BUGETUL DE STAT

CONCEPTUL DE BUGET ŞI CONŢINUTUL SĂU ECONOMIC

Prin buget public în general se înţelege din punct de vedere formal actul prin care sunt
stabilite şi autorizate veniturile şi cheltuielile unei persoane de drept public cum ar fi statul,
întreprinderile de stat, comunele, judeţe, departamente, etc.

Corespunzător acestei definiţii bugetul statului este actul prin care sunt prevăzute şi autorizate
de către parlament veniturile şi cheltuielile statului ca persoană publică.

Importanţa deosebită a bugetului de stat în cadrul sistemului bugetar derivă din ponderea mare
a PIB repartizat prin intermediul său.

Bugetul de stat nu este însă numai un act financiar, el este totodată şi un act juridic generator
de drepturi şi de obligaţii, deci generator de relaţii sociale între stat pe de o parte şi diferite
persoane fizice şi juridice pe de altă parte care participă la formarea veniturilor statului sau
beneficiază de cheltuielile acestuia – ceea ce înseamnă că bugetul de stat este o categorie
economică.

Ca şi categorie economică bugetul de stat reprezintă relaţiile social-economice exprimate în

formă bănească ce se nasc cu prilejul repartizării unei părţi din venitul naţional prin
intermediul statului ca persoană juridică; ca organism de drept public pentru îndeplinirea
sarcinilor şi funcţiilor sale.

PRINCIPIILE BUGETARE
Întocmirea şi executarea bugetului de stat trebuie să răspundă anumitor cerinţe, anumitor
reguli cunoscute sub denumirea de principii dintre care vom prezenta următoarele:

 anualitatea bugetului;
 echilibrarea bugetului;
 universalitatea bugetului;
 unicitatea bugetului;
 realitatea bugetului;
 neafectarea veniturilor;
 publicitatea bugetului.
1. Anualitatea bugetului

Presupune respectarea perioadei de timp pentru care Parlamentul aprobă bugetul, şi pe de altă
parte cere ca puterea executivă să realizeze veniturile şi cheltuielile în cadrul perioadei
stabilite.

Perioada de obicei este de 1 an şi trebuie să se refere la 1 an.

Durata anului bugetar este egală cu anul calendaristic , fie este diferită.

În practică există 2 sisteme:

 unul numit sistem de exerciţiu, în care durata exerciţiului bugetar este mai mare cu 3-6
luni decât a anului bugetar, ceea ce înseamnă că după ultima zi a anului bugetar se mai lasă
disponibilul executivului 3-6 luni pentru lichidare situaţiei din anul precedent (Un asemenea
buget a avut şi România în perioada 1923-1934).
 sistemul de gestiune presupune că executarea bugetului se face pe durata anului bugetar,
de regulă anul calendaristic.
 Acest principiu în general este respectat dar sunt frecvente situaţiile de nerespectare
determinate fie de factori politici fie de factori financiari:
 factori politici – imposibilitatea ca uneori Parlamentul să poată vota bugetul în timp util
(presupune folosirea unor prebugete, folosirea unor credite bugetare provizorii);
 factori financiari – imposibilitatea de a se determina cuantumul exact al unor credite
bugetare, a necesarului preconizat, ceea ce face necesară utilizarea unor credite suplimentare
pentru corectarea bugetului.

2. Echilibrarea bugetului

Cere ca între cheltuieli şi venituri să existe un echilibru.

În perioada de început a capitalismului acest principiu era respectat, majoritatea ţărilor realiza
echilibrul, iar dacă exista deficitul era mic şi de scurtă durată.

În perioada dezvoltării capitalismului, datorită creşterii cheltuielilor statului, veniturile n-au

mai putut fi realizate an de an la nivelul acestora.

Bugetele de stat au început să se planifice cu deficite care au căpătat un caracter cronic.

Deficitul este argumentat teoretic de unii economişti ca fiind o cale a stabilizării economice,
cale de lichidare a şomajului, de realizare a echilibrului economic general (teoria deficitului
sistematic).
3. Universalitatea bugetului

Este principiul care cere ca bugetul de stat să nu fie întocmit şi aprobat numai pentru diferenţa
dintre venituri şi cheltuieli ci şi în formă brută (pentru totalul veniturilor şi cheltuielilor).

