UNIVERSIDADE FEDERAL DE MATO GROSSO

FACULDADE DE ADMINISTRAÇÃO E CIÊNCIAS CONTÁBEIS

Disciplina: Teoria Geral da Administração

Discente: Profº. Dr. Francisco Almeida Mafra Filho

Docente: Arthur Felipe Sousa de Farias

RESUMO DO LIVRO:

O SERVIDOR PÚBLICO E A REFORMA ADMINISTRATIVA

RESUMO – CAP. I

O capítulo um aborda conceito e evolução da função pública além de tratar do

relacionamento jurídico entre agentes e Estado, apontando o surgimento do
funcionalismo público para o período feudal da Europa medieval, enquanto as
instituições se adaptavam durante o período absolutista de Estado Moderno.

Sugere-se que o surgimento das funções públicas se deu durante o período de

substituição da mão de obra vassala por funcionários públicos durante Idade Média.
Mais tarde, com o surgimento das Revoluções Burguesas, principalmente na Inglaterra e
França, o Estado ganhou ao invés de seus governantes é quem detiveram maior
destaque, assim como os ideais republicanos através das críticas a monarquia. Dessa
forma, os súditos passaram a ser cidadãos e os serviços prestados pelo funcionário ao
Estado passam a ser encarados como o pleno exercício da cidadania.

J. Guimarães Menegale observa que função publica é equivalente à função

administrativa, onde o exercício consiste na satisfação das às necessidades do bem
público, através da manutenção da ordem ou gestão de serviços públicos.

O exercício das atividades excluídas dos poderes legislativos e judiciários

também constitui funções da administração pública. Desse modo, toda atividade
praticada para a consecução de um fim de interesse da coletividade, seja por um
funcionário ou não, caracteriza função publica.

Para Andre Rojas a função publica é formada pelo conjunto de direitos, deveres
e situações que surgem da relação entre o Estado e seus servidores. Enquanto Miguel
Marienhoff divide as estruturas em: “Orgãos-indivíduos”, responsáveis pela atuação e
operação dos “Órgãos-instituições”.
TEORIAS DA FUNÇÃO PÚBLICA

A natureza do vinculo entre servidor e o Estado pode ser classificado em 16

teorias, dividindo-se entre Direito Público e Direito Privado.

De modo geral as teorias de Direito Privado indicam vinculo jurídico entre o

servidor e o estado através de uma relação contratual, de acordo com os modelos de
Direito Civil. Suas teorias são: 1) Teoria de Posse; 2) Teoria da Propriedade; 3) Teoria
do Vinculo Pessoal; 4) Teoria do Mandato; 5) Teoria da Locação de Serviços; 6) Teoria
da Gestão de Negócios; 7) Teoria do Contrato Especial e; 8) Teoria Analítica ou
Complexa.

Já as teorias de Direito Público, por outro lado, entendem que o vínculo de função
publica como contrato teria surgido da teoria do contrato especial de direito privado.
São elas: 1) Teorias do Ato Unilateral; 2) Teoria de Direito Real; 3) Teoria do Vínculo
Pessoal; 4) Teoria da Coação Legal; 5) Teoria da Situação Legal; 6) Teoria Orgânica; 7)
Teoria Mista

Segundo a Teoria Geral da Função Publica, a função publica é o conjunto de

atividades das pessoas que trabalham na administração pública. Na prática isso
corresponde ao ato de colaborar, permanentemente e profissionalmente, nas atividades
das pessoas públicas da administração.

É válido ressaltar que o crescimento demográfico, as mudanças econômicas,

sociais e culturais tornam fundamental a evolução função pública evolua, de modo a
reforçar os mecanismos administrativos.

Na administração pública as pessoas podem estar submetidas ao regime de

direito publico ou privado, havendo diferentes categorias de agentes, dependente da
maneira pela qual o mesmo foi recrutado.

Passando ao estudo das relações jurídicas e administrativas da função pública, o

Prof.º Dr. Mafra cita duas grandes teorias: a teoria unilateral e bilateral. A teoria
bilateral é mais antiga, historicamente entrelaçada as idéias do liberalismo, por esse
motivo estabelecendo relações jurídicas da função pública do contrato entre o individuo
e o Estado.

Já a corrente unilateral é caracterizada por desenvolver a relação jurídica da

função pública unilateralmente, favorecendo a vontade do estado, que é manifestada
mediante ato legislativo ou administrativo. Nesse ponto as teorias unilaterais se dividem
em ato administrativo e estatutária ou legal.

Para a teoria do estatuto não é o contrato ou ato administrativo que constitui e

rege o vínculo, mas sim o ato legislativo. Desse modo o estatuto são os preceitos legais
que disciplinam uma relação de função pública.
RESUMO – CAP. II

AGENTE PÚBLICO

O Prof.° Dr. Mafra, cita a classificação de agente de Maria S. Di Pietro, que

define agente público como a pessoa que presta serviços ao Estado, às pessoas jurídicas
da Administração Pública Indireta e às pessoas jurídicas de direito privado instituídas
pelo Estado. Os agentes públicos podem ser classificados em quatro grandes grupos: 1)
agentes políticos; 2) servidores públicos; 3) militares; 4) particulares em colaboração
com o poder público.

1) Os Agentes Políticos agem em nome do Estado, os titulares dos cargos da

cúpula da estrutura estatal, consagrados constitucionalmente; mantêm
vínculo de natureza política com o Estado e exercem o dever de zelar pela
coisa pública;
2) Servidores públicos prestam serviços ao Estado e aos seus entes de
Administração Indireta, com vínculo empregatício e mediante remuneração
paga pelos cofres públicos; são titulares de cargos públicos ou empregos
públicos compreendendo os servidores estatutários, os empregados públicos
e os empregados temporários.
3) Militares são as pessoas físicas que prestam serviços às Forças Armadas e às
Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares dos Estados e do Distrito
Federal com vínculo estatutário sujeito a regime jurídico próprio, mediante
remuneração paga pelos cofres públicos.
4) Particulares em colaboração com o Poder Público são os que exercem função
pública, mas não fazem parte do Estado.

