Sunteți pe pagina 1din 49

CAP.

1 OPERAŢIUNILE ADMINISTRATIVE ŞI OPERAŢIUNILE


MATERIALE

1. Noţiunea operaţiunilor administrative şi a operaţiunilor materiale

În afara actelor juridice, organele administraţiei publice înfăptuiesc şi o serie de operaţii


administrative cum ar fi ştampilarea, avizarea actelor administrative, înregistrarea lor, datarea,
îndosarierea ori comunicarea etc.
Analizând activitatea autorităţilor administraţiei publice se poate constata că cea mai
mare parte din activitatea acestora este alcătuită din operaţii administrative precum şi din
operaţii materiale, ca de pildă instruirea elevilor, consultarea unui pacient de către un medic ori
prestările de servicii.
Operaţiile administrative prezintă o deosebită însemnătate deoarece, cu ajutorul lor are
loc emiterea, executarea şi controlul actelor administrative precum şi al altor acte juridice, cum
sunt legile şi hotărârile judecătoreşti.
Operaţiile administrative se aseamănă cu operaţiile de tehnică administrativă care sunt
utilizate de alte organe ale statului, organizaţiile nestatale şi chiar persoane fizice. Operaţiile
administrative se deosebesc de acestea întrucât sunt realizate numai de organele administraţiei
publice.
Unele operaţii administrative sunt înfăptuite în realizarea puterii de stat, ca de exemplu
sigilarea unui bun, în timp ce altele nu implică acestea, cum sunt de pildă, dactilografierea sau
îndosarierea de acte1.
În comparaţie cu numărul actelor administrative, cel al operaţiilor administrative şi a
celor materiale este mult mai mare. Acest lucru se explică prin aceea că, pentru elaborarea şi
executarea unui singur act administrativ sunt necesare numeroase şi variate operaţii
administrative şi operaţii materiale. Fără acestea din urmă nu este posibilă nici elaborarea şi
nici executarea, nu numai a actelor administrative, dar nici a actelor celorlalte autorităţi ale
statului, atunci când executarea lor este înfăptuită de organele administraţiei publice.
Operaţiile administrative sunt legate în general de emiterea, executarea şi controlul unui
act administrativ sau a altui act juridic concret, determinat, în timp ce operaţiile materiale
propriu-zise sunt înfăptuite în exercitarea unor atribuţii ale organelor administraţiei publice,
fără a avea o legătură directă cu un anumit act administrativ sau un alt act juridic, emis atât de
organe ale administraţiei publice, cât şi de alte organe.
De exemplu, semnarea şi ştampilarea unui certificat medical sunt operaţii administrative
privind emiterea acelui certificat, în timp ce consultaţiile medicale sunt operaţii materiale,
pentru realizarea atribuţiilor ce revin cadrelor medicale. De asemenea, operaţiile legate de
eliberarea unei diplome de absolvire a unei instituţii de învăţământ sunt operaţii administrative,
în timp ce ţinerea de prelegeri, efectuarea unor lucrări de laborator, desfăşurarea unui seminar
etc. sunt operaţii materiale privind exercitarea funcţiei de cadru didactic. Evident, în unele
cazuri, distincţia poate fi destul de greu de făcut, de aceea problema trebuie rezolvată de la caz
la caz, în mod diferenţiat.
În exemplele date, certificatul medical şi diploma de absolvire constituie acte
administrative.

2. Diferite operaţii administrative şi operaţii materiale

1 D.Brezoianu - op. cit., pag. 52 ;


Aceste operaţii, denumite în doctrină şi operaţiuni tehnico-administrative2, pot interveni
în diferite faze ale procesului de elaborare şi executare a actelor administrative, şi anume, în
faza de pregătire, în faza de emitere, în faza de executare a actelor administrative, precum şi în
ceea ce priveşte controlul executării.
Astfel, în faza de pregătire intervin o serie de operaţii privind evidenţa datelor şi
documentelor, ca de pildă, statistici, rapoarte, referate, studii, expertize etc.
Tot în această fază premergătoare adoptării actelor administrative intervin şi procesele-
verbale de constatare a existenţei unor fapte sau operaţiuni tehnice de dactilografiere a
proiectului de act, multiplicarea acestuia, transmiterea lui spre avizare, iar după obţinerea
avizelor, transmiterea spre studiu funcţionarilor publici sau persoanelor ce compun organul ce
urmează să-l adopte, ori funcţionarului public competent, potrivit legii, să decidă emiterea
actului administrativ de autoritate în cauză.
În faza de emiterea au loc operaţii concomitente cu procedura de adoptare a actului
administrativ. Acestea se referă la întocmirea şi definitivarea proiectului de act administrativ,
avizarea de către funcţionarii ce urmează să-l adopte, operaţii cu ocazia votării actului, printre
care convocarea organului colegial, stabilirea ordinii de zi, întocmirea proceselor-verbale de
şedinţă, operaţii necesare formei actului, ca de exemplu, ştampilarea, datarea, înregistrarea,
uneori traducerea într-o altă limbă şi semnarea lui de către conducătorul organului care l-a
adoptat.
În faza de executare intervin, de asemenea, o varietate de operaţii, cum ar fi publicarea
sau comunicarea actelor administrative prin publicarea în Monitorul oficial, presă, afişare,
comunicare la radio şi televiziune, înmânarea de înştiinţări individuale şi altele.
Tot în faza de executare, în caz de neexecutare de bunăvoie a actelor administrative, pot
fi aplicate o serie de măsuri administrative coercitive, având scopul de a se obţine executarea
actelor administrative.
Astfel de operaţii sunt, de exemplu, tratamentul medical forţat, ţinerea în carantină,
reţinerea unor persoane pentru cercetări penale, confiscarea de bunuri, sechestrarea acestora,
popriri, blocarea conturilor, vânzarea la licitaţie, oprirea accesului, interzicerea staţionării etc.
În fine, spre a se verifica modul cum au fost executate actele administrative, poate fi
utilizată o gamă variată de operaţii administrative de control. Este vorba despre operaţii
realizate de către organele administraţiei de stat ierarhic superioare celor controlate, precum şi
de către persoane sau compartimente din interiorul unui organ. Totodată, controlul se exercită
şi între organe diferite, fără a exista însă relaţii de subordonare a acestora unele faţă de altele
(de pildă, controlul sanitar, financiar, comercial3, poliţienesc etc.).
Ca operaţii administrative de control, pot fi menţionate: percheziţiile corporale şi
domiciliare, controlul asupra verificării tehnice a autovehiculelor, descinderii la faţa locului,
verificări de acte, inventare, expertize şi altele.
De multe ori, operaţiile de control sunt urmate de emiterea unor acte administrative, aşa
încât aceste operaţii pot fi incluse, într-un astfel de caz şi în grupa operaţiilor de pregătire şi de
elaborare a actelor administrative.
Având în vedere sarcinile administraţiei publice de a organiza executarea şi de a executa
legea, operaţiile administrative cât şi operaţiile materiale prezintă o însemnătate de prim ordin
în ceea ce priveşte însăşi înfăptuirea administraţiei, asigurarea ordinii de drept şi desfăşurarea
în cele mai bune condiţii a vieţii sociale.
Mai trebuie menţionat că în doctrină s-a arătat că şi faptele administrative pot sta la baza
emiterii unui act administrativ 4. Faptele administrative sunt acţiuni şi inacţiuni licite sau ilicite

2 Mircea Preda - op.cit., pag. 138 ;


3 D.Brezoianu - op.cit., pag. 53 ;
4 Mircea Preda - op. cit., pag. 137 ;
săvârşite de autorităţile publice şi de funcţionarii acestora, precum şi de persoanele fizice şi
juridice care au drept rezultat producerea de efecte juridic.
Faptele administrative ilicite atrag răspunderea administrativă a celui care le-a săvârşit,
precum şi obligarea de a suporta paguba produsă unui terţ prin aceste fapte.

CAP. 2 ACTUL ADMINISTRATIV

SECŢIUNEA 1 – NOŢIUNEA, TRĂSĂTURILE ŞI REGIMUL JURIDIC AL


ACTELOR ADMINISTRATIVE

1. Conceptul de act administrativ (terminologie şi definiţie)

Varietatea sarcinilor pe care le îndeplinesc organele administraţiei publice determină


adoptarea unor diverse tipuri de acte. În această categorie intră în primul rând actele
administrative.
Legislaţia, practica judiciară şi literatura de specialitate nu întrebuinţează o terminologie
unitară pentru denumirea principalului act juridic de putere emis de administraţia de stat sau
cea locală. Legislaţia foloseşte, de regulă, denumirile concrete ale actelor juridice
administrative, ca de exemplu: hotărâre, ordin, regulament, dispoziţie, autorizaţie, certificat,
proces-verbal etc., ceea ce permite, în cazurile arătate stabilirea provenienţei actului juridic,
determinarea caracterului său normativ sau individual şi altele asemenea.
Întrucât actele juridice emise de administraţia publică cunosc o mare varietate şi o
abundenţă de denumiri s-a impus, cu necesitate, găsirea unei denumiri generice (întocmai ca şi
în cazul actelor civile sau a celor juridice) care să desemneze, în mod unitar, întreaga categorie
a acestor acte. În acest sens, două denumiri reţin, în principal, atenţia: cea de act administrativ
şi cea de act de drept administrativ5.

5 Ioan Santai – Drept administrativ şi ştiinţă administrativă, vol. II, Editura Risoprint, Cluj-Napoca 1998, pag. 31;
Terminologia de act administrativ este folosită de Constituţie (art. 48 alin. 1), Legea
contenciosului administrativ nr. 29/1990 sau Hotărârea Guvernului României nr. 9/2001
privind reorganizarea şi funcţionarea prefecturilor (art. 4). Aceeaşi terminologie este utilizată
şi de o serie de autori de specialitate 6.
Alţi autori se referă la noţiunea de act de drept administrativ, dar care nu este utilizată
în legislaţie7. Considerăm corectă terminologia folosită în Constituţie ca lege fundamentală a
statului.
Actul administrativ constituie o categorie de acte juridice date, în principal, de
autorităţile şi persoanele care îşi desfăşoară activitatea în administraţia publică, precum şi de
instituţiile publice şi regiile autonome, fiind o modalitate de lucru a acestora prin care se asigură
realizarea puterii executive şi înfăptuirea sarcinilor care revin administraţiei publice.
Emit acte administrative şi alte autorităţi publice, din sfera celorlalte puteri (legislativă
şi judecătorească), dar nu ca activitate de bază a acestora, ci ca activitate auxiliară, necesară
pentru îndeplinirea activităţii de bază. Mai concret emit acte administrative şi organele de
conducere ale fiecărei din cele două camere ale Parlamentului (preşedintele şi biroul camerei),
precum şi funcţionarii publici care deţin funcţii de conducere în aparatul acestora (secretarul
general, şefii de departamente, de servicii şi a celorlalte compartimente din structura lor
organizatorică), precum şi conducerile autorităţilor judecătoreşti, în vederea bunei administrări
a justiţiei sau pentru punerea în executare a hotărârilor judecătoreşti rămase definitive 8.
Conceptual, actul administrativ este actul juridic unilateral emis în cadrul activităţii
executive de autorităţi publice în calitatea lor de subiecte special investite cu atribuţii de
realizare a puterii de stat, prin care se creează, se modifică sau se sting raporturi de drept
administrativ.

2. Trăsăturile actelor administrative

Trăsăturile actelor administrative reprezintă acel ansamblu de însuşiri care determină


includerea respectivelor acte în categoria actelor juridice şi în mod concomitent le diferenţiază
de alte specii de acte juridice aparţinătoare diverselor ramuri de drept. Trăsăturile actelor
administrative le putem desprinde din analiza următoarelor categorii :
- elementele esenţiale;
- condiţiile de valabilitate şi
- caracteristicile specifice.
Elementele esenţiale sunt acele trăsături fără de care manifestarea de voinţă nu se poate
constitui ca act juridic. Condiţiile de valabilitate reprezintă acel ansamblu de cerinţe care
asigură actelor de drept administrativ producerea integrală şi în mod valabil a efectelor juridice.
Caracteristicile specifice actelor administrative reprezintă acele însuşiri care, rezultând din
reunirea cumulativă a elementelor esenţiale şi a condiţiilor de valabilitate, diferenţiază aceste
acte de alte categorii acte juridice.
S-a arătat că actul administrativ este o manifestare de voinţă juridică unilaterală
aparţinând autorităţii administraţiei publice. Uneori, manifestarea de voinţă nu este exclusiv un
atribut al administraţiei. Astfel, în unele cazuri, actul administrativ se emite de autoritatea sau
instituţia administrativă la cererea administraţilor interesaţi. Aşa este de pildă autorizaţia de
înstrăinare a unui imobil ori cea de construcţie a unui imobil. Deşi actul este emis la cererea
persoanei interesate, nu suntem în prezenţa unui act bilateral, autoritatea, administrativă, putând
refuza sau anula actul administrativ din proprie iniţiativă, fără acordul celuilalt subiect.

6 Valentin Prisăcarul – Contenciosul administrativ, Editura ALL BECK, Bucureşti, 1998, pag. 76; - R. Ionescu – Drept administrativ, Editura
didactică şi pedagogică, Bucureşti 1970 pag. 218; - Alexandru Negoiţă – Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 1996, pag. 216; - A.
Iorgovan – Tratat de drept administrativ, Biblioteca juridică NEMIRA, Bucureşti, 1996 ;
7 T. Drăgan – Actele de drept administrativ, Editura ştiinţifică, Bucureşti, 1959; - I. Santai – op. cit., pag. 31;
8 A se vedea şi Mircea Preda – Tratat elementar de drept administrativ român, Lumina Lex, Bucureşti, 1996, pag. 99-100;
Actul administrativ este obligatoriu atât faţă de persoanele fizice sau juridice cărora li
se adresează, cât şi faţă de organul care l-a emis, ţinut să-l respecte el însuşi pe tot parcursul
valabilităţii lui. Această obligativitate a actului administrativ derivă din faptul că el este dat pe
baza şi în executarea legii şi, din această cauză se bucură de prezumţia de legalitate. Actele
administrative fiind emise pe baza şi în executarea legii nu pot conţine dispoziţii contrare
legilor, dar printr-o lege se poate oricând modifica sau anula un act administrativ. Actul
administrativ este executoriu imediat ce a intrat în vigoare, fără nici o altă formalitate, ca de
pildă obţinerea unui titlu executoriu.

3. Regimul juridic al actelor administrative

Regimul juridic al actelor administrative reprezintă un ansamblu de reguli ce guvernează


formarea, modificarea şi desfiinţarea respectivelor acte 9.
Actele administrative sunt supuse regimului juridic administrativ, având în acest sens un
regim juridic propriu, distinct de al altor acte juridice. Acest regim se manifestă cu privire la
legalitatea actelor administrative, forţa lor juridică, puterea lor probantă, modul de intrare în
vigoare, modul de executare şi de încetare a efectelor juridice. S-a observat că actele respective,
dispun de prezumţia de legalitate, sunt obligatorii şi se pun direct în executare. Prin aceasta se
învederează caracterul lor de acte de putere publică, prin opoziţie cu actele juridice civile, ale
căror efecte vizează, în principiu, numai părţile participante la raportul juridic respectiv.
Analizând regimul juridic al acestor acte trebuie să-l deosebim de natura juridică a
efectelor sau raporturilor pe care le guvernează. Astfel, un act normativ de genul unei hotărâri
de Guvern, rămâne un act din perimetrul dreptului administrativ, chiar dacă reglementează
raporturi juridice civile, natura sa juridică fiind distinctă de faptul că el constituie şi un izvor al
dreptului civil. La fel, un act administrativ individual poate genera şi raporturi juridice de altă
natură (de exemplu, ordinul de repartizare a unei suprafeţe lucrative poate sta la baza
contractului de închiriere) fără ca aceste raporturi, de cu totul altă factură, să-i modifice natura
juridică proprie. Totodată, faptul că un act administrativ este reglementat prin norme aparţinând
mai multor ramuri de drept, nu duce la schimbarea naturii juridice unitare a actului în cauză.
În fine, actul administrativ, ca act juridic nu se confundă cu toate înscrisurile materiale
sau actele constatatoare ale manifestărilor de voinţă producătoare de efecte juridice. Majoritatea
actelor administrative trebuie să îndeplinească în mod obligatoriu cerinţa formei scrise, astfel
încât existenţa actului juridic este condiţionată de însăşi existenţa înscrisului a cărui lipsă
antrenează inexistenţa respectivei manifestări de voinţă.

