamentario afectado pierde
el mandato como consecuencia de la previa perdida de su capa-
cidad electoral.
De acuerdo con esta interpretacidn, única posible a la lu
nuestra normativa electoral, dos más que polkrnicos temas 1
dan por resolver.
Por un lado y, sin inimo de incidir nuevmente sobre
mismo, la condena penal del parlamentario en los términos a
tes referidos, y que implique una Frdida de su capacidad eleci
ral, debiera conllevar automAticamcnte la perdida del rnandatc
no, como la hacen la gran mayorfa de los Reglamentos, u
mera suspensjdn del mismo. Cierto que, tal como ya se hi
constar, en materia de perdida del mandato toda jnterpretacidn
ha de ser taxativa y restringida; mas no por ello contradictoria:
el parlamentario condendo debe perder su mandato s61o cuan-
do la pena impuesta afecte a su capacidad electoral. Formula,
en términos m8s expresivos: no se alcanza a comprender que 1
parlamentario pueda continuar en la titularidad de su manda
representativo cuando, precisamente, de acuerdo con Ea n o m a -
tiva electoral, ha perdido legalmente la capacidad o idoneidad
subjetiva para serlo.
De otro lado, la segunda de las cuestiones a resolver, es la
concerniente a la pérdida, no ya de la nacionalidad espafiela en
la que la falta de idoneidad para seguir en el ejercicio del rnanda-
to resulta manifiesta, sino la rle la condicidn polftica de miern-
bro de una Comunidad Autdnoma, que algunos Reglamentos
han tipificado como causa expresa de pkrdida del mandato (20).
En efecto, la totalidad de las leyes electorales autondmicas
exigen entre los requisitos imprescindibles para el ejercicio del
derecho de sufragio pasivo a sus Asambleas, el de estar en p s e -
si6n de la condicidn p!Aica de miembro de la correspondiente
Comunidad Autdnoma, lo que, jurfdicamente, pese a la tennino-
logía empleada, no puede ser otra cosa, que acreditar la ccwres-
pndiente vecindad administrativa.
Ahora bien, ?es causa de pérdida del mandato la falta so-
brevenida de esa condición? o, isdlo le es en aquellas Comu-
nidades Aut6nomac en cuyos Reglamentos parlamentarios as1
se reconoce?
En mi opinidn y, la Sentencia del Tribunal Constitucional,
60/1987, de 20 de mayo asf viene a corroborarlo (21), al for-
mar parte la mencionada condicidn de la capacidad electoral de
los componentes de la Asamblea, la pérdida de la misma, impli-
ca un supuesto tfpico de inelegibilidad sobrevenida al que, de
(20) Asf el articulo 7.4 del Reglamento parlamentario aragon6-s. Otros,
Reglamentoc de las Camaras auron6micas. reenvfan a lo dispuesro en sus res-
pectivas legislaciones electorales. Entre ellos. el art(culo 20.5, del Reglamento
de Cantabriíi, 16.6 del de [.a Rioja y 18.5 del de Extremadura.
(21) En ru F.J. 2.n, el Tribunal Constitucionnl dxlara: aEs cierto que en Iñs
disposiciones citadas se introduce un trato diferente a efectos del ejercicio del
derecho de sufragio pasivo para formncidn de la Asamhlea Legslativa de Ex-
tremadura, entre quienes tienen la condicidn de extremeRos y el resto de los
ciudadanos espafioles que no la ostenten. No es menos cierto, sin embargo,
que tal diferenciaci6n no puede hacerse equivaler a la discriminación quc la
Constitucdn p r o h h en su artlculo 23.2, pues, de mnformidad con la cons-
tante doctrina de este Trrbunal, las sinplarrzacioneí normativas no merecen
tal reproche cuando muestran un fundamento razonable, atendiendo al crire-
rio adoptado para la diferenciacidn y la finalidad persewida.
Este fundamento n o puede negarse que existe en las disposiciones que
ahora indirectamente se pretenden controvertir porque no cabe descalificar
como desprovista de racionalidad la exigencia de que quienes aspiran a acceder
a cargp pUblico de diputado de la Asamblea de la Cornunwlad Aut6noma de
Extremadura tengan la condicidn de extremeilo,y 4PG esfa fx&tncia re$riLajm-
i d a/a Lqy 2/ 198 7, de pmwrar #tia
tifiada tenimdo cn cuenta la Jirialidad p c r ~ e f ~ ~par
J c/ dmbifo de Id C o m m ~ d ~
cierta homgtncidad de ~ ~ I C T C I Ccn d
.A~tÓnoma m t r e e/ Cwr-
pa elcctor~~l
y q ~ ~ c qrce
l h awtc il se proponen romo randrdc~tos)>(subrayados míos).
acuerdo con los argumentos expuestos, dekrh ammpaAarse la
correspondiente pérdida del mandato. Siendo, a estos efectos,
indistinto que el Reglamento de la Asamblea reconociese expre-
samente esta causa, entre las que integran las relativas a la Hrdt-
da del escaño, en cuanto que es inmediata coconsecutncia dr: SU
propia normativa electoral.
En resumen, pues, nuestros Ordenamientos parlamentarios
al tratar de la pérdida del mandato, han regulado de una manera
parcial y no siempre coherente, supuestos tfpicos de inelepbjli-
dad sobrevenida. No obstante, la regulación reglamentaria no
agota, a mi criterio, la viabilidad jurfdica de esta figura. Nc
un truttrerrrs c/ausw, sisino el reconocimiento reglamentario de al
no de los supuestos ya contemplados en la nomativa eleac
donde si se establece taxativamente, c u h d o y c6mo se pierd e la
necesaria capacidad electoral para permanecer en el ejercicio del
mandato.
2.6. Par renuncia
Renuncia que, segiin su caracterizacidn reglamentaria, ha brá
de foirnularse por escrito y presentarse personalmente ante: la
Mesa de la CAmara (22).
Tdricamente, dado el caiiaer de derechos-funcidn que tie-
nen las facultades que integran el status de parlamentario, nada
impedida que el drgano de gobierno de la Cámwa denegasr
solicitud de renuncia, siempre que, a su entender, careciese
causa motivada que la justificase. Sin embargo, en la praxis p
(22) En la priaica parlamentaria e, incluso alpnos Reglamentos de nues-
tras Asambleas lo establecen expresamente (art. TI RPMu., art. 7.3 RPArg.,
art. 20.4 RPMad.), se admite la renuncia mediante la oportuna acreditacihn
notarial en la que conste con certeza la fecha y 1a voluntad del rcnunclante.
Como ~ s t e r i o m e n t ese veri, w pretende con ello impedir, una práctica usual
de los partidos, cual es la dimisidn m blanco que sus miembros deben de fir-
mar cn caso de resultar elegidos.
lamentaria, la libre dimisibn d d parlamentaria dada la naturale-
za política del carga, ha sido habitualmente aceptada (23).
Al lado de esta renuncia expresa, no debe olvidarse la exis-
ltencia en nuestro Derecho parlamentario de una mudalidad de
renuncia tácita presumida ex Jege y salvo prueba en contrario.
Y, que no es otra que la espclficamente prevista para el caso
de que el parlamentario incompatible no ejerza su derecho de
opciQn en el plazo de ocho dfas legalmente establecido al efec-
to (24).
Como fhcilmense puede apreciarse, la renuncia voluntaria
al escalio, descansa irnplfcitamente en un previo recoooci-
miento de la titularidad del parlamentario sobre el mismo, en
cuanto que titdar de un cargo público representativo. Pero,
en el plano polftico-real ¿es el parlamentario el verdadero ti-
tulas de su escaíío? Porque 10 cierto es que esta visi6n estric-
tamente juridica de la pérdida del mandato, oculta tras de sí,
toda una parq#ridicid~d, producto de la inoperancia pol {tic@
prhctica del modelo representativo tradicional; que -como se
ha visto- ha pervivido parcialmente en las normas sin rea-
daptarse a las nuevas exigencias derivadas de los actuales Es-
tados democriticas de partidos.
En este sentido cabe decir, que la exigencia reglamentaria
según la cual la renuncia ha de ser personal y expresa no es un
mero requisito pro)rmd. Los partidos ante una normativa que
/23} Curiosamente, la Ley Orgdnica del Parlamento de Finlandia, estable-
ce una excepcibn, bien que inshlita, a este principio de libre climisidn. Según
su artfculo 10, el diputado n o p d r d dimitir del cargn, excepto por algún irn-
pedimento legal u otra causa aprobada por el Parlamento; BLE, Cortes Gene-
rales, nVo 33, junio 1984, p. 675.
En lo que se refiere a nuestro pak, la viabilidad jurldica de la Eibre dimi-
sj6n del representante se deduce claramente de la STC 5/1983, 4 de febrero
(F.J. 4.0) u...el cese cn el cargo pdblico representativo (...) no puede depender
de una voluncad ajena a la de los ekectores y eventualmente o la ddtI~gadm,en
íntima conexibn con la STC 60/1982, de 1 1 de octubre (F.J. 3:) en la que %e
declara que, *...si todos los ciudadanos ,tienen derecho a acceder a cualquier
carga público. tambiim trcnt al de dim~tirde e l h....A.
(24) As1 lo establece el arttculo 160 de la LORM; y los artkulos 10.3 del
RCD y 17.1 del RS.

les es manifiestamente «hostil» -ptohibicidn del mandato de
partid* han puesto en practica una serie de formulas jusfdicas
de correccidn, con el fin de impedir SU «indefensión jurfdicm
ante el parlamentario indisciplinado. De entre ellas, merecen
especial consideracihn, por ser prdctica ya generalizada, la de-
nominada dimisión en blanco» (25) y, lo que en la doctrina
it diana se conoce como cofibrofo innominato di di~posirv'oneatltiri-
pata del mandato (26).
En muchos estatutos de partidos polfticos se requiere,
como refuerzo de su disciplina interna, que sus candidatos, en
el evento de resultas elegidos, firmen un escrito de dimisión sin
fecha que queda, preventivamente, en poder del partido.
Esta prAaica, que pretende fundamentalmente evitar la incor-
poracidn del parlamentario a las filas de otro partido con la
consiguiente ctfup del escafio, vulnera notoriamente la prohi-
hicibn constitucional del mandato de partido (ya vfa 67.2, ya
vfa 23.2 de la CE) y, por ende, juriclicamcnte, puede ser tildada
de anticonstitucional (27).
Sin embargo, a mi criterio, la dimisifin en blanco no tiene
porque ser nula de pleno derecho, sino que su validez debe
presumirse iwi~fantum (28), es decir, salvo rnanjfcstación en
(25) Al efecto, vease el comentario de M. R n h r r u i ~ . ,en irTmrfa y pdctica
del grupo parlamentarion, Rev. Derecho Polltico, n . o 7, 198 1, p. 57, respecto
al articulo 3.0 del Regiamento del Grupo parlamentario Socialtsta, que exige la
renuncia al escafio previamente formalizada, del diputado que cause bala en cl
partido. Similar tipo de n o m a sc encuentra tambifin generalizada en el de la
prictica italiana. Vid. Ilpartrto pIitzm di ponte allo stntn di pntr o le mermo, D A N
r ONIO v E;. N I . ~ ; HGiuffrt,
T, Milano, 1987, en el que se recoFn diversos Esta-
tutos dc 10s grupos quc integran la Lamarl.
(26) A1 respecto, vid. VIRGA,P., Diriflo CoriitKZionale, Palenno, 1955,
p. 208; BISCARI!TTI, uSul alcune recentt prodedure e tendenae contrarie al
principio dell'irtesponsabiliti politica parlamentaren, en Ress. Dir. Pwbb.,
1947, n. 85.
(27) Sic., T ~ R R DEI.
I S Mc)~ni., A., cCrisis del mandato representativo n, ...
op. ci" p. 22.
(28) En igual sentido, MORALESARROYD, J. M., uLa determinacidn del
perfodo de r i ~ n c i adel Estatuto de diputados y senadoresa, RCG, nno 19,
1990, p 83.
ZhP
El, iM.4NDATO PAR1,AiLIENTARIO
contrario del parlamentario en cuesti6n ante la Mesa de la
CSmaia (29).
En cuanto al contrato de disposición anticipada del man-
dato, &te, a diferencia de la anterior, se caracteriza por ser un
negocio jurfdico-privado entre parlamentario y partido. Por CI,
el parlamentario se obliga a renunciar al escaíío cuando el pai-
tido as1 se lo exija o al pago de una indernnizacj6n económica
en el supuesta de negarse a elle, o de cambio de partido. Evi-
dentemente, dado el carActer iusprivatista de Ea relacicin, la
cuestión de su validez juridica se traduce en el de la licitud o
ilicitud de la causa (30).
En todo caso, el verdadero problema a debatir no reside
tanto en la l e ~ l i d a dde estas prácticas juridicas, Cuanto en su
misma existencia. Jusidicamente, no existe duda: se trata de
operaciones juridicas r n j k w d c de ley. Sin embargo, en el plano
polf ico-real lo que no se comprende, tanto desde la perspctiva
del electorado como desde la del partido, es esa Jqadad m&-
rialm~nte frasld~(Imf~~que posibilita, por ejemplo, que un p p o de
parlamentarios &sidenres puedan fomar, no ya un nuevo y dis-
tinto partido que no participd como tal en las elecciones, sino,
adem&s,que &te cuente ab origine con su propia representacidn
parlamentaria, sin haber recibido, corno tal fuerza politica, un
solo vote del electorado.
La bUsqueda de soluciones intermedia~que pwmitan corre-
p r en lo posible las dishincionalidades políticas y parlamentaria5
a que conlleva una aplicación rigurosa y universal de la prohibi-
cjdn del mandato de partido en las democracias actuales, resulta,
cada vez, mds obligada y decisiva.
(29) En idéntica lfnea, DE VEGA,P., significado constitucional ... n, op.
, p. 44; en contra, ~ I ~ RDEI.
R MOKAI.,
~ Y A,, np. cit., en nota anterior. Gon
..,ayer precisidn técnica, entiendo con M o ~ n 1 . t - iARROYC),J. M., que la te-
nuncia se concib como una d e c / d ~ t i 0 nde d u n ~ a dnrCgficia, m y fficactd depvde
de /a a~~ptucio'adel destinarerib Al efecto, vid. su interesante trabajo, s ~ p r aczt.,
pp. 79-87 fundamentalmente.
(30) La cuestidn estribada, en este supuesto. en determinar desde la pers-
pectiva iusprivatista del negocio juridico si el wrnandato parlamentarion es cau-
sa licita sobre la que construir un n e p i o interpartes.

