ANÁLISIS POLÍTICO No.

47
Septiembre/Noviembre del 2002

INSTITUTO DE ESTUDIOS POLITICOS Y Diana Marcela Rojas

RELACIONES INTERNACIONALES (IEPRI) EDITORA VERSIÓN ONLINE

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Carlos Germán Sandoval

ASISTENTE EDITORIAL VERSION ONLINE
Francisco Leal Buitrago
FUNDADOR ASESORES EDITORIALES INTERNACIONALES

William Ramírez Tobón Klaus Meschkat ALEMANIA

DIRECTOR María Isaura Pereira de Queiroz BRASIL
Daniel Pécaut FRANCIA
Miguel García Sánchez Eric Hobsbawm INGLATERRA
EDITOR Norbert Lechner CHILE
Thomas Fischer ALEMANIA
Gonzalo Sánchez Gómez Charles Bergquist ESTADOS UNIDOS
ASESOR EDITORIAL Catherine LeGrand CANADA

Jimena Holguín Castillo UNIBIBLOS Impresión

ASISTENTE EDITORIAL
 CONTENIDO

ESTUDIOS
¿Hacia una nueva orientación de la agricultura cubana?
PIERRE RAYMOND

La comunidad simbólica del manto de Iris o la huella de un sueño

GEORGES LOMNÉ

DEMOCRACIA
Clientelismo y ciudadanía: los límites de las reformas democráticas en el departamento de
Sucre
CRISTINA ESCOBAR

Exclusividad, autoridad y Estado

ANN MASON

COYUNTURA
La mediación de la ONU: expectativas, probabilidades y riesgos
LAURA GIL SAVASTANO

RESEÑAS
Elections as Instruments of Democracy Majoritarian and Proportional Visions, de Bingham
Powell
MIGUEL GARCÍA SÁNCHEZ

¿Hacia una
nueva
orientación de
la agricultura
cubana? *
Pierre Raymond
Profesor de la Facultad de Estudios
Ambientales y Rurales de la Pontificia
Universidad Javeriana e investigador
independiente
*
Documento elaborado a partir de las
reflexiones preliminares a la redacción
de un informe sobre la evolución de la
agricultura cubana. Conviene
agradecer a Rémy Herrera (CNRS,
París), Isaac Joshua (Universidad de
París-Orsay) y Alain Bunge por sus
aportes críticos. Traducido del francés
por Juan Carlos Rodríguez Raga.
estudios
O B S E R VA C I O N E S P R E L I M I N A R E S
h a s t a h o y, c ua l q u i e r p r o y e c t o d e
transformación social liberadora se ha realizado
dentro de un marco nacional. Aun en la eventuali-
dad –altamente improbable y, en todo caso, total-
mente desprovista de actualidad– de una
revolución a escala mundial, cada porción de este
análısıs polítıco nº 47
mundo, cada nación, cada patria conservaría su es-
pecificidad: cultura, historia, costumbres, tipo de
formación técnica de sus gentes, condiciones natu-
rales, grado de desarrollo de sus fuerzas producti-
vas, entre otras cosas. Por esta razón, los problemas
de esta unidad geográfica, histórica y cultural debe- [3]
rán resolverse en gran parte a nivel de esa misma
unidad, teniendo en cuenta, claro está, sus relacio-
nes con el resto de su entorno universal.
Tal fue, y es el caso, de Cuba. Inicialmente,
cuando creyó poder definir su futuro en el seno
del llamado bloque “socialista”, y aun hoy cuan-
do debe inventar su porvenir en un entorno hos-
til: hostilidad beligerante de Estados Unidos,
larvada enemistad de la mayoría del resto del
mundo que rechaza los valores y proyectos del so-
cialismo cubano y busca traerla de vuelta al reba-
ño más o menos dócil de un tercer mundo
sometido a las potencias mundiales.
Este artículo es elaborado por un especialista
en la agricultura colombiana y pretende presen-
tar una serie de interrogantes nacidos de un pri-
mer contacto con las realidades agrarias cubanas
que sirven como punto de partida para una in-
vestigación más detallada de éstas.
E V O LU C I Ó N D E L A A G R I C U LT U R A C U B A N A
D E S D E L A R E V O LU C I Ó N H A S TA L A C R I S I S
D E LO S A Ñ O S N O V E N TA
Una economía obstinadamente dominada
por el azúcar
La economía rural cubana es heredera de un
pasado que sigue pesándole, sin que sea fácil ima-
ginar cuándo podrá finalmente liberarse de él.
 Luego de que la población autóctona fuera
diezmada, y después de dedicarse a diversas acti-
vidades comerciales y estratégicas útiles a sus
amos españoles, Cuba comenzó a convertirse en
una región realmente azucarera hacia mediados
del siglo XVIII, y sólo confirmó plenamente esta
orientación con la independencia de Santo Do-
mingo (luego Haití). En ese momento asumió
en el mercado azucarero mundial el lugar que
ocupaba hasta entonces dicha colonia francesa.
En ese proceso, los emigrantes que casi siempre
venían de allá con las maletas llenas, tanto de sus
utensilios como de sus esclavos, desempeñaron
un importante papel.
El azúcar era entonces producido en planta-
ciones esclavistas. De igual forma, estos latifun-
dios practicaban a menudo la ganadería
extensiva, lo que representó para los propieta-
rios la ventaja de asegurarse una presencia en el
análısıs polítıco nº 47
conjunto de sus dominios con la provisión de
carne y sobre todo de cueros, otra de las princi-
pales mercancías que Cuba ofrecía al mercado
mundial.
Una vez llegado el momento de la más tardía
de las independencias americanas, Cuba pasó de
[4] una dominación a otra. Desde entonces, la eco-
nomía cubana, y en particular su producción
azucarera, se definió en función de las necesida-
des de la economía norteamericana, e incluso en
parte se halló bajo el control directo de los capi-
tales estadounidenses.
Es así como, en vísperas de la Revolución, el
60% de las tierras cultivadas en Cuba estaban
sembradas de caña de azúcar en gigantescos lati-
fundios donde un precario personal asalariado
había remplazado la esclavitud que había sido
abolida tardíamente. Regresaremos más adelante
a la cuestión de la propiedad. Por ahora, limitán-
donos al azúcar, recordemos que una de las pri-
meras ambiciones de la Revolución fue, desde
1959, sacudirse de este yugo más que centenario.
Se elaboraron entonces proyectos de diversifica-
ción sobre los cuales regresaremos más adelante.
Sin embargo, las circunstancias, las restriccio-
nes del mercado mundial, así como la resistencia
de las estructuras heredadas del pasado, se con-
virtieron rápidamente en obstáculos para esta
noble intención. En 1961-1962 empezó una crisis
causada por los efectos conjuntos de una sequía
prolongada (y Cuba es con frecuencia víctima de
este tipo de plaga), de una baja en el precio del
azúcar en el mercado mundial, de los errores de
neófito que sus dirigentes, jóvenes e inexpertos,
no podían evitar, y, sobre todo, de los comienzos
del embargo impuesto por Estados Unidos.
El efecto de este embargo fue decisivo puesto
que Cuba se abastecía casi exclusivamente en Es-
tados Unidos. Carburantes, semillas, fertilizantes,
máquinas agrícolas, todo venía del cercano nor-
te. Las repercusiones son particularmente pro-
nunciadas en el caso de los equipos mecánicos,
ya que pronto comenzaron a faltar las piezas y,
desde 1962, un tercio de los tractores del país
quedaron inmovilizados.
Esta situación condujo a una crisis del co-
mercio exterior y de la balanza de pagos; la úni-
ca solución realmente al alcance de los cubanos
residía en los ingresos del azúcar. Ciertamente
era deseable la diversificación, pero, según ex-
plica Fidel, se cometería un error si, por culti-
var arroz, se perdiera la posibilidad de plantar
caña en la misma superficie, con un rendimiento
seis veces mayor que el del arroz. En suma, este
razonamiento condujo a privilegiar la produc-
ción de azúcar para asegurarse el abastecimiento
de alimentos con esos ingresos. Esta argumenta-
ción, basada en el poder de compra del azúcar,
se vio debilitada por la evolución de los precios
de este producto en relación con el de otros pro-
ductos de base.
Además, el regreso al azúcar fue favorecido
por la propuesta de la Unión Soviética de garan-
tizar la compra de este producto, sin límite de
duración y a un precio favorable, al abrigo de las
fluctuaciones del mercado mundial.
Los dirigentes cubanos concibieron entonces
un proyecto de desarrollo a partir de una acu-
mulación de capital basada en los ingresos del
azúcar. El país se lanzó a un frenesí azucarero,
dándole la espalda al objetivo inicial de la diver-
sificación y dirigiendo sus esfuerzos a la realiza-
ción de una zafra de diez millones de toneladas
en 1970. Se invitó al país a no usar inmediata-
mente los ingresos del azúcar para mejorar su ni-
vel de consumo, con el fin de poder consagrarlos
a la edificación de una base industrial sólida
como fundamento de su prosperidad futura.
Lejos de elaborar una estrategia que incluyera
un lento desprendimiento del azúcar, ya que era
evidente que no podía ser tan rápido como se ha-
bía esperado inicialmente, el país reforzó, por el
contrario, su especialización azucarera. Es así
como, en 1982, la superficie dedicada a la caña de
azúcar era 30% mayor que la de 1959; el 75% de
las tierras cultivadas tenían plantaciones de caña,
en comparación con 66% en 1947 y 60% en 1958.
Dado que un mercado libre ejercería una pre-
sión en el sentido de una demanda de víveres,

este dominio azucarero tuvo que ser impuesto a
la economía para mantenerse. Es ésta una de las
razones por las que fue necesario la creación del
Plan, y, por consiguiente, la proscripción del
mercado.
En ésta, como en muchas otras ocasiones, ve-
remos cómo las circunstancias han permitido un
matrimonio entre las necesidades del desarrollo
económico –al menos tal como son interpretadas
por los dirigentes cubanos– y el marxismo en su
versión soviética, al cual se acerca la isla por
cuenta de la alianza con la URSS.
Esta producción azucarera se llevó a cabo en
las grandes granjas estatales que se construían en
este momento de la historia de Cuba, como vere-
mos más adelante. Estas granjas y el azúcar se
beneficiaban significativamente del esfuerzo de
inversión que realizaba el país en ese momento.
Riego, compra de equipos y de insumos, gastos
energéticos, todo contribuyó a la expansión azu-
carera.
Los resultados no estuvieron, empero, a la al-
tura de los esfuerzos realizados. Mientras que la
superficie cultivada había aumentado en un
30%, la producción no había crecido más que el
36%, lo que revelaba una progresión muy medio-
cre de la productividad a pesar de las enormes
inversiones realizadas en el sector azucarero. Eso
nos remite al problema, tratado más adelante, de
las dificultades de las granjas estatales, y nos
muestra que la preeminencia del azúcar ha teni-
do altos costos para Cuba. A pesar de que los
programas de diversificación de los primeros
años contemplaban el cultivo de la soya, ésta aun
hoy debe adquirirse principalmente en los mer-
cados mundiales. Por su parte, el poder de com-
pra del azúcar ha bajado entre 33 y 43% entre
1958 y 1989, en términos de granos de soya o de
sus derivados, (aceite, harina, tortas para la fabri-
cación de piensos)1
El peso del legado del latifundio
Al describir la situación de las plantaciones
azucareras hemos mencionado el peso del lati-
fundio en las estructuras agrarias cubanas. Sin
entrar en detalles históricos que escaparían del
marco de esta exposición, contentémonos con
indicar que en 1959 2,8% de los propietarios po-
seían el 73,3% de las tierras. La pequeña propie-
1 Véase Figueras Pérez, Miguel Alejandro. Aspectos estructurales de la economía cubana. La Habana: Ediciones de
Ciencias Sociales, 1994, p. 162.
2 Véase Rodríguez, José L. “Agricultural Policy and Development in Cuba”. En: World Development. No. 1, Vol.15,
1987, p. 24.
estudios
dad era escasa en Cuba: el censo realizado en
1959 para la puesta en marcha de la reforma
agraria no detectó a más que 20.200 propietarios
de menos de cinco caballerías (una caballería co-
rresponde a 13,43 hectáreas)2, lo cual no refleja-
ba la situación real, ya que la mayoría de los
campesinos no eran siquiera pequeños propieta-
rios sino ocupantes sin título, arrendatarios o
aparceros sin contrato.
La Revolución quiebra el monopolio de una
ínfima minoría, en gran medida extranjera, so-
bre las tierras de Cuba. Esto fue lo que a la vez la
apartó inmediatamente de Estados Unidos y le
garantizó un amplio respaldo popular. Fue ade-
más una verdadera reforma agraria, a diferencia
de la mayoría de las que conocería América Lati-
na, ya que ésta fue rápida, efectiva, radical, todo
esto ligado al hecho de que el poder había cam-
biado de manos. Por una parte, esta reforma ga-
análısıs polítıco nº 47
rantizó la propiedad de todos los ocupantes
precarios. Por otra, nacionalizó las tierras de los
latifundistas, salvo cuando estaban ocupadas por
campesinos, lo cual muestra la particularidad de
quebrar un monopolio privado para crear un
monopolio público.
Esta hibridación, ya mencionada, del marxis- [5]
mo soviético con el marxismo tropical, esta situa-
ción fue percibida como una oportunidad bien
particular para Cuba. El país podría así realizar
más fácilmente su transición hacia la agricultura
socialista, al tener como punto de partida una
agricultura esencialmente de plantaciones y es-
tancias ganaderas, es decir, un sistema de gran
propiedad en el cual bastaría con cambiar el ré-
gimen jurídico y la gestión. Para los dirigentes
cubanos, la reivindicación de la “tierra para
quien la trabaja” no fue más que una etapa ha-
cia la propiedad social de la tierra. Además, no
se aplicó sino al campesino sin tierra o al
minifundista. El obrero agrícola, por naturale-
za, no podía aspirar a las restricciones que re-
presentaba un vínculo y una responsabilidad
permanentes con un terreno; su atadura al sue-
lo, tenue, menos comprometida, con menos res-
ponsabilidad, fue en cierta forma una liberación
con respecto a la condición campesina.
Esta reforma agraria tuvo lugar en dos etapas,
y en 1963 el balance final fue el siguiente: el
60,1% de las tierras pasaron a ser propiedad del
 Estado, y el 39,3% restante estaba en manos de
campesinos, esto es, 155.000 familias3.
Como hemos visto, fue el Plan el que definió
la producción de las granjas estatales. Luego de
haber prescrito una diversificación, el Plan cam-
bió de rumbo y orientó todo hacia el azúcar. Los
resultados de la producción no retornaban a los
trabajadores de estas granjas sino que retorna-
ban indirectamente por los beneficios que obte-
nía el país en su conjunto, por la vía de la
acumulación de capital que estos permitían; de
hecho, si este retorno se hubiera dado directa-
mente, se hubieran establecido importantes
desigualdades entre los trabajadores de las dife-
rentes granjas estatales según su dotación ini-
cial o su tipo de actividad (como en el caso de
las granjas de ganadería extensiva, cuyo conside-
rable capital sólo beneficiaría a una pequeña
cantidad de obreros).
análısıs polítıco nº 47
cial para el corte de caña, aunque resuelve el pro-
blema de la falta de mano de obra estacional du-
rante la zafra y alivia el esfuerzo de los hombres,
acentuará el éxodo rural y contribuirá a la penuria
de los obreros agrícolas que hoy sufre Cuba.
Aunque la reforma agraria hubiera distribuido
entre los campesinos las tierras que éstos trabaja-
ban, la Revolución no dio tregua en su esfuerzo
por que éstos se integraran a su vez a esta “forma
superior de producción”. Regresaremos a este
punto al abordar la cuestión campesina.
Se estima que estas granjas estatales, para po-
der hacer rentables las inversiones y para reali-
zar al máximo las economías de escala que se
esperaban de ellas, debían ser muy grandes. Se
constituyeron mediante la agrupación de varios
latifundios. En 1987, medían en promedio
17.400 hectáreas. Para dar un ejemplo de su gi-
gantismo, las granjas estatales productoras de

Para socializar los resultados era necesario
que la comercialización fuera llevada a cabo, no
por la granja, sino por un organismo del Estado.
He ahí una de las razones por las que el comer-
cio fue rápidamente nacionalizado.
Estas granjas del Estado fueron concebidas
[6] como una “forma superior de la producción”, y
abrieron en efecto el camino a una agricultura
auténticamente moderna que usaba plenamente
los progresos científicos y técnicos, es decir, una
agricultura mecanizada, abundante en el uso de
insumos agroquímicos. Fidel Castro precisó su
concepción sobre este asunto en 1982:
Cuando hablo de formas superiores [de produc-
ción], siempre he pensado (...) que la empresa
estatal es superior. Me gustó, siempre me ha gusta-
do, la idea de que la agricultura se desarrollara
como la industria y de que el obrero agrícola fuera
como un obrero industrial. El obrero industrial no
es dueño de la industria, ni es dueño de la produc-
ción; es dueño como pueblo, como parte del pue-
blo es dueño de esa industria, como parte del
pueblo es dueño de esa producción4.
Observemos aquí que la mecanización, en espe-
arroz medían en promedio 23.700 hectáreas, las
de ganado 24.865 hectáreas y las de caña de
azúcar 13.110 hectáreas5. El gigantismo parecía
hacer parte de la concepción de modernidad
que se había adoptado. Es así como los nuevos
ingenios que se construyeron en los años ochen-
ta, dotados de una capacidad de molienda de en-
tre 14.000 y 16.000 toneladas por día, resultarían
poco eficaces. Las distancias entre los cortes y los
ingenios, y las esperas que debía sufrir la caña,
hacían perder a los jugos parte de su sacarosa,
sin contar los costos de transporte de la materia
prima, tema que adquiriría toda su importancia
cuando, después de 1990, aparecieron las penu-
rias energéticas6. Este gigantismo también se vio
en las fincas lecheras, avícolas y de porcicultura,
cuyo funcionamiento dependía además de im-
portaciones masivas de concentrados.
Ahora bien, estas granjas estatales no iban a
mostrar su superioridad en los hechos. A pesar
de ser durante mucho tiempo las hijas mimadas
del régimen, de haberse beneficiado de grandes
dotaciones de capital fijo y circulante, al con-
frontar el aumento de su producción con el de
las superficies se podía observar que el mejora-
miento de su productividad era simplemente

3 Véase Valdés Paz, Juan. Procesos agrarios en Cuba, 1959-1995. La Habana: Editorial de Ciencias Sociales, 1997,
pp.130-131.
4 Discurso de clausura del sexto congreso de la ANAP, 17 de mayo 1982.
5 Véase Figuereo Albelo, Víctor M. “Reestructuración del sistema agrario en los noventas: desafíos de la
agricultura mixta”. En: Monereo, Manuel, et al. Cuba construyendo futuro. Madrid: El Viejo Topo, 2000, pp.
157,159.
6 En este momento de la evolución del país, el bajo precio de la energía suministrada por la Unión Soviética no
permitió que los dirigentes se inquietaran por los aspectos eventualmente negativos del gigantismo agrícola e
industrial.

irrisorio. Un estudio muestra que sus tractores
trabajaban en promedio 4,7 horas al día, y que
una parte de este tiempo de uso correspondía a
actividades de transporte7. Vale la pena pregun-
tarse también de qué sirvieron las 800.000 tone-
ladas suplementarias anuales de fertilizantes que
se utilizaron principalmente en los cañaverales
durante los años ochenta, en comparación con
los años cincuenta.
Los campesinos asociados en cooperativas de
producción de caña, a pesar de disponer de me-
nos medios de producción que las granjas estata-
les, tenían una productividad superior en los años
ochenta8. La calidad de los productos también
deja mucho que desear. Es así como en 1983, ante
los resultados mediocres de las granjas estatales,
se decidió entregar el cultivo del tabaco al sector
campesino. Y los cítricos cubanos también tuvie-
ron serios problemas de calidad cuando les co-
estudios
hábitos de trabajo negativos, autoritarismo de los
funcionarios, verticalidad y centralismos excesivos.
La desgracia consistió en que, aun si las inten-
ciones y el contexto habían cambiado, estas
grandes granjas estatales fueron en cierta forma
la continuación del legado funesto de la historia
colonial, con sus prolongaciones criolla e impe-
rialista: grandes explotaciones sobre cuya orien-
tación no tenían mucho qué decir quienes las
trabajaban. Ciertamente, en muchos aspectos se
manifestaban cambios profundos analizados an-
teriormente. Sin embargo, en este contexto, el
obrero seguía siendo un ejecutor pasivo, poco
motivado, negligente, y los mismos administra-
dores carecían relativamente de iniciativa. Defi-
nitivamente, la gran explotación no fue un
marco favorable para el desarrollo de la auto-
nomía, de la toma de responsabilidad, de la
democracia participativa. Las dificultades que

rrespondió enfrentar el mercado mundial después
de la pérdida de sus clientes de Europa del Este.
Aún peor, las granjas estatales no llegaron si-
quiera a producir los salarios distribuidos: de-
bían recibir fuertes subvenciones del Estado para
balancear sus presupuestos. El Estado, mediante
subsidios, compensó las pérdidas que constituían
la regla en las grandes granjas, castigando así la
capacidad de inversión a escala nacional. La
irresponsabilidad administrativa y económica no
se enfrentó con correctivos de fondo y se hizo
moneda corriente. Conviene subrayar que los
precios –fijados por la administración– a los cua-
les se pagaba el azúcar y otros productos despa-
chados obligatoriamente hacia los sistemas de
comercialización del Estado, generalmente no
permitían cubrir los costos de producción. Esto
condujo a la situación, bien ilógica y económica-
mente irracional, de crear un déficit para en se-
guida verse abocado a subvencionarlo.
Por otro lado, si todo debía estar planificado,
fue poco el espacio que se le dejó a la iniciativa y a
la autonomía locales y populares. Sólo cuando se
abrió la página de la creación de las cooperativas
sobre las tierras del Estado, se reconocieron
finalmente muchos errores negados en el pasado:
análısıs polítıco nº 47
encontraría el proyecto de transformar los
obreros y otros trabajadores de las granjas estata-
les en productores autogestionarios mostró hasta
qué punto el sistema anterior era poco
participativo9.
Toda esta construcción, en gran parte artifi-
cial, producto de una proyección ideológica en [7]
la que se mezclaba un marxismo de influencia
soviética, un “progresismo” técnico y recuerdos
del latifundismo, terminaría por aflojarse no
por un cuestionamiento interno sino por la caí-
da de los países llamados “socialistas” que sub-
vencionaban el funcionamiento, o más bien las
disfuncionalidades, de la economía cubana.
El lugar del campesinado en la economía
socialista cubana
Originalmente, como lo hemos visto, el cam-
pesinado no ocupaba más que un lugar débil en
el mundo rural cubano. Éste era ocupado por el
latifundio, trátese de la plantación esclavista o de
la estancia de ganadería extensiva. El campesina-
do se encontraba entonces en una situación mar-
ginal, sobre tierras consideradas sin importancia
económica por los terratenientes que, de cual-
quier modo, hostigaban permanentemente a los

7 Véase Cruz, Victor, et al. Algunos aspectos de la mecanización agrícola. La Habana: Juceplan, 1989.
8 En 1981: 61,3 toneladas por hectárea contra 53,8; en 1982: 61 contra 53,9; en 1983: 63,6 contra 56,7. Véase
Feuer, Carl Henry. “The Performance of the Cuban Sugar Industry, 1981-1985”. En: World Development. No. 1,
Vol.15, 1987, p. 73.
9 Todo esto, evidentemente, en lo que concierne a la producción agrícola, que no se prestaba para una división
del trabajo tan marcada como la producción industrial, y que se distribuyó sobre territorios a menudo muy
extensos a trabajadores dedicados a actividades similares y que no ganaban nada con ser ubicados
centralmente.
 campesinos aunque fuera para recordarles su de-
recho de propiedad; o bien porque una produc-
ción nueva despertaba de repente su interés,
como el tabaco o el café, y por consiguiente era
posible sacar algún provecho de producciones
que, por ser demasiado delicadas, sólo podían
ser emprendidas por pequeños productores. An-
tes de la Revolución, un aparcero del café podía
deber hasta el 40% de su producción por tener
la desgracia de trabajar en la tierra ajena.
Este campesinado, de ubicación inestable y
tenencia precaria, rara vez tuvo la posibilidad
de desarrollar los suelos y los paisajes, todo lo
que hace de las culturas campesinas tan nota-
bles conocedoras y creativas transformadoras y
acondicionadoras de su entorno. Esto, en gran
parte, había sido imposible en Cuba. En primer
lugar, debido a la desaparición de los mejores
conocedores del medio, los indios; en seguida
análısıs polítıco nº 47
por las limitaciones que el latifundio había im-
puesto a los escasos agricultores; finalmente, por
la débil diversidad de la producción, centrada
esencialmente en ciertos productos de exporta-
ción. Esta situación fue claramente expresada
por Arredondo, quien en 1945 escribió en Cuba,
[8] isla indefensa:
Así se va forjando un campesinado de características
muy peculiares. No le interesa mejorar la propie-
dad, pues las bienhechurías pasarían a poder del
dueño de la tierra. No veía ninguna utilidad en la
siembra de árboles maderables (...) Tampoco tenía
interés en cultivar adecuadamente la tierra. ¿Para
qué, si la mayor utilidad la iba a recibir el dueño? El
cultivo extensivo, la ausencia de mejoramiento téc-
nico, el empirismo eran factores consustanciales de
una agricultura anormal.
De hecho, el personaje característico de los
campos cubanos no es el campesino. Tampoco el
terrateniente: éste vive en la capital regional o en
La Habana, o mejor en Estados Unidos. No; fue
originalmente el esclavo y luego, hasta la víspera
de la Revolución, el obrero agrícola: en 1959 ha-
bía en Cuba 3,2 veces más obreros agrícolas que
campesinos10.
La Revolución, que había ido de la mano de
un mundo rural que la sostuvo, adoptó una acti-
tud compleja en relación con los campesinos.
Por una parte, se observó un cierto respeto por
los herederos de las revueltas de vegueros (culti-
10 Véase Valdés Paz, Juan. Ob. cit, p. 114.
11 Informe central al primer congreso del Partido Comunista de Cuba, 17 de diciembre de 1975.
vadores de tabaco) y por su papel en la Revolu-
ción, pero se temía su lado individualista, rebel-
de a todo, incontrolable. De ahí la preocupación
por eliminar progresivamente el hábitat disper-
so. Esta política tuvo como objetivos garantizar
un mejor acceso de los campesinos a los servicios
sociales y dar a los rurales todas las comodidades
urbanas, en un esfuerzo por brindar una igual-
dad de oportunidades. Pero también permitió
ejercer un control más eficaz sobre la que se con-
sidera una clase que no ha sido del todo ganada
para los ideales de la Revolución. Sin embargo,
esta política presentó el inconveniente de alejar
a los agricultores de sus parcelas, haciendo que
los cuidados de los cultivos fueran menos segui-
dos y eficaces. La situación se complicó por el
hecho de que se incitaba al campesinado a cam-
bios cuya finalidad no era compartida por algu-
nos de sus miembros. Tal es el caso en particular
de la incitación a fundirse en cooperativas de
producción y del nuevo sistema de comer-
cialización, con sus despachos obligatorios de
productos a precios fijados por el Plan. Se ve en-
tonces cómo se desarrolló una desconfianza mu-
tua entre el campesinado y la Revolución.
En el fondo, la Revolución propuso un mode-
lo que no valoraba en su justa medida el dina-
mismo del campesinado. No concebía su
potencial económico ni su capacidad de asimila-
ción del progreso técnico, además de la forma
más sutil que la gran explotación. No se da cuen-
ta que el campesinado era depositario de un sa-
ber tradicional y consideraba que el progreso
sólo podía provenir de las ciencias y de su aplica-
ción mediante la educación y la extensión. En
1975, Fidel Castro subrayó la necesidad de
desarrollar una agricultura cada vez más técnica e
intensiva. Ello no puede lograrse sobre la base del
minifundio. En éstos no se pueden introducir la
aviación agrícola, las combinadas, las grandes má-
quinas, los sistemas de riego en gran escala suscep-
tibles de mecanización y automatización, ni otras
muchas técnicas, que permiten el aprovechamien-
to máximo del terreno y elevan la productividad
por hombre y por hectárea11.
En otra ocasión, afirmó que
debemos ser pacientes. Si hemos soportado (...) los
latifundios y los minifundios durante siglos, ¿qué

nos importa esperar 10, 15, 20, 30 o 40 años para
casos aislados? Si el propietario de una pequeña
explotación quiere hacer de ella una pieza de mu-
seo, allá él12.
Se percibe aquí la certidumbre de que la agri-
cultura campesina era un vestigio de una forma-
ción social superada, digna de un “museo”, y que
la Revolución, si bien podía ser “paciente” con ese
modo de producción retardatario, si bien podía
tomarse el tiempo de dejarlo desaparecer sin atro-
pellarlo, no estaba menos segura de que debe ser
superado por la granja industrial del Estado. En
suma, se veía al campesinado como un grupo so-
cial que parecía reticente al progreso y continua-
ba atrasado con respecto a los avances de la
técnica y de la historia. Una vez más encontramos
la convergencia entre un cierto marxismo y las
concepciones de las elites criollas.
estudios
inmensa mayoría de las tierras actualmente en
manos de campesinos esté organizada en una for-
ma superior de producción”14. Las CPA fueron
consideradas como formas de transición hacia la
forma verdaderamente superior que es la granja
estatal. Así, poco a poco, se redujo el sector aisla-
do de campesinos privados que no habían adheri-
do a una CPA. Del 39,9% de las tierras que
pertenecían a campesinos independientes en
1963, no quedaba más que un 20% en 1983.
Esta lenta eliminación no es, qué gran ironía
de la historia, otra cosa que la prolongación de
las antiguas tendencias a la marginalización del
campesinado cubano, aunque por motivos bien
diferentes. Es causa más del problema, ya men-
cionado, de la creciente penuria de mano de
obra rural en Cuba.
El problema de la producción de víveres

La paciencia, no obstante, la conducía a espe-
rar que, poco a poco, se liberaran las tierras por
envejecimiento de la población rural o por el éxo-
do de los jóvenes que, por sus calificaciones, eran
destinados a encontrar trabajo en la ciudad o en
la agricultura moderna. Sin embargo, detrás de
esta paciencia se ejercía una discreta presión para
que los campesinos cedieran sus tierras y su fuerza
de trabajo a formas cooperativas de producción
impulsadas desde de la mitad de la década de los
años setenta. En 1975, Fidel Castro expresó al
campesinado, que todavía posee 30% de la tierra
cultivable, bastante fragmentada y dispersa por
todo el país, la necesidad imperiosa que tenía
nuestro pueblo de promover formas superiores de
producción agrícola, tanto en el orden social como
técnico, por las dos vías posibles: la integración a
los grandes planes agrícolas de la nación y las coo-
perativas13.
Nació así la idea de las Cooperativas de Pro-
ducción Agropecuaria, CPA. El movimiento que
se creó entonces debía prolongarse “hasta que la
análısıs polítıco nº 47
Desde tiempo atrás la producción de víveres
fue deficiente. El punto de partida de esta situa-
ción residió también en la eliminación de los
agricultores primarios y luego en la instalación
de una economía de plantación que optó por
importar la mayor parte de lo que necesita para
la alimentación de sus esclavos. Lo que proveía [9]
el ganado (esencialmente desarrollado para la
exportación de cueros) y los aparceros no era
suficiente. Así, según la “Balanza Comercial de
1852”, citada en la edición de 1960 del ensayo de
Humboldt sobre la isla de Cuba, los productos
alimenticios representaban el 45% del valor total
de las importaciones cubanas15. Se destacaba la
importancia del arroz, las harinas, los cereales,
los granos y la carne seca. En consecuencia, a pe-
sar de la importancia de las exportaciones de
azúcar, la balanza comercial acusó un déficit de
8,5%. Entre 1849 y 1858, se importaban 230.000
quintales de carne de res, 70.000 de tocino y
255.000 de arroz. El humanista alemán hizo un
comentario que aún es aplicable a la situación
contemporánea a propósito de la importancia de
la importación de alimentos:

12 Discurso de Fidel en el quinto congreso de la ANAP en 1971. Citado en: Benjamin, et al. Cuba: Quelles
Transformations Sociales? París: L’Harmattan, 1987. Esta cita es traducida de un original en francés y puede no
corresponder literalmente a la formulación original.
13 Informe central al primer congreso del Partido Comunista de Cuba, 17-dic-1975.
14 Discurso de clausura del sexto congreso de la Asociación Nacional de Agricultores Pequeños, ANAP, 17 de
mayo de 1982.
15 Estos valores fueron más o menos constantes a lo largo de la primera mitad del siglo XIX: la alimentación
representaba el 42% de las importaciones en 1827-1831, 39% en 1837-1840, etc. Véase Zeuche, Max. “Notas
retrospectivas sobre la sociedad agraria cubana en los siglos XIX y XX”. En: Burchardt, Hans Jürgen (editor).
La última reforma agraria del siglo: la agricultura cubana entre el cambio y el estancamiento. Caracas: Nueva Visión,
2000, p.26.
 Esta falta de subsistencias caracteriza una parte de
las regiones tropicales, en que la imprudente acti-
vidad de los europeos ha invertido el orden de la
naturaleza, la cual disminuirá a medida que mejor
instruidos los habitantes acerca de sus verdaderos
intereses y desanimados por la baratura de los
géneros coloniales, variarán sus cultivos y darán un
libre impulso a todos los ramos de la economía
rural16.
Un siglo más tarde la situación era idéntica, y
Arredondo escribió que la isla debía importar lo
que podía producir.
Hemos visto que en un primer momento la
Revolución pretendía superar esta situación me-
diante una diversificación de las producciones
de la isla. Pero el retorno al azúcar, así como el
tipo de planificación y comercialización adopta-
dos, revertían esta tendencia innovadora. Es así
análısıs polítıco nº 47
como la productividad agrícola por unidad de
área, que progresaba a un ritmo de 3,7% al año
entre 1962 y 1965, se redujo a 0,4% entre 1966 y
1970, por falta de atención y de medios de pro-
ducción. Las áreas dedicadas a la agricultura no
azucarera mermaron y en 1970, en plena batalla
[10] por los diez millones de toneladas de azúcar, la
producción de alimentos alcanzó apenas un 75%
de su nivel de 196217.
La continuación de la historia está hecha de
numerosas vacilaciones sobre el mejor rumbo a
seguir. Así, luego de la costosa campaña de los
diez millones, el Plan buscó estimular la produc-
ción de alimentos. Entre 1971 y 1976, la produc-
ción de legumbres y de tubérculos se multiplicó
por tres. Luego del sexto congreso de la ANAP,
en 1982, se señaló que los pequeños campesinos
y las CPA producían el 70% del tabaco, 54% del
café, 50% de las legumbres, 18% de la caña de
azúcar, y que poseían el 21% del ganado. En
1985, 82% de los fríjoles, 66% de las legumbres
frescas, 64% del cacao, 54% del café, 53% de las
frutas, 34% de las viandas18, 31% de la miel y
16% de los cítricos fueron producidos por los
campesinos que detentaban además el 25% del
ganado bovino19. Una parte de este mejoramien-
to del abastecimiento se debió a que, a partir del
16 Véase Humboldt, Alexander von. Ensayo político sobre la Isla de Cuba. (1827). La Habana: Taller del Archivo
Nacional, 1960, p. 254.
17 Vergara, Francisco. “Vingt Années de Transformations Économiques”. En: Les Temps Modernes, diciembre 1980.
18 Término que designa los farináceos tropicales como la malanga, la yuca, el plátano, la batata, etc.
19 Véase Zeuche, Max. Ob. cit, p. 31, citando a Granma del 18 de marzo de 1985.
20 Véase Díaz Vasquez, Julio A. “Consumo y distribución normada de alimentos y otros bienes en Cuba”. En:
Burchardt, Hans Jürgen. Ob. cit, p. 48.
comienzo de los ochenta, hubo un estímulo para
que las granjas azucareras estatales, y en general
todas las granjas del Estado, produjeran sus pro-
pios alimentos. Pero, más aún, lo que transfor-
mó profundamente la oferta de productos
alimenticios fue el cambio de actitud hacia el
campesinado que se vio acompañado de una
transformación de la comercialización, aspecto
que será abordado más adelante. En el marco
de esta recuperación y de sus debilidades, se ob-
servaría que la producción de arroz, luego del
retroceso sufrido cuando las prioridades estaban
puestas en el azúcar, no ocupaba aún, a finales
de los ochenta, el lugar que merece: a pesar de
haberse duplicado entre 1959 y 1989, cuando al-
canzó las 532.000 toneladas, no logró satisfacer
sino el 54% de las necesidades, y se debió impor-
tar el resto. Otro déficit significativo de la pro-
ducción alimenticia fue el relacionado con las
grasas, esta vez por una razón cultural importan-
te: la preferencia de los cubanos por la manteca
de cerdo que hizo que la satisfacción óptima de
esta necesidad estuviera en función del desarro-
llo del ganado porcino.
En todo caso, Cuba no logró salir de su de-
pendencia alimenticia, fuera directa (arroz, fríjo-
les, grasas), o indirecta (debido al hecho de que
importa la mayor parte de los alimentos para el
ganado). Se trató, sin ninguna duda, de la falla
más grande del proyecto cubano, a partir del
momento en que se decidió centrar la agricultu-
ra en el azúcar. Es así como a finales de la década
de los ochenta se estimó que el 55% de las calo-
rías, 52% del conjunto de proteínas y 90% de las
grasas eran importadas, situación que no difirió
de aquélla de los años cincuenta, cuando las pro-
porciones eran 47% de las calorías, 52% de las
proteínas y 90% de los lípidos20. Evidentemente,
lo que había cambiado, y conviene no olvidarlo,
es la distribución de estos recursos: nadie sufría
entonces de hambre en Cuba.
Esto no le restó gravedad a una orientación
que debilitó al país al hacerlo dependiente de
una eterna monoexportación y lo privó de un
elemento esencial de su soberanía: la soberanía
alimentaria. Además, obligó al país a dedicar una

parte considerable de sus recursos de exporta-
ción a importaciones que bien podrían evitarse.
Para ciertos productos, esta dependencia había
disminuido en porcentaje; es el caso del arroz,
cuyas importaciones aumentaron en volumen
pero se redujeron en proporción al consumo.
Por el contrario, para otros productos como la
carne, el maíz o los fríjoles, aumentaron los volú-
menes y las proporciones. Esta situación era in-
aceptable al tratarse de productos que Cuba
podía perfectamente producir. Se podría aplicar
a la situación previa a la crisis de los noventa lo
que Arredondo criticaba en 1945 de la situación
de su país: “Cuba no [tenía] una agricultura or-
ganizada para el consumo interno”.
La comercialización de los productos agrícolas
Desde el comienzo de la Revolución, la distri-
bución de los productos agrícolas presentaba
problemas. En efecto, el mejoramiento de las
condiciones de vida y de los salarios provocó un
aumento de la demanda de productos alimenti-
cios y una disminución de la oferta. Esta última
se debió a la transformación de las condiciones
de vida en el campo: los aparceros ya no debían
entregar una parte de su cosecha al propietario y
aumentar en consecuencia su autoconsumo,
mientras que los obreros de las plantaciones y de
las fincas ganaderas tenían mejores ingresos y re-
tuvieron en la fuente una parte de la produc-
ción. Sólo faltaban los sabotajes y los primeros
efectos del embargo para que se produjera una
crisis de subsistencias.
El gobierno revolucionario reaccionó rápida-
mente, primero mediante un control de precios,
luego mediante la nacionalización del comercio
mayorista. Hacia mediados de 1961, comenzaron
a aparecer las “tiendas del pueblo”; finalmente,
en marzo de 1962, se puso progresivamente en
marcha un sistema de racionamiento. Éste era
considerado como una medida temporal dado
que los dirigentes pensaban que las condiciones
de la isla, unidas a los principios del socialismo,
no tardarían en garantizar la abundancia.
Para asegurar el acceso más equitativo posible
a los productos de base, se creó en marzo de
1962 la “Junta Nacional para la Distribución de
los Abastecimientos”. Se distribuyó entre la po-
blación una “libreta de control de abastecimien-
tos”, conocida como la Libreta. Ésta garantizaba
un abastecimiento mínimo de alimentos a pre-
21 La Libreta incluía igualmente productos industriales.
estudios
cios muy económicos21 mediante un sistema de
racionamiento, manejado localmente por las
Tiendas del Pueblo, de despacho obligatorio de
los productos alimenticios por parte de los pro-
ductores y de control centralizado de las impor-
taciones. El acopio de los productos alimenticios
fue manejado por la Unión Nacional de Acopio,
UNA.
Al lado del sistema de distribución mediante
la Libreta, existía un mercado paralelo igual-
mente administrado por el Estado, donde se
encontraban los mismos productos que en las
tiendas del pueblo, pero a unos precios bastan-
te más altos y únicamente disponibles en la
medida en que hubiera disponibilidad de ex-
cedentes una vez satisfechas las necesidades de
la distribución racionada.
Ese mercado, pobre en productos y en cali-
dad, no tuvo éxito. Sin embargo, al tiempo que
análısıs polítıco nº 47
languideció, prosperaron en la sombra toda
suerte de mercados clandestinos. Una parte de
estos mercados se alimentaban de los robos a los
bienes públicos realizados por funcionarios
corruptos que tenían acceso a las bodegas de al-
macenamiento o bien simplemente por emplea-
dos de la distribución que rebajaban las raciones [11]
de la Libreta y revendían por debajo de la mesa
lo que habían podido escamotear. Pero gran par-
te de estas transacciones, y sin duda la más im-
portante, correspondió a productos alimenticios,
ya sea producidos a escala doméstica o sustraídos
de las requisiciones del monopolio estatal de dis-
tribución.
Estos mercados clandestinos cobraron tanta
importancia que se legalizaron, aunque parcial-
mente, con el objeto de controlarlos mejor. Una
ley del 5 de abril de 1980 permitió la creación de
los “mercados libres campesinos”. Dicha ley pre-
vió que los productores, incluidos los delegados
de las CPA, pudieran vender allí sus excedentes,
una vez satisfechas las cuotas de productos desti-
nados al acopio. Únicamente se excluyeron los
productos de exportación (tabaco, cacao, azúcar,
café), la carne bovina (para evitar el diezmo del
ganado nacional) y los productos lácteos.
No parece que la decisión de crear estos mer-
cados haya sido tomada con mucho entusiasmo.
Más bien fue vista como un mal menor, producto
de la presión de las circunstancias y del deseo de
poder controlar mejor las transacciones que has-
ta ese momento eran clandestinas. Se esperaba
 así que bajaran los precios de los productos ali-
menticios vendidos por fuera de la Libreta, y que
la legalización de estos intercambios estimulara
una expansión de la producción y una mayor di-
versidad de la oferta. Igualmente, se esperaba
que desapareciera un factor importante de acu-
mulación clandestina de capital. Estas ventas
clandestinas presentaban también el inconve-
niente de que estaban libres de impuestos. No
obstante, solía haber contravenciones a las dispo-
siciones que regían el funcionamiento de los
mercados libres. Así, muchos fueron los produc-
tores que no lograron satisfacer sus contribucio-
nes al acopio porque se las arreglaron para
vender preferentemente en los mercados libres,
a pesar de que la reglamentación sólo permitía
participar en éstos una vez estuvieran cumplidos
los despachos a la distribución estatal. Ciertos
agricultores privados de caña (que representan
análısıs polítıco nº 47
desarrollaron bajo un estricto control adminis-
trativo y popular. Sin embargo, no faltaron los
intermediarios. En 1982, en el curso del congre-
so de la ANAP, un delegado afirmó que su exis-
tencia era indispensable al no disponer los
productores ni del tiempo ni de los medios de
transporte para realizar las ventas.
Debido a las numerosas disfuncionalidades
de los mercados libres, se decidió en mayo de
1986, al más alto nivel, poner fin a este experi-
mento. Se adujeron muchos motivos para
justificar esta decisión. Por una parte, los pre-
cios no habrían bajado al punto deseado por las
autoridades. Por otra, empezaron a manifestar-
se muchas desigualdades a causa de estos mer-
cados. El acceso equitativo a los productos
quedó en entredicho. Se estaba formando en el
campo una capa de pequeños productores aco-
modados, e incluso se mencionaron casos de re-

un 18% de la producción en 198222) desatendie- aparición de la aparcería: ciertos agricultores

ron este cultivo para adaptarse a la demanda y a
las mayores rentabilidades de los productos des-
tinados a los mercados libres.
Los precios en el mercado negro alimenticio,
debido a los riesgos de la clandestinidad, habían
[12] alcanzado altísimos niveles. No obstante, esta ca-
restía se debió más aún al desequilibrio entre la
gran cantidad de compradores, dotados de una
liquidez importante no empleada (por la falta de
productos de consumo a la venta, los particula-
res disponían de un ahorro significativo) y a la
cantidad limitada de los productos propuestos23.
El problema de los precios, por consiguiente,
sólo logró atenuarse parcialmente con la legali-
zación de los mercados agrícolas: la oferta no al-
canzó a satisfacer la demanda ya que, a pesar del
estímulo dado a los productores y de un notable
aumento de la producción24, las limitaciones con
que tropezó la libre elección de los cultivos hizo
que la oferta en los Mercados Libres Campesinos
no bastara para superar las penurias.
La ley prohibía la existencia de intermedia-
rios. Las ventas debían ejecutarse directamente
del productor al consumidor. Estos mercados se
podían así aumentar su producción a pesar de
la falta de mano de obra y de capital. Finalmen-
te, pese a todos los esfuerzos, no fue posible eli-
minar a los intermediarios, particularmente
especuladores que retenían ciertos productos,
ya que éstos eran abundantes en las Tiendas del
Pueblo y los mercados paralelos, para ponerlos
en venta a precios elevados en los mercados li-
bres apenas escaseaban.
La educación y la investigación científica y técnica
La formidable difusión de la educación en
Cuba hizo de ésta un elemento esencial en el pa-
norama agrícola. La mano de obra rural gozó de
un nivel de instrucción excepcional. Hacia fines
de los años ochenta, el 60% de los trabajadores
había completado al menos el primer ciclo de
enseñanza secundaria, y el 10% tenía una educa-
ción técnica, profesional o universitaria. Veinti-
dós mil graduados de la universidad trabajaban
en la agricultura, es decir, uno de cada 35 traba-
jadores. No obstante, no era claro que este per-
sonal, dotado de una formación esencialmente
técnica, estuviera en capacidad de realizar una

22 Cifra tomada de: Latin American Weekly Report. 28 de mayo de 1982.

23 Complementos de abastecimiento y productos que no se encontraban en las Tiendas del Pueblo, pero que son
indispensables en la tradición culinaria, como la cebolla.
24 En el primer trimestre de 1981, estos mercados representaban 6,5% del total de ventas alimenticias, con un
casi-monopolio del ajo y de una fuerte presencia de la carne de cerdo. Se encuentra fácilmente allí queso
blanco, maní, gombo, habichuelas, frutas y legumbres, taro, plátano. En 1983, las transacciones en estos
mercados representan entre 8% y 10% del valor de la producción agrícola (aparte de la caña de azúcar), de
los cuales 9% corresponden al plátano, 83% al ajo, 12% a cebollas y 15% a la malanga. Véase Díaz Vasquez,
Julio A. Ob. cit, p. 44, citando al Comité Estatal de Estadísticas de 1984.