VÍNCULO DO SERVIDOR COM O ESTADO

O regime estatutário é o conjunto de disposições legais às quais estão sujeitos

aqueles que trabalham para o Estado, enquanto o regime contratual está sujeito a ajustes
entre agente e Estado. Ambos vinculam o servidor ao Estado.

Apesar da predominância de dispositivos estatuários, é possível observar ações

políticas e governamentais que visem possibilitar a contratação de agentes públicos
através de processos e vinculação mais flexível que o regime estatutário, refletindo-se
na prática através da contratação de serviços temporários (extranumerários ou
interinos).

Servidores extranumerários eram comumente admitidos a para o exercício de

funções eventuais ou extraordinárias, enquanto funcionários interinos eram geralmente
nomeados para a temporária substituição de funcionários do quadro ou para o
preenchimento de cargos que ainda não dispusessem de nomeação efetiva.

RESUMO – CAP. III

CARGO

As palavras “cargo”, “emprego” e “função” são empregadas pela Constituição

Federal para designar elementos diferentes, podendo o servidor públicos ocupar
qualquer uma dessas.

Cargos públicos é o conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na

estrutura organizacional que deve ser atribuídas a um servidor. Estes são criados por lei,
onde é definida sua denominação, atribuições e vencimento a serem pagos pelos cofres
da União.

Os cargos podem ser de carreira ou isolado e de comissão ou efetivo. Cargos de

carreira são aqueles que apesar de desempenhar a mesma espécie de serviço, pode
ascender na escala hierárquica de forma gradativa. Já os cargos isolados não
possibilitam ao servidor a possibilidade de ascender hierarquicamente.

É perceptível que a disposição de cargos em carreira possibilite maior satisfação

pessoal, tendo em vista a contínua busca do ser humano por desenvolvimento e
reconhecimento.

A função de jurado e advocacia não caracteriza os que as exercem como

funcionários públicos, embora sejam funções públicas. Pessoas que prestam serviços ao
Estado, ou mesmo contratam seu serviço, embora exerçam funções no Estado, não são
funcionários públicos.

Para a constituição de 1934, os funcionários eram os que exerciam cargos

públicos, sendo assim a realização de serviços públicos não caracteriza necessariamente
funcionário público.

A constituição de 1937 previa a formação de quadro de funcionários para o

exercício de cargos públicos criados em lei, as seguintes características: Investidura em
concurso de provas e/ou títulos; Estabilidade após 02 anos de exercício, quando
nomeado por concurso; Aposentadoria compulsória aos 68 anos; Aposentadoria por
invalidez com vencimento integral; Aposentadoria por acidente em serviço; Férias
anuais; 03 meses de licença maternidade;

EMPREGO

Somente a partir do momento em que passou a se aceitar a contratação de

servidores sob o regime CLT, a expressão emprego público tornou-se paralela a de
cargo público, distinguindo pelo regime jurídico a qual se sujeita.

FUNÇÃO PÚBLICA

Anteriormente o termo “função” envolvia ao menos duas modalidades:

a) Chefia, assessoramento e direção: remuneradas por acréscimo, gratificação, etc.

b) Servidores extranumerários, interinos e temporários, compondo quadro paralelo
ao quadro de cargos.

O art. 37 da CF prevê que cargos de confiança sejam preferencialmente

exercidos por servidores ocupantes de cargos de carreira técnica. Os cargos em
comissão serão ocupados segundo a lei transitoriamente, não conferindo titularidade aos
seus ocupantes.

RESUMO – CAP. IV

EFETIVIDADE

Efetividade refere-se ao preenchimento em definitivo dos cargos, conferindo-lhe

a titularidade do seu ocupante.

ESTABILIDADE

A estabilidade foi incorporada pela constituição de 1934, e trata-se da condição

adquirida pelo servidor concursado após o cumprimento do período de dois anos do
estágio probatório, salve aos casos previstos de sentença judicial ou processo
administrativo com ampla defesa.

A constituição de 1946 estabelecia que também os funcionários com mais de 5

anos sem concurso seriam estáveis. No entanto, a CF de 1967 estabeleceu que apenas os
funcionários nomeados por concursos poderiam adquirir estabilidade.

Durante o Estágio Probatório o funcionário ficava sujeito a exoneração, se fosse

concluído por sua incapacidade ou inadaptabilidade para o serviço publico após este
período o desprovimento só ocorreria por pena disciplinar prevista em lei.

Após a aprovação da Ementa de 1988, a aquisição de estabilidade para parte dos

servidores nomeados através de concurso público o estágio probatório passou a ser de
03 anos, concomitantemente a avaliação especial de desempenho, no entanto não
existiam parâmetros claros e adequados para se mensurar e avaliar o desempenho dos
servidores.

A medida provisória n° 124, revogada pela MP128, que mais tarde daria origem
à lei ordinária 10.752, estabelecia um modelo legal da medida do desempenho do
servidor.

A MP 124 possuía suas bases em seis pontos:

a) Produtividade do trabalho, com base em padrões pré-estabelecidos de qualidade

e economicidade;
b) Capacidade de iniciativa;
c) Cumprimento de normas de procedimentos e de conduta no desempenho das
atribuições do cargo;
d) Assiduidade;
e) Pontualidade
f) Disciplina;

VITALICIDADE

Os cargos vitalícios geram vínculo válido por toda a vida, apesar de seu titular
aposentar-se voluntariamente e estar sujeito à aposentadoria compulsória.