SECŢIUNEA 2 – ELEMENTELE ACTELOR ADMINISTRATIVE

Elementele actelor administrative sunt acele caracteristici care constituie manifestările


de voinţă ale administraţiei ca acte juridice specifice acesteia. Aceste elemente sunt:
a) - voinţa manifestată în temeiul şi pentru realizarea puterii de stat;
b) - obiectul actului juridic;
c) - organul sau subiectul emitent al actului;
d) - motivele care stau la baza actului.
Aceste elemente sunt esenţiale, absenţa unuia dintre ele atrăgând inexistenţa actului.
Mai pot exista şi unele elemente neesenţiale, anume termenul şi condiţia, dar care pot să apară
doar în cazul unor acte de drept administrativ.

9 I. Santai – op. cit., pag. 34;


a) Un prim element se referă la voinţa manifestată în temeiul şi pentru realizarea puterii
de stat. Actul administrativ este un act voliţional care intervine în cadrul activităţii executive
contribuind într-o formă specifică la realizarea puterii de stat. El este un act de voinţă cu caracter
deliberativ, emis în scopul producerii de efecte juridice şi presupune acţiunea conştientă şi voită
a autorului său, neputând avea un caracter întâmplător, aleatoriu.
Voinţa din actul administrativ trebuie să întrunească mai multe condiţii: să fie
intenţionată, manifestată, să aibă un dublu caracter voliţional, să fie autonomă şi neviciată.
Caracterul intenţionat al voinţei din actele administrative, presupune reprezentarea
scopului acţiunii şi urmărirea sau acceptarea rezultatelor produse prin realizarea actului. Din
această cauză efectele juridice licite au la bază, întotdeauna intenţia directă. Ea cuprinde intenţia
de a produce efecte juridice în care sens subiectul de drept urmăreşte producerea anumitor
efecte juridice determinate, iar legea atribuie voinţei acestuia relevanţă juridică numai în
considerarea existenţei voinţei şi a direcţiei acesteia.
Actul de voinţă cuprinde un element intern, subiectiv, intenţia şi unul extern, obiectiv,
respectiv efectele produse în baza intenţiei şi anume raporturile juridice, generale, modificate
sau desfiinţate. Atât intenţia, cât şi efectele urmărite şi produse trebuie să fie în concordanţă cu
legea întrucât legalitatea constituie o caracteristică esenţială pentru existenţa actului juridic, în
special a celui administrativ care este înzestrat cu prezumţia de legalitate. În cazul actelor
administrative intenţia autorului lor trebuie să fie în concordanţă numai cu acele efecte pe care
legea le recunoaşte respectivei categorii de acte juridice 10.
Dreptul obiectiv determină conţinutul voinţei interne stabilind condiţiile în care actul
juridic produce efectele scontate.
Un alt element constă în aceea că voinţa trebuie să fie manifestă sau manifestată, adică
trebuie să fie cunoscută de către cei cărora li se adresează actul, pentru ca aceştia să-şi
conformeze conduita potrivit intenţiei autorului. Voinţa rămasă la stadiul de simplu proces
intern nu are nici o relevanţă în orice ramură de drept, atâta timp cât ea nu trece în realitatea
obiectivă la faza sa externă. Mai mult, nu este suficientă doar simpla manifestare a voinţei,
pentru a se produce efecte juridice urmând a fi îndeplinite şi anumite cerinţe de formă, fie
privind procedura, fie forma exterioară scrisă, necesară de cele mai multe ori. Aceste cerinţe de
formă, deşi nu conferă efecte juridice manifestării de voinţă, constituie de multe ori, condiţii de
valabilitate sau de probaţiune a actului juridic.
Pornind de la teza că voinţa apare în două ipostaze, una internă şi alta externă, şi ca în
dreptul administrativ este valabilă exteriorizarea făcută cu respectarea condiţiilor de formă
cerute de lege, rezultă că manifestarea voinţei coincide cu emiterea sau cu adoptarea actului,
fără a se putea considera manifestarea de voinţă anterioară actului juridic, chiar dacă putem
distinge, uneori, între momentul apariţiei actului juridic şi momentul întocmirii înscrisului
constatator care se redactează ulterior.
Modul de manifestare a voinţei organelor administrative şi cunoaşterea efectivă a acestei
manifestări are loc prin aducerea la cunoştinţă a actelor administrative, de regulă întocmite în
formă scrisă, fie pe calea publicării actelor normative, fie pe calea comunicării actelor
individuale. De momentul şi din momentul manifestării voinţei şi mai ales al cunoaşterii
efective al acesteia se leagă anumite efecte ale actelor juridice cum ar fi intrarea lor în vigoare
sau punerea în executare.
O altă caracteristică este dublul caracter voliţional al actului administrativ, prin aceea
că exprimă atât voinţa statului consacrată prin lege şi prin acte subordonate acesteia şi care se
impune în actele administraţiei, cât şi voinţa autorităţii emitente. Voinţa statului are un rol
important dată fiind poziţia subordonată a organelor administraţiei faţă de lege şi de organele
executive ierarhic superioare. De aceea, de exemplu, atunci când emit acte, organele
administraţiei publice trebuie să indice întotdeauna actul normativ superior care constituie

10 Ioan Santai – op. cit., pag. 37;


temeiul lor legal. Uneori actele administrative pot să cuprindă manifestările de voinţă ale mai
multor organe care îşi dau acordul ori aprobarea la emiterea deciziilor.
Pe de altă parte – ca element – voinţa din actul administrativ exprimă un anumit grad de
autonomie a organului emitent care dispune fie de autonomia decizională, fie de simpla
independenţă operativă în activitatea sa. Deşi voinţa organului emitent este subordonată voinţei
statului, a puterii legiuitoare şi a celei executive, totuşi nu se poate reduce activitatea executivă
numai la acţiunea de simplă declanşare a incidenţei legii.
Autonomia de voinţă creşte odată cu facultatea recunoscută administraţiei de a aprecia
o anumită situaţie şi de a-şi lega mijloacele cele mai corespunzătoare în rezolvarea ei acţionând
inclusiv pe considerente de oportunitate 11.
De asemenea, voinţa trebuie să fie neviciată întrucât vicierea ei afectează existenţa şi
valabilitatea actului juridic. Viciile actelor administrative sunt eroarea, dolul dar şi uneori chiar
violenţa. Eroarea este atunci când faptele reţinute ca motive ale actului sunt eronate sau greşit
stabilite şi eroarea este de drept când în emiterea actului organul nu se bazează pe un text legal
sau se bazează în mod greşit pe un text. Dolul, ca eroare provocată în mod fraudulos, are în
dreptul administrativ particularităţile sale spre deosebire, de exemplu, de dreptul civil. Astfel,
el poate proveni de la unul din subiecţii raportului juridic ori de la ambele părţi în scopul eludării
legii. Din această cauză manoperele dolosive determină desfiinţarea actelor administrative.
Actul administrativ este un act voliţional emis în cadrul activităţii executive de realizare
a puterii de stat. De aici concluzia că el nu poate proveni decât de la o autoritate publică, deci a
statului sau a administraţiei publice locale.
Legat de aceasta, actul administrativ este expresia juridică a modului specific de
realizare a puterii publice de către administraţie, trăsătură care îl particularizează în cadrul altor
acte de putere deosebindu-l, în acelaşi timp, de actele civile sau de dreptul muncii. Ceea ce
reprezintă trăsături în adevăr specifice ale actelor administrative este faptul că ele se pun direct
în executare, de cele mai multe ori din oficiu, fără altă formalitate deosebită, iar forţa de
constrângere care le garantează aparţine chiar sistemului de organe administrative.
b) Un al doilea element al actului administrativ este obiectul propriu. Obiectul oricărui
act juridic este chiar obiectul raportului juridic pe care acel act îl generează. Obiectul este
constituit din conduita părţilor, adică din acea acţiune asupra căreia sunt îndreptate drepturile
şi respectiv obligaţiile participanţilor la raportul juridic.
Obiectul actului administrativ este unic, având la bază o singură cauză sau motiv întrucât
actul administrativ nu este un acord de voinţă de forma contractului civil în care prestaţia unei
părţi are drept cauză contraprestaţia celeilalte părţi. Obiectul actului administrativ este strict
determinat de lege şi de alte acte normative.
Obiectul actului juridic administrativ este impus în mod unilateral de către organul
emitent, chiar dacă actul a fost emis la cererea unui solicitant. De asemenea, obiectul are
caracter obligatoriu deoarece subiectele de drept trebuie să aibă o conduită conformă cu
manifestarea de voinţă a organului administraţiei publice. Această trăsătură rămâne valabilă şi
în actele permisive, precum autorizaţiile, care, deşi nu obligă subiectele de drept la realizarea
conduitei prevăzute de lege, totuşi atunci când acestea doresc să-şi exercite drepturile conţinute
de astfel de acte trebuie să adopte conduita prevăzută de ele.
Uneori, obiectul actelor administrative poate fi dublat de elemente de natură materială,
susceptibile de evaluare pecuniară.
c) În rândul elementelor care reprezintă motive ale actelor administrative, sunt cele de
fapt şi de drept. Motivele de fapt sunt cauzele sau împrejurările care justifică şi determină
adoptarea unui act juridic, iar motivele de drept sunt textele legale care permit şi determină
această adoptare. Actele normative de ordin administrativ sunt emise întotdeauna pe baza şi în
executarea legilor sau, după caz, a ordonanţelor Guvernului, care constituie motivul sau temeiul

11 Ioan Santai – op. cit., pag. 40;


lor legal. Uneori legea prevede şi anumite situaţii de fapt care determină apariţia unor
reglementări administrative, precum catastrofele şi calamităţile.
Lipsa motivelor de fapt duce la inexistenţa actului juridic, iar caracterul ilegal al
motivelor duce la nulitatea actului respectiv. Sancţiunea nulităţii operează şi atunci când
organul este în eroare asupra motivelor care au determinat emiterea actului administrativ sau
când organul a fost indus în eroare cu privire la motivele care stau la baza acelui act juridic.
Atunci când organul administrativ este obligat prin lege să emită un act juridic, fie din
oficiu fie la cerere, nu interesează motivele care-l determină pe solicitant să ceară emiterea unui
act impus de lege. Când însă organul administrativ are facultatea de a aprecia asupra satisfacerii
unei cereri prin emiterea unui act, el va fi liber să cerceteze motivele solicitării.
d) Un alt element al actului administrativ este organul sau subiectul emitent al actului.
Organele decizionale administrative pot fi organe cu conducere colegială iar, în unele cazuri
organe cu conducere unipersonală. Dreptul de decizie poate să aparţină unor persoane din cadrul
organului colegial sau unor funcţionari din structurile interne ale organului. Factorii respectivi
au posibilitatea atât de a emite decizii, cât şi de a participa la întregul proces decizional.
În ştiinţa administraţiei, autorul unei decizii este numit factor sau subiect decident,
reprezentând persoana sau grupul de persoane ca organe investite cu dreptul de decizie în baza
calităţii recunoscute prin lege.
Organele cu conducere unipersonală funcţionează fie în această formă exclusivă, fie în
îmbinare cu formele colegiale de conducere. În procesul decizional avantajele conducerii
unipersonale constau, printre altele, în operativitatea luării deciziilor şi în unitatea deciziilor.
Dezavantajele acestei forme de conducere constau în posibilitatea nefundamentării temeinice a
deciziilor, în pericolul încălcării şi în micşorarea posibilităţilor de control asupra procesului de
pregătire şi adoptare a deciziilor.
Ca principiu, actele administrative sunt acte juridice care-şi produc efectele din
momentul adoptării lor legale. Cu toate acestea unele acte administrative pot fi afectate în ceea
ce priveşte executarea lor, existenţa lor, de termen şi de condiţie ca modalităţi neesenţiale ale
acestor acte, dar care le conferă un conţinut complex.
În cazul actelor administrative normative, efectele acestora se produc din momentul
adoptării lor legale, de la data aducerii lor la cunoştinţă sau de la data încunoştinţării subiectelor.
Şi în această materie operează principiul potrivit căreia normele de drept administrativ nu
retroactivează şi nici nu ultraactivează. În cazul actelor individuale, care reflectă trăsăturile şi
efectele în timp ale normelor juridice care le stau la bază, acţiunea şi executarea lor se
declanşează de la data adoptării, a comunicării sau de la data fixată prin actul juridic.

SECŢIUNEA 3 – CONDIŢIILE DE VALABILITATE ALE ACTELOR


ADMINISTRATIVE

Actul administrativ, categorie juridică a deciziei administrative, urmează să


îndeplinească o serie de condiţii pentru a fi valabil. Condiţiile reprezintă acel ansamblu de
trăsături care trebuie să asigure producerea integrală a efectelor urmărite prin adoptarea actului.
1. Condiţiile generale de valabilitate ale actelor administrative sunt:
- fundamentarea ştiinţifică,
- legalitatea,
- oportunitatea,
- unitatea şi
- simplitatea formei.
a) Fundamentarea ştiinţifică presupune existenţa unor criterii ştiinţifice care să stea la
baza pregătirii şi adoptării actului administrativ. Orice act administrativ, dar mai cu seamă cele
cu caracter normativ trebuie să se bazeze pe studii de fundamentare social-economică, politică
şi juridică, pe metode moderne de analiză şi luarea deciziei, precum şi pe procedee de tehnică
legislativă adecvate.
b) Legalitatea este acea condiţie conform căreia actul administrativ trebuie adoptat
numai în baza unui drept de decizie şi numai de către organele sau persoanele investite cu putere
legală de decizie, în temeiul şi pentru executarea legii.
c) Oportunitatea sau actualitatea, presupune adoptarea şi executarea actului în timp
util şi la condiţiile date, precum şi abrogarea lui atunci când, ca o consecinţă a evoluţiei relaţiilor
sociale, actul juridic a încetat practic să mai fie util.
d) Unitatea actului administrativ impune concordanţa cu actele anterioare aflate în
vigoare, dar şi lipsa contradicţiilor dintre dispoziţiile sale.
e) Simplitatea formei presupune sub aspect extern, adoptarea actului fără formalităţi
procedurale deosebite care ar îngreuna în mod inutil procesul decizional, iar sub aspect intern,
redactarea actului într-o formă logică şi într-un stil concis, clar şi precis, care să excludă orice
echivoc.
2. Actul administrativ trebuie să îndeplinească şi anumite condiţii speciale de
valabilitate:
– actul să fie emis de către organul sau persoana competentă şi în limitele competenţei
legale;
– actul să fie emis cu respectarea formelor procedurale legale specifice;
– conţinutul actului să fie conform normelor legale;
– actul să corespundă scopului urmărit de lege 12.
Din enumerarea acestor condiţii se poate observa că primele două sunt condiţii externe
sau formale celelalte reprezentând condiţii de fond, interne, ale actului administrativ.
Emiterea actului de către persoana sau organul cu competenţă decizională este o primă
condiţie. Competenţa reprezintă ansamblul activităţilor cu şi fără semnificaţie juridică săvârşite
de un subiect de drept în vederea realizării atribuţiilor sale.
Competenţa presupune dreptul şi obligaţia de a săvârşi acţiuni de informare, de
comportare, de verificare şi de decizie, motiv pentru care ea nu este o noţiune sinonimă cu cea
de capacitate juridică, ultima presupunând întotdeauna posibilitatea de a adopta acte juridice.
Competenţa decizională este acea competenţă care permite şi conferă unui organ dreptul de a
hotărî sau de a dispune prin acte de decizie în ceea ce priveşte rezolvarea unei anumite situaţii13.
Dreptul de decizie este conferit conducerii organului sau unor funcţionari de decizie,
deşi iniţierea sau formularea, executarea şi controlul deciziei pot să aparţină şi unor factori
nedecizionali, cum sunt organele consultative. La nivelul conducerii organului administrativ se
adoptă un mare volum de decizii, dintre care unele vizează activitatea de ansamblu a autorităţii
sau instituţiei administrative, altele raporturile cu terţii, iar celelalte se referă la activitatea
curentă.
În unele situaţii dreptul la decizie aparţine în exclusivitate numai funcţionarului sau
organului desemnat de lege, caz în care competenţa decizională are un caracter exclusiv.
Alteori, dreptul de decizie este încredinţat în mod direct spre exercitare unor subiecte care nu