gestión eficaz de las granjas donde estaba em-
pleado. Tampoco es claro que haya sabido parti-
cipar, cuando trabajaba con campesinos, en una
síntesis de sus conocimientos con los de los culti-
vadores; el exceso de confianza cientificista y la
falta de un interés suficiente en los saberes tradi-
cionales se habían constituido en un defecto de
la extensión agrícola. Todas estas limitaciones
atentaron contra una renta plena de las inversio-
nes realizadas en materia de formación.
La creciente calificación del pueblo cubano
se ha conjugado con la creación de numerosos
centros de investigación orientados hacia diver-
sos aspectos de las necesidades agrícolas, y ha
dado a la investigación nacional una capacidad
excepcional de innovación. Cuba, con sólo el 2%
de la población latinoamericana, cuenta con el
11% de los investigadores de la región25. Existen
institutos de investigación en tabaco, genética,
estudios
lo que redujo las importaciones (-65% en el mis-
mo período).
Los efectos de este cambio se sintieron espe-
cialmente en la agricultura, que sufrió una caí-
da de la producción del orden del 50%. Las
deficiencias mencionadas anteriormente se hi-
cieron sentir en toda su intensidad. Por ejem-
plo, el hecho de que los insumos en su gran
mayoría no fueran producidos en Cuba y que
faltaran los recursos para importarlos tuvo
hondas repercusiones en los resultados de la
actividad agrícola. El uso de fertilizantes y de
pesticidas cayó en un 65% entre 1990 y 1994,
lo que provocó una reducción de los rendi-
mientos. Mientras que en 1989 el país importa-
ba US$158 millones en fertilizantes, y US$81
millones en pesticidas, en 1994 estos valores ca-
yeron respectivamente a US$43 y US$45 millo-
nes28. Al mismo tiempo, la disponibilidad de

suelos y fertilizantes, alimentación animal, farma-
cia veterinaria, etc. Se trata de un activo de gran
importancia para el futuro del país y de su agri-
cultura.
L A C R I S I S D E LO S A Ñ O S N O V E N TA Y L A S
P E R S P E C T I VA S D E T R A N S F O R M A C I Ó N
La crisis de 1989-1993
Cuba recibía una ayuda importante de la
URSS en términos de sobreprecios por el azúcar,
de venta de hidrocarburos a precios favorables,
de créditos a intereses bajos, entre otras cosas.
Esta ayuda correspondía aproximadamente al
22% del ingreso cubano disponible en el perío-
do 1980-198726. El golpe dado a la economía cu-
bana por la desaparición de esta ayuda fue, por
consiguiente, enorme. Entre 1989 y 1993, el PIB
cayó en un 34%27. La capacidad de exportación
resultó particularmente afectada: mientras que
el 7% de los intercambios se realizaba con la
URSS, se tuvieron que redefinir las relaciones
con dicho país y buscar nuevos socios, en el con-
texto del embargo de Estados Unidos. En el
transcurso de este proceso, las exportaciones cu-
banas se desplomaron (-72% entre 1989 y 1994),
análısıs polítıco nº 47
carburantes para la agricultura disminuyó en
50% lo que, en el marco de una producción al-
tamente mecanizada, afectó la capacidad de tra-
bajo del suelo, en detrimento de los
rendimientos pero también de las áreas labra-
das, así como de la capacidad para transportar
las materias primas y los productos. [13]
Desconcertada y mal alimentada, la pro-
ductividad de la mano de obra se vio afectada.
El sector que mostró la mejor capacidad de
resistencia fue, evidentemente, el sector cam-
pesino. Menos dotados desde siempre de má-
quinas y de insumos, seguidores de ciertas
tradiciones ahorrativas en medios aunque no
menos eficaces, los campesinos hicieron frente
a la crisis con mayor facilidad.
En estas condiciones, bajó el nivel de todas las
producciones. Así, el azúcar pasó de 8.121.000 to-
neladas (198929) a 7.030.000 toneladas en 1992 y
3.300.000 toneladas en 1995, esto es, una caída del
59%. Luego remontó a 4.460.000 toneladas en
1996. Según la FAO, el índice de la producción, so-
bre la base 100 para el promedio 1979-1981, subió
a 103,4 en 1989 para llegar a 66,6 en 1994. Si se eli-
ge para cada producto su peor año entre 1992 y
1995, se observaron las siguientes evoluciones: en-

25 Véase Rosset, Peter M. “A successful case study: making Cuba’s agriculture sustainable”. En: GATE. No. 4,
octubre-diciembre, 1999.
26 Véase Marshall, Jeffry H. “The Political Viability of Free Market Experimentation in Cuba: Evidence from Los
Mercados Agropecuarios”. En: World Development. No. 2, Vol. 26, 1998.
27 Anuario Estadístico de Cuba. La Habana: Oficina Nacional de Estadísticas,1996, p. 87
28 CEPAL. La economía cubana. Reformas estructurales y desempeño en los noventa. México: Fondo de Cultura
Económica, 1999, p. 280.
29 Para el azúcar, 1989 se entiende como zafra de 1988-1989, etc.
 tre 1989 y 1994, la producción de cítricos pasó de
1.015.800 toneladas a 505.000 toneladas (-50%); la
de arroz pasó de 532.000 toneladas a 177.000 tone-
ladas (-67% para 1993), y la de tabaco de 42.000 to-
neladas a 12.600 (1993, -70%)30.
La fuerte reducción de las posibilidades de
acceso a los piensos conllevó una caída pro-
nunciada de la producción animal. Así, la pro-
ducción de leche que alcanzaba las 920.000
toneladas en 1989 bajó a unos 450 millones de li-
tros en 1998. La de huevos cayó de 2.672.600.000
unidades (1989) a 1.414.900.000 (en 1995, -
47%). La carne bovina disminuyó de 275.000 to-
neladas en 1990 a un mínimo de 125.000
toneladas en 1994, y se situó en 140.000 tonela-
das en 1997. La carne de pollo, de 140.000 tone-
ladas en 1990, bajó a un mínimo de 50.000
toneladas en 1992 y se ubicó en 60.000 toneladas
en 1997. La carne de cerdo, de 125.000 tonela-
análısıs polítıco nº 47
das en 1990, cayó a un mínimo de 60.000 tonela-
das en 1992 y luego se recuperó para llegar a
90.000 toneladas en 199731.
La caída de la producción y de la capacidad
de importación condujo naturalmente a una
fuerte baja en la disponibilidad de productos ali-
[14] menticios. Una de las consecuencias de esto fue
la reducción de lo que la Libreta estaba en capa-
cidad de ofrecer a los más necesitados, dada la
voluntad del Estado de hacer frente a una crisis
que es también, en lo que le concierne, una cri-
sis presupuestal. Parecería que la Libreta tendía
poco a poco a satisfacer sólo una parte, cada vez
más reducida, de las necesidades de consumo
porque el Estado carecía de los medios para se-
guir subvencionando en las mismas proporcio-
nes las necesidades de los más pobres. Como
resultado de esta tendencia, hoy día la libreta sa-
tisface alrededor de la mitad de las necesidades.
En un primer momento, los cubanos se vie-
ron abocados a completar su abastecimiento en
los mercados paralelos, mediante intercambios
informales entre vecinos, y en el mercado negro.
Esta pérdida de importancia de la Libreta en el
consumo constituyó un claro retroceso en lo que
concierne a la igualdad entre cubanos: quienes
tenían acceso directo a productores dispuestos a
venderles clandestinamente, quienes tenían aho-
rros, quienes accedían a divisas, quienes tenían
mejores ingresos, todos ellos podían completar
30 Véase Pérez Villanueva, Omar E. “La reestructuración de la economía cubana. El proceso en la agricultura”.
En: Burchardt, Hans Jürgen. Ob. cit, p. 100.
31 Las cifras citadas aquí son órdenes de magnitud, de acuerdo con los gráficos tomados de Pérez Villanueva. En:
Ìdem.
32 Véase Díaz Vasquez, Julio A. Ob. cit, pp. 46-47.
su ración alimenticia; los otros, la mayoría, des-
cubrieron el hambre. En promedio –y los prome-
dios pierden sentido cuando renace la
desigualdad–, los cubanos sólo disponían, en el
peor momento de la crisis, de 150 kilos de cerea-
les por habitante por año (contra 290 en 1989),
el consumo de proteínas bajó en un 60%, el de
materias grasas en un 63% y las calorías disponi-
bles cayeron de 2.869 a 1.86332.
La recuperación
Luego de una crisis de esta magnitud, no es
de asombrarse que la recuperación fuera lenta.
Aun más teniendo en cuenta que ciertos prejui-
cios ideológicos parecían profundamente arrai-
gados, tales como las concepciones del progreso
técnico, del mercado, del campesinado. En 1999,
el PIB no había llegado aún sino al 80% de su ni-
vel de 1989. Observaremos brevemente algunos
aspectos esenciales de este proceso.
Las reformas a la propiedad y a las relaciones entre el
Estado y los productores agrícolas
Hemos visto qué dificultades encontraba el gi-
gantismo y la gestión centralizada de las granjas.
Frente a la crisis nacida del hundimiento del blo-
que “socialista”, y para poner de nuevo la agricul-
tura en pie, el poder reconoció que el modelo
de grandes granjas estatales había sido un fraca-
so: los equipos se habían hecho obsoletos aun
antes de ser rentables, los costos de explotación
eran muy altos, entre otras cosas. El buró políti-
co del Partido Comunista Cubano, PCC, decidió
en septiembre de 1993 redimensionar las empre-
sas agrícolas. Si es cierto que esta reforma se faci-
litó por el hecho de que no había terratenientes
que expropiar, no es menos cierto que el dogma
de la granja del Estado como “forma superior de
producción” estaba sólidamente arraigado y que
existían obstáculos ideológicos y burocráticos
que había que superar. Las CPA, de las que se de-
cía que debían terminar por unirse al “modelo”
que encarnaban granjas estatales, se convirtieron
a su vez en el modelo sobre el que se concibe la
reforma, en vista de sus mejores resultados.
Es importante destacar aquí que el proceso
de reflexión crítica y la decisión de poner fin a
las granjas estatales no provino del pueblo cuba-
no o de los trabajadores de dichas granjas. Fue

una decisión central tomada con el fin de tratar
de hacer frente a la crisis alimenticia al fracaso
del modelo de agricultura estatal y a uno de los
principales causantes del déficit del presupuesto
nacional.
Es así como se crearon las Unidades Básicas
de Producción Cooperativa, UBPC, en septiem-
bre de 1993. Las tierras siguieron perteneciendo
al Estado, pero las UBPC podían arrendarlas de
forma gratuita y a perpetuidad. Eran propieta-
rias de sus productos pero, como antes en el caso
de las granjas estatales, debían satisfacer una
cuota de producción negociada con el Estado.
Los precios de los productos entregados en el
marco de estas cuotas eran relativamente bajos y
poco estimulantes para los productores, aun
cuando el hecho de superar la cuota daba lugar
a una bonificación.
La creación de las UBPC se hizo a un ritmo
veloz. Entre septiembre y diciembre de 1993, jus-
to antes de comenzar la zafra 1993-1994, se crea-
ron 1.576 UBPC especializadas en caña de
azúcar, con 146.524 miembros, en el 87% de las
tierras que otrora pertenecían al Estado, con la
esperanza de mejorar, desde esta cosecha, los re-
sultados del sector azucarero. En febrero de
1995, se contaron igualmente 1.440 UBPC no
azucareras con 126.723 trabajadores. Las áreas
cubiertas por esta nueva forma de producción
fueron entonces las siguientes: 80% de la caña
de azúcar, 33% de las viandas, 13% de las hortali-
zas, 24% del café y 8% del tabaco; las UBPC dis-
ponen además del 46% de la capacidad de
producción de leche33.
Uno de los principales objetivos con la crea-
ción de las UBPC era cambiar el estilo de gestión
de las antiguas granjas estatales. El primer gran
cambio consistió en un tamaño mucho más mo-
desto para las nuevas unidades de producción. El
promedio de 1.247 hectáreas en caña contrasta
netamente con las 13.110 hectáreas de las anti-
guas granjas estatales azucareras. Igualmente, en
lo que concierne el ganado, se pasó de empresas
de 24.865 hectáreas a explotaciones de 1.539
hectáreas34. Se trata, por consiguiente, de unida-
des de producción mucho más fáciles de cono-
cer, de administrar y de controlar que las
anteriores.
Se supone que las UBPC debían gozar de una
33 Véase Figuereo Albelo, Víctor M. Ob. cit, p. 160.
34 Ídem, pp. 158,159.
35 Parecería más eficaz y lógico dejar que el mercado se encargara de fijar los precios; sustituir este impuesto
tácito en especie (el acopio a precios administrados) por un impuesto sobre los resultados de explotación y
subsidiar directamente los productos distribuidos por la Libreta.
estudios
autonomía de gestión dentro de la cual se debía
alcanzar el equilibrio financiero lo más rápido
posible. Se previó que el Estado redefiniera sus
relaciones con el sector cooperativo, haciéndolas
menos directivas. Esta autonomía, sin embargo,
se vio seriamente limitada por la obligación que
tienen las UBPC de satisfacer los compromisos
que debían asumir con la planificación central.
Hemos visto que estas unidades debían cultivar
ciertos productos y despachar al acopio cuotas
de producción fijadas en sus contratos con el
Plan. Así, las UBPC vivían una contradicción per-
manente: se supone que podían establecer la es-
tructura de su producción, pero bajo las
restricciones de las “necesidades” determinadas
por el Estado. Esta contradicción se ampliaría
con la reapertura de los mercados agropecua-
rios, ya que los ingresos obtenidos con éstos po-
dían ser 20, 40 y hasta 70 veces más altos que al
análısıs polítıco nº 47
venderle al Estado. El estímulo del mercado era
tan fuerte que el acopio sólo podía funcionar a
costa de controles administrativos, reglamenta-
rios y disciplinarios muy fuertes.
En todo caso, el sistema de cuotas que preva-
lece en el momento en que el poder creó las
UBPC desalentó la producción y llevó a estas [15]
cooperativas a asignar proporcionalmente me-
nos recursos a dichos cultivos, lo que deterioró
los rendimientos35. Este fenómeno adquirió toda
su amplitud cuando estas unidades de produc-
ción empezaron a vender sus productos en los
mercados libres, luego de la reapertura de éstos
unos meses después de la creación de las UBPC.
Por lo demás, esta autonomía de gestión, aun-
que bastante parcial, no fue siempre fácil de asu-
mir tanto por parte del antiguo personal de
dirección que provenía de las viejas estructuras
de las granjas estatales, como de los trabajadores
convertidos en cooperativistas por decreto. A los
antiguos dirigentes les costaba abandonar su esti-
lo vertical y autoritario. Su formación técnica, a
menudo excelente, no los preparaba para ser
buenos administradores. A los antiguos obreros
agrícolas les costaba superar una actitud pasiva y
tomar iniciativas en relación con la gestión y el
funcionamiento de la unidad de producción.
Más allá de su estatuto único, la realidad socioló-
gica de las UBPC fue muy diversa: desde aquellas
que siguieron siendo relativamente burocráticas
 dirigidas por los ex administradores de las gran-
jas estatales, ahora “empleados” de las UBPC,
hasta casos que fueron verdaderos colectivos de
trabajadores que eligen democráticamente sus
cuadros administrativos y técnicos.
El estilo de trabajo de los cooperados tam-
bién debía cambiar. No se trató ya de aportar tra-
bajo sin preocuparse por saber qué resultados se
obtenían. Uno de los objetivos asignados a las
UBPC fue vincular el trabajador a la tierra de
forma que se estimulara su interés por su traba-
jo, y responsabilizarlo por la producción obteni-
da. Antes, el obrero era polivalente; se le enviaba
a frentes de trabajo tan diversos que la labor de
un día podía perfectamente no tener relación al-
guna con la de la víspera. El trabajador no veía
ni el resultado de sus esfuerzos ni las consecuen-
cias de sus errores. No tenía el placer, ni tampo-
co la responsabilidad, del resultado final de una
análısıs polítıco nº 47
hacia este mercado, se planeó dar bonificaciones
en dólares a los productores cuyos cultivos susti-
tuyeran importaciones38.
Otro aspecto de la política llevada a cabo fue
el intento de lanzar un movimiento de
repoblamiento de las regiones que el éxodo ru-
ral había dejado deshabitadas. Se esperaba un
éxodo urbano de personas de origen rural. En
efecto, muchas personas habían abandonado el
campo debido a la falta de garantías en relación
con el porvenir de la condición campesina y a
la mala calidad de los servicios públicos en re-
giones aisladas. La nueva política pretendía re-
vertir todos estos factores. Así se forjó el Plan
Turquino, iniciado algunos años antes y espe-
cialmente orientado al retorno a zonas monta-
ñosas. Este plan se propuso igualmente dar un
nuevo impulso a las producciones de café y ca-
cao, así como a los cultivos de víveres, y hacer de

parcela o de una producción. Una vez converti-
do en cooperativista vinculado a la tierra, en una
explotación de un tamaño más humano, y miem-
bro de un equipo de trabajo más pequeño, fue
igualmente responsable del conjunto de las fases
de trabajo de una parcela o de un producto de-
[16] terminado, y sería remunerado en función de
sus resultados36.
Uno de los objetivos que se les asignó a las
UBPC fue llegar a estar en equilibrio económico.
No será siempre fácil, dado el legado que reci-
bieron. A finales de 1994, sólo el 9% de las
UBPC logran ser rentables. Sin embargo, la si-
tuación mejoró progresivamente, y los subsidios
otorgados por el Estado para asumir las pérdidas
de las empresas agrícolas bajaron de un máximo
de 1.800 millones de pesos a 718 millones en
199737.
La reapertura de los mercados agropecuarios
permitió que la situación mejorara rápidamente.
Esto llevó a que las UBPC se orientaran hacia la
producción de productos de alimentación co-
rriente. Más tarde, serían autorizadas también a
vender en dólares al sector turístico. Además,
para evitar que toda la producción se dirigiera
las montañas unas zonas cuyo poblamiento con-
tribuiría a una resistencia armada en caso de una
invasión al país.
Esta profusión de iniciativas dio libre curso a
una creatividad neo-campesina hecha posible
desde que se arraigó la idea de “vincular el hom-
bre al área”. Este vínculo se reforzó de forma ge-
neral en el país mediante la política de repartir
en usufructo gratuito parcelas de media hectárea
(área que será reducida luego a un cuarto de
hectárea) para productos de autoconsumo, y con
el desarrollo de la agricultura urbana (los
“organopónicos”).
Entre otros aspectos de las políticas
instauradas, se manifestó el objetivo de asociar
capitales extranjeros a proyectos agrícolas en la
producción de tabaco, cítricos, soya, fríjoles flo-
res, entre otros.
La reapertura de los mercados agropecuarios
En un primer momento, las reformas sólo to-
caban la producción, sin lograr efectos inmedia-
tos, mientras que los problemas eran cotidianos
y agudos. Se necesitó la crisis desencadenada por
los incidentes de agosto de 1994 en el Malecón

36 Nos parece (y volveremos luego sobre esto) que el proceso emprendido debería seguirse en dos direcciones,
según las características de las producciones y de los trabajadores: por una parte, hacia unas verdaderas
cooperativas; por otra, hacia explotaciones familiares, preferiblemente asociadas en cooperativas de servicios y
grupos de ayuda mutua.
37 Aún queda por saber si el problema no sería desplazado hacia el sistema bancario, bajo la forma de cartera
morosa. Véase Pérez Villanueva, Omar E. Ob. cit.
38 La importancia de los dólares, cuyo análisis está por fuera del marco de esta exposición, se debe a la
posibilidad de comprar medios de producción pagables en divisas, o de repartir primas en dólares a los
trabajadores que pueden así acceder a ciertos bienes de consumo que sólo pueden adquirirse en tiendas de
recuperación de divisas (“diplotiendas”), donde los productos se venden en dólares.

de La Habana para que se adoptaran nuevas op-
ciones. El 17 de septiembre, frente a la crisis de
subsistencias, se decidió abrir de nuevo los mer-
cados campesinos, esta vez con el nombre de
“Mercados Agropecuarios” (comúnmente llama-
dos agros). Desde el año siguiente, estos merca-
dos representaban entre el 25 y el 30% de las
ventas de alimentos. Y se trataba en su mayoría
de productos ofrecidos por el sector campesino,
cuya producción aumentó en 79% entre 1992 y
1998. Se observaba una señal de flexibilidad y de
adaptación a las circunstancias en el hecho de
que, esta vez, se autorizan los intermediarios.
Los agros dinamizaron la producción alimen-
ticia, al tiempo que proporcionaron un comple-
mento importante a lo que ofrece la Libreta. Así,
la producción de legumbres frescas, de fríjol, de
frutas y plátano, tuvo un especial auge.
Como en el caso de los Mercados Libres Cam-
pesinos, ciertos productos no pudieron ser obje-
to de transacciones, lo que mantiene entonces
un mercado negro. Por lo demás, los precios de
los productos ofrecidos en los agros eran bastan-
te altos y, por tanto, prohibitivos para los más po-
bres, mientras que el papel de la Libreta se
reducía. Más que nunca, se presentó el problema
de la desigualdad de acceso a las subsistencias.
Oportunidades promisorias para la agricultura cubana
Por ciertos aspectos, parecería que existía, en
vista de los mejores resultados de los pequeños
productores privados, una voluntad de “recam-
pesinizar” los campos. Se escuchaban palabras
hasta ahora nunca oídas en Cuba, como aquéllas
de un afamado especialista en problemas coope-
rativos cuando afirmó que los “objetivos de la
parcelación individual representan una amplia-
ción y una extensión del modelo campesino, a
tono con el nivel de desarrollo real del país”39.
Hay que tener en cuenta el hecho de que este
tipo de evolución era necesariamente lento,
puesto que los campesinos no se improvisaban, y
la dureza del trabajo en el campo amenazaba
con provocar abandonos entre los candidatos al
éxodo urbano. Se debe subrayar que este
repoblamiento del campo, si tenía éxito aunque
fuera sólo parcial, contribuiría a resolver el pro-
blema de escasez de mano de obra rural.
39 Véase Figuereo Albelo, Víctor M. Ob. cit.
40 En su rica red de centros de investigación, Cuba, desde mucho antes de la crisis de los noventa, ha comenzado
a interesarse en el desarrollo de técnicas de control biológico: ha creado unidades de producción de
fertilizantes orgánicos así como de otras técnicas originales que hacen del país un exportador de técnicas
agrícolas en América Latina.
estudios
Quizás era un sueño imaginar que esta ten-
dencia podía extenderse más allá de las zonas
montañosas o de las regiones despobladas. Pero
creemos que sería bueno para Cuba que una par-
te significativa de las granjas –aún muy grandes–
fuera repartida en explotaciones familiares o en
agrupaciones cooperativas de dos o tres familias.
Esto implica tener cuidado al elegir a las perso-
nas que demuestren estar en capacidad y tener la
voluntad de trabajar juntas, o que prueben apti-
tudes para convertirse en pequeños agricultores
independientes. Sería una transformación me-
diante la cual Cuba reforzaría la ruptura con el
lastre del pasado representado en explotaciones
agrícolas de talla inhumana. Se mejoraría así el
abastecimiento, y se acercaría el día en que Cuba
pudiera ser autosuficiente. Y daría una enorme
base popular al socialismo, al tiempo que haría
totalmente imposible esa vuelta atrás con la que
análısıs polítıco nº 47
sueñan Bacardí, sus hermanos y sus aliados del
norte y de otras latitudes.
Esta población neo-rural sería también un ac-
tivo si Cuba eligiera posicionarse en el mercado
de los productos biológicos, en plena expansión.
En efecto, la isla goza de la excepcional combi-
nación de una mano de obra rural calificada, [17]
años de abstinencia involuntaria de insumos
agroquímicos en numerosas regiones, así como
la difusión (y a menudo incluso la elaboración
en Cuba40) de novedades técnicas en agricultura
biológica. En suma, existiría un conjunto de cir-
cunstancias que le permitirían al país obtener
más fácilmente la certificación de conformidad
con las normas de la agricultura orgánica, y ha-
cerse a una reputación en este mercado. Parece
que, por el momento, estas posibilidades no son
aprovechadas sino marginalmente, esencialmen-
te por necesidad, es decir, más por falta de
insumos agroquímicos que por convicción.
En muchos otros terrenos existe la posibili-
dad de que Cuba explore caminos originales de
progreso agrícola. Sea en las regiones de sabana
o en zonas de reforestación, el desarrollo del ga-
nado caprino y ovino constituiría una importan-
te fuente complementaria de proteínas animales.
Es urgente un programa de oleaginosas que per-
mitiera a la vez resolver una parte del déficit de
lípidos y el de ciertos componentes de los ali-
 mentos para el ganado. Investigaciones tanto
gastronómicas como dietéticas podrían quizás
contribuir a remplazar el pan blanco, poco nutri-
tivo, por preparaciones a base de maíz, yuca, plá-
tano o de otros alimentos producibles en Cuba.
LIMITACIONES, RETICENCIAS Y PELIGROS
Ahora, si bien es cierto que se siente en Cuba
una profusión de ideas nuevas, también a veces
surge la pregunta acerca de hasta dónde llegarán
la innovación y la audacia. En el campo de la
producción biológica, se siente en ocasiones que
éstas son vistas no como una promesa de futuro
o un nuevo modelo de desarrollo rural, sino
como improvisaciones, “regresiones tecnológi-
cas”, como afirma Santiago Rodríguez, debidas a
circunstancias infortunadas de la historia
Esto nos lleva de nuevo a la concepción mis-
ma del progreso. La inercia de las estructuras
análısıs polítıco nº 47
jado realmente de ser. Las cuotas de producción
para despachar al acopio son demasiado altas, o
los precios por dichos despachos muy bajos, lo
que limita el progreso de las UBPC y de los demás
productores41, mientras que la agricultura, a pesar
de sus avances, está lejos aún de haber recupera-
do su nivel anterior a la crisis. Se necesitaba sin
duda más espacio para el mercado, sabiendo con-
trolarlo, evitando la especulación o que unas caí-
das excesivas en los precios desestimulen la
producción. Por lo demás, es indispensable man-
tener mecanismos incitadores para producciones
consideradas estratégicas, de modo que el merca-
do no se convierta tampoco en el único determi-
nante de la producción sin tener en cuenta el
interés social.
Una asombrosa continuidad merece ser men-
cionada aquí: el mercado interno siempre ha apa-
recido como algo secundario en la estructuración

mentales es muy fuerte en este campo. Las for-
maciones cientificistas adquiridas en los antiguos
países “socialistas” siguen pesando. Se asocian a
la vergüenza del pasado y a una cierta falta de
confianza en el pueblo que impregna la mentali-
dad de muchos miembros de las nuevas “elites”.
[18] Esto surge de la desconfianza hacia los cam-
pesinos que no creemos aún superada: la
“recampesinización” es más una concesión a las
circunstancias que una convicción profunda so-
bre la validez de una agricultura más humana,
más económica en medios y más preocupada de
la inocuidad de sus productos y de sus relaciones
con el medio ambiente. El tamaño todavía exce-
sivo de las nuevas explotaciones nacidas de las
reformas de 1993 nos remite a cierta nostalgia
por una “forma superior de producción”.
La autonomía de gestión que, según se afirma,
es un factor tan importante en la transformación
de las granjas estatales en UBPC, es todavía muy
insuficiente: los controles administrativos son
asfixiantes, la iniciativa está maniatada, el Plan es
demasiado directivo; en consecuencia, los trabaja-
dores no se han convertido aún en actores plenos
de una democracia popular, y los cuadros todavía
conservan rasgos de los burócratas que no han de-
de la producción cubana, esencialmente determi-
nada por el mercado mundial. En otras épocas, ni
los esclavos ni los obreros tenían la ocasión de ex-
presar sus necesidades mediante su demanda.
Hoy, el Plan tiene más peso que la demanda,
aunque fuerte, de productos alimenticios cuya
expresión se ve parcialmente ahogada por las
trabas impuestas al mercado42.
De una forma más general, el ciudadano no
participa suficientemente en la definición de los
problemas ni en la elaboración de las soluciones.
Nada es más característico en este sentido que la
decisión de constitución de las UBPC. Adoptada
desde arriba en función de la urgencia que ha-
bía por aliviar los déficit públicos, no supo defi-
nir la forma de producción más adecuada para
tomar el lugar de las granjas estatales, ni tampo-
co supo o quiso dar un grado satisfactorio de
autonomía de decisión y de gestión a los traba-
jadores. Así, las excesivas limitaciones a los me-
canismos del mercado que inducen penurias
alimenticias no se ven suficientemente compen-
sadas por una expresión de las necesidades po-
pulares por medio de la elaboración
democrática de un plan. Y si bien es cierto que
los excedentes eran otrora confiscados por una

41 Esto no quiere decir que se debería suprimir el acopio. Es muy importante para suministrar una parte de las
raciones de la Libreta y como expresión, a la vez simbólica y real, de la solidaridad entre los cubanos, en tanto
elemento constitutivo de una ética socialista.
42 Insistamos una última vez en el hecho de que no proponemos eliminar lo que tiene de indispensable la
planificación, en la medida en que, democráticamente elaborada, logre orientar una parte de la producción
en función de las necesidades sociales. No pensamos tampoco que la demanda, tal como se expresa en los
mercados, pueda remplazar esta forma de determinación de las necesidades, en la medida en que sólo expresa
la demanda solvente, aquella que está armada de poder de compra, y no toda la expresión de necesidades por
satisfacer.

minoría, su uso actual, aunque sea puesto al ser-
vicio del país, no ha estado siempre orientado de
la forma más adecuada.
Se observará también que, a pesar de todas
las redefiniciones hechas desde 1993, el azúcar
y la orientación agroexportadora conservan su
preeminencia: en 1998, los cañaduzales ocupan
aún el 48,7% de las tierras cultivadas y, de ma-
nera general, los productos de exportación cu-
bren alrededor del 54% de las tierras. Si bien es
evidente que el azúcar debe seguir acompañan-
do durante mucho tiempo la historia cubana,
no se siente una voluntad para que esta conti-
nuidad se vea acompañada de un proceso si-
multáneo de lenta ruptura con el peso
dominante de una materia prima sobre la na-
ción, situación bien típica de un Tercer Mundo
aún dependiente.
Uno de los aspectos inquietantes de las actua-
les evoluciones es el ahondamiento de las dife-
renciaciones sociales en el país. Se manifiestan
tanto en los pequeños productores, en particular
estudios
de los campesinos, como en la ciudad, donde las
diferencias en la capacidad de consumo se acen-
túan y se manifiestan especialmente en los
“agros”. Otro es la creciente presencia de una
ideología y de una práctica muy empresariales,
que sólo conciben la economía en términos de
rentabilidad y de adaptación de Cuba a las exi-
gencias del mercado mundial. El aumento del
poder de los tecnócratas de la exportación
exitosa constituye un riesgo para las opciones del
socialismo cubano, riesgo que coincide con el de
las diferenciaciones sociales.
¿Habrá “campañas de rectificación” frente a
estas derivas? Si tienen lugar, los dirigentes cuba-
nos habrán demostrado una gran aptitud para
diagnosticar los errores y corregirlos. No obstan-
te, estos diagnósticos y estas correcciones se ha-
rían mucho más rápidas, mejores y más eficaces
si una auténtica participación popular diera voz
análısıs polítıco nº 47
a todos para seguir obrando por una sociedad
más justa y más independiente que las que se
suelen ver en el trópico.
[19]
 La comunidad
simbólica del
manto de Iris
o la huella
de un sueño*
análısıs polítıco nº 47
[20]
Georges Lomné
Profesor de la Universidad de
Marne-la-Vallée, Francia
* Conferencia de apertura de la
tercera promoción de la Maestría
en Estudios Políticos del I E P R I
(Universidad Nacional de Colom-
bia, Bogotá): “Por una geopolítica
del símbolo: las naciones del arco
iris”. 10 de septiembre de 2001.
Yo me dije: este manto de Iris que me ha
servido de estandarte, ha recorrido en mis
manos sobre regiones infernales; ha surcado
los mares dulces; ha subido sobre los hom-
bros gigantescos de los Andes; la tierra se
ha allanado a los pies de Colombia, y el
tiempo no ha podido detener la marcha de
la Libertad. Belona ha sido humillada por
los rastros de Iris, y ¿yo no podré trepar
sobre los cabellos canosos del gigante de la
tierra? –Sí podré!
Simón Bolívar
Mi delirio sobre el Chimborazo,
Loja, 13/X/1822.
Padre de la Patria Simón Bolívar,
cúbreme con tu manto de Iris y ayúdame.
Rezo personal de un
maestro venezolano, 19851.
I NT R O D UCC IÓ N
el “sueño bolivariano” que numerosos
latinoamericanos presentan hoy como prueba
ontológica de su fraternidad de civilización, difie-
re, por naturaleza, de la “asociación de los cinco
grandes estados de la América” que entreveía el
Libertador a principios de 1821: “La imaginación
no puede concebir sin pasmo la magnitud de un
coloso, que semejante al Júpiter de Homero, hará
temblar la tierra de una ojeada. ¿Quién resistirá a
1 Con respecto a la hermeneútica religiosa del delirio
que practica la gente humilde en Venezuela, véase
Salas de Lecuna, Yolanda. Bolívar y la historia en la
conciencia popular. Caracas: Universidad Simón
Bolívar, 1987, pp. 110-112.

la América unida de corazón, sumisa a una ley y
guiada por la antorcha de la libertad?”2.
Este proyecto de una “nación de repúblicas”
que pudiera hacer contrapeso a la Santa Alian-
za a fin de lograr el “equilibrio del universo” re-
mitía a la efímera utopía de un “Hemisferio
occidental” republicano, elaborada por enton-
ces en los círculos de Filadelfia y no debe ser
confundida con la aspiración a la “nación la
más grande del mundo”, de índole más cultu-
ral, a la que se refiere la famosa Carta de Jamai-
ca. Con todo, a esta última se atienen en rigor
los ensayistas y trovadores que celebran a
“Nuestra América” en menosprecio del
anglosajonismo, olvidándose por completo de
que el Libertador, no obstante encontrar en
los americanos del norte el “carácter de
heterogéneos para nosotros”3, ponía sus aspira-
ciones de integración continental bajo los aus-
estudios
huella de un sueño que la de un paso”.
El 9 de septiembre del año 2000, Ecuador
abandonó el Sucre en beneficio del Dólar ame-
ricano. La resignación de algunos, que forma-
ban largas colas delante de las agencias del
Banco Central, así como la rabia que expresa-
ban los demás al grito de “¡El sucre no se mue-
re, carajo!”, acentuaban el sentimiento de que
en aquel día la gente presenciaba las exequias
de la Nación. En la plaza de Santo Domingo, en
Quito, una mano anónima depositó una corona
de flores blancas al pie de la estatua del maris-
cal epónimo de la moneda nacional. Otra des-
plegó en su sable la bandera tricolor, el “manto
de Iris” de la Colombia bolivariana en cuyo
nombre había liberado la ciudad, quitándola a
los realistas el 24 de mayo de 1822. Aquel 9 de
septiembre, a principios de la tarde, una mu-
chedumbre abigarrada de artistas y gente hu-

picios de Inglaterra y de su modelo de
civilización. Además, conviene recalcar que la
luz que siguen proyectando las tentativas de
Liga Panamericana –asociada al Congreso de
Panamá– y de Federación de los Andes, no de-
ben eclipsar la supervivencia de un ensueño
primordial: la República de Colombia tal como
el Congreso de Angostura la proclamó consti-
tuida, el 17 de diciembre de 18194. A esta
“Grande Nación”, unitaria en su principio, el
Libertador consagró una prosopopeya: Mi deli-
rio en el Chimborazo. Lo mismo que Ossian con
Napoléon, el “Tiempo” le dirige la palabra a
Bolívar, un Bolívar poseído del “Dios de Co-
lombia”, y le indica el símbolo de la regenera-
ción de esta parte del mundo: el manto de Iris5.
Este ensayo busca demostrar que ese adorno ha
justificado ampliamente desde aquel entonces
el aserto de Georges Duby: “No es menos real la
análısıs polítıco nº 47
milde de los barrios del casco colonial procedió
a “lavar al país” en un acto de simbólica relevan-
cia: se pusieron a enjabonar la bandera tricolor
delante de una estatua de la Virgen del Cisne
antes de llevarla en procesión hasta el cemente-
rio de San Diego en donde sepultaron a una
efigie de cartón del signo monetario6. [21]
Esta parodia nos parece anunciadora de la
trascendencia a la cual ha llegado hoy en día, en
la zona noroandina, la simbólica política de raíz
bolivariana. Basta con evocar inter alia la volun-
tad del presidente venezolano de encarnar la
figura del Libertador y de volver a definir la Na-
ción en términos de “República Bolivariana”7, o
el favor que han venido dando últimamente a
esta herencia las Fuerzas Armadas Revoluciona-
rias de Colombia, FARC8. No es menos sorpren-
dente la afición que todos proclaman a la
bandera tricolor de sus ejércitos, que un antece-

2 Comunicación de Bolívar para el Director Supremo de Chile (Cali, 8 de enero de 1822); el Protector del Perú
y el Director Supremo de Buenos Aires (Cali, 9 de enero de 1822). En: Escritos del Libertador. Tomo XXII.
Caracas: Sociedad Bolivariana de Venezuela, 1989, pp. 33-37.
3 Carta de Bolívar a Santander, Arequipa, 30 de mayo de 1825.
4 Hizo gala de confesar el Libertador en la sesión extraordinaria del Congreso de Venezuela reunido en
Angostura, el 14 de diciembre de 1819: “La reunión de la Nueva Granada y Venezuela es el objeto único que
me he propuesto desde mis primeras armas”.
5 Sobre la simbólica del arco iris, véase L’Arc-en-ciel. Figures. No. 20. Dijon: Éditions Universitaires de Dijon, 2000,
p. 177.
6 El Comercio. Quito, 10 de septiembre de 2000.
7 Véase el Título I (Principios fundamentales), Artículo 1, de la Constitución aprobada por referendo el 15 de
diciembre de 1999.
8 Véase el discurso de creación del “Movimiento bolivariano por la Nueva Colombia” (29 de marzo del 2000) en
la página web de esta organización. En: http://www.contrast.org/mirrors/farc/Comunicados/mbnc/
lanzamiento.html
 sor, Francisco de Miranda, imaginó ya en 1788,
inspirándose en el escudo de Cristóbal Colón,
donde aparecían en franjas horizontales los colores
primarios del arco iris: el amarillo, el azul y el rojo9.
Colombia, Ecuador y Venezuela comparten hoy
tan ilustre bandera que los franceses no suelen
conocer sino por los paquetes de café, y que has-
ta los guerrilleros en lucha contra esos mismos
estados llevan en el brazo en forma de escarape-
la. Al extremo opuesto, la Confederación de las
Nacionalidades Indígenas del Ecuador, Conaie –
que contribuyó en enero de 2000 al derroca-
miento del presidente Jamil Mahuad–, no vacila
en desdeñar esta bandera en beneficio de in-
quietantes banderas de color negro a las que
presentan como los estandartes del Inca
Atahualpa y de su fiel general Rumiñahui. La
figura misma de Bolívar aparece considerada
como ajena al proyecto político indígena10.
análısıs polítıco nº 47
E L “ E S P E J O R OTO ” D E L A CO LO M B I A
B O L I VA R I A N A ( 1 8 2 0 - 1 8 4 9 )
La invención heráldica de tres naciones
Murió la “Gran Colombia” en 1826 por su in-
capacidad de fomentar una “comunidad del ol-
vido”13 tal como la formulara Ernest Renan para
Francia, a finales del siglo XIX. Después de la
batalla de Ayacucho, que asienta la victoria
definitiva de la causa independentista, los inte-
reses regionales se sobrepusieron a la ambición
de un Estado centralizado que pudiera agregar
el Virreinato de la Nueva Granada a la Capita-
nía General de Venezuela. Sin embargo, por
singular paradoja, no correspondió dispersión
simbólica alguna a la disgregación territorial de
1830-1831. Las tres nuevas repúblicas –”Ecua-
dor en Colombia”, el “Estado de Venezuela” y la
“Colombia-Estado de la Nueva Granada”– per-

Este conjunto de lógicas contradictorias de manecieron fielmente adictas a las armas y a la

apropiación y de rechazo constituye, a nuestro
parecer, el síntoma de la crisis identitaria más
aguda que ha conocido esta región de América
desde que se emancipó de la monarquía españo-
la. Si como Lucien Sfez lo expresó muy justa-
[22] mente, “la simbólica no pasa nunca de ser un
remedio, hasta se podría decir un placebo, a la
crisis de la representación política”11, ¿que será
de estas naciones si la misma “administración del
símbolo” se desvirtúa o se anula? No se podrá
adelantar ningún elemento de respuesta a esta
pregunta sin tomar en cuenta un proceso históri-
co de larga duración. Pese a Hegel, en la región
que consideramos, “el espíritu de racionalidad y
de libertad”12 pronto se erigió en principio de
gobierno. En consecuencia, se planteó la cues-
tión de la simbólica nacional-republicana más
temprano que en numerosos países de Europa,
presentando un cariz agudo que remitía a la ne-
cesidad de justificar la multiplicidad de las iden-
tidades en unos países carentes del argumento
cultural que lo permitiera.
bandera de la Colombia bolivariana. Si tras un
incidente naval con Francia, la Nueva Granada
y Venezuela decidieron dotarse de una heráldi-
ca propia en 1834 y 1836, hubo que esperar a
1845 para que la derrota del general Flores, in-
terpretada como la del “partido del extranjero”,
permitiera la promulgación de un decreto se-
gún el cual “se restablece la nacionalidad ecua-
toriana”14, abriendo campo a la creación del
escudo que le conviniera.
Desde entonces, en los tres países, los símbo-
los de la libertad de los modernos superaron a
los de la libertad de los antiguos. Así, en el pro-
yecto neogranadino de 1834, el genio de la paz
sustituye al de la libertad, y el casco adornado
de plumas tricolores da paso a una corona de
espigas de trigo. Sin embargo, el presidente
Santander procuró oponerse a que desaparecie-
ran el “gorro rojo enastado en una lanza como
símbolos de la libertad” en lugar del “caballo de
plata” inicialmente deseado por el Senado con el
fin de simbolizar “la independencia de la Repú-

9 Véase Piñeros Corpas. Joaquín. Historia de la bandera colombiana. Bogotá: Imprenta de las Fuerzas Militares,
1967, pp. 87-88.
10 En palabras de Nina Pacari, dirigente indígena de Pachakutik y vicepresidente del Congreso ecuatoriano,
durante el Simposio “El sueño de Bolívar”, Biarritz, 28 de septiembre de 2000.
11 Sfez, Lucien. La Symbolique Politique. París: P.U.F., 1988, p. 6.
12 Hegel, Georg Wilhelm Friedrich. La Raison dans l’Histoire. Introduction à la Philosophie de l’Histoire. París: 10/18,
réed. 1978, p. 237.
13 Renan, Ernest. Qu’est-ce qu’une Nation? [1882]. París: Presses Pocket, 1992, p. 42.
14 Barrera, J. Ricardo. “Pabellones y escudos de la República del Ecuador”. En: Museo Histórico, No. 20. Quito,
1954, p. 143.

blica”15. Un mes antes, ¿no habían querido los
venezolanos colocar un caballo blanco en su es-
cudo para significar el carácter “indómito” de su
nación? Los mismos habían renunciado también
al arco y a la flecha indígenas previstos en el
cuartel izquierdo del escudo, optando por “la es-
pada y la lanza que hacen tan temibles a nuestros
guerreros y pueden denotar el triunfo de pue-
blos cultos y civilizados”, y habían abandonado la
idea de un sol radiante por la de un manojo de
espigas de trigo16. De esta manera, las metáforas
de la India y del astro solar, tan amadas por Bo-
lívar, se veían arrinconadas por el ideal de pro-
greso y abundancia. Los ecuatorianos, bajo la
influencia de Vicente Rocafuerte, lo manifesta-
rían a su manera colocando un barco de vapor
en su escudo.
Otro registro simbólico intentó dar cuenta de
los emblemas geográficos de la Nación. Fue así
estudios
gorro frigio. En Ecuador, la resistencia prolonga-
da del águila al cóndor se explica más bien por
la fuerza del registro norteamericano y del mo-
delo napoleónico.
L A I N D I V I D UA C I Ó N D E LO S O R Í G E N E S
Muy temprano, el relato de la Nación vino en
apoyo del registro abstracto y frío de los escudos.
En la época de Bolívar, dos espejos reflejaban la
imagen de la identidad. El primero daba la ilu-
sión de unos criollos independentistas resucitan-
do a los Incas de Marmontel18. La inclinación del
Libertador hacia estos últimos y las tragedias
indigenistas de José Fernández Madrid o de Luis
Vargas Tejada lo atestiguan19. Empero, si el Can-
to a Junín de Joaquín de Olmedo llevó esta ma-
nía al paroxismo, el Libertador nunca se
ilusionó por el artificio romántico de estas

como los neogranadinos incluyeron al Istmo de
Panamá en su escudo con la esperanza de que
fuera algún día el “emporio del comercio de am-
bos mundos”. Por su parte, los ecuatorianos es-
cogieron en 1845 al volcán del Chimborazo
vinculado con el Delirio poético de Bolívar, mien-
tras que los venezolanos consideraron que el ca-
ballo era suficientemente evocador del Llano,
donde ubicaban el origen mítico de su Indepen-
dencia. Por fin, conviene recalcar la resistencia
del águila frente al cóndor, aun estando este últi-
mo vinculado a la esencia del americanismo
andino. En 1821, el propio Correo del Orinoco no
se quiso pronunciar sobre la identidad de la
figura animal -”Una águila o condor armado de
una espada y de una granada”– que ornaba el
centro de la estampa de la primogénita Gaceta
del “Gobierno libre e independiente de
Cundinamarca”17. En este caso, la confusión de
las referencias se debía obviamente a la
pregnancia de una heráldica heredada de la Pa-
tria Boba, que aliaba el águila de Castilla con el
análısıs polítıco nº 47
transposiciones de Atala: su “fuente de virtud”
remitía más bien a la antigüedad clásica20. En
este segundo espejo, los rasgos heroicos de la
gesta independentista cobraban todo su brillo.
De esta última, la Historia de la revolución de la Re-
pública de Colombia de José Manuel Restrepo que
se publicó en París en 1827, sentó las normas. La [23]
obra, por mucho que obedeciera a la ambición
de una reconstitución positiva de los aconteci-
mientos, quedó tributaria de las convenciones
narrativas de la epopeya patriótica. Además, la
complicidad que había mantenido este antiguo
ministro del Libertador con los actores de su li-
bro confirió a este relato fundador el carácter de
una “prisión historiográfica”21.
Zapadas por sus gastos militares y su inca-
pacidad para recaudar la renta pública, las re-
públicas nacidas del desmembramiento de la
Colombia bolivariana se afanaron más por inven-
tariar sus recursos que por defender las adquisi-
ciones del nuevo pacto social republicano. Por
otra parte, ya que el trazado de las fronteras en-

15 Véase Ortega Ricaurte, Enrique. Heráldica Nacional. Bogotá: Imprenta del Banco de la República, 1954, p. 94.
16 Véase Vargas, Francisco Alejandro. El Escudo de Armas de la República. Caracas: Ediciones Centauro, 1981.
17 Roderick, Andrés. Correo del Orinoco. No. 41. Angostura: Impresor del Supremo Gobierno, sábado 23 de
octubre de 1819, p. 2. Sobre la simbólica del águila para los Antiguos como para los Modernos, véase Chazot,
M. De la Gloire de L’aigle. París: Aux archives du Droit français, 1809, p. 380.
18 Les Incas ou La Destruction de L’empire du Pérou par M. Marmontel. Volumen 2. París: Lacombe, 1777, pp. 204 y 251
19 Véase Madrid, José Fernández. Guatimoc o Guatimocín. Tragedia en 5 actos. París: Imprenta de J. Pinard, 1827, p.
100; Tejada, Luis Vargas. Sugamuxi, 1826, y Doraminta, 1828.
20 Bolívar, Simón. “Discurso de Angostura”, 15 de febrero de 1819.
21 Colmenares, Germán. “La historia de la Revolución por José Manuel Restrepo: una prisión historiográfica”.
En: La Independencia. Ensayos de historia social. Bogotá: Instituto Colombiano de Cultura, 1986, pp. 7-23.
 tre los nuevos estados dependía de la estricta
aplicación del principio del Uti Possidetis Juris,
era de suma importancia disponer de un conoci-
miento perfecto de los límites administrativos de
la época colonial. Las misiones corográficas en
las cuales se empeñaron Venezuela y la Nueva
Granada, entre 1834 y 1850, conciliaron estos
dos objetivos. Fue en esta ocasión cuando el ve-
nezolano Rafael María Baralt recibió las felicita-
ciones de Berthelot por haber sabido describir
una “identidad nacional”22. En la Nueva Grana-
da, una tarea similar incumbió a los historiado-
res Joaquín de Acosta y José Antonio de Plaza
mientras que en Ecuador la publicación póstuma
de la Historia del Reino de Quito del Padre Juan
Manuel de Velasco desempeñó igual papel. En-
tonces, en 1850, la herencia colonial estaba in-
tegrada en el proceso de invención nacional
de los tres estados. Poco importaba todavía
análısıs polítıco nº 47
en el caso de la heráldica, es preciso señalar que
a partir de los años treinta del siglo XIX, el regis-
tro de la paz y de las leyes sustituyó al de la epope-
ya magna. El civilismo se iba nutriendo de la
leyenda negra del cesarismo bolivariano. En esta
región del mundo, el mensaje expresado en
1814 por Benjamín Constant en De L’esprit de
Conquête et de L’usurpation había sido asimilado
mejor que en otras26.
El nacimiento de un folclor republicano
Podemos dudar –a falta de un dispositivo que
haga posible administrarlas– de la eficacia de es-
tas “figuras de curación”, según la acertada fór-
mula de Lucien Sfez, constitutivas de los
emblemas y mitos nacionales. En tiempos de la
“Gran Colombia”, el teatro y las fiestas llegaron a
ser el medio idóneo para cumplir tal objeto. Per-
mitían la escenificación de imágenes vivas ade-

que lo fuera, a menudo, bajo el estandarte del
anticlericalismo y con el afán de historiar la
Independencia.
Sin embargo, desde el punto de vista de su
impacto, estas obras no podían competir con los
himnos23 que el pueblo –por iletrado que fuese–
[24] entonaba en las plazas. Una serie de imágenes
fundamentales se difundieron por este medio.
En primer lugar, la metáfora de la irrupción del
día con el fin de significar que la Independencia
era una “palingenesia del mundo”24, una aurora
que borraba tres siglos de Colonia española. La
Regeneración política encontró así su pueblo de
referencia en los “hijos del sol”. En segundo lu-
gar, el leitmotiv de la unidad que preservar: uni-
dad de la causa americana en los años 1810-1820
y, luego, de la Nación en los años 1830. Por fin,
la imagen del “Padre de la Patria”25, el único que
podía asegurarla: Bolívar al principio, y luego
Flores en Ecuador o Páez en Venezuela. Como
cuadas para inclinar las almas al patriotismo más
puro. Por eso se exhibía continuamente el
sacrificio de Antonio Ricaurte prendiendo fuego
a las pólvoras de San Mateo, con el fin de sepul-
tar al enemigo monárquico, o el de la joven
Policarpa Salavarrieta fusilada en plaza pública
por haber confesado su ardor patriótico. Duran-
te las fiestas cívicas, unas pantomimas desempe-
ñaban un papel similar: en Barichara eran
ninfas, las cuales figuraban a las jóvenes repúbli-
cas americanas, que “arrojaron del teatro” a una
“vieja decrépita que simbolizaba a la España”27.
En contrapunto, el culto a Bolívar se iba desarro-
llando. Para los pueblos, su figura no sólo encar-
naba la Regeneración política sino también “el
lazo que los ligue a Colombia”, según la fórmula
de Sucre.
Al “Caudillo de la Nación colombiana” suce-
dieron los caudillos de las patrias chicas. Todos,
con excepción de Santander, se aficionaron al

22 Baralt, Rafael María. Obras completas. Tomo I. Maracaibo: Editorial de la Universidad de Zulia, 1960, p. 514.
23 Véase Espinosa Polit, Aurelio. Reseña histórica del himno nacional ecuatoriano. Quito: Talleres Gráficos Nacionales,
1943, p. 95; Vargas, Francisco Alejandro. Los símbolos sagrados de la nación venezolana. Caracas: Ediciones
Centauro, 1981, pp. 135-143.
24 Véase Marienstras, Élise. Nous, le Peuple. París: Gallimard, 1988, capítulo XVIII, con el fin de establecer el
paralelo que conviene con los Estados Unidos.
25 Véase Tovar Zambrano, Bernardo. “Porque los muertos mandan. El imaginario patriótico de la historia
colombiana”. En: Pensar el pasado. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia y Archivo General de la Nación,
1997, pp. 125-169.
26 Véase nuestro artículo: “A L’école de L’esprit du Siècle: Vicente Rocafuerte (1820-1847)”. En: Lempérière,
Annick; Lomné, Georges; Martinez, Frédéric y Rolland, Denis, (directores). L’ Amérique Latine et les Modèles
Européens. París: Éditions l’Harmattan, junio 1998, pp. 197-240.
27 Fondo historia civil. Tomo VI. Bogotá: Archivo General de la Nación, Sección República, pp. 854-857.