În felul acesta parlamentul poate cunoaşte mai bine dimensiunile cheltuielilor statului,
orientarea sa economico-socială, oportunitatea utilizării banilor publici.

Nerespectarea principiului universalităţii se concretizează în practica financiară prin faptul că

bugetele brute sunt înlocuite cu bugetele mixte sau chiar nete.

Bugetele mixte – unde unele capitole de venituri şi cheltuieli sunt stabilite după principiul
evidenţierii brute, în timp ce altele numai în formă netă.

Bugetele nete – veniturile şi cheltuielile sunt evidenţiate per sold (diferenţa dintre venituri şi
cheltuieli).

4. Unitatea bugetului

Constă in faptul că bugetul trebuie întocmit într-o formă unitară după o schemă unică,
veniturile şi cheltuielile să fie cuprinse într-un document unic.

Nerespectarea principiului unităţii se materializează în apariţia în practica financiară şi a altor

bugete în afara celui ordinar al statului sau cum ar fi bugetele extraordinare, bugetele anexe,
autonome, etc.

5. Realitatea bugetului

Cere ca bugetul să fie întocmit pe bază de date certe, să fie un buget real.

6. Neafectarea veniturilor

Conform acestui principiu nici unul din veniturile statului nu trebuie instituit şi încasat cu o
destinaţie anume; ele sunt general denumite venituri ale statului şi indiferent de denumirea ce
o poartă înainte, după încasarea lor se despersonalizează, se transferă în venituri bugetare care
în totalitatea lor urmează să primească destinaţiile legale.

Dacă în anumite sisteme economice sau politice pentru efectuarea unor anumite cheltuieli se
instituie venituri speciale, cheltuielile şi veniturile corespunzătoare nu sunt evidenţiate în
bugetul obişnuit al statului ci în bugetele extraordinare.

Prevalându-se de acest principiu uneori guvernul întocmeşte bugete extraordinare şi pentru

situaţii nu prea justificate, deoarece acestea nu mai fac obiectul aprobării parlamentului.
7. Publicitatea

Cere ca după aprobarea bugetului de stat de către Parlament, cifrele aprobate să fie date
publicităţii.

PROCESUL BUGETAR
Ansamblul operaţiunilor pe care le comportă bugetul din momentul începerii lucrărilor de
elaborare şi până în momentul încheierii sale, cuprinde patru etape şi anume: elaborarea
proiectului bugetar, aprobarea bugetului, executarea bugetului şi încheierea şi întocmirea
contului exerciţiului bugetar şi controlul bugetar.

1. Elaborarea proiectului de buget

Este de competenţa Guvernului, a Ministerului Finanţelor, după întocmirea şi însuşirea de

către Guvern el este depus spre dezbaterea şi aprobarea Parlamentului.

Acesta este sistemul european.

Sistemul american presupune intervenţia Preşedinţiei, pe lângă care funcţionează un birou al

bugetului care elaborează proiectul, preşedintele îl însuşeşte, îl înaintează Congresului – spre
dezbatere şi aprobare.

Acesta a fost aspectul politic al elaborării proiectului de buget, în afara acestuia mai există
aspectul tehnic, care se referă la determinarea cifrelor privind veniturile şi cheltuielile.

Se porneşte de la indicatorii anilor precedenţi, care la nevoie se majorează sau se diminuează

după cum este prevăzută evoluţia fenomenului bugetar.

Unele cheltuieli sunt determinate de evoluţia economiei şi acestea necesită o tehnică mai
complexă pentru determinare, aşa cum sunt: cheltuieli pentru susţinerea producţiei agricole,
de regulă prin subvenţionare; cheltuieli pentru acordarea celorlalte subvenţii; cheltuieli pentru
plata majorării salariilor publice, etc.

Determinarea nivelului veniturilor publice este mai dificilă tocmai datorită faptului că
majoritatea resurselor statului sunt direct sau indirect dependente de evaluările economice.

Pentru determinarea veniturilor statului, în practică au fost cunoscute mai multe procedee:

1. Metoda automată.
1. Metoda majorării şi diminuării.
2. Metoda directă.
Metoda automată, porneşte de la rezultatele privind realizarea bugetului de stat în penultimul
an care se ia ca bază, pentru determinarea indicatorilor bugetari.