A Carta de 1934 estabelecia que os vitalícios como os componentes das classes

dos magistrados, militares e os ministros do Tribunal de Contas e somente seriam
demitidos se fossem condenados por processo criminal, ponto que os diferenciavam dos
funcionários públicos estáveis, que podem ser demitidos através de sentença judiciária
ou processo administrativo. Mais tarde, na Constituição de 1967 a categoria foi
reduzida apenas aos magistrados e ministros do Tribunal de Contas

RESUMO – CAP. V

CONCURSO PÚBLICO E NOMEAÇÃO

O concurso é uma ferramenta utilizada pela Administração Pública para o

preenchimento por mérito dos cargos e dos empregos públicos, tendo em vista a
imparcialidade e igualdade de oportunidade. Esse procedimento é formal e obedece a
um edital, podendo apenas criar condições de acesso se previsto em lei.

A Constituição condiciona o ingresso no trabalho para o Estado, a aplicação de

provas ou provas e títulos. Buscando assim a moralidade, eficiência e aperfeiçoamento
do serviço público.

EVOLUÇÃO

Todo brasileiro tem a possibilidade de ocupar cargo público, obedecendo a

condições de capacidade especial previsto por lei (art. 184), como prevê a constituição
de 1891. No entanto essa mesma constituição não cogitava a realização de concurso
público. Apenas em 1934, uma mudança constitucional passou a exigência de concurso
público, ainda a inspeção de saúde e a garantia de estabilidade após dois anos de
efetivo exercício do cargo. A constituição de 1937 dispôs a respeito do funcionalismo
público, principalmente concernente ao sistema de garantias e deveres. A partir de 1946
os poderes públicos poderiam nomear para postos de carreiras das repartições
administrativas apenas funcionários concursados.

As provas no concurso são escritas, práticas ou as preleções. Todas com a

vigilância de uma Banca Examinadora. O concurso de títulos consiste na apresentação,
pelo candidato, de todos os documentos necessários. A validade do concurso é de dois
anos prorrogáveis por mais dois. Os aprovados poderão ser nomeados desde que seja
obedecida a ordem classificatória.

CONTRATO TEMPORÁRIO

O art. 37 IX da Constituição Federal prevê os contratos por tempo determinado e

sujeitam os servidores públicos ao regime jurídico especial. São temporários e
contratados sob o regime geral de providencia social, tendo a finalidade de atender às
necessidades temporárias de excepcional interesse público.

Algumas necessidades previstas são: assistência a situação de calamidade

pública, o combate a surtos epidêmicos, a realização de recenseamentos, a admissão de
professores substitutos e professores visitantes, a admissão de professores visitante
estrangeiro, e as atividades especiais nas organizações das Forças Armadas para atender
à área industrial ou a encargos temporários de obras e serviços de engenharia.

A contratação de temporários requer a realização de processo seletivo

simplificado amplamente divulgado, com exceção do provimento de vagas para
atendimento de calamidades públicas.

RESUMO – CAP. VI

No serviço público, carreira é a maneira pela qual o servidor melhora seus

rendimentos, posição hierárquica e acrescenta responsabilidades à sua função. Os planos
de carreiras buscam um corpo permanente de pessoal, não afetado pelas alterações dos
quadros políticos, a melhora do desempenho funcional e salarial.

AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO

Como mencionada anteriormente, a avaliação de desempenho trata-se de um

método de mensurar do desempenho de um servidor público, sendo levado em
consideração pontos como envolvimento, assiduidade e demais características positivas
e necessárias para execução de funções públicas.
PROMOÇÃO

Define-se promoção como o crescimento do servidor em escala hierárquica,

através da obtenção de cargos de maior responsabilidade e conseqüentemente maior
remuneração.

No artigo 38 da constituição de 1988, União, estados e municípios, no âmbito de

sua competência, instituíram regime jurídico único de planos de carreira para servidores
públicos.

RESUMO – CAP. VII

VENCIMENTO E REMUNERAÇÃO E SALÁRIO

A princípio é necessária a diferenciação de dois termos comumente confundidos:

vencimento e remuneração. Vencimento é o pagamento monetário legalmente fixado e
devido ao funcionário pelo exercício de seu cargo. Enquanto remuneração consiste no
pagamento monetário devido ao funcionário, formado pelo seu vencimento, ou parte
deste, somado de um percentual fixado em lei. Por fim, salário consiste na remuneração,
normalmente paga em dinheiro, devida pelo empregador, em face do serviço do
empregado. Comissões, percentagens, gratificações ajustadas e quaisquer benefícios
previstos como componentes dos salários, sendo esse o ponto que o difere dos demais
conceitos.
A revisão geral da remuneração dos servidores públicos era realizada sempre na
mesma data, sem distinção entre servidores civis e militares, como indicado no art. 37
da Constituição Federal de 1988. No entanto o novo texto prevê apenas que a
remuneração só será fixada ou alterada por lei específica, assegurada revisão geral
anual.

Após 1998, foi determinado também que nenhuma das remunerações ou

subsídios de servidores públicos pode exceder o subsídio dos ministros do Supremo
Tribunal Federal.

De forma a promover isonomia de vencimentos entre os três poderes, é fixado

em lei que o vencimento de cargos dos poderes legislativo e judiciário não pode ser
superiores aos pagos pelo poder executivo, respeitando o princípio da isonomia.
Através dessa mesma linha de raciocínio, é assegurada isonomia de vencimentos
entre cargos de atribuições iguais ou semelhantes do mesmo poder ou entre poderes,
salva as vantagens individuais e/ou relativas à local de trabalho ou natureza.

Os vencimentos dos servidores são irredutíveis e a remuneração deve observar o

que dispõe os art. 37, XII, 150, II, 153, III e 153, § 2º, I.