3. PERDIDA DEL MANDATO Y TITULARIDAD
DE LOS ESCAÑOS
En efecto, que el problema de la prohibicidn del mandato
imperativo en las modernos «Estado de partidos)) no es una
mera disquisicibn tdrica, es evidente. Basta con ojear la alar-
mante estadfstica de nuestra mas reciente historia parlamenta-
ria (31) o las incontables pdginas vertidas sobre el tema en los
distintos medios de opinidn, para percatarse de la rcpercusidn y
trascendencia socio-política de tan delicado asunto. Cierto que
ello tiene mucho que ver ron Ia *cultura politican de cada país,
con la fortaleza de su sistema de partidos y con el fiincionamien-
to interno de los mismos;pero indudablemente tarnbikn, con las
pautas jurfdicas que han de presidir Fa ordenacjdn de los distio-
tos operadores que intervienen en el complejo proceso de la se-
presentacidn y, singularmente, con las relaciones fáaicas y jurf-
djcas que se establecen entre representantes y partidos.
Huelga recordar que la prohibicich del mandato imperati
contenida en el artfcula 67.2 de la Constituci6r1, conlleva, en
acepci6n tradicional, una autentica titularidad personal del esca-
no en favor del parlamentario, quien exento de vinculo juríd ico
alguno @rfa libremente disponer de aquél.
Ahora bien, si tal aseveracién es cierta, para la relación P I -
lamenfario/e/ertms, ésta, debe ser puntualmente matizada en la re-
lacién parIamentmio/pnrrido, pues, tal como se constaz6 en el Ca-
pitulo 1 de este trabajo, la jurisprudencia constitucional, lejos de
trasladar automhticarnente la prohibición del mandato imperati-
vo a esta Ultima -convirtiéndola en prohbicidn del mandato de
partid*, ha introducido ciertas variaciones que deben ser obje-
to de un detenido anAlisis, cuando se trata de precisar su alcance
red dentro de nuestro Ordenamiento parlamentario.
(31) Sin hacer referencra al Bmbito Iwal y autonómico, donde los datos
llegan, incluso, a agravarse, desde lar primeras electrones democráticas, ha
sido de 89 el niimem de diputados y senadoses que han cambiado de grup
parlamentario, de los cuales, 50 lo han hecho en la tercera legislatura
El. MANDATO PARI.AMENTARI0 27 1
N o quiere esto decir que el articulo 67.2 de la Constituci6n
halla ~ r d i d osu virtual vigencia juridica. Ni, mucho menos, que
tras la jurisprudencia constjtucional, cuestidn de tal complejidad
y diffcil desenlace, se encuentre cerrada y resuelta Por el conrra-
rio, la mencionada jurisprudencia, antes que nada, ha abierto
nuevas posibilidades interpretativas que, ni tebrica, ni prapliti-
camente, pueden ser ignoradas. Por utilizar un sfmil prmedente
del Derecho privado, si la interdiction dtc tnutldat imp'ratif en su
espfritu originario implicaba la ccplena propiedad del escafíon en
favor de su titular* la doctrina jurisprudencia1 fraguada en torno
al artfcub 23 de la CE ha construido la imprescindible apoyatu-
ra constitucional para establecer ulfmitesn y rtservidumbresn al
ejercicio de ese derecho de propiedad, otrora libre de todo gra-
vamen, de modo, que aun respetando su esencia -principio re-
ptesentativo- pueda atemperarse dernocrsIticamente a las necesi-
dades propias de un Estaclo de partidos.
Siempre se podrd aducir, y no sin fundamento, que la titula-
r i d d real de los escafios corresponde al partido y no a los re-
presentantes, que son aqutllos y no éstos los legftimos deposita-
rios de los votos electores, rndximt en sistemas proporcionales y
-romo el nuestrw de listas cerradmy blyueadm; pero todo ello
nos conducirfa a un interminable debate que extralimita lo pro-
piamente jurfdico, cuyos pt'iles ya se han puesto de relieve en
pAginas anteriores, y que, como entonces apuntaba, probable-
mente carezca de solución rknica posible.
Jnteresa, pues, centrarse en esos eventuales limites al libre
ejercicio del mandato parlamentario y, en Concreto, en todos
aquellos aspectos concernientes a la s movilidad politicm del ti-
nilar del escafio.
En esta iínea, el abandono por el Tribunal constjtucional de
los esquemas disicos derivados de la prohibicidn del mandato
imperativo y la utilizacián de la tknica de los derechos funda-
mentaies a la hora de perfilar la posicidn juridica de los repre-
sentantes en nuestro Ordenamiento, implicara -tal como se hizo
constar anteriormente una nueva forma de entender la resis-
tencia constitucional del mandato de representacidn.
Efectivamente, la conFtguraci6n del stadw~del parlamentario
 corno cargo público (art. 23.2 de la CE) definida primariamente
de la prohibicidn del mandato imperativo del artículo 67.2 de
por lo dispuesto en las leyes, y el definitivo control de con *
la Constitucibn.
cionaiidad sobre los interna corpwis d a , ha privado al represen-
F. J. Bastida Freijedo (32), comentando criticamente esta
tante de su orignaria ~posicidnde privilegon, sometieni40 el
jurisprudencia y, en atenci6n al protapnismo polftico-repre-
ejercicio de su funcibn a lo dispuesto en aquellas normas .. 1
sentativo de los partidas pollticos y el caricter de agentes
modo especial, en los Reglamentos de las Cámaras. S610 la
imprescindibles para la realización del pluralismo demociatico
tiente fundamentaln dct mandato de representacidn, pari
que les atribuye su replacihn constitucional (art. 6, CE), propo-
del «mas valonb y la proteccibn propia de los derechos fi
ne, sobre la base del principio de leaItad democrática que debe pre-
mentales y, por tanto, de la resistencia de la Conssituci6n
sidir las relaciones electoredpattido/representantes, la gosibili-
ma. En todo lo demás, el ejercicio del mandato queda conc
dad, nada desdefiable, de regular como causa de IfpcompatiBilidnd
nado a su uconftguracibn legal». Por tanto, la consabida
sabrmida el abandono del partido (incluido el supuesto de ex-
pendencia del parlamentario, su pretendida titularidad del esca-
pulsión) por el parlamentario que concurrió a las elecciones, en
m, se deriva de su s t d ~ scomo cargo público, constituciional- las listas previamente presentadas por aqutl.
mente protegido (art. 23.2 de la CE) y no de la prohibici6n dci
Propuesta esta, que s d o parcialmente suscribo. Marginando
mandato imperativo del articulo 67.2 de la Constitucidn.
el hecho -indicativo sobremanera de la dificultad técnica de tal
Sobre la base de tales argumentos, malizados con mayor de-
solución-, de que no se trataría de una causa de incompatibili-
talle paginas atrás, el Alto Tribunal, en un conjunto de senten-
dad sino, más bien, de una inelegibilidad sobrevenida (33), y en-
cias dictadas brisicamente en 1983, dcclar6 que la psdid:i del tendiendo por incompatibilidad a estos efectos -en sentido
mandato por expulsidn del partido violaba esa vertiente fuinda- latlr, todo impedimento al ejercicio del mandato posterior a la
mental del mandato y que, en consecuencia, la norma que admi-
elcccidn, la @dida del mandato por expulsi611 del partido, es
tia tal posibilidad en el imbito local deberfa considerarse incons-
una cuestión tan intrínsecamente conectada al funcionamiento
titucional. Inconstjtucjonalidad, permitaseme recalcarlo, genera-
interno de estos, que rebasa, a mi criterio, las posibilidades de
da no por violaci6n del 67.2 de la CE sino por la de su articulo
ordenación y racionalizacidn del Derecho.
23.2 en conexjdn con su párrafo primero.
No obstante, el Tribunal, nada dice en sus pronuncian
tos respccto al supuesto, absolutamente distinto, de abanc
voluntario del partido por el parlamentario. Mhs aún, en t (32) Op. rupra cit., pp. 209 y 2 1 6-2 1 8 , respectivamente.
dicta, su STC 28/1984, de 23 de febrero, subraya la impoi (33) E n efecto, s i la naturaleza dc la incompatibilidad atiende, como
cia de esta diferenciación, al reconocerse expresamente, qul queda dicho, a l a proteccidn del mandato parlamentaria garantizando su
neutralidad frente al ejercicio de otras €unciones pdblicas, estA claro, que
supuesto de baja voluntaria en el ~ a r t i d ono ha sido dire~tar~.~..
esta premisa no se da en el caso que ahora se comenta. Por otra parte, tam-
te examinado por este Tribunal ... (FJ.0 2 . 0 ) ~ .Advertencia im- poco serfa posible otorgar al parlamentario el derecho de opcidn que genera la
portante y altamente significativa porque, en mi opinidn, venía situación dc incompatibilidad, puesto que, juridicamente, nadie puetie elegir
a admitir indirectamente que la distinta concepción del renrP- entre ser expulsado del partido o permanecer en tsre, por lo que tampoco
rL- pdrfa configurarse como una inelegihilid~ddevenida en incompatibilidad
sentante fraguada por su jurisprudencia y nacida a la luz de1 ar-
tras la celehracibn de las elecciones. La única alternativa posible, parect la
tfculo 23 de la CE, posibilitaba un tratamiento jurídico dife-1
de considerar tal supuesto, como un caso de inelcgbilidad sobrevenida, en-
renciado de ambos supuestos -expulsión y abandonw. 1\leo tendiendo que la expuisi6n o el abandono del partido produce una perdida
que resulta impensable desde las categorias propias de la teorta de la idoneidad subletiva del parlamentario, una falta de capacidad para pro-
seguir en el ejercicio del cargo.

Me explico. 0lvid;indonos moment~aeamentede la jurispm-
dencia constitucional recdda sobre el tema, y aceptando corno
hipótesis la posible pérdida del mandato por expulsión de1 parti-
do, la incrjgrrita a despejar, consiste en saber a quitn correspon-
de fiscalizar la procedencia y licitud del acuerdo de expulsi6n,
sobre todo, si se tiene presente la tendencia a un funcionamien-
to generalmente oligárquico m las organizaciones partidarias.
Un tal órgano de control, no puede ser, como ponfa de re-
Iiwe Kelsen (34) al estudiar pormenorizadamente este proble-
ma, el Parlamento mismo, pues, ctsi se deja la decisidn en manos
del propio cuerpo de representantes, se corre el peligro de que,
si la amenaza de la pkrdjda del mandato resulta de la separacidn
del partido en interts de la mayoria o se crea una nuwa mayo-
d a , el requisito de la propuesta no se produzcan (35). La única
alternativa, en opinidn del jurista austriaco, pasarfa po; remitir a
((jueces independientes y objetivos))la competencia para acordar
la procedencia de la expulsibn. Y esto, con t d a modestia, me
parece una excesiva confianza en el Derecho como instrumento
de resolucidn de conflictos estrictamente politicos, donde la
subetividad y el antapnismo escapan a la aprehensicin de lo pu-
ramente racional-normativo. Por eso, la opcj6n kelseniana, con-
lleva e! inevitable riesgo de una no deseada judicialízacibn de la
polltica.
Pero aun asumiendo este riesgo, facticamente el conflicto
permanecerfa cuando la decisj6n judicial obligase al reingreso
del parlamentario al partido del que fue expulsado. Porque, evi-
dentemente, la resolución judicial no podria impedir la margina-
ci6n politica, tanto en el seno del partido, como en el del p p o
parlamentario, a que se veria sometido aquel parlamentario
readmitido contra la voluntacl política del partido expresada a
travks de sus drganos de disciplina. Resultando tste, que no es,
sino ~onsecuenciade la sautonomfa politicm de los sujetos coos-
titucionales que, tal como afirmaba al inicio de este trabajo, no
El. X i ANDATO PARI.AMEN'I'ARI0 275
agotan su existencia en su preconfiguración normativo-cons-
titucional que se presenta, de este modo, como un rccuadroii
o un espacio para la acción polfticm y no como una icforma ne-
cesaria de sem.
Acaso por ello se deba de reconwer que, F s e a la omnipre-
sencia del Estado de Derecho, existen h b i t o s reservados a lo
polftico que lo jurfdico, por definición, no puede objetivizar. En
este sentido, los partidos politicos constatan, en toda su pleni-
tud, que son, como a menudo se ha afirmado (361, el vetdadero
«soberanoia de las democracias contemporheas, de suerte que la
cuestjbn relativa a la fiscalización del acuerdo de expulcidn, xe-
plantea bajo nuevas variables el sempiterno interrogante del De-
recho constitucional: y. .. ?quién controla al soberano?
Le que sí me parece constitucionalmente irrefutable, es la
posibilidad de introducir como causa de pérdida del mandato, el
abandono voluntario del partido por parte del parlamentario.
No s610 porque, como ponfa de relieve paginas atrbs, el Tribu-
nal Constitucional ha sugerido la viabilidad de un tratamiento
diferenciado entre este supuesto y el de expulsión del partido,
sino tarnbikn, porque mas recientemente ha subrayado la tras-
cendencia constitucional de ese principio de lealtad democrática
cpe el Ordenamiento jurfdico no puede ignorar.
Asf lo reconoce en su STC J 19/199O de 21 de junio cuan-
do, tras afirmar que «los diputados son representantes del pue-
blo espafiol considetado como unidad, pero el mandato que
cada uno de ellos ha obtenido es producto de la voluntad de
quienes los eligieron determinada por la exposicidn de un pm-
grama juridicamente lfciton, declara que d a fidelidad a este com-
promiso, q ~ ninpma
e g~ardam la abl&~~cio'n
reImrUTo'tf derivadd de un
s#pue~tomandato ir7~peradv0,(...) no puede ser desconocida ni obs-
taculizada (FJ 7.0». Cierto que en esta sentencia, relativa al acata-
miento a la Constituci6t1, tal obstaculizaci6n ptocedla de un 6r-
(36) Sic. A. GRAMCCI, p./;tica t srrlla 5 t h Modtnio
Notc su1 MathiavclIi, r ~ l i a
(Qmdarrri dcl carmm, n.. 41, Torino, 1874. p. 5; igualmente, G. RFljClG-
No, ~kimitrreal Sovrano. Brevi noti sui partiti politicin, m Criticd dc~' Diritto,
mor 27-28, 1982, pp. 14 y 15,