12 T. Drăganu – Actele de drept administrativ, Editura ştiinţifică, Bucureşti, 1959, pag. 107-147;
13 Ioan Santai – op. cit., pag. 53;
dispun în mod obişnuit de o competenţă proprie într-un anumit domeniu. Aceste încredinţări
deosebite ale legii îmbracă forma repartizării de atribuţii, a înlocuirii sau suplinirii, a delegării
de atribuţii şi a încredinţărilor cu caracter special.
Organele cu competenţă exclusivă exercită un drept propriu de decizie, iar organele lor
ierarhic superioare nu li se pot substitui în atribuţii având doar posibilitatea de îndrumare
obligatorie a activităţii organelor subordonate şi dreptul de anulare a actelor necorespunzătoare
ale acestora din urmă14.
În doctrină se afirmă că alături de organele cu competenţă exclusivă pot funcţiona şi
organe cu competenţă ajutătoare sau auxiliară constituite în cadrul sau pe lângă unele organe
de stat şi având caracterul sau statutul de aparat propriu (departament, inspectorat etc.) 15.
Comparativ cu organele ajutătoare, autorităţile cu competenţă exclusivă dispun de
autonomie decizională sau de independenţă operativă, exercitând atribuţii în nume propriu,
neputând fi substituite de către alte organe, chiar ierarhic superioare.
În stabilirea exactă a competenţelor decizionale în cadrul organului, un loc important îl
ocupă regulamentele interne de organizare şi funcţionare care precizează sfera de probleme în
legătură cu care funcţionarii publici pot primi şi emite dispoziţii obligatorii.
În cazul funcţionarilor administrativi a căror învestitură legală a fost în competenţă,
atipică, chiar viciată, numiţi funcţionari de fapt, actele lor sunt, în principiu, acte fără valoare
juridică.
În situaţia actelor decizionale, cum sunt cele de autorizare, de sancţionare etc., nu se
pot produce efecte juridice valabile, deoarece autorul lor nu dispune de competenţa legală de
emitere, iar voinţa sa este lipsită de semnificaţia juridică pe care legea o acordă voinţei celor
aflaţi în deplină legalitate. În schimb, în cazul unor operaţiuni tehnico-materiale cum sunt cele
de constatare în materia actelor de stare civilă, a autentificării şi, în general în materia actelor
constatatoare – unde iregularitatea investirii este irelevantă pentru terţii participanţi în raport
juridic, aceştia neputând cunoaşte lipsa condiţiilor legale în exercitarea competenţei de către
funcţionar-respectivele acte vor trebui considerate ca operaţiuni valabile. Valabilitatea actelor
constatatoare este determinată de rolul funcţionarului a cărei activitate se reduce la o simplă
operaţiune de constatare şi de înregistrare a voinţei părţilor din actul juridic ori a faptului
produs. Astfel, în baza principiului aparenţei de drept aceste acte sunt valabile cu condiţia ca
întocmirea lor să se fi făcut cu respectarea formelor cerute de lege, iar beneficiarul lor să fi fost
în drept a le obţine.
Unul din elementele esenţiale ale procesului decional este stabilirea nivelului ierarhic
la care se adoptă decizii, adică determinarea organului sau a persoanei care exercită dreptul de
decizie. Unul din argumentele de bază ale adepţilor sistemului decizional excesiv de centralizat
este acela că lucrătorii organelor administrative ierarhic inferioare având, în general, un nivel
de şcolarizare mai scăzut decât cei din organele ierarhic superioare, impune deplasarea
dreptului de decizie spre nivelele centrale. Însă superioritatea pregătirii profesionale, de la un
anumit nivel nu implică şi superioritatea rezolvării problemei deoarece trecerea formală a
dreptului de decizie în competenţa organului superior nu impune, de la sine şi transmiterea
rezolvării cazului către persoana cea mai competentă sub aspect profesional.
În procesul dezvoltării autonomiei locale administrative asistăm la trecerea treptată a
dreptului de decizie, pe categorii de probleme, spre nivelele ierarhic inferioare ale organizării
administrative, ceea ce implică o creştere a gradului de coordonare a activităţii acestor din urmă
autorităţi, în scopul asigurării unei concordanţe depline între activitatea locală sau de nivel
inferior ierarhic, cu principiile politicii generale ale statului.
Dacă în sistemul conducerii centralizate sfera principală de activitate a organelor
centrale este stricta îndrumare a celor aflate în subordine, în sistemul descentralizării şi a

14 T. Drăganu – Actele de drept administrativ, op. cit., pag. 108;


15 Ioan Santai – op. cit., pag. 53;
autonomiei locale rolul organelor centrale constă în coordonarea activităţii autorităţilor locale
şi acordarea asistenţei de specialitate.
Legată de instituţia deciziei este delegarea dreptului de decizie. Una din caracteristicile
de bază ale competenţei (alături de caracterul legal, obligatoriu şi temporal) este şi caracterul
propriu sau personal al acesteia în sensul că ea aparţine numai subiectului prevăzut de lege. În
mod excepţional, unele atribuţii, inclusiv dreptul de decizie, se pot încredinţa – pe calea
repartizării, a înlocuirii sau suplinirii şi a delegării – unor organe sau persoane care în mod
obişnuit nu dispun de astfel de competenţe.
Prima ipoteză este aceea a repartizării de atribuţii, situaţie în care se stabileşte că
anumite atribuţii proprii unui organ colegial de conducere vor fi exercitate în intervalul dintre
şedinţe, în mod temporar sau permanent, de către unii din membrii care îl compun sau de către
forme operative de conducere. Scopul repartizării este asigurarea creşterii operativităţii în
activitatea organului colegial, care, de regulă, nu poate desfăşura în permanenţă o activitate în
plen.
O a doua ipoteză este înlocuirea sau suplinirea unui funcţionar de către altul, atunci
când cel în cauză este împiedicat să-şi exercite atribuţiile sale. Înlocuirea se face de drept sau
printr-un act juridic. Astfel, prefectul este înlocuit în lipsă de către subprefect 16. De asemenea,
primul-ministru al României, propune Preşedintelui ministrul care urmează a exercita funcţia
al cărui titular este, pe întreaga perioadă cât lipseşte sau primul ministru este în imposibilitate
de a-şi exercita atribuţiile, Preşedintele va desemna un alt membru al Guvernului ca prim-
ministru interimar.
O altă formă de încredinţare a competenţei este competenţa delegată. Ea constituie
încredinţarea unor atribuţii care revin în mod obişnuit unui funcţionar şi căruia legea îi permite
să şi le încredinţeze unui subordonat ierarhic. Spre deosebire de celelalte cazuri, la delegare
operează transmiterea către o singură persoană a unei părţi din atribuţii şi nu a tuturor ca în
ipoteza înlocuirii sau a suplinirii.
Instituirea delegării trebuie să ţină seama de mai multe elemente precum: - scopul,
obiectul, forma, modul şi condiţiile de delegare.
De asemenea, exercitarea delegării încredinţate presupune respectarea unor condiţii
recomandate de ştiinţa administraţiei: a) respectarea sferei de atribuţii delegate, în sensul
neintervenţiei funcţionarului ierarhic superior; b) persoana care şi-a delegat atribuţiile are
obligaţia să menţină delegarea în limitele noilor competenţe; c) controlul asupra activităţii
delegate.
În fine, încetarea delegării se efectuează după aceeaşi procedură prin care ea a fost
instituită.
O altă condiţie specială de valabilitate este conformitatea actului administrativ cu forma
prevăzută de lege. Regula este că manifestarea de voinţă din actele juridice nu este necesară a
fi exprimată în forme exprese pentru a produce efecte juridice. În dreptul administrativ, se
impun însă anumite reguli, să fie respectate anumite forme.
Uneori emiterea actului se pate face fără obligaţia respectării unei proceduri
prestabilite, alteori această procedură se reduce la un minim de condiţii, ca de pildă condiţia
formei scrise, însă în unele cazuri ea poate consta dintr-un complex întreg de formalităţi.
Procedura administrativă este foarte diferită şi ea constă din forme simple sau forme
complexe. Cea mai simplă formă exterioară a actelor administrative este forma scrisă. Această
formă este obligatorie în cazul actelor normative, a actelor individuale de tipul celor
jurisdicţionale, de sancţionare sau pentru care legea cere forma scrisă.
O altă condiţie este conformitatea actelor administrative cu conţinutul legii. Problema
conformităţii deciziilor administrative cu conţinutul legii vizează conformitatea acestora cu
elementele normei juridice conţinute în lege şi anume ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea.

16 Art. 140 alin. 2 din Legea nr. 215/2002 a administraţiei publice locale ;.
În fine, o condiţie specială importantă este conformitatea actului administrativ cu
scopul legii. Scopul este rezultatul pe care vrea să îl atingă reglementarea legală. Scopul actului
normativ sau individual contrar legii, atrage nulitatea actului administrativ, iar dacă existenţa
unui scop ilegal apare şi ca o încălcare a legii, se va aplica sancţiunea corespunzătoare gradului
de pericol social al faptei.

SECŢIUNEA 4 – CARACTERELE ACTELOR ADMINISTRATIVE

Caracteristicile actelor administrative sunt acele trăsături care individualizează aceste


acte faţă de alte acte juridice.

1. Caracterul unilateral

Principala caracteristică a manifestării de voinţă din actele administrative este


unilateralitatea acesteia. Caracterul unilateral reprezintă acea calitate a actului juridic conform
căreia el este emis fără participarea sau consimţământul subiectelor de drept cărora le este
destinat de către administraţie sau cu privire la care generează drepturi sau obligaţii.
Unilateralitatea actelor administrative este destinată de emiterea actelor în temeiul şi pentru
realizarea puterii în stat (a puterii publice).
Când un act administrativ este emis din oficiu de către o autoritate sau instituţie de stat
ori a administraţiei publice locale creând obligaţii în sarcina altor subiecte, persoane fizice sau
juridice, caracterul unilateral al acestor acte este cât se poate de evident. Există însă unele
situaţii în care modul de emitere şi cel de executare al unor acte administrative ar părea că
afectează caracterul unilateral al acestor acte17.

2. Caracterul legal

Acest caracter rezultă din obligativitatea emiterii lor pe baza şi în conformitate cu legea.
Fiind emise în mod unilateral, de regulă de către un organ al administraţiei de stat, deci
provenind de la o autoritate şi fiind emise cu respectarea legii aceste acte se bucură de prezumţia
de legalitate.
Această prezumţie are anumite trăsături conferind caracter autentic şi caracter veridic
actelor administrative. Caracterul autentic este acea trăsătură conform căreia se prezumă că
actul provine de la însuşi organul pe care înscrisul îl indică drept autor al său. Veridicitatea este
acea trăsătură conform căreia se prezumă că actul administrativ exprimă adevărul, având un
conţinut corespunzător realităţii faptice şi prevederilor legii.
Actele administrative normative nu pot reglementa raporturi sociale ce ţin în
exclusivitate, fie în mod expres, fie în mod tacit, de competenţa puterii legislative. Astfel spus,
administraţia nu poate crea norme juridice primare.
În doctrina de specialitate s-a apreciat că prin regim juridic al actelor administrative
înţelegem un ansamblu de reguli de fond şi de formă care conturează "personalitatea" acestora
în circuitul juridic, în sensul că evocă criteriile lor de valabilitate 18 sau că regimul juridic al
actelor administrative reprezintă un ansamblu de reguli ce guvernează formarea, modificarea
şi desfiinţarea respectivelor acte 19.

17 Ioan Santai – op. cit., pag. 68.


18 A. Iorgovan - Tratat de drept administrativ, voi. II, Editura All Beck, Bucureşti, 2002, pag. 40;
19 I. Santai – Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. II, Editura Rosoprint, Cluj Napoca, 2004, pag. 30;
În orice caz, elementul central al acestui regim juridic reprezintă legalitatea actului
administrativ, ceea ce înseamnă că autorităţile administraţiei sunt ţinute, în deciziile pe care le
iau, de a se conforma legii sau, mai exact, legalităţii, adică unui ansamblu de reguli de drept de
ranguri şi conţinuturi diferite. 20
Analizele doctrinare privitoare la evoluţia teoriilor privind condiţiile de legalitate ale
actului administrativ, atât pe plan naţional cât şi internaţional (cu precădere european) au
constatat o mare varietate de idei, atât cu privire la conţin acestora, cât mai ales la modul lor de
abordare21.
În perioada interbelică, prof. Paul Negulescu 22 a analizat condiţiile de valabilitate ale
actului administrativ în cadrul teoriei nulităţii, cu accent pe sancţiunile nerespectării principiului
legalităţii, iar prof. G. Rarincescu s-a aplecat asupra cercetării "cauzelor de ilegalitate" ale
actului administrativ, cu ocazia examinării, pe de o parte, a motivelor recursului pentru exces
de putere (considerate cazuri de ilegalitate ale actelor administrative), iar, pe de altă parte, a
excepţiei de ilegalitate (considerată doar un mijloc de apărare).
În perioada postbelică, s-au distins ca fiind condiţii de "valabilitate" ale actului
administrativ următoarele:
• competenţa organului administraţiei de stat ;
• respectarea textului legii şi a scopului urmărit de legiuitor ;
• respectarea formei şi procedurii stabilite de lege. 23

Într-o altă opinie se precizează, referindu-se la condiţiile de valabilitate ale actelor de


drept administrativ, că acestea "nu sunt în realitate, decât aspecte ale unei singure condiţii, care
se exprimă în obligaţia ca aceste acte să fie emise ci respectarea dispoziţiilor legale în
vigoare".24
Pe măsura lărgirii şi diversificării preocupărilor privind condiţiile de legalitate ale
actului administrativ, varietatea condiţiilor de legalitate, faptul că de multe ori ele sunt
prevăzute expres pentru actul administrativ în cauză sau pentru categoria din care acesta face
parte, i-a determinat pe autorii de drept administrativ să analizeze tipuri ale condiţiilor de
legalitate, fie într-o viziune sincronică, axată pe logica internă a sistemului normativităţii, fie
într-o viziune diacronică, axată pe fazele procesului administrativ (ale procedurii emiterii,
adoptării şi exercitării actelor administrative) 25.
Un alt autor enumera ca fiind condiţii de "valabilitate" ale actului administrativ
următoarele:
- actul să fie emis de organul competent şi în limitele competenţei sale;
- să fie emis în forma şi procedura prevăzute de lege;
- să fie conform din punct de vedere al conţinutului cu Constituţia, legile şi celelalte acte
normative în vigoare;
- să fie emis conform cu interesul public urmărit de lege.26
În sfârşit, se mai apreciază ca fiind condiţii generale de legalitate ale actului
administrativ, după cum urmează:
- actul să fie emis în conformitate cu litera şi spiritul Constituţiei;
- actul să fie emis în conformitate cu litera şi spiritul legilor şi ordonanţelor;
- actul să fie emis pe baza tuturor actelor organelor administraţiei publice care sunt
superioare organului administrativ emitent;

20 A. De Laubadere, J.C. Venezia, I. Gaudemet – Traite de droit administratif, L.G.D.J., Paris, 1996, pag. 596;
21 Rozalia-Ana Lazăr – Legalitatea actului administrativ, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, pag. 90 şi urm.;
22 Paul Negulescu – op.cit.;
23 Mircea Anghene – Elemente de drept administrativ, Editura Ştiinţific, Bucureşti, 1958, pag. 158 – 162;
24 T. Drăganu – op.cit., 1959, pag. 107;
25 A. Iorgovan – Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureşti, pag. 48;
26 Rodica Narcisa Petrescu - Drept administrativ, Editura Cordial Lex, Cluj Napoca, 2001, pg. 262-277 şi în Drept administrativ, Editura
Accent, Cluj Napoca, 2004, pag. 297-317;
- actul să fie emis în formă şi procedura prevăzută de lege. 27

Autorul distinge şi condiţii specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate în


sensul ca actul să fie conform cu interesul public ocrotit de lege, respectiv cu scopul legii (ratio
legis), oportunitatea fiind înţeleasă deci ca limita legală a dreptului de apreciere a autorităţii
publice.
În ceea ce priveşte doctrina străină, varietatea tezelor cu privire la conţinutul condiţiilor
de legalitate, dar mai ales modalitatea lor de abordare ne pune în dificultate în stabilirea
constantelor.28
În doctrina franceză constatăm că aceste condiţii au fost abordate din perspective
diferite, astfel:
- cea a teoriei nulităţii actelor administrative 29 (a sancţiunii nerespectării principiului
legalităţii),
- cea a contenciosului administrativ 30 (deci a controlului) inclusiv pentru exces de putere,
- cea a prezentării propriu-zise a condiţiilor de valabilitate ale actului administrativ31 şi
- cea care presupune o combinaţie între prezentarea condiţiilor de valabilitate şi a
sancţiunilor nerespectării acestora.