VANTAGENS PECUNIÁRIAS

As vantagens pecuniárias são acréscimos ao vencimento ou à remuneração,

devidas ao funcionário, vinculadas a certos motivos de ordem pessoal ou funcional, tais
como adicional por tempo de serviço, função, dedicação plena, gratificações, etc.
Adicional por tempo de serviço: é o acréscimo que se adita definitivamente ao padrão
do cargo em razão exclusiva do tempo de exercício estabelecido em lei para o
aferimento da vantagem;

Adicional de função: vantagem ligada a determinados cargos ou funções que, para

serem bem realizados, demandam regime distinto de trabalho, bastante afinco e
particular capacidade de seus ocupantes;

Adicional por tempo integral: o servidor beneficiado por esse adicional só pode exercer
uma função ou um cargo público, sendo vedado qualquer outro exercício profissional,
seja na área privada ou pública.

Adicional de dedicação plena: o servidor beneficiado por esse adicional poderá também
exercer outra atividade profissional, desde que haja compatibilidade com o exercício de
sua dedicação plena.

Adicional de universitário: aumenta a remuneração dos profissionais diplomados em

curso superior, desde que exerça o cargo ou desempenhe função para qual seja
necessário o título em questão.

Gratificações: vantagem atribuída de aos servidores durante a prestação de serviços

comuns da função, em condições anormais de segurança, em aspectos referentes à
salubridade, onerosidade ou à própria determinação legal.

Gratificação de serviço: caracterizada por sua vinculação a um serviço comum, quando

executado em condições excepcionais.

Gratificação por risco de vida ou saúde: benefício devido aos servidores que executem
trabalho com risco de vida ou saúde é vantagem pecuniária que se vincula às condições
peculiares de execução do serviço.

Subsídios: remuneração fixada em um valor único, paga aos detentores de mandato

eletivo e a outros agentes políticos. A remuneração por subsídio é caracterizada por seu
desdobramento não ser aceito em outras espécies de remuneração. Assim, o agente que
receba subsídio está impedido de receber gratificações, adicionais, abonos, prêmios, e
outras espécies remuneratórias.

RESUMO – CAP. VIII

ASSSITÊNCIA SOCIAL

A assistência social tem como objetivos a proteção à família, à maternidade, à

infância, à adolescência, à velhice, o amparo às crianças e adolescentes carentes, a
promoção da integração ao mercado de trabalho, habilitação e reabilitação das pessoas
portadoras de deficiência e a promoção de sua integração na vida comunitária, a
garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e
ao idoso que comprovem não possui meios de prover à própria manutenção ou de tê-la
provida por sua família, conforme dispuser a lei. Essa incumbência não é
exclusivamente estatal, podendo ser exercida também por entidades particulares, seja
como atividade privada ou por delegação

SAÚDE

A saúde é direito de todos e dever estatal, devendo ser garantida mediante

políticas sociais e econômicas, para a diminuição do risco de doenças. Todos devem ter
acesso igualitário aos serviços e às ações que prestem para a promoção, proteção e
recuperação da saúde. As instituições privadas podem participar de forma
complementar do sistema único de saúde, desde que siga as diretrizes deste, prestada a
seguir da celebração de contrato de direito público ou convênio.

PREVIDÊNCIA SOCIAL

A Previdência Social é um seguro que garante a defesa do trabalhador ou do

funcionário, em casos de doença, acidente, gravidez, prisão, morte e velhice.

DESENVOLVIMENTO

Na constituição federal de 1988, a assistência social, tratada nos artigos 203 e

204, garante sua prestação aos necessitados, independentemente da contribuição à
seguridade social. Já a previdência social, tratada nos artigos 201 e 202 da mesma
constituição, previam que os planos de previdência social eram estabelecidos mediante
contribuição e deveriam atender às disposições de seus cinco incisos (doença, invalidez,
morte, acidente, etc.).

A aposentadoria era prevista no artigo 202 da CF de 1988, assegurando, nos

termos da lei, calculando o benefício sobre a média dos trinta e seis últimos meses de
contribuição corrigidos mês a mês, levando-se em consideração a regularidade dos
reajustes salariais para a preservação de seus valores reais.

Algumas das principais condições para concessão de aposentadoria eram: 1)

Sessenta e cinco anos (65) de idade para homens, sessenta (60) anos de idade para
mulheres, reduzindo-se em cinco (05) anos o limite de idade para os trabalhadores
rurais; 2) Após trintas e cinco (35) anos de trabalho para homens, e trinta (30) anos para
mulher se sujeitos a especiais condições de trabalho que prejudicassem a saúde ou a
integridade física, definidas em lei; 3) após trinta (30) anos, para professor, e vinte e
cinco (25) anos, para professora, por efetivo exercício de função de magistério.

RESUMO – CAP. IX

A imprecisão e inconveniência da teoria da locação de serviços fez com que ela

fosse abandonada, tendo em vista que o funcionário passaria a ser responsável pelo
cumprimento das determinações legais e não apenas as obrigações determinadas pelo
locador da mão-de-obra.
 Em contrapartida, a teoria do mandato civil, onde o Estado delega a função
pública ao indivíduo para exercício em nome do Estado, tornou-se confuso devido a
relação conflitante entre alguns princípios de direito privado e direito público,
principalmente para o sistema de funcionários estáveis, de responsabilidade objetiva.

Uma terceira teoria, a teoria contratual, orientava-se por critérios puramente

civilistas, onde as relações de emprego eram realizadas apenas mediando acordo das
vontades, e desse modo estabelecendo um laço jurídico entre funcionário e o Estado.

No Brasil, o funcionário público é enquadrado na situação jurídica regulamentar.

O contrato de ordem privada só existia quando o emprego público pressupunha um
regime especial só encontrado no direito público e não poderia ser alterado pelas partes,
exceto em situações imprevisíveis.