gano de las Chmaras. Sin embargo, no lo es menos que, reto-
rnando su fundarnentación deci&damente dmocríítica, la r e p -
iaci6n del abandono voluntario del partido por el representante
elegido, como causa sobrevenida de incompatibilidad vendría, a
mi modo de ver, a sancionar juridicamente con la pérdida del
mandato, el desconocimiento^ por el parlamentario de esa rela-
ci6n dernwr5tica de fidelidad al compromiso electoral previa-
mente contrafdo.
Cuestibn distinra, aunque políticamente parezca irrelevante,
es la producida mando la expulsión es acordada por el grupo
parlamentario y no por el partido, porque grupo y partido no
siempre se identifican. Pitnsese en el supuesta de un p p o par-
lamentario formado por fuerzas polfticas coaligadas, en el que el
partido mayoritario, por escisi6n de los pactos electorales, decj-
de expulsar de3 grupo a los miemhros de su socio riinoritario.
En tal caso, resulta claro, que la ptrdida del mandato por cxpul-
si6n serla una medida en extrema improcedente y que lo upu1- ----
tuno, tal como acontece se@n la vigente regulación de lo Re- 1s
glamcntos de las Cdmaras, consiste en la incotporacj6n de: tales
parlamentarios al Grupo Mixto.
Ser& justamente, esta naturaleza residual del Misto, y la
consabida ausencia de heterodisc$lina que lo caracteriza, lo que
permita intraparlamentariamente y, a falta de mejor f6rmula, ar-
ticular mecanismos que sancionen cconbmica y polfticamente e1
posible comportamiento adesleal)}de los parlamentarios; obsta-
culizando en definitiva, el ((mercado polfticon de los escanos
que, en ocasiones, supone una verdadera alteración del equili-
brio de las mayorfas parlamentarias y, con ello, de la voluntad
de los electores manifestada en las urnas.
Desde esta perspcaiva, el Proyecto del nuevo Reglamento
del Congreso de los Diputados (371, y en lfnea con algún Orde-
namiento constitucional comparado (381, determina en su ar-
(37) ROCG-CD, n.o 159-1, de 17 dc lulio de 1989.
(38) Estc cs el caso de la vfgente Constituci61-1portuguesa. Mientras su a[-
tlculo 152.3 establcce que los adiputados representan a todo cl pafs y no a las
circunscripciones por las que son elegidos, el articuEo 167.1 .c) dispone como
I>1. MANDATO I ' A R I ~ A X l t ~ N l ' h R I ( ~ -7,
:'
ticulo 26.2 que ulos diputados que C.) durante la legislatura de-
jasen de pertenecer a su Gmpo parlamentario, quedaran incor-
porados al Grupa Mixto durante lo que reste de legislatura».
Claro e s t l que esta norma, de entrar en vigor, no soluciona el
problema, tan s610 dificulta juridica y econ6micamente, la facili-
dad inicial que hasta ahora existla para cambiar de p p o politi-
co. De todas formas, hay que convenir en que desde el estricto
punto de vista de la prohibici6n del mandato imperativo, tal
medida, resultada constitucionalmente inadmisible. Sin embargo,
la concepción del parlamentario como carjp público, jurispru-
dmcialmente elaborada, le confiere plena constitucionalidad
pues, ni se vulnera el 23.1 de la CE, al ser el propio represen-
tante quien incurnple el deseo de sus electores, ni su artfmlo
23.2, toda vez que la norma reglamentaria no introduce ningún
tipo de discriminación en el ejercicio del cargo, al estar previa-
mente contemplada con carácter general en el Ordenamiento de
la Cámara.
Mucho mis restrictivo, en su voluntacl de impedir el cambio
de p p o , es el rbg-irnen establecido por el Reglamento del Parla-
mento de Murcia en su versi6n reformada de 14 de abril de
1988 (39), cuyas medidas apuran al mliximo las posibilidades
abiertas por la mencionada jurisprudencia constitucional.
En efecto, sobre la base de su propia experiencia parlamen-
taria, el articulo 20.3 del Reglamento establece que el abandono
por el parlamentario de su Grupo s6lo puecle hacerse mediante
solicitud de intcgación en el Grupo Mixto. Ahora bien, a dife-
rencia del Proyeaa de Reglamento del Congreso, esta integra-
cidn s61o ser&efectiva a partir del inicio del aiio Pegslatjvo si-
guiente a aquel en gue tal solicitud se produzca.
Pero las medidas adoptadas van mucho mhs alla, introdu-
ciendo importantes matizaciones desde la dptica de la d m m r a -
.-, de Frdida del mandato la inscripci6n en partido distinto de aquel p r el
.,e hubiercn presentado a las elecciones, de modo que para continuar cn el
cargo, s610 les reíta seguir como 'independientedn.
(39) ROARM, n.O 44, de 19 de abril de 1988.

cia de partidos que, a mi modo de ver, sería de desear que in-
corporase el nuevo Reglamente del Congreso.
Tal como se recogía en el Dictamen del Profesor A. Garro-
rena (40), se establecid una limitación a las posibilidades de ini-
ciativa parlamentaria de aquellos diputados regionales que,
abandonando su Grupo de procedencia para incorporarse al
Mixto, no hubiesen concurrido a las elecciones como formación
polttica independiente. Se pretende, de este modo, distinguir en-
tre aquellos parlamentarios que están en eI Grupo Mixto por no
h a k r alcanzado los requisitos mlnimos para formar grupo pro-
pio pera que cuentan con el respaldo democrdtico directo de los
votos obtenidos como tal fuerza polttica, de la situaci6n de
aquellos otros que llegan al Mixto sin poseer esa cualificación e
identidad plftica (4 1).
Obligado es reconocer que, estas medidas reglamentarias, no
pasan de ser remedios parciales e indirectos al, sin duda, aspecto
míis dramdtico de nuestra reciente realidad parlamentaria. Y
aunque su remedio no sea s61o jurídico, la inclusidn del abando-
no por el parlamentario del partido, como causa de incornpatjbi-
lidad sobrevenida medida ciertamente más drhstica pero cuya
constjrucionalidad me parece enteramente admisible-, p
coadyuvar a solventar gran parte del conflicto.
Un último aspea0 interesa tratar antes de cerrar este ef
fe concerniente a la titularidad de los escaños. Se trata del su-
puesto analizado en nuestra doctrina por A. Torres del MO-
ral(42), relativo a la pérdida del mandato por declaraci61-1de in-
constitucionalidad del partido.
(40) Crt. por E. FERNANDW. DE S I M ~BERMEJO,
N , 249.
op. s ~ p r a p.
(41) Articulo 20.3 injne: di los diputados regionales as{ integrados en ek
Grupo Mixto n o hubieren concurrido a las eleccionca con identidad polltrca
propia, tendrzin todos los derechos que este Reglamento reconoce a los diputa-
dos, pero no as1 aquellos otms que el mismo adscrihe a la condicidn dc 'for-
maci6n polltica con respaldo electoral"^. Un comentario sobre la exkgesic y al-
cance de este precepto puede verse en, E. FERN~NDEZ DE SIMÚN BERMEJO.
drbnica de la Asamblea repond de Murcia: un ano de actividadii, Anuario dp
Derecho Cmtit~~trondy Parlamentario, nn01, 1 990, pp. 248 a 250.
(42) crisis del mandato representativo...*, op. t& p. 22.
l ihrtfmcI suust, Neuchatel, Ides et Calendes, 1967, p. 442.
EL MANDATO PARL.AMENTARIO 27'1
Evidentemente, de seguirse ad Ieteram los efectos jurfdicos
vinculados a la piohbicidn del mandato imperativo, la única
posibilidad de conseguir tal efecto exigirfa el encausamiento cri-
minal e individual de cada representante, en la medida en que
ello fuere psible. De no ser asf, como advierte el mencionado
autor, nos encontraríamos ante el parad6jico resultado de la per-
petuacidn parlamentatia de un partido previamente declarado
inconstitucional.
No obstante, si la norma que se aplica no es la del articulo
67.2 de la CE sino, como reiteradamente 10 ha hecho el Tribu-
nal Constituciond, la resultante de la interaccidn de los dos pA-
rrafos del articulo 23 de la Constitucidn, nada obsta, en mi
opinidn, para que la sentencia de declaracidn de inconstitucjo-
nalidad del partido incluya, entre sus efectos, el de la pbrdida
de los escafios, toda vez que ello no implicaría una vulneracidn
directa del derecho de los ciudadanos a «ser representados))
sino, rnAs bien, una defensa de ese derecho fundamental conte-
nido en el artículo 23.1 de la CE y cuyo ejercicio no puede ser
contrario a lo dispuesto en la Constituci6n misma. Por lo de-
mis, la soluci6n no seria extraña ni innovadora. El Tribunal
Federal alemán asi lo declar6 en dos ocasiones: en 1952, res-
pecto al partido neonazi y en 1956, respecto al partido comu-
nista (43).
En resumen, pues, ta jurisprudencia del Tribunal Constitu-
cional ha abierta nuevas posibilidades interpretativas y de ac-
ci6n normativa que permiten, claramente, a mi modo de ver,
franquear parcialmente la frontera hasta ahora cerrada de la pro-
hibici6n del mandato imperativo, y aminorar las disfunciones
que su vigencia ha venido introduciendo en las modernas demo-
cracias de partidos.
F3) h s t e , tambidn, un p r o d e n t e en Suiza. Vid. AC'BERT,Trkté di, Dd
 L A PRORROGA DEL MANDATO PARLAMENTARIO

1. PRESENCIA INSTITUCIONAL Y CONTINUIDAD

DEL PARLAMENTO

La peculiar cvoluci6n del parlamentarismo inglés permite

verificar, sin gknero de dudas, la trascendental importancia de la
pzriodicidad de las convocatorias como factor de tmnsfomaciOn
del Parlamento en entidad institucional. El sobtwm operado desde
la prerrogativa regia de convocatoria parlamentaria, ztI privilegio
del Parlamento «a ser convocadoii, resume paginas decisivas de
la historia constitucjonal britfinica, especialmente durante el
h n ParIiament
~ (1 640-1653}, prácticamente inaugurando con la
TriefpndArt, de 16 de febrero de 1641,por la que se establece la
permanencia y obligada convocatoria trianual de la Asam-
blea (1). Consolidada esta regularidad institucional, sobre todo
tras la Glorio~usRevoI~tion(16891, comenzarh a disciplinarse todo
ci entramado interoi@nico de relaciones Parlamento-Corona y,
de modo particular, el de las prerrogativas de disoliucicin, aplza-
mjento (a&o~rneftprnt)y prórroga parlamentaria (prorogation) en
su dimensidn propiamente moderna (2).