Charles Debbasch32 abordează problema "regulilor de editare ale deciziilor executorii"


în cadrul capitolului "Regimul juridic al deciziilor executorii" şi distinge: repartiţia puterilor
între diversele autorităţi administrative, limitarea geografică, limitarea în timp, specializarea
agenţilor, ierarhizarea (violarea de către o autoritate inferioară a competenţei unei autorităţi
superioare; delegarea de putere: de semnătură, suplinirea, interimatul), limitarea puterilor
autorităţii administrative, rezerva puterii agenţilor administrativi legal investiţi, procedura
administrativă necontencioasă (formalităţile prealabile şi emiterea actelor, motivarea actelor
administrative, reguli referitoare la conţinutul actului, paralelismul formelor, accesul la
documentele administrative).
Rene Chapus 33 abordează problema condiţiilor de valabilitate a actului administrativ,
atât din perspectiva semnificaţiei obligativităţii conformităţii actului administrativ cu ansamblul
ierarhizat şi complex de norme constituţionale şi legislative, precum şi cu regulile
administraţiei, dar şi cu diversele norme ce ţin de convenţiile internaţionale, precum şi din aceea
a serviciilor de natură a afecta legalitatea actelor administrative. Autorul distinge între
ilegalitatea externă şi cea internă a actului administrativ, legalitatea externă fiind concretizată
de incompetenţă, vicii de procedură şi vicii de formă, iar cea internă în violarea directă a legii,
motivele actului (eroarea de drept, eroarea în calificarea greşită a faptelor, eroarea de fapt) şi
scopul actului (deturnarea de putere, realizarea actului pe motive private, personale ca varietate
primară şi frustă a deturnării de putere 34), precum şi deturnarea de putere în cazul luării în
considerare a interesului public.
Jacqueline Morand-Deviller35 pornind de la principiul legalităţii, susţine teza potrivit
căreia obligaţia de a se supune legii este absolută ca principiu, dar cunoaşte necesar o certă
flexibilitate în aplicare, rolul jurisprudenţei precum şi a controlului exercitat de judecător fiind
deosebit de importante.

27 Antonie Iorgovan – op. cit., 2002, pag. 49;


28 Rozalia - Ana Lazăr – op. cit., 2004, pag. 94,
29 Gaston Jezé - Les principes generaux du droit administratif, Editura Marcel Giard, Paris, 1925, pag. 68 şi urm.. În capitolul „Eseu de teorie
generală a sancţiunii iregularităţilor actelor administrative”, autor Marcel Waline, Précis de droit administratif, edition Montchrestien, Paris,
1969, pag. 324;
30 Jean Rivero, Jean Waline - Droit administratif, 16 ed., Dalloz, Paris, 1996, pag. 98;
31 Jaques Moreau - Droit administratif, Presses Universitaires de France, Paris, 1989, pag. 171-200,
32Charles Debbasch - Institutions de droit administratif, 4 ed., Presses Universitaires, Paris, 1998, pag. 248 şi urm.;
33 Rend Chapus - Droit administratif general, Tome l, 15 ed., Paris, Editura Montchrestien, EJA, Paris, 2001, pag. 1011 şi urm.;
34 Rend Chapus - op. cit., pag. 1049,
35 Jacqueline Morand-Deviller - Cours de droit administratif, 5, Editura Montchrestien, E.J.A., Paris, 1997, pag. 681;
Blaise Knapp36 analizează validitatea deciziilor din perspectiva cauzelor de invaliditate
ale acestora, distingând între eroarea de drept, eroarea asupra faptelor şi eroarea de apreciere a
oportunităţii şi arătând că în timp ce în primele două ipoteze, autoritatea violează regulile de
drept dând naştere excesului abuzului sau deturnării de putere, în cea din urmă ea nu violează
o regulă de drept, dar comite o eroare de judecată.
Interesant este a se constata că şi în zone geografice îndepărtate, respectiv într-o bună
parte a dreptului administrativ asiatic 37, condiţiile de legalitate ale actului administrativ sunt
abordate din perspectiva viciilor care afectează legalitatea externă (incompetenţa precum şi
viciile de procedură şi de formă) şi viciile care afectează legalitatea internă a actului
administrativ (violarea legii, viciile care afectează motivul actelor şi deturnarea de putere).
Pentru a se asigura legalitatea actului administrativ în doctrina administrativă au fost
stabilite anumite condiţii de fond pe care acesta trebuie să le întrunească. Astfel, condiţiile de
fond ce trebuie îndeplinite pentru a asigura legalitatea actului administrativ ţin de stricta
respectare a competenţelor ce le au autorităţile administrative ce emit/adoptă actul
administrativ. În acest sens, este important de analizat ce trebuie înţeles sau ce aspecte trebuiesc
avut în vedere în momentul în care se doreşte stabilirea competenţei autorităţilor administraţiei
publice în raport de actele administrative emise de către acestea.
În teoria actului administrativ s-au formulat multiple şi diverse teze cu privire la
înţelesul noţiunii de capacitatea sau competenţa de acţiune a autorităţilor administraţiei
publice.38
Competenţa organelor administraţiei de stat a fost definită în doctrină ca fiind "dreptul
şi totodată obligaţia prevăzută de lege şi celelalte acte normative de a duce o anumită
activitate, adică de a fi în acest scop subiect în diferite raporturi juridice” 39, deci ca o parte
constitutivă a unui organ de stat, iar, pe de altă parte, se arăta că "organele administraţiei de
stat, având o anumită competenţă special determinată, ele au, cu alte cuvinte, capacitatea de a
fi subiecte în anumite raporturi juridice” 40, înţelegând capacitatea juridică a organelor
administraţiei de stat ca o componentă a calităţii organelor administraţiei de stat de subiecte în
raporturile juridice.
Competenţa organelor administrative a mai fost definită ca fiind „capacitatea
ce le este recunoscută de lege de a acţiona din punct de vedere juridic în vederea realizării
activităţii executive sau ca aptitudine legală recunoscută unui organ al administraţiei de stat
de a înfăptui această activitate” 41, sau ca fiind "aptitudinea conferită de normele juridice unui
organ unipersonal sau colegial al administraţiei de stat de a face acte juridice sau operaţiuni
administrative şi materiale"42.
Într-o altă viziune, "capacitatea nu se identifică cu competenţa organelor
administrative, deşi, practic, putem realiza dacă o anumită formaţiune colectivă are sau nu
calitatea de subiect de drept administrativ numai cercetând competenţa ei legală, stabilită în
legea organică", capacitatea administraţiei desemnând astfel posibilitatea de a participa ca
subiect independent în raporturi de drept administrativ, iar competenţa desemnând
"ansamblul atribuţiilor unor organe administrative, compartimente sau persoane şi limitele
exercitării lor. Atribuţia este investirea legală cu anumite prerogative"43.
În ceea ce priveşte diferenţele dintre capacitate şi competenţă, acelaşi autor distinge:
capacitatea este proprie numai organelor administrative, în timp ce competenţă au atât organele
administrative, cât şi structurile lor organizatorice şi funcţionale; întotdeauna capacitatea

36 Blaise Knapp - Cours de droit administratif, Editions Helling & Lichtenhann, Bâle et Francfort sur le Main, 1994;
37 Mum Chanserey - Le contentieux administratif et l'Etat de droit, Marrakkech, 1996, Agence de la Francophonie, pag. 231 şi urm. ;
38 Rozalia-Ana Lazăr – op. cit. pag. 105 şi urm. ,
39 Romulus Ionescu – Drept administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1959, pag. 108;
40 Idem, pag. 115;
41 Tudor Drăganu – op. cit., 1959, pag. 108;
42 Alexandru Negoiţă – Drept administrativ, Tipografia Universităţii Bucureşti, 1973, pag. 66-67;
43 Ilie Iovănaş – Drept administrativ, Editura Servo Sat, Arad, 1977, pag. 120-121,
presupune posibilitatea de a acţiona în nume propriu, competenţa nu presupune o astfel de
independenţă; atribuţiile ce formează conţinutul categoriei de competenţă pot fi delegate sau
repartizate altor organe sau persoane, capacitatea nu poate fi transcrisă altui subiect de drept.
Se mai spune că prin competenţă se înţelege „totalitatea atribuţiilor autorităţilor
administraţiei publice, ale unor compartimente din structura acestora sau persoane şi
limitele exercitării lor, precizând că fiecare autoritate a administraţiei publice are o
anumită competenţă determinată de sarcinile ce-i revin şi scopul pentru care a fost înfiinţată
şi prin norme juridice conform principiilor constituţionale, să fie concret determinată şi să fie
exercitată potrivit dispoziţiilor legale prin care a fost stabilită” 44 sau că aceasta reprezintă
ansamblul activităţilor cu şi fără semnificaţie juridică săvârşite de un subiect de drept în vederea
realizării atribuţiilor sale. În sens juridic larg, ea reprezintă activităţi (actele şi faptele) cu
semnificaţie juridică, iar în sens juridic restrâns, reprezintă numai ansamblul actelor juridice
prevăzute a fi emise, conform legii, de un organ în realizarea atribuţiilor.45
În sfârşit, se defineşte competenţa organelor administraţiei publice ca fiind „ansamblul
atribuţiilor stabilite de Constituţie sau de lege, ce conferă drepturi şi obligaţii pentru a duce,
în nume propriu şi în realizarea puterii publice, o anumită activitate administrativă”, iar "ideea
de capacitate administrativă evocă ideea de persoană morală de drept public sau, pur şi simplu,
autoritate administrativă"46.
Considerăm că aceasta este opinia care surprinde cel mai bine noţiunea de competenţă
datorită, în special, constantelor identificate de autor, privind această noţiune.
Plecând de la această opinie şi luând în considerare şi ale repere doctrinare s-a ajuns la
identificarea următoarelor constante definitorii ale competenţei47:
- competenţa este un ansamblu de atribuţii prevăzute de lege;
- competenţa este o obligaţie legală (caracterul obligatoriu), în sensul că atribuţiile care
formează conţinutul său sunt drepturi şi obligaţii legale, deosebindu-se de simplele
drepturi şi obligaţii subiective, iar exercitarea atribuţiilor nu este lăsată la latitudinea
organelor administraţiei publice;
- competenţa unui organ concret al administraţiei publice este special determinată şi ea
poate fi: materială, teritorială şi temporală 48;
- competenţa organelor administrative nu poate fi înţeleasă fără explicarea capacităţii
lor juridice.
Din perspectiva obligaţiei ca actul administrativ să fie emis de organul administrativ
competent numai în limitele competenţei sale, competenţa are caracter legal, are caracter
obligatoriu şi, de regulă, are caracter permanent 49, exercitându-se în mod continuu în sensul că
autoritatea administraţiei publice competente emite actul ori de câte ori se ivesc condiţiile
prevăzute de lege. Ea poate fi materială (rationae materiae), teritorială (rationae loci),
temporală (rationae temporis) şi personală (rationae personae)50.
În doctrina străină se remarcă o abordare complexă a problemei competenţei autorităţii
publice, în sensul găsirii unui echilibru între evitarea anulărilor unor acte administrative doar
pentru satisfacerea iluzorie a petiţionarilor şi necesitatea satisfacerii exigenţelor de formă şi
procedură care oferă garanţii. 51

44 Rodica Narcisa Petrescu – op. cit., 2004, pag. 60;


45 Ioan Santai – op. cit., 2000, pag., 52;
46 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureşti, 2002, pag. 276;
47 Ioan Alexandru şi colectiv, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005, pag. 374;
48 „Rodica Narcisa Petrescu distinge şi competenţa personală, apreciind că aceasta are două semnificaţii, prima priveşte sfera atribuţiilor unei
persoane ce ocupă o funcţie şi, a doua, se referă la stabilirea competenţei unei autorităţi în funcţie de calitatea specială a unei persoane.” - în
Ioan Alexandru şi colectiv, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005, pag. 374;
49 Rodica Narcisa Petrescu - op. cit., pag. 298;
50 În materia competenţei personale se pune problema actelor administrative emise de funcţionarii de fapt, respectiv de acei funcţionari care
nu sunt învestiţi legal cu competenţa de emitere a respectivelor acte administrative.
51 Fabian Raynaud et Pascal Fombeur, Note, l' Actualité juridique. Droit administratif, A.J.D.A., nr. 7-8/1999, pag. 571-572;
Argumentele sunt în favoarea unei interpretări mai puţin rigide a condiţiei de legalitate
privind competenţa autorităţii, vizează posibilitatea salvării actului şi exprimă voinţa de a evita
anulări neaşteptate doar pentru interesul justiţiabilului. Astfel, s-a pus întrebarea, de ce să se
anuleze un act dat de o autoritate necompetentă dacă cea competentă răspunde la fel?
În literatura franceză52 de specialitate, distincţia este clară, dar în prezent se dezbate
posibilitatea de a realiza "transferuri de competenţe" între stat şi colectivităţile locale în cadrul
preconizatei reforme a administraţiei.
Referitor la această chestiune în primul rând se pune problema dacă în acest transfer
există sau nu un prag care nu trebuie depăşit, iar acest prag constă în transferul către
colectivităţile teritoriale a competenţelor considerate "regaliene" (ce ţin de stat).
Cu privire la transferul de competenţă, la nivel european se pune din ce în ce mai des
problema transferului de competenţă către instituţiile comunitare, ceea ce presupune un
mecanism complex de participare a instituţiilor interne la procesul normativ european, iar unele
ţări reglementând deja minuţios aceste mecanisme le-au înscris în Constituţiile lor.
Constituţia Uniunii Europene clarifică şi competenţele între ţările membre şi instituţiile
europene. Astfel se consacră trei principii: "principiul atribuirii", "principiul subsidiarităţii" şi
"principiul proporţionalităţii".
Potrivit primului principiu, Uniunea acţionează în limitele competenţelor conferite ei de
statele membre, iar competenţele care nu se atribuie acesteia aparţin statelor. Atunci când
Constituţia atribuie Uniunii o competenţă exclusivă 53 într-un domeniu determinat (acestea fiind
politici comerciale comune, politici monetare pentru zona euro, uniune vamală şi conservarea
surselor biologice ale mării, în cadrul politicii comune de pescuit) numai Uniunea poate legifera
şi adopta acte juridice obligatorii.
De asemenea, Uniunea dispune de competenţă exclusivă pentru încheierea de acorduri
internaţionale atunci când această încheiere este prevăzută într-un act legislativ al Uniunii, fie
pentru a permite acesteia să-şi exercite competenţa la nivel intern, fie din cauză că aceasta
afectează un act intern al Uniunii Europene.
Uniunea dispune şi de competenţă comună cu statele, atunci când Constituţia îi atribuie
o competenţă care nu se referă la domeniile prevăzute expres doar în competenţa sa, referitoare
la acţiuni de sprijinire, de coordonare si complementare industriei, protecţia şi îmbunătăţirea
sănătăţii umane, educaţie formare profesională, tineret şi sport, cultură, protecţie civilă şi actele
obligatorii din punct de vedere juridic adoptate de Uniunea Europeană în temeiul dispoziţiilor
specifice acestor domenii din partea a III- a nu implică armonizarea dispoziţiilor legale şi de
reglementare ale statelor membre.
Se prevăd şi domeniile principale în care Constituţia atribuie Uniunii competenţă
partajată cu statele membre într-un anumit domeniu: piaţa intre spaţiul de libertate, securitate
şi justiţie, agricultură şi pescuit cu excepţia conservării resurselor biologice ale mării; transport
şi reţele transeuropene; energie; politică socială, etc.
În doctrină s-a arătat că se pot identifica câteva reguli, cum ar Constituţia şi dreptul
adoptat de Instituţiile Uniunii în exercitarea competenţelor "atribuite" au prioritate faţă de
dreptul Statelor Membre; Statele Membre trebuie să adopte măsurile generale sau particulare
adecvate pentru a asigura îndeplinirea obligaţiilor ce decurg din Constituţia Uniunii sau care
rezultă din actele Instituţiile Uniunii, în spaţiul competenţei particulare, Statele Membre îşi
exercită competenţa în măsura în care Uniunea însăşi nu şi-a exercitat-o sau ea a decis să cedeze
exercitarea competenţei sale.
Potrivit "principiului subsidiarităţii, în domeniile care nu se încadrează "în competenţa
sa exclusivă", Uniunea acţionează "numai dacă şi în măsura în care obiectivele acţiunii vizate