As divergências e dúvidas da relação jurídica entre funcionário e Estado deram

origem a teoria estatuária, determinando que as condições de serviço público devem ser
previstas em lei e regulamentos. Mas apenas em 1939, após a elaboração de vários
projetos que visavam as garantias fundamentais do funcionário público, surgiu o
primeiro Estatuto do Funcionário Público.

O regime jurídico único para o servidor público cível da União nas autarquias e
fundações foi instituído em 1990, através da lei de número 8.112. Devido às
competências constitucionais a instituição do regime jurídico único dependia de cada
Estado-membro, Município e Distrito Federal para institucionalização do seu próprio
regime único, assim como implantação de planos de carreiras no âmbito de suas
respectivas competências.

Mesmo não havendo nada escrito sobre a impossibilidade de recrutamento de

carreiras exclusivas sob o regime celetista, deve prevalecer o bom senso e as
contribuições doutrinárias, esse tipo de regime esta destinado apenas às contratações de
funções subalternas.

RESUMO – CAP. X

RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL DO ESTADO

Está ligada ao ressarcimento a particulares que sofrerem algum dano por ação ou
omissão do poder público. Esse ressarcimento será efetuado perante prova e nexo da
casualidade.

A pessoa jurídica, seja de direito público ou privado, que prestam serviços

públicos devem responder pelos danos causados por seus agentes a terceiros. Não sendo
necessário a constatação de culpa ou dolo para ressarcimento, está constatação só é
válida para ação de regresso contra o responsável para cobrança do montante retirado
dos cofres públicos.
RESPONSABILIDADE DOS SERVIDORES

Servidores estão sujeitos a prática ilícita civil, penal e administrativo.

Caracterizando-se da seguinte maneira:

- Civil: regra segundo a qual o causador de dano a outrem é obrigado a repará-lo;

- Administrativa: em decorrência da prática ilícita definidos no estatuto por ação ou

omissão, culpa ou dolo e dano;

- Penal: será configurada ilícito penal do servidor são relativas a conduta correspondente
ao tipo penal, a presença de dolo ou culpa, assim como risco ou perigo da produção do
dano.

EVOLUÇÃO

O pensamento predominante de que o Estado não era responsável pelos danos

causados ao patrimônio de particulares, foi alterando-se com o passar do tempo, sendo
inicialmente reconhecida pelo Ministério da Fazenda. Mais tarde, tornou-se definido
que o Estado ao exercer suas atribuições legais, produza algum dano sobre o patrimônio
do cidadão torna-se responsável pela restauração do bem violado. Desse modo as
instituições de direito público são civilmente responsáveis pelos atos de seus
representantes que causem danos a terceiros, independente de constatação de culpa ou
dolo.

RESUMO – CAP. XI

ADMINISTRAÇÃO BUROCRÁTICA

O modelo burocrático consiste na administração dos objetos públicos por

funcionário sujeito a hierarquia, regulamentos rígidos e uma rotina inflexível. A
administração pública burocrática distingue claramente o bem público e o privado, bem
como o político e o administrador público

O combate a corrupção e o nepotismo patrimonialista são os principais objetivos

desse modelo. Por esse motivo é orientado pelas idéias de profissionalização, carreira,
hierarquia funcional, impessoalidade e formalismo preconizadas por Max Weber.

Os atributos da Administração Pública burocrática poderiam ser representados

pelo controle efetivo dos processos e abusos. No entanto seus pontos negativos são a
ineficiência e a incapacidade de se voltarem para o serviço dos cidadãos como clientes.

ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL

Administração pública gerencial é aquela construída sobre conceitos e práticas

para gestão do Estado como uma empresa, cujos serviços são destinados aos cidadãos,
vistos como clientes. Esse modelo baseia-se na eficiência dos serviços, avaliação de
desempenho e controle de resultados.

A administração gerencial é conseqüente dos avanços tecnológicos e da nova

organização política e econômica mundial, cada vez mais dinâmica e exigente, a fim de
tornar o Estado competitivo frente a outros países.

EVOLUÇÕES E TENDÊNCIAS

A reforma administrativa, atualmente em vigor no Brasil, ordenou-se

principalmente através da emenda constitucional número 19, de 1998. A reforma é
orientada para transformação da administração pública, com foco na eficiência e no
atendimento pleno dos cidadãos.

A CRISE DO ESTADO

Na década de 80, a crise brasileira atingiu também o Estado, tornando a reforma

indispensável para consolidação e estabilização da moeda, de modo a assegurar um
sustentável crescimento da economia.

MUDANÇA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Junto ao plano foram criadas uma série de medidas a serem tomadas, para o a
implementação efetiva da nova Administração Páblica. A meta primordial era substituir
os antigos modelos burocráticos por uma administração pública gerencial, baseada em
conceitos modernos de administração e eficiência, voltada para o controle de resultados
e descentralização do poder, de modo a atingir o cidadão.

PUBLICIZAÇÃO, GOVERNANÇA E GOVERNABILIDADE

A publicização visa desenvolver um sistema de parceria entre Estado e

sociedade, oposta a governança, que tem com a transição programada um tipo de
administração pública burocrática, voltada para si própria e para o controle interno, e
não para atendimento aos cidadãos.

Por fim, governabilidade é trata-se da possibilidade de ser governado, através da

legitimação por vias democráticas de formação dos atuais governos, delineadas nas
normas constitucionais.

OBJETIVOS

O desenvolvimento das condições necessárias para reconstrução da

administração pública era o principal objetivo da reforma do Estado nos moldes da
modernidade e racionalidade, em substituição a ineficiente administração burocrática.
Em 1998, as propostas apresentadas deram origem as emendas constitucionais de
número 19 e 20, a fim de concretizar objetivos não atingidos pela Constituição de 1988.