( 1 ) Por todos, vid. T. TA~WF.I.~.-LANGULAD, En#$b Constifi,iimdHi~to-

v, London, 1960, 1 1 . 0 ed. (a cargo de T. F. T. PLVCKNEIT),p. 131 y 5s.
(2) En este sentido, se deber$ a EDWARD COKE, sin duda la mayor au-
roridad en el campo lurldico durante el reinado de Jacobo I, la primera for-
mulacr6n nitida de los diversos fenómenos conectados al poder regulador
del Rey sobre la Asarnhlea. Según IJ. COKE,T h diMersip hfivccn n proro@ion

En lo que al Derecho continental se refiere, esto es, el surgido
con la Revolución francesa, la permanencia del Parlamento es
una reivindicación, una conquista y, a la vez, una necesidad
del sistema polltico (3), corno consecuencia de la canstruccidn
racional y equjlibxada de los distintos poderes constituciona'
les,
pero tambjen, aunque desde otro Angulo, y en la medida
que el Parlamento era expresidn del nuevo orden implanta,
como genuina gasantfa de control polAico y arma jnmedi
ala
la batalla frcnte a quienes quedan desconoces la ciser
ida
constirucionala.
Ahora bien, si permanencia significa institucionalidad (41, la
naturaleza políticamente representativa del Parlamento y el prin-
cipio de participacidn demaratica que lo.legitirna, exigen que
aqdlla se cornpatibilice con la necesaria renovación cfclica
los representantes: mientras renovar es poner tin para empe
de nuevo, permanecer, es impedir el fin.
A tal disyuntiva debe poner remedio el expediente tkcnir
juridico sobre el que minilar la supervivencia y la centralidacl
n fmmtin~rinrro f t h e p i i i a m m t
arrd an u ~ o ~ m n e or S
;, fbui by fhepromgation in opcn
roufl hCrP IS a I C J J ~ O ~and, thc# cncb b d i ~as p a c d i n cithcr bonse, or
amd bud no myall arrent t o tbcm niwt at fhc next mrcmb/y
scvergll sessron ofpurliamcnf is in ~ Q stvcraii P t : 4 bL. bu: .dp&nicd or
p r t i ( ~ m c ~bu3
mttti~ued,tbcn tkrc ir no stssioip: and m n s ~ c q ~ c m el/t ~tbings mwtinpre ti// in the -
~ $ a t etbcy wctc in Worc the sdjoummtnr or rontinudriw (~t., por P A ~ U A I . E :
TANZO, LO 1ci5~Iimfntode& Acccmb/cc gariamentcari, t., 1, Giuffr.?, Mil
1984, p. 25. quien a su vez lo toma de J. HATKHEK, usession, Prorrogñition,
Adjournment und Dissolution des Farlamentsii, en Zehcbr# fur Bit $cmnts
S f ~ ~ a t ~ w ~ ~ s c1 n95s 1c,bp.~ ,1 53.
(3) NO en vano, el artkulo 1 del preambulo dcl Capitulo 1 del Titulo Iii
de la Constitucidn francesa de 1791 declarara que ctla Asamblea Nacional que
forma el cuerpo legislativo es pemanentem.
(4) Insritucionalidad, entendida como necesatia pertenencia al aparato
estatal, irnpresctndihle para individualizar y dar cxistencia efectiva al Estado.
Por todos, vid. SAnn ROMA-, aiNozione e natura degli o r p n i costituzionali
dello Statoii, en Smitti Mhmi, Milano, 1950, p. 8 y SS.
Por otra parte, la continuidad de los órganos constitucionales como ele-
mento para su institucionalidad, se complementa con la meramente adminis-
trativa nacida de la existencia de @cl intcnii cuya actividad no sufre interrup-
ci6n; SIC., A. AUGUSTOROMANO,l a promgaiio nc& oqnni m ~ t i t ~ ~ j o nGiuffrk,
Milano, 1967, p. 66.
283
t;l. MANDATO PARl.AhlENTAR1C3
de las Charac aun cuando dstac se hallen disueltas o en perfodo
de inactividad (5). De no ser asf e, incluso, superados los recelos
del primer constitucionalismo, tiene que reconocerse el amplio
margen de maniobialidad que en tales periodos se otorgaria al
Ejecutivo, exento de un control jurfdico-polftico inmediato.
Ausencia de control, especialmente significativa cuando de la
disolución de las Cámaras se trata, pues, dada la derivacidn
parlamentaria del Gobierno en los sistemas parlamentarios, éste
actlia en funciones y ptivaclo, en consecuencia, del respaldo p ~ -
lftico y de la colaboración institucional que le otorgaba la asam-
blea de representantes (6).
A) Una primera formula canstjtucional, para la solucián
del problema, al margen de la de su mero desconocimiento (7),
consiste en impedir que Pste llegue a plantearse, acudiendo al
sistema de renovacibn parcial de las Asambleas -como ocurre
para determinadas C h a r a s Altas- o estableciendo la obligada
celebración de las elecciones antes del termino del mandato, tal
como lo determina el articulo 27.2 de la Ley Constitucional
Federal de Austria y el articulo 39.1 de la Ley Fundamental de
Ronn para la Repiiblica Federal Alemana. Sin embargo, esta
bofh b u ~ s t ~ ,
agoin, etc. frr cvcy
JUmC ( 5 ) Centralidad en sentido tanto polltico como estratkgh, esto es, como
Cos. punto de convergencia y gravitacibn de 10s distintos controles constitucionaEes
ano. internos. Cfr. A. MANZEI,I.A,f! pdri11mmf0,op. cit., p. FI) y SS.; CHELI, E. y
MACCMTELA, C., al'attivitá cognoscitiva delle Carnere. Aspetti organizzativi
et evoluziane del sistemaw, en Pariumto. JstrfirZMiw. Dcl~mracfa,Giuffre, Mila-
no, 1980, pp. 9.8 y 99.
(6) En esto se diferencia precisamente, la mayor complelidad de los pe-
rfodos de no funcionamiento de las Cimaras respedo del de otros drganos
constituciona2es. Al ser las Cortes Generales, el h r p n o fundamental de leffci-
macibn democratica del Estado-aparato, su inactividad transitoria se irradia a
los restantes órganos del L:.starlo, exipendo el cstablecirniento de mecanismos
espectficos de p r a n t f a .
( 7 ) Opcidn t s t a n o desconmida por el Derecho comparado, como
pone de relieve J . J. LAVILLARUBIRA,al comentar el sistema de Australia o
el de Egipto, carentes de mecanismos que garanticen un rnfnimo de conti-
nuidad a la actividad parlamentaria; comentario ñI artlculo 78 de la CEw,
di,
en Comentarios rr la, Lyes politicas (dir. Oscar Alzaga), T. VI, EDERSA,
1989, Madrid, p. 627.
 última alternativa no da respuesta a aquellos otros supuestos
de disoluci6n anticipada, por lo que se tendrán que pr
ever,
como inmediatamente se comprobari, instrumentos jurit
3ims
complementarios.
En esta misma lfnta de evitar la pmblernitica situación de
interregno, y para sistemas parlamentarios bicarnerales, una dis-
tinta vfa para garantizar la continuidad del Partamento, consiste
en impedir la disolución simulthnea de las dos cuerpos legjsl:
vos. No obstante, más que resolver, malamente se atenúa
conflicto, en atencidn al carácter generalizadamente imperfet
dc los sistmas bicamerales.
B) Ida segunda opción constitucional, pasa indefictihle-
mente por admitir el funcionamiento discontinuo de los Parla-
mentos, asumir los eventuales riesgos polfticos que esto pueda
conllevar e, intentar garantizar jurfdicarnente su permanencia
iastitucianal en periodos de vacancia y, con ello, el equilibrio
primario del sistema constitucional y la permanencia del Esta-
do mismo.
Como lo que se pretende impedir es, ante todo, un desmesu-
rado margen de libre maniobra del Ejecutivo.que podrfa hacer
uso del ((Desechoexcepcional del Estadon sin fiscaljzaci6t
djco-p1ftica directa, al no estar las Cámaras reunidas o e
trarse Iéstas disueltas, una primera medida, sobre todo e n e!
timo supuesto, consiste en limitar al rnhuctrno la accidn gubcrna-
mental, circunscribjtndola a la gestidn de asuntos udc mero tra-
mite», aunque este concepto juriclico indeterminado pueda pro-
vocar, en la praxis, no pocos problemas respecto a su correcta
interpsetacidn y alcance. Acaso por ella, esta fdrrnula, adoptada
en países como Francia o Bélgica, es complementada, en SU
efecto de garantia, con la convocatoria automhica de las C k
ras nacida ope mrfid~~tioni~ para 10s supuestos excepcionales tí
tivamente contemplados en sus Normas Supremas (8).
(8) As(, el articulo 79 de la Constrtución belp preve, en caso de rnuene
del Rey, que las Cdmaras se reúnan sin convocatoria y aunque hubieren sido
disueltas, el dtcimo dfa desputs de su fal!ecirniento. Pot otro lado. el artfculo
1 ú de la Constitucidn Franccsa establece una reunión de pleno derccho de la
Pero si en estas situaciones caracterizadas constitucional-
mente como ccexcepcionales», las C h a r a s disueltas, y los parla-
mentarios que han perdido tal mndicidn, son «renacidoss ex
~ n s t i t ~ t i o arecuperando
e su status en toda su plenitud, no es de
extrafiar que, cuando aquellos estados de emergencia broten an-
tes del t t m i n o de la legislatura y subsistan al fi nisma,
sea jurfdicamente factible prorrogar el rnandntc mtario
hasta que tales circunstancias hayan parecido. hiecanlsmo tste,
que implica una recuperación integra E las facult d c s Y
prerrogativas de las Cámaras y sus rnier que aparece re-
gulado en distintos textos consritucionales.
En efecto, la prdrroga del mandato de las Cámaras se con-
templa expresamente, en el articulo 60 de la Constitucidn italia-
na modificado por la Ley constitucional de 9 cle Febrero de
1983- en caso de guerra, ast como en el artículo 115 h) de la
Ley Fundamental de Ronn para el estado de defensa. Por su
parte, el articulo 175.1 de la Constitución portuguesa lo estable-
ce para los estados de sitio o emergencia, mientras que el artfni-
lo 116.5 de nuestra Constitucidn 10 exige si se hubicren declara-
do alguno de los estados de alarma, excepción y sitio.
N o obstante, al masgen de la reducción de las facultades gu-
bernamentales o, de estos mecanismos jurfdicos de urgencia ante
situaciones dc excepcibn, la gran mayoría de los ordenmientos
constitucionales han previsto otras fdrmulas para garantizar la
permanencia y, sobre todo, la colaboracidn institucional del Par-
lamento en períodos que, aun siendo de vacancia, bien pueden
calificarse, por contraposicihn a los supuestos anteriores, de
normalidad constitucionalii. Soluciones, que en lo fundamental,
responden a dos modelos bhsicos: el de laprorogatio y el que, en
expresión del Profesor Perez Serrano (9) recientemente rescata-
da por J. J. I.avilla Rubira, podanos inicialmente denominar de
«Comisiones ultrapermanentesii.
tdictadura ternporalii
Asamblea Nacional cuando en el supuesto de 1a llamada 4
nlle puede elercer el presidente de la Repúbiica en uso de los pnderes extraor-
Y"
diinariw que mnstitucionalmentc le son de modo taxativo atrtbuidos.
(9) Tratado de L)crcchopditiro, Civitas, Madrid, 1976, p. 762.
 2. EL SISTEMA DE GARANTIA SUBJETIVA:
LA PROROGATO
Con apoyo en la ya cldsjca definicidn de Elia (lo), laprom~a-
tio puede ser caracterizada como la ficcidn juridica a travbs de la
cual el titular de un drgano, habiendo sido cesado en sus funcio-
nes, continúa en el ejercicio de las competencias de aquel, hasta
la torna de psesidn de su nuevo titular.
A diferencia, pues, de la prdrroga de la legislatura lapro-
roxdtio no produce una prolongaci6n extraordinaria de la vida
de las CAmaras. Su efecto consiste en presumir la supervilven-
cja transitoria del ~tatrrsde los parlamentarios desde la er:tin-
ción de la legislatura o disolución anticipada de las Cámziras,
hasta la canstitucidn de las nacidas tras la celebracidn de las
nuevas elecciones. No afecta, en consecuencia, al órgano sino
a sus titulares (1 1).
Nacida como ficcidn en el Derecha m a n o para imped"tr ei'
vado de poder militar por cese de sus titulares (1 21, el estab leci-
miento de este particular mecanismo por la Constitución itd iana
de T 947 (13) como medio para salyaguardar la perrnanen-: " J*
L l i l C1C
las Cámaras y garantizar un efectivo control del Ljecutivo tras la
extincidn de las mismas, ha convertido a la promgatio en 1a fSr-
mula m8s completa y segura (14) para el seprniento de 1:3 *di-
(10) La continnltd del fuñ~ton~micntod q i i o r ~ m irnstilwzinnd/i, Rc
1958, p. 61.
(1 I ) Asl lo advierte S. TRAVERSA, en la voz ~Legslatura~, Enriclpadia dcl
Diritio, T . XXIV, 1 97 1 ; y en II Parl~rnea~ondla Cosfitrrzioncst nclh prarsi, Giuf-
frP, Milano, 1989, p. 198 y 3s.
(12) Sobre el origen d e la proroptio, vid. A. A . ROMANO, op. sargrn d.,
p. 87.
(13) Según su articulo 61 uhasta que se rednan Ins nuevas Cdrnaras se con-
siderardn pmrrogados los poderes de las anterioresii.
(14) De #sabia innovac~dn,que, satisfaciendo una a n t t p a aspiraci6n de-
rnocrdtica (...) ha establecido un principio (...) se@n el cual no d e k habcr
ninguna soluci6n de continuidad entre la Cdmara que muere y Ea que nacen.
lo califica F. M ~ Ht rorr,
R Tratado dc Diritto t Pruccdura Parlameslare, Roma,
1948, p. 56.
vidad gubernamental en los periodos de interregno parlamenta-
rio, maxirne, en los actuales Estados de partidos.
En efecto, una vez sustituida en las modernas democracias
de partidos. la dialktica de los @eres>, por la tensión conflic-
tud mayorla//opsicibn, el mecanismo de las Comisiones ultra-
permanentes puede verse, sino anulado, cuando menos notoria-
mente reducida en sus funciones de control poiitico, al ser éstas,
a travds de las fdmulas proporcionales con las que son designa-
dos sus rnimbros, un ctreflejo minimamente correpdo>i de la
propia voluntad del Gobierno. Por contraste, en el sistema de la
prosogatio, al continuar todos los miembros de las Cámaras en el
ejercicio de SUS funciones, mejor se garantiza el pluralismo poli-
tiro de la Asamblea y las posibilidades de actuacidn de la oposi-
ci6n paslament aria.
Sin duda, esto explica la progresiva implantacidn de laproro-
gntio en el h b i t o comparado (1 5). Ejanplos sipf~cativosde esta
realidad, lo son la reforma constitucional acaecida en la Repúbli-
ca Federal Alemana en 1976 (Lqr núm. 33, de 23 de agosto de
1976, art. 1.3) por la que se suprimid la Comisi6n Permanente
(lb) que estableda el arttculo 45 de la
( S t h d i p r Auss~h~sx)
Gmndgesetz para imponer este sistema que garantiza el Bundesta~
en caso de disolucidn anticipada, la plenitucl de sus poderes, in-
cluidos el legslntivo. Igualmente, el articulo 64 de la nueva
Constituci6n de los Paises Bajos de 17 de febrero de 1983 ha in-
corporado esta modalidad de la proroHio.
En esta misma linea, tampoco podemos desconocer el ex-
preso reconocimiento de este instituto en nuestro propio país.
No ya como expediente tecnico en el h b i t o de la Administra-
ci6n Pública, sino tarnbitn como instrumento de continuidad de
(15) El sistema de pmro~~tio, es tambitn el implantado en países como
Turqufa (art. 77.3 de la h s t i t u c i d n de 20-XII-1982) e irlanda (m. 18.9 de
la Constitucidn de 1937) y el instauraclo para el Parlamento Europeo (art. 7.2
de su Reglamenta de 26 de marzo de 1981).
(16) Esta Comisidn, configurada sustancidmente como una Comisi6n de
investigaci&n, c a r d a de potestades legislativas de clase alpna, nunque p d f a
elegir el canciller federal e iniciar pmedimientos de acusacidn contra el presi-
dente de la República.