52 Pontier Jean-Maria - La notion de compe'tences regaliennes dans la problematique de la repartition des competences entre les colectivites
publique, Revue du droit public. Paris, Editions juridiques associees nr. 1/2003, pag. 193-238;
53 Ion Deleanu - Instituţii şi proceduri constituţionale în dreptul comparat şi în dreptul român, Tratat, Editura Servo Sat, Arad, 2003, pag. 97;
nu pot fi suficient realizate de Statele Membre", dar, datorită dimensiunilor sau efectelor
acţiunii vizate, se pot realiza mai bine la nivelul Uniunii.
Potrivit "principiului proporţionalităţii", conţinutul şi forma acţiunii Uniunii nu pot
depăşi ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor Constituţiei 54.
Instituţiile Uniunii pot lua decizii şi în alte domenii pentru care Constituţia nu a prevăzut
puterile de acţiune în baza aşa-zisei "Clauze de flexibilitate".
Având în vedere dispoziţiile Constituţiei Uniunii Europene constatăm importanţa
modificărilor aduse Constituţiei României prin conţinutul art. 148 din Constituţia republicată
intitulat "Integrarea în Uniunea Europeană". Aceasta întrucât conţinutul aderării presupune
transferul unor atribute, cum ar fi pentru Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene, pentru
Parlamentul European, etc., cât ţi exercitarea unor competenţe parţiale.
Tot în doctrina de specialitate au fost analizate condiţiile de formă pe care trebuie să le
întrunească un act administrativ pentru a fi valid. Astfel, s-a spus că în cele mai multe cazuri,
actele administrative îmbracă forma scrisă, care este apreciată ca o garanţie de legalitate. Actele
administrative cu caracter normativ îmbracă numai forma scrisă, fiind obligatorie publicarea
lor, iar cele cu caracter individual îmbracă şi forma orală, în condiţiile legii.
Forma scrisă a actelor administrative este necesară din mai multe motive, dintre care
amintim cele mai importante:
• necesitatea cunoaşterii exacte şi complete a conţinutului actelor;
• existenţa unui mijloc de probă în caz de litigiu;
• verificarea legalităţii actului în vederea sancţionării celor vinovaţi de eventuale
vicii de legalitate a actului sau a celor vinovaţi de nerespectarea actului legal emis;
• realizarea rolului educativ al actului administrativ respectiv. 55
Forma scrisă reprezintă o condiţie de valabilitate a actului, ea fiind impusă ad
validitatem şi nu ad probationem.
De forma scrisă a actului administrativ se leagă şi alte elemente de concretizare
exterioară a actului:
• limba de redactare a actului care, de regulă, faţă de dispoziţiile art. 13 din
Constituţia revizuită este limba română. 56 Cu toate acestea, în conformitate cu
dispoziţiile art. 120, al. 2 din legea fundamentală şi ale art. 51, 71, al. 2 şi 106, al. 8 din
Legea nr. 215/2001, privind administraţia publică locală, în unităţile administrativ-
teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere de peste
20% din numărul locuitorilor, hotărârile şi dispoziţiile cu caracter normativ se aduc la
cunoştinţa publică şi în limba maternă a cetăţenilor aparţinând minorităţii respective 57
;
• motivarea actului are menirea de a prezenta elementele de fapt şi de drept care
legitimează intervenţia actului respectiv.

Potrivit art. 19 din Legea nr. 24/2004 privind normele de tehnică legislativă pentru
elaborarea actelor normative, republicată, motivarea în cazul ordonanţelor şi hotărârilor
Guvernului se face prin note de fundamentare iar cazul celorlalte acte normative prin referate 58.
Prin dispoziţiile unor legi speciale se prevede obligativitatea motivării anumitor acte
administrative.
Astfel, art. 175 din Codul de procedură fiscală dispune că decizia prin cave se
soluţionează contestaţiile împotriva actelor administrative fiscale cuprind motivele de fapt şi de
drept pe care se întemeiază actul administrativ jurisdicţional. De asemenea, prin dispoziţiile art.

54 loan Alexandru şi colectiv - Drept administrativ european, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005;
55 R. Ionescu - Drept administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970, pag. 233,
56 Constituţia României, revizuită, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 767 din31octombrie 2003;
57 Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 204 din 23 aprilie 2001;
58 Legea 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 777 din 25 august 2000;
22 din Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public se dispune că
refuzul comunicării informaţiilor solicitate se motivează. 59 Obligativitatea motivării tuturor
actelor normative va constitui o regulă care va fi cuprinsă în viitorul Cod de procedură
administrativă.
În doctrină s-a exprimat şi opinia potrivit căreia forma scrisă a devenit un postulat, nu
doar legal, dar chiar constituţional (art. 107 din Constituţia din 1991 şi art. 108 din Constituţia
republicată impunând publicarea hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului). 60
Referitor la necesitatea de a redacta actele administrative, de regulă, într-o forma scrisă,
având în vedere că acestea nu sunt, în principiu, consensuale, s-a exprimat şi opinia potrivit
căreia "acest lucru este explicabil prin caracterul lor de acte autentice, acte emise în numele şi
cu autoritatea statului, în realizarea puterii publice" 61.
În ceea ce priveşte actele administrative normative, legislaţia românească oferă câteva
instrumente de tehnică legislativă valoroase. După cum am mai spus, actele administrative cu
caracter normativ îmbracă numai forma scrisă, întrucât legea prevede obligativitatea publicării
lor, această regulă fiind şi constituţionalizată, astfel cum s-a arătat. Astfel, atât prin art. 7 şi art.
32-34 din Legea nr. 24/2000, modificată şi completată prin Legea nr. 189/2004, cât şi prin art.
26 din H.G. nr. 555/2001 se prevăd regulile de redactare ale actelor normative, printre care şi
actele administrative cu caracter normativ. Mai mult, art. 44 al. 2 din O.G. nr. 35/2002 aprobată
prin Legea nr. 673/2002 conţine prevederi cu privire la redactarea hotărârilor autorităţilor
publice locale, iar în art. 50 din Legea nr. 215/2001 se prevede obligativitatea aducerii la
cunoştinţă publică a hotărârilor normative ale consiliilor locale (în acelaşi sens fiind şi
dispoziţiile art. 7 şi art. 79 din Legea nr. 24/2000).
Prin art. 6 din legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică
avându-se în vedere scopul acestei legi formulată în art. l, al. 2: a) să sporească gradul de
responsabilitate a administraţiei publice faţă de cetăţean, ca beneficiar al decizie administrative;
b) să stimuleze participarea activă i cetăţenilor în procesul de luare a deciziilor administrative
şi în procesul de elaborare a actelor normative; c) să sporească gradul de transparenţă la nivelul
întregii administraţii publice; s-a consacrat posibilitatea consultării proiectelor de acte
normative de către cetăţeni, acestea fiind afişate la sediul autorităţii, pe site-ul propriu sau în
alte modalităţi sub formă scrisă.
În general, obligativitatea formulării în scris a actelor administrative individuale este
prevăzută de actele normative în baza cărora sunt emise.
Ori de câte ori legea prevede necesitatea formei scrise aceasta este considerată de autorii
de drept administrativ, o condiţie de "valabilitate"62, de "validitate"63 sau de "legalitate” 64 ,
important fiind însă a se recunoaşte avantajele formei scrise, atât pentru executarea, cât şi pentru
controlul actului administrativ.
Există şi situaţii în care legea nu prevede obligativitatea formei scrise.
În acest sens, cu titlu de exemplu reţinem că prin art. 7, al. l din O.G. nr. 3/2001, astfel
cum a fost aprobată şi modificată prin Legea nr. 180/2002 se prevede că avertismentul ca
sancţiune contravenţională principală constă în atenţionarea "verbală" sau "scrisă" a
contravenientului asupra pericolului social al faptei săvârşite, însoţită de recomandarea de a
respecta dispoziţiile legale.

59 Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 663 din
23 octombrie 2001;
60 A se vedea Rozalia-Ana Lazăr, op. cit., pg. 119 şi urm. ;
61 Antonie Iorgovan - Tratat de drept administrativ, vol. II, ediţia a III-a, Editura All Beck, 2002, pag. 51;

62 Rodica Narcisa Petrescu - Drept administrativ, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2001, pag. 264.
63 Liviu Giurgiu, Aurel Segărceanu, Cristian Giusepe Zaharie - Drept administrativ, Editura SyIvi, Bucureşti, 2002, pag. 177;
64 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, voi. II, ediţia a IlI-a, Editura AII Beck, 2002, pag. 50;
În majoritatea cazurilor, însă, actele administrative individuale îmbracă forma scrisă,
având în vedere obligativitatea comunicării lor, în principal, prin modalităţi care presupun o
asemenea formă.
De asemenea, actele organelor colegiale ale administraţiei publice vor trebui
întotdeauna să îmbrace forma scrisă, chiar şi atunci când aceste acte au caracter individual "dat
fiind că numai aşa se poate distinge hotărârea adoptata de opiniile diverse exprimate în
şedinţă"65.
In prezent, multiplicarea şi diversificarea modalităţilor de comunicare reclamă o nouă
abordare, atât din perspectiva necesităţii comunicării actului, cât şi din cea a mijloacelor de
comunicare fără a contrazice avantajele formei scrise, chiar şi pentru actul individual care ar
trebui şi el să fie emis informă scrisă.424
Este incontestabil că mijloacele de transmitere a informaţiei care erau limitate până nu
demult la telefon, au fost înlocuite cu altele mai performante care permit transmiterea rapidă si
în scris a ordinelor autorităţii publice (fax, e-mail, video-conferinţă, internet) 66, iar hârtia, ca
suport tradiţional al formei scrise, atâta actelor administrative normative, cât şi a celor
individuale începe să fie înlocuită de cel electronic (riscul fragilităţii acestuia din punct de
vedere al securităţii sale fiind considerat minor în raport cu avantajele lui) 67.

3. Caracterul obligatoriu

Actele administrative sunt obligatorii în primul rând pentru subiectele care cad sub
incidenţa lor, subiectele care pot fi sau nu subordonate în mod obişnuit organului emitent.
Pentru organele ierarhic inferioare sunt obligatorii actele normative şi cele individuale ale
organelor superioare. Actele unui organ sunt obligatorii şi pentru subiectele nesubordonate în
mod obişnuit organului emitent atunci când acesta are un rol coordonator sau de specialitate
într-o ramură sau domeniu de activitate.
În al doilea rând, actele administrative sunt obligatorii chiar şi pentru organul emitent.
Când actul se adresează însăşi organului emitent, respectarea prevederilor sale se face atât în
această calitate, cât şi ca subiect obligat să-l execute.
De asemenea, actele administrative se impun şi organelor administrative ierarhic
superioare organului emitent. Astfel, organul superior poate anula actul ilegal al organului
inferior, dar fără să poată emite actul individual, în locul organului subordonat. Alteori organul
superior are dreptul de anulare a actului individual putând emite actul sau putând obliga organul
ierarhic inferior la emiterea lui.
În alte cazuri când emiterea actului este de competenţa exclusivă a organului inferior,
organul superior nu va putea anula actul şi nu va putea emite un nou act individual. În sfârşit,
organul superior nu va putea anula actul organului inferior şi nici să-l modifice, în ipoteza în
care acel act este definitiv sau irevocabil.

4. Caracterul executoriu

Sub aspectul regimului juridic ce le condiţionează executarea, actele juridice se împart


în acte pentru a căror executare, atunci când ea nu se realizează de bună voie cel în drept se
adresează unei instanţe judecătoreşti pentru a obţine un titlu executor şi acte juridice a căror
executare, atunci când cel obligat să o facă refuză, se realizează direct prin forţa de constrângere

65 Rodica Narcisa Petrescu - op. cit., pag. 299;


66 A se vedea Legea nr. 676/2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I. nr. 800 din 14 decembrie 2001 care prevede publicare
şi pe site-ul ANRC şi Legea nr. 52/2002 publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 79 din 3 februarie 2003 care prevede p ublicarea
pe site-ul propriu;
67 Sorin Popescu, Victoria Tăndăreanu, Probleme actuale ale tehnicii legislative, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2003, pag. 232 -235;
a statului, fără o formalitate deosebită, ele constituind un titlu executor. În prima categorie intră,
de regulă, contractele administrative, iar în a doua sunt cuprinse, în general, actele
administrative de autoritate.
Caracterul executoriu al actelor administrative există indiferent de faptul că ele creează,
modifică sau sting drepturi ori obligaţii în legătură cu un subiect de drept sau altul. Există cel
puţin două cauze care determină acest caracter: a) emiterea actului în realizarea puterii de stat;
b) prezumţia de legalitate a actelor administrative. Ambele cauze contribuie în mod cumulativ
la conferirea caracterului executoriu al actelor administrative.
Caracterul executoriu al actelor administrative există chiar din momentul adoptării lor
legale. El nu se confundă cu executarea sau cu momentul executării actului. De regulă, actul
deşi executoriu, se va pune în realizarea numai odată sau după aducerea lui la cunoştinţă şi cu
totul excepţional înaintea încunoştinţării subiectului interesat, ca de pildă, la confiscarea
administrativă a unor obiecte a căror deţinere este interzisă prin lege.
Există acte administrative ce nu dobândesc în mod direct caracter executoriu şi care nu
pot fi puse direct în aplicare. Astfel, împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei
se poate face plângere în termen de 15 zile de la data comunicării acestuia, plângerea
suspendând executarea. Tot o excepţie de la principiul executării actelor administrative o
reprezintă şi suspendarea acestora, întrucât operează o încetare temporară a obligaţiei de
executare a acestor acte. De exemplu, în litigiile având ca obiect acte administrative care au
vătămat drepturi subiective în cazuri bine justificate şi pentru a se preveni producerea unei
pagube iminente, reclamantul poate cere tribunalului să dispună suspendarea executării actului
până la soluţionarea acţiunii.