Aceasta este o metodă tradiţională prezentând avantajul că este extrem de simplă; are însă şi
un dezavantaj: nu ţine seama de evoluţia fenomenelor economico-sociale, fiind greu de
presupus că ceea ce a fost valabil acum 2 ani va fi valabil şi în viitor.

Metoda majorării şi diminuării, porneşte de la mai mulţi ani precedenţi pe baza cărora se
stabileşte o medie anuală de creştere pe baza cărora sunt determinaţi indicatorii bugetari.

Nici rezultatele acestei metode nu s-au dovedit exacte pentru că evoluţia fenomenelor social-
economice nu este întotdeauna liniară şi de regulă realizările anilor precedenţi nu pot măcar
ca medie să determine exact aceste evoluţii.

Metoda directă, este metoda cea mai utilizată în prezent, se bazează pe realizările preliminate
ale anului în curs influenţate cu evoluţia preconizată în anul următor.

Această metodă se bazează de fapt pe existenţa calculelor statistico-matematice şi a tehnicii

moderne de calcul (se introduc datele în calculator şi se obţin mai multe variante, alegându-se
varianta optimă).

Deşi rezultatele ei sunt mult mai aproape de realitate decât ale metodelor precedente totuşi şi
datele acestea trebuie privite ca având un anumit caracter de aproximativitate.

Recunoscându-se acest caracter în multe ţări se admite corectarea pe parcurs a datelor iniţiale,
în funcţie de evoluţia fenomenelor social-economice.

2. Aprobarea bugetului de stat

Proiectul de buget odată întocmit este înaintat de către Guvern sau de către preşedinte în cazul
SUA, Parlamentului, respectiv Congresului pentru dezbatere şi aprobare.

În ceea ce priveşte tehnica aprobării există deosebiri în ceea ce priveşte sarcinile celor două
camere de la ţară la ţară. Astfel, dreptul de amendament al Parlamentului cu privire la cifrele
prezentate spre analiză, evidenţiindu-se două aspecte:

1. Parlamentul are dreptul să aprobe în bloc sau să refuze în bloc proiectul de buget;
2. Parlamentul are dreptul să aducă unele modificări cifrelor prezentate de Guvern.

Dreptul celor 2 Camere, în ţările în care Parlamentul bicameral.

Uneori aceste modificări trebuie transmise comisiilor financiare care funcţionează în cadrul
celor două camere; amendamentele propriu-zise se aduc de comisie (Franţa, Germania). În
alte ţări există şi posibilitatea ca amendamentele să le aducă chiar membrii Parlamentului
(Anglia).

Dreptul celor două camere de a analiza şi aproba bugetul în materie de legislaţie bugetară se
evidenţiază o particularitate caracteristică faţă de legislaţia obişnuită (cele două camere au
drepturi egale).

Inegalitatea celor două camere în aprobarea bugetului atribuindu-se cu prioritate Camerei

inferioare, Camerei Reprezentanţilor.

Bugetul trebuie prezentat mai întâi spre dezbatere şi aprobare camerei inferioare şi numai în al
II-lea rând camerei superioare.

1. Camera inferioară nu are dreptul să aducă modificări cifrelor analizate, în schimb camera
superioară are acest drept.
2. În alte ţări camera superioară practic este lipsită de orice drepturi (sistemul englez),
analiza propriu-zisă o face numai camera inferioară.

O situaţie aproape asemănătoare există şi în Franţa, Germania.

În acest caz bugetul este primit de camera inferioară şi apoi după analiza şi aprobarea dată de
aceasta este înaintată Senatului.

Dacă amendamentele aduse de Camera Superioară nu concordă cu cele formulate de Camera

inferioară atunci bugetul este reanalizat de o comisie mixtă formată din deputaţi şi senatori
care găseşte soluţia finală.

Dacă membrii acestei comisii nu se pun de acord ultimul cuvânt îl are camera inferioară.

În tehnica de examinare şi aprobare a bugetului în general se observă tendinţa de a se diminua

puterea Parlamentului şi de a se accentua atribuţiile Guvernului în materie de buget.

Accentuarea atribuţiilor Guvernului de manifestă de exemplu prin faptul că Guvernul ajunge

adesea să-şi aprobe singur proiectul de buget atunci când Parlamentul întârzie de a se
pronunţa, de asemenea atribuţiile curente ale Guvernului se manifestă în faptul că adesea
cifrele aprobate sunt ulterior modificate fără a mai fi necesară aprobarea Parlamentului.