órganos propiamente politiro-representativos. Asl acontece para
!as Corporaciones locales a tenor de lo dispuesto en el articulo
194 de la T,OREG, según el cual rcuna vez finalizado su manda-
to los miembros de las Corporaciones continuarán solamente
para Ea administración ordinaria hasta la toma de posesidn de
SUS sucesores.. .M.
Ahora bien, la pmrogafio no es la ((panacea univetsa1)i. Bajo
su aparente sencillez oculta no p c o s problemas jurldico-
políticos y dificultades ttcoicas sobre los que, singularmente, ha
llamado la atención la doctrina italiana.
En primer lugar, parece obvio, que el Parlamento en p m -
gario no pueda desartoIlar idbnticas funciones a las que detentaba
con anterioridad al término de la lepjslatura o de su disolucidn.
Estas debesan ser más limitadas. El problema, consiste, justa-
mente, en averiguar qué facultades de las C h a r a s , ya las legisla-
tivas, ya determinarlas modalidades de control, han de ser some-
tidas a cierta restriccibn (1 7). Advitrtase ch este sentido, que tal
corno antes indicaha, lagrurogatio no afecta al drgano sino al ~ t a -
de sus miembros, por lo que no cabe hablar de un recorte en
las competencias de las Camaras sino de una transitoria rtdeslip-
timaci6n procesal» de sus miembros para emprender determina-
(17) Aunque el debate sigue prohlerniticarnente abierto dcntro de su doc-
trina, en lo que respecta a Italia y a las facultades legislativas de las C i r n a r ~
en prnmgutiu, sus actuales Reglamentos han establecido una suerte de procedi-
miento abreviado (arts. 107 y 8 1 de la Cimara y del Senado, respectivamente)
para la tramitacidn de los proyectos de ley ~decafdornp o r el fin de la leg~slatu-
ra y ya aprobados por una de las Camaras en vla definitiva o en fase de ins-
tmccidn, con lo que se ha venido a reformr la continuidad legislativa del Par-
lamen~o.A! respecto, vid. S. TR.~VERSA, Parlamenlo nella..., 9. cit., p. 227 y
SS.; y, A. P~JZ)!XI!I*!I, I~cciovesde D e d o Cowstituc~onaI~
vol. 1, CEC, Madrid.
1984, p. 303 y SS.
En lo que se tefiere a la Republica Federal Alemana, a diferencia de Ic
acontece en Italia, aprioristicamente el Parlamento detentarfa en plenitui
das sus funciones. Sin embargo, en Ia prictica no suele reunirse en Pleno =-
actividad en situacidn de proroxatio se centra fundamentalmente en la presenta-
ción de preguntas e interpelaciones.
1.1. A I A h U h I'O P:\Kl.hhlEhY-ARIO 3 0
das acciones parlamentarias (181, lo que, evidentemente, dificul-
ta rodavfa míís la concrecián de 1 parlamentario «no
debe hacen, en periodo de proreatit
En segundo lupr, Ea continuidad de los parlamentarios en
la titularidad de su ~ t a t i genera,
l~ i :e, efectos no des1ea-
dos. Por un lado, resulta polémico precisar en que mlomento los I
parlamentarios surgidos de las n u evas eleccjones ad<quieren p¡le-
. .
namente tal condicjdn, pues, dada la subsistencia d'el slaftls de
los anteriores componentes de la Asamblea, habrá 01 le dilucirlar
si esa adquisición se produce tras la celebrac les
o el &a de la primera seunidn de las nuevas Lamaras c 1"). Por
otro, tambitn se ha apuntado que el mantenimiento del stafus de
los parlamentarios durante todo el periodo electoral, incluidas
sus prerrogativas, les otorga una cierta situacibn de ventaja, tan-
to plftica como jurfdica, que puede menoscabar la igual concu-
rrencia de los candidatos a los comicios.
De cualquier forma, como acto seguido se podrri compro-
bar, el sistema de Comisiones ultrapermanentes en el «parlamen-
tarismo de partidos» no ofrece, quizi todo lo contrario, menos
jnconvenientcs técnicos, 10 que demuestra, una vez mks, Ea in-
hertcnte dificultad de construir jurldicamente un mecanismo ca-
par! de compaginar e! sery no ser cle las Cámaras.
3. El, SlSTElMA DE GARANTIA INSTITUCTONAL:
1,AS COMTSIONES nULTRAPERM ANENTESN
El segundo en orden de exposicidn, aunque primero en el
tiempo, de los expedientes parlamentarios ideados para atender
y asegurar la permanencia de las Cimaras en periodos transito-
rios de inactividad es, como queda dicho, el de las Comisiones
(18) Cfr. G r r x r i ~ iN ~ c c i nPromfialio
, dcl Partamemto, mand en-
tarc e prerrogattvi parlamentarh, Ra1.r. Drr. Pwbbl., p. T inn .. ..
i v i i y >s.
( 1 9) Por todos, vid, S. ' ~ R A V I . K S ~II. Porlumenio #ella ~ o ~ ~ r t p ~ z sr onelh
n~s
pra111, op. cit., pp. 206 a 2 16 .
ultrapermanentes. Sin entrar en el delicado tema d e su natura-
leza juridica, al que inmediatamente me referir6 de modo F
cular al tratar de la Diputación Permanente espafiola, en ti
nos generdes, pueden considerarse como una Comisión
rnanente mds de la Cámara, aunque de funcionamiento esFecial
y no continuado.
En efecto, a diferencia de las restantes Comisiones [iarla- . .
rnentaiias, las Comisiones ultrapermanentes despliegan su a(Ctivi-
dad precisamente en los periodos de i n t e r i e p o parlamenitario,
bien por disolucj6n o extinci6n de las Cámaras, bien por ii~acti-
vidad vacacional entre periodos de sesiones.
Al igual que las otras Comisiones parlamentarias, las 1
permanentes, reflejan proporcionalmente las fuerzas pol
existentes en 'el seno de la Asamblea, y su función con,,
sustancialmente, en velar por los poderes de esta, cuando ji
dicamente ha dejado de existir o, en tiempo d e descanso pa
mentario.
A diferencia, pues, del sistema cle la pmrogutio, no exiszle una
prdrroga en la titularidad personal de los mandatos paxlamienta-
riw hasta la celebracidn de la primera reunión de las nuevau cá-
maras, sino que éstos se extinguen con el fin de la legislarura o
la disolución de aquéllas. Tan s610 los miembros de esta e!rpecl-
fica cornisi6n se verfan prorrogados en el ejercicio de sus Fun-
S
cjones, actuando a manera de c<cuerpo de vigilancia} de las - '
rnaras cuando éstas no estuvieren reunidas.
Este aspecto garantjsta del Legislativo,, genuino « p a n
de la Constitucjdns y atributo caracterfstic~del primer ct
tucionalismo, explica la originaria implantaciljn de1 sister
Comisiones ultrapermanentes. Como pone de relieve F
Serrana, con referencia al régimen de la Diputación Permanente
espanola en la ~ o n s t i t u c i b ndel Doce, aunque fomaImenre pu-
diere parecer un 6rgano de continuidad administrativa, ccsi la
paz se altera y el sistema constitucional corre peligro, la Di---
taci6n sale de su atenfa, se coloca a la cabeza de todos 10s
deres y magistraturas; reta y humilla, si es necesario a? Moi
ca; somete al Gobierno, ordena al Consejo de Estado g esgr
como instrumentos persuasivos sus aceradas Exposicione
como a m a decisiva la amenaza de convocar Corres extraordi-
n a r i a s ~(20).
En todo caso, este sistema, de indudable arraigo en la histo-
ria de nuestro constitucionalisrno (211, tambj&n es el generaliza-
do en los textos constjtucionales anteriores a la segunda psgue-
rra. Asf lo establecia eE articulo 32 de la Constltuci6n francesa
de 1848, o el articulo 35 de la Constjtucidn de Weimar. Sin em-
bargo, como antes apuntaba, en la actualidad se encuentra en
franco retroceso. Y ello, n o sdlo por su relativa ineficacia en los
Estados de partidos, sino también, como acertadamente advier-
te, J. Lavilla Rubjta (221, por la implanticidn generalizada de
sistemas d e justicia constitucional que, al velar por la defensa de
la Constitucibn, asumen facultades otrora pertenecientes a las
Comisiones ultrapermanentes.
Pese a todo, esta modalidad de seguimiento parlamentario,
subsiste en países como Portugal o Grecia (23). En cuanto a Es-
pana, cuya Diputacidn Permanente ha sido tradicionalmente
presentada como prototipo de esta clase de Comisidn, requiere
de un anglisis más detenido de la misma, antes de aventurar
conclusiones.
3.3. La Diputacicín Permanente
E n este sentido, conviene comenzar aclarando que el análisis
de la Diputacidn Permanente, que a continuacibn se formulará,
(20) N. PERU SERRANO. uLa Diputaci6n permanente de Cortes en me.;-
tro Derecho constitucionñl hi~tdricoa,recogida en &critw de D~rechP.,ffrm,T.
1. Madrid, 1984, p. 19 1.
(2 1 ) De institución pseudatradicionaln la califica F. R t i ~ l oL ~ ~ R l i h ' en
w.
su ~rticulo obre uEspañan, Dimiunurio de CicnnB Poriiic~f,Madrid, 1980, p. 239.
(22) Qp. cir,, p. 1548.
(23) Los artfculos 175.3 y 182 de su Constítucii 9821, repl an la
Comisidn I>ermanente, mientras que los artícuIos 7 la Constitiici6n
uc-rr;/.n A.
grieg de 1975, establece el regimen hisico de la de..,....L,,, ~ , Va-
s
n.JLcL.Yln
caciones~de la Carnara, constituida por un tercio de rus miembros y que ejer-
ce, a1 margen de los períodos de sesiones, la funcicln legslativa de la CArnara
wlv0 materias reservadas exclusivamente al Pleno.
es fragmentario e uinteresdo~.La ~uesti6nque nos w p a con-
siste en determinar si hay una supervivencia de los mandatos al
ttrniino ¿e la legislama y, en su caso, averiguar su alcance, ex-
tensidn y efectos. No se pretende pues, un anhlisis de la institu-
cidn i~ toto que, por lo demás, ha sido objeto de someros estu-
dios dmtrinales (24).
Por otra parte, su actual regulación constitucional, ha desen-
cadenado tan fructifera e intensa pltmica en el seno de la doc-
trina, irrigada por tantas fuodamentaciones y variantes -cual
apertura de ajodiez-, que todo posicionamiento sobre su natusa-
leza o el alcance de sus competencias, requiere de un esfuerzo
supletorio y detenido de justificación argumental.
Pece a todo, resulta imposible abordar tdcnicmente el me-
canismo de prórroga de los mandatos en nuestros sistemas par-
lamentarios, sin descifrar, aunque sdlo sea a grandes pinceladas,
cual es la naturalaa juridica de esta controvertida institucidn:
?es un &gano parlamentario espedfim, un 6rgano constitucio-
nal con entidad propia o una Comisión permanente mas? Indu-
dablemente, cada una de estas opciones intrduce consecuencias
y connotaciones diversas a la hora de concretar su ámbito mm-
petencial y el rkgimen juridico que debe presidirlo. Y como el
tema no es baladi, conviene proceder por partes.
(24) A parte de los ya citados, vid. FRAII.F;LI,IVII.I k, La Diprrtnnán Pt ....-
riente dc lar Cortes, Editora Nacional, 1974; A. 1,. ALUNY) DE A~TI)NIO, #!-a
Diputación Permanente de las Cortes en la lonstituci6n de Cádizir, RC:G,
n: 13, 1988, p. 137 y SS,; P. MI:I I nuti I'~,iii(i, *El de la continui-
dad del Parlamento: la Diputaci6n Pemanenten, RDP. nqm27-28, 1988, 3. 3" r 1
y SS., J. JIMENU CAMIY),nLas Drpuracione~Permanentes y el control sokire cl
decreto-leyp. RDP, n.o 15, 1982; J. PLR= ; T _ ) ~ ) N , nLes activftds pariamentai-
res apds la diasolution de la Chamhre: la Diputaci6n Permanente e s p a p oler.
d parI~mentuircr, n.. 1 37, t 984, p. 3 1 y SS.;
en Informations cow~kit~~tionntIIe~
AI.OS MARTIN, uLa Diputación Permanente en la Constitución espan01
K G . n.o 18. 1989, p. 18 y SS.
Afirmaciones come las de Fraile CIivillks (25) -6rgano
tipo Comisidn>>-,Oscar Alzaga (26) <omisión especial por
razdn de SUS funciones* o, mas rotundamente, Alvarez Con-
de (27) -ano es sino una Comisión mas de la Cirnaraw coinci-
den en considerar, con ciertas particularidades propias, a la
Diputacidn Permanente como un 6rgano intraparlamentarlo de
naturaleza sustancialmente similar a la de las restantes Comi-
siones permanentes de las Cbrnaras. La atinidad jurldico-formal
entre unas y otras, as1 parece demostrar10,"pues las nomas que
regulan su constitucidn, la designación de sus miembros y su
composjci61-1,así como la de sus respectivas Mesas, resultan sl-
milares.
Par otra parte, el argumento puramente normativo esgrimi-
do en contra, basado en la distinta referencia constitucional a
ambas realidades orgánicas (arts. 75.1 y 78, tesperrtivamente) y
su diferente ubicacjdn sictemhtica en los Reglamentos parlarnen-
tarios, tampoco puede considerarse 10 suficientemente s6lido
como para rebatir aquella similitud formal. Además, no debe ol-
vidarse que e1 Reglamento provisional de1 Congreso de los
Diputados de 1977 reguló a la DiputaciSn Permanente, psta-
mente, en la Seccida dedicada a las Comisiones permanentes.
Por e1 mismo motivo, el hecho de que el presidente de la Dipu-
taci6n Permanente tenga que serle -por imperativo constitucio-
nal (art. 78 de la CE)- el Presidente de la C h a r a , no se presen-
ta como pieza definitiva de conviccibn, puesto que Comisiones
como la de Gobierno interior del Senado (art. 55 del =)o la de
Reglamento en el Congreso (art. 47 del RC), establecen idtntica
prescripcidn, aunque a nivel meramente re1glamentaCTO.
ora Nacio PP. l
(26) La Constitucibn espadola de 1978 (Comentario sistemlltico), Madrid,
1978, p. 527.
(27) El politrm u~pd, Ternos, Madrid, 1985, p. 329.