“lujo asiático” que tanto se le había reprochado
a los triunfos bolivarianos. El aparato barroco
de la gloria permaneció intacto por muchos
años debajo de los ideales republicanos, dando
cuerpo a las “amalgamas”28 que Maurice
Agulhon ha podido estudiar en la Francia
posrevolucionaria. Ilustran esta circunstancia
Juan José Flores en Ecuador, Antonio Páez en
Venezuela y Tomás Cipriano de Mosquera en la
Nueva Granada. Empero, más allá del culto a
sus césares, las jóvenes repúblicas se afanaron
en celebrar su propia epifanía al inventar la
fiesta nacional. La desaparición del Libertador
y la del calendario cívico que le iba asociado,
abrieron camino a otras fechas fundadoras: las
proclamaciones de las juntas de gobierno de
los años 1809-1810 y las declaraciones de inde-
pendencia absoluta con respecto a la monar-
quía. De esta manera, ya en 1834 Venezuela
había señalado como sus “grandes días nacio-
nales” los 19 de abril y 5 de julio. En Ecuador,
como en la Nueva Granada, la autoridad del
calendario religioso y la competencia de las ce-
lebraciones provinciales frenaron este proceso
durante mucho tiempo. En Ecuador, no apare-
ció la fiesta del 10 de agosto antes de 1837. En
la Nueva Granada, hizo falta esperar hasta
1842 para que, terminada la “guerra de los Su-
premos”, se les ocurriera a los vencedores dar
una dimensión nacional a la “fiesta provincial”
del 20 de julio. Los azares del calendario qui-
sieron que su primera celebración, en 1849,
¡diera ocasión de celebrar conjuntamente en
Bogotá la República de la Nueva Granada y la
de Lamartine!29
Pero según advierte Ernest Renan en el
caso de Francia: “Si de recuerdos nacionales se
trata, más valen los lutos que los triunfos pues-
to que imponen deberes, y demandan un es-
fuerzo en común”30. Un clérigo quiteño
atestigua esta verdad en 1822: “Mas no importa
que se obstinen (los españoles), pues a la Pa-
tria le ha sucedido lo propio que al cristianis-
mo en su cuna, que la sangre fecunda de cada
uno de sus mártires ha sido el germen de don-
28 Agulhon, Maurice. “Politiques, images, symboles dans la France post-révolutionnaire”. En: Histoire vagabonde.
París: Gallimard, 1988, p. 299.
29 Biblioteca Nacional de Colombia, Bogotá, BNCB, Fondo Pineda. No. 371 (4). 20 de julio. Fiestas nacionales.
30 Renan. Ob. cit., p. 55.
31 Bravo, José. “Oración gratuloria”, Catedral de Quito, 27 de mayo de 1822. En: Museo Histórico, No. 24. Quito,
1956, p. 133.
32 Restrepo, José Manuel. Diario político y militar (1819-1858). Tomo II. Bogotá: Imprenta Nacional, 1954, p. 340.
estudios
de han brotado millares de atletas (...)”31. A lo
largo de los años, el panteón de la Patria –asi-
milada a América– se había enriquecido con
numerosos héroes civiles y militares. A partir
de 1830, estos héroes fueron objeto de una na-
turalización forzada que provocó determinadas
contiendas con respecto al retorno de sus ceni-
zas a patrias inéditas. Ecuador y Perú pelearon
por las cenizas del mariscal La Mar mucho an-
tes de que Colombia se resignara a devolver las
de Carlos Montúfar a Ecuador, o que este país
pusiera obstáculo a la devolución de las del
mariscal Sucre a Venezuela. Descuella enton-
ces por su atmósfera consensual el regreso de
las cenizas de Simón Bolívar a Caracas, en
1842. Además de brindar la oportunidad de
imitar el “último vuelo del águila” orquestado
por Louis-Philippe dos años antes, hace falta
admitir que se procuró saciar un murmullo
análısıs polítıco nº 47
memorial que se manifestaba de múltiples ma-
neras en favor del Libertador.
EL NACIONAL-REPUBLICANISMO
C O M PA R T I D O ( 1 8 5 0 - 1 9 2 0 )
[25]
La transposición simbólica de “la guerre des deux France”
Hubiera sido algo paradójico que las jóvenes
repúblicas nacidas del desmembramiento de la
Colombia bolivariana perpetuaran voluntaria-
mente los mitos y símbolos que nutrían a esa
“Grande Nación”. Durante el decenio de los
años 1830, tanto en Venezuela como en la Nueva
Granada, se repudió primero al Libertador. Lue-
go, la damnatio memoriae se aferró al símbolo más
directamente vinculado a su gloria y a sus triun-
fos militares: el “Iris de Colombia”. En 1834, la
Nueva Granada abandonó el “Pabellón colom-
biano” en favor de otro que, aunque había con-
servado los colores primarios del arco iris, “no
se ha ilustrado por ningún triunfo”32. Ecuador a
su vez, lo abandonó en 1845 en beneficio de la
bandera bicolor –blanca y azul– de los patriotas
guayaquileños que acababan de derrocar al ge-
neral Flores en nombre del civilismo y del pro-
 greso33. A mediados del siglo, el desarrollo de los
conflictos ideológicos contribuyó a la mayor con-
fusión, según lo refleja en un folleto satírico que
corría en Bogotá. Éste describía un “almacén de
los estandartes”34 ubicado en la “carrera del siglo
19, calle 51 [1851]”. Un “jovencito” atendía al
cliente de la siguiente manera: “¿Lo quiere usted
à la dernière?”. Y en un abrir y cerrar de ojos, se le
estaba poniendo a la vista el estandarte del socialis-
mo, “flamante” pero “cortado exclusivamente para
la Francia”; el de la democracia, “bastante usado, i
aun así es de moda”; el de la religión, de la libertad,
de la igualdad y de los principios, éstos tres últimos
“tan usados que estoi seguro no le acomodarán”.
Al final, el vendedor “como vacilando” enseñaba
otro “más viejo; pero mui a la moda”: ¡el “tricolor
colombiano”! Esta anécdota, además de concretar
la dispersión simbólica, nos advierte con mayor
claridad la importancia que iba a tener la referen-
análısıs polítıco nº 47
en el Segundo Imperio francés. De máxima
significación fue en esta óptica el restableci-
miento en 1860 de la “antigua bandera colom-
biana” –o sea “la antigua bandera ecuatoriana”–
debido a que “a la bandera tricolor están asocia-
dos grandes recuerdos de triunfos espléndidos,
virtudes heróicas i hazañas casi fabulosas”36. A
los pocos años, en 1865, indignado por la expe-
dición española en las costas de Chile y Perú, el
secretario del Senado ecuatoriano, el conserva-
dor Juan León Mera, decidió redactar un verda-
dero himno nacional considerando que la letra
del anterior –no suponía que fuera de Joaquín
de Olmedo, sino del músico Juan José Allende–
“era ruin”37. La nueva versión, al celebrar el
“hermoso iris”, tenía un evidente corte heroico.
Hacia 1878, Colombia también emprendió una
“Regeneración” cuya fuente sacaba agua de los
dos manantiales del catolicismo y del bolivaria-

cia a Francia hasta la primera guerra mundial.
En 1848, habían dejado de ser huérfanas
nuestras tres repúblicas, ya que la Francia ideal
coincidía de nuevo con la Francia real. La
figura mariana proporciona un ejemplo vivo del
vasto proceso de apropiaciones y rechazos sim-
[26] bólicos que empezó entonces. Irrumpe en un
tipo monetario ecuatoriano en 1858 y da lugar
a adaptaciones gráficas en Venezuela como en
Colombia, pero termina fracasando la adopción
por razones que no podemos sino sugerir: la
figura de Bolívar, que ocupaba el espacio simbó-
lico de la Libertad, y la figura mariana, que ha-
bía sido asociada desde el principio a las
victorias de la Independencia, no dejaron lugar
para una alegoría abstracta de índole laica. De
esta manera, a partir de 1859, es a la “hija ma-
yor de la Iglesia” y ya no a la “hija mayor de los
Derechos del Hombre” a quien llama un país
como Ecuador. Al fracasar sus primeras tentati-
vas de colocar al país bajo el protectorado de
Napoleón III35, Gabriel García Moreno decidió
emprender la consolidación de la república
bajo la égida de una autocracia católica que se
inspirara a la par en la Colombia bolivariana y
nismo. Al igual que Gabriel García Moreno, el
presidente Rafael Núñez dotaría a su país de
una Constitución centralista. En julio de 1887,
el país recobró su apelación bolivariana de “Re-
pública de Colombia” en menoscabo de la de
“Estados Unidos de Colombia”. Aquel mismo
año, Núñez dio a su patria un himno nacional y
restableció en su forma originaria la bandera
tricolor del arco iris, abandonando las nueve es-
trellas que la habían adornado durante el perío-
do federal. ¡A finales del siglo, pues, los tres
países enarbolaban de nuevo el “manto de Iris”
bolivariano! La convergencia de sus himnos ha-
cia una glorificación exclusiva del heroísmo
guerrero de la Guerra de Independencia sus-
tentó el sentimiento de haber vuelto a una co-
munión en torno a la figura del Libertador.
Sobran argumentos ya para afirmar que al
aflojar el proceso de individuación simbólica en
la segunda mitad del siglo, los tres países se pu-
sieron al compás de la “guerra de las dos
Francias” hasta trasponerla tal cual. El hecho
queda bastante ilustrado por las dilaciones del
Ecuador en cuanto a su participación en la Ex-
posición Universal de 1889. Fundándose en la

33 “El tricolor nacional ecuatoriano. Historia-significación-origen”. En: Museo Histórico. No. 39-40. Quito, 1961,
pp. 37-58.
34 Pinzón, Cerveleón. Sueño de un granadino. Bogotá: Imprenta de “El día”, 1851, p. 63.
35 Véase Spence Robertson, William. “El sueño de García Moreno sobre un protectorado en el Ecuador”. En:
Boletín de la Academia Nacional de Historia. No. 65. Quito, enero-junio de 1945, pp. 67-80.
36 Decreto de Gabriel García Moreno del 26 de septiembre de 1860. Véase Fondo Jijón y Caamaño. Archivo
Histórico del Banco Central del Ecuador, referencia 46/216, folio 276.
37 León Mera, Juan. “Réplica a Don Manuel Llorente Vásquez”. Ambato: Imprenta de Salvador R. Porras, 1888.
Citado por Espinosa Polit. En: Espinosa. Ob. cit., p. 27.

opinión del arzobispo de Quito y de unos cuan-
tos autores franceses38, el Senado se negó a ratifi-
car la participación del país a un “banquete de
Lucifer” en el cual triunfarían a la par el hierro y
el jacobinismo. El presidente Antonio Flores
Jijón defendió los principios de 1789 por estar
exentos de ateísmo, y apeló al clero ecuatoriano
valiéndose de las instrucciones del Papa León
XIII, ¡y de la opinión del obispo de Angers, Mon-
señor Freppel!39 Organizó luego una suscripción
popular gracias al apoyo de los negociantes de
Guayaquil. A estos ecuatorianos, de por sí más
franceses que los propios naturales, ¡la Tercera
República francesa ofreció in extremis un simula-
cro de templo inca al pie de la Torre Eiffel!40 De
igual manera, la fraternidad que en dicha oca-
sión sellaron las “repúblicas hermanas” contra el
“boulangisme”, contribuyó ciertamente a enarde-
cer el furor estudiantil que derribó en Caracas,
estudios
Jean Alexandre Falguière esculpió al poeta senta-
do en actitud de ponerse en pie, con una pluma
en la mano derecha y el Acta de la Independen-
cia de Guayaquil en la otra. El ademán
byroniano y los ornamentos del pedestal indican
claramente que se quiso celebrar el civilismo y la
americanidad. El mismo año, el Cabildo quiteño
empezó a fijar su consideración en la estatua que
convendría erigir para el centenario de su “primer
grito de la Independencia”, en agosto de 1909. El
“Comité central ‘10 de agosto’” escogió por fin una
figura femenina de la libertad con antorcha en la
mano para señalar que aquel grito designaba a la
ciudad como “luz de América”44. Quizás se expli-
que por este mismo afán la inauguración anticipa-
da del monumento, obra de los italianos Adriático
Frioli y Lorenzo Durini, ¡en 1906!
Las “promesas del Centenario” o ¿cómo fijar

el 26 octubre de 1889, las dos estatuas que había
erigido a su propia imagen Guzmán Blanco, el
“Ilustre americano”41. El 28 de octubre, por poco
le acontece algo parecido a la estatua del Liber-
tador, ¡por el mero hecho de mencionarse en la
placa que la había erigido Guzmán Blanco! Al
amparo de las bayonetas, se modificó la inscrip-
ción con el fin de indicar que fue la Nación la
que la erigió en 187442. En otros sitios, la “esta-
tuomanía” de aquel fin del siglo copiaba las nor-
mas de la Tercera República francesa para
afianzar un sentimiento identitario exento de au-
tocracia. Así, pues, en 1892, Guayaquil dedicó
una estatua muy hermosa al prócer menos gue-
rrero de su emancipación: Joaquín de Olmedo43.
análısıs polítıco nº 47
la estética de la Nación?
Nos ha enseñado Frédéric Martinez cómo la
celebración del centenario de la Independencia
pudo constituir para Colombia, después de me-
dio siglo de participaciones malogradas en las
exposiciones universales, “la primera empresa
oficial de difusión masiva de una identidad vi- [27]
sual de la Nación”. Esta tentativa apuntaba a
una síntesis ecléctica de “nacionalismo, catoli-
cismo, modernismo industrial, hispanismo y
exaltación de la Independencia”45, que reflejaba
el ideario de la nación planteado por los gobier-
nos de la hegemonía conservadora. Así podía
Miguel Triana saludar este programa con atina-
do entusiasmo: “Promesas del centenario: ¡Ale-

38 A finales de los años setenta, periódicos como La civilización católica, La libertad cristiana o El amigo de las familias
ya citaban frecuentemente a los siguientes autores: el abate Gaume, Monseñor de Segur, el R.P. Henry Ramière
y Auguste Onclair.
39 Diario oficial, Quito, 19 de febrero de 1889 y 1o. de abril de 1889. En un folleto remitido a los ecuatorianos de
París, el clérigo pedía la celebración del centenario por el partido monárquico del cual era un famoso
representante.
40 Véanse al respecto los numerosos artículos de El Telegrama, de Quito, en los meses de julio y agosto de 1889,
pp. 138, 141, 169-170.
41 Véase Esteva Grillet, Roldán. Guzmán Blanco y el arte venezolano. Caracas: Academia Nacional de la Historia, 1986,
p. 191.
42 Shael Martínez, Gabriela. Historia de la estatua del Libertador en la Plaza Bolívar. Madrid-Caracas: Villena, 1974,
pp. 69-70.
43 Véase Noboa Icaza, Luis. “El monumento a José Joaquín de Olmedo en Guayaquil”. En: Revista del Archivo
Histórico del Guayas. No. 15. Guayaquil, junio de 1979, pp.7-31.
44 Véase Garcés, Jorge A. “El monumento a los próceres de la Independencia”. En: Revista del Archivo Nacional de
Historia. No. 17. Quito, 10 de agosto de 1968, pp. XVI-XVIII.
45 Martinez, Frédéric. “¿Cómo representar a Colombia? De las exposiciones universales a la Exposición del
Centenario, 1851-1910”. En: Sánchez Gómez, Gonzalo y Wills Obregón, María Emma (compiladores). Museo,
memoria y nación. Bogotá: Ministerio de Cultura, 2000, pp. 330-331.
 luya!”46. Bien marcado aparece entonces el con-
traste con el espíritu que animaba la Exposición
Nacional de Quito, el año anterior. El presiden-
te Eloy Alfaro había puesto el centenario del 10
de agosto al servicio del ferrocarril y de la in-
dustria bajo el estandarte de un republicanismo
radical hostil a los “últimos restos del tradicio-
nalismo, tan opuesto a la ventura nacional”47.
Más allá de esta coincidencia de los contrarios,
se constata que la generación del centenario
quiso plasmar la configuración de una Nación
inmutable, como se hubiera hecho con un pai-
saje en una placa fotográfica.
A cada nación correspondía una personalidad
geográfica que era menester revelar. Si la coro-
grafía minuciosa de las regiones estaba de actuali-
dad, al compás de la empresa de Vidal de la
Blache en Francia, regía más bien la búsqueda de
elementos naturales que tradujesen el alma nacio-
análısıs polítıco nº 47
estas definiciones espiritualistas de la nación sigue
siendo, a mi parecer, el acontecimiento represen-
tado en 1914 por el estreno en Caracas de la zar-
zuela criolla, Alma llanera. De esta pieza en un
solo cuadro, la posteridad no conservó sino un
aire de joropo del cual se puede considerar que
constituye hoy en día el “himno popular de Vene-
zuela”51. Así se vio reducida el alma del país a una
de sus componentes, la civilización de los llaneros,
con exclusión de los Andes y el Caribe.
En su afán de regenerar el tiempo, y de figu-
rar definitivamente dentro del concierto de las
naciones civilizadas, esta generación abrigó tam-
bién la ilusión de una historia positiva capaz de
alzarse al rango de “instrumento de cultura so-
cial (...) indispensable en una sociedad democrática
que trabaja por su progreso y por el mejoramien-
to de las multitudes”52. Para conseguirlo, se crea-
ron la academias nacionales de historia en los

nal. Los ecuatorianos celebraron muy temprano
el “sagrado pendón de los volcanes” que asocia-
ron a la victoria del Pichincha48, echando los ci-
mientos de un “andinismo” jamás desmentido
después. Son elocuentes al respecto los paisajes
que dejó pintados el ambateño Luis A. Martínez:
[28] hacían sentir a José Gabriel Navarro un “cruel,
omnipotente y espantoso determinismo obrando
sobre la pobre humanidad”49. En cuanto a los co-
lombianos, hicieron del Salto del Tequendama su
talismán telúrico: si la generación de la Indepen-
dencia decía maravillas del perpetuo arco iris que
surgía de sus aguas en concordancia con el “man-
to de Iris” que les servía de bandera nacional, la
generación del centenario prefirió disertar sobre
la fuerza hidroeléctrica de donde surgiría la pros-
peridad del país50. Pero el ejemplo más claro de
tres países: hacia 1888 en Venezuela, 1902 en Co-
lombia y 1909 en el Ecuador. Empezó la indus-
triosa labor de establecimiento de los corpus
documentales de la historia patria. Luego, varios
manuales escolares salieron a luz, algunos de los
cuales servirían de vulgata durante buena parte
del siglo: el de Henao y Arrubla53, en Colombia,
puede ser comparado con el Petit Lavisse francés
(1882-1912). En 1910, Miguel Triana retrataba el
imaginario nacional de sus paisanos: “¿Quién de
nuestros compatriotas ha dejado en su infancia
de formar en la mente una leyenda fantástica y
brillante con las glorias de Bolívar, la abnegación
de La Pola [Policarpa Salavarrieta], el sacrificio
de Ricaurte, la inmolación del Sabio [Caldas] y
la bravura del llanero?”54. Poco más o menos,
esta enumeración correspondía al listado de los

46 Triana, Miguel. Revista de Colombia, No. 7-8. Bogotá, 15 de agosto de 1910, pp. 193-196.
47 Alfaro, Eloy. “Mensaje al Congreso” del 25 de septiembre de 1909. Citado por Andrade, Roberto. Vida y muerte
de Eloy Alfaro (Nueva York, 1916), reed. Bogotá: El Conejo, 1985, p. 416. Véase también: Vásquez Hahn, María
Antonieta. El Palacio de la Exposición. Quito: CCE, 1989, pp. 9-66.
48 “Una faja de cielo, sangre y oro: el sagrado pendón de los volcanes”. En: Román, Aurelio. “La victoria de
Pichincha” (poema). Revista de la Sociedad jurídico-literaria. Quito, mayo de 1903, p. 302.
49 Véase “El paisaje nacional y Luis A. Martínez”. En: La Ilustración ecuatoriana. No. 16, Quito, diciembre 1 de 1909,
pp. 273-275.
50 Triana, Miguel. “Influencia de las cascadas”. En: Triana. Ob. cit., No. 1, abril 30 de 1910, pp. 6-12.
51 Es obra del aragüeño Rafael Bolívar Coronado (1884-1924) y del compositor guaireño Pedro Elías
Gutiérrez (1870-1954). Véase Misle, Carlos Eduardo. Alma llanera, himno popular de Venezuela. Caracas:
Caremis, 1984, p. 32.
52 Vergara y Velasco, Francisco J. Tratado de metodología y crítica histórica y elementos de cronología colombiana. Bogotá:
Imprenta eléctrica, 1907, p. 125.
53 Henao, Jesús María y Arrubla, Gerardo. Historia de Colombia para la enseñanza secundaria. Bogotá, 1911. La
última edición es de 1984.
54 Triana, Miguel. En: Triana. Ob. cit., No. 9, 15 de septiembre de 1910, p. 257.

bustos que se acababan de disponer por todo Bo-
gotá. Las fiestas del centenario, que habían con-
vertido la ciudad en un “bosque de banderas”,
dieron lugar el 24 julio a una apoteosis poco co-
mún: once señoritas descendientes de las ninfas
que habían presenciado la entrada triunfal de
Bolívar en septiembre de 1819, pusieron en la es-
tatua de bronce del Libertador, a manera de co-
rona, los laureles de oro con que la ciudad del
Cuzco le había obsequiado después de la victoria
de Ayacucho55.
Las metamorfosis del “héroe del siglo”
Gracias a incesantes cabalgatas y a un verbo
que arrebataba a muchos, el Libertador había ali-
mentado la ilusión de un “efecto de sujeto” del
cual ningún monarca español había disfrutado ja-
más en América. Muerto ya el “Grande Hombre”,
las estatuas de bronce de Bogotá y Caracas no po-
estudios
De igual manera, en Ecuador, los “restauradores”
que acababan de derrocar al general Ignacio de
Veintemilla asociaron el ideario centralista, como
la figura del Libertador, a su proyecto “progresis-
ta” de “liberalismo católico”59.
En Venezuela, Guzmán Blanco confundió la
apoteosis de Bolívar con la de su quinquenio
(1879-1884)60. De manera que no había a finales
del siglo XIX quien pusiese en duda el cumpli-
miento de la profecía hecha en 1825 por el cura de
Pucará, el doctor José Domingo Choquehuanca:
“Habéis fundado tres repúblicas que, en el inmen-
so desarrollo a que están llamadas, elevarán vuestra
estatua adonde ninguna ha llegado. Con los siglos
crecerá vuestra gloria como crece la sombra cuan-
do el sol declina”61.
En la estatua de bronce que se le había erigi-
do en 1846, en la Plaza Mayor de Bogotá, Mi-
guel Antonio Caro veía un icono apropiado

dían suscitar sino el “efecto de presencia”56 de un
semidiós tutelar. Según lo escribió Germán Carre-
ra Damas, el “culto de un pueblo” por su héroe se
había sustituido poco a poco por “un culto para el
pueblo”57. Ya estaba realizada la mutación en
1883, para el centenario de su natalicio. Cada país
había instrumentalizado el evento en beneficio de
una consolidación nacional. En Colombia, donde
los adalides de una anhelada “Regeneración” em-
pezaban a achacar al federalismo y a la impiedad,
las pesadillas de una constante anarquía, el cen-
tralismo y el providencialismo del “padre y reden-
tor de la Patria” fueron celebrados ampliamente58.
análısıs polítıco nº 47
para incitar a los colombianos a llorar y cantar
al Libertador “con pasmo religioso, en himno
mudo”62. La espada inclinada y la “mirada en el
suelo clavada” daban a la imagen la melancolía
de los sueños quebrados. Esta romántica figura
de “mártir” de la Patria, fue ajada en 1911 por
un joven sociólogo venezolano que, en lo irre- [29]
verente, presentaba afinidades con su coetáneo
francés Augustin Cochin63. Según el criterio de
Laureano Vallenilla Lanz, la naturaleza de la
guerra de Independencia se asemejaba a la de
una “guerra civil”64, y Bolívar había declarado la
“guerra a muerte” de manera muy pragmática

55 Triana, Miguel. En: Ídem., No. 7-8, 15 de agosto de 1910, pp. 215-216.
56 Véase Marin, Louis. Le Portrait du Roi. París: Éditions de Minuit, 1981, p. 300.
57 Carrera Damas, Germán. El culto a Bolívar. Tercera edición. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, 1987,
p. 290.
58 Véase Homenaje de Colombia al Libertador Simón Bolívar en su primer centenario, 1783-1883. Bogotá: Imprenta de
Medardo Rivas, 1884, edición facsimilar; y Bogotá: Plaza & Janés, 1983, pp. 447 y CXXVII.
59 En 1883, se constituye el Partido Católico Republicano fundado en el ideario definido por Juan León Mera: se
trataba de superar al ideario garciano al integrar al conservadurismo una serie de valores democráticos y
libertarios. Quienes encarnaban en 1883 este afán de “tercer partido” eran Antonio Flores Jijón, José María
Plácido Caamaño y Luis Cordero Crespo. Los tres llegaron sucesivamente a la magistratura suprema entre
1883 y 1895. Véase Hurtado, Osvaldo. El poder político en el Ecuador. Novena edición. Quito: Planeta y Letraviva,
1993, pp. 122-132.
60 Véase Castellanos, Rafael Ramón. Caracas en el centenario del Libertador. Dos tomos. Caracas: Congreso de la
República, 1983, “Guzmán Blanco y el centenario del Libertador, 1883”. En: Catálogo de la Exposición del Concejo
Municipal del Distrito Federal, 1983. Caracas: Editorial Arte, 1983, p. 40.
61 En esta fecha, las tres repúblicas eran: Colombia, Perú y la República Bolívar o sea Bolivia. Véase Homenaje de
Colombia al Libertador. Ob. cit., p. 216.
62 Caro, Miguel Antonio. “A la estatua del Libertador”. 1883. En: Homenaje de Colombia al Libertador. Ídem.,
Sección de poesía, p. IV.
63 Véase Les Sociétés de Pensée et la Démocratie Moderne (libro póstumo). París: Plon, 1921, p. 300.
64 Vallenilla Lanz, Laureano. Cesarismo democrático. 1919. Caracas: Tipografía Garrido, tercera edición, 1952, p. 235.
 para rescatar una causa que parecía naufragada.
Al expresar su negativa a las “constituciones de
papel” copiadas del extranjero, y deseoso de en-
carnar la “constitución orgánica” de su patria, el
Libertador se había impuesto luego como “gen-
darme necesario” para contrarrestar la anarquía
fomentada por el desarrollo de un nuevo tipo de
vínculo social, el “feudalismo caudillesco”. Sin
embargo, ya en 1826, su propia gloria le había
impedido ser “el hombre representativo en nin-
guna de las nacionalidades” que iban a nacer del
desmembramiento de la “Gran Colombia”. A
Páez le dirían en 1830: “¡General! Usted es la Pa-
tria”.
Formulado así, el modelo del “cesarismo de-
mocrático” tuvo sorprendente resonancia en la
Italia de 1930. El medievista Gioacchino Volpe,
en el discurso que pronunció en presencia del
Duce con ocasión del centenario de la muerte de
análısıs polítıco nº 47
padre de la Patria”. Una suscripción nacional y
un concurso internacional lo habían hecho posi-
ble. Su realización incumbió finalmente a Fran-
cia, y Velasco Ibarra pidió a los ecuatorianos que
no vieran en este monumento el retrato del Li-
bertador sino su “símbolo”: el símbolo del “hori-
zonte de la justicia de los hombres y de la
democracia de los pueblos”66.
D E L A S “ CO M U N I D A D E S I M A G I N A D A S ” A
L A S N A C I O N E S A F E C T I VA S ( 1 9 2 0 A
NUESTROS DÍAS)
La búsqueda de las profundidades
Es innegable que a principios del siglo XX se
quiso institucionalizar la figura del Libertador en
beneficio de una pedagogía de las masas. De no
ser así, resultaría incomprensible el movimiento
de fundación de las sociedades bolivarianas. La

Bolívar, no vaciló en establecer un paralelo histó-
rico entre la Península italiana y la América his-
pánica. El Risorgimento, siguiendo los pasos de la
Revolución de Independencia, había intentado
acabar con la fragmentación territorial y social.
Al reino de los “demagogos ambiciosos y de los
[30] jefes militares infieles”, Bolívar había sustituido
luego una “organización militar en serio”. El Li-
bertador, “criatura de su tierra”, había dado a
Colombia “ya no los principios supremos, sino
más bien leyes e instituciones y prácticas de go-
bierno”. La analogía con Mussolini era obvia:
explicaba que “quizás en ningún país se le re-
cuerda y honra con tan grande y tan íntimo
consenso como en Italia”65. La Venezuela de
Juan Vicente Gómez se acomodó de sobremane-
ra de esta exaltación del “pan-latinismo” bajo la
égida de Bolívar y del Duce. En Ecuador, al con-
trario, valorizando una imagen más auténtica del
Libertador, el presidente Velasco Ibarra estable-
ció, en noviembre de 1934, los primeros jalones
de un plan de “civilismo populista”. Al año si-
guiente, el 24 de julio, tuvo el honor de inaugu-
rar en Quito el “monumento al Libertador y
que se fundó en Ecuador en 1926, fue desde un
principio una de las más activas, quizás porque la
imagen del Libertador era en ese país menos po-
lémica: Bolívar había amado a Quito y sus habi-
tantes siempre le habían correspondido67. En
1935, el historiador colombiano Eduardo Posada
expresaba de la siguiente manera la necesidad
de multiplicar los “lugares de memoria”
bolivarianos:
Ante la efigie de Bolívar no sólo callan nues-
tras pasiones políticas y todos nos unimos en su
presencia, sino que ella es símbolo de amistad
entre todos los pueblos americanos. (...) Por eso
su imagen ha de estar siempre presente a nues-
tros ojos. Ella debe presidir, en mármol o en
bronce, nuestros destinos en medio de las plazas
públicas. Impresa en el lienzo debe estar velando
nuestras asambleas, nuestras academias, nuestros
cuarteles, nuestras aulas, y aun el santuario de
nuestros hogares. Desde los altos palacios hasta
las más humildes cabañas68.
No todos eran amigos de tal heroización en
aquel entonces. Un joven ensayista como Germán
Arciniegas se negaba a que una hazaña heroica

65 Volpe, Gioacchino, “Simón Bolívar (1830-1930). Discurso en ocasión del Centenario de su nacimiento
pronunciado en la Real Academia de Italia el 17 de diciembre de 1930. Roma, 1931”. Citado en: Filippi,
Alberto. El Libertador en la historia italiana: Ilustración, “Risorgimento”, Fascismo. Caracas: BANH, 1987, pp. 151-
155.
66 “Discurso del señor Presidente del Ecuador”, 24 de julio de 1935, El Comercio, Quito. Citado en: Revista de la
Sociedad bolivariana. No. 7, Bogotá, septiembre de 1935, p. 597.
67 Ayala Mora, Enrique. El bolivarianismo en el Ecuador. Quito: Corporación editora nacional, 1991, p. 100.
68 Posada, Eduardo. “La obra de Bolívar”. En: Revista de la Sociedad bolivariana. No. 6, Bogotá, agosto de 1935, p.
585.

permitiera a un grupo de países ahorrarse el tra-
bajo de las largas maduraciones del camino ha-
cia la democracia. Cuando se deja cautivar por
esta ilusión, “a Bolívar se le rompe entre las ma-
nos, como si fuera un globo de vidrio, el peque-
ño mundo que fue la Gran Colombia”69. Era
preciso devolver el héroe a su pueblo y despojar-
le del discurso conservador que acentuaba su pe-
simismo con respecto al destino de América para
justificar el inmovilismo social de la misma. Si-
guiendo las huellas de los ensayistas de princi-
pios del siglo –por ejemplo, el venezolano
Manuel Díaz Rodríguez (1871-1927) o el colom-
biano Baldomero Sanín Cano (1861-1957)70–, la
sensibilidad de Arciniegas coincidía con el
espiritualismo de Unamuno que despreciaba “la
espuma que reverbera al sol”, esa “superficie que
se hiela y cristaliza en los libros y registros”, para
ensalzar las profundidades del mar, la “vida
estudios
identidad hispanoamericana. Al procurar desen-
trañarla, el venezolano Rufino Blanco Bombona
(1874-1944) quiso devolver su dignidad a los crio-
llos, señalándoles a la vez la comunidad de cultura
que mantenían con España73. De paso, denunció
la “barbarocracia”74 de Juan Vicente Gómez, que
le había sustraído dos de sus más valientes manus-
critos: Historia de Bolívar y de la revolución de América
y una Vida de Bolívar75. De igual manera, su com-
patriota Mariano Picón-Salas (1901-1965) se plan-
teó el problema de las bases culturales de un
“verdadero pensamiento nacional que ayudara a
la edificación democrática”76 antes que abrir el
campo a una reflexión que abarcara a la América
en su conjunto77. De modo que, en la primera mi-
tad del siglo XX, se pudo apreciar la siguiente dis-
cordancia: la búsqueda de las profundidades
había exhumado a la par el legado indígena y el
orgullo de la estirpe hispánica patente desde en-

intra-histórica”71. Así se puede traer a cuenta el
proyecto trazado por Arciniegas en 1940 de re-
dactar una “historia natural” del Nuevo Mundo,
una “historia vulgar”, en el sentido de la voz la-
tina, que por fin tome en cuenta a la multitud
sin nombre: la peonada andaluza de la Conquis-
ta, los Comuneros de 1780, los indígenas y las
mujeres72.
El ensayo le estaba robando a la historia oficial
la capacidad de expresar un mensaje. Cabe añadir
que frente a las pretensiones del mundo anglo-
sajón, se veía sustituida la reflexión sobre las iden-
tidades nacionales por una búsqueda de la
análısıs polítıco nº 47
tonces en la afición por la “fiesta de la Raza” del
12 de octubre. Bien parece encarnar esta parado-
ja la figura del “indio Sancho”78 que adornó el pa-
bellón colombiano durante la feria
iberoamericana de Sevilla, en 1929.
Las memorias en contra de la historia
[31]
De hecho, las figuras de la nacionalidad que
circulaban en los años cuarenta remitían a este-
reotipos literarios: la bravura venezolana de las
Lanzas coloradas (1931) de Arturo Uslar Pietri, el
fatalismo ecuatoriano tal como se expresa en el
Huasipungo (1934) de Jorge Icaza, y el quijotismo

69 Arciniegas, Germán. América, tierra firme. Santiago: Ediciones Ercilla, 1937, p. 273.
70 El espiritualismo de Manuel Díaz Rodríguez, por su carácter melancólico y prohispánico, se aparta por
naturaleza del de Arciniegas. Por el contrario, el planteamiento liberal de Sanín Cano, orientado hacia una
renovación cultural que valora lo genuino, ha constituido un verdadero magisterio para él.
71 Unamuno, Miguel de. En torno al casticismo. Buenos Aires-México: Colección Austral, Espasa Calpe, tercera
edición, 1952, p. 27.
72 Arciniegas, Germán. “Defensa de la historia vulgar”. En: Sur. No. 75. Buenos Aires, diciembre de 1940.
73 Véase entre una fecunda producción: La evolución política y social de Hispanoamérica. Madrid: Editorial Bernardo
Rodríguez, 1911, p. 156; Motivos y letras de España. Madrid: Editorial Renacimiento, 1930, p. 345.
74 Véanse Blanco Bombona, Rufino. Judas capitalino. Chartres: Edmond Garnier, 1912, p. 292; Blanco Bombona,
Rufino. La máscara heroica (Escenas de una barbarocracia, novela). Madrid: Mundo latino, 1923, p. 286.
75 Véase Blanco Bombona, Rufino. Camino de imperfección, Diario de mi vida, 1906-1913. Madrid: Editorial América,
1933, pp. 185 y 372.
76 Delprat, François. “Lo nacional en la Revista Nacional de Cultura. Caracas, 1938-1939”. En: América. No. 4/5.
París: Publicaciones de la Sorbonne Nouvelle, 1990, p. 244.
77 Véase De la Conquista a la Independencia; tres siglos de historia cultural hispanoamericana. México: FCE, 1944, p. 255.
78 Esta cabeza de piedra fue encargada a Ramón Barba (escultor español radicado en Bogotá desde 1925) por el
artista colombiano Rómulo Rozo que estaba a cargo del pabellón y lo quería ornamentar con motivos
precolombinos. El rostro de Sancho salió con “marcados rasgos indígenas”. Véase Medina, Álvaro. “La revista
Universidad y el arte moderno colombiano”. En: América. No. 4/5, Ídem., p. 221.
 colombiano del Caballero de El Dorado (1938) de
Germán Arciniegas. Luego, tentativas más rigu-
rosas intentaron dibujar los contornos de la per-
sonalidad nacional. Permítaseme citar la obra de
José Gabriel Navarro para Ecuador, la de Pedro
Grases para Venezuela o la de Jaime Jaramillo
Uribe para Colombia. Empero, el éxito en 1989
de la novela de Gabriel García Márquez, El gene-
ral en su laberinto, demuestra el grado de superior
legitimidad para narrar la historia a que se han
hecho acreedores los literatos frente a los mis-
mos profesionales de la disciplina. Se debe esta
situación a un doble fenómeno: el desprecio cre-
ciente a la historia oficial que siguen elaborando
las academias nacionales de Historia y la desme-
surada impaciencia de los jóvenes historiadores
formados en el extranjero por aplicar a su con-
texto una “revolución historiográfica” radical. La
violencia de los argumentos de la disputa que
análısıs polítıco nº 47
tuvo lugar en Colombia a principios de los años
ochenta, recalca la dificultad de aislar el discur-
so histórico de toda contienda política79. Baste
con evocar también los debates que suscitó la
tentativa de historicización de la “teología
bolivariana”80 emprendida en Venezuela por
[32] Luis Castro Leyva. La Nueva historia del Ecuador,
concluida en 1996, no desencadenó similar vio-
lencia aunque la ambición fue también la de aca-
bar con “reyes y batallas” en beneficio de un
discurso que diese cuenta de la “vida del pueblo”81.
En los tres países, es innegable que dos tipos
de memorias –que han estado represadas por pe-
ríodos muy largos– son hoy objeto de una crista-
lización simbólica. En primer lugar, el apego a
las patrias chicas que, si bien no desapareció
nunca, se traduce ahora en una abundancia des-
mesurada de banderas y folclores locales, mu-
chos de los cuales de invención muy reciente. Tal
movimiento remite a menudo a miras
geopolíticas: Guayaquil se pronunció hace poco
por una autonomía política de la cual se ha visto
frustrada desde 1822; Maracaibo, por razones de
similar índole, dio sufragios a Francisco Arias
Cárdenas durante las elecciones presidenciales
venezolanas; Medellín y Barranquilla sueñan con
79 Véase Colmenares, Germán. “La batalla de los manuales en Colombia”. En: Lecturas dominicales, El Tiempo.
Bogotá, 9 de abril de 1989.
80 Castro Leyva, Luis. De la patria boba a la teología bolivariana. Caracas: Monte Ávila, 1987, p. 244.
81 Landázuri, Carlos. El Comercio. Quito, 5 de febrero de 1996.
82 Hoy. Quito, 28 de mayo de 1994; El Comercio. Quito, 19 de junio de 1994.
83 El Comercio. Quito, 16 de marzo de 1995.
84 Salvador Lara, Jorge. “500 años del natalicio de Atahualpa”, El Comercio. Quito, 21 de marzo de 1997.
85 El Comercio. Quito, 22 de octubre de 1994.
emanciparse de una capital andina lejana. En se-
gundo lugar, hace falta considerar la exhuma-
ción de las memorias étnicas. A título de
ejemplo, el sentimiento indigenista que existe
en Ecuador ha dado lugar a un auténtico es-
fuerzo de simbolización. En Sangolquí, el 12 de
octubre de 1994, se inauguró un monumento
dedicado a la “Resistencia”, bajo forma de una
estatua del general inca Rumiñahui. Oswaldo
Guayasamín adornó su obra de un “sol móvil”
suspendido entre dos columnas en figura de
lanzas con el fin de representar el alma preco-
lombina y el heroísmo del combate contra los
conquistadores82. Luego, en marzo de 1995, se
inauguró en Quito una estatua del Emperador
Atahualpa con el índice de la mano izquierda
dirigido hacia el suelo para significar que “esta
tierra es nuestra”, en palabras de su creador,
Alexei Shmacov83.
Si estas dos obras expresan un mensaje de
reinvidicación, el significado del “año jubilar del
nacimiento de Atahualpa, gestor de la nacionali-
dad ecuatoriana” permanece ambiguo: ¡Fue oca-
sión en 1997 de un Te Deum en la catedral de Quito
en honor al “primer bautizado entre nuestros abo-
rígenes”, y de la ejecución por la Banda Sinfónica
Municipal de la obra del maestro Luis Humberto
Salgado: “El ocaso de un imperio”84! ¿Deberá consi-
derarse, tal vez, como más legítimo el renacer del
ritual del solsticio de verano, el Inti Raymi, organi-
zado por los movimientos indígenas? En octubre
de 1994, el representante de la Conaie, Luis Macas,
entregó al Congreso un proyecto de reforma cons-
titucional que definía a Ecuador como “un país
plurinacional, pluricultural y plurilingüe, que reco-
noce, protege, respete y desarrolle su diversidad
cultural” en vez de “un Estado soberano, indepen-
diente, democrático y unitario”, como aparece en
el artículo primero de la Constitución85. En rigor,
grande debió de ser el anhelo de seguir el ejemplo
colombiano, que aparece en el artículo 7 de la nue-
va Constitución Nacional de 1991, en donde “el Es-
tado reconoce y protege la diversidad étnica y
cultural de la Nación”. Para esta última, el abando-
no de la Constitución de 1886 significó, entre

otras cosas, la renuncia a una lógica de integración,
bajo la égida del catolicismo, en beneficio de la
aceptación tácita del multiculturalismo86. No tuvie-
ron otra fuente de inspiración los debates de la
Asamblea Constituyente ecuatoriana, a mediados
de 1998.
Hacia una conciencia patrimonial de la Nación
En consecuencia, los años noventa permane-
cieron sinónimos en Colombia del florecer de
múltiples reivindicaciones identitarias. Por parte
de los “afro-colombianos” de ambas costas, cuya
“invisibilidad” ya no es de rigor, y por parte de los
indios a través del proceso de las Entidades Terri-
toriales Indígenas, ETI. Fabio López de la Roche
apuntó lo peligroso de esta patrimonialización de
la Nación, si no supone un diálogo intercomu-
nitario y una definición positiva del lugar que
cada uno ha de ocupar en el seno de la patria:
estudios
tarias: la estatua del conquistador Belalcázar per-
dió su espada, las placas de varias estatuas fueron
robadas, y los pedestales de los libertadores Bolívar
y Sucre resultaron maculados de pintura. Además,
nadie parecía advertir que la estatua de Colón lle-
vaba varios años sin cabeza mientras que se iba res-
taurando la mínima parcela del casco antiguo de la
ciudad. ¿Será que iban emparentados los progresos
de la conciencia patrimonial con una
desacralización creciente del imaginario nacio-
nal-republicano? Ésta, sin embargo, se hace into-
lerable si la alienta el extranjero: así es que la
exhibición en la Hayward Gallery de Londres de
un cuadro del chileno Juan Domingo Dávila,
bajo el patrocinio del Ministerio de Educación
de Santiago, provocó unánime escándalo en
1994. No sólo se enseñaba al Libertador con atri-
butos femeninos sino que muy obviamente hacía
un gesto obsceno con la mano izquierda. Si las

“¡Que la tradición no se nos vuelva una camisa
de fuerza!”87 En Quito, el asunto se plantea con
gravedad desde la quiebra a mediados de los no-
venta del proyecto de “Casa de la Cultura Ecuato-
riana”. Este organismo, fundado en 1944, tres
años después de la penosa derrota frente al Perú,
obedecía a la consigna de Benjamín Carrión de
“volver a tener patria”88. La “ecuatorianidad”, en
cuanto ideología oficial de la nación mestiza, se ve
zapada cada día más. Es de añadir, siguiendo uno
de los artículos de Enrique Ayala Mora publicado
en el diario El Comercio en 1997, que en Ecuador
ha tenido lugar una “privatización de la cultura”89.
El fenómeno ha de vincularse con la toma de
conciencia progresiva del interés económico que
representa el rescate del patrimonio.
Paradójicamente, el terremoto de marzo de
1987 sirvió al respecto de ímpetu salvador. Diez
años después, los quiteños pudieron medir el ca-
mino recorrido: no se contaban los edificios re-
habilitados ni las fundaciones de museos.
Empero, fuera de toda lógica, esa fecha marcó el
momento preciso en que numerosos monumen-
tos públicos empezaron a padecer injurias volun-
análısıs polítıco nº 47
tres embajadas de los países del arco iris protes-
taron colectivamente, la de Venezuela destacó
por su virulencia al denunciar en un comunica-
do de prensa “una campaña orquestada de des-
prestigio en contra del más sagrado valor de
nuestra nacionalidad”90.
Llegamos aquí al problema esencial de la [33]
intangibilidad de los símbolos nacionales. En
1963, la inauguración en Pereira de la estatua del
“Bolívar desnudo” de Rodrigo Arenas Betancur
había sido fuente de polémica en los tres países.
El Espectador, y luego El Tiempo, publicaron a la sa-
zón una declaración del artista en la cual confesa-
ba que no “podía concebir un Bolívar
uniformado, reluciente, encartuchado con unifor-
mes napoleónicos para colocarlo en alguna plaza
de algún pueblo de este continente, tan ayuno de
libertad y tan sobrado de dictadores, de
militarotes, de espadones de opereta. Mi Bolívar,
es, pues, una protesta contra las dictaduras”91. De
igual modo, en 1988, Guayasamín colocó el mural
“Ecuador: frustración y esperanza”, que pintó
para la sala de sesiones del Congreso en Quito,
bajo el lema de “Todo menos la dictadura”.