În ceea ce priveşte aprobarea finală este de remarcat faptul că adesea rezultatele finale sunt nu
numai rodul dezbaterii şi aprobării în cadrul Parlamentului ci şi efectul influenţei dinafară.
În orice stat capitalist există o categorie de oameni în slujba marelui capital care prin relaţii
directe (contracte, corespondenţă) influenţează membrii Parlamentului în luarea anumitor
hotărâri.

Recunoscându-se activitatea unor astfel de persoane în SUA a fost votată chiar o lege în 1946
prin care se cere acestor persoane să se declare pentru a li se ţine o evidenţă oficială.

În 1953 de exemplu 375 de persoane erau înregistrate. Aceste persoane sunt cunoscute sub
diverse denumiri cum ar fi: grupuri de presiune, lobişti, etc.

3. Executarea bugetului de stat

Prin executarea bugetului de stat se înţelege realizarea în practică a ceea ce s-a prevăzut şi a
fost aprobat de Parlament.

Executarea bugetului are semnificaţie deosebită în ceea ce priveşte partea de cheltuieli

comparativ cu partea de venituri.

În ceea ce priveşte execuţia cheltuielilor cifrele avansate în Parlament au caracterul unei

limite peste care nu se poate trece dar realizarea cifrelor stabilite nu este obligatorie ci are
caracter facultativ.

Spre deosebire de cheltuieli executarea veniturilor reprezintă o obligaţie pentru guvern şi

pentru organele administrative care contribuie la realizarea lor, adică cifrele aprobate de
Parlament trebuie cel puţin la nivelul respectiv realizate altfel considerându-se o abatere de la
obligaţiile cei revin guvernului sau organelor administrative.

În aceste condiţii şi tehnica executării diferă:

Tehnica executării cheltuielilor publice – cuprinde mai multe etape (4):

1. Angajarea cheltuielilor;
2. Lichidarea cheltuielilor;
3. Ordonanţarea;
4. Plata.

Executarea cheltuielilor

1. Angajarea cheltuielilor – este acea operaţie prin care pe bază de acte statul perfectează
diferite operaţii generatoare de cheltuieli:
De exemplu, încheierea unui contract între un minister şi o întreprindere prestatoare de
servicii prin care se solicită acesteia serviciile indicate, întocmirea unei comenzi – pentru
materiale sau alte valori, aprobarea angajării unui funcţionar public, etc.

O dată încheiate aceste acte ele sunt generatoare de cheltuieli pentru stat.

2. Lichidarea cheltuielilor – reprezintă constatarea îndeplinirii obligaţiilor de către cei faţă

de care iniţial statul s-a angajat, într-un fel sau altul precum şi stabilirea măsurii în care
aceştia şi-au îndeplinit obligaţiile în vederea stabilirii exacte a mărimii cheltuielilor în sarcina
statului.

Continuând exemplul, pentru plata salariului trebuie să se constate pe bază de pontaj prestarea
muncii pentru care funcţionarul a fost angajat; încheierea unui contract de prestări servicii
poate presupune eşalonarea pe o perioadă mai lungă a prestării serviciului, statul efectuând
cheltuieli în măsura în care i se face dovada îndeplinirii obligaţiilor de către prestator.

3. Ordonanţarea – formularea unui ordin de plată de către unitatea administrativă care

beneficiază de servicii, şi alte valori, ordin înaintat contabililor sau casierilor publici de a face
o plată în favoarea creditorului indicat.

4. Plata – se concretizează în îndeplinirea ordinului primit de către casier (eliberarea efectivă

a sumelor în favoarea creditorilor statului). Acest ordin de plată nu este însă respectat în mod
obligatoriu de către casieri sau contabilii publici ci numai în măsura în care aceştia constată că
plata este legală.

Pentru a putea refuza în anumite situaţii plata, evident casierii şi contabilii publici trebuie să
se bucure de acel principiu, al separaţiei între administratori şi gestionari publici.

Practic angajarea, lichidarea şi ordonanţarea este de competenţa unităţilor administrative (a

administraţiei publice) în timp ce plata este făcută de casier sau contabili aflaţi într-o altă
subordine ierarhică.