SETORES DO ESTADO
O Estado pode ser divido em quatro setores:

- Núcleo estratégico: setor responsável pelo planejamento estratégico, correspondente

aos poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no Poder Executivo, ao
Presidente da República, aos ministros e seus auxiliares.

- Atividades exclusivas: setor no qual são prestados os serviços somente realizáveis pelo
Estado. Poder de regulamentar, fiscalizar e fomentar.

- Serviços não-exclusivos: a atuação do Estado acontece de maneira simultânea a outras

organizações públicas ‘’não-estatais’’ e privadas.

- Produção de bens e serviços para o mercado: área de atuação de empresas

caracterizadas pelas atividades econômicas direcionadas para o lucro e que ainda
permanecem no aparelho do Estado.

OBJETIVOS GLOBAIS

Aumentar a governança do Estado. Em outras palavras, ampliar a capacidade

administrativa de governar com efetividade e eficiência, voltando a ação dos serviços do
Estado para o atendimento dos cidadãos.

OBJETIVOS PARA O NÚCLEO ESTRATÉGICO

Fazer com que os objetivos democraticamente acordados sejam adequados e

efetivamente alcançados. Modernizar a Administração burocrática, ainda justificada no
núcleo estratégico pela sua segurança e efetividade.

OBJETIVOS PARA AS ATIVIDADES EXCLUSIVAS

Transformação das autarquias e fundações dotadas do Poder do Estado em

agencias autônomas, com administração e recursos próprios.

OBJETIVOS PARA OS SERVIÇOS NÃO-EXCLUSIVOS

Transferência para o setor público não-estatal destes serviços, através de

programa de publicização e transformação das atuais fundações públicas em
organizações sociais.

OBJETIVOS PARA A PRODUÇÃO PARA O MERCADO

Continuar o processo de privatização por meio do conselho de desestatização.

VALORIZAÇÃO DO SERVIDOR PÚBLICO

O servidor público passou a ser mais valorizado no Plano Diretor, adquirindo

melhor remuneração, condizente com o mercado de trabalho nacional, e razoável
segurança no seu vinculo profissional com o Estado, conseqüentemente possuindo
maior motivação profissional.
O SERVIDOR E A REFORMA ADMINISTRATIVA

No século XX, um dos principais instrumentos da ultima reforma administrativa

no Brasil foi à emenda número 19 de 1998, produzindo os seguintes resultados:

- Princípio da Eficiência: o artigo 3 dessa Emenda, modificou o artigo 37 da

Constituição, incluindo a eficiência como princípio constitucional.

- Ingresso de estrangeiros: acessibilidade aos cargos e funções públicas, assegurada aos

brasileiros e estrangeiros, na forma da lei.

- Concursos públicos: destaca-se o novo texto ‘’de acordo com a natureza e a

complexidade do cargo eu emprego, na forma prevista em lei’’, em relação a concursos
públicos para investidura e cargo ou emprego público.

- Função de confiança e cargo comissionado: os cargos de comissão são providos

mediante nomeação, independem de concurso público e são de caráter transitório.
Diferentemente das funções de confiança, que são realizadas por servidores concursados
em atribuições de chefia direção e assessoramento.

- Direito a greve: o direito a greve é regulamentada partir da Emenda de 1988.

- Revisão geral das remunerações e subsídios: assegura revisão geral anual, sempre na
mesma data com índices iguais.

- Teto remuneratório: implantação de teto remuneratório em todos os Poderes da União,

dos Estados, Distrito Federal e Municípios, independente do regime adotado.

ESCOLAS E FORMAÇÃO DOS SERVIDORES

ENAP – Escola Nacional de Administração Pública

Tornou-se obrigatória, a partir da emenda constitucional de 1998, a criação e

manutenção de escolas de governo para auxiliarem a formação do servidor público, tais
como a ENAP, Escola Nacional de Administração Pública, que além de funcionar como
Escola de Governo, também realiza eventos no contexto administrativo, promovendo a
assistência a outros órgãos públicos e relacionando-se internacionalmente com outras
escolas do mesmo gênero.

Escola do Legislativo da AL/MG

Como a ENAP, a Escola do Legislativo da AL-MG oferece cursos e atividades à

sociedade, tendo seus programas voltados para o caráter sociopolítico e ações
promovendo a educação da sociedade. A escola atua nas três vertentes comuns às
instituições de ensino superior: pesquisa, ensino e extensão, sendo as duas últimas
voltadas especificamente a Deputados e servidores da Assembléia Legislativa.
ESAF – Escola Superior de Administração Fazendária e GTDCP (Grupo de
Trabalho Desenvolvimento Continuado de Pessoas)

Criados em parceria do Ministério e Secretarias da Fazenda e Finanças e órgãos

relacionados às questões tributárias, o GTDCP é parte da ESAF que objetiva estudar as
diversas áreas de atuação fazendária, bem como as situações decorrentes do trabalho
desenvolvidos por essas instituições, buscando soluções eficazes e duradouras para
eventuais problemas nesse contexto.

EPPG/UFRJ – Escola de Políticas Públicas e Governo da Universidade Federal do

Rio de Janeiro

Criada pela UFRJ visando suprir a falta de instituições de ensino superior na

formação dos servidores públicos. Além do Curso de Especialização em Políticas
Públicas, a UFRJ oferece outros treinamentos tendo o foco na discussão de problemas e
soluções no setor público.

EBAP-FGV – E. Brasileira de Administração Pública da Fundação Getúlio Vargas

Em 1952, a Escola Brasileira de Administração Pública deu início à visão de

administração holística ao setor público, fomentando a flexibilidade, descentralização
de funções, proposição de novos layouts estruturais e reformulações nos setores de
recursos humanos. Essa escola tem uma importante posição em âmbito continental,
comprometendo-se com a missão de tornar a Administração Pública mais flexível e
eficiente.