86 Wills Obregón, María Emma. “De la nación católica a la nación multicultural: rupturas y desafios”. En: Museo,
memoria y nación, Ob. cit., pp. 385-415.
87 López de la Roche, Fabio. “Multiculturalismo, viejas y nuevas memorias y constucciones de nacionalidades”.
En: Ídem., p. 381.
88 Carrión, Benjamín. “Décima sexta” y “Décima septima” (El Día, 1943). En: Cartas al Ecuador. Quito: B.C.E. y
C.E.N., 1988, pp. 154-168. Retomaba así el grito de la España del 98, lanzado por el aragonés Joaquín Costa.
89 El Comercio. Quito, 11, 24 y 31 de enero de 1997.
90 El Comercio. Quito, 13 de agosto de 1994.
91 El Tiempo. 29 de agosto de 1963. Citado en Tisnés, Roberto María. “El Bolívar de Arenas Betancur”. En: Revista
bolivariana, No. 72, Bogotá, mayo-agosto de 1963, pp. 96-98.
 Al mensaje de Dolores Cacuango escrito en letras
grandes, se sumían los de Eugenio Espejo “Un día
resucitará la Patria” y de Simón Bolívar: “Crear
del nuevo mundo una sola nación”. Y no vaciló
para nada en hacer figurar claramente la inscrip-
ción “CIA” en un casco de corte nazi, mientras
que el panteón nacional se encontraba expurga-
do en función de una interpretación indigenista y
radical del destino ecuatoriano92. Fue inmenso el
malestar consecuente, no sólo por la injuria a los
Estados Unidos sino, más bien, por el hecho de
que al discriminar la tradición conservadora se
negaba la vocación pluralista del Congreso.
Al contrario, los venezolanos por ser muy cui-
dadosos del carácter sagrado de sus emblemas na-
cionales, parecen más recelosos en cuanto a
posibles defraudaciones públicas. En 1997, una
comisión parlamentaria encargada de la reforma
de la Ley del Sufragio prohibió estrictamente el
análısıs polítıco nº 47
a la Patria ese concepto represivo del amor obliga-
torio que tenemos que sentir por los símbolos pa-
trios”, un lector ironizaba:
Los problemas del país no se resuelven guindando
un cuadrito bonito de Bolívar detrás de nuestro
escritorio y una banderita en la puerta de nuestras
casas. En los países desarrollados la
‘caricaturización’ de sus héroes forma parte del
humor de todos los días94.
Para quien necesite convencerse de que en este
campo se adelantó Colombia, basta con mirar las
Nuevas lecciones de histeria de Colombia de Daniel
Samper Pizano95 o, más sencillamente, la caricatura
del escudo nacional que dibujó Mico para Cambio
16 en septiembre de 199796. El cóndor, símbolo de
la legitimidad, se encuentra sustituido por un sapo,
símbolo de cobardía y de astucia, mientras que la

uso de la efigie del Libertador y de los símbolos
patrios con fines electorales93. Tal medida apunta-
ba más al Movimiento V República de Hugo
Chávez que al partido Acción Democrática que
utilizaba los colores nacionales en sus carteles. El
mismo año, un debate público tuvo lugar también
[34] en Venezuela a propósito del arreglo musical del
himno nacional que cantaba Ilan Chester. A raíz
de la petición que dirigió la Sociedad bolivariana
al presidente Rafael Caldera para que prohibiera
su difusión, el periódico El Nacional se hizo el in-
térprete de numerosos mensajes recibidos por
Internet a favor de esta adaptación. La mayor par-
te insistía en que el himno era de todos, que los
jóvenes encontraban este arreglo más alegre que
la versión marcial inculcada en la escuela y que,
en consecuencia, ya no apagaban el televisor
cuando lo oían tocar. Mientras que un periodista
lamentaba “qué daño le ha hecho a los símbolos y
divisa “Libertad y Orden” se encuentra remplazada
por la de “Libertad y miti-miti”... Un mendigo
remplaza al símbolo nacional de la granada, y pide
una limosna delante de una cornucopia que no es-
parce monedas de oro ni frutas tropicales... Sustitu-
yen al gorro frigio los tocados de un guerrillero y
de un mafioso, así como el pasamontañas de un
paramilitar. Por fin, se ve adornado el canal de Pa-
namá con la pancarta: “Fuera”. Por lo contrario, no
son objeto de burla alguna los cuatro estandartes
del Iris de Colombia que sostienen el escudo.
C O N C LU S I O N E S
Esta última consideración nos permite concre-
tar la paradoja vigente hoy en día en Colombia,
Ecuador y Venezuela. Si es bien cierto que a mu-
chos de sus nacionales les ha dado por hacer irri-
sión del dispositivo narrativo e icónico de la
historia oficial97, se puede comprobar de igual

92 El mural aparece dividido en tres partes básicas. Según el propio Guayasamín: “La parte simbólica tiene en el
centro el cóndor, y las manos que tratan de llegar angustiosamente a la luz. Éste es el sol de la región de
Quito”. Luego “está representada la parte positiva de la historia”: Vicente Rocafuerte, José Peralta, Juan
Montalvo y Eloy Alfaro. En cuanto a quienes figuran en “la parte negativa” de la historia: Juan José Flores,
García Moreno y Velasco Ibarra cuyos rostros están entremezclados y pintados de color negro. Véase la
entrevista en el Hoy. Quito, 5 de agosto de 1988.
93 El Nacional. Caracas, 9 de junio de 1997.
94 Ídem., 15 de marzo de 1997.
95 Samper Pizano, Daniel. Nuevas lecciones de histeria de Colombia. Dos tomos. Bogotá: El Áncora editores, 1993 y
1994.
96 “El mono de Mico”. Cambio 16, No. 224, Bogotá, 29 de septiembre de 1997, p. 9.
97 En una obra que tuvo mucha acogida (Señas particulares. Quito: Sexta editores, Eskeletra, 2000, p. 347), Jorge
Enrique Adoum ha intentado dibujar los contornos de esta autoirrisión. El postfacio de esta sexta edición del
libro confiesa cierto remordimiento de haber contribuido a ello. Al haber hecho irrisión de los símbolos de la
nación ecuatoriana con un cinismo de bon ton, sólo queda espacio entonces para un Credo: “Creo en un país...”.

modo que esta misma gente no se atreve casi nun-
ca a burlarse de la bandera tricolor del arco iris
que los tres países han heredado en común. Equi-
vale a decir que, al parecer, todo funciona como si
desearan ahogar los signos de una tradición in-
ventada en beneficio de una relación afectiva con
una desvanecida “Grande Nación”. ¿Acaso, pues,
tengamos que interpretar esta actitud como la ex-
presión de una nostalgia de la Patria bolivariana
en menosprecio del modelo del Estado-Nación
que le sucedió? Entre otros, el presidente Hugo
Chávez y las FARC han sabido sacar ventaja de
este “murmullo memorial” que valoriza la estética
de la libertad de los antiguos. A todos ellos cabe
decirles que son aún más numerosos los que as-
piran ahora a una especie de Devotio moderna con
respecto a Simón Bolívar. Las estatuas de barro y
madera del prócer máximo que los artistas vene-
zolanos confeccionan, ¿no indican la vía de una
piedad íntima y sonriente?98.
En Colombia y en Ecuador, la acogida cre-
ciente reservada a una pluralidad de memorias
bien parece indicar el paso de una “conciencia
nacional de tipo unitario a una conciencia de sí
de tipo patrimonial” como Pierre Nora señaló
para Francia hace algunos años99. En Colombia,
las urgencias de la guerra empujaron al gobierno
a fundar una “Misión de los museos nacionales
para los ciudadanos del futuro” con el fin de tra-
98 Véase Venezuela. De L’art Populaire à L’art Contemporain. Boulogne-Billancourt: Édiciones Sepia, 1995.
99 Nora, Pierre. “L’ère de la Commémoration”. En: Les Lieux de Mémoire. Tomo III. París: Gallimard, volumen 3,
1993, p. 992.
100 Cuervo de Jaramillo, Elvira. “Acta de clausura del Simposio Internacional: Museo, memoria y nación”. En:
Museo, memoria y nación. Ob. cit., pp. 481-82.
estudios
tar de resolver, cuanto antes, la difícil ecuación
de una nación que sea a la vez pluricultural y
unitaria. Por este motivo, en noviembre de 1999,
el Museo Nacional de Colombia decidió presen-
tarse en adelante como un “Museo-sociedad” en
vez de un “Museo-galería” que exhiba los símbo-
los de una república asociada con los valores de
una “nación blanca y masculina”100. En Ecuador,
el conflicto armado de 1995 contra el Perú pro-
porcionó la ocasión de confortar la cohesión na-
cional en torno a la figura de Sucre gracias a la
coincidencia del bicentenario de su natalicio.
Además, la victoria de Tiwintsa sobre los perua-
nos parecía actualizar la del Mariscal en Tarquí,
en febrero de 1829. A estas alturas, mejor se en-
tiende cómo la decisión del gobierno de Jamil
Mahuad de abandonar el símbolo monetario
asociado a Sucre se volvió contra él y contribuyó
a su propio derrocamiento el 21 de enero de
análısıs polítıco nº 47
2000. Sin embargo, tenemos que formarnos el
concepto vivo de que los indios que se apode-
raron del palacio presidencial erigieron al
lado del “Iris de Colombia”, que llevaban los
jóvenes oficiales rebeldes del ejército, el
huipala, “la verdadera bandera del arco iris”,
cuyas siete franjas horizontales se proponen re- [35]
presentar la comunidad de los pueblos indíge-
nas. ¿Habrá cambiado de naturaleza el brillo
de Quito, la “luz de América”?
 Clientelismo y
ciudadanía: los límites
de las reformas
democráticas en el
departamento de
Sucre
análısıs polítıco nº 47
[36]
Cristina Escobar*
Profesora del Departamento
de Sociología de Temple
University, EE.UU.
* Agradezco a Matthew Shugart, Gershon
Shafir, Jeff Weintraub, Robert Gay, y a los
revisores anónimos de esta revista por sus
valiosos comentarios a las versiones previas de
este artículo. Sin embargo, las interpretaciones y
conclusiones de este trabajo son de mi
responsabilidad. Agradezco adicionalmente a la
Facultad de Estudios Ambientales y Rurales de la
Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá y al
Center for Iberian and Latin American Studies
de la Universidad de California en San Diego
por su apoyo económico. Una versión anterior de
este artículo fue publicada en Latin American
Perspectives. Vol. 29, No. 5, 2002. Traducido
por Beatriz Maldonado Carreño.
la realidad política en américa latina
genera preguntas importantes acerca de los
prerrequisitos para una ciudadanía democrática.
Los movimientos populares a menudo fracasan
en el intento por sacar ventaja de las aperturas
institucionales y encuentran obstáculos al trans-
formar su poder de movilización en poder políti-
co institucional. Un análisis de la participación
política en el departamento de Sucre muestra
que el clientelismo, que está tan ampliamente
extendido en las democracias latinoamericanas,
detiene el poder de los grupos populares orga-
nizados bajo nuevas reglas políticas, y frustra la
promesa de un cambio institucional. Primero,
una precaria situación económica fuerza a im-
portantes sectores de la población a valorar los
beneficios inmediatos de cambiar sus votos,
sobre los beneficios abstractos y a largo plazo de la
representación política. Segundo, la larga historia
de estas prácticas políticas ha creado instituciones
informales basadas en redes de intercambio des-
igual y ha prevenido el desarrollo de instituciones
locales de participación que podrían servir como
base para la ciudadanía democrática. Tercero, los
políticos y sus maquinarias han mostrado una
mayor habilidad para adaptarse a los cambios en las
reglas políticas y en las instituciones de lo que los
proponentes de reformas políticas institucionales
generalmente anticipaban.
Colombia es un lugar interesante para exami-
nar el clientelismo y la ciudadanía democrática
porque, en contraste con las nuevas democracias,
las cuales en muchos casos afrontan crisis econó-
micas o deben sobreponerse a los legados de re-
gímenes autoritarios previos, ha disfrutado de
una estabilidad económica y un gobierno civil
por varias décadas. A pesar de su historia demo-
crática institucional, altos índices de abstención,
un clientelismo arraigado y una constante violen-
cia, demuestran que hay otros límites para la de-
mocracia.

Colombia ha pasado por un proceso de refor-
ma democrática que comenzó con la reforma mu-
nicipal de 19861, y continuó con la promulgación
de la nueva Constitución en 19912. Las reformas
municipales comprometieron una descentraliza-
ción política, financiera y administrativa, incluyen-
do la elección popular de alcaldes, dándole así
una mayor autonomía a los municipios y facili-
tando la participación local. La nueva Constitu-
ción introdujo reformas políticas significativas,
tanto electorales como no electorales
(referendo, consulta popular, voto programático,
contribuciones estatales al financiamiento de
campañas, distribución oficial de tarjetones,
etc.), ayudando a facilitar la competencia electo-
ral y la participación ciudadana.
El escalamiento de la violencia, particular-
mente en las áreas rurales, le dificulta a un estu-
dio de la democracia colombiana desentrañar
los efectos de la violencia de otros factores. Así
como en gran parte de las áreas rurales colom-
bianas, el departamento de Sucre se ha visto
afectado por los enfrentamientos guerrilleros y
actividades paramilitares, y la violencia es parte
de su universo político hoy en día. Sin embargo,
la política institucional de Sucre durante princi-
pios de los años noventa no estaba guiada por la
dinámica de la confrontación violenta. El proce-
so de paz que acompañó las reformas políticas
trajo arreglos de paz entre los dos grupos guerri-
lleros más importantes de la región y el gobier-
no. Fue sólo en los años subsecuentes, con la
aparición de nuevos grupos insurgentes y el de-
sarrollo de una fuerza paramilitar unificada en el
departamento, que se produjo un escalamiento
en las confrontaciones violentas. Sucre, enton-
ces, constituye un valioso caso de estudio porque
es posible analizar los efectos del cambio
institucional en la participación de grupos orga-
nizados en las áreas rurales, dentro de una diná-
mica regional que por un período de tiempo
(1990-1994) no estaba gobernada por la violen-
cia política.
Otra ventaja de Sucre para tal estudio es que
ha tenido tanto las arraigadas maquinarias políti-
cas liberales y conservadoras, como una de las
más largas y fuertes disputas territoriales del
país. Las maquinarias políticas emergieron a
finales de la década de los sesenta y principios de
1 Véase Gaitán, Pilar y Moreno, Carlos. Poder local. Bogotá: Tercer Mundo Editores - Universidad Nacional de
Colombia, Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, 1992.
2 Véase Dugas, John. “Structural Theory and Democratization in Colombia: the Role of Social Classes, Civil
Society, and the State in the 1991 Constitutional Reform”. Ponencia presentada en el XIX Congreso de la Latin
American Studies Association, Washington, DC, 1995.
democracia
los setenta, después de que Sucre fue convertido
en departamento, para remplazar al clientelismo
más tradicional basado en la tenencia de la tierra
que había caracterizado a la zona desde el siglo
XIX. La Asociación Nacional de Usuarios Cam-
pesinos, ANUC, llevó a cabo una primera inva-
sión de tierras a principios de la década del
setenta y una segunda a mediados de los ochen-
ta, y con bloqueos, marchas y ocupaciones forza-
ron al gobierno a instalar y fortalecer programas
de distribución de la tierra.
Las reformas democráticas introducidas cuan-
do las movilizaciones campesinas alcanzaron su
tope, alentaron a los líderes de estos movimien-
tos para lanzarse a los concejos municipales,
asambleas departamentales, e incluso a la Cáma-
ra de Representantes. Sin embargo, los resulta-
dos fueron muy inferiores a las expectativas de
los líderes; la mayoría de los votantes rurales
análısıs polítıco nº 47
apoyó a las maquinarias políticas tradicionales.
Por ningún motivo, está predeterminado el que
un movimiento social se convierta en una fuerza
electoral. Este resultado no es siempre la inten-
ción de los participantes del movimiento. Cuan-
do los movimientos sociales quieren convertirse
en fuerzas políticas, afrontan retos significativos [37]
como resultado, entre otras cosas, de las caracte-
rísticas del sistema político y su tratamiento a las
minorías políticas, el tipo de elites políticas que
enfrentan, la falta de experiencia de los líderes
de los movimientos sociales (que deben apren-
der las reglas del sistema político, las estrategias
de campaña, la formación de alianzas, etc.). Ade-
más de estos retos, que en general deben afron-
tar los movimientos sociales cuando intentan
constituir una fuerza electoral, los movimientos
sociales de Sucre, como en Colombia y
Latinoamérica en general, deben lidiar con los
límites particulares que impone el clientelismo a
las nuevas fuerzas políticas. Mi intención en este
artículo es explicar por qué y cómo el
clientelismo ayuda a frustrar el proyecto de con-
vertir las movilizaciones campesinas relativamen-
te exitosas en una fuerza electoral significativa,
una vez que las reformas políticas crearon una
oportunidad de participación de nuevas fuerzas
políticas. Enfrentaré esta pregunta teóricamente,
analizando cómo las relaciones clientelistas im-
 ponen límites en el ejercicio de los derechos po-
líticos que supone la ciudadanía y por qué los
cambios institucionales no siempre son
suficientes para sobrepasar tales límites.
CIUDADANÍA Y CLIENTELISMO
La ciudadanía democrática, entendida como
“una práctica de auto gobierno” o de “autodeter-
minación colectiva”, requiere la existencia de
una comunidad política cuyos ciudadanos dis-
fruten y estén en capacidad de ejercer derechos
civiles, políticos y sociales3. Para que los ciuda-
danos estén en capacidad de ejercer estos dere-
chos, necesitan: 1) un régimen representativo
que incluya un sistema de partidos y un electora-
do que esté efectivamente en capacidad de ejer-
cer un poder político; 2) un Estado, basado en
el Estado de derecho, que proteja los derechos
individuales (incluso de los dueños del poder),
análısıs polítıco nº 47
partidos y el sistema electoral, pueden variar
sustancialmente, y algunas están mejor equipa-
das que otras para contribuir a las prácticas de-
mocráticas. Los impedimentos al ejercicio de los
derechos políticos también pueden estar directa-
mente relacionados con el cumplimiento de los
derechos civiles y sociales. La protección por par-
te del sistema de justicia de los derechos ciuda-
danos individuales y la garantía de elecciones
justas, por ejemplo, son necesarios para que los
ciudadanos estén en capacidad de elegir libre-
mente a sus representantes. La educación básica
y la situación económica también son indispensa-
bles para el libre ejercicio de los derechos políti-
cos5. Como el Estado está concebido como el
guardián de los derechos de los ciudadanos6, el
Estado también influye en la posibilidad de la
promulgación de tales derechos. En muchos paí-
ses del Tercer Mundo, como Colombia, donde el

regule las relaciones en el sector privado y ga-
rantice la integridad territorial4; y 3) una cultu-
ra política de participación democrática
basada en asociaciones locales de participación.
Mientras que es fácil ver que un régimen autori-
tario no cumple muchos de estos requerimien-
[38] tos, la conexión entre el clientelismo y los
límites de la participación democrática es mu-
cho menos obvia.
Los obstáculos enfrentados por la ciudadanía
en el ejercicio de sus derechos políticos (comu-
nidades campesinas en este caso) bien pueden
ser institucionales, ya que éstas, incluyendo los
Estado ha sido tradicionalmente débil, el desa-
rrollo de los derechos de los ciudadanos puede
verse amenazado por la ausencia del Estado de
derecho. Los retos internos al Estado (por ejem-
plo, de las fuertes fuerzas económicas, políticas o
militares) son obstáculos al ejercicio de su poder
a favor de sus ciudadanos.
Finalmente, los elementos involucrados en la
práctica de la ciudadanía también deben ser
examinados. Trabajos recientes coinciden en
destacar el papel crítico de la cultura política
en el desarrollo de la ciudadanía)7. La ciudada-
nía democrática requiere una participación ac-

3 Weintraub, Jeff. “Democracy and the Market: a Marriage of Inconvenience”. En: Nugent, Margaret Latus
(editora). From Leninism to Freedom: The Challenges of Democratization. Boulder: Westview Press, 1992, pp. 47-66.
Esta definición sigue la tradición del republicanismo cívico, que tuvo sus orígenes en la polis griega, y
contrasta con la versión liberal, con raíces en una tradición que viene del Imperio romano y que se refiere a la
ciudadanía como un estatus proporcionado por el Estado de derecho. Pocock, J. G. A. “The Idea of
Citizenship Since Classical Times”. En: Queen’s Quarterly. No. 99, primavera, 1992, pp. 33-55.
4 El argumento concerniente a la integridad territorial se deriva de: O’Donnell, Guillermo. “On the State,
Democratization and Some Conceptual Problems: A Latin American View With Glances at Some
Postcommunist Countries”. En: World Development. No. 21, pp. 1355-1369, 1993, Przeworski, Adam. Sustainable
Democracy. Cambridge: Cambridge University Press, 1995, p. 11.
5 Como establece Przeworski, “mientras la democracia ofrece a todos el derecho de estar libres de la violencia
arbitraria, así como de formarse e intercambiar opiniones, el ejercicio de la ciudadanía es factible sólo para
aquellos individuos que disfrutan de un poco de seguridad material, educación y acceso a la información”.
Przeworski, Adam. Ob. cit., p. 35.
6 Barbalet, J. M. Citizenship. Minneapolis: University of Minnesota Press, 1988, pp. 109-110.
7 Véanse Somers, Margaret. “Citizenship and the Place of the Public Sphere: Law, Community, and Political
Culture in the Transition to Democracy”. En: American Sociological Review. Vol. 58, octubre de 1993, pp. 587-
620; Putnam, Robert. Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. Princeton: Princeton University
Press, 1993; y Weintraub, Jeff. Ob. cit. Por cultura política me refiero aquí al vocable que los sociólogos
políticos han redefinido recientemente, en términos de Tocqueville, como una esfera entre el Estado y el
mercado –él le llama sociedad política–, que incluye “asociaciones de participación local, redes de toma de
decisiones, y normas culturales de la vida pública” (Somers, Margaret. “Narrating and Naturalizing Civil

tiva en los asuntos públicos y, como enfatiza
fuertemente Alexis de Tocqueville, una rica vida
asociativa. Esto último contribuye a la efectiva
colaboración social, y es una precondición ne-
cesaria para un auto gobierno efectivo. Las aso-
ciaciones son parte de lo que Tocqueville llamó
la “esfera de acción colectiva, conflicto y coope-
ración colectiva”, que media entre el Estado y la
sociedad civil8 –La cultura política de la ciuda-
danía supone un ethos (una manera de ser) dis-
tintivo, las “tradiciones de la ciudadanía” en
palabras de Tocqueville–, de acuerdo con lo
cual los ciudadanos participan activamente en
el ejercicio colectivo del poder político y asu-
men responsabilidad por sus actos. Este ethos
contrasta fuertemente con el del “espíritu del
sujeto”, el cual está caracterizado por una pasi-
vidad política y falta de responsabilidad, combi-
nadas en algunos casos con levantamientos
democracia
irracional) de los recursos del Estado que la po-
blación despojada no ha sido capaz de obtener
a través de la participación electoral.
El clientelismo es una pobre estrategia de
participación política porque el sistema y las
prácticas que lo sostienen son perjudiciales
para la ciudadanía democrática en general.
Como señalan Foweraker y Landman11, la mani-
pulación ilegal de recursos públicos en favor de
los intereses privados de las elites políticas, y la
negación de un acceso equitativo a tales recur-
sos para la gente, erosionan el Estado de dere-
cho y limitan la demanda universal de los
derechos políticos y civiles.
La desigualdad social y económica, cuyas ca-
racterísticas varían dependiendo de estructuras
de clase particulares, es entonces una condición
necesaria para el desarrollo del clientelismo.
Éste se encuentra basado en el intercambio de

periódicos en contra de los abusos o debilida-
des de la autoridad establecida9.
¿Cómo se puede abordar el clientelismo des-
de la perspectiva de la ciudadanía? El argumen-
to que quiero establecer aquí es que la
ciudadanía y el clientelismo son fundamental-
mente incompatibles. Mientras que prevalezca
el clientelismo, los derechos políticos formales
son inhibidos, en la medida en que el voto
clientelista no es un medio de expresión políti-
ca sino parte de una transacción. “El
clientelismo es el intercambio de derechos polí-
ticos por beneficios sociales”10. El clientelismo
sirve como sustituto de los derechos sociales al
asegurar la distribución (aunque selectiva e
análısıs polítıco nº 47
votos por favores, funciona bajo la premisa de
la falta de recursos del cliente y la “apropia-
ción” de tales recursos por parte de los patro-
nes, quienes los distribuyen a cambio de
favores.
La estructura económica y la desigualdad so-
cial y económica derivada de la misma, son la [39]
raíz de las prácticas clientelistas; sin embargo,
también hay elementos culturales e ideológicos
involucrados. El clientelismo ha sido general-
mente considerado como un obstáculo para el
desarrollo de organizaciones autónomas y la par-
ticipación política. Ha sido descrito como un im-
pedimento para alianzas más horizontales o
basadas en las clases12, la asociación de grupos

Society and Citizenship Theory: the Place of Political Culture and the Public Sphere”. En: Sociological Theory.
Vol. 13, noviembre de 1995, pp. 230-231). En otras palabras, prácticas cuyas raíces se encuentran en las
instituciones locales. Esta nueva definición no alude, en absoluto, al más intangible sistema simbólico con el
que el término ha estado asociado. Por el contrario, el esfuerzo por la redefinición ha tratado de rescatar el
término “cultura política” del concepto parsoniano desarrollado por Almond y Verba en The Civic Culture,
dentro del marco de la teoría de modernización de las décadas de 1950 y 1960. En este significado
parsoniano, tan ampliamente criticado, el término se refiere a “símbolos cognoscitivos, afectivos y evaluativos”
que median entre la micro y la macropolítica. Véase Somers, Margaret. “What’s Political or Cultural About
Political Culture and the Public Sphere? Toward an Historical Sociology of Concept Formation”. Sociological
Theory, Vol. 13, julio de 1995, pp. 119-120.
8 Weintraub, Jeff. Ob. cit., p. 57.
9 Ídem., p. 60.
10 Fox, Jonathan (editor). The Challenge of Rural Democratization: Perspectives from Latin America and the Philippines.
Londres: Frank Cass, 1990, p. 153.
11 Foweraker, Joe y Landman, Todd. Citizenship Rights and Social Movements: A Comparative and Statistical Analysis.
Oxford: Oxford University Press, 1997, p. 16.
12 Scott, James. Comparative Political Corruption. Englewood Cliffs: Prentice Hall, 1972, pp. 104-105. Erie, Steven P.
Rainbow’s End: Irish-Americans and the Dilemmas of Urban Machine Politics, 1840-1985. Berkeley: University of
California Press, 1988, pp. 249-252.
 autónomos13, y el desarrollo de ciudadanos acti-
vos en lugar de “sujetos dominados”14. Debido a
la ausencia de una participación política basada
en asociaciones autónomas, la cultura política
del clientelismo es fundamentalmente diferente
de la cultura política de la ciudadanía. Sin em-
bargo, sería inapropiado concluir, sin un mayor
análisis, que el clientelismo siempre supone el
“ethos del sujeto”. El clientelismo puede generar
una apatía política y una irresponsabilidad con
respecto a asuntos públicos (ya que la gente se ve
excluida de la participación política), pero no
necesariamente implica sometimiento.
Estudios recientes han sugerido que algunas
formas de clientelismo colectivo, particularmen-
te asociadas con el moderno clientelismo de in-
termediarios, pueden ser interpretadas como
estrategias de supervivencia o formas de resis-
tencia15. De acuerdo con esta perspectiva menos
análısıs polítıco nº 47
dicas e instrumentales y el cliente está en una
mejor posición de negociación, la noción de
subordinación ideológica deja de ser aplicable.
La competencia entre intermediarios y su de-
pendencia de los recursos del Estado, hacen
que el “cacique” se vea como una figura más
frágil y con un estatus de seguridad menor fren-
te al cliente, que el patrón tradicional17. Necesi-
tamos abandonar la dicotomía tradicional que
nos fuerza a ver a la gente bien como ciudada-
nos o bien como “sujetos” (subjects). El punto
que quiero subrayar aquí es que los “no ciuda-
danos” –aquellos que no pueden ejercer sus de-
rechos ciudadanos por las relaciones
clientelistas en las que están involucrados– no
son necesariamente “sujetos”.
DECEPCIONES ELECTOR ALES
Las reformas institucionales y administrativas,

común, las comunidades o grupos involucrados
en formas de clientelismo de resistencia están tra-
tando de obtener tanto como sea posible de la
situación en una forma altamente calculada.
En mi trabajo anterior sobre la participación
política campesina en Sucre16, mostré que un
[40] clientelismo generalizado no impide el desa-
rrollo de un fuerte movimiento campesino y
que este fenómeno existía a pesar de (no en au-
sencia de) una “conciencia de clase”. Entonces,
sería inapropiado incluir estos casos en la mis-
ma categoría del “sometido” como otras prácti-
cas de clientelismo. La palabra “sujeto” evoca la
situación del clientelismo tradicional, en el cual
las transacciones (abarcadoras, durables y más
legítimas) estaban acompañadas de un elemen-
to ideológico de subordinación, aunque la sub-
ordinación no era siempre total, y formas
comunes de resistencia estaban presentes. En el
clientelismo moderno o de intermediarios, don-
de las transacciones son más específicas, perió-
junto con los acuerdos de paz que reincorpora-
ron los grupos guerrilleros locales a la vida civil
en Colombia, parecían una oportunidad sin pre-
cedentes para las fuerzas políticas no tradiciona-
les para participar por primera vez en las
elecciones y alcanzar victorias políticas importan-
tes. Al contrario de las expectativas de estos re-
cién llegados a la política, los ejercicios de
participación electoral resultaron ser decepcio-
nantes para las organizaciones campesinas, los
movimientos civiles, y los ex militantes guerrille-
ros de Sucre.
Los años que transcurrieron entre las refor-
mas políticas y administrativas de 1986 y la Asam-
blea Nacional Constituyente de 1990 no fueron
un tiempo de grandes cambios en la política lo-
cal en Sucre. Había una suerte de inercia que
mantenía la política operando de la forma como
lo venía haciendo en los años anteriores; la ma-
yoría de la población no estaba familiarizada con
las nuevas leyes, algunas leyes no eran cumpli-

13 Graziano, Luigi. “Patron-Client Relationships in Southern Italy”. En: Schmidt, Steffen W; Scott, James; Landé,
Carl y Guasti, Laura (editors). Friends, Followers and Factions. Berkeley: University of California Press, 1977, pp.
361-372.
14 Caciagli, Mario y Belloni, Frank P. “The ‘New’ Clientelism in Southern Italy: The Christian Democratic Party in
Catania”. En: Eisenstadt, S. N. y Lemarchand, René (editores). Political Clientelism, Patronage, and Development.
Beverly Hills: Sage, 1981, pp. 52-54.
15 Gay, Robert. Popular Organization and Democracy in Rio de Janeiro: A Tale of Two Favelas. Philadelphia: Temple
University Press, 1994, Gay, Robert. “Entre clientelismo y universalismo: reflexiones sobre la política popular
en el Brasil urbano”. En: Auyero, Javier (editores). ¿Favores por Votos? Estudios sobre clientelismo político
contemporáneo. Buenos Aires: Losada, 1997.
16 Escobar, Cristina. “Clientelism and Social Protest: Peasant Politics in Northern Colombia”. En: Roniger, Luis, et
al. (editors). Democracy, Clientelism, and Civil Society. Boulder: Lynne Rienner, 1994.
17 Caciagli, Mario y Belloni, Frank P. Ob. cit., p. 39.
 democracia
das, y aún más importante, los jefes políticos con- CUADRO 1
tinuaban manipulando recursos. N Ú M E R O D E A L C A L D E S E L E G I D O S P O R PA R T I D O S
TRADICIONALES Y NO TRADICIONALES EN SUCRE.
Las elecciones de la Asamblea Nacional 1988-2000
Constituyente en 1990 fueron el evento electo-
ral que marcó la entrada de nuevas fuerzas polí- Año Partidos Partidos no
Partido tradicionales tradicionales
ticas a la arena electoral (comunidades
% % Total
indígenas, cristianos, sindicatos, etc.). Este pro-
1988 19 (79,2) 5 (20,8) 24
ceso fue seguido por los acuerdos de paz entre
1990 23 (95,8) 1 ( 4,2) 24
el gobierno y los grupos guerrilleros, no sólo en
1992 17(70,8) 7 (29,2) 24
Sucre, sino en el país en general. El gobierno
1994 23 (95,8) 1 ( 4,2) 24
firmó un acuerdo de paz con el Movimiento 19
1997 19 (79,0) 5 (21,0) 24
de Abril (M-19), el Ejército Popular de Libera-
2000 20 (87,0) 3 (13,0) 23
ción (EPL), el Quintín Lame, el Partido Revolu-
cionario de los Trabajadores (PRT), y la Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil.
Estadísticas electorales, 1988-2000.
Corriente de Renovación Socialista (CRS) –gru-
po había sido parte de la Unión Camilista– Ejér-
cito de Liberación Nacional (UC-ELN). Estas CUADRO 2
dos últimas organizaciones guerrilleras, el PRT NÚMERO DE MIEMBROS DE LOS CONCEJOS MUNICI-
PA L E S E L E G I D O S P O R L O S PA R T I D O S T R A D I C I O N A -
y el CRS, operaban en Sucre y estaban estrecha-

análısıs polítıco nº 47
LES Y NO TRADICIONALES EN SUCRE. 1988-2000.
mente conectadas con las comunidades campe-
sinas locales. Año Partidos Partidos no
Partido tradicionales tradicionales
El entusiasmo generado por las elecciones de
% % Total
la Asamblea Nacional Constituyente (era la pri-
1988 254 (94,8) 14 ( 5,2) 268
mera vez que los partidos no tradicionales ha-
1992 229 (84,2) 43 (15,8) 272
bían podido obtener un 61,2% de la votación en
1994 230 (84,0) 42+2* (16,0) 274 [41]
Sucre)18 junto con las reformas políticas resultan-
2000 247 (85,0) 44 (15,0) 291
tes de la Constitución de 1991, dieron un nuevo
ímpetu a la participación de grupos que tradicio- Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil. Estadísticas electorales,
1988-2000.
nalmente no habían tenido la posibilidad o el Nota: No hay datos publicados para 1990 y 1998.
deseo de tener representación a través de cana- *
Como resultado de la jurisdicción especial de paz, dos concejales adi-
les políticos institucionales. Además de las orga- cionales fueron elegidos en Colosó y Corozal.

nizaciones campesinas, las minorías étnicas y

religiosas entraron por primera vez a la compe-
tencia electoral en Sucre. Los movimientos civiles
municipales fueron protagonistas importantes de
estas elecciones19. A pesar de que los resultados
electorales de estos movimientos en las elecciones
locales de 1992 fueron modestos, representaron
el mayor reto para la dominación de las maqui-
narias políticas. En Sucre, los partidos no tradi-
cionales registraron 25% de las listas que
competían por los concejos municipales; eligie-
ron un 15,5% de los miembros de los concejos y
7 de los 24 alcaldes (29,2% ).
La elección de 1992 fue la mejor oportunidad
que tuvieron los campesinos organizados para
participar en política. Adicionalmente a los gru-
pos que participaban tradicionalmente en las
elecciones (Democracia Popular DP y Junta
Reorganizadora JR), la Asamblea Nacional Consti-
tuyente y las reformas políticas estimularon la par-
ticipación de otros grupos de la ANUC que hasta
entonces se habían mantenido abstencionistas. En
ninguno de esos casos, sin embargo, el apoyo
electoral estuvo cerca a lo que los líderes y candi-

18 De especial importancia fueron los 28.379 votos (30,73% de la votación) obtenidos por la lista única de la AD M-
19 que agrupó al EPL, el PRT y otros grupos guerrilleros desmilitarizados. Todas las listas bajo el nombre del
Partido Liberal, obtuvieron en conjunto un total de 18.506 votos (20%), mientras que las listas conservadoras
recibieron 17.337 votos (18.77%). Registraduría Nacional del Estado Civil. Estadísticas electorales, 1990.
19 Véase Escobar, Cristina. “Clientelism, Movilization, and Citizenship: Peasant Politics in Sucre, Colombia”.
Disertación doctoral. Universidad de California, San Diego, 1998.
 datos esperaban20. Los logros de los ex militantes
del grupo guerrillero PRT fueron mejores que los
resultados obtenidos por otras organizaciones
campesinas, pero fueron igualmente bajos21.
Al igual que en el resto de país, las eleccio-
nes de 1994 marcaron en Sucre la recupera-
ción de las maquinarias políticas tradicionales
y el decaimiento de muchas de las nuevas fuer-
zas políticas no tradicionales22. En Sucre, los
éxitos de las elecciones de 1992 y el concomi-
tante optimismo no encontraron paralelo en
las elecciones de 1994. Las organizaciones
campesinas y los movimientos civiles locales
perdieron terreno. El único sobreviviente de
los grupos políticos fuera de los partidos tradi-
cionales fue un grupo cívico formado por
miembros de organizaciones no gubernamen-
tales, profesionales, líderes sindicales y civiles,
en su mayoría de Sincelejo, quienes se conver-
análısıs polítıco nº 47
de y la mayoría de los miembros de concejos
municipales de los partidos no tradicionales
elegidos en 1994. Tal y como fue el caso en los
años siguientes, este grupo ganó su posición y
sobrevivió políticamente haciendo una alianza
con uno de los principales jefes políticos de las
maquinarias partidistas tradicionales y evitando
posiciones radicales que pudieran poner en peli-
gro a sus miembros en un ambiente de violencia
creciente23.
Entre las fuerzas políticas derrotadas en las
elecciones de 1994 estuvo la CRS (la facción gue-
rrillera del ELN), que había firmado un acuerdo
de paz con el gobierno y ejercía una fuerte in-
fluencia sobre uno de los sectores abstencionistas
más radicales de las organizaciones campesinas.
Al igual que para los demás grupos de ex guerri-
lleros y los grupos campesinos, los resultados elec-
torales de la CRS fueron muy inferiores a lo que

tirían en la única tercera fuerza con alguna los líderes de éstos habían proyectado24.
significación en Sucre en los años siguientes. Ni los movimientos civiles municipales, ni las
Este grupo fue responsable por el único alcal- organizaciones campesinas y ex guerrilleras pu-

20 Por ejemplo, el Bloque Político de Masas (BPM) ha apoyado las disputas territoriales y las movilizaciones en
[42] varios municipios de Sucre y en algunas otras localidades de la Costa Atlántica y Antioquia. Su candidato al Senado
recibió 2.853 votos (1.792 de ellos en Sucre, 1,2% de la votación total para el Senado en el departamento) y su
candidato a la Cámara de Representantes recibió 2.000 votos (1,4% de la votación total para la Cámara de
Representantes en el departamento). El BDP participó de nuevo en las elecciones locales de 1992, presentando
candidatos para las listas a los concejos municipales de siete municipios y eligiendo cuatro concejales. El BDP
también postuló un candidato para la Asamblea Departamental, quien recibió 3.288 votos (1,7%). Registraduría
Nacional del Estado Civil. Estadísticas electorales. 1992. Entrevistas con militantes del BDP, Sincelejo, septiembre de
1991 y agosto de 1992.
21 El PRT ganó las elecciones de alcalde en un municipio, respaldó uno de los más exitosos candidatos al Concejo
Municipal de la ADM-19 en otro municipio, y estuvo cerca de elegir a otro en un tercer municipio. Registraduría
Nacional del Estado Civil. Estadísticas electorales. 1992. Entrevista con un militante del PRT, Ovejas, marzo de 1992.
22 Pizarro, Eduardo. “La atomización partidista en Colombia: el fenómeno de las micro-empresas electorales”.
Working Paper. No. 292. The Helen Kellogg Institute for International Studies, University of Notre Dame. 2002, y
“Las terceras fuerzas en Colombia hoy: entre la fragmentación y la impotencia”. En: Peñaranda, Ricardo y
Guerrero, Javier (editores). De las armas a la política. Bogotá: Tercer Mundo Editores - Universidad Nacional de
Colombia, Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, 1999.
23 Por terceras fuerzas me refiero aquí a los movimientos políticos que no usan el nombre de los partidos
tradicionales, no participan de sus convenciones y mantienen total independencia de estos partidos (Pizarro,
Eduardo. Ob. cit., 1999, p. 305). El grupo cívico fue responsable de la elección del único alcalde y de 18 de los
42 concejales (42,8%) elegidos por partidos no tradicionales. El grupo también fue capaz de elegir dos
diputados departamentales y un representante a la Cámara y de negociar importantes posiciones burocráticas en
la administración regional. Registraduría Nacional del Estado Civil. Estadísticas electorales, 1995. Entrevistas con
miembros del movimiento cívico, Sincelejo, diciembre de 1995.
24 En las elecciones locales de octubre de 1994, la CRS eligió concejales en cinco municipios, dos de ellos por una
jurisdicción especial de paz (establecida como parte del acuerdo alcanzado en las negociaciones de paz). Estos
resultados electorales fueron una gran decepción para los militantes de la CRS, quienes esperaban elegir otros
siete candidatos para los concejos municipales en la jurisdicción especial de paz. También esperaban que uno de
sus líderes fuera elegido como diputado departamental, inscribiéndolo como segundo renglón en una lista del
movimiento cívico. Registraduría Nacional del Estado Civil. Estadísticas electorales, 1992 y 1994. Entrevista con
militantes de la CRS, Sincelejo, diciembre de 1995.

dieron recuperarse después de 1994. El pequeño
crecimiento de las fuerzas políticas no tradicio-
nales en las elecciones locales de 1997 y 2000 (en
1997, las fuerzas políticas no tradicionales eligie-
ron alcaldes en cinco municipios y, en 2000, eli-
gieron el 19% de los miembros de los concejos
municipales y tres alcaldes) no fue el resultado
de las organizaciones civiles locales o campesi-
nas. Este incremento puede explicarse, en una
pequeña parte, por los grupos indígenas y cristia-
nos que se han convertido en fuerzas políticas
nacionales25. La mayor parte del aumento de los
votos a favor de partidos no tradicionales, sin
embargo, fue resultado del grupo cívico de
Sincelejo, ahora bajo el nombre de Movimiento
Convergencia Popular Cívica (MCPC), el cual,
formando alianzas con líderes políticos locales y
regionales de los partidos tradicionales, alcanzó
el Senado en 1998 y la Cámara de Representan-
democracia
e institucionales parecían haber contribuido
a la persistencia de las relaciones
clientelistas y a detener los avances en la re-
presentación política de las comunidades
campesinas y de otros sectores de la pobla-
ción no representados.
VIOLENCIA Y REFORMAS POLÍTICAS
En la Colombia contemporánea, la violencia
ha sido señalada como la principal causa del de-
terioro de las instituciones democráticas. Al igual
que una creciente proporción del territorio co-
lombiano, Sucre se ha visto afectado por este fe-
nómeno. Entonces, el análisis de los procesos
políticos desde 1986 necesita tener en cuenta los
eventos políticos que desarrollaron canales
institucionales externos y su influencia en las po-
líticas regionales. Mi argumento, sin embargo, es
que incluso aunque la violencia ha estado pre-

tes en 200226.
Las elecciones de 1992 y 1994 fueron im-
portantes como un ejercicio de participación
política autónoma de las organizaciones cam-
pesinas, pero los resultados estuvieron lejos
de constituir una fuerza política representati-
va en Sucre. Las organizaciones campesinas
fueron más efectivas en movilizar a la pobla-
ción y establecer presión directa sobre las au-
toridades regionales, que en encontrar una
representación electoral que influenciara de-
cisiones políticas. Al igual que a nivel nacio-
nal, en 1994 algunos de los movimientos
nuevos se vieron afectados por usar la estrate-
gia de presentar diversas listas simultáneas
con la expectativa de ganar curules “por resi-
duo”, así como por una falta de recursos
cuando las campañas políticas se volvieron
crecientemente costosas, y por su propia falta
de experiencia y por conflictos internos. En
conjunto con todos estos factores, el
clientelismo desempeñó un papel importante
en la derrota de muchas de las nuevas fuerzas
políticas durante la oportunidad política
abierta por las reformas institucionales, los
acuerdos de paz y la Asamblea Nacional Cons-
tituyente. Factores socioeconómicos, políticos
análısıs polítıco nº 47
sente y gradualmente ha pasado a dominar la po-
lítica regional desde mediados de la década de
los noventa, no puede explicar totalmente en el
caso de Sucre las dificultades encontradas por las
nuevas fuerzas políticas para la obtención de una
representación política institucional en los años
siguientes a las reformas políticas. [43]
Los grupos guerrilleros, particularmente el
EPL (el brazo armado de Partido Comunista
Marxista-Leninista de orientación Maoísta), ha-
bían mantenido relaciones indirectas con la
ANUC desde principios de los setenta, pero la
actividad guerrillera en Sucre había sido dispersa
y restringida a las áreas más distantes y menos
pobladas de las tierras bajas del sur. A principios
de los ochenta, la reorganización de la izquierda
que siguió a las negociaciones de paz entre el go-
bierno de Belisario Betancur (1982-1986) y los
grupos armados, condujeron a la formación del
PRT y el Movimiento de Izquierda Revoluciona-
ria Patria Libre, MIR, –el cual se unió al ELN en
1987 para formar la UC-ELN–, muchos de cuyos
miembros se convirtieron luego en la CRS. A
finales de los ochenta, ambos grupos eran activos
en Sucre.
En los años que precedieron a la Asamblea
Nacional Constituyente, el número de grupos

25 Los grupos indígenas eligieron seis de los 291 miembros de los concejos municipales en las elecciones de 2000
y los grupos cristianos eligieron cuatro concejales, un alcalde y un diputado a la Asamblea Departamental.
Registraduría Nacional del Estado Civil. Estadísticas electorales, 2000.
26 En las elecciones de 1997, el MCPC eligió cuatro de los cinco alcaldes de partidos no tradicionales, así como
tres diputados a la Asamblea Departamental. En 2000, el MCPC eligió dos de los tres alcaldes, 27 de los 44
concejales y dos de los tres diputados departamentales de las fuerzas políticas no tradicionales. Registraduría
Nacional del Estado Civil. Estadísticas electorales, 1997-1998, 2000.
 guerrilleros en Sucre creció con el aumento en
la presencia del ELN en la región27. Los grupos
guerrilleros presionaron a los terratenientes apo-
yando las invasiones de tierras campesinas y a tra-
vés de secuestros y extorsiones; los terratenientes
comenzaron entonces a contratar grupos arma-
dos de carácter privado, no sólo para defenderse
de las invasiones y los secuestros –como habían
hecho en el pasado–, sino para atacar a los cam-
pesinos y sus líderes28.
Dentro del ambiente político creado por la
Asamblea Nacional Constituyente y las elecciones
de 1992, dos de los grupos guerrilleros activos en
Sucre, el PRT (enero de 1991) y la CRS (abril de
1994) firmaron acuerdos de paz con el gobierno y
cerraron un capítulo en el desarrollo de conflic-
tos campesinos y la violencia en Sucre. Dentro del
nuevo contexto de las reformas políticas, ambos
grupos estaban interesados en crear fuerzas políti-
análısıs polítıco nº 47
50 de la CRS en Sucre), estos grupos obtuvieron
derechos políticos específicos como parte de las
negociaciones de paz29. Al PRT se le permitió te-
ner un representante en la Asamblea Nacional
Constituyente, aunque sin derecho a voto30; la
CRS negoció dos curules en la Cámara de Repre-
sentantes y la creación de una Jurisdicción Espe-
cial de Paz en 195 municipios31.
Las negociaciones con el PRT fueron relativa-
mente fáciles porque durante sus ocho años de
actividad en la región había funcionado más
como un grupo de propaganda armada que
como un real grupo de combate y no se había
involucrado a menudo en confrontaciones direc-
tas con los militares32. Las negociaciones con la
CRS fueron más largas y difíciles33. Los terrate-
nientes se opusieron fuertemente a que Sucre
fuera escenario de las negociaciones entre el go-
bierno y la CRS, y exigieron la liberación de te-

cas que pudieran garantizar la representación de rratenientes secuestrados como prerrequisito

sectores populares en el sistema político. Además para su apoyo a las negociaciones34. Además de
del perdón político, la protección y los programas su oposición pública a que “sus” pueblos alberga-
económicos que ayudaban a reintegrar a sus mili- ran las negociaciones con la guerrilla, los terrate-
tantes a la sociedad (alrededor de 100 del PRT y nientes habían recurrido a los grupos
[44]
27 En 1988, cuatro de los cinco conflictos armados que ocurrían en el área involucraban al EPL y estaban
concentrados en las tierras bajas del sur, donde las actividades guerrilleras eran ya comunes. En 1989, sin
embargo, cinco de los ocho conflictos armados registrados durante el año involucraban al ELN. Además de
los municipios del sur, las actividades del ELN alcanzaron municipios más centrales (Morroa, Sampués, San
Onofre y Tolú). Esta tendencia continuó el siguiente año. El ELN estaba involucrado en diez de los catorce
conflictos armados en 1990, la mitad de los cuales ocurrieron en el municipio de San Onofre y la región
montañosa de Chalán, Colosó y Ovejas, municipios que, junto con las tierras bajas del sur, se convirtieron en
centro de la actividad guerrillera en los siguientes años. Justicia y Paz. 1989-1990.
28 De 1988 a 1995, por lo menos doce líderes campesinos de la ANUC fueron asesinados en lo que los miembros
de la organización consideraron una campaña específica para eliminar a sus miembros en el departamento.
Justicia y Paz. 1988-1995.
29 Para más información acerca de las negociaciones del PRT, véase El Heraldo. Junio 21, 1990; julio 12, 1990;
noviembre 21, 1990; El Tiempo. Julio 12, 1990; julio 25, 1990; agosto 6, 1990; septiembre 1990; octubre 19,
1990; octubre 22, 1990; octubre 31, 1990; diciembre 27, 1990. Para más información acerca del acuerdo final
con la CRS, véase El Colombiano. Marzo 12, 1994; marzo 17, 1994; marzo 28, 1994; El Espectador. Marzo 13, 1994;
marzo 18, 1994; El Tiempo. Marzo 21, 1994; El Nuevo Siglo. Agosto 12, 1994; Vanguardia Liberal. Agosto 18, 1994;
García, Mauricio. “Política de negociación con la guerrilla”. En: Controversia. No. 167, p. 60.
30 Ramírez Tobón, William. “Las nuevas ceremonias de la paz”. En: Análisis Político. No. 14, septiembre -
diciembre 1991, pp. 8-33. García, Mauricio. Ob. cit., p. 47.
31 A través de esta jurisdicción, los candidatos de la CRS tuvieron acceso a puestos en los concejos municipales,
además de los regulares, reuniendo el 65% de los votos obtenidos por el último concejal elegido “por
residuo”.
32 Ramírez Tobón, William. Ob. cit., p. 14. Entrevista, oficina de reinserción, Sincelejo, diciembre de 1995.
33 De acuerdo con los líderes de la CRS, durante los 30 meses de negociaciones, este grupo perdió 18 militantes
en el país. El Tiempo. Marzo 21, 1993; abril 4, 1993; octubre 6, 1993; El Colombiano. Diciembre 16, 1993;
diciembre 17, 1993.
34 En un consejo de seguridad organizado en Sucre en agosto de 1992 para discutir la crítica situación en el
departamento, los terratenientes se quejaron de que de enero a agosto de 1992, sólo en los municipios de
Ovejas, Los Palmitos, Chalán y Colosó, 40 de ellos habían sido secuestrados y tres habían sido asesinados. El
Espectador. Marzo 8, 1992; agosto 27, 1992; El Heraldo. Julio 3, 1993.