5. Caracterul oportun sau actual

Oportunitatea se poate defini ca un element strâns legat de dreptul de apreciere al


organelor administrative, în cursul organizării şi executării legii, prin care se asigură realizarea
sarcinilor şi a atribuţiilor lor legale în termen optim, cu cheltuieli minime şi în conformitate cu
mijloacele care corespund cel mai bine scopului legii.
Într-adevăr, actele administrative care au un caracter legal, pentru a fi pe deplin
eficiente trebuie adaptate condiţiilor concrete, astfel încât ele să devină în acelaşi timp oportune,
actuale. Actualitatea unui act administrativ exprimă deplina concordanţă, în cadrul şi în limitele
legii, a actului cu sarcinile care revin organelor administrative. Acest lucru impune concordanţa
dintre drept cu necesităţile în continuă transformare ale societăţii.
În mod contrar, este inoportun acel act care – deşi legal prin conţinutul prevederilor sale
– contravine unor situaţii concrete şi nu corespunde realităţii în care şi pentru care se aplică.
Problema oportunităţii actelor administrative este strâns legată de dreptul de apreciere
al organelor administraţiei publice care reprezintă o facultate recunoscută de lege acestor
subiecte de drept în alegerea soluţiilor celor mai adecvate pentru aplicarea eficientă a legii.
Există o multitudine de cauze care generează oportunitatea, cum ar fi considerente de
loc, de timp, de situaţie, de persoane sau de scop.
Sfera de acţiune a oportunităţii priveşte toate etapele procesului decizional: pregătirea,
adoptarea, executarea şi controlul.
Posibilitatea de acţiune a organelor administrative pe considerente de oportunitate este
strict limitată de lege. Dreptul de a acţiona pe considerente de oportunitate este strict consacrat
prin acte normative nefiind acordat în mod aprioric şi nelimitat organelor administrative.
Normele ce reglementează dreptul de apreciere au un caracter permisiv, întrucât organul poate
opta în luarea măsurii celei mai corespunzătoare şi doar obligaţia alegerii măsurii celei mai
adecvate este imperativă. Dreptul de apreciere operează în limitele competenţei organului, care
nu poate fi depăşită pe considerente de oportunitate şi nu poate duce la încălcarea drepturilor
subiective ale persoanelor cărora le este destinat actul.
Exercitarea dreptului de apreciere se face cu respectarea principiului legalităţii nefiind
valabil un act oportun, dar ilegal.
Toate actele administrative sunt supuse controlului de legalitate şi controlului de
oportunitate din partea organelor administraţiei de stat ierarhic superioare.
În concluzie, oportunitatea se poate defini ca un element strâns legat de dreptul de
apreciere al organelor administrative în cursul organizării şi executării legii, prin care se asigură
realizarea sarcinilor şi a atribuţiilor lor legale în termen optim, cu cheltuieli minime şi în
conformitate cu mijloace care corespund cel mai bine scopului legii.

6. Raportul legalitate – oportunitate

În activitatea autorităţilor administraţiei publice aplicarea principiului legalităţii nu


semnifică încorsetarea totală şi anularea oricărei posibilităţi dea decide în legătură cu
modalităţile concrete în care legea trebuie aplicată. Acţiunea administraţiei se bucură de o
oarecare marjă de libertate, de o aşa zisă putere discreţionară care permite administraţiei să se
adapteze condiţiilor concrete, aşadar, să poată aprecia oportunitatea acţiunilor şi actelor sale.
Încă din perioada interbelică s-a formulat teza potrivit căreia "în afară de cazurile când
legea este imperativă, când ea comandă categoric, în toate celelalte cazuri, ea lasă la suverana
alegere a autorităţii administrative de a face sau de a nu face actul pentru care a fost autorizată
prin legea despre care vorbim. I se lasă, cu alte cuvinte, acestei autorităţi cea mai largă putere
de apreciere asupra oportunităţii actului şi într-un caz şi în altul, situaţiunea rămâne tot
legală."68 In acest fel se face distincţia între actele de guvernământ şi actele administrative de
autoritate discreţionare. Astfel, s-a arătat că "libertatea de apreciaţiune asupra oportunităţii
măsurilor de luat" este în puterea administraţiei care, "în activitatea sa este supusa ordinii
legale"69. În acest fel s-a făcut distincţie între chestiunile de oportunitate şi cele de legalitate.
În lucrarea „Legalitatea actului administrativ”, analizând relaţia legalitate-oportunitate,
Rozalia Ana-Lazăr70 observă că principiul legalităţii nu poate fi perceput ca absolut decât la
nivel de principii, de esenţă, căci la nivelul aplicării sale se impune în mod necesar o abordare
caracterizată în primul rând pe flexibilitate.
Tot autoarea observă că: „a ne limita la enunţarea principiului legalităţii doar în sensul
că el evocă supunerea strictă a administraţiei legii, respectiv „blocului normativ” ierarhizat
conform Constituţiei şi în raport cu forţa juridică a normelor ce-l compun, ar constitui nu numai
o abordare care prin primitivismul său s-ar caracteriza prin limite rigide, dar nu ar putea exprima
caracteristica reală, flexibilă a activităţii administrative care se manifestă într-o marjă de
libertate şi care a impus distincţia între competenţa legată şi puterea discreţionară, care derivă
din relaţia legalitate-oportunitate”.
În anul 1910, prof. Anibal Teodorescu a formulat teza potrivit căreia „în afară de
cazurile când legea este imperativă, când ea comandă categoric, în toate celelalte cazuri, ea lasă
la suverana alegere a autorităţilor administrative de a face sau de nu a face actul, pentru care a
fost autorizată prin legea de care vorbim. I se lasă, cu alte cuvinte, acestei autorităţi cea mai
largă putere se apreciere asupra oportunităţii actului şi într-un caz şi în altul, situaţiunea rămâne
tot legală”.71

68 Anibal Teodorescu - O nouă concepţiune a actelor de guvernământ. Teoria legalităţii, în Revista Critica (de Drept, Legislaţie şi
Jurisprudenţă), Tipografia Anuarul General, 1910, pag. 406;
69 Paul Negulescu - Puterea de apreciere a executivului în înfăptuirea actelor de putere publică, Pandectele săptămânale, 1934, pag. 22;
70 Rozalia Ana-Lazăr, Legalitatea actului administrativ, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, pag. 162;
71 A. Teodorescu, O nouă concepţiune a Actelor de Guvernământ. Teoria legalităţii, în Critica, Tipografia Anuarului General, 1910, pag. 46;
Prof. Paul Negulescu arăta că „libertatea de apreciaţiune asupra oportunităţii măsurilor
de luat” este în puterea administraţiei „care, în activitatea sa este supusă ordinii legale” 72.
Acelaşi autor susţinea că este discreţionară numai libertatea de decizie a administraţiei, care
poate să facă sau să nu facă actul, instanţa judecătorească fiind competentă să examineze dacă
condiţiile şi formalităţile cerute de lege sunt îndeplinite, dacă faptele constatate de administraţie
sunt exacte sau bine apreciate.
În doctrina străină, problemele legate de raportul între legalitate şi oportunitate sunt
arătate prin prisma necesităţii respectării separaţiei puterilor în stat, dar şi al echilibrului, al
balansului acestora în cadrul democraţiei constituţionale, ceea ce a contribuit la varietatea
teoriilor despre libertatea de acţiune a administraţiei.
Ne limităm a sublinia deosebita valoare a studiilor comparatiste realizate de Jurgen
Schwarze, care arăta că: "o caracteristică esenţială a statului guvernat de lege este principiul
legalităţii administraţiei, dar ceea ce pare o supunere absolută a administraţiei faţă de
dominaţia legii nu poate fi realizată. Dacă adaptabilitatea şi flexibilitatea executivului trebuie
asigurate, atunci concesia clară a libertăţii în luarea de decizii în favoarea administraţiei
devine o necesitate legislativă"73 , concluzionând că, deşi în ultimul timp asistăm la extinderea
restricţiei legale asupra administraţiei, totuşi, fiecare sistem legal permite executivului un
anumit spaţiu de mişcare pentru luarea de decizie, indiferent că poartă numele de libertate de
apreciere (Franţa), de putere discreţionară (Germania), de libertate de a decide (Anglia) 74.
În Franţa, conceptul de putere discreţionară exprimă libertatea de decizie şi de acţiune
a administraţiei în cadrul îngăduit de lege, Administraţia are, deci, puterea de a determina
oportunitatea unei anumite direcţii de acţiune 75 .
În Germania76, o trăsătură dominantă a dreptului administrativ este tocmai frecvenţa cu
care tema libertăţii de decizie este adusă în discuţie.
Este explicabilă această tendinţă întrucât, pe de o parte, în perioada postbelică s-a dorit
construirea unui stat constituţional a cărui conducere să fie cât strict supusă legii, ceea ce a
condus la ideea că puterea discreţionară a Administraţiei este mai ales un fel de corp străin în
structura statului de drept, o instituţie necesară totuşi pentru garantarea flexibilităţii
administraţiei.77
În Marea Britanie, unde operează principiul "ultra vires", abuzul Administraţiei
este considerat o ilegalitate supusă controlului instanţelor judecătoreşti şi se examinează,
atât în raport cu "The Common Law -Background", jurisprudenţa, cu reglementările secundare
şi cu "Legal Statul of Rights", şi cu "scopul impropriu", aplicându-se principiile
rezonabilităţii, şi al controlului şi asigurându-se un echilibru între interesul public şi
particular78. În sfârşit, în dreptul comunitar, noţiunea de eroare manifestă de apreciere este
acceptată, deşi unii teoreticieni consideră că noţiunea nu este atât de bine determinată ca aceea
de "rezonabilitate", care limitează controlul tribunalelor britanice asupra actelor administrative
discreţionare, fără însă a exclude acest control. 79

72 P. Negulescu, Puterea de apreciere a executivului în înfăptuirea actelor de putere publică, în Pandectele Săptămânale, 1934, pag. 22;
73 J. Schwarze, Drept administrativ european, Oficiul pentru publicaţiile Uniunii Europene, Sweet and Maxwel,1992, pag. 223;
74 Jurgen Schwarze, op. cit., pag. 274 şi urm.;
75 G. Vedel et P. Devolvé, Droit administratif, 7eme , Editura Paris, 1990, pag. 426;
76 J. Schwaeze, op. cit., pag. 283 – 294;
77 Ioan Alexandru, Drept administrativ comparat, Editura Lumina Lex, 2003, pag. 241;
78 Paul Craig - Administrative Law, fourth edition, Sweet & Maxwell, London, 1991;
79 Alberto Gil Ihânez - The Administrative Supervision & Enforcement of EC Law, Powers, Pracedures and Limits, Hart Publishing, Oxford,
Portland. 1999, pag. 211-250;
SECŢIUNEA 9 – EXECUTAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE

1. Valoarea juridică a actelor administrative

a. Rezultă din aceea că se execută din oficiu;


b. Obiect al executării administrative îl reprezintă atât propriile decizii cât şi actele altor
organe de stat ale administraţiei, organe şi organizaţii neguvernamentale, persoane fizice şi
juridice. Deciziile proprii pe care administraţia le execută pot fi acte juridice sau pot fi
operaţiuni tehnico-materiale, deci lipsite de caracter juridic (avize, comunicări, evidenţe etc.);
c. Subiectul care execută actele administrative poate fi diferit, după cel în sarcina căruia
revine această obligaţie. În primul rând sarcina executării deciziei administrative revine
titularului, iar dacă acesta nu o face de bunăvoie, competenţa punerii în executare a deciziei
revine autorităţii administrative. Drepturile autorităţii administrative faţă de celălalt subiect al
raportului juridic apar ca îndatoriri faţă de lege;
d. Formele execuţiei administrative.
Executarea sarcinilor se poate face atât în cadrul răspunderii juridice, cât şi în afara
acesteia. De asemenea, executarea de către administraţie se poate face fie în baza convingerii
celui chemat să realizeze măsura, fie luându-se măsuri de constrângere asupra acestuia, a
lucrurilor şi veniturilor sale.

2. Metode de executare

a) Convingerea juridică este o metodă de executare şi se exteriorizează printr-o conduită


conformă a subiectului cu prevederile legale. Deşi dreptul contemporan se caracterizează prin
primatul convingerii, ca metodă principală de asigurare a respectării legii, acesta nu exclude
constrângerea atunci când măsurile educative nu produc efectele scontate.
b) Constrângerea reprezintă obligarea unui subiect la însuşirea unei conduite pe care nu
o împărtăşeşte. Constrângerea juridică reprezintă obligarea la executarea unei măsuri prin
utilizarea forţei de constrângere a statului. Ceea ce deosebeşte, printre altele administraţia
publică de alte categorii de organe ale statului, este faptul că aceasta dispune de o forţă de
constrângere proprie utilizată atât pentru realizarea propriilor acte, cât şi a actelor altor organe
de stat, organe şi organizaţii neguvernamentale.
Măsura constrângerii se utilizează numai atunci când metoda convingerii nu dă
rezultate. Metodele juridice de constrângere sunt clasificate în metode de natură administrativă
şi metode de natură judiciară.
Măsurile de constrângere administrative sunt împărţite în mod obişnuit în măsura
stabilirii răspunderii juridice şi în măsuri de executare silită. Prin măsura executării silite se
înţelege procedura prin mijlocirea căreia titularul unui drept subiectiv recunoscut printr-un titlu
executoriu, constrânge cu ajutorul organelor de stat competente, pe cel care a încălcat dreptul,
să execute prestaţia specificată în titlu, asigurându-se în felul acesta, respectarea dreptului şi a
ordinii de drept încălcate.