Sin embargo, pese a todas esas semejanzas formales y estruc-
turales, desde el punto de vista de su Estatuto orgánico y fun-
cional, la Diputacidn Permanente no es una Gmisi6n. %lo si se
utiliza este t6rmíno en sentido lato, es decir, corno comprensible
de todo 6rgano intrapaslamentario no reconduccible al Pleno,
Comisidn y Diputacidn Permanente se identifican. Pero, si con-
trariamente, entendernos por Comisiones en sentido técnico, si-
guiendo la ya clhsica definición de J. Barthelemy, ctaquellos orga-
nismos constituides en cada C h a r a , compuestos de un n h e r o
generalmente restringido de SUS miembros, escogidos en r d n
de una competencia presunta y encargados de prepararle su tra-
bajo, normalmente presentándole un informe o dictamen* (28),
entonces, no es posible defender la referida identidad.
No lo es, porque la Diputacidn Permanente, a diferencia de
las Comisiones, no estA jurídicamente ideada para descarpr de
trabajo al Pleno, aunque ambas -Diputacidn Permanente y Co-
misiones puedan llegar a subroprse parcialmente en las fun-
ciones de aquB.
Efectivamente, es posible que las Comisiones asuman, en
determinadas circunstancias, el ejercicio de ciertas funciones del
Pleno, incluida la legislativa. Pero en tales supuestos, las Comi-
siones quedan subordinad~a la decisión del Pleno, pudiendo
tste, en todo momento, r ~ a b a rpara si su propia competen-
cia (29). Algo, que en modo alguno ocurre respeto a la Diputa-
cián Permanente. Y es que, como pone de relieve J. J. Lavilla
Rubim, en términos de la Teoria de las organizaciories públicas,
mientras que la relación Fleno/Comisiones es u n a relación típi-
ca de dclepci6n competencial, la que se establece entre Pleno y
Diputación Permanente lo es de suplencia orgAnica (30), lo que
(28) J. RARTHFI.EMY,E I Ssur ~ IC trauail parIcmcnf~ireef le q s f c m des Com-
mi~~imis,Parls, 1934.
(29) As[ ocurre re5pecto a La competencia legislativa plena en las Comisio-
nes regulada en el articulo 148 del RCD donde expresamente se habla de d e -
legacidnn, precisandose a continuacihn (art. 148.1 dcl RCD), que cl Pleno de
la Cimara p d r 6 recabar parn si la delibemciún y votación de los proyectos y
propsictones de ley a que se refiere el articulo anterior.
(30) Vid. .A. MAN/EI.I A, *Las Cortes en el Sirtema constituc~onalespa-
t.!. \I,\XD.\TO PARl.AhlEhTr\RIO
195
comporta consecuencias jurfdicas bien diferenciadas (31). Entre
ellas, que las Comisiones se extingan al tlérmino ¿e la legisIatusa,
momento en que, por contraste, la Diputación Permanente asu-
me los poderes correspondientes a la Cámara cuyo mandato ha
expirado; o que las competencias de las Comisiones Le sean dcle-
gadas por el Pleno, mientras que las de la Diputacidn Pema-
nente le son atribuidas de modo expreso e irrevocable por la
Consritucidn, sin que medie la delegaci61-1previa de 6 r p n o par-
lamentario alguno.
Esta coofiguraci6n constitucional de1 estatuto juridico de la
Diputacidn Permanente ha conducido, a algunos autores, a mn-
sjderar que se trata de un órgano constirucional o se (32), dota-
do, en consecuencia, de especjficjdad propia y con «funciones li-
mitadas de suplencian. Desde esta perspectiva, la Diputacidn
Permanente no serfa un &gano parlamentario, sino un 6rgano
constitucjonal mi gmeriS, constituido explfcitamente para la su-
plencia temporal de la Carnara y con el fin de garantizar, en ta-
les periodos, la permanencia del Estada-aparato.
Avalarian esta interpretación, en primer lugar, la circunstan-
cia de que entre lepslaturas la Cámara no existe, ni subjetiva ni
noh, La Conrh'tuc~dncspdols dr 1978. E~tfidtosisfem#tim (dir. A. Predieri y E.
tiarclñ de Enterria), Madrid, 1984, pp. 483-484; P. I M E L L A PRADO, ~ *El
problema de continuidad dcl 1)arlamento: la Diputacidn Perrnanentm, RDP,
n."* 27-28, 1988, p. 53; y J. J. Liivli r A R~IHIRA, aCa Diputacidn Pemanmre
en el Ordenamiento espadol», op. cit., pp. 637-638.
(31) De entre las mdlriples relacion~sde sussitucidn in a, la SU-
plencia, abarca aqueltoa supuestos en los que un 6rgano es asurnw
con caracter parcial, extraordinario y transitorio las cornnerencias ae otro, lo
que exije la predeteminación normativa y tasadri, del tiemlm, operativiclad y
circunstancias en que proceda la suplcncia. NO (:abe, pues, ronfusidn alguna
con la suplencia personal Jcl titular. En Csra nto ha): desc iacion de rompe-
zencia? mientras que en e l primero sl, generinU-.,,Jr.=,= ,,,, m ,upucsto tfpico de
-7
ucompetencia alternativa condicionadri x como írd[vierte,J. A. G ~ R C ITREYI- A
J ANO Fo\, Prinrrpio~juridims de /a orgnlrimcio'n adnrini~trati~u, Madrid, 1 9 7 5, p.
198. Sobre el tcrna vid., ipalmentc, C:. M ~ R T Ar, T!~ti;uyjonidi Diritto Pwbbli-
m, WOI. 1. Padova, 1975. pp. 213-214.
CAMIY
(32) Cfr. J. JTM~Z~:KI.J ), (<Las Diputacir
anentes y el con-
troI sobre el decreto-leyn, RDP, n: 15, 1982, F IEI.I.ADO F'RADO,
op c i t , p. 5 1 .
competencialmente, toda ve2 que, en nuestro p i s , no se ha aco-
gido el sistema de la praro~dio(33). Por tanto, si la Chmara ha
desaparecido, diffcilmente puede subsistir un &gano interno de
la misma. En segundo lugar, la mera lectura del articulo 78.3 de
la Constitucidn a1 disponer que expirada cl mandato o en caso
de disolución, las Diputaciones Permanentes seguirán ejerciendo
sas funciones hasta la consritucidn de las nuevas Cortes Genera-
Ics, atribuirfa una competencia propia a las Diputaciones Perrna-
nentes, distinta de la genérica de las Cortes.
Recientemente J. J. Lavilla Rubira (34), hacikndose eco de
toda esta controversia doctrinal, propndrd, lo que me atrevo a
calificar como &mis anallticm de esta instjtucidn, por tener la
virtualidad de reconducir jurfdicameote a un concepto unitario y
operativo los distintos planos, ~aparenternentecontradiaorios>i
de la Diputacidn Pemanmte. Para el mencionado autor, cuya tesis
plenmesltc suscribo, la Diputacich Permanente es un brga-
no intraparlamentario dotado de peculiaridades competenciales
y funcionales propias. Lo que se deducirfa:
j) Por la propia interpeacidn literal del artículo 78 de la
Gonstituci6n, en cuyo 1.0 se afirma que, icen cada Cáma-
ra habrd una Diputacidn Permanente», de lo que se deduce que
la expresidn ccws funcionesii del phrrafo 3-0, tiene por objeto in-
dividualizar el ámbito competencia1 de la Diputaci6n Ferrnanen-
te frente a los restantes árganos de la Cámara y no, frente a la
CPmara misma.
ii) En segundo lugar, porque el principio de permanenda
institucional que garantiza la existencia efectiva del Estado, re-
(33) Sin embargo, para GARCIA MoRI%.~o,en El m~imrnmn~tituti011aI e+-
id, p R G t DE ESTEBAN y L. IAPWGUF.RRA, vol. 11, 1984, pp. 101-105, la
Diputacibn Permanente implicarla una pmm~uizoparcial de la Cimara. Criterio
que ne puedo compartir en atencihn a razones ya expuestas y, de Pas que inte-
rcsa destacar, el hecho de que en el sistema de prowg~tiono existen b w n o s
distintos (Cimafliputacidn Permanente) nt una atribucidn especffica de
competencia -como lo hace el artfculo 78 de la CE en favor de la Diputaci6n
Permanente, puesto que es la propia Cimara la quc ve garantizada su conti-
nuidad mediante la prórroga del mandato de sus miembros.
(34) Op. m., pp. 634-635.
quiere de un soporte de legitirnacidn democrAtica, que en los re-
gfmenes dernoliberales, sólo lo puede aporcar el Farlamknto. En
este sentido, cabe decir, que son las Cámaras, en cuanto drgano
de representación popular (arc..ú6.1 de la CE), las que confieren
continuidad democrática al aparato estatal y no las Diputaciones
Permanentes que actúan como un drgano de repiesentacidn de
rtsegundo gradoii y, por tanto, como derivacidn institucjonal de
las Cámaras a la que transitoriamente suplen,
iii) Porque la actividad de la Diputacidn Permanente, res-
pondiendo jurídicamente al concepto clásico de 6rgano interno,
es imputada a la Cdmara que asume, de este modo, los efectos
jurfdicos de las decisiones adoptadas por aqutlla. Pero, incluso,
si entendernos m& modernamente con Gianini (35), quC d r p o
es aquella unidad funcional capaz de exteriorizar la voluntad ju-
ridjca del ente en el que se integra, la Diputación Permanente
cumple tal requisito, pues, es competente para expresar ad fxbro
la voluntad de la CAmara, tanto al velar temporalmente por sus
poderes, manto al convalidar o derogar un decreto-ley, mmpe-
tencia esta, que corresponde constitucionalmente al Congreso de
los Diputados (art. 86 de la CE).
iv) Y, finalmente, porque si se tratase de un drgano consti-
tucionai a sr con funciones de suplencia, no podria explicarse
el rkgimen jurfdico de la Diputacidn Permanente en los intet-
valos entre periodos de sesiones, puesto que, en tales interreg-
nos, tsta no suple al Pleno de la Cimnra o, si se quiere no es
una continuaci61-1de la misma, ccsino una especie de Comisión
que esti en guardia, en alerta permanente, para e.I caso de que
fuera necesario convocas toda la CPrnara'en sesic:5n extratxdi-
narim (36). En tales períodos, la Diputación Permanente, es
un drgano parlamentario, un drgano de 1a Cgmar:L que detenta
facultades de iniciativa formal respecto cle otros, con los que
(35) Voz aOrgani (Teoria generalc)i $cdia dsl Diritto, T. XXXI,
1981, p. 45.
( 3 6 ) J. J. P P R E DoMN,
~ #Les activitts parlamentaires apks la dissolurion
de la Charnbrr: La Diputation Permanente espagnolew, en I.formatimi~m f i -
t~(inttweikct parIammtaircs, n.. 1 37, 1 984, p. 3 1.
guarda, no una relacián competencia! sino, sustancialmente,
procedimendrll(3 7).
En definitiva, la Diputacidn Permanente serfa un drgano
parlamentario especial (381, que suple parcialmente a otros 6 r p -
nos parlamentarios durante los períodos entre legislaturas y que
detenta poderes procedimentales de iniciativa, respecto de otros
6rganos de la Cámara, en los intervalos de vacaciones parlamen-
tarias, careciendo del ejercicio efectivo de estas facultades mien-
tras la Cámara se encuentre reunida (39).
Por otra parte, el sistema de la Diputac16n Permanente ne-
garfa el de la prorogadio, de suerte que s610 qudarian ptorroga-
dos los mandatos de sus miembros hasta la Constituci6n de las
nuevas Chrnaras. De este modo, la Diputación Permanente seria
ñautosuficiente» para explicar la continuidad instizuciond de las
C h a t a s y ~610,desde esta perspectiva, podrían comprenderse
su esfera de atribucidn competencjal, incluida su polemica facul-
tad de convalidar, o no, decretos-leyes y, en su caso, tramitar!-e
m 1
como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia fanes.
78.2deIaCEy, 5 7 . l . a ) ~151.4, 5 y 6del RCD].
Sin embargo, la dinhmica funcjonal de la Diputacjdn Pem,,
nente en la actualidad, esto es, en Parlamentos estructurados so-
bre el protagonismo de los grupos parlamentarios, me parece dj-
ficjlmcnte explicable desde la óptica tradicional de las (Lomisi+
nes ultrapermanentesn y marginando por entero una posib
peculiar admicidn del sistema de la promgatio (40).
( 3 7 ) Por ello aunque tiene la facultad de instar la convocatoria de scsioncs
extraordinarias, &a no excluye que Ia misma pueda tener lugar a solicitild de
la mayotia dc sus miembroq (a*. 73.2 d e la CE); cfr. J. J. L A V I I . ~RURTRA,
..~
PP. 640-641.
cit.,
, Dipurac~ónPcrmanente
(38) Ast lo califica A. L. A i x i ~ s oDE N I ~ T Oi<La
en el sistema parlamenrario espaholn, RCG, :n 8, 1986, p. 157. Por su, pa rte,
,-m.
F. SANTACILALLA LOPW, 10 califica de qt6rgano especialistai, Derecho prlafi=,,-
Iario cspaffu~op. cit., p. 1 5 5.
(39) En igual sentido, J. J. L h v i ~ i RUBIRA,
,~ op. cit., p. 641.
(40) Sin embargo, para J. CANOBULW y J. M.9 MC~RALESARROYC~, con
referencia a Ia Diputrrcibn Permanente del Parlamento dc Andalucla, c n m le-
gislaturas, e! mecanismo existente es e! de la proro~atio,El Paríumt~tode Anda-
LYC~II(J. Ptrez Royo y A. ]. Porras Nadales, edits.), Ttrnos, 1987, p. 122.
3.1 -2. A ~ Y ~dectos
P Opropios
J de la prorogatio
Se@n se exponfa lo caracterfstico de la Diputaci6n Perma-