paramilitares para confrontar las actividades in-
surgentes. Sin embargo, no fue sino posterior a
las elecciones de 1994, y particularmente des-
pués de mediados de 1995, que la confrontación
violenta alcanzó un punto en el que afectó la po-
lítica electoral.
A mediados de los noventa, se produjo un
aumento en la violencia en Sucre cuando otros
grupos guerrilleros, especialmente las Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia, (FARC)
entraron en el área35, y las autodefensas o gru-
pos paramilitares se organizaron a lo largo del
departamento para combatir la guerrilla, apo-
yados por los terratenientes y los comerciantes.
Los nuevos grupos guerrilleros no tenían raí-
ces en la población campesina local, y no esta-
ban involucrados en las luchas campesinas
como lo habían estado los grupos guerrilleros
anteriores; éstos eran ramas de grupos guerri-
democracia
LO S L Í M I T E S E C O N Ó M I C O S D E LO S
D E R E C H O S P O L Í T I CO S
Después de haber hecho énfasis sobre el pa-
pel de la pobreza en la limitación indirecta del
ejercicio de los derechos políticos al hacer que la
población sea propensa a las relaciones clientelistas
o, más precisamente, a vender sus votos, ¿cuál fue
el impacto de la movilización campesina de los
años setenta y ochenta, y cómo afectó el compor-
tamiento político de la población campesina?
La monopolización de la tierra y la expansión
de las haciendas ganaderas en los siglos XIX y
XX definieron la estructura de poder que preva-
leció en la región de Sucre por décadas, y sirvió
como materia básica para las relaciones
clientelistas entre los campesinos y los patrones.
Desde finales de los años sesenta, el desarrollo
de alguna agricultura capitalista en la región, la
presión de las leyes del gobierno de una reforma

lleros que se habían desarrollado en otras re-
giones.
Mientras la guerrilla continuó secuestrando,
extorsionando y ocasionalmente atacando pue-
blos y haciendas, las autodefensas procedieron
a confrontar las acciones guerrilleras y a elimi-
nar sistemáticamente a ex miembros de la gue-
rrilla y a militantes de izquierda36. Esta situación
no sólo perjudicó los modestos logros electorales
del PRS y la CRS, sino que convirtió la participa-
ción electoral de los grupos no tradicionales en
una labor de alto riesgo37. En estas circunstan-
cias, las nuevas incursiones en política en el
contexto de las reformas institucionales se vie-
ron drásticamente restringidas y limitadas. La
violencia, sin embargo, no puede explicar por sí
misma por qué, en los años inmediatamente si-
guientes a las reformas, particularmente en las
elecciones de 1992 y 1994, las nuevas fuerzas
políticas de Sucre no fueron capaces de ganar
un apoyo electoral de la población que decían
representar. Es necesario entonces tener en
cuenta otros factores.
análısıs polítıco nº 47
agraria, y principalmente las movilizaciones cam-
pesinas, transformaron el campo. Sin embargo,
en la región no se desarrollaron ni una próspera
economía agrícola, ni una economía capitalista
exitosa. A pesar del surgimiento de algunos en-
claves de agricultura capitalista, la ganadería no
intensiva en mano de obra y de bajo riesgo conti- [45]
nuó prevaleciendo en la región. Los campesinos,
cuyas labores de arar la tierra, sembrar pastos, y
ayudar a construir las haciendas, no se necesita-
ron más y fueron expulsados de la tierra porque
su presencia constituía un riesgo de intervención
estatal y reforma agraria. Algunos fueron contra-
tados por temporadas en las plantaciones de al-
godón que surgieron en la región, mientras que
otros se vieron forzados a unirse al movimiento
por la tierra o a migrar a los centros urbanos re-
gionales, donde no había industrias que estuvie-
ran en condiciones de emplearlos. Como
resultado de la lucha por la tierra, la relación de
dependencia entre los campesinos y los patrones
que había sostenido las relaciones clientelistas
tradicionales se derrumbó. En su lugar, nuevas

35 Doce de los 18 conflictos armados que ocurrieron en la región durante 1995 involucraron a las FARC. Justicia y
Paz. 1995.
36 De marzo de 1994 a diciembre de 1995, diez ex guerrilleros del PRT y la CRS fueron asesinados, muchos otros
dejaron la región después de recibir amenazas de muerte. Justicia y Paz. 1994-1995. Entrevistas, oficina de
reinserción, Sincelejo, diciembre de 1995.
37 En abril de 1996, uno de los dos diputados a la Asamblea Departamental perteneciente al Movimiento Cívico
Nueva Colombia, el ex alcalde de Corozal y un líder de su movimiento cívico, Luis Miguel Vergara, fueron
asesinados, así como los concejales de Tolú y Chalán, ex militantes del PRT y el EPL. El Tiempo. Junio 29, 1995;
El Tiempo. Marzo 14, 1996; marzo 17, 1996; abril 11, 1996; junio 2, 1996; junio 11, 1996. Justicia y Paz. Julio de
1995.
 formas de clientelismo surgieron en la década de
los setenta38.
El sistema político tradicional que existía an-
tes de 1960 descansaba directamente en el po-
der y los recursos de los hacendados, quienes
controlaban los votos de la mayor parte de la
población rural por medio de relaciones pa-
trón-cliente. El nuevo sistema de clientelismo
de intermediarios que surgió en los setenta –y
que evolucionó en un sistema de competencia
de maquinarias políticas– no dependía directa-
mente de los hacendados aunque continuaba
apoyando su poder en los municipios. Surgió
una nueva clase de políticos que incluía no sólo
profesionales descendientes de los ricos hacen-
dados y mercaderes, sino nuevos políticos. Ellos
se especializaban en manipular los recursos del
Estado, que intercambiaban por los votos de
campesinos y los de grandes números de habi-
análısıs polítıco nº 47
tantes de las recién formadas barriadas popula-
res de las áreas urbanas. Esta nueva clase de
políticos, interesados en mantener o mejorar
sus maquinarias y su posición política, tenía una
agenda diferente a la de los hacendados, quie-
nes estaban interesados en mantener bajos los
[46] impuestos locales y defenderse de las organiza-
ciones campesinas y la guerrilla. A pesar de sus
agendas diversas, los políticos y terratenientes
coexistían lado a lado y desarrollaron una alian-
za implícita39.
En términos de tenencia de tierras, no hay
duda de que Sucre atravesó una importante trans-
formación. Una comparación de las estadísticas
de 1970-1971 y 1990 (tabla 3) muestra que el lati-
fundio de 500 hectáreas o más, que constituía el
41,6% de la tierra productiva total en 1970, fue re-
ducido sustancialmente (214.500 hectáreas) y
constituía sólo un 15,9% de la tierra productiva
en 1990. No debe asumirse, sin embargo, que
toda la tierra perdida por estas inmensas propie-
dades estaba ahora en manos de los campesinos.
El total de la tierra redistribuida por el Instituto
Colombiano de Reforma Agraria, Incora, entre
1968 y 1995 fue de 102.530 hectáreas, casi la mi-
38 Véase Escobar, Cristina. Ob. cit. 1998.
39 Ídem.
40 Instituto Colombiano para la Reforma Agraria, Incora. Informe comparativo de ingreso y egreso de tierras: regional
Sucre. Enero 1962 - Agosto 1995. Bogotá. 1995.
41 La diferencia de más de 10.000 hectáreas, bien puede corresponder a terrenos públicos distribuidos también
por el Incora.
42 Centro de Investigaciones Económicas, CIE, Universidad de Antioquia. Necesidad y disponibilidad de tierras en el
distrito de Sincelejo en 1987. Medellín, 1987.
tad de la tierra perdida por las más grandes ha-
ciendas40. Esta tierra redistribuida, junto con algo
más de 10.000 hectáreas –cuya posesión había
sido cedida legalmente a los campesinos que esta-
ban asentados allí–, explicaban las 6.200 nuevas
unidades de 50 hectáreas o menos (113.895 hectá-
reas) registradas en el censo de 199041. Algo dife-
rente ocurrió con las otras 100.000 hectáreas
perdidas por las grandes haciendas. Parte de esta
tierra (40.000 hectáreas) fue subdividida en pe-
queños predios de 100 a 500 hectáreas, y el resto
(60.000 hectáreas) fue subdividida en propieda-
des de 50 a 100 hectáreas. Así pues, junto con la
distribución de tierras, la subdivisión de predios
también representó un papel importante en la
transformación del campo. (Véase cuadro 3)
Aunque no fue una victoria total, este cambio
fue ciertamente una mejora en términos del acce-
so de los campesinos a la tierra, ya que se estima
que 2.000 familias se vieron beneficiadas con la
distribución de tierras. Sin embargo, esto no
significaba el fin del problema –aún quedaban en
la región miles de campesinos sin tierras, y la tie-
rra sola era insuficiente para construir una econo-
mía sólida–. En 1987 se estimaba que en el distrito
de Desarrollo Rural Integrado, DRI (que incluye
la región central de Sucre, donde se concentra la
presión por la tierra), 168.160 hectáreas fueron
necesarias para proveer de tierras a 3.422 familias
campesinas sin tierras y para agrandar las propie-
dades de las 8.743 que no tenían suficiente42. En-
tre 1987 y 1995, el Incora adquirió un total de
50.150 hectáreas (a través del Programa Nacional
de Rehabilitación, PNR, y la Ley 30). Aunque la
presión por las tierras se vio aliviada, se requerían
por los menos 100.000 hectáreas adicionales para
solucionar el problema de tierras en Sucre.
Junto con el creciente número de desposeí-
dos que llegaban a los centros urbanos, los
campesinos sin tierras o con propiedades muy
pequeñas que no tenían recursos (tierra, irri-
gación, crédito o asistencia técnica), seguían
siendo participantes potenciales en las transac-
ciones clientelistas con la nueva clase de inter-
 democracia
CUADRO 3
C O M PA R A C I Ó N D E L N Ú M E R O D E U N I D A D E S R U R A L E S P O R TA M A Ñ O E N S U C R E . 1 9 7 0 - 1 9 7 1 Y 1 9 9 0

Unidades Área (has.)

Tamaño de la 1970 - 1971 1990 1970 -1971 1990
unidad (has.)
Nº % Nº % Nº % Nº %
Total 21.398 100,0 31.486 100,0 844.865 100,0 860.432 100,0
Menor de 5 12.575 58,8 15.226 48,3 18.755 2,2 18.384 2,2
5 - 10 1.975 9,2 4.103 13,1 13.542 1,6 29.993 3,5
11 - 50 3.889 18,2 8.074 25,7 88.065 10,4 185.506 21,5
51 - 100 1.141 5,3 2.172 6,9 78.562 9,3 155.602 18,1
101 - 500 1.515 7,1 1.741 5,5 294.262 34,9 333.654 38,8
501 o más 0.303 1,4 .170 0,5 351.679 41,6 137.293 15,9

Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE. Censo nacional agropecuario: Atlántico, Bolívar, Sucre 1970-1971. Bogotá, 1971.
Ministerio de Agricultura. Primera Encuesta Nacional Agropecuaria, Bogotá, 1990.
Nota: La comparación debe tomarse sólo como un indicativo de los cambios en la distribución de la tenencia de tierras, debido a que los datos
del censo de 1970-1971 y de la encuesta de 1990 no son estrictamente comparables. Uso estas fuentes por ser las únicas disponibles.

mediarios políticos, quienes les ofrecían becas continúen controlando los recursos que los cam-
escolares, asistencia médica, caminos, acceso al pesinos necesitan.

agua y electricidad, materiales de construcción,
etc., a cambio de sus votos. Un buen indicador
de la situación de la población campesina es
quizás la proporción de la población por debajo
del nivel de pobreza. El censo de 1993 estable-
ció que el 65,2% de las unidades domésticas en
Sucre estaban por debajo de los niveles de po-
breza; en las áreas rurales la proporción era aún
mayor43.
A pesar de las victorias parciales de las
movilizaciones campesinas en sus dos décadas de
lucha por la tierra, y pese a la “apertura” genera-
da por las reformas políticas de los noventa, la
desigualdad sostenida por la estructura económi-
ca y el mantenimiento de la pobreza en las áreas
rurales de Sucre continuaron apoyando el
clientelismo, y limitando el ejercicio de los dere-
chos políticos por la población campesina.
LA POLÍTICA DEL DINERO Y LA
SUPERVIVENCIA DE LAS MAQUINARIAS
POLÍTICAS
La estructura económica de Sucre crea la des-
igualdad que sienta las bases de las transacciones
clientelistas. Sin embargo, esta situación socio-
económica es una condición necesaria pero no
siempre suficiente. Para que el clientelismo pre-
valezca, también es preciso que los jefes políticos
análısıs polítıco nº 47
La elección popular de alcaldes fue el compo-
nente político de un paquete integrado de refor-
mas fiscales y administrativas en 1986. La Ley 11
de 1986 y el Decreto 1333 establecieron el Esta-
tuto Básico de Administración Municipal, y orde-
naron la participación de la comunidad en los
asuntos locales. Esta ley, sin embargo, dejó intac- [47]
tos a los concejos municipales, cuyos miembros
habían controlado la administración local ayu-
dando a las maquinarias clientelistas y que no es-
taban interesados en fomentar la participación
comunitaria44. No fue sorprendente que el nú-
mero de miembros de los concejos elegidos por
partidos no tradicionales para el momento de las
primeras elecciones de alcaldes en Sucre (1988)
fuera bastante bajo, sólo 14 de un total de 268
(5,2%).
Fiscalmente, la Ley 12 de 1986 dio el poder a
los municipios definiendo las transferencias de
los recaudos del impuesto al valor agregado, IVA,
del gobierno central a los municipios. Estas re-
formas fiscales fueron una parte importante del
paquete de cambios institucionales y contribuye-
ron significativamente a llenar los arcas vacías de
muchos municipios. Sin embargo, también fue-
ron usadas por los políticos locales para sus pro-
pios propósitos políticos. El análisis financiero
de dos municipios de Sucre, San Benito Abad45 y

43 Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE. Censo nacional de población y IV de vivienda.

Bogotá, 1993.
44 Moreno Ospina, Carlos. “La dimensión fiscal y administrativa de la descentralización”. En: Gaitán, Pilar y
Moreno, Carlos. Ob. cit., pp.199-202.
45 Centro de Estudios y Promoción Popular, Ceprop. Plan de desarrollo simplificado del municipio de San Benito Abad
(1992-1996). Sincelejo: Unidad de Estudios Locales, 1991.
 Sincé46, muestra el aumento desproporcionado
de la distribución del presupuesto local asignado
a la burocracia en el año de las primeras eleccio-
nes de alcalde. Irónicamente, el aumento en la
burocracia fue posible precisamente gracias a las
transferencias de dineros del gobierno central a
las localidades.
Para sobrevivir a las dos primeras elecciones
de alcaldes, las maquinarias políticas usaron sus
métodos habituales de apropiación de recursos
estatales y manipularon las leyes de reforma
municipal para su propio beneficio. Sin embar-
go, surgió un nuevo estilo de política, basado
en una compra generalizada de votos. Este esti-
lo aumentó considerablemente el costo de las
campañas políticas y produjo nuevos retos para
las maquinarias políticas. Adicionalmente, el
costo de las campañas políticas había aumenta-
do, primero, como resultado del incremento en
análısıs polítıco nº 47
Estado a través de prácticas corruptas como so-
bornos y contratos inflados. Los políticos no du-
daban en invertir esos recursos para garantizar
su supervivencia política, pero los cada vez mayo-
res costos de las campañas políticas y la
comercialización de votos no eran fácilmente cu-
biertos por estos recursos. No es sorprendente,
por tanto, encontrar la presencia de dineros de
la droga en las elecciones de Sucre durante los
noventa, y que uno de los líderes políticos de la
región estuviera involucrado en el escándalo po-
lítico que ensombreció las elecciones presiden-
ciales de 1994.
Adicionalmente al incremento de los recursos
privados, la segunda estrategia usada por los po-
líticos para cubrir los cada vez mayores costos de
las campañas políticas era la apropiación directa
de auxilios, no para ser distribuidos “en especie”,
como había sucedido hasta entonces, sino como

los precios de la publicidad, el transporte, y el fuentes de dinero. El principal método de apro-

financiamiento de extensos equipos de campa-
ña que afectaron a Colombia así como a otros
países47; segundo, como consecuencia de la cre-
ciente fragmentación partidista, que forzó a los
candidatos a financiar sus campañas; y tercero,
[48] por la necesidad de convencer a la gente desen-
cantada de la política y escéptica de que partici-
para aún en las competencias políticas más
tradicionales48.
La necesidad creciente de dinero ha forzado
a los políticos a inclinarse por otras estrategias.
Primero, vieron la forma de aumentar los recur-
sos de las campañas a través de fuentes privadas.
Además de las tradicionales donaciones de los
ganaderos, quienes estaban interesados en
mantener el poder local en sus localidades, y las
contribuciones obligatorias de los empleados es-
tatales a sus jefes políticos, las nuevas condicio-
nes presionaron a los políticos a considerar
“invertir” sus fortunas personales, las cuales en
muchos casos habían aumentado a expensas del
piación era crear agencias de desarrollo ficticias
sin ánimo de lucro, para las cuales estaban desti-
nados tales recursos. Este mecanismo no era
nuevo. Los políticos habían sido capaces de que-
darse con una parte de los auxilios para sus pro-
pias necesidades políticas, asignándolos a
organizaciones públicas o privadas que éstos con-
trolaban (academias, clubes rotarios, etc.)49.
Sin embargo, a finales de los ochenta, cuando
la necesidad de dinero aumentó, este mecanis-
mo se generalizó en Sucre, así como en el res-
to del país.
A raíz de la comercialización de votos, el dine-
ro se convirtió en algunos casos en un recurso
electoralmente más rentable que la distribución
de servicios estatales. Los políticos crearon cientos
de fundaciones ficticias y corporaciones en todo
el país hacia las cuales derivaban la mayoría de los
auxilios. En Sucre, la creación de fundaciones y
corporaciones comenzó en 1986 y aumentó du-
rante 1987 y 1988. Como los auxilios nacionales y

46 Fundación para la Investigación y el Desarrollo de Sucre, Fides. Plan de desarrollo municipal de Sincé 1992-1996.
Sincelejo, 1991.
47 Leal, Francisco y Dávila, Andrés. Clientelismo. Bogotá: Tercer Mundo Editores - Universidad Nacional de
Colombia, Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, 1991, pp. 71-72.
48 López, Andrés. “Narcotráfico y elecciones: delincuencia y corrupción en la reciente vida política colombiana”.
En: Bejarano, Ana María y Dávila, Andrés (editores). Elecciones y democracia en Colombia 1997-1998. Bogotá:
Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes - Fundación Social, 1998, pp. 39-40.
49 Aunque un mandato constitucional asignó los auxilios parlamentarios exclusivamente para proyectos de
desarrollo regional, la Ley 25 de 1977 era suficientemente vaga en la descripción de los posibles usos de los
auxilios, como para permitir casi cualquier uso que los congresistas pudieran imaginar. Para más información,
véase Gaceta Constitucional. Mayo 20, 1991.

departamentales estaban previstos para ser usa-
dos, en principio, para trabajos de desarrollo, to-
das estas instituciones se llamaron entidades de
desarrollo regional. Consecuentemente, hubo
una repentina explosión de agencias privadas de
desarrollo en Sucre durante estos años50. Estas
fundaciones fueron creadas no sólo por las prin-
cipales maquinarias políticas del departamento,
sino por gamonales de rango medio para mante-
ner sus grupos políticos y garantizar su reelec-
ción o la del candidato de su red en la Asamblea
Departamental. Estas fundaciones y corporacio-
nes se convirtieron en los receptores de una cre-
ciente cantidad de recursos del Estado.
Entre los varios cambios propuestos por la
Asamblea Nacional Constituyente de 1991 para
devolver responsabilidad y credibilidad al Con-
greso (incluyendo la disolución del Congreso
electo en ese momento) estaba la eliminación de
democracia
tiplicación de listas (las cuales elegían sólo al
candidato que encabezaba la lista), los partidos
políticos crecientemente fraccionados eran aún
incapaces de lograr una representación
programática. Desde su creación con la reforma
constitucional en 1968, los auxilios parlamenta-
rios habían sido parte fundamental de las nego-
ciaciones entre el ejecutivo –que se había
convertido en “la fuente de casi de toda la legis-
lación sustantiva”–, y el legislativo55, que había
abandonado sus principales responsabilidades a
cambio de recursos del Estado para aceitar las
maquinarias clientelistas. El Congreso continuó
siendo, en su mayoría, el lugar donde los políti-
cos, motivados sólo por sus intereses clientelistas
particulares, negociaban con el ejecutivo para
garantizar su supervivencia política y la de sus re-
des políticas. El ejecutivo, aunque perdió algu-
nas de sus prerrogativas en la reforma

los auxilios parlamentarios, lo que provocó un
drástico cambio en el sistema de apropiación de
los recursos del Estado por parte de los políti-
cos51. Bajo esta normatividad, en 1994, un sena-
dor recién elegido –uno de los dos más exitosos
líderes políticos de Sucre desde las reformas– fue
acusado de utilizar auxilios parlamentarios para
su propio beneficio político y tuvo que enfrentar
una investigación judicial52.
A pesar de los esfuerzos reformistas y los car-
gos judiciales contra los dos jefes políticos más
importantes de Sucre, la base institucional del
sistema clientelista no cambió53. En ausencia de
control sobre las etiquetas partidistas, e influidos
por el sistema de “residuos”54, que alentó la mul-
análısıs polítıco nº 47
constitucional de 1991, continúa sin tener el
apoyo de los partidos para sus proyectos y tiene
que usar el viejo mecanismo de negociación de
los recursos del Estado a cambio del apoyo del
Congreso56.
Los auxilios, entonces, no murieron fácil-
mente. Los congresistas desarrollaron otros me- [49]
canismos de apropiación de recursos estatales
(“auxilios disfrazados”) en los años siguientes.
El papel desempeñado por estos auxilios y otras
formas de distribución estatal de recursos en la
política nacional parecía estar fuertemente co-
nectada con la forma en la que operaba el siste-
ma político colombiano, y no podía ser
simplemente eliminado por decreto. Debido a

50 La creación oficial de doce fundaciones y corporaciones para el desarrollo, fue registrada en el diario oficial
regional. Gaceta Departamental de Sucre. Enero 31, 1986; abril-junio, 1987; julio-agosto, 1987; septiembre, 1987;
noviembre, 1987; abril-junio, 1988.
51 Véase Ungar, Elisabeth. “El Congreso en la nueva realidad”. En: Leal, Francisco (editor). En busca de la
estabilidad perdida. Bogotá: Tercer Mundo Editores - Universidad Nacional de Colombia, Instituto de Estudios
Políticos y Relaciones Internacionales. 1995, pp. 102-103.
52 El Tiempo. Agosto 7, 1994; El Espectador. Febrero 19, 1996.
53 Uno de estos líderes regresó subsecuentemente a la política volviéndose aún más poderoso. El otro líder
abandonó la política, pero su familia continúa manejando el poder político en Sucre, como lo han hecho por
generaciones.
54 En el sistema electoral colombiano, las curules se asignan a las listas cuyos votos alcancen un “cociente” (total
de votos dividido por el número de puestos). El resto de puestos se distribuyen “por residuo”, es decir, a las
listas con los mayores votos restantes después de que los puestos han sido distribuidos por cociente.
55 Archer, Ronald y Shugart, Matthew S. “The unrealized potential of presidential dominance in Colombia”. En:
Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew S. (editores). Presidentialism and Democracy in Latin America. Cambridge:
Cambridge University Press, 1997, p. 118.
56 Ídem.
 la eliminación de los auxilios parlamentarios,
los mecanismos que fundamentaban el inter-
cambio de bienes por apoyo político habían
cambiado, pero el principio de negociación de
apoyo se mantenía. Con la nueva Constitu-
ción57, el ejecutivo continúa estando a cargo de
elaborar el presupuesto nacional presentándolo
al Congreso para su discusión y aprobación, pero
es ahora parte de un plan de desarrollo nacional
coordinado con entidades de desarrollo regio-
nal. Para recibir apoyo del gobierno para proyec-
tos específicos, un municipio debe remitir la
iniciativa y contribuir con un porcentaje de los
costos de ésta.
A pesar de estos cambios, los recursos todavía
están sujetos a negociaciones entre el ejecutivo y
congresistas individuales, que resultan en la adju-
dicación de fondos de co-financiación para pro-
yectos municipales y regionales en áreas donde
análısıs polítıco nº 47
los congresistas tienen sus electores. El proceso es
ciertamente más complejo que en el antiguo siste-
ma de auxilios y requiere una gran cantidad de
maniobras por parte de los congresistas. Ahora
tienen que coordinar con los alcaldes municipa-
les, quienes son los encargados de desarrollar y
[50] elegir los proyectos municipales. Los congresistas
también tienen que garantizar el apoyo fiel de los
mandatarios locales, para asegurarse de que éstos
acrediten públicamente a los congresistas como
responsables por interceder en favor de las comu-
nidades. Una de las más interesantes consecuen-
cias de este nuevo sistema de apropiación de
recursos del Estado, para efectos electorales, ha
sido precisamente el nuevo estatus adquirido por
los alcaldes municipales. Anteriormente, bajo el
mandato de la Constitución de 1886 y antes de la
elección popular de alcaldes, los mandatarios lo-
cales eran simples servidores de los jefes regiona-
les que los elegían. Ahora, los alcaldes no sólo
han ganado independencia en virtud de ser elegi-
dos localmente sino que también adquirieron el
poder de negociar con los jefes regionales. Éstos
tienen que proceder con cuidado, porque depen-
den de los alcaldes para reclamar el crédito por
las obras públicas que han negociado a través de
los fondos de co-financiación.
En resumen, el alto costo de las campañas polí-
ticas y las restricciones impuestas por las reformas
políticas han forzado cambios importantes en las
maquinarias políticas, favoreciendo a aquellos ca-
paces de una mejor adaptación al nuevo contexto.
57 Constitución Política de Colombia de 1991. Artículos 346-355.
Mi énfasis en la supervivencia de las maquina-
rias políticas no significa, sin embargo, que la
adaptación haya sido fácil para ellas. En algunos
casos ha resultado muy costosa. Uno de los cam-
bios más significativos que ha afectado el meca-
nismo de las transacciones clientelistas fue el
nuevo sistema de tarjetones electorales estableci-
do en 1991. Antes de las reformas, existía el siste-
ma de papeleta que consistía en un pedazo de
papel con el nombre de un candidato y su lista.
Era impreso y distribuido por los mismos candi-
datos. Sin embargo, pesar de ser secreto, los vo-
tos eran fácilmente controlados por las
maquinarias políticas. Los tenientes generalmen-
te retenían las cédulas de los votantes y se las en-
tregaban junto con las papeletas de votación,
justo cuando los conducían a la urna. Con el
nuevo sistema, el votante escoge su candidato se-
cretamente en un tarjetón proporcionado por
los funcionarios de la Registraduría, en el cual
aparecen los nombres y fotos de todos los candi-
datos. El analfabetismo y la ignorancia del nuevo
sistema han sido sin duda problemas importan-
tes, pero el tarjetón ha funcionado en contra de
las maquinarias políticas, las cuales perdieron
parte de su control sobre los votantes.
Los tarjetones han aumentado las pérdidas
económicas de los intermediarios encargados de
comprar votos en el día de las elecciones. En
innumerables ocasiones los votantes, particular-
mente los más jóvenes, han “robado” a los inter-
mediarios aceptando dinero y votando por otros
candidatos. El tarjetón también ha hecho difícil
controlar los votos previamente negociados o la
cuota de votos requeridos por los jefes políticos
de los empleados públicos. Parte del éxito de los
partidos no tradicionales en 1992 puede ser atri-
buido a las ventajas de este nuevo sistema de vo-
tación. Sin embargo, las maquinarias políticas
lidiaron con el nuevo reto incluyendo, como par-
te de los gastos de las campañas políticas, el cos-
to extra de los votos comprados pero no
depositados. Una de las consecuencias no inten-
cionadas del nuevo sistema de votación, enton-
ces, ha sido el mayor costo de las campañas
políticas. El tarjetón ha afectado el clientelismo
aumentando los costos de la compra de votos y
haciendo el trabajo de los intermediarios más
arriesgado, pero el cambio en el mecanismo de
voto no ha logrado eliminar las prácticas
clientelistas.

NI “SUJETOS” NI CIUDADANOS
El reto afrontado por las nuevas fuerzas políti-
cas de ganar los votos de los campesinos después
de las reformas es significativo. Líderes campesi-
nos, ex guerrilleros y activistas que se han visto
beneficiados por las reformas y participaron en
las elecciones, resaltaron la gran dificultad para
erradicar del campo sucreño la bien arraigada
práctica del clientelismo. Además de la vulnerabi-
lidad socioeconómica y los factores institucionales
que permitieron la reconfiguración de las maqui-
narias políticas, factores internos a los nuevos mo-
vimientos políticos también contribuyeron a la
continuidad de las prácticas clientelistas. Me
refiero en particular a la cultura política o prácti-
cas de participación mediadas por instituciones
locales.
Miremos primero cuál fue la respuesta que
dieron los campesinos a la invitación para apoyar
electoralmente las nuevas fuerzas políticas. Uno
de los líderes de un grupo político campesino
que participó en las elecciones de 1992 describió
su experiencia así:
Encontramos que en muchos municipios la gente
continuaba con el vicio de vender su voto, gente
que está involucrada en la lucha campesina, pero
que, cuando llega a la política, toma su propio cami-
no. La mayoría del electorado de los partidos tradi-
cionales es comprado, no necesariamente con
dinero, sino con prescripciones médicas, tejas, etc.
En San Onofre, donde esperábamos tener un buen
resultado, perdimos una gran cantidad de votos.
Una situación similar sucedió en Los Palmitos. Ellos
les daban 2.000, 3.000, hasta 5.000 pesos, entonces
la gente vendía su voto ese día. Este es un problema
real, porque la gente nos ve participando en políti-
ca, y algunos nos apoyan, pero otros no, porque no
tenemos los recursos para darles, entonces ellos se
van con los políticos que les ofrecen dinero. La
gente más o menos se prostituye. La gente conscien-
te, esos que tienen claro su punto de vista político,
no dan ese paso. Es más un problema con las masas,
la mayoría de las personas, que simplemente no
entienden, o sí entienden pero simplemente no
pueden dejar pasar la plata. Hemos incluso tenido
que asegurar gente y demostrarles que no nos va-
mos a ir encima de ellos si no nos dan su voto. Tene-
mos que decirles que seguimos con ellos,
58 Entrevista, Sincelejo, agosto de 1992.
59 Entrevista, marzo, 1992.
60 Entrevista, militantes del PRT, Tolú, marzo, 1992.
democracia
guiándolos, y que no somos como los otros (políti-
cos) que sólo vienen a sentarse con ellos y a cono-
cerlos cuando están en campaña58.
Uno de los casos más reveladores para el análi-
sis de la complejidad de las prácticas clientelistas
es la experiencia de los dos grupos guerilleros,
PRT y CRS, que firmaron acuerdos de paz con el
gobierno y que participaron en las elecciones con
sus propios movimientos políticos. Un miembro
del PRT elegido concejal en uno de los munici-
pios de Sucre en 1992, describe la experiencia
ese año:
El voto en las veredas está amarrado por los
clientelistas. Allá afuera, los votos se compran más
libremente. Al principio, durante las campañas (la
gente) dice, “sí, seguro, vamos a votar por usted,
etc., etc.,” pero dos o tres días antes de las eleccio-
análısıs polítıco nº 47
nes los políticos tradicionales compran sus votos.
Entonces, los clientelistas terminan ganando (...)
Nuestra organización es activa en cuatro de los
nueve corregimientos de este municipio, pero la
gente no votó por nosotros; incluso la gente que
nos había apoyado como guerrilleros. Aquí hay
algo muy interesante: en Don Gabriel, el caserío
[51]
en el que llevamos a cabo las negociaciones de paz,
tuvimos ¡6 votos! Estábamos esperando por lo me-
nos 50. Los liberales compraron una cantidad de
votos (...) Quién sabe, también pudo ser que estas
elecciones fueron en marzo, el mes al que la gente
le teme más. Este es un pueblo tabacalero, y la
gente deja de trabajar en diciembre o enero. En
febrero y marzo, todo el mundo está hundido,
desempleado, y los campesinos apenas están empe-
zando a plantar. Los campesinos terminan de cose-
char en noviembre y diciembre. Y peor aún, este
año, hubo una sequía fuerte y la gente perdió sus
cultivos. El maíz, el ñame, la mandioca se perdió.
Entonces, de pronto eso tuvo algo que ver con que
la gente sintiera que tenía que vender su voto59.
Es cierto que las difíciles circunstancias econó-
micas y la manipulación de recursos por parte de
los “caciques” políticos pueden limitar el avance
de nuevos grupos políticos para ganar el voto de
la población rural. Los miembros del PRT afronta-
ron la misma situación en los barrios pobres de
Sincelejo60. Sin embargo, el hecho de que la mis-
 ma respuesta fuera encontrada en otras localida-
des, incluyendo las más acomodadas, demuestra
que la venta de votos no es sólo una consecuencia
de la pobreza y la desigualdad económica sino,
adicionalmente, una práctica profundamente es-
tablecida en la vida política de la región.
La experiencia de la CRS fue poco diferente
de aquella del PRT. Como mencioné antes, los
votos obtenidos por la CRS en las elecciones de
1994 fueron menores a los que el grupo espera-
ba. Ellos atribuyeron su derrota a la pérdida del
apoyo en el campo. “Traidores” fue la palabra
usada por uno de los principales líderes campesi-
nos para referirse a la gente que no votó por
ellos. El caso de la CRS es particularmente rele-
vante porque uno de los puntos del acuerdo de
paz, los planes de desarrollo regional, incluía la
provisión por parte del Estado de recursos para
varias comunidades donde el grupo guerrillero
análısıs polítıco nº 47
tenía apoyo local. Sin embargo, los esfuerzos de
la guerrilla para ayudar a la población rural “ase-
gurándoles el flujo de recursos a las comunida-
des a través de su insistencia en hacer los
proyectos de desarrollo parte de la agenda de las
negociaciones de paz con el gobierno”, no fue-
[52] ron suficientes para ganar los votos de la gente61.
Nuevos movimientos políticos que trataban
de atraer los votos del campo han encontrado a
menudo que los campesinos eran reacios a aban-
donar las transacciones clientelistas. Se han he-
cho diferentes acercamientos para solucionar el
problema. Uno de éstos, usado por los líderes
campesinos en las elecciones de 1992, fue tratar
de sacar provecho del nuevo tarjetón enseñándo-
le a los campesinos a engañar a los intermedia-
rios de las redes tradicionales aceptando dinero
de éstos, pero marcando un candidato diferente
cuando estuvieran en el puesto de votación.
Pero, como dijo un líder campesino, ésta no era
una tarea fácil:
Para cualquiera que necesite vender el voto, bue-
no, está bien, véndalo, pero hágalo bien. Nosotros
gastamos tiempo educando a una persona de esta
manera. Gastábamos dos o tres días con esa perso-
na, y una vez que estaba entrenada, tomaba el
dinero y votaba por nosotros. Esa es la única mane-
ra de pelear con la venta de votos, enseñándole a
la gente. Pero es difícil (...) Ahora estamos empe-
zando a educar una mayor cantidad de gente. An-
tes, lo que hacíamos era simplemente decirles a los
61 Entrevistas, militantes de la CRS y BDP, Sincelejo, diciembre, 1995.
campesinos, “venda su voto”. Nada más. Ahora les
decimos, “venda su voto”, pero luego, gastamos
unos días enseñándole a la gente a quién venderle
el voto. El voto no debe ser vendido a los políticos
de nuestra coalición porque en la coalición, del
candidato a alcalde que apoyamos, también hay
compradores de votos. Entonces tenemos que
enseñarles a vender su voto a la oposición, para
tener tanto la plata como los votos de la oposición.
Pero es un trabajo duro. Algunas veces, nos queda-
mos levantados hasta tarde visitando a la gente que
ha vendido sus votos.
Vender el voto al momento de la elección se
ha convertido en una práctica generalizada en
las áreas rurales de Sucre, al punto de que, como
dicen los pobladores de la región, “la gente cree
que vender su voto es un derecho que ellos tie-
nen”. Existen, por tanto, no sólo aspectos econó-
micos e institucionales del clientelismo, sino
también elementos de cultura política.
A pesar de sus experiencias de movilización,
los campesinos de Sucre no construyeron la base
para desarrollar la práctica de la participación.
Por un lado, el radicalismo de la izquierda, que
condenaba cualquier participación en la política
electoral, y la consolidación progresiva de las ma-
quinarias políticas, excluyeron a las comunida-
des campesinas de participar en asuntos públicos
locales. Los campesinos desarrollaron una des-
vinculación permanente de la política, lo que era
visto como trabajo de alguien más, y se acostum-
braron a negociar sus votos. Por otra parte, la es-
tructura rígida y centralista de las organizaciones
campesinas, que fue inicialmente impuesta por
el Estado, centraba su atención en la prepara-
ción de líderes que servían como lazos entre la
estructura centralizada de organización y las co-
munidades campesinas. Dentro de este modelo
de organización desde arriba, la creación de ba-
ses de solidaridad y participación entre las comu-
nidades campesinas no estaba en la agenda. La
estructura organizacional requería llevar a cabo y
sostener las invasiones de tierras, necesitaba for-
mas de colaboración y solidaridad que pudieran
servir fácilmente como base para una comuni-
dad políticamente comprometida y participativa.
Pero ni el Estado, ni el liderazgo radical de la
ANUC –con algunas excepciones–, alentaron ni
promovieron la consolidación de asociaciones
auto-gobernadas y autónomas. Hubo una gran

falla en las empresas comunitarias impuestas por
el gobierno en muchas de las tierras invadidas,
que terminaron en la ruina económica, la divi-
sión y la desintegración de las asociaciones cam-
pesinas. Las comunidades que se resistieron a la
subordinación del gobierno tuvieron que enfren-
tar el utilitario –y en muchos casos, autoritario–
acercamiento de los líderes radicales de la
ANUC, que estaban más interesados en promo-
ver una insurrección generalizada, que en fo-
mentar comunidades sólidas y autónomas. La
crisis y la subsiguiente división de la ANUC creó
no sólo desconfianza y apatía, sino también se-
rias divisiones dentro de las comunidades, las
cuales se agruparon en facciones, siguiendo a sus
líderes campesinos62.
Entonces, a pesar de la magnitud y logros de
estas movilizaciones, las organizaciones campesi-
nas en Sucre no fueron capaces de construir los
fundamentos para una participación política co-
munitaria que pudiera sacar provecho de las re-
formas políticas. Algunas experiencias adversas
pueden haber reforzado los sentimientos de
desconfianza, inseguridad y falta de esperanza,
que hicieron más difícil la construcción de una
cultura de solidaridad y participación política e
impidieron el logro de un proyecto democrático.
En ausencia de una tradición de participación po-
lítica, la cultura política del clientelismo ha flore-
cido, reforzando el sostenimiento de estas
prácticas incluso ante innovaciones institucionales
y los esfuerzos hercúleos de las nuevas fuerzas po-
líticas para cambiarlas. Por el contrario, esta cultu-
ra política trabaja mano a mano con las
estrategias de las maquinarias políticas para man-
tener el poder. Sería injusto negar que hay expe-
riencias válidas de organización local, pero éstas
aún representan excepciones al panorama gene-
ral que caracteriza actualmente al campo en
Sucre.
La experiencia de los campesinos en Sucre
puede también ayudarnos a distinguir fenóme-
nos que de otra manera pueden ser confundidos
con la cultura política de la ciudadanía. El “espí-
ritu del sujeto” de Tocqueville describe mejor la
situación del campo en Sucre antes de la década
del setenta, cuando las relaciones clientelistas es-
taban caracterizadas por vínculos de dependen-
cia vertical y subordinación a los terratenientes, y
existían pocas asociaciones contestatarias. Sin
embargo, después de los setenta, este término no
62 Véase Escobar, Cristina. Ob. cit. 1998.
democracia
parece adecuado para describir la situación en
las áreas rurales, porque las organizaciones cam-
pesinas autónomas y competitivas se habían desa-
rrollado y los lazos con los terratenientes estaban
rotos. En este segundo escenario, la desvincula-
ción política y el inmediato utilitarismo (en vez
de la “sujeción”) parecían caracterizar la política
en las comunidades campesinas. La irresponsabi-
lidad y pasividad que impiden a la gente
involucrarse en un esfuerzo por ganar poder lo-
cal eran más el producto de la exclusión que de
la subordinación.
El reto para el clientelismo, y la cultura políti-
ca asociada a él, no recae en crear una “conciencia
de clase” o combatir la subordinación ideológica a
los patrones. Aunque algunos trazos de esta subor-
dinación pueden existir aún, tanto los movimien-
tos campesinos como la transformación de las
relaciones patrón-cliente en clientelismo de inter-
análısıs polítıco nº 47
mediarios han hecho el trabajo de eliminar estos
lazos. En lugar de clientes subyugados, los campesi-
nos en Sucre son, en su mayoría, “advenedizos polí-
ticos” en un sistema que los excluye como
participantes responsables y activos.
Aunque el desarrollo de la participación polí-
tica comunitaria implica mucho más que un [53]
cambio institucional y requiere una sólida
asociativa, una práctica continua, etc., no consi-
dero que sea una tarea imposible. Sin embargo,
bien puede requerir un largo y continuo esfuer-
zo en las organizaciones locales de base, que so-
brepasa por mucho los límites de tiempo de los
nuevos movimientos políticos interesados en re-
sultados electorales inmediatos. Como afirma
Putnam, “una ciudadanía con espíritu público”
se desarrolla de una larga tradición y no se espe-
ra que emerja sólo como resultado de unas refor-
mas institucionales. La operación local diaria de
las organizaciones de base puede ser un factor
crítico que ayude a romper el círculo vicioso de
la dominación de la maquinaria y la cultura polí-
tica clientelista, porque provee la estructura de
organización local y el espacio para una comuni-
dad de participación activa y responsable, nece-
saria para construir una ciudadanía democrática.
Obviamente, estos esfuerzos serán fútiles si
no son parte de proyectos económicos que pue-
dan reducir el elemento de pobreza y depen-
dencia económica que subyace a las
transacciones clientelistas. Además de la
redistribución territorial que se requiere, las or-
 ganizaciones de base pueden servir como escue-
las de participación democrática y como fuentes
de independencia económica, pasos necesarios
para enfrentar el clientelismo y construir una
ciudadanía democrática.
C O N C LU S I O N E S
El análisis de la política en Sucre revela la di-
versidad y complejidad de los límites de la ciuda-
danía democrática. En Colombia, las reformas
políticas mejoraron los mecanismos legales e
institucionales para la participación política local
y facilitaron la incorporación de nuevos movi-
mientos políticos en la política electoral. Sin em-
bargo, los requerimientos para una mejoría
sustancial en la capacidad de los campesinos
para ejercer sus derechos políticos va más allá de
reformas institucionales y legislativas.
La persistencia de la desigualdad socioeco-
análısıs polítıco nº 47
nómica ha facilitado el desarrollo de relaciones
clientelistas entre la población rural de Sucre.
Como sus derechos sociales están limitados, los
campesinos se ven forzados a ceder sus derechos
políticos para asegurar un alivio temporal de su
lucha diaria contra la pobreza. Las transacciones
[54] ahora se hacen entre campesinos e intermedia-
rios políticos por recursos estatales, y ya no entre
terratenientes y campesinos por su derecho a
arar la tierra. Dos décadas de lucha por la tierra
han ayudado a romper las tradicionales relacio-
nes clientelistas basadas en la tenencia de la tie-
rra y a redistribuir más de 100.000 hectáreas de
tierra entre la población campesina. Sin embar-
go, el acceso a este bien no ha sido suficiente
para permitirles a los campesinos construir una
economía sólida y escapar de la pobreza en la
que muchos de ellos han estado inmersos. Esta
situación económica, junto con el precario ac-
ceso a la educación, la salud y otros servicios es-
tatales –que son controlados por los jefes
políticos– ha ayudado a que el clientelismo
prospere y continuarán manteniéndolo.
Las reformas políticas han influido sobre al-
gunos de los mecanismos usados por los políticos
para controlar recursos y han cambiado los me-
canismos electorales que habían contribuido
previamente a su control de los votantes (en es-
pecial, el sistema de tarjetón). Sin embargo, las
maquinarias han sido capaces de sobrevivir y
adaptarse a la nueva situación, aunque esta adap-
tación ha sido costosa en algunos casos y la ope-
ración interna de las maquinarias ha cambiado.
La nueva Constitución eliminó los auxilios parla-
mentarios, limitando temporalmente el acceso
de los políticos a sus fuentes tradicionales de
financiación de las campañas. No obstante,
como la base institucional del sistema clientelista
(las negociaciones entre los congresistas y el Eje-
cutivo) quedó prácticamente inalterada, se en-
contraron nuevos mecanismos para distribuir
discretamente fondos entre los congresistas.
Además de la base económica e institucional
del clientelismo, el análisis de la política en
Sucre –en particular, las dificultades enfrentadas
por los nuevos grupos para ganar los votos de la
población rural– demuestra que la cultura políti-
ca del clientelismo desempeña un papel funda-
mental en el mantenimiento de esta práctica.
Como ésta se encuentra enraizada en largas tra-
diciones de dependencia económica y exclusión
política, sólo las organizaciones comunitarias
que proveen tanto soporte económico como lu-
gar para la participación democrática pueden
servir como base para el desarrollo de una cultu-
ra de ciudadanía democrática.
Finalmente, un elemento importante en esta
discusión es la combinación del clientelismo, el
cual domina los canales políticos institucionales,
y el aumento en la violencia que se ha tomado
al campo por fuera de estos canales. Estudios
tradicionales han subrayado las ventajas del
clientelismo como una alternativa para los con-
flictos violentos y de clase. Pero el caso de Sucre
parece sugerir que el clientelismo no ha
precluido la posibilidad de la violencia; por el
contrario, ha contribuido a ella. Como el
clientelismo descansa sobre la exclusión de la
mayoría de la población del ejercicio de poder,
deteriora el valor de las leyes, base de un Esta-
do democrático. Las reformas institucionales,
los programas sociales y las organizaciones de
base pueden hacer poco para recuperar los
derechos políticos de la población rural si el
Estado de derecho y el Estado mismo se ven
erosionados por la guerra entre guerrillas y
ejércitos paramilitares.