SECŢIUNEA 10 - CĂILE ADMINISTRATIVE DE ATAC

Calea de atac constituie mijlocul procedural care creează posibilitatea remedierii


încălcării drepturilor subiective şi a intereselor legitime în urma unor vătămări cauzate de către
autorităţile publice. Calea administrativă de atac poartă denumirea generică de recurs. Prin acte
normative ea este denumită în mod diferit: reclamaţie, sesizare, plângere, apel, întâmpinare,
contestaţie, cerere, propunere etc.
Elementele căilor administrative de atac sunt subiectele şi obiectul. Subiectele care pot
exercita căile administrative de atac pot fi persoane fizice şi juridice, autorităţi de stat, alte
organisme şi organizaţii.
Pentru exercitarea căii de atac subiectul nu trebuie să dispună de o capacitate sau de o
calitate deosebită, ci doar să facă dovada vătămării unui drept subiectiv sau a unui interes
legitim propriu, ori a altui subiect, fie vătămarea unor drepturi şi interese generale proprii pentru
a putea fi exercitată calea de atac, ca de exemplu, în ipoteza utilizării ei ca plângere de către cel
căruia îi aparţin lucrurile confiscate în urma săvârşirii unei contravenţii, de către o altă persoană,
cel păgubit putând ataca măsura confiscării dacă bunurile îi aparţin. În alte cazuri, există
posibilitatea de a utiliza calea de atac chiar dacă s-au lezat drepturi şi interese ale terţelor
subiecte şi nu ale autorului recursului. Astfel, orice alegător poate face întâmpinare la primar
împotriva omisiunilor, înscrierilor greşite şi a altor erori din listele de alegători chiar dacă
privesc alte persoane.
Un alt element este obiectul recursului administrativ (căile administrative de atac) care
poate fi deferit şi poate consta în urmărirea anulării amenzii contravenţionale, restituirea
lucrurilor confiscate pe cale administrativă, înscrierea în listele de alegători etc. Poate fi atacată
orice măsură şi orice act administrativ cu caracter individual prin reclamaţie sau cu caracter
normativ prin sesizare. Cauza recursului constă în vătămarea unui drept subiectiv sau interes
legitim propriu sau al altor subiecte, după caz ori a unor drepturi şi interese generale.
Caracteristicile căilor de atac sunt:
- recursul poate fi introdus împotriva oricărei măsuri administrative (act juridic, operaţiune
tehnico-materială sau fapt material juridic);
- atacul poate viza legalitatea sau oportunitatea măsurii respective;
- recursul se poate referi la activitatea oricărui organ administrativ;
- recursul poate fi introdus simultan sau succesiv la mai multe organe administrative sau
reintrodus succesiv la acelaşi organ;
- recursul nu suspendă executarea măsurii atacate datorită caracterului executoriu al actelor
administrative cu excepţia cazurilor expres prevăzute de lege;
- actul de soluţionare a recursului indiferent că îl admite sau îl respinge este, ca regulă
generală, un act administrativ-revocabil.
Există o întreagă procedură de soluţionare a recursului administrativ. Autorităţile sunt
obligate să primească, să examineze şi să clarifice toate problemele de interes personal sau
general care le-au fost aduse la cunoştinţă. Solicitările se pot face oral în audienţe şi în formă
scrisă, prin corespondenţă. Înscrisurile urmează regimul specific al corespondenţei adresate
organului în ceea ce priveşte evidenţa, înregistrarea şi păstrarea. Dacă petiţia adresată nu intră
în atribuţiile organului solicitat este totuşi obligatorie primirea, înregistrarea şi transmiterea din
oficiu maximum zile către organul competent fiind încunoştinţat petiţionarul. Cererile vor fi
însoţite de actele necesare rezolvării lor, cei interesaţi cei interesaţi vor fi încunoştinţaţi de
condiţiile legale necesare să fie îndeplinite de către solicitanţi.
În ipoteza solicitărilor adresate verbal organul administrativ are obligaţia de a le
consemna în formă scrisă, întrucât în această formă el trebuie să şi răspundă solicitării adresate.
Examinarea şi rezolvarea propunerilor, sesizărilor şi reclamaţiilor precum şi comunicarea
răspunsurilor către cetăţeni, trebuie să se facă în cel mai scurt timp de către organele de stat în
atribuţiile cărora intră în mod direct rezolvarea, fără a depăşi de la primirea lor:
- 40 de zile pentru cele adresate autorităţilor centrale;
- 30 de zile pentru cele adresate autorităţilor judeţene şi ale municipiului Bucureşti;
- 20 de zile pentru toate celelalte autorităţi, precum şi instituţii publice.
Pentru scrisorile cu caracter deosebit care necesită o cercetare mai îndelungată,
termenele vor putea fi prelungite cel mult cu 30 de zile de către conducătorii organelor care au
primit scrisorile spre rezolvare. În mod cu totul excepţional pentru cazurile ce nu se pot
soluţiona în acest termen se pot aproba prelungiri mai mari.
Cercetarea petiţiilor se face de către compartimentul şi funcţionarii competenţi a lua
măsura. Problemele de importanţă deosebită vor fi examinate şi soluţionate sub conducerea şi
îndrumarea directă a conducerii autorităţii respective. La fel se va proceda şi în cazurile în care
s-au primit mai multe propuneri, sesizări şi reclamaţii cu privire la aceeaşi problemă, din acelaşi
loc de muncă sau localitate, ori când acestea sunt semnate de colective de cetăţeni.
Se vor lua în considerare, de regulă, scrisorile semnate, precum şi solicitările din cadrul
audienţelor. În toate cazurile este obligatorie ascultarea persoanei la care se referă scrisoarea.
Se interzice trimiterea spre cercetare a sesizărilor şi reclamaţiilor către organele sau persoanele
la a căror activitate se referă acestea, ori către cei aflaţi în subordinea acestora.
Conducătorii autorităţilor şi instituţiilor publice au obligaţia să primească zilnic
personalul care ridică probleme privind activitatea autorităţii respective. Pentru probleme de
ordin personal ale lucrătorilor conducerea va fixa o zi de primire pe săptămână. Conducătorii
autorităţilor locale ale administraţiei vor primi în audienţă săptămânal pe cetăţenii din unitatea
administrativ-teritorială respectivă, asigurând soluţionarea operativă şi legală a problemelor.

SECŢIUNEA 11 – EFECTELE ACTELOR ADMINISTRATIVE

1. Noţiune, natura juridică şi importanţa efectelor actelor administrative

Analizând eficienţa deciziilor administrative cu caracter juridic avem în vedere atât


efectele lor juridice, cât şi consecinţele social-economice şi politice. Dreptul administrativ
studiază efectele juridice ale actelor administrative. Aceste efecte constau în raporturile juridice
pe care actele în cauză le generează, le modifică sau le desfiinţează. Aceste efecte sunt
predeterminate de lege şi sunt cunoscute, în general, din momentul adoptării deciziilor.
Consecinţele social-economice sau politice ale deciziilor administrative diferă de la decizie la
decizie şi ele formează obiectul investigaţiei altor ştiinţe în funcţie de natura actului decizional
în cauză. Datorită multiplelor efecte pe care actele administrative le produc pe diferite planuri,
inclusiv în diferite ramuri de drept, cunoaşterea acestora prezintă o deosebită importanţă socială
mai ales la nivelul factorilor de decizie care au astfel posibilitatea să aprecieze valoarea reală a
deciziilor adoptate.
Actele administrative aşa după cum arată şi denumirea lor, generează în primul rând
raporturi de drept administrativ existând o legătură indisolubilă între natura actului juridic şi
respectiv raportul juridic generat.
Raporturile administrative sunt acele raporturi juridice formate în cadrul şi pentru
realizarea activităţii executive care au la bază subordonarea unuia din subiecţi faţă de celălalt.
Actele administrative generează întotdeauna raporturi administrative la care se pot adăuga şi
raporturi de altă natură administrativă apare ca o condiţie de legalitate a unor acte sau raporturi
de altă natură decât cea administrativă.

2. Întinderea în timp a efectelor a actelor administrative

Cu privire la momentul producerii efectelor juridice este cunoscută regula că momentul


producerii efectelor juridice este cel al publicării actelor normative şi al comunicării actelor
individuale, întrucât subiectelor nu li se poate pretinde o anumită conduită dacă nu cunosc
conţinutul actului care prescrie o acţiune sau o inacţiune determinată. Desigur, actul juridic
trebuie considerat ca fiind valabil din chiar momentul adoptării lui legale, dar de momentul sau
de data aducerii lui la cunoştinţă se leagă o serie de efecte juridice mai ales în materia executării,
care nu poate fi declanşată fără încunoştinţarea prealabilă a subiectului respectiv. Astfel,
hotărârile normative ale consiliilor locale devin obligatoriu de la dara aducerii lor la cunoştinţa
publică.
Excepţii:
a) - actele cu caracter retroactiv, adică cele de anulare, revocare, interpretare, suspendare,
actele prin care se aprobă se confirmă sau se ratifică acte administrative, actele care stabilesc
reguli procedurale, actele de descontravenţionalizare;
b) - actele ce intră în vigoare la o dată ulterioară respectivului moment ca de exemplu ele
care stabilesc contravenţii şi care intră în vigoare la 10 zile de la adoptare;
c) - actele cu caracter ultraactiv, de exemplu dacă un act administrativ prevede pentru o
contravenţie o sancţiune mai mare, se va aplica sancţiunea din actul anterior.
Cu privire la durata în timp a efectelor, actele administrative produc efecte în timp până
la data ieşirii lor din vigoare. Actele normative, cu excepţia celor temporare, nu cuprind
dispoziţii referitoare la ieşirea lor din vigoare. Au caracter temporar actele normative de
stabilire a contravenţiilor adoptate în cazuri de epidemii, inundaţii, alte calamităţi naturale,
precum şi în orice situaţie care reclamă măsuri urgente, emise de consiliile locale, întrucât ele
se aplică numai pentru perioada şi situaţia de urgenţă ce l-a determinat adoptarea încetându-şi
efectele odată cu dispariţia acestei situaţii.

3. Suspendarea actelor administrative

Suspendarea reprezintă operaţiunea juridică care determină încetarea temporară a


efectelor actelor administrative. Cauzele care determină suspendarea constau în existenţa unor
dubii cu privire la legalitatea sau oportunitatea unui act normativ sau individual. Din acest motiv
respectivele cauze pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare adoptării actului juridic.
Suspendarea durează până la elucidarea cauzelor care au determinat-o. când se stabileşte în mod
cert nelegalitatea sau neoportunitatea actului suspendarea încetează şi se dispune desfiinţarea
actului juridic prin revocare sau anulare. Când nu mai există nici un dubiu cu privire la actul
suspendat, suspendarea încetează şi actul se repune în vigoare sau în executare. Suspendarea
mai poate să apară şi ca urmare a unei sancţiuni aplicabile unui subiect de drept având ca efect
tot o încetare temporară a consecinţelor juridice ale actului în cauză. Astfel, în caz de
condamnare definitivă la închisoare, dreptul de a deţine arme şi muniţii se suspendă.
Suntem în prezenţa suspendării atât în cazul în care un act intrat în vigoare nu mai
produce temporar efecte juridice cât şi în cazul în care se suspendă executarea unui act.
Suspendarea se realizează prin acte juridice normative sau individuale sau poate fi de
drept. Astfel, dispoziţiile ilegale ale autorităţilor de specialitate descentralizate ale
administraţiei publice pot fi suspendate de către conducătorii organelor centrale ale
administraţiei de stat.
O suspendare de drept operează în cazul atacării de către prefect în faţa instanţei de
contencios administrativ a unui act al consiliului local sau al primarului, considerat ilegal.
Organele judecătoreşti au dreptul de a suspenda actele de drept administrativ cu caracter
individual neexceptate de la controlul judecătoresc, fie în baza Legii nr. 29/1990, fie în baza
unor legi speciale, pe considerente de ilegalitate şi nu pe considerente de neoportunitate.
Procedura de suspendare este similară procedurii de adoptare a actelor juridice de către
organul care a dispus suspendarea cu respectarea tuturor regulilor procedurale şi a formelor
specifice care trebuie observate în acest caz.
4. Revocarea actelor administrative

Revocarea este operaţiunea juridică prin care organul administrativ emitent sau organul
superior al administraţiei de stat scot din vigoare un act administrativ. Când operaţiunea o face
însuşi organul emitent, suntem în prezenţa retractării sau a retragerii actului. Cauzele care
determină revocarea rezidă în ilegalitatea sau neoportunitatea actului respectiv, putând fi
anterioare, concomitente şi ulterioare adoptării actelor (deoarece actele administrative
beneficiază şi de formalităţi posterioare emiterii lor şi care s-ar putea realiza prin încălcarea
condiţiilor legale).
În unele cazuri revocarea apare ca o sancţiune îndreptată împotriva persoanei, dar poate
fi lipsită alteori de acest caracter.
Deşi neoportunitatea nu figurează ca o cauză de revocare expres indicată de lege, totuşi
din moment ce se recunoaşte organului un drept de apreciere în alegerea soluţiei ce urmează să
fie adoptată, legea îi ordonă implicit şi posibilitatea de a revoca acelaşi act atunci el nu mai
corespunde nevoilor specifice care au determinat adoptarea lui. Spre deosebire de suspendare,
în cazul revocării nelegalitatea sau neoportunitatea actului este certă, sigură. Revocarea are un
caracter definitiv şi nu provizoriu, ca şi suspendarea. Efectele revocării se produc atât pentru
trecut, cât şi pentru viitor. Dreptul de revocare al actelor administrative îşi are izvorul în
principiul revocabilităţii acestor acte, fundamentat, la rândul său pe caracterul unilateral al
actelor administrative.
În mod obişnuit organele administraţiei recurg la scoaterea din vigoare a propriilor acte
normative prin abrogare. Ea se dispune şi prin acte normative ale organelor ierarhic superioare.
Abrogarea poate fi expresă şi tacită. Căderea în desuetudine nu se poate admite în dreptul
administrativ, ca modalitate de încetare a efectelor juridice ale unor acte normative, întrucât
dinamica activităţii executive impune o strictă reglementare juridică a relaţiilor sociale, existând
obligaţia legală a analizării periodice şi a abrogării normelor care nu mai corespund evoluţiei
relaţiilor sociale. Abrogarea o poate dispune organul emitent sau cel superior ierarhic prin acte
administrative.
Dreptul de revocare implică, uneori, dreptul de reformare sau modificare a actelor.
Acest drept aparţine organului emitent dar şi celui ierarhic superior.
Reformarea actului este prezentă şi în cazul nulităţii parţiale a acestuia, când trebuie
înlăturate sau modificate acele dispoziţii ce încalcă ordinea de drept şi care impun schimbarea
conţinutului sau a formei actului.
Revocarea se face, după aceeaşi procedură ca şi adoptarea sau emiterea actului în cauză,
această regulă fiind valabilă şi pentru reformare.
Există şi acte administrative irevocabile: a) actele administrative jurisdicţionale,
deoarece se dispune stabilitatea lucrului judecat necesară pentru a împiedica perpetuarea unor
stări conflictuale; b) actele administrative în baza cărora s-au format raporturi juridice de altă
natură (civile, de muncă); c) actele individuale care au generat drepturi subiective garantate de
lege prin stabilitatea lor (de stabilire a pensiilor, de folosire a unui teren concesionat pentru
construcţie, diplome, certificate, permise); d) acte administrative realizate material.

5. Anularea actelor administrative

Anularea actelor de drept administrativ reprezintă sancţiunea aplicată acestora pentru


considerente de ilegalitate şi poate fi dispusă de către organele administraţiei de stat ierarhic
superioare, de organele judecătoreşti, iar în unele cazuri speciale de organele procuraturii.
Anularea poate privi atât acte normative cât şi acte individuale. Aceste cauze pot viza atât
ilegalitatea actului administrativ, în sensul unei încălcări a condiţiilor de formă sau procedurale
ale acestor acte, cât şi, uneori, netemeinicia lor, adică aplicarea greşită a legii la situaţiile ce îşi
găsesc rezolvare prin actele administraţiei de stat. Efectele anulării se produc atât pentru trecut,
cât şi pentru viitor80.
Spre deosebire de suspendare, anularea reprezintă o încetare definitivă a efectelor
juridice, întocmai ca şi revocarea deoarece ilegalitatea actului este dovedită cu certitudine.