nente, por contrapsici6n al sistema de promgatio, es que esta
s61o produciría una pr6rroga dc los mandatos de sus miembros
i n t c p n t e s (arts. 45.3 del RS y mAs gentricamente el 23.3 del
RCD), mientras que los restantes parlamentarios perderfan tal
condicjdn en el momento de la disoluci6n de las Chmaras. Aho-
ra bien, si esto es asf, y aun entendiendo restrictivamente que la
iniciativa de convocatoria que el artfculo 56.4 del RCD recono-
ce a ((dos grupos parlamentariosn se refiere exclusivamente a los
perfodos vacacionales (41), k 6 m o puede un grupo parlarnenta-
rio solicitar que se tramite como proyecta de ley un Real Decre-
to-ley convalidado?; y, finalmente, ?cdmo pueden los grupos, fe-
necido el mandato de las Cámaras, sustituir a sus representantes
en Ea Diputacidn Permanente por otros parlamentarios, si &tos
han perdido técnicamente su mandato? (42).
(41) Es esta la interpretacidn de J. M.. MURALU ARROYO, en Lor~rq%r
parhmevtarios en las Cortes Gcnerdler, CEC, 1900, p. 189.
(42) En efecto, intentar explicar In posición iurfdica clc los suplentes en
la Diputacidn Permanente entre legislaturas, y aún C ! mecanismo operativo
que la faculta es. sin duda. un difkil reto para el interprete, sobrc todo si se
toma como referente exclusivo el modelo de Comisión ultrapermanente. En
principio, todos los diputados incluidos los eventuales suplentes pierden su
mandato tras la disolucidn de la Cámara, vitndose prorrogado en el mismo
exclusivamente los micmbros dc la Diputñcion Permanente. Sin cmharp, el
arrlculo 46.3 del RS rlispone que 10%suplenres tendrhn todor los derechos y
prerrogativas inherentes a la condicidn de senador d e s d e el momento en
que se produzca la vacanten. r. AI os ~ I A R +p. T Ip~ ru Ncit., p. 22- ante la
aparente contradicción que Fupone que quien ha dejado d e ser senador puc-
m.
da volver n serlo al entrar en funcionamiento el mecanisrnt3 de suplericia, ha
qucrido calificar la sicuacidn jurlrlica del suplente como d e ususpensi0,n d e su
m 0
estatuto, con una expectativa, en caso de vacantc:,de volve r a clisfruta r de su
. - - - 2-
condicidn de tal, que no ha perdido nuncaii. Eri. r- .-.
r i i uuiriiuii, t-E argumento
-1
no cs convinccnte. Primero, porque, i:omo se vt ipltulo 111 de este
trabayo, la suspensidn del mandato sc510 es jurk dicamentc viable en los su-
puestos reglamentariamente previsto\ y, resulta claro, que los Reglamentos
. .
de Iñs Camaras no contemplan una e v r- n. .t .i i~o,l. .-..pensibn sino, contrariamen-
te, la @ d i d a del mandato por disolucidn de la AsamhIca. El propio Informe
de la Ponencia para la Reforma del Reglamento Pmvisiona't del Senado dc
 En mi opinión, s610 recurriendo a una cierta interacción
funcional Diputacj6n Permanente/prorugdio tales contradict
nes pueden ser explicadas. Lo que significa, en ttrminos
evolucidn institucional, que el parlamentarismo de partidos
«minado» los postulados teóricos de la Diputación Perrnanen-
te, pensada como digano de suplencia de las Limaras desde las
categorias clbsicas del individualismo representativo de los
parlamentarios. Esto es, la permanencia polftica y el p r o t a g ~
nismo representativo de los partidos y sus instrumentos ir
traparlamentario~-grupos- ha ucontagiadou la regulación jurr
dica de la Diputacilin Permanente incorporando instiumenrr
parciales típicos del único mecanismo que garantiza su supervi-
vencia en el interior de las Chmaras después de haber sido di-
sueltas: la prarogatio.
Por otra parte, y aunque circunscribiendose al h b i t a dc
legttimacidn procesal y al interés general que mueve la acc
del recurso de inconstitucionalidad, el propio Tribunal Consti
cionaI ha venido a reconocer en este Ambito esta particular fi:
ra. (Auto 547/1989, de 15 de noviembre F.J.0 3.0)
Circunstancia todas tstas que, a mi juicio, abren la p s i E
dad de contemplar jurfdjcamente a la Diputacihn Permanent
desde otras miras.
1978 (ROCG n.O 203, 2 5 - ~ i i - 1 9 7 8 p.
, 43951, rechazando una enrnlerida
que pretendla garantizar a los suplentes el r t a t u ~senatorial, se declataba r1ue
el disfmte de derechos y prerrogativas es inherente no $610 a la perso--
sino al cargo. y el cargo únicamente adquiere virtualidad cuando se prodiice
una vacante cn el sentido mas estrrcto de l a palabra. Sc tratada pues, de un
supuesto de suplencia personal autorndtica. Sin embargo, y aunque no ex1sta
suspensidn, esta liltima tesis tampoco acIara pcr a Ia cample~idadde la sitiaa-
ción. E n efecto, no hay reparo en aceptar que los derechos y prerrog-atiqras
son inherentes al cargo. Ahora bien, para poder desempenar ese cargo es Ile-
cesario gozar de mandato electoral o que éste haya sido expresamente p m-
rrogado. Algo no predicable para el suplente, puesto que Cste lo ha perdido
al tiempo de la disolucidn. S610 admitiendo una pmrogutio funcional del man-
dato del suplente y, recordemos que mandato no equivale técnicamente a es-
tatuto, parece posible explicar en su conjunto el mecanismo de sustitución.
El suplente vería operativamente prorrogado su mandata y s610 en la medi-
da en que surgiera la vacante @rla disfrutar del ststm senator~al.
4. SOBRE LA REPRESENTATIWDAD
' DE LA DlPUTACION PERMANENTE:
?PERMANENCIA DE LOS GRUPOS?
El articula 78-1 de la CE ha sido de esos preceptos mnstitu-
cionales rozondenadosn dmiinalmente a la reinterpretaci6n. Si la
Diputacibn Permanente es un brg-ano de suplencia transitoria de
la Cámara, sus miembros representarán polftica y proporcional-
mente a los del Pleno y no, x los grupos parlamentarios, corno
en claro lapsus de dicci6n se expresa el citado articulo. Lo con-
.-o trario, se ha dicho, seria ncontradecir el postulado de representa-
ción nacional del articulo GG. 1)) (43) de la propia Constitucjdn.
De otro lado, la Diputacicin Permanente es, en su configura-
ci6n jurfdica, un 6rgano simple que no admite divisiones inter-
or@nicas (44). Argumento &te, que vendrá a reforzar, desde
una perspectiva estructural, la tesis anterior.
Y, sin embargo, a la luz de la actual regulacibn jurfdico-par-
lamentarja de la Diputacidn Pemanente y su propia dinhmica
de funcionamiento interior, pudiere ocurrir que el articulo 78.1
de la CE no este d a n equivocado» como se pretende y que, en
efecto, la Diputación Permanente represente, en cierta manera, a
los grupos parlamentarjss de la C h a r a
En primer lugar, no se puede conhndir la representatividad
democrática directa de la Cámara, con la {(derivadan,o de segun-
do grado (45) que tiene la Diputacidn Permanente cuyos miem-
,,a,
(43) F. SRNIAOLALLA LOPEZ,Derecho prlami cit., pp. 1E
tarnbitn. J. JIMLINI:~ CAMPO, op. ni., p. 40.
. ...
(44) Asi, J i ~ r i i3 ) i . h TURAy M. A. APARICKIP ~ R E Z , ~ o r t t Gmru-
s
/ex ...,op. CJt., p. 176.
(45) En este sentido, vid. la STC 5'1983, de 4 de febrero (Ej) donde se
aplica el concepto de representacidn de segundo grado, para diferenciar la po-
*
sici6n del alcalde (no elegido directamente por los ciudadanos), de la de los
concelales. Comentando esta mismi sentencia, y acornpafiindose de otros s61i-
dos argumentos, como el de la imposibiFdad de anular un acuerdo de la Dipm-
taci6n Permanente por incumpl~mientode instrucciones del grupo desipante
por uno de sus mrembms-representantts, vid. J. J. I A h ~ 1 i , 1RLIRIRA
.~ -p. cit.,
pp. 658-66O-quien demuestra con claridad romo la representatividad de los
bms no son direamente elegidos par los ciudadanos, sino jus-
tamente por los grupos parlamentarios. Son pues, los grupos de
la Cámara y no los ciudadanos los que deben estar representa-
dos en la Diputación Permanente.
Esto explica que la propuesta por los p p o s de designacih "..
de miembros en la Diputaci6n Permanente sea vinculante para. la
Mesa (asf se deduce del art. 56.2 del RCD) o que el artíc~ ila
46.1 del RS disponga el cese como miembro de tal órgano de
suplencia por cambio de grupo parlamentario.
Por otra parte, la prktica parlamentaria demuestra que
Diputacidn Permanente no es ajena a divisiones internas. Cr
trariamente, SUS miembros reproducen sustancidmente en su I
terior los grupos de la C h a r a disuelta y la propia Junta de Pc
tavcices se ureproduceik, incluso de modo institucionai, bajo ..
fdmula de c4Portavoces de la Diputacidn Permanentei, (46).
Ademds, sdlo desde este angula se alcanza a comprenc
que los Reglamentos parlamentarios otorguen facultades fom
Ees de iniciativa a los p p o s aun cuando las Cámaras se enmc
tren disueitas.
Queda, no obstante, por resolver si esos grupos son jusfdi-
1.
carnente una cantinuacidn de los ya existentes en la C h a r a al-
suelta a, si opuestamente son una derivacidn polftica produci-
da por la propia cohesidn interna de los partidos -las Cdrnarss
se disuelven, el partido permanente-, que no pueden, en puri-
dad, ser merecedores de la calificacibn tkcnica de rtgrupos parla-
mentarios~,
La contrapsici6n excluyente Diputacibn Pemanente/propn-
gdio ha hecho que la doctrina viniese considerando que los gi
pos dejan jurfdicmente de existir tras la disoluci6n de las C h
grupos asumida por la Diputacdn Permanente no significa la existencia de un
inconslritucional mandato de partido. En identica Itnea, vid. P. MELLAW
PRAW,op. d.,p. 63.
(46) De hecho, a las reuniones de los portavoces de los grupos en la
Diputaci6n Permanente se las ha designado como junta de Portavocesn.
D K D , Diputación Permanente, n.o 119, 28 de agosto de 1978, p. 4740.
ras, como consecuencia de la perdida prhcticamente genesalhada
del mandato de los miembros que los integran (47).
Opuestamente, Pilar Mellado y J. J. Idavilla Rubira (483 par-
tiendo de la naturalea representativa de los p p o s que consti-
tucionalmente se atribuye a la Diputacidn Permanente, llegan a
defender la cootinuldad jurídica de &tos hasta la constituci6n de
las nuevas Ckmaras. No se ve a f i r m a el segundo de los autores
mencionados (49)- por qué los parlamentarios cuyas funciones
se prorrogan no van a poder estar integrados en grupos parla-
mentarios y, subsistiendo las Cortes Generales y las Cámaras de
las que las Diputaciones son drffanos, no se ve por qut esos gni-
pos parlarnentarjos no han de ser los mismos que los existentes
antes de la djsolucidn. Además, ndificilmente @rAn estar re-
presentados los grupos ptlameatarios en la Diputación Penna-
nente si han desaparecido jurfdicamenee: la representacidn post
mwtem no existe*.
Hasta a+ el núcleo fundamental de su argumentacidn. Pese
a SU indudable atractivo, en mi opinibn, una cosa es considerar
a la Diputacidn Permanente como drgane parlamentario politi-
camente representativo de los gmps, y otra, admitir la plena
subsistencia juridica de los mismos tras la disolución de la Cá-
mara. La repsesentacidn p t mortem no existe .en el ásnbito jud-
dico privado, pero cuando nos movemos en el h b l t o de la re-
presentaci6n polftica, Cste es uno de los efectos fundamentales
del concepto. De la misma manera que las Cortes Generales re-
presentan politicamente al pueblo espafiol y ejercen su represen-
tatjvidad de acuerdo con un determinado marco competencia1
propio, la Diputacidn Permanente puede ser representativa de
los grupos parlamentarios aunque estos, despuds del proceso de
desipacidn, dejen, jurídicamente de existir. Se producirfa de
(47) Asf lo hacen, A. TORRFS
DEL MORAL.uLos grupos ~ l a m e n t a r i o s n ,
RDP, n.. 9, 1981; A. SAIZ ARNAIZ,i . u ~pps prlummt~riar, op. ~ t . ppp.
,
1 67- 168; J. M.n MORALFS ARROYO, Lnr p p prIanmitliriar
~ m..,op. sit, pp.
187-189; y,J. A. ALONCODE ANTONIO,op. nt., p. 162.
(48) Op. cit., pp. 62-63 y 672, resptaivamente.
(49) Sic. op. cit., p. 672.
este m d o , un aefecto de congelaci6n~al dia de la disoluci6n, de
suerte que la Diputacidn Permanente seria un reflejo de los gm-
pos que existieron. Tan es asi, que mientras no finaliza el rnanda-
to, los grupos pueden ((reajustan>su reprecentacidn en este 6 r p -
no parlamentario cesando aquellos representantes que camt '