Exclusividad,
Autoridad
y Estado
Ann Mason*
Directora del Departamento
de Ciencia Política de la
Universidad de los Andes
* Agradezco a William Bain, Lothar Brock,
Christopher Clapham, Hanes-Henrik Holm,
Gary Hoskin, Francisco Leal, Carlo Nasi, Luis
Javier Orjuela, Angelika Rettberg, Georg
Sorensen, Hans-Joachim Spanger, Michael Stohl,
y Rachel Stohl por sus comentarios y críticas
realizadas a los borradores anteriores. De igual
manera, agradezco a Catalina Arreaza, Franz
Hensel y Joshua Mitrotti por su asistencia en la
elaboración del artículo.
democracia
I NT R O D UCC IÓ N
la exclusión reside en el corazón
del modelo westfaliano. A pesar del movimiento
hacia un mundo más participativo, interdepen-
diente, y posterritorial, el sistema internacional
moderno, compuesto por estados soberanos, está
fundado sobre una norma fundamentalmente
análısıs polítıco nº 47
excluyente: los estados soberanos son mutuamente
exclusivos en cuanto a sus espacios físicos y su autori-
dad política. La institucionalización de la autoridad
política en jurisdicciones territoriales sirve como
principio organizador del sistema internacional, sos-
teniendo su descentralización y demarcando lo do- [55]
méstico de lo internacional. Además, el principio de
la exclusividad es el ingrediente esencial de la sobe-
ranía estatal. Los más de 190 estados soberanos, ac-
tualmente existen en virtud del reconocimiento
mutuo de su derecho de existir y de representar a su
población, y de que no hay una autoridad superior a
la del Estado dentro de su dominio territorial. De
hecho, se puede equiparar la soberanía westfaliana
con estas esferas separadas de autoridad.
¿Qué pasa con el Estado, entonces, cuando se
experimenta algún cambio en la normatividad de
este arreglo institucional? Aunque los intentos
históricos de pasar por encima del principio de
la exclusividad y la soberanía –como el sueño
napoleónico de la hegemonía francesa en Euro-
pa, o la esfera japonesa de la prosperidad en
Asia– fracasaron, hoy existen procesos globales
menos flagrantes que están afectando el grado
en el cual los estados pueden mantener su auto-
nomía, su control, y hasta su autoridad exclusiva.
A excepción de algunos teóricos realistas orto-
Este artículo fue financiado parcialmente por la Facultad de
Ciencias Sociales de la Universidad de los Andes. Los primeros
resultados del documento fueron presentados en “The Failed
States Conference” realizada en Florencia, Italia, en abril de 2001, y
en “The International Studies Association Annual Conference”,
realizada en Nueva Orleans, EE.UU, en marzo de 2002. Traducido
por Carolina Maldonado Carreño.
 doxos1, son pocos los que discuten que el orden
mundial está experimentando un proceso consi-
derable de cambio, con profundas implicaciones
para el Estado soberano2. Un grupo de observado-
res de la política internacional coinciden en que
las nuevas fuerzas globales han redundado en
constreñimientos significativos sobre las capacida-
des de los estados. Es decir, la reconfiguración ac-
tual del Estado se entiende en términos de la
restricción de la capacidad y autonomía para
cumplir con las funciones estatales, lo cual impli-
ca cierta erosión de la soberanía3. El liberalismo
económico, la legislación global y las nuevas tec-
nologías pueden sustraer poder a las instituciones
del Estado, así como restringir la capacidad
reguladora y administrativa de éste4. Los nuevos
marcos de seguridad global internacionalizan los
problemas internos sobre este asunto y pasan
parte de la responsabilidad de la provisión de la
análısıs polítıco nº 47
historia moderna, el Estado ha sido objeto de
asaltos similares en su territorio, competencia,
instituciones y soberanía, y hasta el momento
ninguna otra unidad política ha emergido para
remplazarlo. Mientras que la idea del “Estado
como víctima de la globalización” es muy popu-
lar, Jan Scholte señala que, en efecto, las organi-
zaciones estatales han sido agentes activos de
globalización a través de la historia5. Otros auto-
res sugieren que en realidad la globalización
puede hacer que el Estado y sus instituciones
sean más robustas. El “Estado competitivo”, pro-
ducido por los procesos de transnacionalización
social y gobernabilidad global, puede significar
una mayor regulación, y por tanto el fortaleci-
miento del Estado-nación6.
Si bien el impacto de la globalización sobre el
Estado es materia de debate, se ha prestado
poca atención a cómo los procesos relacionados

misma a los actores globales, cuyo alcance es
cada vez mayor. Las estructuras económicas, cul-
turales y sociales de carácter global penetran con
facilidad las fronteras nacionales y socavan la ha-
bilidad del Estado para controlar sus espacios te-
rritoriales y políticos. Por otro lado, se sostiene
[56] que esta organización, a pesar de nunca haber
honrado el ideal westfaliano, se ha probado a sí
misma como altamente resistente. A través de la
con el nuevo orden global han chocado tam-
bién con aspectos menos tangibles y más esqui-
vos de la “estadidad”7, como son la autoridad y
la legitimidad. La creciente “fragmentación”, el
creciente poder del mercado, y la creación de
nuevos intereses supraterritoriales no sólo tie-
nen implicaciones en cuanto a la capacidad del
Estado para gobernar, sino también en cuanto a
su autoridad8. Las nuevas reglas e instituciones

1 Waltz, Kenneth. “The Emerging Structure of International Politics”. En: International Security. No. 18, Vol. 2.
1993, pp. 44-79. Mearsheimer, John. “The False Promise of International Institutions”. En: International Security.
No. 19, Vol. 3, 1994, pp. 5-49; Krasner, Stephen. “Compromising Westphalia”. En: International Security. No. 20,
Vol. 3, 1995, pp. 115-151; Krasner, Stephen. Sovereignty: Organized Hypocrisy. Princeton: Princeton University
Press, 1999.
2 Clark, Ian. Globalization and International Relations Theory. Oxford: Oxford University Press, 1999; Scholte, Jan
Aart. Globalization: A Critical Introduction. New York: St. Martin’s Press, 2000; Rosenau, James y Czempiel, Ernst-
Otto (editores). Governance without Government: Order and Change in World Politics. Cambridge: Cambridge
University Press, 1992; Held, David. Democracy and the Global Order: From the Modern State to Cosmopolitan
Governance. Stanford: Stanford University Press, 1995.
3 La posición radical acerca de la idea de que la globalización ha eclipsado al Estado está muy bien expuesta por
Susan Strange. Véase Strange, Susan. The Retreat of the State: The Diffusion of Power in the World Economy.
Cambridge: Cambridge University Press, 1996; y Ohmae, Kenichi. The End of the Nation State: The Rise of Regional
Economies. New York: Free Press, 1995.
4 Cusimano, Maryann. “Beyond Sovereignty: The Rise of Transsovereign Problems”. En: Cusimano, Maryann
(editora). Beyond Sovereignty: Issues for a Global Agenda. New York: St. Martin’s, 2000.
5 Véase Scholte, Jan Aart. Ob. cit. Para un resumen de las dos posiciones en el debate sobre el papel del Estado
como un agente de globalización o como un actor pasivo que se adapta a las estructuras globalizantes, véase
Clark, Ian. Ob. cit.
6 Mann, Michael. “Has Globalization Ended the Rise and Rise of Nation-state?”. En: Review of International
Political Economy. No. 4, 1997, pp. 472-496.
7 “Estadidad” es adoptado del término en ingles “statehood”, que se refiere a la condición de ser de un Estado
soberano legal. “Estadidad” parece ser la palabra que más se acerca a esta idea en español.
8 El desacertado término de Rosenau se refiere a la dinámica simultánea de integración y fragmentación que
caracteriza los procesos globales actuales. Véase Rosenau, James. Along the Domestic-Foreign Frontier. Cambridge:
Cambridge University Press, 1997, pp. 38-39.

relacionadas con el gobierno global han incidido
en las estructuras domésticas de autoridad al ero-
sionar la norma de exclusividad que tradicional-
mente había demarcado las zonas soberanas
entre estados y las estructuras globales. La
globalización ha generado esferas de autoridad
que transcienden el Estado, compitiendo poten-
cialmente con la autoridad sobre la que descan-
san las reglas domésticas. Las cambiantes
condiciones económicas y tecnológicas globales
también pueden afectar las fuentes tradicionales
de autoridad, al introducir nuevos criterios de
desempeño relacionados con la legitimidad9. No
obstante, los estudios de los efectos de la
globalización sobre la soberanía rara vez toman
en cuenta el problema de la autoridad10. Si la au-
toridad exclusiva es, en efecto, el elemento esen-
cial del orden doméstico11, la exploración de esa
dimensión de la estadidad es crítica para un en-
democracia
sociopolíticas y por conflictos internos de carác-
ter violento, la degradada autoridad del gobier-
no central puede exacerbar las crisis de
seguridad, y a la vez reducir las opciones políti-
cas y erosionar la legitimidad del Estado.
El punto de partida analítico de este artículo
es la relación entre el cambio en el principio de
exclusividad del nuevo orden global y el compo-
nente de autoridad de la soberanía del Estado.
Específicamente, indaga cómo las estructuras
globales de autoridad cambiantes, que
involucran jurisdicciones traslapadas, la prolife-
ración de nuevos actores globales y los cambios
en los criterios de autoridad han afectado la legi-
timidad del Estado y la totalidad de la fortaleza
estatal. Adicionalmente, explora la convergencia
de estos asuntos en el caso de Colombia, donde
el empeoramiento del ya desolado ambiente de
seguridad parece ir de la mano con el deterioro

tendimiento más completo de cómo la reestruc-
turación política global reconfigura los estados y
desafía la soberanía.
Esta tarea es particularmente crucial en los es-
tados débiles y en vías de fracaso de la periferia
global, los cuales son más vulnerables a las pre-
siones externas. Con capacidades y estrategias li-
mitadas para responder a los cambiantes
procesos globales, las restricciones que la
globalización pone sobre la soberanía, la auto-
nomía y el desempeño pueden ser particular-
mente desestabilizantes. Los imperativos de la
competitividad económica global, el extendido
papel de las organizaciones multilaterales, los
cambiantes parámetros de seguridad y las nuevas
normas de derechos humanos se inmiscuyen
cada vez más, no sólo en la autonomía y capaci-
dad de los estados débiles, sino también en las
que a menudo son ya precarias estructuras de au-
toridad12. En los estados desafiados por las crisis
análısıs polítıco nº 47
de la fortaleza del Estado y de sus habilidades
para la solución de problemas13. El objetivo con-
siste en analizar el impacto de las nuevas caracte-
rísticas del orden mundial y la gobernabilidad,
relacionadas con autoridades alternativas, sobre
la autoridad doméstica. Es decir, ¿hasta qué pun-
to las nuevas esferas de autoridad global han [57]
redireccionado la legitimidad fuera del Estado
colombiano, y cuáles han sido las consecuencias
para su fortaleza estatal? El ensayo empieza con
una discusión del concepto de autoridad como
uno de los componentes de la estadidad sobera-
na y su consideración en la fortaleza o debilidad
del Estado. Luego, el artículo identifica cómo la
globalización y las nuevas formas de gobierno
global pueden servir para erosionar el principio
de la exclusividad en el que descansa la autori-
dad doméstica. Después de un breve resumen so-
bre la debilidad del Estado colombiano, se
plantea una discusión de cómo las estructuras de

9 Rosenau, James. Turbulence in World Politics: A Theory of Change and Continuity. Princeton: Princeton University
Press, 1990; Rosenau, James. Along the Domestic-Foreign Frontier. Cambridge: Cambridge University Press, 1997.
10 Esta crítica la hace Thomson, Janice. “State Sovereignty in International Relations: Bridging the Gap Between
Theory and Empirical Research”. En: International Studies Quarterly. No. 39, 1995, pp. 213-233. Litfin
argumenta que, con frecuencia, cuerpos ambientales transnacionales y globales ejercen la autoridad dentro
de jurisdicciones domésticas. Véase Litfin, Karen. “Environment, Wealth, and Authority: Global Climate
Change and Emerging Modes of Legitimation”. En: International Studies Review, Special Issue, Continuity and
Change in the Westphalian Order. 2000, pp. 119-148.
11 Hurd, Ian. “Legitimacy and Authority in International Politics”. En: International Organization, No. 53, Vol. 2,
1999, pp. 379-408.
12 Adams, F., et al. (editores). Globalization and the Dilemmas of the State in the South. Basingstoke: Macmillan, 1999.
13 Mason, Ann. “La crisis de seguridad en Colombia: causas y consecuencias internacionales de un Estado en vía
de fracaso”. En: Colombia Internacional, No. 49/50, 2000, pp. 82-102.
 autoridad en Colombia han sido alteradas por la
internacionalización de su crisis interna y los
procesos globales relacionados con la seguridad
y los derechos humanos. El artículo concluye
con una evaluación de este análisis preliminar y
sugiere líneas de investigación relacionadas con
estos temas.
F U E R Z A Y AU TO R I D A D D E L E S TA D O
Hay un amplio conjunto de conceptos, térmi-
nos y rótulos que intentan dar cuenta del fenó-
meno empírico de los estados del Tercer Mundo,
los cuales no presentan las cualidades común-
mente asociadas con los estados avanzados,
industrializados y occidentales –esto es, fuertes–.
Mucha de la insatisfacción con la categoría del Es-
tado fracasado o débil se debe precisamente a que
ha sido definida por “lo que no es, y no por lo
que es”14. A pesar de diferencias importantes en
análısıs polítıco nº 47
colapsado20, son todos constructos que pueden
ser pensados como posiciones a lo largo de un
continuo de “estatalidad”, con los ejemplos de
mayor fortaleza y debilidad en el sistema interna-
cional situados en cada uno de los extremos. Sin
embargo, es problemático señalar con precisión
la localización de un Estado en este continuo,
dada la falta de categorías precisas y variables
analíticas relacionadas con los grados de debili-
dad o fracaso21.
La mayor parte del trabajo académico sobre
los estados débiles ha tenido que ver con la
identificación de los determinantes de su fraca-
so. Dos tendencias han dominado esta literatura,
las cuales reflejan el dramático aumento de las
crisis políticas desde la finalización de la Guerra
Fría. La primera, identifica un proceso incom-
pleto de construcción del Estado como parte del
legado colonial como una causa determinante

los presupuestos, atributos y definiciones subya-
centes, estas múltiples aproximaciones intentan
conceptualizar varios grados de “estatalidad”15 en-
contrados en el Sur global, relacionados con su
poder, funciones y desempeño. El Estado débil16,
el cuasi-Estado17, el Estado fracasado18, el Estado
[58] frágil, el Estado en vía del fracaso19, y el Estado
del predicamento de seguridad del Tercer Mun-
do, ejemplificado en el colapso total del gobier-
no de Somalia y Liberia. La supervivencia de
muchos nuevos estados independientes, con
poco que mostrar en cuanto a estadidad empíri-
ca, fue ampliamente atribuida al apoyo de la co-
munidad internacional para la estatalidad

14 Clapham, Christopher. “Failed States and Non-States in the Modern International Order”. Documento
presentado en “The Failed States Conference”, Florencia, Italia, abril de 2000.
15 Éste es el término que más se aproxima al significado de “stateness” en inglés, que implica la calidad de los
componentes del Estado. Diferente a “statehood” o “estatidad”, no es una condición jurídica y estática, sino
una característica variable.
16 Buzan, Barry. People, States and Fear: An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era. Boulder,
CO: Lynne Rienner, 1991; Holsti, K. J. “International Theory and War in the Third World”. En: Job, Brian
(editor). The Insecurity Dilemma: National Security of Third World States. Boulder, CO: Lynne Rienner, 1992;
Migdal, Joel. Strong Societies and Weak States: State-Society Relations and State Capabilities in the Third World.
Princeton: Princeton University Press, 1988; Thomas, Caroline. “Southern Instability, Security and Western
Concepts: On an Unhappy Marriage and the Need for a Divorce”. En: Thomas, Caroline y Saravanamuttu,
Paikiasothy (editores). The State and Instability in the South. New York: St. Martin’s Press, 1989.
17 Jackson, Robert. “Quasi-States, Dual Regimes and Neoclassical Theory: International Jurisprudence and the
Third World”. En: International Organization, No. 41, Vol. 4, 1987; Jackson, Robert. Quasi-States: Sovereignty,
International Relations and the Third World. Cambridge: Cambridge University Press, 1990.
18 Mazrui, Ali. “Blood of experience: the failed state and political collapse in Africa”. En: World Policy Journal. No.
9, Vol. 1, 1995, pp. 28-34; Herbst, Jeffrey. “Responding to State Failure in Africa”. En: International Security. No.
21, Vol. 3, 1997, pp. 120-144; Herbst, Jeffrey. States and Power in Africa. Princeton: Princeton University Press,
2000; Helman, Gerald y Ratner, Steven. “Saving Failed States”. En: Foreign Policy. No. 89, 1993, pp. 3-20.
19 Brock, Lothar. “Enforcement and Intervention vis a vis Failing States: Pro and Contra”. Documento
presentado en “The Failed States Conference”, Florencia Italia, abril de 2000.
20 Zartman, William (editor). Collapsed States: The Disintegration and Restoration of Legitimate Authority. Boulder,
CO: Lynne Rienner, 1995.
21 Spanger proporciona una síntesis y una crítica útil de varios de los conceptos relacionados con la debilidad,
fragilidad, fracaso y colapso del Estado, y un análisis de los enfoques de procesos versus umbrales del fracaso y
colapso del Estado. Véase Spanger, Hans Joachim. “Failed State or Failed Concept? Objections and
Suggestions”. Documento presentado en “The Failed States Conference”, Florencia, Italia, abril 7-10, 2000.

jurídica en África22. El colapso de las estructuras
de la Guerra Fría reveló la fragilidad interna e
inseguridad de muchos de esos “cuasi-estados”, a
los que se les permitió por primera vez hundirse
o nadar por sí mismos. Otro tema relevante ha
sido la dimensión etnonacional de los estados
débiles y el conflicto interno. La fragmentación
de Yugoslavia es ilustrativa de la debilidad inhe-
rente de los estados multinacionales incapaces
de reconciliar o suprimir las reclamaciones polí-
ticas, económicas y culturales de sus grupos mi-
noritarios23. El fin de la presencia y del apoyo de
las superpotencias resultó en la transformación
de muchos estados débiles en estados en vía de
fracaso o enteramente fracasados, a medida que
hacían ebullición los antagonismos étnicos y na-
cionalistas. Esta dinámica es particularmente evi-
dente en Asia Central, el Cáucaso y los Balcanes,
o en lo que Ayoob denomina el nuevo Tercer
democracia
der coercitivo26. Esta visión del Estado es alta-
mente persuasiva. Tilly27 atribuye la consolida-
ción del Estado europeo a su capacidad para
establecer un poder centralizado, un control y
un esquema de tributación de forma tal que le
permita comprometerse exitosamente en la gue-
rra. En su análisis del fracaso del Estado en la pe-
riferia, Ayoob sugiere que las capacidades
coercitivas fundamentales del gobierno central
son tan cruciales para la construcción y consoli-
dación del Estado en el Tercer Mundo contem-
poráneo como lo fueron en la temprana Europa
(1995, 1996). Esto es, la estadidad jurídica re-
quiere estadidad empírica. Los estados así
definidos “fracasan” cuando ya no son capaces
de llevar a cabo esas funciones instrumentales
básicas28 relacionadas con el orden interno y la
tributación.
Sin embargo, esta interpretación presenta va-

Mundo24.
No es sorprendente que los intentos por de-
terminar la relativa fortaleza/debilidad de los es-
tados empiecen con una definición del Estado. A
pesar de una plétora de conceptos competitivos,
los académicos de la ciencia política y las relacio-
nes internacionales han hecho énfasis general-
mente en los atributos empíricos de la estadidad
derivados de la definición de Weber: una entidad
soberana con el monopolio del uso legítimo de la
fuerza sobre el territorio, la población, y las activi-
dades dentro de una jurisdicción definida25. Las
capacidades instrumentales del Estado relaciona-
das con sus funciones tributarias, redistributivas y
reguladoras dominan esta concepción de la
estadidad, en la que la fortaleza del Estado está
en su mayor parte medida en términos de su po-
análısıs polítıco nº 47
rias debilidades. Combinar los componentes
conceptualmente distintos de Estado y gobierno
central crea una separación algo artificial entre
Estado y sociedad, y puede sobrerrepresentar la
fortaleza del actor estatal desde la perspectiva in-
ternacional. Esta visión de facto de la estadidad
soberana se ve aún más limitada al marginalizar [59]
el tema de la autoridad estatal, o, por el contra-
rio, al equipararlo a poder y control.
¿Qué es autoridad? La clásica definición de
Weber29 de autoridad como “poder ejercido legí-
timamente” se refiere a la creencia de que un
poder, actor o institución debe ser obedecido.
Como modalidad de control social, la legitimi-
dad funciona motivando la obediencia en el sen-
tido de que el control o poder ejercido es
considerado justo. Aquellos dirigidos por un po-

22 Jackson, Robert. Ob.cit, 1987 y 1990.

23 Zartman, William. Ob.cit, 1995; Gurr, Ted Robert. “Minorities, Nationalists, and Ethnopolitical Conflict”. En:
Crocker, Chester y Osler Hampson, Fen (editores). Managing Global Chaos: Sources of and Responses to
International Conflict. Washington, DC: U.S. Institute of Peace Press, 1996; y Brown, Michael. “Introduction”.
En: Brown, Michael (editor). The International Dimensions of Internal Conflict. Cambridge: Cambridge University
Press, 1996.
24 Ayoob, Mohammed. “State Making, State Breaking, and State Failure”. En: Crocker, Chester y Osler Hampson,
Fen Managing (editores). Global Chaos: Sources of and Responses to International Conflict. Washington, DC: U.S.
Institute of Peace Press, 1996.
25 Weber, Max. Economy and Society. Edición G. Roth and C. Wittich. Berkeley: University of California Press, 1978.
Para una crítica de la definición empírica de estatalidad, véase Jackson, Robert. Ob.cit, 1987 y 1990.
26 Migdal, Joel. Strong Societies and Weak States: State-Society Relations and State Capabilities in the Third World.
Princeton: Princeton University Press, 1988; Huntington, Samuel. Political Order in Changing Societies. New
Haven, CT: Yale University Press, 1968.
27 Tilly, Charles. Coercion, Capital and European States AD 990-1992. Oxford: Blackwell, 1990.
28 Zartman, William. Ob. cit.
29 Weber, Max. The Theory of Social and Economic Organization. New York: Oxford University Press, 1947.
 der lo obedecen desde un sentido interiorizado
de obligación moral, no por un “simple miedo a
la retribución o por un cálculo de auto-interés”30.
La autoridad se refiere a la relación entre man-
dato y obediencia, que es reconocida como justa
y legítima tanto por el agente que controla como
por quien obedece31; esto es, ambos aceptan el
derecho a gobernar de quien tiene el poder. En
un contexto político, la autoridad “representa
una fusión de poder con un propósito social legí-
timo” donde los miembros del gobierno se sien-
ten obligados a obedecer las reglas por una
creencia en su validez y superioridad normati-
va32. Entonces, el Estado y sus instituciones po-
seen autoridad cuando el cuerpo político
reconoce su derecho a gobernar y se somete vo-
luntariamente a su poder. Cuando no hay autori-
dad, los ciudadanos no consideran justas las
reglas del Estado y las instituciones, y el mecanis-
análısıs polítıco nº 47
mo operativo de obediencia se convierte en el
miedo al poder coercitivo del Estado o a sus es-
tructuras de incentivos. En efecto, Arendt argu-
menta que “la autoridad excluye el uso de
medios externos de coerción”, y que “donde la
fuerza es usada, la autoridad en sí misma ha fra-
[60] casado”33.
La base sobre la cual un Estado puede reclamar
un derecho legítimo a gobernar ha variado amplia-
mente a lo largo de la historia. Por tradición, las
fuentes divinas legitimaron los órdenes sociales y
los gobiernos, siendo las doctrinas religiosas y los lí-
deres las manifestaciones terrenales de la autoridad
de Dios. Mientras esta reivindicación religiosa de la
autoridad fue remplazada durante la Ilustración
europea por el moralismo secular y la modernidad,
la autoridad política de muchos estados islámicos
aún se deriva fundamentalmente de ideas religio-
sas34. Las fuentes tradicionales de autoridad tam-
bién pueden incluir principios hereditarios y la
santificación del pasado, donde el poder se legiti-
ma sobre la base del linaje y la tradición cultural,
30 Hurd, Ian. Ob. cit. p. 387.
31 Caporaso. Ob. cit.; Arendt, Hannah. “What is Authority?” En: Between Past and Future: Eight Exercises in Political
Thought. New York: The Viking Press, 1968.
32 Ruggie, John Gerard. “International Regimes, Transactions, and Change: Embedded Liberalism in the Postwar
Economic Order”. En: International Organization, 1982, p. 198.
33 Arendt, Hannah. Ob. cit., p. 93.
34 Beetham, David. The Legitimation of Power. Humanities Press International, 1991.
35 Ídem., Arendt, Hannah. Ob. cit.; Litfin, Karen. Ob. cit.
36 Holsti, K.J. Ob. cit. p. 86.
37 Caporaso., Ob. cit.
38 Beetham, David. Ob. cit., pp. 90-99.
respectivamente. La etnicidad y la identidad nacio-
nal validaron los procesos de autodeterminación
nacional y construcción del Estado durante el siglo
XX para remplazar la ilegitimidad imperialista, y
hoy en día continúan siendo una fuente de autori-
dad política.
La autoridad política fundamentada en el
consentimiento es una característica central de
la modernidad35. El consentimiento de los gober-
nados a las reglas del orden social es, en efecto,
de lo que se trata la democracia. En los sistemas
democráticos, las reglas, las instituciones y el po-
der son legitimados por “mecanismos de consenti-
miento”36 que permiten la expresión de la
voluntad de la gente a través de elecciones y re-
presentación. Mientras que los analistas occiden-
tales son dados a reivindicar que la democracia es
la forma más pura de autoridad porque la gente
confiere legitimidad al Estado a través del consen-
timiento explícito, los procedimientos democráti-
cos no son los únicos métodos de consentimiento
a la autoridad política37. A muchos sistemas políti-
cos no democráticos también se les reconoce au-
toridad en virtud del consentimiento implícito a
los principios ordenadores del gobierno38. El con-
sentimiento puede ser también concedido por el
monopolio de la clase trabajadora, la revolución o
los arreglos de poder compartido. Pero indepen-
dientemente de los principios subyacentes, la re-
clamación de autoridad de un gobierno es
considerada legítima en la medida en que los go-
bernados hayan otorgado su consentimiento.
Un elemento clave en los sistemas políticos
modernos fundamentados en estos principios
consensuales es el uso de criterios de desempeño
para determinar el consentimiento. Las eleccio-
nes democráticas son un método para evaluar el
desempeño de los gobiernos, aun cuando las
mismas prácticas electorales legitiman los subya-
centes principios constitucionales de la democra-
cia. Más ampliamente, las fuentes actuales de

autoridad política incluyen cada vez más los crite-
rios de desempeño como un componente crucial
del reconocimiento de la autoridad39. Las estructu-
ras domésticas de autoridad modernas contienen
un elemento de efectividad en la solución de pro-
blemas, donde la autoridad del Estado, no sólo del
gobierno, está directamente relacionada con su ca-
pacidad para satisfacer necesidades y alcanzar metas.
La obediencia de la ciudadanía a las reglas del Estado
y a sus directrices depende de la habilidad del sistema
para proporcionar beneficios relacionados cada vez
más con el orden interno y la producción de bienes-
tar. Litfin sugiere que los criterios de desempeño de
acuerdo con los cuales es cada vez más frecuentemen-
te juzgado el Estado contemporáneo, están relaciona-
dos con un proceso más amplio de modernización
caracterizado por una creencia en la autoridad de la
ciencia occidental. La autoridad científica y la autori-
dad política moderna comparten la pretensión de un
conocimiento superior, evidenciado por experimen-
tos replicables y por los logros de la modernidad y la
industrialización40.
Junto con los entrelazados –pero conceptual-
mente distintos– conceptos de autonomía, con-
trol y territorialidad, la autoridad –sin tener en
cuenta su fuente– figura como uno de los pila-
res de la soberanía41. La autoridad externa de
un Estado se deriva del reconocimiento de
otros estados de su derecho de existir y repre-
sentar a la población que está dentro de su juris-
dicción territorial. Internamente, la autoridad de
un Estado descansa en la creencia ciudadana de
que sus instituciones deben ser acatadas y de que
el poder que ejerce es legítimo. En la intersec-
ción de esos dos dominios de autoridad está la
suposición compartida por los actores estatales
de que la estructura de autoridad soberana del
Estado es terminante y exclusiva42. Los actores
externos son esencialmente excluidos de la es-
fera de autoridad doméstica aunque las influen-
cias externas penetran al Estado con frecuencia.
Los actores subestatales están también subordi-
39 Rosenau, James. Along the Domestic-Foreign Frontier. Cambridge: Cambridge University Press, 1997.
40 Ídem., pp. 129-130.
41 Caporaso. Ob. cit. Litfin, Karen. Ob. cit.
42 Caporaso. Ob. cit. Krasner, Stephen. Sovereignty: Organized Hypocrisy. Princeton: Princeton University Press,
1999; Wallensteen, Peter. “Beyond State Failure: On Internal and External Ways of Ending State Failure”.
Documento presentado en “The Failed States Conference”, Florencia Italia, abril de 2000.
43 Beetham, David. Ob. cit.
44 Holsti, J. K. Ob. cit., pp. 82-86.
45 Buzan, Barry. People, States and Fear: An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era. Boulder,
CO: Lynne Rienner, 1991.
46 Holsti, J. K. Ob. cit.
democracia
nados a la autoridad del Estado, aun si los ciu-
dadanos son leales a ellos también. Para el Esta-
do soberano bajo el orden westfaliano, la
reivindicación de funciones de autoridad exclu-
sivas para proteger su espacio político de los ac-
tores externos, consolida su posición como la
única entidad de control legítima, y mantiene su
estabilidad interna. Esto facilita el desempeño de
sus funciones instrumentales relacionadas con el
orden y la tributación. La autoridad del Estado
también establece un contexto dentro del cual la
sociedad civil y las instituciones públicas
interactúan y refuerzan la dimensión normativa
del Estado, contribuyendo a la efectividad y con-
tinuidad del sistema político43. Como un elemen-
to esencial de la soberanía y la estadidad, la
autoridad es central para la determinación de la
fortaleza y debilidad relativas del Estado44.
Los académicos, preocupados por la relevancia
análısıs polítıco nº 47
de las definiciones tradicionales del Estado, y por
las preguntas de la estadidad y seguridad en el Sur
global, han intentado ampliar la perspectiva del
Estado basada en el poder. El modelo de fortale-
za/debilidad del Estado de Barry Buzan hace una
importante contribución al respecto al incluir
atributos de la estadidad tanto instrumentales [61]
como no materiales. El hecho de desagregar al Es-
tado en sus partes constitutivas de instituciones
centrales, base física, e ideas o principios
organizativos, crea una imagen conceptualmente
más exacta de su complejidad, y permite una de-
terminación analíticamente más precisa de la
estatalidad. Buzan incorpora la autoridad en su
definición de Estado al determinarlo como un
principio organizativo alrededor del cual se adhie-
re la sociedad, y que funciona como el elemento
que mantiene unidas las esferas pública y privada
del Estado-nación. El consenso con respecto a los
principios subyacentes y el propósito del Estado es
esencial para su legitimidad, y sirve como “meca-
nismo para persuadir a los ciudadanos de subordi-
narse a sí mismos a la autoridad estatal”45. Holsti46
 expande la “idea” del Estado de Buzan introdu-
ciendo los conceptos complementarios de legiti-
midad horizontal y vertical con el objetivo de
identificar más precisamente la naturaleza de la
autoridad del Estado. La legitimidad vertical se
aproxima más cercanamente a la autoridad políti-
ca, y se refiere a aquellos principios sobre los cua-
les se fundamenta “el derecho a gobernar” del
Estado47 y la creencia de la ciudadanía en la legi-
timidad de esos principios. La lealtad a las ideas
y a las instituciones del mismo, y la aceptación
del poder coercitivo de éste, están directamente
correlacionadas con la autoridad del Estado,
donde “los mandatos son acatados no simple-
mente por miedo o auto-interés, sino porque en
cierto sentido se cree que tienen autoridad mo-
ral”48. La legitimidad horizontal tiene que ver con
la fortaleza de la sociedad civil que se expresa a
través del nivel de cohesión, aceptación y toleran-
análısıs polítıco nº 47
cia entre los diferentes grupos y comunidades
dentro del gobierno. Ambas dimensiones de legi-
timidad están conectadas muy cercanamente, ya
que el compromiso de la autoridad vertical puede
erosionar la fortaleza social. La disminución de la
legitimidad horizontal, a su vez, puede conducir a
[62] sociedades fragmentadas, dentro de las cuales la
lealtad al Estado está erosionada y la violencia
remplaza el compromiso y la negociación.
Los estados fuertes tienden a exhibir una iden-
tidad coherente y un consenso con respecto a la
legitimidad del Estado y de sus instituciones públi-
cas. En los estados en los que existe un amplio
acuerdo sobre el derecho del Estado para gober-
nar, y en los que el cuerpo político dirige hacia
éste fuertes sentimientos de legitimidad, aumenta
su fortaleza. La extracción de recursos sin oposi-
ción, la alta tasa de obediencia y el bajo costo de
ésta, la facilidad de movilización de la población y
la pequeña oposición a los principios fundamen-
tales del Estado, contribuyen a un desempeño
fuerte, y ayudan a mantener la cohesión interna
aun cuando el desempeño sea pobre. Los estados
débiles, por el contrario, están más probablemen-
47 Ídem.
48 Barker, 1991, citado en: Ídem.
49 Holsti, J. K. Ob. cit.; Beetham, David. Ob. cit.
50 Krasner distingue cuatro tipos diferentes de soberanía: la soberanía westfaliana se refiere a la exclusión de los
actores externos de las configuraciones domésticas de autoridad; la soberanía legal internacional, al mutuo
reconocimiento entre estados; la soberanía interdependiente, a la capacidad del Estado para controlar los
movimientos translimítrofes, y la soberanía doméstica, a la “organización de la autoridad pública dentro de un
Estado y al nivel de control efectivo ejercido por aquellos que sostienen el poder”. Véase Krasner, Stephen. Ob.
cit., 1995, pp. 9-25.
te caracterizados por un principio organizativo va-
gamente sostenido o ampliamente cuestionado.
Los estados cuyas poblaciones no aceptan la legiti-
midad de su poder, o que obedecen principal-
mente como consecuencia del miedo a las
represalias o al castigo, tienen un déficit de auto-
ridad que no siempre puede ser compensado por
el poder central o la represión. Los estados
definidos clásicamente como “fuertes”, que go-
biernan a través del miedo y la coerción, son de
hecho regímenes con gobiernos centrales podero-
sos pero con una autoridad estatal débil49.
LA TR ANSFORMACIÓN DE LAS ESFER AS
D E AU TO R I D A D
Entre los múltiples desarrollos relacionados
con la transformación del orden mundial, el dete-
rioro en el principio de la exclusividad de la auto-
ridad soberana ha sido particularmente relevante
para las modificaciones de la legitimidad estatal.
Nuevos actores y procesos cuyas jurisdicciones no
corresponden a las fronteras territoriales, legisla-
ciones y normas mundiales que sobrepasan las le-
yes domesticas, y la tendencia continua hacia los
criterios de desempeño como base de la autori-
dad, han alterado las estructuras de autoridad do-
mésticas. Estas esferas cambiantes de autoridad
han tenido implicaciones importantes para el Es-
tado-nación, y más que todo para estados débiles.
La prevalecencia de la esfera de autoridad del
Estado es un sello del orden internacional
westfaliano. Para muchos, el principio de la ex-
clusividad de la autoridad estatal es lo que consti-
tuye el moderno sistema descentralizado de
estados. Entonces para Krasner, quien esencial-
mente equipara la soberanía westfaliana con au-
toridad, la exclusión de los actores externos de
las estructuras de autoridad domésticas es la ca-
racterística central del arreglo institucional inter-
nacional50. La autoridad del Estado se ubica en
el cruce de los dominios nacional e internacio-
nal: define el modelo mundial westfaliano y de-
signa a las autoridades políticas domésticas como

la última fuente de poder y control dentro de un
territorio específico.
El principio de autoridad, tal y como opera
internamente, legitima la modalidad de control
social doméstico, y funciona para reforzar las di-
visiones entre las jurisdicciones que poseen auto-
ridad. De esta forma, hay una relación cercana
entre las estructuras de autoridad domésticas y la
autoridad externa. En el reconocimiento ciuda-
dano del derecho del Estado para gobernar está
implícita la falta de autoridad de otros poderes y
entidades. Mientras múltiples estructuras de au-
toridad pueden ser encontradas en la mayoría de
sistemas domésticos, la autoridad política del Es-
tado es de carácter monopólico, ya que debe va-
lidar y hacer cumplir las reglas de control social
relacionadas con el uso de la fuerza, la resolu-
ción de conflictos, la administración de justicia
y la tributación51. Los actores no estatales, las
democracia
estatales del dominio doméstico, y cuando esos
actores son reconocidos por el cuerpo político
como legítimos y poseedores de autoridad.
Este llamado a la exclusividad, tal vez sea más
fuerte en la teoría que en la práctica53. El Estado so-
berano no necesariamente elimina las restricciones
externas; en efecto, las influencias internacionales lo
penetran con frecuencia. Este es particularmente el
caso de los estados periféricos. Así mismo, la depen-
dencia parcial de la soberanía en el reconocimiento
por parte de otras entidades estatales, hace que la
idea de una autoridad soberana verdaderamente ex-
clusiva sea de alguna forma problemática. En la me-
dida en que se pueda hablar de exclusión de actores
no estatales, nos estamos refiriendo al “llamado por
la autonomía interna y la independencia externa,
reconocida como legítima por otros estados que
igualmente están constituidos como soberanos”54.
En otras palabras, los estados comparten la norma

instituciones y los poderes, tanto domésticos
como extranjeros, pueden ejercer influencia
dentro de la sociedad, pero el poder de esos
agentes no está legitimado. Krasner52 acierta
cuando argumenta que las violaciones a la sobe-
ranía westfaliana o la pérdida de una autoridad
interdependiente no están siempre relaciona-
das con una autoridad doméstica reducida. Las
transgresiones a la regla de no intervención, no
necesariamente erosionan la legitimidad del or-
den doméstico, aun cuando pueden restringir y
limitar esta regla. Más bien es la incapacidad
del Estado para mantener exclusividad dentro
de la jurisdicción doméstica lo que puede resul-
tar no sólo en el debilitamiento de su soberanía
externa, sino también en una erosión de su so-
beranía interna o autoridad. La autoridad esta-
tal interna es socavada cuando el Estado no
puede excluir a otros estados o los agentes no
análısıs polítıco nº 47
de esferas exclusivas de autoridad.
Uno de los sucesos más notables del orden
mundial de la Posguerra Fría es el aumento re-
pentino de las actividades y la esfera de influen-
cia de los actores no estatales. Los gobiernos son
ahora considerados como uno entre muchos ac-
tores en la “multicéntrica” escena mundial55, [63]
compartiendo el centro de atención con las
OIG, ONG de promoción y servicio, corporacio-
nes transnacionales, representantes de la socie-
dad civil global o el “tercer sector”, así como
grupos legítimos y criminales subnacionales y
transnacionales. Todos esos actores comparten
una creciente influencia e implicación dentro
del dominio doméstico y a lo largo de la “fronte-
ra doméstico-extranjera”56. Las actividades de
muchas de estas organizaciones carecen efectiva-
mente de fronteras, reflejando la
transnacionalización de asuntos globales como el

51 Beetham anota que el principio de soberanía popular puede coexistir con otros principios legitimadores,
como la herencia o la teocracia. Más informalmente, los gobiernos locales, las comunidades religiosas y las
organizaciones civiles son ejemplos de cuerpos legítimos que representan locus de autoridad alternativos. Véase
Beetham, David. Ob. cit., 1991, p. 129.
52 Krasner, Stephen. Ob. cit., 1995.
53 El ideal westfaliano de poner fin a la organización medieval de autoridades que competían y se superponían
dentro de un territorio determinado ha sido ampliamente cuestionado. Véase Krasner, Stephen. “Westphalia
and All That”. En: Goldstein, Judith y Keohane, Robert (editores). Ideas and Foreign Policy: Beliefs and Institutions
and Political Change. Ithaca, NY: Cornell University Press, 1993, pp. 235-264; Osiander, Andreas. “Sovereignty,
International Relations and the Westphalian Myth”. En: International Organization, No. 2, Vol. 52, 2001, pp. 264-
266.
54 McNeely, Connie. “The Determination of Statehood”. En: Lechner, Frank y Boli, John (editores). The
Globalization Reader. Malden, MA: Blackwell, 2000, p. 200.
55 Rosenau, James. Ob. cit., 1997.
56 Ídem.
 terrorismo el tráfico de drogas, los asuntos de sa-
lud pública, y la polución.
La expansión de las instituciones
transmundiales, regímenes multilaterales y leyes
globales también reflejan un cambio general del
Estado hacia mecanismos de gobierno global en
varias áreas temáticas. La fusión de las economías
nacionales individuales dentro de una estructura
económica global ha impulsado el creciente papel
regulador de las instituciones económicas
multilaterales, tales como el Fondo Monetario In-
ternacional, FMI, y la Organización Mundial del
Comercio, OMC. Al mismo tiempo, las normas
globales cambiantes relacionadas con la seguridad
humana y la responsabilidad por la provisión de
seguridad en el período de la Posguerra Fría han
resultado en un nuevo papel para la comunidad
internacional en el mantenimiento de la paz, la
resolución de conflictos y las intervenciones hu-
análısıs polítıco nº 47
amplia variedad de actores políticos subestatales y
transnacionales, como los grupos guerrilleros o
los movimientos de liberación nacional, así como
organizaciones terroristas y criminales.
Esos actores no estatales afectan significati-
vamente la política global y las estructuras do-
mésticas, y refuerzan el “paradigma pluralista”
del orden global con una perspectiva particular
de su función y de la del Estado59. Por un lado,
las prácticas actuales de esos actores no estatales
culminan en su creciente aceptación como acto-
res globales, y en algunos casos, en la legitima-
ción de su participación en lo que fueron
previamente considerados asuntos domésticos.
Al mismo tiempo, las actividades extendidas de
las organizaciones transnacionales necesaria-
mente ponen en cuestión la primacía del Estado
tanto en las relaciones internacionales como
dentro de la esfera doméstica. Rosenau ilustra

manitarias dentro de las jurisdicciones estatales.
El sistema de las Naciones Unidas, las organizacio-
nes internacionales, las estructuras regionales, las
coaliciones transnacionales de apoyo y las ONG
locales e internacionales constituyen una enorme
red global de actores de derechos humanos cuyo
[64] propósito es supraterritorial, y cuya jurisdicción es
global57. Los tribunales criminales para Yugoslavia
y Ruanda, y el establecimiento de una corte penal
internacional permanente con jurisdicción exten-
siva y poderes de ejecución, reflejan el nuevo al-
cance creciente de las instituciones legales
globales. Las ONG y el “tercer sector”, por su par-
te, están ayudando a transformar los ámbitos pú-
blicos y privados dentro de las naciones: ellos
establecen agendas, movilizan electorados e influ-
yen sobre los gobiernos nacionales. Las activida-
des de esta política global de derechos humanos
facilitan la fusión de las sociedades domésticas
con la sociedad civil global58, contribuyen a la legi-
timación de las estructuras globales de gobierno y
desafían el principio de exclusividad de la autori-
dad del Estado dentro del dominio doméstico.
Los nuevos actores globales también incluyen una
esa dinámica con el siguiente ejemplo:
Cada vez que una elección nacional es supervisada
por los observadores imparciales traídos de fuera
del país, por ejemplo, la norma que sostiene tal
intervención en los asuntos domésticos es reforzada,
haciendo difícil posteriormente para los regímenes
soberanos en otras partes evitar tales intrusiones, y
facilitando a los opositores que temen la represión
apelar con éxito a la supervisión externa60.
Sea que uno prefiera el énfasis constructivista
en la socialización del Estado y la formación de
identidad por los significados inscritos en prácti-
cas e interacciones particulares61, o la inclusión
del liberalismo de la transmisión transnacional
de ideas en su teoría de formación de preferen-
cias domésticas62, las prácticas de esos agentes no
estatales están creando un nuevo marco normati-
vo del orden mundial. Este sistema global se ca-
racteriza por la erosión en el centrismo estatal, la
participación penetrante de los actores globales
en todas las facetas de la vida internacional63 y la
creciente aceptación por parte de los estados y

57 Risse, Thomas; Ropp, Stephen y Sikkink, Kathryn (editores). The Power of Human Rights: International Norms
and Domestic Change. Cambridge: Cambridge University Press, 1999.
58 Véase Scholte, Jan Aart. Ob. cit., 2000, p. 278.
59 Clark, Ian. Globalization and International Relations Theory. Oxford: Oxford University Press, 1999.
60 Rosenau, James. Ob. cit., 1997, p. 229.
61 Wendt, Alexander. Social Theory of International Politics. Cambridge: Cambridge University Press, 1999.
62 Moravscik, Andrew. “Taking Preferences Seriously: A Liberal Theory of International Politics”. En:
International Organization, No. 51, Vol. 4, 1997, pp. 513-553.
63 Rosenau, James. Ob. cit., 1997.

las sociedades de que esos actores son interlo-
cutores legítimos dentro de los contextos do-
mésticos.
Las ramificaciones de esta explosión
organizacional a la autoridad del Estado son
significativas. La formación de nuevas normas
relacionadas con la legitimidad de las organiza-
ciones transnacionales puede ser vista frente a
los electorados domésticos como una
trasgresión al principio de exclusividad sobera-
na. Esto va mucho más allá de un deterioro en
el poder del Estado para excluir actores exter-
nos y procesos de dominio interno. Las corpo-
raciones multinacionales, el Banco Mundial y el
flujo de migraciones translimítrofes desafían la
habilidad del Estado para regular y controlar,
pero ellas mismas no comprometen en, o por sí
mismas su esfera de autoridad. A lo que me es-
toy refiriendo es a cambios normativos relacio-
democracia
estar afectando la autoridad del Estado hasta el
punto de que una creencia en su derecho a es-
tar involucrado representa una “seria amenaza
o cambio a las reglas del poder”, comprome-
tiendo la autoridad soberana66.
Entonces, lo que ha sido descrito como un
“cambio en el poder”67 fuera del Estado –arriba,
abajo y a los lados– hacia actores supraestatales,
subestatales y no estatales como parte del emer-
gente orden mundial también implica una
reubicación de la autoridad68. Aunque yo sería
reacia a tratar la autoridad como un dispositivo
de suma cero en el que la creciente autoridad
de ciertas ONG, por ejemplo, necesariamente
supone la correspondiente reducción de la au-
toridad del Estado, sugiero, sin embargo, que
en muchos contextos los ciudadanos han dirigi-
do sus sentimientos de lealtad hacia los nuevos
actores globales. En este sentido, el Estado com-

nados con el reconocimiento de que entidades
diferentes al Estado tienen el derecho de actuar
con autoridad dentro de la jurisdicción domés-
tica. Los nuevos principios relacionados con la
provisión de seguridad y protección de los dere-
chos humanos por parte de la comunidad inter-
nacional, que legitiman intervenciones
políticas y militares, claramente significan una
erosión en las reglas que admiten la autoridad
exclusiva del Estado. Del mismo modo, actual-
mente las ONG “asumen autoridad en asuntos
que, tradicionalmente, han estado exclusiva-
mente dentro de la esfera de administración y
responsabilidad del Estado”64. Las autoridades
externas multilaterales también se inmiscuyen
cada vez más en los órdenes legales internos65.
Esta creciente legitimidad de los actores exter-
nos dentro de los dominios domésticos parece
análısıs polítıco nº 47
pite con esferas de autoridad alternativas den-
tro del dominio doméstico. Las normas del
orden interno ya no comprometen exclusiva-
mente al Estado, sino que incluyen instituciones
globales, ONG y actores subestatales como enti-
dades legítimas y poseedoras de autoridad. Tan-
to la nueva legitimidad de los actores no [65]
estatales con las sociedades, como los nuevos
principios de ordenamiento doméstico y global
que no excluyen los actores externos de la esfe-
ra doméstica, sugieren una erosión de la autori-
dad del Estado69.
La revelación de este cambio en los
parámetros de autoridad ocurre en múltiples ni-
veles. El papel extendido y la legitimidad de mu-
chas instituciones públicas y privadas continúa
como parte de la reestructuración global a nivel
político, económico, social y territorial en la Pos-