Unilegis – Universidade do Legislativo Brasileiro

Essa entidade foi criada no Congresso Nacional através da Resolução 1/2001,

tendo como seu objetivo fomentar o desenvolvimento do setor legislativo, contribuir
para a melhoria da sociedade e de sua educação, repassando a sociedade esses objetivos
e o papel deste setor, além da formação educacional dos servidores públicos do ramo
legislativo.

DIREITOS SOCIAIS DOS SERVIDORES PÚBLICOS

Irredutibilidade de remuneração, adicional remuneratórios de atividades que

coloquem a integridade física do funcionário em risco são apenas alguns dos direitos
garantidos pelos servidores públicos.

A isonomia de vencimentos é um desses direitos, e refere-se a igualdade de

vencimentos a servidores que executem as mesmas funções em mesmas condições, em
conformidade com o princípio da publicidade e da transparência que é exigida aos
órgãos públicos.

Estabilidade é outro direito do servidor público, concedido após passagem com

sucesso pelo estágio probatório pelo período 03 anos e aprovação na avaliação especial
de desempenho. É válido ressaltar que além de poder sofrer sanções como a exoneração,
ele pode também perder o cargo estável conforme disposto nos artigos 169 e 247 da
Constituição Federal, que prevêem a perda do cargo quando a despesa com pessoal
extrapolar os limites impostos por lei complementar. Em caso de invalidação de
sentença que demitiu tal servidor, este será reintegrado observando a remuneração
corrente e quem ocupava o cargo deste servidor, se estável, será reconduzido ao seu
cargo de origem ou posto em disponibilidade, também observando remuneração
proporcional ao tempo de serviço.

EMENDA CONSTITUCIONAL n° 20/98 – REFORMA DA PREVIDÊNCIA

A reforma da previdência foi instituída visando a racionalização da

aposentadoria e dinamização dos procedimentos desse setor. A redução de proventos de
aposentadoria e pensão dos servidores ocupantes de cargos efetivos e seus dependentes
até os valores definidos pelo RGPS – Regime Geral de Previdência Social. O novo texto
definiria novas formas de aposentadoria do servidor a serem percebidos de maneira
mais “igualitária” aos servidores públicos, através de contribuição. Posteriormente, em
2003, nova emenda constitucional traria novos formatos ao tratamento da previdência
no que diz respeito aos servidores públicos, através da Emenda Constitucional n°
41/2003, que entre suas mudanças trouxe o advento da concessão do benefício de
pensão por morte. Também foi assegurado aos servidores o reajuste dos benefícios para
preservação do real valor destes.

LEGISLAÇÃO ORDINÁRIA

A aprovação das Emendas Constitucionais 19 e 20 fez necessária a criação de

uma série de leis complementares e ordinárias que envolvendo os temas de tais
emendas. Entre os assuntos a serem legislados está o processo demissório por
insuficiência de desempenho, indenizações nos casos anteriormente citados, carreiras
exclusivas do Estado, revisão do Estatuto Jurídico dos servidores civis, definição de lei
geral sobre o sistema remuneratório da União, entre outros assuntos.

LEGISLAÇÃO ORDINÁRIA

Lei nº. 9.962, de 22 de fevereiro de 2000.

Disciplina o regime de empregos públicos, trabalhista, do pessoal da

Administração Federal direta, autárquica e fundacional.

Características da lei:

• Regime jurídico bilateral ou contratual para reger o vinculo jurídico entre

Estado e esta parcela de seus agentes;
• Veda a criação de empregos ou a transformação de cargos em empregos aos que
não sejam os da Administração federal direta, autárquica ou fundacional;
• Contratação mediante concurso público de provas ou de provas e títulos;
• Contrato de trabalho por tempo indeterminado e,
• Rescisão contratual unilateral somente pela Administração Pública.
SUBSIDIARIEDADE

Subsidiariedade é o pensamento de que a iniciativa privada tem mais

importância do que a atividade estatal. É possível percebermos algumas decorrências
da aplicação desse preconceito no Estado através das seguintes situações:

• Onda de privatizações – 1980;

• Transferências do interesse público para o Estado para os particulares;
• Necessidade de fomento;

TERCEIRIZAÇÃO

A terceirização permite a maior aproximação da Administração Pública com o

setor privado, aumentando também a eficiência no exercício de determinadas
atividades.

Terceirização do trabalho no setor privado tem como objetivo a redução de custo

do produto ou serviço, bem como a simplificação da estrutura empresarial. As
principais vantagens desse procedimento é a especialização, disponibilidade de tempo
para execução de atividades específicas e diminuição de custos.

No entanto a terceirização na administração pública é alvo de diversas críticas,

as mais comuns são:

• Não protege o interesse público;

• Favorece o apadrinhamento político;
• Burla a exigência de concursos públicos;
• Mascara uma relação de emprego com a Administração Pública;
• Não incidência das normas constitucionais sobre servidores públicos;
• Cobranças de taxas operacionais incompatíveis com os custos operacionais,
com os salários e com os encargos sociais;
• Não observância das normas das contratações temporárias; Contratação de
servidores afastados para prestarem serviços sob outro titulo, no próprio órgão
do qual esta afastado.

DIMENSÃO CULTURAL E DE GESTÃO

No contexto atual é possível identificar esforços em busca da transição da

Administração Pública, nos moldes burocráticos, para outra, moldada por critérios
gerenciais próprios das atividades privadas. No entanto, para que isso ocorra
efetivamente é necessária uma mudança cultural da Administração Pública nacional e
dos próprios colaboradores.
QUALIDADE E PARTICIPAÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Projetos:

Projeto de avaliação estrutural: objetiva tornar a estrutura organizacional pública mais

ágil e de fácil participação a comunidade. As principais ferramenta utilizadas são
analise de missões e a identificação de inadequações de funções e possibilidades de
descentralizações.