de grupo (501, Facultad tsta, de imposible ejercicio despues d

disolucfdn de la Asamblea.
Tema distinto es el de la continuidad polltica de los p p s
parlamentarios una vez agotado el mandate de la C h a r a . En
este sentido, SU permanencia es inequivoca, siendo consecuencia
inmediata de la propia estabilidad temporal del aparato del p~rr-;
do. Se evidencia asf, una vez más, la singular significaci6n pc
co-representativo de tstos, su trascendental importancia ei
funcionamiento del sistema constitucional y en el i n d i r k pc ....
co del Estado, asl coma la definitiva superacidn de los esquemas
parlamentarios dccimondnjcos, cuyo eje lo constitufa el p:irla-
rnentario individual. Porque en ttrminos polfticos, cuandt3 el
RCD legitima a los p p s parlamentarios en periodos de in-
existencia de las Cámaras, lo que está articulando cs un cauce de
intervencidn de los partidos & la adopción o control de decisio-
nes, reconociendo, en resumen, que son éstos y no los par1
mentarios -cuyo mandato individualmente ya ha expirad- 11
genuinos portadores de la voluntad popular (art. 1.2 de Ea CE
Ido que demuestra, una vez más, que los partidos son ((el suijeto
politicon fundamenta! del {{derechode representacidn~en n ues-
tro sistema constitucional, y que su existencia polltica prececjc y
condiciona la configuracidn normativa del mandato, que ya. no
puede explicarse prescriptivamente, desde una lectura meranicn-
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 JURISPRUDENCIA COMENTADA Y
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STC 4/de 2 de febrero
SLC 1l/de 8 de abril
STC 3Ude 28 de julio
STC CiO/de 1 1 de octubre
Auto 147/de 22 de abril
STC 5/de 4 de febrero
STC 10/dc 21 de fehiero
STC 1 6/de 2 0 de marzo
STC 20/de 15 de marzo
STC 28/dc 21 de abril
STC 29/de 26 de abril
STC 30/de 26 de abril
STC 45Jde 25 de mayo
STC 77/de 3 de octubre
STC 80/de 10 de mtubre
STC 102/de 18 de noviembre
STC 1 2 2 4 ~16 de diciembre
Auto 545/de 25 de mayo
STC 21/de 16 de febrero
STC 23/de 20 de febrero
STC 28/de 23 de febrero
STC G6/de ú de junio
STC 72/ de 14 de junio
Auto 731/de 28 de noviembre
STC 8/de 25 de enero
STC 3Ude 6 de marzo
STC 75/de 21 de junio
STC 9 0 A e 22 de julio
STC 141/de 22 de octubre
STC de febrert1
STC de abril
STC 74/de 3 de junio
STC 108/de 2(5 de julio
STC 1%/de 9 de diciembre
A .c
.
-
.
12/de 15 de enero
 STC 59/de 19 de mayo
STC 6O/de 20 de mayo
STC 72/de 23 de mayo
STC 82/de 27 de mayo
Auto 2921de 11 de marzo
Auto Ci59/de 27 de maya
STC 7Vde 20 de abril
STC 76Jde 27 de abril
STC 79/de 4 de mayo
STC 136/de 19 de julio
STC 18 1/de 3 de noviembre

ANO 1990
ANO 1988
STC 23/15 de febrero
STC l/de 13 de enero STC I 19/de 21 de junio
STC 1 18/de 20 de junio
STC 16l/de 20 de septiembre
STC 172/de 3 de octubre
Auto 614/dc 23 de mayo
Auto 1227Jde T de noviembre

a I,AUICIOTOMJA MA NDATO/.WATUS PARLA -

MENI'AKIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

OTRAS PUENTES DOCUMENTALES 1 . Los dos planos de la representación presentes en

el mandato parlamentario .....................
Organizaci6n y funcionamiento de las Cortes según las Constituciones
BspaAolas y la Reglamentaci6n de dicho c u e r p Colegislador, edi- 2. La articulacidn jurldico-constituciod del Man-
c16n a cargo de D.Adolfo Pons y Umbert, Hijos de M. G . Femin- dato parlamentario .........
dez, Madrid, s.d. (l9OG?). 2.1. E/ tnodeIo clú~in,. . . . . . . . . .
Manual para d so de lar ~ ~ o r ~eisodures,
cs Madrid, Imprenta Hijos de 2.2. E/ r n d c ! ~dcpartidos . . . . . .
J. A.GARC~A, 19 10. nte ader
3. Sobre un concepto constitut
InuioJabifidad c inm~nidadpurlammtusía, Secretarla del Congreso de los
do de representacibn ....... ........
Diputados, Imprenta de los Sucesores de J. A. Garcfa, 191 2.
Purliamentr ofth World, Inter-Parlarnentary Union, vol. 1 y 11, Gaver, 3.1 . La deíon.rtrtm~C. jurispmdcntia~ ae da reprt.~m~arri,n po-
Adeshot (Inglaterra), 1986, litico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
 3.1. 1.
[,as relaciones parlamcnrario/partirlo y par-
liimcn t ariw'hrg~no . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.1.2. 1.a relarirln parl:imentario,'tSrgano . . . . . . . .
7.2. La articda'anúnde las distintar q f e r u ~reluciofia~er. . . . .
4. La resistencia constitucional de1 mandato: de la
prohibición del mandato imperativo al más valor
d c los Derechos fundamentales ................
l. La adquisición del Mandato parlamentario por
designación popular ...............+.......m..
1.2.1. I,a exigencia seglamcntaria dc jurar o pro-
mctcr acatamiento a la Constitucihn . . . . . .
1.2.2. El contrtil-acatamiento en la jurisprudcn-
cia constitucional . . . . .: . . . . . . . . . . . . . . .
1.2.3. 1-a I.C)RLG como nornia de cierre y estahi-
lizacidn rlel contrril-acatamiento . . . . . . . . .
1.2.4. E1 cstatutn lurfrlico dcl parlamentario ple-
no nci perfecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1 . 3 . Derrchn de . ~ f ~ pasivoi n .e incan~patibilrdad~s prlamen-
larh . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.3.1. El sistema tradicional .rlc la declaracirin de
incompatibilirlades y su insuficiencia en las
democracias rlc capitalismo avanzado . . . . .
1.3.2. El Registro dc lntcreses ................
2. La adquiñicidn de la condicibn d e parlamenta-
rio por designacion de las Asambleas de las Co-
munidades Autiinomas ....................m...
1. La suspensiún del Mandato parlamentario. Algu-
nas precisiones terrninnlcigicas: sus distintas
modalidades .................................
1.1. .Sar~pm~i6n ppor adyu~siciinimpe~fictad ~ Mandato
l .....
1 .S. .I~sprnriúnpor susaruc~incn kyanos inrraparian~entorios
1.3. .luspuwiit~por sustitsrrzón en e/ ejercicio de/ Manduin ...
........................
1 .4. L a s~spawi<itr-sanci~ift
2. El t6gimen jutldico de la suspenñi0n cn e! ac-
tiial Derecho parlamentario espafiol ............
1 2.1 . I'or nu/aniin de las normas de rlisc~pl~iiapur/un~miaria ..
2.2. I'or prratin prei~entiuatras lo miiresi4n dr srtfilrrutort~is . .
2.3. 1Irtt1~ rtfirettc~aa Ius Purlamentos terri!rir~nler. . . . . . . .
I Inttnduccicín . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
...
l 1 . Modos culectivns de terminacihn del Mandato
2. Modns individuales de terminacihn del Mandato .
1 . l ~ / a / ~ . .i . .o . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.7. P I I ~decIaracr4n dr r t j c ~ p a ~ d a .d. . . . . . . . . . . . . . . . . .
2 . ' oi a i dp. /a rlerci(jn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.4. Iror stt~ltirnamr~d@natiiri~Jir??tr ..................
sd7re11enida. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. S. l'or /t~rlt-~t/~iIzdud
2.h. I'or rtnirnriu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. Perdida del Mandato y titularidad de los escadns .
( . \ t ~ [ l ~ i V.
(i E.\ l'HI)KKOí~,lLlI l. h1 \ X I > ; Z I O . . . . . . . . . .
l. Presencia institucinnal y continuidad del Parla-
mento .......................................
2. El sistema de garantla subjetiva;: La prorqyafio . . . . .
3 L1 sistema de garantía instit~icional:las Comisio-
nes c<ultrapetmanentestb....................... 280
3.1 . Ida I2ipidacid~prrw/an~nk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291 I
7.1. 1 . haturaleza jurítl~ca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
3.1.3. !Ilgunos efcctns propios rlc l a proyqalio . . . . 299
4 . Sobrc la rcpresentatividad de la Diputacibn per-
manente: ?Permanencia de los Grupos? ......... 3111