64 Clark, Ann Marie. “Non-Governmental Organizations and Their Influence on International Society”. En:
Journal of International Affairs. No. 48, 1995, p. 508.
65 Caporaso. Ob. cit.
66 Beetham, David. Ob. cit., p. 168.
67 Matthews, Jessica. “Power Shift”. En: Foreign Affairs. No. 76, Vol. 1, 1997, pp. 50-66.
68 Rosenau, James. Turbulence in World Politics: A Theory of Change and Continuity. Princeton: Princeton University
Press, 1990. Rosenau, James. Along the Domestic-Foreign Frontier. Cambridge: Cambridge University Press, 1997.
Rosenau, James. “The Dynamism of a Turbulent World”. En: Klare, Michael, y Chandrani, Yogesh (editores).
World Security: Challenges for a New Century. New York: St. Martin’s Press, 1998.
69 Es importante tener en cuenta que la legitimidad y la soberanía reducidas no sólo son resultados de la
transnacionalización de la autoridad y del debilitamiento del principio de exclusividad. Nuevas fuentes de
autoridad externa pueden, intencional o no intencionalmente, en ciertas circunstancias, desembocar en el
fortalecimiento del Estado. La presión internacional que se ejerció sobre el régimen sudafricano a comienzos
de la década de los noventa reforzó tanto la capacidad estatal como su legitimidad. En otros casos, las ONG y
las organizaciones internacionales se constituyen en simples instrumentos de los actores locales para llevar a
cabo su objetivo de influir al Estado.
 guerra Fría. Esta tendencia a nivel macro ha sido
complementada en el nivel local por la sustitu-
ción de los criterios de desempeño para las fuen-
tes tradicionales de autoridad70. La legitimidad
del poder ejercido por el Estado está cada vez
más desvinculada de la tradición y la inercia, y
asociada con la habilidad de éste para resolver
problemas, proporcionar bienestar y establecer
el orden. Los ciudadanos evalúan las institucio-
nes del Estado de acuerdo con su efectividad, y
acatan las reglas como una señal de aprobación
del desempeño del gobierno central. Se ha argu-
mentado que los criterios de desempeño de legi-
timidad relacionados con el consentimiento de
los gobernados y la prosperidad económica han
sido una característica prominente del Estado de
la posguerra71. Rosenau atribuye este cambio en
las estructuras modernas de autoridad a los efec-
tos restrictivos de la globalización, las destrezas
análısıs polítıco nº 47
analíticas generalizadas de los ciudadanos y los
recientes avances tecnológicos, entre otras razo-
nes72. Esto es particularmente evidente en el caso
de la globalización económica, donde para mu-
chos estados el cambio de una economía nacio-
nal a mercados globales ha traído pérdidas
[66] económicas y ha difundido desarticulaciones so-
ciales, al mismo tiempo que se ha reducido la ca-
pacidad y autonomía del Estado para responder
a tales crisis. Pero cualquiera que sea la fuente,
el que los electorados rutinariamente vinculen
la obediencia con el desempeño es indicativo
del debilitamiento de las estructuras de auto-
ridad domésticas y precipita la transferencia
de la lealtad a entidades que se cree son más
instrumentales en el logro de esas metas. Entre
ellas figuran tanto actores externos como inter-
nos. Paralelo al surgimiento de la legitimidad de
instituciones globales, se da una tendencia a re-
conocer a actores subnacionales, como son la
Iglesia, movimientos sociales y líderes de la co-
munidad, como alternativas al Estado en la solu-
ción de problemas locales. Esta reubicación de
la autoridad en los actores no estatales, supraes-
tatales y subestatales implica un complejo proce-
70 Rosenau, James. Ob. cit., 1997; Litfin, Karen. Ob. cit., 2000; Kittrie, Nicholas. The War Against Authority: From the
Crisis of Legitimacy to a New Social Contract. Baltimore, MD: Johns Hopkins University Press, 1995; Holsti, K.J. The
State, War, and the State of War. Cambridge: Cambridge University Press, 1996.
71 Litfin, Karen. Ob. cit., p. 121.
72 Rosenau, James. Ob. cit., 1995, pp. 61-77.
73 Arendt, Hannah. Ob. cit.
74 Hurd, Ian. Ob. cit., pp. 400-401.
75 Ídem, p. 387.
so de reestructuración global que le ha permiti-
do un papel más activo a muchos de esos actores,
a la vez que ha usurpado el control y la autono-
mía del Estado. Esta dinámica ha exacerbado la
deteriorada efectividad del Estado en la confron-
tación de desafíos, al tiempo que los nuevos acto-
res se perciben como más capaces de dirigir las
agudas crisis internas.
Esta tendencia hacia los criterios de desem-
peño de la legitimidad del Estado no sólo sugie-
re una erosión en la obediencia incondicional
asociada con otras fuentes de autoridad, sino
que también puede ser tomada como evidencia
de la falta de legitimidad de las instituciones y
reglas domésticas. El cuestionamiento de la pér-
dida de autoridad, o una sistemática “crisis de
autoridad” como parte y parcela de la moderni-
dad refleja este desarrollo73. Esto es, vincular la
legitimidad a la competencia del gobierno y a la
efectividad de los órdenes domésticos políticos
y sociales indica que la obediencia puede estar
motivada más por el auto-interés y no sólo por
una creencia en la legitimidad del poder o en la
institución. Si la obediencia y el respeto por la
ley son contingentes a los beneficios que el Es-
tado es capaz de proveer, se requieren los in-
centivos positivos para generar obediencia. De
acuerdo con Hurd, esto implica que el locus del
poder es prima facie ilegítimo74. No hay un “de-
recho a gobernar” reconocido; sólo la opción
de obedecer como lo determina la estructura
de pagos. Las sociedades domésticas organiza-
das de acuerdo con el principio de desempeño,
pueden parecer como más débiles y menos esta-
bles que aquellas en las que el poder central es
considerado legítimo. “Un sistema social que
descansa primordialmente en el auto-interés
será necesariamente débil y tenuemente mante-
nido unido”, donde los miembros están eva-
luando constantemente los costos y beneficios
de la obediencia y la defección de acuerdo con
los beneficios proporcionados75. Beetham va
más allá al equiparar el cálculo auto-interesado
de la obediencia a las reglas y las instituciones

domésticas con los “atributos del criminal”,
donde no hay noción del interés social común y
del poder legítimo76.
Para los estados débiles, esta dinámica es de
particular interés. La creciente legitimidad de los
actores alternativos, como autoridades compe-
tentes dentro de la jurisdicción doméstica, pue-
de exacerbar las ya precarias relaciones de
poder. Y en los estados con agudas crisis políticas
internas, la inhabilidad para generar confianza
en la autoridad del Estado puede ser desastrosa.
El colapso total de la autoridad doméstica, en
donde la fuerza coercitiva es insuficiente para
mantener el poder, proporciona una evidencia
dramática de la importancia de la legitimidad
para la fortaleza del Estado, la obediencia de la
ciudadanía, y el orden interno77.
L A D E B I L I D A D D E L E S TA D O C O LO M B I A N O
democracia
definir que aquellos que requieren una concep-
tualización de grados de debilidad, fragilidad o
fracaso. Es evidente que Colombia tiende hacia
el lado débil del constructo fortaleza/debilidad,
aunque está aún lejos del extremo del fracaso es-
tatal, donde pueden ser ubicados estados como
Líbano, Somalia y Sierra Leona, cuyas funciones
de gobierno central efectivamente se suspendie-
ron. Sin embargo, cómo clasificar la naturaleza
de la debilidad del Estado colombiano es mate-
rial de debate. Algunos proponen una visión
desagregada del Estado colombiano, que de ma-
nera precisa refleje las diferencias en la fortaleza
relativa de los varios componentes del Estado.
Por ejemplo, mientras la consolidación territo-
rial de Colombia es, en el mejor caso, parcial, la
realización exitosa y regular de elecciones, bajo
la sombra de un conflicto interno, puede sugerir
más fortaleza institucional de la que se asume re-

Una dinámica en la que el Estado ha experi-
mentado una crisis de gobernabilidad que va
desde un serio deterioro hasta un franco colap-
so, ha sido identificada como el común denomi-
nador de las complejas crisis políticas internas de
nuestra época78. En efecto, la debilidad del Esta-
do y los desafíos a su soberanía dentro del Sur
global han estado decisivamente vinculadas a la
mayoría de los conflictos internos violentos de
la segunda mitad del siglo XX, y especialmente
desde el eclipse de los asuntos de seguridad
geopolítica de la Guerra Fría79. Colombia no es
una excepción.
Los problemas de definición asociados con la
plétora de aproximaciones al concepto del Esta-
do fracasado son muy evidentes al momento de
intentar localizar una organización estatal en el
continuo de fortaleza/debilidad estatal. Los ca-
sos de franco colapso pueden ser más fáciles de
análısıs polítıco nº 47
gularmente80.
Otro problema de definición se relaciona con
la dirección hacia donde se está moviendo Colom-
bia, teniendo como punto de referencia la obser-
vación de que la debilidad del Estado colombiano
no es nueva. Paul Oquist escribó acerca del “co-
lapso parcial” del Estado hace 25 años, reflejando [67]
más persistencia que cambio en la capacidad esta-
tal81. Otros autores sostienen que la fragilidad del
Estado colombiano se atribuye a un proceso in-
completo y altamente desigual de construcción
nacional. Estos autores sugieren que, a pesar de
los problemas actuales, Colombia no necesaria-
mente se está debilitando82. Por el contrario, es
posible que el Estado colombiano esté experimen-
tando una tendencia de largo plazo hacia el forta-
lecimiento y la consolidación. Sin embargo,
probablemente la perspectiva que tiene mayor
aceptación es aquella que sostiene que existe una

76 Beetham, David. Ob. cit., p. 27.

77 Ídem., p. 28
78 Holsti. J. K. Ob. cit., 1996; Cliffe, Lionel y Luckham, Robin. “Complex Political Emergencies and the State:
Failure and the Fate of the State”. En: Third World Quarterly. No. 20, Vol. 1, 1999, pp. 27-50; Job, Brian, Ob. cit.,
1992; Zartman, William. Ob. cit., 1995.
79 Holsti, J. K. Ob. cit., 1992, 1996.
80 Holsti, K. J. “International Theory and War in the Third World”. En: Job, Brian. The Insecurity Dilemma: National
Security of Third World States. Boulder, CO: Lynne Rienner, 1992.
81 Oquist, Paul. Violencia, conflicto y política en Colombia. Bogotá: Instituto de Estudios Colombianos, 1978, pp. 322-
323.
82 González, Fernán y Bolívar, Ingrid. “Violencia y construccion del Estado en Colombia. Aproximación a una
lectura geopolítica de la violencia colombiana”. En: Procesos regionales de violencia y configuracion del Estado, 1998-
2000, Informe final de investigacion. Bogota: Cinep, 2002, pp. 12-13; Orjuela, Luis Javier. “The Colombian Society
in the 1990´s. Between Fragmentation, Legitimacy and Efficiency”. Disertación entregada a la International
University como requisito parcial para obtener el título de Ph. D. en Ciencia Política. Miami, Florida,
noviembre de 2002.
 clara tendencia hacia la debilidad estatal.
Bejarano y Pizarro ponen de manifiesto que “...
desde la década de los años ochenta el Estado co-
lombiano ha sufrido un proceso progresivo de de-
terioro y erosión” que ha conllevado a su colapso
parcial83. El duradero conflicto civil, los altos índi-
ces de violencia, los retos a las instituciones demo-
cráticas y los desafíos armados al poder del
Estado, han llevado a la organización estatal co-
lombiana más cerca del extremo del fracaso esta-
tal de lo que estaba hace veinte años.
A pesar de estas salvedades académicas, existe
un consenso acerca de la debilidad del Estado
colombiano contemporáneo. En el resto de esta
sección se plantea una pequeña reseña de las de-
bilidades que presentan los diferentes compo-
nentes del Estado colombiano. La definición de
estadidad que empleo en este análisis usa una
combinación del esquema de fortaleza del Esta-
análısıs polítıco nº 47
Las instituciones gubernamentales colombia-
nas son notoriamente ineficientes, ineficaces y
corruptas. Con un sistema político que funciona
pobremente, que no es creíble ni responsable, y
que tiene un desempeño mediocre en la solu-
ción de problemas, la crisis de gobernabilidad en
Colombia se ha vuelto legendaria86. Mientras las
restricciones contra la democracia liberal no in-
dican en sí mismas la debilidad estatal, en el caso
de Colombia el modelo de la democracia “sitia-
da” opera de tal forma que al Estado le falta la
capacidad fundamental de garantizar las provi-
siones constitucionales y el imperio de la ley87.
De hecho, Colombia presenta una paradoja en-
tre “una tendencia hacia la democratización, la
cual incluye la eliminación de restricciones (polí-
ticas) antes existentes y la ampliación de los es-
pacios de participación y competencia”, y la poca
capacidad del Estado para garantizar los dere-

do de Buzan84 y Holsti85 discutido antes, que in-
cluye: instituciones, territorio, la idea de Estado y
autoridad. Así, un Estado fuerte sería uno en el
que: 1) las instituciones gubernamentales rela-
cionadas con la provisión de seguridad, derecho,
justicia y servicios básicos sean funcionales y efec-
[68] tivas; 2) el control sobre el territorio y los grupos
de población esté altamente consolidado; 3)
haya un consenso amplio con respecto a la iden-
tidad básica, y al significado y propósito de la Na-
ción, y 4) el poder gubernamental sea suficiente
para repeler los desafíos a su autoridad, y donde
la fuerza ejercida en nombre del Estado sea con-
siderada legítima.
chos y libertades básicas88. Los análisis de Freedom
House sobre libertades políticas y civiles en Co-
lombia revelan un declive constante en cuanto al
desempeño en el área de libertades civiles, parti-
cularmente durante las últimas tres décadas89.
La violencia por parte de paramilitares e in-
surgencia ha influido sobre la democracia y los
procesos electorales, particularmente en las juris-
dicciones locales y regionales. Por otro lado, la
sociedad civil ha perdido interés por participar
en elecciones locales debido a la presencia de ac-
tores armados que “controlan” ciertas áreas y
fuerzas políticas90. Adicionalmente, el derecho
de los ciudadanos a votar libremente se ha pues-

83 Bejarano, Ana María y Pizarro, Eduardo. “From ‘Restricted’ to ‘Besieged’: The Changing Nature of the Limits
to Democracy in Colombia”. Documento presentado en “The Conference on Democracy and Human Rights in
Colombia”. University of Notre Dame, 2001, p. 14. Para ver un argumento relacionado con la idea de que el
Estado colombiano se fortaleció hasta el período del Frente Nacional, y luego éste se debilitó, véase Bejarano,
Ana María y Segura, Renata. “El fortalecimiento selectivo del Estado durante el Frente Nacional”. En:
Controversia, No. 169, 1996, pp. 9-35.
84 Buzan, Barry. Ob. cit.
85 Holsti, J. K. Ob. cit.
86 Hoskin, Gary y Murillo, Gabriel. “Colombia’s Perpetual Quest for Peace”. En: Journal of Democracy. No. 21, Vol.
2, 2001, pp. 32-45.
87 Bejarano y Pizarro adoptaron el adjetivo “asediada” para referirse a las restricciones externas que afectan a la
democracia colombiana. Véase Bejarano, Ana María y Pizarro, Eduardo. Ob. cit., 2001.
88 Ídem., p. 8.
89 En una escala de 1 a 7, siendo 1 la mejor calificación, Freedom House ubica a las libertades civiles en Colombia
en un rango de 2 en 1972; esta calificación cayó a 4 en 1990, y permanece actualmente en ese punto. Véase
http://freedomhouse.org
90 En las elecciones del año 2002, las amenazas de las FARC en contra de gran parte de los alcaldes del país
condujeron a la renuncia de 15 de ellos. Adicionalmente, ocho fueron asesinados en los seis primeros meses
del año 2002, y hubo repetidos actos de violencia en contra de los miembros de las familias de los mandatarios
locales. Véase http://www.municipios.org.co

to en peligro debido a amenazas de violencia. En
algunos departamentos con gran influencia guerri-
llera, la abstención electoral ha sido mucho mayor
que el promedio nacional91. Tal y como concluyen
Bejarano y Pizarro, “la violencia deforma las di-
mensiones democráticas de la participación y la
competencia, antes y después de las elecciones”92.
Al nivel nacional, la democracia está obstacu-
lizada por el clientelismo, la corrupción y la esca-
sa responsabilidad pública. El arraigado sistema
del clientelismo subvierte los principios demo-
cráticos de igualdad de acceso a lo público y de
protección, convirtiendo a los ciudadanos en
clientes, y desgastando así las instituciones públi-
cas93. Con mecanismos extremadamente pobres
de rendición de cuentas y de legitimidad vertical,
la corrupción se presenta de forma extensa en
casi todas las ramas del gobierno94. Los altos ni-
veles de corrupción política de la industria de la
democracia
a sus campañas para comprar su colaboración en
asuntos tales como la prohibición de la extradi-
ción95. El Estado colombiano también presenta
serias deficiencias al proveer justicia sistemática y
equitativamente.96 La corrupción y la intimida-
ción condujeron al virtual colapso del sistema de
justicia en los noventa97.
Pero probablemente el mayor fracaso del Es-
tado se refleja en su inhabilidad para cumplir
con su función más elemental: proveer orden in-
terno y seguridad para la población civil. El con-
junto de cifras sobre la violencia en Colombia es
simplemente alarmante. El conflicto interno es
directamente responsable de cerca de 3.500
muertes anuales, de las cuales dos tercios son de
civiles. En 1999 hubo 22.300 muertes violentas
en Colombia, representadas en una tasa de ho-
micidio de 53,66 por cien mil habitantes98. Los
ciudadanos en zonas rurales son víctimas de

análısıs polítıco nº 47
droga sólo han exacerbado los patrones históri- usurpadores de tierra, reclutamiento forzoso y
cos de una política oligárquica y los principios desplazamiento99. Por último, los secuestros son
clientelistas de los partidos políticos. Se estima otro elemento del panorama desolador de la se-
que durante los años noventa, el 60% del Con- guridad del país100.
greso colombiano recibió contribuciones ilícitas Buena parte de esta violencia es ejercida en
[69]
91 En las elecciones para Congreso de 2002 el índice de abstención fue de 65% en Putumayo y 73% en Caquetá.
García, Miguel. “Elecciones y democracia”. Documento presentado en el seminario “La crisis política
colombiana: más que un conflicto armado y un proceso de paz”. Universidad de los Andes, abril 10-12, 2002,
Bogotá, Colombia. La hipótesis de García es que existiría una relación entre el abstencionismo y el tipo de
actor armado que opera en las áreas de conflicto. Mientras que las áreas dominadas por las FARC presentan
un bajo número de votantes, en la zonas dominadas por los paramilitares los índices de abstención tienden a
superiores al promedio nacional.
92 Bejarano, Ana María y Pizarro, Eduardo. Ob. cit., 2001, p. 8.
93 Para tres visiones complementarias del clientelismo, al nivel nacional, regional y local, véase respectivamente
Leal, Francisco. Estado y política en Colombia. Bogotá: Siglo XX Editores, 1984; Leal, Francisco y Dávila, Andrés.
Clientelismo: el sistema político y su expresión regional. Bogotá: Tercer Mundo Editores/IEPRI, 1990; y Gutiérrez,
Francisco. La ciudad representada: política y conflicto en Bogotá. Bogotá: IEPRI/Tercer Mundo Editores, 1998.
94 De acuerdo con el índice de percepciones de corrupción presentadas por Transparencia Internacional,
Colombia en 2001 fue calificada con 3,8 en una escala que va de cero (altamente corrupta) a 10 (muy limpia),
ubicándola en el puesto 50 entre 91 países. Véase http://www.transparency.org
95 Bagley, Bruce. “Narcotráfico, violencia política y política exterior de Estados Unidos hacia Colombia en los
noventa”. En: Colombia Internacional. No. 49/50, 2000, pp. 5-38.
96 Pardo, Rafael. “Colombia’s Two-Front War”. En: Foreign Affairs. No. 79, Vol. 4, 2000, p. 76.
97 Ídem.
98 Véase Camacho, Álvaro. “La política colombiana: los recorridos de una reforma”. En: Análisis Político. No. 41,
2000, pp. 99-117.
99 La cifra actual de población desplazada es de 2.700.000 personas según la Consultoría para los Derechos
Humanos y el Desplazamiento (Codhes). Citado en: Campos, Rodrigo. “El desplazamiento interno en
Colombia también es una catástrofe cultural”. En: El Tiempo. Septiembre 4 de 2002.
100 Colombia tiene la deshonrosa distinción de poseer la tasa más alta de secuestros en el mundo con 23.041
casos reportados en el año 2001. Véanse “Total Secuestros en Colombia 1997-2002”.
En: http://www.paislibre.org.co/el_secuestro_colombia.asp#. y Semple, Kirk. “Colombia’s Kidnapping
Industry”. En: The New York Times Magazine. Junio 3 de 2001, pp. 46-50.
 las regiones de menor control estatal sobre el te-
rritorio nacional. Las fuerzas guerrilleras, los
paramilitares y los productores de droga compi-
ten violentamente por el control de regiones es-
tratégicas. Se calcula que los 18.000 miembros de
las FARC controlan cerca de 200 municipios101.
Otros analistas establecen que entre 1998 y el año
2000, la guerrilla tuvo una presencia “activa” en
650 municipios102. Por otra parte, los paramilitares
pasaron de menos de 2.000 hombres en armas a
principios de los noventa a más de 8.000, lo cual
implicaría un aumento en la presencia territorial
de esta organización.
La violencia, la criminalidad y la corrupción
relacionada con el narcotráfico, son parte funda-
mental de la historia de inseguridad en Colom-
bia durante las últimas dos décadas. El tráfico de
drogas ha generado niveles altos de violencia y
criminalidad tanto en las áreas urbanas como en
análısıs polítıco nº 47
política y la resolución violenta del conflicto han
remplazado efectivamente al Estado de derecho.
Por actos tanto de omisión –la inhabilidad para
proteger a sus ciudadanos de la depredación de
criminales, la guerrilla y los paramilitares–, como
de comisión –la violación de los derechos huma-
nos protagonizada por las fuerzas armadas–, el
gobierno colombiano ha perdido efectivamente
el monopolio sobre el uso legítimo de la fuer-
za106. De hecho, amplias zonas rurales se aseme-
jan al estado de naturaleza hobbesiano.
Dentro de la sociedad hay poco consenso en
torno a una idea unificadora de Nación. Diferen-
cias significativas en cuanto a territorio, clase y
grupos étnicos han sido una constante en la his-
toria colombiana y en las dificultades para cons-
truir un proyecto nacional unificante107. La
sociedad colombiana no sólo carece de una he-
rencia etnocultural compartida, sino de lazos e

las rurales, ha financiado en parte a las organiza-
ciones guerrilleras y paramilitares, y ha amenaza-
do con inhabilitar las institucionales estatales y la
economía legal103.
Dentro de este vacío de ley, orden y presencia
física del Estado, los grupos para-institucionales
[70] compiten directa y violentamente con el Estado
por la autoridad política104. Las estrategias de la
guerrilla, los paramilitares y las mafias de narco-
traficantes, que buscan en esencia remplazar al
Estado y controlar el territorio, mercados y estruc-
turas políticas, se asemejan cada vez más a “la po-
lítica caudillista”105, en donde la violencia
identidades regionales afianzadas, y la división
entre lo urbano y lo rural puede poner en peli-
gro la noción de una única comunidad nacional.
Por tanto, la ausencia de un denominador co-
mún compartido es una pieza importante en el
rompecabezas de la debilidad del Estado colom-
biano. Una sociedad civil fuerte, con un sentido
de identidad nacional, inspira responsabilidad
pública hacia el Estado, promueve la conciencia
cívica y genera prácticas que legitiman las institu-
ciones estatales. Éstos son componentes impor-
tantes del fortalecimiento del Estado. En
Colombia, sin embargo, las profundas fracturas

101 Rangel, Alfredo. “Parasites and Predators: Guerrillas and the Insurrection Economy of Colombia”. En Journal of
International Affairs. Vol. 53, No. 2, 2000, p. 580.
102 Echandia, Camilo. “Territorio y conflicto armado”. Ponencia presentada en el foro “La crisis política
colombiana: más que un conflicto armado y un proceso de paz”. Bogotá: Universidad de los Andes, abril 10, 11
y 12 de 2002.
103 La relación causal entre la posibilidad de obtener rentas de las drogas ilegales y la continuidad del conflicto
armado está bien establecida en el trabajo Nazih Richani. Véase Richani, Nazih. “The Political Economy of
Violence: The War System in Colombia”. En: Journal of Interamerican Studies and World Affairs. Vol. 39, No. 2,
1997. Para una discusión más amplia de la economía política de las guerras Véase Berdal, Mats y Malone, David
M. (editores). Greed and Grievance: Economic Agendas in Civil Wars. Boulder, CO: Lynne Rienner, 2000; y,
especialmente, Collier, Paul. “Doing Well out of War: An Economic Perspective”. En: Berdal y Malone. Ob. cit.
104 Orjuela, Luis Javier. “El Estado colombiano en los noventa: entre la legitimidad y la eficiencia”. En: Revista de
Estudios Sociales, No. 1, 1998, pp. 56-60.
105 Reno, William. Warlord Politics and African States. Boulder, CO: Lynne Rienner, 1999.
106 Posada-Carbó, Eduardo. “Reflections on the Colombian State: In Search of a Modern Role”. En: Posada-Carbó
Eduardo (editor). Colombia: the Politics of Reforming the State. Nueva York: St. Martin’s Press, 1998.
107 Bushnell, David. The Making of Modern Colombia: A Nation in Spite of Itself. Berkeley, CA: University of California
Press, 1993; Palacios, Marco. Entre la legitimidad y la violencia: Colombia, 1975-1994. Bogotá: Grupo Editorial
Norma, 1995; y González, Fernán. “Colombia: una nación fragmentada”. En: Cuadernos Bakeaz. No. 36, Bilbao:
Centro de Documentación y Estudios para la Paz, 1999.

dentro de la sociedad civil presentan un desafío
continuo a la gobernabilidad y a la autoridad es-
tatal. De esta forma, probablemente el mayor
“fracaso” del Estado colombiano reside en su ca-
pacidad histórica de consolidar un proyecto na-
cional democrático que permita unificar a la
sociedad civil y consolidar los vínculos entre el
Estado y la sociedad108.
Sectores de la sociedad civil, de manera activa
–y en muchos casos violenta– controvierten las
pretensiones de legitimidad de otros grupos so-
ciales y los principios organizativos fundamenta-
les del Estado. La incapacidad estatal para
adoptar las reformas necesarias que le permitan
gobernar por consenso, generar creencia en la
autoridad moral de su poder y cumplir con su
contrato social, ha sido un factor principal en el
crecimiento de los desafíos armados al Estado. El
rompimiento de la ley y el orden generado por
democracia
desafiadas violentamente. El papel de las esferas
de autoridad cambiantes y el encogimiento de la
legitimidad del Estado en relación con el debili-
tamiento progresivo del caso colombiano es el
tema hacia el cual me dirijo a continuación.
E S T R U C T U R A S D E AU TO R I D A D E N
C O LO M B I A
Las explicaciones para esta reducida capaci-
dad del Estado colombiano abundan. La persis-
tencia de instituciones discriminatorias y
excluyentes, reformas constitucionales pobre-
mente implementadas, una insurgencia armada
bien establecida, el crecimiento de la fuerza
paramilitar y la próspera industria ilegal de dro-
gas hacen parte del grueso de la historia. De la
misma forma, factores internacionales han teni-
do una influencia significativa en el Estado co-
lombiano, tal y como lo ilustra la guerra

las actividades criminales y guerrilleras ha exa-
cerbado la pérdida de legitimidad del Estado, al
tiempo que ha deteriorado su capacidad para re-
cuperar el control. La confianza, reciprocidad y
responsabilidad que constituyen la legitimidad
vertical han sido erosionadas por la corrupción,
el pronunciamiento de las disparidades econó-
micas, el clientelismo y un sistema político que
funciona para muy pocos109. Las tres dimensio-
nes del poder de Beetham sugieren un déficit de
legitimidad grave en Colombia: las reglas y nor-
mas del poder son continuamente violadas, no
hay un conjunto de creencias fundamentales
compartidas que justifiquen el ejercicio del po-
der político, y porciones significativas de la socie-
dad se rehúsan a conceder su consentimiento o
desafían la autoridad del Estado110.
Colombia no está en peligro de colapso in-
minente, pero todo apunta a que el Estado sí
ha fracasado parcialmente: las funciones exigi-
das a los estados son desempeñadas pobre y
esporádicamente, el control del gobierno cen-
tral es inexistente en muchas jurisdicciones, la
cohesión social es pobre, y las reglas funda-
mentales del orden social y la autoridad son
análısıs polítıco nº 47
estadounidense contra las drogas y el terrorismo,
y el paquete de ajuste económico del FMI, el
cual supone que el gobierno central adopte cam-
bios muy polémicos en las políticas fiscales inter-
nas. El punto que nos atañe acá, sin embargo, es
ver cómo la reconfiguración de las estructuras
globales de autoridad también han incidido en [71]
el cambio de las relaciones de autoridad domés-
tica en Colombia. El deterioro del principio de
exclusividad y el salto hacia unos criterios de ac-
tuación como fundamentos de la autoridad han
legitimado a actores alternativos dentro de la ju-
risdicción colombiana. Los actores externos ha-
bitualmente se inmiscuyen en las estructuras
soberanas de autoridad colombianas, y los acto-
res no estatales –tanto a nivel doméstico como
global–, son considerados cada vez más como en-
tidades que compiten o sustituyen al Estado.
Creo que para lograr una comprensión más com-
pleta de la debilidad estatal en Colombia es ne-
cesario tener en cuenta dichas transformaciones
en las relaciones de autoridad.
Con el propósito de destacar cambios en las
estructuras de autoridad de Colombia, exploro
el desplazamiento de autoridad a actores no esta-

108 Para una discusión sobre la ciudadanía y el vínculo entre el Estado y la sociedad en Colombia, véase Mason,
Ann. “Citizenship Scarcity and Weak States: The Colombian Experience”. Documento presentado en “The
Fifth Failed States Conference” en la Universidad de Santa Barbara, California, septiembre de 2002.
En http://www.ippu.purdue.edu/failed_states/index.cfm
109 Los resultados de una encuesta realizada en 1997 sobre la confianza pública dicen mucho: el 89% de los
colombianos no confía en los partidos políticos; el 70% en el Congreso; el 71% en la administración pública;
el 58% en el sistema de justicia; el 51% en el policía, y el 39% en las fuerzas militares. Hoskin y Murrillo. Ob.
cit.
110 Véase Beetham, David. Ob. cit., 1991.
 tales, y el grado en el que ellos podrían ser consi-
derados agentes “con autoridad” dentro de la so-
ciedad colombiana. Aunque hay muchas maneras
de aproximarse al asunto de la autoridad, propon-
go que la presencia de los actores no estatales –cu-
yas directrices y poder son vistos como legítimos
por la sociedad civil, y donde ese reconocimiento
de la autoridad de los agentes alternativos implica
el no reconocimiento de la autoridad del Estado–,
supone una situación de cambio fundamental en
los parámetros de las estructuras de autoridad co-
lombianas. Considero el posible desplazamiento
de la autoridad en tres direcciones: hacia abajo a
actores subnacionales, hacia los lados a represen-
tantes de la sociedad transnacional, y hacia arriba
a organizaciones multinacionales y otros estados.
Ésta es una línea argumental muy exploratoria, y
de ninguna manera pretende obviar explicaciones
exclusivamente domésticas. Sin embargo, espero
análısıs polítıco nº 47
que el siguiente análisis muestre cómo podemos
empezar a explorar el tema de las relaciones de
autoridad cambiantes como un componente esen-
cial de la debilidad del Estado.
La autoridad redirigida hacia arriba y hacia afuera
[72] Las condiciones de crisis relacionadas con el
conflicto interno colombiano han conducido a un
dramático aumento en la presencia y el alcance
de actores externos, organizaciones internaciona-
les y entidades del “tercer sector” en Colombia.
Médicos sin Fronteras, la Cruz Roja Internacional,
CRI, Amnistía Internacional, la Alta Comisión
para los Refugiados de las Naciones Unidas, y la
Organización Internacional para la Migración se
han unido a la larga lista de organizaciones eco-
nómicas, ambientales y de desarrollo, ya existen-
tes en Colombia. Estos nuevos representantes de
la comunidad internacional están generalmente
comprometidos en asuntos relacionados con la
construcción del proceso de paz, ayuda y protec-
ción humanitaria, y la defensa de los derechos hu-
manos. La reestructuración de la política global es
sugerida por el hecho de que el gobierno colom-
biano pueda considerar que algunos de estos ac-
tores poseen autoridad. Pero estoy de nuevo
interesada en cómo la autoridad política dentro
de Colombia ha sido sustraída desde el Estado ha-
cia otras entidades. El monopolio de la autoridad
doméstica del Estado colombiano debe
111 Los resultados de una encuesta de 1999 mostraron que mientras solamente el 24% de los colombianos confía
en el Estado, el 39% percibe a las ONG como actores legítimos y el 62% confía en la empresa privada. Véase
Lemoine, Carlos. Nosotros los colombianos del milenio. Bogotá: Tercer Mundo Editores/Cambio, 2000, pp. 30-35.
cuestionarse, en la medida en que la sociedad ci-
vil colombiana considera a estos actores globales
como fuentes legítimas de autoridad con respec-
to a los asuntos locales111.
Un gran cuerpo de evidencia anecdótica su-
giere que la autoridad del Estado colombiano
está siendo afectada a medida que los ciudada-
nos piden ayuda a las ONG, organizaciones inter-
nacionales, e incluso otros estados percibidos
como legítimos y con mayor capacidad de res-
puesta que su propio gobierno. Ahora, las pobla-
ciones desplazadas y víctimas de la violencia
política habitualmente evitan al gobierno colom-
biano e intentan hacer sus peticiones directa-
mente al Alto Comisionado para los Derechos
Humanos de la ONU, a la Cruz Roja Internacio-
nal, a la Corte Interamericana para los Derechos
Humanos, o a ONG locales y transnacionales. En
un episodio ampliamente publicitado, 1.370 re-
fugiados llegaron a Bogotá en diciembre de 1999
huyendo de la violencia paramilitar y guerrillera,
y en lugar de buscar la ayuda del gobierno,
acamparon frente a la oficina local de la Cruz
Roja Internacional. De hecho, la decisión de la
Corte Constitucional de noviembre de 2000, en
la cual se ordenó al gobierno colombiano a ofre-
cerles ayuda, surgió probablemente en respuesta
a una presión de alto nivel ejercida a través de la
CRI. Pero este acto también simboliza cómo los
ciudadanos pueden construir relaciones de auto-
ridad con nuevos agentes no estatales en virtud
de su capacidad para solucionar problemas.
Uno de estos actores es, sin duda, la CRI. Jun-
to a otras ONG transnacionales, la CRI opera en
las zonas de conflicto y trabaja con comunidades
civiles de alto riesgo. La CRI se encuentra con
frecuencia en la línea de fuego del conflicto, y
provee ayuda a las víctimas de la violencia, la po-
blación desplazada, los reinsertados y las comu-
nidades bajo amenaza de violencia. Este
organismo desempeña además un papel impor-
tante como mediador entre las partes en conflic-
to, en relación con acciones humanitarias,
intercambio de prisioneros y liberación de civiles
retenidos. Lo que es particularmente relevante
es que la CRI es llamada frecuentemente a parti-
cipar en dichas acciones, tanto por grupos de ci-
viles como por el Estado, lo cual sugiere que
dicho organismo internacional es aceptado

como interlocutor en problemas de competencia
nacional. Otro de los actores más importantes e
influyentes es la oficina del Alto Comisionado
para los Derechos Humanos de la ONU,
Acdhnu. La incansable denuncia del represen-
tante local del Alto Comisionado de abusos a los
derechos humanos cometidos por las fuerzas ar-
madas, los paramilitares y la guerrilla, le han me-
recido a la oficina una reputación de justicia e
imparcialidad de la que no goza el gobierno. La
amplia base de respeto y apoyo a la ONU dentro
de la sociedad colombiana resulta en numerosas
llamadas de miembros de la sociedad civil solici-
tando la presencia del representante del Acdhnu
en las disputas o crisis internas. Durante un epi-
sodio en el sur de Bolívar en el año 2001, en el
cual 6.000 campesinos se oponían a la decisión
del gobierno de establecer una zona desmilitari-
zada para el ELN, el movimiento cívico local in-
sistía en la presencia del representante del
Acdhnu en los diálogos para terminar la disputa
con el Estado. Este mismo grupo cívico también
demandaba una comisión permanente de obser-
vadores internacionales, como una de sus condi-
ciones para considerar la aceptación de la zona
de despeje para la guerrilla del ELN. Este inci-
dente es sólo uno entre muchos que muestran el
papel creciente de la ONU en las jurisdicciones
nacionales, y cómo esta organización puede fun-
cionar como una entidad independiente dentro
de las estructuras domésticas de autoridad.
Aunque el conflicto interno y la situación de
los derechos humanos son los factores
instrumentales que más han incidido para que
Colombia abra espacios para la entrada de nue-
vos actores globales, los ciudadanos también han
recurrido a la comunidad internacional para re-
solver diferentes problemas locales. Esto fue lo
que sucedió cuando los embera-katío lograron
presentar exitosamente ante la comunidad in-
ternacional un caso de violación a los derechos
a su comunidad, ante el cual no habían logrado
obtener una rectificación por parte del Estado
colombiano. Según los embera-katío, la cons-
trucción del embalse de Urrá dentro de su terri-
torio se constituía en una violación a los
derechos indígenas, así como una violación a
las leyes colombianas. Ante la ausencia de una
respuesta por parte del gobierno colombiano,
los indígenas lograron movilizar una red de
ONG para trabajar en favor de su causa, así mis-
mo lograron la ayuda del gobierno canadiense, y
112 Véase Bagley. Ob. cit., 2000, p.16.
democracia
pusieron en marcha una campaña internacional
de información acerca del caso para aumentar la
conciencia sobre éste. A pesar de que el caso per-
manece aún sin resolver, es bastante diciente ver
cómo grupos locales buscan la solución a sus
problemas en las autoridades globales.
La participación de representantes de la co-
munidad internacional en el proceso de paz en-
tre el gobierno y las FARC es otro giro hacia la
ampliación de esferas de autoridad en Colom-
bia. Mientras está bien establecida la no acepta-
ción de las FARC de la autoridad del gobierno
colombiano, su cambio en la política respecto a
la participación de actores externos en las nego-
ciaciones es significativo porque sugiere un cier-
to reconocimiento de la ONU, la Unión
Europea, y los Países Amigos, como
interlocutores legítimos dentro de Colombia.
La intención es continuar la
análısıs polítıco nº 47
internacionalización de las negociaciones de
paz con la participación de organismos
multilaterales. Amplios sectores de la sociedad
colombiana están también aclamando un papel
decisivo de la comunidad internacional para
que ésta haga lo que su propio gobierno parece
incapaz de hacer: terminar el conflicto interno. [73]
Una encuesta de finales de 1999 reveló que la
mayoría de los colombianos estaban a favor de
una intervención militar de Estados Unidos en
su país112. Esta disposición de involucrar a la co-
munidad internacional en las negociaciones do-
mésticas puede, en gran parte, estar
funcionalmente motivada por el deseo de po-
ner las cosas en movimiento y por una pérdida
de confianza en la habilidad del gobierno cen-
tral para alcanzar la paz. No obstante, esto tam-
bién demuestra cómo los ciudadanos
colombianos consideran que la participación de
actores externos en sus problemas internos es
legítima.
La autoridad redirigida hacia abajo
Uno de los desarrollos más sugestivos de esta
dinámica en Colombia es la postulación de acto-
res subestatales, como los paramilitares y la gue-
rrilla, no sólo como competidores militares sino
también como representantes sociales y políticos
legítimos. Pero la creciente competencia que es-
tos grupos representan para el Estado colombia-
no no se puede explicar por ninguna causa
internacional. La difusión de la autoridad local
es, sin embargo, una forma diciente de las trans-
 formaciones complejas en las relaciones de auto-
ridad en todos los niveles. Si bien la insurgencia
armada de izquierda en Colombia, debido a sus
actividades criminales y depredadoras ha despil-
farrado una legitimidad de la que previamente
gozaba, aún mantiene una cierta credibilidad
dentro de algunos sectores sociales. En ciertas
áreas remotas en las que se acreditan al propor-
cionar oportunidades económicas y al cumplir
las funciones básicas del Estado, son vistos como
la única autoridad local113. Sin embargo, con un
nivel de apoyo social de tan sólo el 3% de la po-
blación, difícilmente se puede hablar de las
FARC como una organización legítima114.
Es la organización paramilitar la que –a pesar
de su brutalidad– aparentemente está ganando
adherentes, lo que se podría convertir en una
fuente de legitimidad para su autoridad. El apo-
yo y la financiación a los paramilitares, que estu-
análısıs polítıco nº 47
co independiente, autónomo y con autoridad115.
Es claro que cualquier evaluación de la su-
puesta legitimidad de los paramilitares en Co-
lombia debe considerar la motivación de la
obediencia a sus políticas y órdenes. Un ímpetu
central al apoyo que los terratenientes rurales y
los residentes le ofrecen a los grupos para-
militares es claramente el auto-interés. La ayuda
financiera y logística es recompensada con la
protección. En el caso de la población del sur de
Bolívar, la cual se oponía a una zona de desmili-
tarización en 2001, se consideraba que su alianza
estratégica con los paramilitares servía a sus inte-
reses políticos locales. La extrema asimetría del
poder entre los paramilitares, por un lado, y sus
financiadores locales, propietarios de tierras y
colectividades campesinas, por el otro, sugiere
que la obediencia es también, en parte, forzada.
Los actores sociales apoyan a los paramilitares

vieron originalmente basados en la elite agraria,
se han extendido a una amplia porción de la so-
ciedad civil que percibe a la guerrilla como la
principal amenaza a la estabilidad doméstica. La
incapacidad del Estado para proteger a los ciuda-
danos y sus propiedades de la depredación de la
[74] guerrilla ha justificado la formación de unidades
de auto-defensa, y explica la creciente credibili-
dad que esta organización tiene en la clase media.
“Si el Estado no puede detener los secuestros, ex-
torsiones y asesinatos de la guerrilla, la gente
pragmática mirará a las AUC (Autodefensas Uni-
das de Colombia) como sus salvadoras”, resume
un seguidor de los paramilitares. El hecho de que
los paramilitares, al igual que la guerrilla, se
financien cobrando impuestos sobre la produc-
ción de drogas y sean responsables de la mayoría
de las atrocidades cometidas contra los civiles, es
visto como un mal desafortunado pero necesario.
Los paramilitares no sólo son percibidos como
potencialmente más competentes que el Estado,
sino que están convirtiéndose en un actor políti-
por el miedo a las represalias. En efecto, una ex-
plicación del uso del terror y la violencia por par-
te de las brigadas de las autodefensas es
convencer a la gente de obedecerlos. ¿Cómo
podemos saber, entonces, si el apoyo a los
paramilitares colombianos es motivado por
puro auto-interés, es forzado por miedo, o es
explicado mejor por la percepción colectiva de
que el poder ejercido por ellos es cada vez más
justo, correcto y legítimo? ¿Esto importa?
Con respecto a la primera pregunta, la salida
fácil es que probablemente existe una confusa
mezcla de motivos. La obediencia a las reglas fre-
cuentemente empieza con el miedo al castigo o
un cálculo de auto-interés, pero posteriormente
se transforma en “bases independientes de legiti-
midad”116. En efecto, las estructuras de autoridad
del Estado moderno son un buen ejemplo de
cómo pueden desarrollarse los métodos de con-
trol social. La organización paramilitar colombia-
na, sin duda manifiesta las tres dimensiones. La
evidencia de que la obediencia, cualquiera sea su

113 En su estudio sobre la violencia en Antioquia, Roldán observa que existen “mecanismos autóctonos de control
social y de organización política” relacionados con la guerrilla. Roldán, Mary. “Genesis and evolution of the
violence in Antioquia, Colombia”. Tesis doctoral en Historia, Universidad de Harvard, 1992. En la zona de
distensión la organización guerrillera era la autoridad soberana de facto que efectivamente cumplía con todos
los requisitos de estadidad, salvo el reconocimiento internacional.
114 “A Survey of Colombia”. En: The Economist. Abril 21, 2001, p. 12.
115 Mauricio Romero expone los inmensos proyectos sociopolíticos y de infraestructura emprendidos por los
grupos paramilitares en ciertos municipios del país, estableciendo de esta forma proto estados. Romero,
Mauricio. “Violent Entrepreneurs and Changing Coercion in Colombia, 1982-2000”. Tesis doctoral. New
School for Social Research. 2002.
116 Hurd, Ian. “Legitimacy and Authority in International Politics”. En: International Organization. No. 53, Vol. 2,
1999, pp. 379-408.

origen, está en parte motivada por una creencia
de que el poder representa un propósito social le-
gítimo, es necesaria para que se considere que un
actor posee autoridad. Aunque no tenemos evi-
dencia fuerte de esto en el caso de los grupos
paramilitares colombianos, puede considerarse
que la creciente aceptación de éstos sugiere una
“interiorización” social de la validez de la organi-
zación. “Un número significativo de colombianos
le están apostando a los paramilitares”, dijo re-
cientemente un editorial del diario El Tiempo117.
La respuesta a la segunda pregunta es un re-
sonante sí, esto importa mucho. Si el orden
paramilitar está basado principalmente en la
coerción, podemos esperar que eventualmente
colapse bajo el peso y costo de su propia violen-
cia, amenazas y sanciones. Si la protección y el
auto-interés es la principal fuente de lealtad,
entonces el orden social paramilitar es proba-
blemente muy frágil y propenso a destruirse rá-
pidamente una vez cambie la estructura de
pagos118. Sin embargo, si existe algún indicio de
legitimidad en la institución y sus reglas, la obe-
diencia y la lealtad a los paramilitares probable-
mente aumentarán, y ellos podrán perseguir
una estrategia en la que reduzcan su confianza
en la violencia y la coerción. De hecho, ya lo
podemos observar en la ofensiva de relaciones
públicas de Castaño con el público colombiano
durante el último año. Pero lo más importante
es que, en la medida en que los estándares y va-
lores de los paramilitares sean interiorizados
por algunos segmentos de la sociedad civil, y
sean reconocidos como actores políticos legíti-
mos y fuentes de autoridad, serán legítimas las
reclamaciones del Estado por una autoridad ex-
clusiva.
CO N C LU S I Ó N
Este artículo ha buscado establecer un vínculo
entre la reestructuración política global y el dete-
rioro de la exclusividad de la autoridad domésti-
ca. Las nuevas reglas e instituciones globales
desafían la soberanía del Estado generando nue-
vas esferas de autoridad que pueden debilitar el
derecho de exclusividad de los estados para go-
bernar, por la proliferación de actores globales
dentro de los contextos domésticos cuyas prácti-
cas actuales conducen a nuevas reglas y conoci-
miento que pueden alterar las estructuras
117 Tamayo, Juan. “Bloody paramilitary’s support group”. En: Miami Herald. Marzo 29, 2001.
118 Ídem., p. 387.
democracia
domésticas de autoridad. La autoridad interna del
Estado es socavada cuando éste no puede excluir
a los actores no estatales del dominio doméstico
de autoridad, y cuando se reconoce que esos acto-
res son legítimos y poseen autoridad.
He explorado esos asuntos en el caso de Co-
lombia, intentando mostrar cómo cambios en las
relaciones de la autoridad del Estado debería ser
una consideración en la tendencia al debilita-
miento de la organización estatal colombiana.
He sugerido que la autoridad del Estado colom-
biano ahora compite con nuevos actores
transnacionales que rutinariamente funcionan
dentro de la jurisdicción doméstica, a medida
que la ciudadanía ha redirigido sus sentimientos
de legitimidad desde el Estado hacia estos agen-
tes competidores. Igual que la mayoría de los es-
tados contemporáneos, el Estado colombiano no
es capaz de excluir otros actores de su orden in-
análısıs polítıco nº 47
terno, ni de derrotar competidores domésticos.
Los nuevos procesos internacionales, que validan
los papeles globales de muchos actores no estata-
les en la jurisdicción de Colombia, claramente
abrogan el principio de exclusividad en el cual
se basa la autoridad doméstica. No obstante, es
más difícil mostrar que la sociedad colombiana [75]
reconoce otros actores no estatales internos y ex-
ternos como legítimos.
Con respecto a la autoridad de los actores no
estatales, varios temas fueron sugeridos. Primero,
mi afirmación de que las organizaciones interna-
cionales, ONG y los paramilitares son vistos como
posibles fuentes legítimas de autoridad en Colom-
bia es plausible, pero no probada. Mientras éste
puede ser un buen punto de partida para una
nueva investigación, la autoridad de esos actores
necesita ser medida para que mi argumento sea
convincente. La dificultad de esta tarea nos lleva
de nuevo a las motivaciones subyacentes a la obe-
diencia. La obediencia en y por sí misma no es
evidencia de la justicia de las reglas, pues no sabe-
mos por qué un ciudadano respeta las institucio-
nes o la regulación. Así mismo, una apelación
hecha a una institución no estatal puede ser más
indicativa de la creencia en su capacidad para res-
ponder, que en su autoridad. Esto conduce a un
segundo punto, el de la fuente de la autoridad de
un actor. La vigencia de criterios de desempeño
para la evaluación de un Estado o cualquier otro
actor sugiere fuertemente que esos actores no tie-
 nen autoridad. Entonces, cuando un refugiado
colombiano hace una petición a la CRI es porque
la organización es considerada como más instru-
mental en la satisfacción de las necesidades de la
persona, mas no por su propósito social legítimo.
Mostrar la autoridad de los actores no estatales re-
quiere casos más difíciles dentro de Colombia,
donde la obediencia no puede ser fácilmente ex-
plicada por beneficio personal o miedo a la repre-
salia. El riesgo de un razonamiento circular está
también muy presente en este tipo de análisis,
donde la legitimidad del Estado es medida por
oposición a la de los actores globales. Puede ser
muy fácil concluir que sólo porque la sociedad ci-
vil reconoce la autoridad de otros actores, la auto-
ridad del Estado está necesariamente reducida.
Ésta puede ser una conclusión lógica si dos acto-
res estuvieran en competencia directa en un asun-
to particular. Pero la reconfiguración del Estado
análısıs polítıco nº 47
que ha ocurrido a lo largo de los procesos de
globalización puede significar que ciertas funcio-
nes del Estado han sido desviadas a las institucio-
nes globales, caso en el cual actores articulados en
[76]
torno de temas específicos no compiten con el Es-
tado por autoridad.
A pesar de esas precauciones, es difícil persis-
tir en la ilusión de que la legitimidad de las insti-
tuciones colombianas ha permanecido
inalterada. En un círculo vicioso, la crisis de au-
toridad en Colombia hace menos efectivo su po-
der de coerción, erosionando el orden interno, y
resultando en una difusión de la autoridad cen-
tral. Este problema de desempeño puede hacer
al cuerpo político más susceptible de transferir
su lealtad hacia otros actores. Al mismo tiempo,
fuerzas y normas del nuevo orden global hacen
cada vez más difícil excluir actores no estatales
de las estructuras de autoridad internas en Co-
lombia. En la medida en que Colombia manten-
ga su terrible nivel de desempeño y otros actores
sean capaces de proporcionar a la sociedad civil
lo que el Estado no puede, es probable que vea-
mos el continuo deterioro de la autoridad cen-
tral que amenaza con empujar a Colombia cada
vez más cerca del punto más lejano en el conti-
nuo de fortaleza/debilidad del Estado.