Această separare a administraţiei publice de plătitorii efectivi este principiul fundamental pe

care se întemeiază execuţia bugetului în general şi a cheltuielilor în special, în felul acesta
evitându-se angajarea unor cheltuieli pentru care nu există credite bugetare aprobate.
Schimbarea destinaţiei banilor publici se află în contradicţie cu legea bugetară şi reprezintă în
fapt deturnarea de fonduri.

Executarea veniturilor
Este mai complexă decât executarea cheltuielilor pentru următoarele considerente:

 valoarea aprobării autorizaţiei dată de Parlament are caracter obligatoriu, ferm;

 cifrele aprobate trebuie realizate cel puţin la nivelul aprobat, altfel se consideră o lipsă în
activitatea celor cu atribuţii în acest sens;
 resursele statului provin dintr-o mare varietate de surse, fiecare având particularităţi în
modul de organizare;
 încasarea veniturilor statului oferă mult mai multe prilejuri de fraudă decât efectuarea
cheltuielilor.

Tehnica execuţiei veniturilor nu este unitară, ea diferă în primul rând pe cele două mari
categorii de venituri, fiscale şi nefiscale.

Nici în cadrul veniturilor fiscale executarea nu se realizează după acelaşi procedeu – astfel, în
cazul impozitelor directe tehnica execuţiei cuprinde în general următoarele etape:

1. Asieta – prin care se realizează constatarea şi evaluarea materiei impozabile.

2. Lichidarea impozitului – se stabileşte în funcţie de mărimea materiei impozabile şi de
cotele de impozitare, cuantumul impozitului datorat.
3. Emiterea rolului fiscal o listă cuprinzând contribuabilii din raza unităţii administrative
respective cu materia impozabilă de care dispune şi cu cuantumul impozitului corespunzător.

Aprobarea rolului respectiv de către autoritatea legală transformă acest tabel într-un veritabil
act executoriu.

Contribuabilii primesc ca un avertisment un extras de rol încă de la începutul anului în care

este prevăzută suma de plată şi termenul maxim pentru îndeplinirea legală a acestei obligaţii a
cărei nerespectare conduce la calcularea de majorări pentru fiecare zi întârziată.

În caz de neplată pe baza rolului se poate trece la executarea silită a contribuabilului.

4. Perceperea propriu-zisă se realizează de către casierii publici.

În ceea ce priveşte perceperea ea se realizează în cazul impozitelor directe de obicei prin

deplasarea contribuabilului la organele fiscale.

În cazul impozitelor indirecte, practic organele administrative care stabilesc sau controlează
stabilirea materiei impozabile şi a impozitului datorat realizează şi încasarea impozitului
respectiv.
Uneori încasarea impozitului, a taxei se realizează imediat alteori între asietă – lichidarea şi
plată există o separaţie mai mare sau mai mică în timp.

În cazul perceperii taxelor vamale atât constatarea masei impozabile, cât şi lichidarea şi
perceperea se fac deodată de organul vamal, numai în cazul în care posesorul mărfii refuză
plata taxei, organele vamale întocmesc un act constatator pe baza căruia se cere executarea
silită.

În cazul accizelor, organele administrative stabilesc la anumite perioade cuantumul

impozitului în funcţie de existenţa şi mărimea actelor generatoare de impozit.

Execuţia veniturilor nefiscale

Cuprinde veniturile realizate de stat de la întreprinderi şi domeniile sale.

Marea varietate a acestor venituri determină şi soluţii diferite de executare.

Unele venituri nefiscale se execută după un procedeu asemănător cu executarea impozitelor

directe.

Alte categorii de venituri nefiscale se realizează după un procedeu folosit de particulari la

încasarea veniturilor lor.

4. Încheierea şi aprobarea contului exerciţiului bugetar şi efectuarea controlului bugetar

Întocmirea contului de execuţie a bugetului este o fază necesară a procesului bugetar pentru
că acest cont reflectă operaţia de execuţie bugetară şi permite stabilirea rezultatului final al
acestei execuţii, existenţa excedentului a deficitului sau a echilibrului bugetar.

Contul de execuţie bugetară îmbracă anumite particularităţi în funcţie de soluţia adoptată de

ţara respectivă în ceea ce priveşte durata execuţiei bugetului, ori în funcţie de durata există
două sisteme: sistemul de exerciţiu, sistemul de gestiune.