Projeto de Agências autônomas: visa a transformação de autarquias e fundações

agências autônomas com responsabilidade por resultados e foco na modernização da
gestão.

Projeto Cidadão: aperfeiçoamento das relações entre órgãos da Administração Pública

e cidadãos;

Projeto Indicador de Desempenho: desenvolvimento de indicadores de desempenho

quantitativo para as atividades exclusivas do Estado.

Projeto Qualidade e Participação: tem o objetivo de promover mudanças cultura

organizacional de colaboração entre administradores e funcionários.

Projeto Nova Política de Recursos Humanos: promover a profissionalização e

valorização do servidor público.

Projeto Valorização do Servidor para a Cidadania: busca resgatar talentos individuais

e promover sinergia dos grupos e organizações a fim de oferecer serviços de melhor
qualidade aos cidadãos.

Projeto Desenvolvimento de Recursos Humanos: implantado em Escolas de Governo

para formação e capacitação de servidores no quesito modernização de gestão.

Projeto Rede de Governo: criação de uma moderna rede de comunicação de dados na

Administração Pública.

Projeto Sistema de Gestão Pública: desenvolvimento de mecanismos que promovam a

transparência na implementação das diversas ações do Governo.

RECURSOS HUMANOS

A valorização e o reconhecimento do servidor público eficiente seriam objetivos

da reforma dos recursos humanos na administração pública.

NOVA POLÍTICA DE RECURSOS HUMANOS

As principais diretrizes para reformulação da política de recursos humanos nos

órgão públicos é a reestruturação das carreiras e o desenvolvimento de políticas de
capacitação.
 Com a reestruturação de carreiras, os servidores públicos serão caracterizados
por aqueles que integrarão as carreiras de Estado, exercendo atividades exclusivamente
voltadas para tarefas de Estado.

Objetivos:

• Controle do impacto dos gastos com pessoal;

• Correção das distorções na estrutura de remuneração do pode público;
• Diminuição da diferença salarial entre servidores e seus pares no setor privado;
• Proteção contra qualquer tipo de indexação a eventuais níveis de inflação
passada;
• Aperfeiçoamento das ferramentas de avaliação que vinculam a remuneração ao
desempenho do servidor;
A moderna gestão de recursos humanos deve corrigir as distorções salariais
inibidoras do desenvolvimento profissional dos indivíduos, flexibilizando o atual
sistema de cargos e carreiras e introduzir formas adequadas de estimulo a capacitação.

FRANQUIAS

A utilização de recursos privados para ampliação dos locais de atendimento

caracteriza as chamadas franquias de Administração Pública.

AGÊNCIAS AUTÔNOMAS

As prerrogativas de fiscalização, regulação, arrecadação e polícia seriam

desempenhadas pelas agências autônomas, e não mais exclusivamente pelo Estado.

Reguladoras são voltadas para a intervenção em mercados específicos regulando

a relação entre oferta e demanda e executivas são responsáveis pela implementação de
políticas, sem interferência no mercado.

A REFORMA DA PREVIDÊNCIA A PARTIR DE 2003

Em 2003, a reforma previdenciária estabeleceu que cálculo da aposentadoria se

desse com base nas contribuições, efetivadas pelo servidor e sua atualização depende de
lei. Todavia, a aposentadoria por invalidez continua assegurada a totalidade dos
proventos em conformidade com a enfermidade causadora desta e o benefício de pensão
por morte será o mesmo valor dos proventos do falecido ou dos proventos do servidor
da ativa.
A modificação da Emenda Constitucional 20, de 1998, acrescentou o sistema
especial de inclusão previdenciária para o trabalhador de baixa renda, no valor de um
salário mínimo, com exceção das aposentadorias por tempo de serviço.
Foi assegurado também o direito de opção pela aposentadoria voluntária
proporcional para o servidor a partir dos 53 anos homens, e 48 mulheres, ou ainda, caso
tenha cinco anos de efetivo exercício no cargo em que se der a aposentadoria, contando
com tempo de contribuição de no mínimo 35 anos homens e 30 para mulheres. O
servidor que se aposentar voluntariamente sofrerá redução em seus proventos de
inatividade proporcional a cada ano de antecipação.
Para os servidores Magistrados, membros do Ministério Público ou Tribunal de
Contas também se sujeitarão às condições de aposentadoria voluntária estabelecida aos
demais servidores, estes receberão um acréscimo de 17% para aposentar, os professores
20% se homem e 17% se mulher ao tempo que falta para se aposentar até a data da
publicação desta EC.
O servidor, permanecendo na ativa tendo completado as exigências para se
aposentar, com no mínimo 25 anos de contribuição se mulher e 30 se homem, receberá
um abono de permanência até que se completem os requisitos para aposentadoria
compulsória, aos 70 anos de idade.
Ainda, poderão aposentar-se com remuneração integral os servidores que
atendam os seguintes pré-requisitos:
• Idade de sessenta (60) anos se homem e cinqüenta (50) anos se mulher;
• Tirante e cinco (35) anos se homem e trinta (30) anos se mulher: sendo vinte
(20) anos de efetivo exercício no serviço público, dez (10) anos de carreira e
cinco (05) anos de efetivo exercício no cargo em que se der a aposentadoria.

Quaisquer benefícios ou vantagens que decorram da transformação ou

reclassificação do cargo ou função em que se deu a aposentadoria, bem como a revisão
em mesma data e proporção dos servidores em atividade. O teto da remuneração de
serviço público será limitado a 90,25% da remuneração mensal de ministro do Supremo
Tribunal Federal.