La mediación de la
O N U : expectativas,
probabilidades y
riesgos*
Laura Gil Savastano
Profesora de la Facultad de
Finanzas, Gobierno y
Relaciones Internancionales
de la Universidad Externado
de Colombia
* Ponencia presentada en el Taller
sobre mediación de la ONU
organizado por la Fundación
Social y Fescol, con el apoyo de la
Embajada de Alemania. Bogotá,
agosto de 2002
coyuntura
desde hace ya varios años, el presidente
de la República, Álvaro Uribe, ha mostrado su
compromiso con la vinculación de la Organiza-
ción de las Naciones Unidas, ONU, a la solución
del conflicto armado. Como gobernador de
Antioquia (1995-1997), expresó su deseo de que
“cascos azules” fueran desplegados en la región
análısıs polítıco nº 47
del Urabá, epicentro del conflicto en el departa-
mento. Así mismo, en numerosas ocasiones, hizo
referencias a éstos durante la campaña electoral.
En su primer discurso como Presidente electo,
manifestó:
Mañana a primera hora empezaremos a trabajar [77]
para apelar a una mediación internacional, con
objetivo preciso, con mandato determinado, para
buscar el diálogo con los grupos al margen de la
ley sobre una base: que se abandone el terrorismo
y se facilite un cese de hostilidades1.
Esta afirmación rápidamente se hizo realidad:
el día de su posesión, el presidente anunció que
había solicitado al Secretario General de la ONU
“los buenos oficios de la institución para buscar
el diálogo útil a partir de un alivio para la socie-
dad que debe ser el cese de hostilidades”2. La res-
puesta no se hizo esperar: un día después, el
Secretario General, Kofi Annan, oficializó la ges-
tión de buenos oficios iniciada bajo la adminis-
tración Pastrana.
Los buenos oficios se enmarcan en el Capítu-
lo 6 de la Carta de las Naciones Unidas denomi-
nado “arreglo pacífico de controversias” en cuyo
Artículo 33 se establece que
las partes en una controversia cuya continuación
sea susceptible de poner en peligro el manteni-
miento de la paz y seguridad internacionales trata-
rán de buscarle solución, ante todo, mediante la
1 El Tiempo. 26 de mayo de 2002.
2 El Tiempo. 7 de agosto de 2002.
 negociación, la investigación, la mediación, la
conciliación, el arbitraje, el arreglo judicial, el
recurso a organismos o acuerdos regionales u otros
medios pacíficos de su elección.
Indiscutiblemente, el Presidente espera que
los buenos oficios de la ONU resulten en una
mediación3.
El fallido proceso de paz del Presidente
Pastrana dejó un apreciable legado: la participa-
ción internacional se entiende hoy como un he-
cho irreversible. La crisis de enero de 2002
subrayó, además, los beneficios de contar con
una tercería internacional con funciones más
amplias que las de simple acompañamiento; es
decir, con la presencia de un mediador4. La me-
diación puede contribuir a suministrar informa-
ción a las partes, a transmitir mensajes, a
enfatizar intereses comunes, a proporcionar al-
análısıs polítıco nº 47
las negociaciones de conflictos internos tienen
un 39% más de posibilidades de ser exitosas si
cuentan con un mediador6.
A lo largo de más de cincuenta años, la ONU
ha actuado como facilitadora y mediadora en nu-
merosos conflictos internacionales y, cada día
más, en conflictos de carácter interno. En espe-
cial, sus exitosas intervenciones en El Salvador y
Guatemala hacen que la elección de la ONU
como mediadora sea una elección lógica. Un
asesor o enviado especial, paciente y persistente,
familiarizado con las aristas complejas del conflic-
to colombiano, y respaldado por un grupo de paí-
ses amigos del Secretario General puede
contribuir a convertir momentos políticos en
oportunidades de negociación. Además, la organi-
zación tiene una amplia experiencia en el desplie-
gue de personal de verificación, un elemento que
el presidente Uribe ha presentado como de fun-

ternativas, a controlar el ritmo y la agenda de las damental importancia en el marco de un acuerdo

reuniones y, a través de una estrategia de “zana-
horia y garrote”, a ofrecer incentivos –económi-
cos, por ejemplo– y a castigar la intransigencia5.
Numerosas investigaciones han probado que
el éxito de la negociación de un conflicto inter-
[78] no varía directamente con la presencia o ausen-
cia de un mediador. Un estudio de Barbara F.
Walter, recientemente publicado, muestra que
–por puntual que éste sea.
Sin embargo, una mayor implicación de esta
organización no se constituye, por sí sola, en
una fórmula salvadora. “Para mediar, se necesi-
tan dos”, sostienen reiteradamente los analistas.
Las condiciones exigidas por el gobierno –el
cese al fuego–, y por las FARC-EP –el despeje de
dos departamentos–, indican que el inicio de

3 La organización diferencia así los buenos oficios de la mediación: “Cuando los estados partes en una
controversia no pueden resolverla directamente entre ellos, un tercero puede ofrecer sus buenos oficios como
método para evitar que se agrave la controversia y como método para facilitar los esfuerzos encaminados a un
arreglo pacífico de la misma. Esta oferta de buenos oficios, sea por iniciativa del tercero o a petición de una o
más de una de las partes en controversia, queda sujeta a la aceptación por todas las partes en la controversia.
El tercero que ejerce sus buenos oficios normalmente trata de alentar a las partes en la controversia a reanudar
las negociaciones, ofreciéndoles así un cauce de comunicación (…) Pero hay casos en que el tercero que
ejerce los buenos oficios está autorizado a hacer algo más que actuar simplemente de intermediario y se le
permite tomar parte activa en el arreglo de la controversia, haciendo propuestas para su solución y celebrando
reuniones con las partes para examinar esas propuestas. En tales ocasiones, puede considerarse que el tercero
no sólo aporta sus buenos oficios sino que también actúa como mediador”. Véase Manual sobre el arreglo pacífico
de controversias. Nueva York: Oficina de Asuntos Jurídicos de la ONU, 1992.
4 La crisis final del proceso de paz se inició el 9 de enero de 2002 después de que las FARC-EP protestaran por
los vuelos militares sobre la zona de distensión, y el Presidente Pastrana exigiera el reconocimiento explícito
por parte del grupo insurgente de la existencia de garantías de seguridad en el área. Una primera declaración
de 14 puntos, redactada con la asistencia del asesor especial y los países amigos, durante el período de 48
horas otorgado por el Presidente, no satisfizo al gobierno. Al cabo de un plazo adicional de 48 horas, el
gobierno y las FARC-EP suscribieron un documento que mantenía viva la mesa de diálogo. No obstante, las
FARC-EP emprendieron una violenta arremetida contra la infraestructura energética del país. El 20 de febrero,
después del secuestro del Senador Jorge Gechem Turbay, el Presidente Pastrana declaró cerrada la
negociación.
5 Basado en el resumen proporcionado por Barbara Walter de la tipología sobre mediación desarrollada por
Saadia Touval y William Zartman. Véase Walter, Barbara F. Committing to peace. The successful settlement of civil wars.
Princeton: Princeton University Press, 2002.
6 Ídem.

diálogos es poco probable a corto plazo.
Más allá de estos obstáculos, la mediación de
la ONU acarrea consecuencias que ameritan ser
analizadas con detenimiento. En primer lugar, la
organización es una maquinaria con un engrana-
je complejo: la puesta en marcha de una parte
tiene repercusiones en las demás. Por tanto, el
hecho de acudir al Secretario General hace ne-
cesaria una modificación de los vínculos del Esta-
do colombiano con la organización en su
conjunto y, en particular, exige cambios en la re-
lación de Colombia con el ámbito de derechos
humanos de la organización.
En segundo lugar, y más importante aún, es
necesario recordar que un mayor compromiso
político de la ONU podría desencadenar dinámi-
cas por fuera del control del Estado, tales como
la inclusión de Colombia en la agenda del Con-
sejo de Seguridad y, a largo plazo, la amenaza de
medidas coercitivas.
En otras palabras, la ONU no es una organiza-
ción proveedora de servicios con un catálogo de
intervenciones al gusto del consumidor. Ni si-
quiera Estados Unidos ha logrado su completa
instrumentalización.
LA MEDIACIÓN Y L AS RELACIONES ENTRE
E L E S TA D O CO LO M B I A N O Y L A O N U
El sistema de las Naciones Unidas está repre-
sentado en Colombia por numerosos programas
y oficinas como el Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo, la Oficina del Alto Comisio-
nado para los Derechos Humanos, la Oficina del
Alto Comisionado para los Refugiados, el Progra-
ma Mundial de Alimentos y la Unicef, entre
otros. Producto del incremento de las labores
humanitarias, también desarrolla actividades
aquí una pequeña delegación de la Oficina de
Coordinación de Asuntos Humanitarios. Ope-
ran, además, agencias especializadas como la
Organización Mundial de la Salud y la Organiza-
ción Internacional del Trabajo.
Los buenos oficios de la ONU no arrancaron
súbitamente durante la administración Uribe. Es
más, la participación política de la ONU en el
marco de una negociación constituye el resulta-
do de un lento y gradual proceso de penetración
del sistema en Colombia, cuyo comienzo tuvo lu-
7 Acuerdo relativo al establecimiento en Colombia de una Oficina del Alto Comisionado para los Derechos
Humanos. Véase Cuaderno de Derechos Humanos. Bogotá: Pontificia Universidad Javeriana, 1997.
8 Así se referían a la Oficina voceros del gobierno Samper. Véase “La ONU estudia certificación en derechos
humanos”. En: El Espectador. 26 de mayo de 2002.
coyuntura
gar en 1997 con la instalación de la Oficina del
Alto Comisionado de Derechos Humanos. Varias
representaciones de la ONU venían ejecutando
importantes proyectos económicos, sociales, hu-
manitarios y de asistencia técnica pero fue sobre
la Oficina que comenzaron a recaer las deman-
das de los sectores que abogaban por una
internacionalización de la búsqueda de la paz.
La Oficina, hoy el punto focal del sistema de Na-
ciones Unidas en Colombia, rápidamente se con-
virtió en su entidad más visible.
El mandato de la Oficina, resultado de una
negociación entre la ONU y el gobierno colom-
biano, introdujo un elemento innovador al auto-
rizarla a “recibir quejas sobre las violaciones a los
derechos humanos y otros abusos, incluidas las
infracciones a las normas humanitarias aplica-
bles en los conflictos armados”7; es decir, fue au-
torizada para observar la conducta de todas las
análısıs polítıco nº 47
partes en conflicto. Cuando la Oficina comenzó
a operar, a excepción de Colombia y Ruanda, las
delegaciones del Alto Comisionado de Derechos
Humanos en el terreno, incluyendo las demás
desplegadas en áreas de conflicto, no estaban
facultadas para monitorear infracciones al Dere-
cho Internacional Humanitario. [79]
El caso colombiano fue excepcional en la me-
dida en que constituyó el único despliegue per-
manente de observación de derechos humanos
en el marco de una situación que no contaba
con la implicación política de la organización.
Por eso, funcionarios del Departamento de
Asuntos Políticos de la Secretaría General temie-
ron que la instalación de la Oficina generara un
efecto indirecto que arrastrara al ámbito político
hacia un prematuro papel de facilitación y me-
diación, más aún cuando la incorporación del
Derecho Internacional Humanitario a su manda-
to tenía como objetivo convertirla en un “obser-
vador del conflicto armado interno”8.
No está claro todavía si la administración
Samper aceptó el establecimiento de la Oficina
solamente para evitar la relatoría especial, un
instrumento de seguimiento a la situación de de-
rechos humanos por parte de la Comisión de De-
rechos Humanos que hubiese puesto a Colombia
a la par de países como Afganistán, Sudán, Irak y
Somalia, todos ellos considerados “parias” a nivel
 internacional . Es posible que el gobierno haya
vislumbrado a la Oficina como punta de lanza de
la ONU en Colombia; lo que sí es indudable es
que algunos funcionarios señalaban, en privado,
este potencial. Distinguidos activistas de dere-
chos humanos también albergaban esta esperan-
za. El antiguo director de la Comisión Andina de
Juristas, Diego García-Sayán, escribió:
Las limitaciones de la tal “oficinita” pueden abrir
las puertas a otras formas de acción de la comuni-
dad internacional que, en concertación con los
actores internacionales, aborde lo que está, en
realidad, en la base de los problemas de Colombia:
la violencia9.
El impacto del trabajo de la Oficina sobre la
percepción de la ONU por parte del gobierno,
los grupos alzados en armas y la sociedad colom-
análısıs polítıco nº 47
En particular, su colaboración fue esencial para
la organización del viaje de varios de los negocia-
dores de las FARC-EP a Europa. En julio del año
2000, durante una entrevista otorgada al
International Herald Tribune, Egeland insistía en
que todavía no existía un papel formal para la
ONU en la mesa de diálogo11.
De hecho, el asesor desarrolló actividades de
acompañamiento. La facilitación de la ONU no
se institucionalizó hasta la crisis de enero de
2002, durante la cual ni James Lemoyne, suce-
sor de Egeland, ni los países amigos, escamotea-
ron esfuerzos para salvar las negociaciones. El 7
de febrero, las partes firmaron el “Acuerdo so-
bre acompañamiento nacional e internacional”
que contemplaba el acompañamiento perma-
nente y los buenos oficios de la Comisión
Facilitadora, del asesor del Secretario General
y de la Iglesia. A todos ellos se les solicitó asis-

biana está todavía por estudiarse. No obstante,
todo apunta a que la presencia del ámbito de de-
rechos humanos de la ONU preparó el terreno
para una futura intervención en el ámbito políti-
co. El hecho es que, desde la instalación de la
Oficina, la Secretaría General continúa respon-
[80] diendo a demandas progresivas de inserción po-
lítica de la ONU10. En diciembre de 1999, con el
proceso de paz iniciado, el Secretario General
nombró, a pedido del Presidente Pastrana, al pri-
mer asesor especial para la asistencia internacio-
nal a Colombia. Ante la opinión pública
colombiana, la misión del noruego Jan Egeland
fue presentada como una labor encaminada a la
obtención de recursos para el componente social
del Plan Colombia.
Estrategia gubernamental o no, la designa-
ción de este funcionario, aun con funciones limi-
tadas, plasmó la presencia de la ONU en el
proceso de paz. Seis meses después, poco se sa-
bía de las gestiones internacionales de Egeland
en cuanto a recursos, pero sí era evidente que el
funcionario se movía con soltura entre las partes.
tir y participar activamente en las reuniones,
ofrecer recomendaciones, ayudar a superar
obstáculos y explorar mecanismos de apoyo de
la comunidad internacional12. Un año antes,
luego de una reunión en la zona de distensión
que congregó a embajadores y representantes
de una treintena de países, se había creado el
grupo de los diez países amigos.
Todavía lejos de un papel formal de media-
ción, el ámbito político de la ONU iba paulatina-
mente ganando espacios –por pequeños que
fueran– en el proceso de paz. Sin duda, estos
avances se enmarcaban en la política de “diplo-
macia por la paz” del Presidente Pastrana, cuyo
propósito consistía en obtener el apoyo de la co-
munidad internacional al proceso de paz.
Mientras tanto, la confrontación de la admi-
nistración Pastrana con el ámbito de derechos
humanos de la ONU iba in crescendo. El gobierno
respondió a los informes anuales de la Oficina,
así como a las declaraciones de los relatores te-
máticos de la Comisión de Derechos Humanos
con creciente displicencia y agresividad. A me-

9 García-Sayán, Diego. Vidas paralelas. Región andina, desafíos y propuestas. Lima: Comisión Andina de Juristas,
1998, p. 161.
10 Las demandas de una mayor participación política de la ONU también surgieron en el seno de su propio
personal en el terreno. Cabe traer a colación aquí el incidente ocurrido en julio de 1998, cuando el
coordinador residente del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo entregó al Presidente electo un
documento, calificado como “carta de navegación para la paz”, que contenía recomendaciones para la
búsqueda de la solución negociada. Este hecho, reportado por los medios de comunicación como la entrada
de la ONU en el proceso de paz, forzó a la Secretaría General a negar su participación. El desmentido creó
malestar en sectores gubernamentales y llevó a la organización a ofrecer, de manera vacilante, sus buenos
oficios.
11 International Herald Tribune. 11 de julio de 2000.
12 Acuerdo sobre acompañamiento nacional e internacional a la mesa. Ancol, 7 de febrero de 2002.

diados del año 2002, la relación entre el gobier-
no y la Oficina alcanzó su punto más álgido
cuando Anders Kompass, antiguo director de la
Oficina (1998-2002), denunció la presencia de
paramilitares en Bojayá, y en un informe poste-
rior atribuyó responsabilidad a las FARC-EP y a
los grupos paramilitares en la matanza. Así mis-
mo, Kompass puso de presente la responsabili-
dad del Estado por omisión en dicho incidente.
Ante estas declaraciones, voceros gubernamenta-
les cuestionaron la imparcialidad y objetividad
del personal de la Oficina. De esta manera, el go-
bierno Pastrana forjó una imagen de la Oficina
como enemiga del Estado y, por ende, compla-
ciente con los enemigos del mismo.
En conclusión, los precedentes de la penetra-
ción de la ONU en el proceso de paz, así como
los aciertos y desaciertos en la relación de la ad-
ministración Pastrana con el sistema de las Na-
coyuntura
La dislocación geográfica de los asuntos políticos
y de los derechos humanos, no es más que la ma-
nifestación de la resistencia de los estados a inte-
grar los derechos humanos a los campos de la paz
y la seguridad. A pesar de los esfuerzos emprendi-
dos por el actual Secretario General13, la organiza-
ción no ha logrado integrar sistemáticamente los
derechos humanos a todos sus campos de acción.
En el contexto de la mediación está claro que, en
ocasiones, la defensa de los derechos humanos
puede ser considerada un obstáculo al avance de
las negociaciones en el terreno político14. Con
todo, la estrategia de privilegiar el trato con la
“ONU-Nueva York” en comparación con la
“ONU-Ginebra” es contraproducente a largo pla-
zo. Al fin y al cabo, para la sociedad colombiana,
que no tiene por qué estar enterada de la enre-
dada estructura de la ONU, todos los pronuncia-
mientos gubernamentales están dirigidos al

ciones Unidas dejan valiosas lecciones para el
gobierno de Uribe Vélez. En primer lugar, cues-
tionar la imparcialidad del ámbito de derechos
humanos de la ONU pone en juego la legitimi-
dad de la organización como mediadora. Por
eso, una estrategia de gobierno dirigida a garan-
tizar la mediación de la ONU debe valorizar a la
organización ante la sociedad colombiana, a la
organización en su conjunto y no sólo a su ámbi-
to político.
Es posible que la misma organización fortalez-
ca la percepción de una separación notoria entre
los ámbitos de derechos humanos y asuntos polí-
ticos. A pesar de tener el rango de Secretario Ge-
neral adjunto, el Alto Comisionado para los
Derechos Humanos despacha desde Ginebra,
donde se concentraron desde el nacimiento de
la ONU las actividades relacionadas con este
tema. El aparato de derechos humanos, alejado
de Nueva York –la sede política–, fue histórica-
mente marginado del resto de la organización.
análısıs polítıco nº 47
mismo engranaje institucional.
Así mismo, los enfrentamientos públicos con
oficiales de derechos humanos de las Naciones
Unidas pueden contribuir a disminuir la efectivi-
dad de la mediación. Éstos desacreditan a un im-
portante aliado del asesor especial. A diferencia
de las mediaciones en otros países, el mediador [81]
cuenta aquí con una importante presencia que
lo precedió. En palabras de un funcionario de
las Naciones Unidas, “de manera informal, la
Oficina se convirtió en el punto de referencia
obligado para entender la evolución política del
conflicto no sólo para el sistema sino también
para los demás actores internacionales”.
No se trata aquí de defender la veracidad de
cada uno de los pronunciamientos ni la conve-
niencia de cada una de las actuaciones de la
Oficina. Es normal que existan discrepancias; es
también entendible que la administración en el
poder desee presentar su punto de vista ante el
público colombiano. Sin embargo, es recomen-

13 Véase al respecto el documento de Kofi Annan. Renovación de las Unidas: un programa de reforma. Documento
presentado ante la Asamblea General. A/51/950, 14 de julio de 1997.
14 Los ejemplos abundan. En 1994, después del asesinato del Presidente hutu Cyprien Ntamyra, el representante
especial para Burundi consideró necesario posponer la investigación del atentado y limitar sus críticas a las
fuerzas armadas, en su mayoría tutsi, para no desestabilizar aún más la situación. En Guatemala, la misión de
verificación (Minugua) fue acusada de no hacer pública la participación de insurgentes en notorios secuestros
y la posterior desaparición forzada de unos de ellos después de su detención. En Haití, la misión civil conjunta
de la Organización de los Estados Americanos y las Naciones Unidas, encargada de la observación de los
derechos humanos, advirtió al representante especial que el brusco aumento en la violaciones de derechos
humanos señalaba la intención de la junta militar de violar el acuerdo mediado por la ONU –Acuerdo de
Governor´s Island de 1993–, que contemplaba el retorno al orden constitucional. El funcionario de la ONU
decidió ignorar la información para evitar la confrontación con el gobierno de facto que, poco después,
incumplió los compromisos adquiridos.
 dable zanjar las diferencias en el marco del mu-
tuo respeto y, en la medida de lo posible, en la
confidencialidad. Es ésta una recomendación ge-
neral: así como existieron desacuerdos con la
Oficina, también los habrá con el mediador.
Por último, es necesario recordar que si
hubiere un acuerdo de verificación en materia
de derechos humanos y derecho internacional
humanitario, es seguramente sobre la Oficina
que se descargará esta responsabilidad. Por eso,
el menoscabar su credibilidad pone en juego su
legitimidad como futuro cuerpo verificador.
E V E N T UA L E S C O N S E C U E N C I A S D E L A
MEDIACIÓN DE LA ONU EN EL CONFLICTO
C O LO M B I A N O
El uso de enviados especiales constituye hoy
una práctica común de la Secretaría General. A
diferencia de los representantes especiales, la
análısıs polítıco nº 47
designación de enviados y asesores tiene un sus-
tento normativo ambiguo. Mientras los repre-
sentantes especiales reciben un mandato formal
del Consejo de Seguridad, los enviados y los aseso-
res son nombrados por el Secretario General.
Además del Artículo 33 ya mencionado, la autori-
[82] dad del Secretario General para utilizar enviados
emana de una interpretación amplia del Artículo
99 que establece “(E)l Secretario General podrá
llamar la atención del Consejo de Seguridad hacia
cualquier asunto que en su opinión pueda poner
en peligro el mantenimiento de la paz y seguridad
internacionales”15. Sucesivos secretarios generales
han entendido que este artículo les otorga la fa-
cultad de explorar situaciones antes de someterlas
al Consejo de Seguridad.
Boutros Boutros-Ghali hizo un uso intensivo
de enviados especiales. En su Agenda para la
Paz, escribió:
La mediación y la negociación pueden ser realiza-
das por una persona designada por el Consejo de
Seguridad, por la Asamblea General o por el Se-
cretario General. Es largo el historial de la utiliza-
ción por las Naciones Unidas, para facilitar los
procesos de paz, de los servicios de estadistas
distinguidos. Éstos pueden aportar un prestigio
15 No obstante, cabe anotar que el Artículo 99 ha sido invocado de manera oficial en contadas ocasiones.
16 Boutros-Ghali, Boutros. Un programa de paz. Diplomacia preventiva, establecimiento de la paz y mantenimiento de la
paz. Informe del Secretario General de acuerdo con la decisión adoptada por la reunión en la Cumbre del
Consejo de Seguridad llevada a cabo el 31 de enero de 1992. A/47/277-S/24111, 17 de junio de 1992.
17 A/RES/50/219, 17 de abril de 1996.
personal que, unido a su experiencia, aliente a las
partes a iniciar negociaciones serias. Hay muchas
personas dispuestas a prestar tales servicios y se-
guiré recurriendo a ellas cuando sea necesario.
Con frecuencia, es el propio Secretario General
el encargado de realizar esa tarea. El apoyo firme
y evidente del Consejo, de la Asamblea General y
de los estados miembros pertinentes refuerza la
eficacia del mediador pero, a veces, los buenos
oficios son más eficaces con independencia de los
órganos deliberantes. Sin embargo, las consultas
estrechas y continuas entre el Secretario General
y el Consejo de Seguridad son esenciales para que
haya plena conciencia del mejor modo de aplicar
la influencia del Consejo y para elaborar una
estrategia común para el arreglo pacífico de las
controversias que se traten16.
Así dio cuenta de la necesidad de sustraer al-
gunas situaciones del conocimiento del Consejo
de Seguridad, aun cuando recomienda la consul-
ta permanente. No obstante, debido a una tradi-
cional relación de tensión entre el Consejo de
Seguridad y la Secretaría General, cuanto más
avanza una negociación, más probable resulta
que el Consejo de Seguridad se ocupe del asun-
to, así sea para adoptar una resolución de apoyo
al enviado especial.
Ciertamente, la perspectiva de contar con los
buenos oficios de la ONU, sin que ello conduje-
ra necesariamente al Consejo de Seguridad, hizo
aumentar la demanda por los enviados y asesores
especiales. Sin embargo, tanto la Asamblea Ge-
neral como el Consejo de Seguridad han intenta-
do restringir la ya limitada autonomía del
Secretario General. Por esta razón, así como por
limitaciones presupuestarias, en 1996 la Asam-
blea General solicitó a la Secretaría General
mantener el nombramiento de enviados especia-
les al mínimo17.
Actualmente, desarrollan actividades 61 en-
viados, asesores y representantes especiales, con
responsabilidades geográficas o temáticas. Sólo
18 ostentan el título de enviado o asesor espe-
cial; seis entre ellos tienen a su cargo una situa-
ción de conflicto: el asesor especial en Chipre, el

enviado especial para Birmania, el enviado per-
sonal para Sahara Occidental, el asesor especial
para la asistencia internacional en Colombia, el
enviado especial para los asuntos humanitarios
en Sudán y el enviado especial para facilitar el
acuerdo de poder compartido durante la transi-
ción en el República Democrática del Congo.
Vale la pena subrayar que todas estas situaciones,
a excepción de Colombia, han sido objeto de re-
soluciones del Consejo de Seguridad o de la
Asamblea General18.
Un Estado miembro de las Naciones Unidas,
la Asamblea General y el Secretario General pue-
den dar a conocer al Consejo de Seguridad una
situación susceptible de poner en peligro el
mantenimiento de la paz y seguridad internacio-
nales19. Una determinación de que existe, en
efecto, una amenaza a la paz y seguridad interna-
cionales abre las puertas a la adopción de las me-
coyuntura
Capítulo 7 “a fin de establecer cuanto antes un
ambiente seguro para las operaciones de socorro
humanitario”22. Otras crisis humanitarias como
las de Bosnia-Herzegovina y Ruanda también
fueron calificadas como “amenazas a la paz y se-
guridad internacionales”. Por eso, no pasaron
desapercibidas en las esferas diplomáticas las de-
claraciones de Anders Kompass cuando advertía,
en noviembre del año 2000, que la situación hu-
manitaria en el departamento del Putumayo po-
dría constituir una amenaza a la paz y seguridad
internacionales.
El conflicto colombiano y su creciente impacto
en los países vecinos bien ameritaría un pronun-
ciamiento del Consejo de Seguridad. No obstante,
es poco probable que esto ocurra en contra de la
voluntad del Estado debido a que, en materia de
conflictos internos, las intervenciones del Consejo
están dirigidas particularmente a estados conside-

didas coercitivas del Capítulo 7, sanciones, bien
sea diplomáticas o económicas, o el uso de la
fuerza.
Elementos característicos del conflicto colom-
biano como las incursiones de los grupos insur-
gentes en países vecinos y las violaciones masivas
y sistemáticas a los derechos humanos, y al Dere-
cho Internacional Humanitario ya han sido con-
siderados por el Consejo de Seguridad como
“amenazas a la paz y seguridad internacionales”.
En especial, los derechos humanos han estado
cada vez más vinculados a la paz y seguridad in-
ternacionales. En 1966, se sentó el precedente
que legitimó la actuación del Consejo de Seguri-
dad en un conflicto de carácter fundamental-
mente interno: después que la minoría blanca se
tomara el poder en Rhodesia del Sur –hoy
Zimbabwe–, este órgano impuso un embargo de
obligatorio cumplimiento para los estados miem-
bros de la ONU20. En 1977, el Consejo de Seguri-
dad impuso nuevamente sanciones económicas,
esta vez contra Sudáfrica, a causa del apartheid21.
A partir de los años noventa, el Consejo de
Seguridad comenzó a autorizar el uso de la fuer-
za por razones humanitarias. En 1992, a pedido
de Somalia, el Consejo de Seguridad invocó el
análısıs polítıco nº 47
rados “parias” o “colapsados”.
Colombia difícilmente podría ser catalogada
hoy como un Estado “paria”. En primer lugar, las
buenas relaciones de Colombia con Estados Uni-
dos garantizan hasta cierto punto –como bien lo
muestra el caso de Sudáfrica– la colaboración de
Washington dentro del Consejo de Seguridad. [83]
Además, la Casa Blanca no estaría interesada
ahora en que su política hacia Colombia sea
cuestionada en un órgano multilateral. A pesar
de haber sido afectados por el conflicto, los paí-
ses vecinos tampoco muestran interés en llevar el
caso al Consejo de Seguridad. Finalmente, está
claro que el gobierno colombiano cuenta con le-
gitimidad en el sistema internacional.
Con referencia al concepto de “estados colap-
sados” o “en vías de colapso”, puede afirmarse que
el Estado colombiano, aun con grandes defici-
encias, dista mucho de pertenecer a esta categoría.
Si bien comienza a ganar terreno el diagnóstico de
Colombia como “Estado fracasado”, el Consejo
tendría dificultades para actuar en contra de un
país cuya democracia, al menos en términos for-
males, es la más longeva y resistente de América
Latina. En el ámbito económico, incluso con la
recesión de los últimos años, Colombia ocupa el

18 Varias delegaciones han resistido los intentos de Estados Unidos para poner a Birmania en la agenda del
Consejo de Seguridad. Sostienen que esta situación, a diferencia de la colombiana, no es susceptible de
amenazar la paz y seguridad internacionales.
19 Véanse Artículos 11(3), 35 y 99 de la Carta de las Naciones Unidas y Norma 3 de las Normas provisionales de
procedimiento del Consejo de Seguridad.
20 Resolución 232 del Consejo de Seguridad, 16 de diciembre de 1966.
21 Resolución 418 del Consejo de Seguridad, 4 de noviembre de 1977.
22 Resolución 794 del Consejo de Seguridad, 3 de diciembre de 1992.
 cuarto lugar en el subcontinente. La capacidad de
recaudo impositivo, uno de los índices de
funcionalidad de un Estado, aumenta cada año.
La esperanza de vida, la tasa de mortalidad infan-
til, el acceso a servicios públicos y el cubrimiento
del sistema educativo, lejos de ser óptimos, son su-
periores a los de estados cuya viabilidad nunca ha
sido cuestionada.
En consecuencia, con o sin mediación, es
poco probable que Colombia fuera introducida,
sin su aquiescencia, en la agenda del Consejo de
Seguridad. A corto y mediano plazo, de no darse
cambios fundamentales, el conflicto colombiano
sólo sería del conocimiento del Consejo a pedi-
do del mismo Estado. Esto no es tan descabella-
do como parece. Todo apunta a que los buenos
oficios de la ONU constituyen el primer paso de
la administración Uribe para implicar a la orga-
nización más profundamente en Colombia. Por
análısıs polítıco nº 47
eso, si se llegara a un acuerdo parcial mediado
por la ONU, éste seguramente comprendería un
elemento de verificación para ser efectuado por
la misma organización. De esta manera, fuerzas
de mantenimiento de la paz podrían ser requeri-
das al Consejo de Seguridad23.
[84] Las fuerzas de mantenimiento de la paz, cono-
cidas como “boinas azules”, surgen de la praxis del
Consejo de Seguridad y, por no estar contempla-
das en la Carta, son comúnmente llamadas fuer-
zas del Capítulo 6 y 1/2 (a caballo entre el Capítulo
6 “arreglo pacífico de controversias” y el Capítulo
7 “acción en caso de amenaza a la paz, quebranta-
miento de la paz o actos de agresión”). Utilizadas
inicialmente como fuerzas de interposición, son
contingentes de carácter neutro, desplegados con
el consentimiento de las partes en conflicto y sin
la autorización para usar la fuerza. En los últimos
diez años, las “boinas azules” han sido empleadas
con funciones de observación en el marco de
conflictos internos internacionalizados después
de la firma de acuerdos de paz frágiles, los cuales
se encuentran desprovistos del compromiso de
las partes.
Una vez sobre el terreno, la necesidad del uso
de la fuerza se ha hecho evidente. Por eso, el
Consejo de Seguridad, en numerosas ocasiones,
autorizó un uso de la fuerza restringido a la ob-
tención de objetivos específicos como, por ejem-
23 La verificación civil podría ser autorizada por la Asamblea General.
24 La intervención en Afganistán es excepcional en la medida en que no hay autorización expresa para el uso
de la fuerza, sino un reconocimiento general del derecho de Estados Unidos a la legítima defensa
consagrada en el Artículo 51 de la Carta.
25 Resolución 1289 del Consejo de Seguridad, 7 de febrero de 2000.
plo, la protección de poblaciones vulnerables, la
distribución de ayuda humanitaria y, excepcio-
nalmente, la defensa de algunas instalaciones ci-
viles. En lenguaje “onusiano”, las “boinas azules”
del Capítulo 6 y 1/2 comenzaron a convertirse en
“cascos azules” del Capítulo 7.
En efecto, una vez en la agenda, bajo el Capí-
tulo 6 y 1/2 , es frecuente el deslizamiento de una
situación hacia el Capítulo 7, es decir, hacia las
medidas coercitivas. A partir de 1995, a excep-
ción de Kosovo, todas las situaciones para las
cuales el Consejo de Seguridad autorizó el uso
de la fuerza fueron objeto del previo despliegue
de fuerzas de mantenimiento de la paz, bien sea
de la ONU o de organismos regionales24. Ade-
más, la mayoría de las situaciones consideradas
bajo Capítulo 6 y 1/2 evolucionaron hacia un
Capítulo 7.
Por eso, dadas las connotaciones internacio-
nales del conflicto colombiano, un apresura-
miento del gobierno –por bien intencionado
que sea– para solicitar “boinas azules” en el mar-
co de un acuerdo forzado y sin respaldo evidente
podría exponer a Colombia a las medidas coerci-
tivas del Capítulo 7. A primera vista, el Presiden-
te Uribe podría conseguir así que batallones de
las Naciones Unidas combatieran conjuntamente
con las tropas nacionales y, de esta manera, cum-
plir una de sus promesas de campaña. Al fin y al
cabo, en Sierra Leona y la República Central
Africana, las fuerzas internacionales fueron auto-
rizadas a colaborar con la fuerza pública para la
defensa de instalaciones civiles.
El caso de Sierra Leona constituye una refe-
rencia importante. Después de su despliegue
como fuerzas de mantenimiento de la paz, las
tropas internacionales fueron autorizadas, entre
otras cosas, a usar la fuerza para proveer seguri-
dad en lugares estratégicos y oficinas guberna-
mentales, facilitar el libre movimiento de
personas, bienes y asistencia humanitaria, asistir
a las autoridades judiciales y proteger a la pobla-
ción civil expuesta a riesgo inminente de violen-
cia física25. En la práctica, combatieron al lado de
la fuerza pública sierra leonesa.
Algo así proponía el Presidente Uribe como
candidato. En un documento de campaña entre-
gado a la prensa internacional se afirma:

Para proteger a la población civil atrapada en me-
dio del conflicto y de la violación de sus derechos
por parte de las fuerzas ilegales con capacidad
militar, es urgente convocar a las Naciones Unidas
para que se solidarice con estas poblaciones y cola-
bore con el gobierno para protegerlas. Pensando
en esto, se propone que las Naciones Unidas, así
como endosa y trabaja con batallones nacionales
para las operaciones de paz en diferentes partes
del mundo, apoye a las fuerzas armadas colombia-
nas en su misión específica de proteger poblados
atacados por los violentos26.
Así mismo, en el punto 31 del manifiesto de-
mocrático, el Presidente Uribe expresa:
Necesitamos nuevas formas de cooperación inter-
nacional contra la violencia; que Naciones Unidas
envíe una misión humanitaria a uno de nuestros
municipios en donde la ciudadanía sufre de repre-
salias guerrilleras por la resistencia civil a nuevos
intentos de toma. Que esa misión humanitaria
para proteger a la comunidad tenga el apoyo de
soldados colombianos avalados por Naciones Uni-
das para disuadir a los agresores.
Independientemente de que las propuestas,
como los “cascos azules a la colombiana” o tro-
pas de Naciones Unidas que puedan cooperar
con soldados colombianos, sean viables o no, es
evidente que la administración Uribe ambiciona
comprometer a las Naciones Unidas con la pro-
tección efectiva de civiles.
En cierta medida, la insistente búsqueda de
fórmulas que puedan trascender las limitantes
de la ONU es comprensible. En la Agenda para
la Paz, Boutros Boutros-Ghali ya había expresado
su disgusto con el hecho de que el uso de la fuer-
za autorizado a los “cascos azules” fuera limitado
y no les permitiera “acabar con la guerra”, inclu-
so en aquellos casos donde los agresores y las víc-
timas eran claramente identificables. Si bien la
propuesta de los “cascos azules a la colombiana”
26 Retos de la política exterior colombiana. Versión 22 de mayo.
coyuntura
es visiblemente contraria a la doctrina y práctica
del Consejo de Seguridad, la presencia de “cas-
cos azules” en Colombia es posible en las cir-
cunstancias previamente explicadas, es decir,
siempre y cuando fueran desplegados inicial-
mente como “boinas azules”.
De tal modo, las ventajas y los riesgos de un
creciente compromiso político de la ONU de-
ben ser debatidos, sopesados y analizados en
profundidad. Sin duda, es necesario que en el
futuro se transite el sistema Naciones Unidas,
pero es conveniente hacerlo en el momento
adecuado y con una estrategia definida. Una
vez en la agenda del Consejo de Seguridad, no
se puede dar marcha atrás.
En conclusión, el pasado proceso de paz evi-
denció la necesidad de contar con una media-
ción internacional. La solicitud de buenos
oficios a la ONU debe ser bienvenida; la evolu-
análısıs polítıco nº 47
ción hacia una mediación y una eventual
verificación, también. Este documento señala
los riesgos en el camino hacia una mayor im-
plicación de las Naciones Unidas, pero las ex-
periencias de otros países han mostrado que
sus beneficios pueden ser superiores a las des-
ventajas. [85]
Sin embargo, para que esto suceda es importan-
te que el gobierno establezca una estrategia que
debe partir de la comprensión de Naciones Unidas
en toda su complejidad, que establezca una rela-
ción de cooperación fluida con la organización en-
tera –y no solamente con el Departamento de
Asuntos Políticos– y que, sobre todo, involucre a la
ONU sólo como parte de la solución, evitando con-
vertirla en parte del problema, ya que esto pondría
en juego su capacidad de mediar en el futuro. Bien
vale anotar que a esto último nos llevarían las fór-
mulas poco viables y contrarias a los principios de
la ONU que se ventilaron como propuestas de
campaña, a través de las cuales, mediante el apoyo
–bien sea por civiles o militares– a batallones co-
lombianos, se tendería a convertir a la organiza-
ción en otro actor de la guerra.
 Elections as Instruments of Democracy.
Majoritarian and Proportional Visions.
Bingham Powell, Jr.
New Heaven: Yale University Press. 2000. 298 p.
Miguel García Sánchez
Investigador del Instituto de Estudios Políticos y
Relaciones Internacionales de la Universidad
Nacional de Colombia y profesor del
Departamento de Ciencia Política de la
Universidad de los Andes.
el más reciente trabajo
de Bingham Powell –profesor del
Departamento de Ciencia Política
de la Universidad de Rochester–,
análısıs polítıco nº 46
es una exploración sobre la capaci-
dad de las elecciones para dar inje-
rencia a los ciudadanos en el
proceso de diseño de políticas pú-
blicas en el contexto de democra-
cias representativas; es decir, es un
[86] análisis del papel que desempeñan
las elecciones como instrumentos
de democracia. Powell examina,
desde una perspectiva teórica y em-
pírica, el funcionamiento de las
dos grandes visiones de democra-
cia; esto es los sistemas electorales
mayoritarios y los de representación
proporcional, en su desempeño
como instrumentos de democracia.
El estudio cubre un período de 25
años y 20 naciones, en los que anali-
za 155 elecciones. Los casos trabaja-
dos corresponden a países
desarrollados (Europa occidental,
Estados Unidos, Canadá, Japón,
Nueva Zelanda y Australia), que
además son en su mayoría sistemas
parlamentarios. Esto supone un
sesgo de la investigación, el cual
justifica el autor señalando que los
casos seleccionados son las demo-
cracias vigentes en el período de
estudio seleccionado. No obstante,
el lector se pregunta entonces por
qué no aparecen democracias del
Tercer Mundo como India, Vene-
zuela o Colombia.
Como se señaló anteriormente,
la ruta de entrada a la evaluación
de las elecciones como instrumen-
tos de democracia se da a través de
una diferenciación de éstas a partir
de su sistema electoral. Cada uno
de ellos –el mayoritario o el pro-
porcional–, persigue unos objetivos
distintos que tendrían la capacidad
de afectar de manera también dife-
rencial las posibilidades de injeren-
cia de los ciudadanos en el proceso
de diseño de políticas públicas. Así,
Powell señala que desde la perspecti-
va mayoritaria se busca una concen-
tración del poder como mecanismo
para garantizar el control político;
por su parte, la visión proporcional
pone el énfasis en un poder disperso
que aumente las posibilidades de in-
jerencia en el diseño de políticas de
las diversas posiciones políticas.
La evaluación de las dos visio-
nes de democracia se articula en
torno a dos principios, los cuales
deberían cumplirse para afirmar
que las elecciones operan como
instrumentos de democracia: que
las elecciones conduzcan a la se-
lección de unos representantes
que correspondan a las preferen-
cias ciudadanas expresadas
electoralmente –esta conexión
entre votos y conformación del go-
bierno la llama Powell “responsi-
vidad” (responsiveness)–, y que
exista una congruencia en la re-
presentación, es decir, que las pre-
ferencias políticas del partido de
gobierno sean consistentes con las
del ciudadano medio.
Adicionalmente, la evaluación que
propone Powell supone tener en
cuenta que cada visión de demo-
cracia descifra de maneras distintas
–de acuerdo con sus prioridades y
objetivos–, la “responsividad” y la
congruencia de representación.
Esto, destaca el autor, dificulta mas
no imposibilita un análisis compa-
rado.
Desde la perspectiva de la visión
mayoritaria, la “responsividad” su-
pondría control ciudadano (rendi-
ción de cuentas) y configuración
de una mayoría identificable (con-
figuración de mayorías e identifi-
cabilidad de las opciones a
conformar un gobierno futuro);
en el caso de un sistema propor-
cional, la “responsividad” se leería
desde la posibilidad de influencia,
es decir, como la articulación de
una representación justa o propor-
cional y la concesión de un poder
de influencia a los representantes
relativo a su poder electoral.
La evaluación empírica de la
“responsividad” muestra que en
términos de sus propios supuestos
cada sistema electoral tiene un des-
empeño adecuado. Esto significa
que los sistemas mayoritarios gene-
ran mejores condiciones para el
ejercicio del control político –hay
mayor claridad sobre la responsabi-
lidad partidista del gobierno, y en
el momento electoral el ciudadano
puede identificar claramente sus
posibles opciones de gobierno–, y
para la configuración de un man-
dato, debido a que se constituyen
fácilmente mayorías no bloquea-
das. Por su parte, los sistemas pro-
porcionales reflejan mejor la
composición del cuerpo colegiado
a los votantes y además generan
mayores condiciones para una “re-
presentación efectiva”. Esto signifi-
ca que además de los ganadores de
las elecciones, los sectores minori-
tarios representados dentro del
parlamento también tienen la ca-
pacidad de promover intereses, de-

bido a que en tanto el poder se dis-
persa, es más factible que las fuer-
zas políticas no mayoritarias tengan
influencia política. Esto no sucede
en los sistemas mayoritarios donde
la representación efectiva queda en
manos del partido con la mayoría
de los votos.
Hasta este punto el trabajo de
Powell parece demostrar lo obvio:
que cada sistema lo hace mejor en
sus propios términos. Sin embargo,
el análisis logra destacar que los sis-
temas mayoritarios, desde el punto
de vista de la “responsividad”, son
más proclives a incurrir en fallas de
funcionamiento. Éstas serían de
dos tipos. Por un lado, la tendencia
de los sistemas mayoritarios a confi-
gurar mayorías gubernamentales –
un partido que se lo lleva todo– a
partir de mayorías electorales rela-
tivamente pequeñas, siendo un
caso extremo el de Nueva Zelanda,
país donde en 1993 se conformó
un gobierno de partido con apenas
el 35% del respaldo electoral. Una
segunda falla de los sistemas mayo-
ritarios, tal vez la más grave, tiene
que ver con distorsiones en la rela-
ción voto-curules, que se manifiesta
en el triunfo del “partido equivoca-
do”, es decir, la obtención del con-
trol del gobierno o de la mayoría
legislativa por parte de aquel parti-
do no favorecido con la mayoría de
las preferencias electorales.
Tras el análisis de la
“responsividad”, Powell aborda el
segundo principio que debería
cumplir un sistema electoral en tan-
to instrumento de democracia: la
congruencia de la representación
–la consistencia entre preferencias
ciudadanas y gubernamentales–. Al
abordar este tema, el autor señala
que los resultados electorales no
son los mejores indicadores de las
preferencias ciudadanas, ya que és-
tas se ven modeladas por las alter-
nativas que ofrece el sistema
político en el momento electoral.
Debido a esto, Powell propone ana-
lizar la congruencia de la represen-
tación a través de una comparación
de la posición ideológica –en la
escala izquierda-derecha– del ciu-
dadano medio frente a la del go-
bierno. Este análisis supone que si
las elecciones están desempeñán-
dose bien como instrumentos de
democracia, deben generar gobier-
nos coincidentes con las preferen-
cias de los ciudadanos.
En el caso de los sistemas mayo-
ritarios, Powell encuentra que el
principio de la congruencia de la
representación no funciona bien,
es decir, es común que los gobier-
nos mayoritarios se distancien de la
postura ideológica del ciudadano
medio. Una de las posibles causas
que Powell identifica para la ocu-
rrencia de este problema tiene que
ver con el hecho de que la con-
gruencia de la representación en
los sistemas mayoritarios depende
de condiciones muy específicas,
que con pequeñas desviaciones
conducen fácilmente a la genera-
ción de consecuencias indeseadas.
Por ejemplo, una de esas “fallas de
coordinación” tiene que ver con el
supuesto de que los sistemas mayo-
ritarios –por la presencia de distri-
tos uninominales– estimulan
bipartidismos puros; no obstante,
empíricamente esto no sucede. En-
tonces, en situaciones en que no se
dan votaciones mayoritarias por un
único partido –debido a la presen-
cia de terceros– el ganador relativo
se lo lleva todo, lo cual hace que fá-
cilmente el gobierno no represente
las preferencias mayoritarias.
Del lado de los sistemas propor-
cionales, Powell muestra que la con-
gruencia parece funcionar mejor.
La mayor influencia que conceden
estos sistemas a la oposición, la cual
no queda excluida del poder, con-
tribuye a generar mayor congruen-
cia entre las posiciones ciudadanas y
las de los gobernantes. Adicional-
mente, el papel que los sistemas
proporcionales le otorgan a las ne-
gociaciones pos-electorales resulta
generalmente en una mayor con-
gruencia. No obstante, la mayor
congruencia de la representación
reseñas
de los sistemas proporcionales pue-
de verse afectada por estrategias
electorales –v. gr. esquemas de frag-
mentación partidista y estrategias
electorales dispersas– y diseños
institucionales –umbrales muy altos
o circunscripciones electorales pe-
queñas– que conduzcan a
distorsiones en la proporcionalidad.
La exploración de Powell desta-
ca las virtudes de los sistemas pro-
porcionales en tanto mejores
instrumentos de democracia. No
obstante, la línea de trabajo que
abre el autor supone la
contrastación de sus hipótesis en
otros contextos, específicamente
en países del Tercer Mundo donde
las elecciones tienen lugar en con-
diciones menos “asépticas” que en
análısıs polítıco nº 46
los casos estudiados por el autor. El
trabajo de Powell se constituye sin
duda en un insumo para el actual
(¿permanente?) debate nacional
en torno a una reforma política, y
resulta particularmente relevante
[87]
para la discusión de reforma políti-
ca en Bogotá, en donde actualmen-
te se discute una propuesta de
convertir la elección del Concejo
Distrital al sistema mayoritario. Los
proponentes encuentran muy
atractivo este sistema mayoritario,
en tanto capaz de generar un es-
quema de responsabilidades claras
y de control político. No obstante,
siguiendo los hallazgos de Powell,
la propuesta podría conducir a
generar mayores distorsiones en la
relación voto-conformación del
Concejo, así como un cerramiento
del sistema político.
Elections as Instruments of
Democracy se constituye entonces en
lectura obligada para los “ingenie-
ros institucionales”, quienes suelen
olvidar uno de los planteamientos
que articulan el análisis de Powell:
“Ningún diseño electoral puede
cumplir las condiciones para satis-
facer completamente las funciones
que idealmente deberían desempe-
ñar las elecciones”.