În cazul sistemului de exerciţiu contul de execuţie bugetară pe un an reflectă totalitatea

operaţiunilor aferente bugetului anului respectiv chiar dacă realizarea lor s-a făcut după
încheierea anului bugetar (în cazul celor 3-6 luni convenite) reprezintă avantajul sistemului.

Dezavanatajul – timp de 3-6 luni trebuie să se ţină conturi duble pentru urmărirea execuţiei,
unele în care se evidenţiază execuţia anului expirat şi altele pentru anul în curs.

Sistemul de gestiune oferă în ceea ce priveşte încheierea contului de execuţie o mai mare
simplitate dar prezintă dezavantajul că acest cont nu oferă o situaţie clară a execuţiei
bugetului pentru că o parte a veniturilor şi cheltuielilor aprobate sunt reportate în contul
anului viitor.

În ceea ce priveşte aprobarea contului de execuţie a bugetului, acesta se realizează de către

Parlament odată cu proiectul bugetului anului următor. Referindu-se la o perioadă expirată
deja de cel puţin un an, parlamentarii nu manifestă destul interes în analiza cifrelor ce le sunt
prezentate ceea ce înseamnă că aprobarea are în mare măsură un caracter formal.

5. Controlul bugetului

Este o fază a procesului bugetar absolut necesară pentru că în felul acesta se urmăreşte modul
de reprezentare a deciziilor Parlamentului, se împiedică depăşirea creditelor bugetare sau
neîncasarea veniturilor stabilite.

Existenţa lui este un factor de diminuare a delapidărilor şi a risipei.

Controlul bugetului de stat este de mai multe feluri în funcţie de criteriul ce se are în vedere
pentru realizarea distincţiei:

1. După natura persoanelor controlate:

1.1. control asupra administraţiei publice;
1.2. control asupra gestionarilor publici.
2. Din punct de vedere al faptelor controlate:
2.1. control al veniturilor;
2.2. control al cheltuielilor publice.
3. Din punct de vedere al momentului când se execută:
3.1. control prealabil;
3.2. control paralel în execuţia bugetului;
3.3. control ulterior.
4. După natura organelor de control:
4.1. control administrativ;
4.2. control jurisdicţional;
4.3. control politic.

Gruparea controlului bugetar după acest ultim criteriu este cea mai importantă.

Controlul administrativ este cel care se execută din interiorul organelor administraţiei, fie de
către funcţionarii proprii, fie de către un corp de control specializat.
Sunt însă şi cazuri când acest control se execută de persoane care n-au atribuţii speciale în
acest sens ci îl realizează ca o activitate complementară a activităţii ei de bază – este cazul
controlului pe care-l execută gestionarii publici asupra administratorilor cu prilejul efectuării
plăţii cheltuielilor.

Controlul administrativ este de regulă un control preventiv sau concomitent execuţiei

bugetului: el se execută în special asupra cheltuielilor şi mai puţin asupra veniturilor.

În ceea ce priveşte persoanele controlate prin acest control sunt vizaţi mai ales administratorii
şi mai puţin gestionarii publici care sunt supuşi controlului jurisdicţional.

Controlul jurisdicţional este acel control care se execută de un organ specializat (juridic) care
poartă numele de Curtea de conturi sau Camera de conturi, organ independent (imparţial)
care nu este subordonat altor organe, decât Parlamentului.

Controlul jurisdicţional urmăreşte în primul rând să protejeze finanţele publice de eventualele

delapidări, neglijenţă, rea credinţă, în al doilea rând să apere pe gestionarii publici de orice
arbitrariu asigurând controlul fără existenţa vreunei presiuni de natură politică.

Controlul politic este controlul realizat de către Parlament fiind un control atât anterior cât şi
paralel cu excepţia bugetară şi ulterior.

Controlul anterior se realizează cu prilejul dezbaterilor realizate pentru votarea bugetului de

stat.

Controlul paralel cu execuţia bugetului se realizează cu prilejul interpelărilor membrilor

parlamentului adresate Guvernului cu privire la venituri şi cheltuieli bugetare.

Controlul ulterior se realizează cu prilejul dezbaterilor generate de votarea contului de

încheiere a exerciţiului bugetar.