SECŢIUNEA 12 – NULITATEA ŞI INEXISTENŢA ACTELOR


ADMINISTRATIVE

1. Nulitatea actelor administrative

Nulitatea reprezintă sancţiunea care loveşte actele juridice, lipsindu-le de acele efecte
în vederea cărora aceste acte au fost constituite. Există mai multe categorii de nulităţi:
- după modul lor de consacrare, nulităţile pot fi exprese, adică prevăzute de lege (de
exemplu, în cadrul modificărilor sau adăugirilor, altele decât cele legale şi care atrag
nulitatea actului de identitate) şi nulităţi virtuale, neprevăzute de lege dar care se deduc din
norme (de exemplu, adaptarea actului juridic fără majoritatea cerută de lege, cum ar fi
hotărârile consiliului local).
- după întinderea efectului lor distructiv, distingem nulităţi totale, care desfiinţează actul în
întregime şi nulităţii parţiale, care-l desfiinţează doar în parte;
- sub aspectul cauzelor care le determină şi a regimului juridic nulităţile se divid în nulităţi
absolute şi relative, de exemplu, absenţa din procesul verbal de contravenţie a încadrării
juridice a faptei atrage nulitatea absolută pe când omisiunea de a consemna locul de muncă
al contravenientului, doar pe cea relativă;
- după modul lor de constatare, nulităţile pot fi nulităţi de drept şi nulităţi constatate de
organele administraţiei;
- după obiectul lor, nulităţile pot fi nulităţi de fond, cele care vizează conţinutul actului
juridic şi nulităţi de formă care derivă din încălcarea condiţiilor procedurale ale actului
administrativ;
- mijlocul procedural de desfiinţare totală sau parţială, relativă sau absolută a actelor
administrative este fie revocarea de către organul emitent fie anularea dispusă de către alte
organe de stat.
S-a observat că nulităţile pot fi absolute sau relative. Terminologic, legislaţia
administrativă consacră doar noţiunea de nulitate absolută, în timp ce nulitatea relativă este
subînţeleasă, întotdeauna ca o nulitate virtuală. Nulitatea absolută consacrată legal este o
nulitate expresă denumită “nulitate” (a procesului-verbal de contravenţie), “anulare” (în ipoteza
anulării menţiunii de schimbare a domiciliului) sau “caz de nulitate” (de exemplu, a actului de
nulitate) ori “nulitate de drept”.
Actele administrative sunt nule absolut când, încălcând cerinţele ei esenţiale şi legea,
încălcând cerinţele ei esenţiale şi sunt nule relativ când încalcă cerinţe ori lipsuri neesenţiale
care pot fi acoperite.
Consecinţele acestor deosebiri ar fi următoarele:

80 A se vedea şi Zaharia T.Gheorghe, Budeanu Zaharia Odette, Chittariu Tudor Alexandru – Drept administrativ, vol. I, Editura
Junimea, Iaşi 2000, pag. 353.
- în cazul nulităţii absolute a actului ce poate fi invocată de către orice organ sau persoană
care ar refuza executarea, în timp ce nulitatea relativă o poate invoca doar cel cu drepturi şi
interese lezate prin acel act;
- actul nul absolut nu poate fi validat neavând o existenţă juridică, în timp ce actul anulabil
se poate confirma prin îndreptarea viciilor de formă sau a lipsurilor neesenţiale;
- când se constată nulitatea absolută a actului, nu este necesară revocarea întrucât actul nu
a putut produce efecte valabile pentru trecut şi viitor, în timp ce actul anulabil trebuie
revocat de către organele competente.
În dreptul administrativ – distincţia dintre cele două categorii de nulităţi sub aspectul
subiecţilor îndreptăţiţi a le invoca, nu este atât de netă ca în dreptul civil, organul de stat poate
verifica din proprie iniţiativă sau din oficiu şi poate constata în acelaşi mod nulitatea absolută
sau relativă a propriului său act ori a actelor organelor subordonate. O asemenea posibilitate
există atât în cazul actelor administrative emise din oficiu cât şi a celor emise la cerere, întrucât
caracterul unilateral al actelor administrative, cât şi calitatea organului de stat ca participant la
raportul juridic şi emitent al actului, îl îndreptăţesc din oficiu să cerceteze legalitatea propriilor
acte, dispunând, în măsura în care acest drept nu este suprimat ori actul nu este definitiv sau
irevocabil, desfiinţarea actului în cauză.
Sub aspectul posibilităţii de invocare din oficiu a nulităţii, fie ea absolută, fie relativă
constatăm următoarele:
- nu există un termen general de prescripţie în ce priveşte invocarea nulităţii;
- organul administrativ poate, ca regulă generală să-şi desfiinţeze propriul act fără existenţa
unei norme legale exprese care-l împuterniceşte în acest sens;
- dacă actul administrativ ilegal a generat şi alte raporturi juridice administrative, ele se vor
desfiinţa după procedura specifică acelor ramuri de drept.
Elementul care permite stabilirea caracterului absolut sau relativ al nulităţii în dreptul
administrativ este felul normei lezate. Încălcarea normelor imperative atrage nulitatea absolută,
iar încălcarea celor dispozitive determină nulitatea relativă. În general normele imperative apără
interese generale, iar cele dispozitive interese personale.
Nulitatea actelor administrative produce efecte juridice faţă de părţile raportului juridic,
dar şi faţă de terţi.

2. Inexistenţa actelor administrative

Actele administrative posedă prezumţia de legalitate ceea ce le face să fie considerate


ca fiind conforme în întregime cu legea, chiar dacă sunt ilegale, atâta timp cât ilegalitatea lor
nu este dovedită iar actul nu este desfiinţat. Uneori viciul ilegalităţii este atât de evident şi
afectează în aşa măsură actul încât acesta este lipsit de prezumţia de legalitate de la început,
astfel încât se poate considera că actul nici nu a luat fiinţă.
În dreptul administrativ noţiunea introducerii sancţiunii inexistenţei prezintă un mare
interes de legalitate, ce caracterizează actele administrative, ele sunt executorii de drept
producând efecte până în momentul desfiinţării lor. În cazul inexistenţei prin simpla ei
constatare, făcută de orice subiect interesat, prezumţia este înlăturată fără o procedură
deosebită, actul neavând nici măcar aparenţa de legalitate şi fiind lipsit de caracterul executoriu.
Cauzele inexistenţei rezidă în lipsa unuia, a unora sau a tuturor elementelor esenţiale ale
actelor administrative, respectiv voinţa, subiectul, obiectul şi motivul. De asemenea,
nepublicarea unor anumite acte administrative, de pildă, hotărârile guvernamentale, atrage
inexistenţa acestora.
Efectele inexistenţei acestor acte ar fi:
- nu există prezumţia de legalitate şi nu operează caracterul executoriu al actului, a cărui
existenţa şi executare poate fi contestată şi respectiv refuzată;
- invocarea inexistenţei o poate face orice subiect de drept interesat;
- viciul inexistenţei actului administrativ îl poate constata orice instanţă judecătorească;
- căile administrative de atac se pot exercita oricând;
- autorităţile administrative nu pot fi ţinute să emită un act individual în temeiul unui act
normativ inexistent;
- inexistenţa formalităţilor procedurale legale necesare adoptării actului administrativ
antrenează neevalabilitatea acestuia din urmă.

SECŢIUNEA 13 – DEOSEBIRILE ÎNTRE ACTELE ADMINISTRATIVE ŞI


ALTE CATEGORII DE ACTE JURIDICE

1. Actul administrativ şi legea

Legea este actul juridic normativ care are o forţă superioară, emană de la unicul organ
legiuitor, după o procedură specifică şi reglementează cele mai importante raporturi sociale.
Spre deosebire de lege, care este întotdeauna un act normativ de maximă generalitate, actul
administrativ poate avea şi un caracter individual, iar când are caracter normativ gradul său de
generalitate este cu mult mai restrâns decât al legii pe care se bazează, cu excepţia ordonanţelor
Guvernului.
Legea emană de la Parlament unicul organ legiuitor, în timp ce actele administrative
provin de la diverse autorităţi centrale sau locale, ale administraţiei statului sau ale
administraţiei publice locale, de ramură sau de domeniu etc.
Legea poate fi abrogată, modificată, suspendată sau interpretată numai prin acte
legislative de aceeaşi forţă juridică şi de către acelaşi organ, în timp ce actul administrativ este
subordonat actelor organelor ierarhic superioare.
Legea reglementează cele mai importante raporturi sociale, fundamentale pentru
societate în timp ce prin actele administrative se pot reglementa doar acele raporturi rezervate
de lege în beneficiul administraţiei publice81 (pe baza şi în executarea legii).

2. Actul administrativ şi hotărârea judecătorească

Hotărârea judecătorească este acel act juridic emis de o autoritate judecătorească prin
care se rezolvă cu putere de lucru judecat şi în baza unei proceduri specifice un conflict generat
de încălcarea legii sau a unor drepturi subiective.
Hotărârea judecătorească are ca obiect soluţionarea unei încălcări a legii ori vătămarea
unui drept subiectiv, spre deosebire de actul administrativ care intervine direct în organizarea
executării şi executarea în concret a legii, fără a soluţiona o situaţie conflictuală.
Actul emis de instanţele judecătoreşti se întemeiază pe lege, în timp ce actul
administrativ se poate baza şi pe acte subordonate legii, putând fi emis, în cadrul legal necesar,
şi pe considerente de oportunitate.
Hotărârile judecătoreşti emană doar de la instanţe judecătoreşti, în timp ce acte
administrate emit nu doar autorităţi ale administraţiei publice, dar şi structuri administrative din
cadrul puterii legiuitoare ori judecătoreşti, necesare organizării activităţii lor principale.
Hotărârea judecătorească este întotdeauna un act juridic individual pe când actul
administrativ poate fi atât individual cât şi normativ.

81 I.Santai - op.cit., pag. 208;


Actul judecătoresc este în general un act declarativ de drepturi, întrucât consacră
drepturi şi obligaţii preexistente emiterii lui, în timp ce actul administrativ este, în principiu, un
act constitutiv de drepturi şi obligaţii din momentul emiterii sale.
Hotărârea judecătorească dispune de autoritatea lucrului judecat, în timp ce actul
administrativ este un act revocabil. Prima este supusă căilor ordinare şi celor extraordinare de
atac, în timp ce actul administrativ este supus căilor speciale de atac, dacă sunt reglementate în
acte administrative speciale82.

3. Actul administrativ şi contractul

Contractele reprezintă un acord de voinţă între două sau mai multe subiecte, în virtutea
căruia se formează, se modifică sau se sting drepturi şi obligaţii determinate şi opozabile
părţilor. Contractul civil, comercial sau de muncă cunoaşte ca subiecte participante persoane
fizice sau juridice, fără o calitate deosebită, în timp ce la actul administrativ, cel puţin unul
dintre subiecţi este calificat având calitatea de autoritate a administraţiei publice.
Participanţii la raporturile contractuale sunt părţi care intră în raporturi juridice în baza
egalităţii şi autonomiei de voinţă în timp ce actul administrativ este expresie a subordonării faţă
de autoritatea administraţiei publice.
Contractul are la bază acordul de voinţă al părţilor, în timp ce actul administrativ se
formează în mod unilateral, la cerere sau din oficiu.
Contractele se încheie, de regulă, fără îndeplinirea unor condiţii de formă deosebită, în
baza simplului acord de voinţă al părţilor în timp ce actele administrative trebuie să
îndeplinească un minimum de condiţii specifice de formă.
De asemenea, există deosebiri şi cu privire la încetarea efectelor juridice la contracte
fiind suficient acordul de voinţă al părţilor participante, iar uneori o hotărâre judecătorească.

4. Actul administrativ de gestiune

Actul administrativ de gestiune este actul juridic încheiat, pe de o parte, de administraţie


reprezentată de un serviciu public, iar pe de altă parte de u particular, persoană fizică sau
juridică, ce are ca obiect prestarea de servicii, achiziţii de produse, concesionarea de servicii şi
bunuri aparţinând domeniului public al statului, judeţului, oraşului sau comunei.
Este act administrativ pentru că una din părţi este un serviciu public administrativ un
organ al administraţiei publice, o instituţie publică sau regie autonomă de interes public. Este
act de gestiune, deoarece, prin încheierea acestuia se urmăreşte utilizarea, conservarea şi
dezvoltarea proprietăţii publice a statului, judeţului, oraşului sau comunei.
Fiind un act juridic încheiat între două părţi – un serviciu public şi un particular – actul
administrativ de gestiune are configuraţia juridică a unui contract dar pentru că părţile nu se
află pe poziţii egale ca la contractul civil, el se mai numeşte şi contract administrativ.

SECŢIUNEA 14 – CLASIFICAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE

În ştiinţa dreptului administrativ 83, actele administrative sunt grupate în diverse


categorii, după anumite criterii, această grupare prezentând importanţă nu numai teoretică, ci şi
practică.

82 A se vedea şi Iulian M.Nedelcu - op.cit., pag. 300;


83 Iulian M. Nedelcu - op. cit, pag. 301 ;
1. După natura juridică, actele administrative pot fi:

a) – acte administrative de autoritate, numite şi acte administrative de putere publică.


Acestea sunt emise de o putere publică în mod unilateral, pe baza şi în executarea legii, în scopul
naşterii sau stingerii unor raporturi juridice, deci pentru a produce efecte juridice;
b) – acte administrative de gestiune, care se realizează între serviciile publice
administrative pe de o parte şi persoane fizice sau juridice pe de altă parte, şi care privesc buna
gestionare sau administrare a domeniului public al statului sau unităţilor administrativ-
teritoriale (judeţ, oraş sau comună), după caz. Spre deosebire de actele de autoritate care sunt
acte unilaterale, cele de gestiune sunt bilaterale, cuprinzând după manifestări de voinţă;
c)– acte administrative jurisdicţionale, care se emit în mod unilateral, de organele de
jurisdicţie administrativă anume abilitate de lege şi soluţionează conflicte apărute între
autorităţi publice şi particulari. Actele administrative jurisdicţionale se emit cu folosirea unei
proceduri speciale, respectiv participarea şi contradictorialitatea în dezbateri. Aceste acte sunt
acte de speţă, care intervin pentru a curma un litigiu.

2. După competenţa materială, există:

a) - acte administrative cu caracter general, care se emit de autorităţile administraţiei


publice care au competenţă materială generală, precum ordonanţele şi hotărârile Guvernului,
hotărârile consiliului judeţean sau local, ordinele prefectului ori deciziile primarului;
b) - acte administrative de specialitate, care sunt emise de organele de specialitate ale
administraţiei publice centrale şi ale administraţiei publice locale, cum sunt ordinele şi
instrucţiunile emise de miniştri şi conducătorii celorlalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale, alte acte emise de aceştia, cum ar fi regulamente, îndrumători
circulare, norme metodologice şi altele 84, precum şi cele emise de conducătorii serviciilor
publice desconcentrate sau descentralizate, după caz, ale ministerelor şi celorlalte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale, din unităţile administrativ-teritoriale şi de către
serviciile publice ale consiliilor judeţene şi locale.

3. După competenţa teritorială, actele administrative pot fi:

a) - acte administrative emise de organele administraţiei publice centrale, care produc


pe întreg cuprinsul ţării. Ele sunt emise de Guvern, miniştri, precum şi de ceilalţi conducători
ai organelor de specialitate, ale administraţiei publice centrale;
b) - actele administrative emise de autorităţile administraţiei publice locale (hotărâri ale
consiliilor judeţene şi locale şi dispoziţiile primarilor, ordinele prefecţilor, precum şi actele
emise de conducătorii serviciilor publice desconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe
de specialitate ale administraţiei centrale din unităţile administrativ-teritoriale şi ai serviciilor
publice ale consiliilor judeţene şi locale. Desigur, aceste acte produc efecte în limitele unităţii
administrativ-teritoriale, în care funcţionează autorităţile care le-au emis;

4. După gradul de întindere a efectelor juridice, actele


administrative sunt:

a) - acte administrative normative, care produc efecte cu caracter general şi impersonal


(hotărârile şi ordonanţele Guvernului, ordinele, instrucţiunile şi regulamentele miniştrilor şi ale
celorlalţi conducători de autoritate a administraţiei publice centrale, hotărârile consiliilor

84 Mircea Preda - op. cit., pag. 101;


judeţene şi locale, de asemenea ordinele prefecţilor, actele conducătorilor serviciilor publice
descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei centrale
din unităţile administrativ-teritoriale, precum şi ale conducătorilor serviciilor publice ale
consiliilor judeţene şi locale;
b) - acte administrative individuale, care produc efecte numai pentru o anumită persoană
fizică ori juridică.
Potrivit doctrinei, din această categorie pot face parte hotărârile Parlamentului, decretele
emise de Preşedintele României, ordinele miniştrilor şi ale conducătorilor celorlalte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale, actele emise de conducătorii serviciilor publice
descentralizate în judeţe şi municipiul Bucureşti, precum şi cele emise de conducătorii
serviciilor publice ale consiliilor judeţene şi locale, de preşedintele consiliului judeţean şi de
către primar85.

5. După natura efectelor juridice pe care le produc există:

- acte administrative care acordă drepturi;


- acte administrative care constată existenţa unui drept;
- acte administrative care interzic sau anulează existenţa unei situaţii de fapt considerată
anterior un drept.

6. După autoritatea care le emite, actele administrative sunt:

- acte administrative emise de cele două camere ale Parlamentului, precum regulamentele
de organizare şi funcţionare;
- acte administrative emise de preşedintele României, în principal decrete;
- acte administrative emise de organele puterii executive. Din această categorie fac parte
toate actele administrative emise de autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, cu
competenţă materială generală sau specială, precum şi cu competenţă teritorială centrală ori
locală;
- acte administrative emise de alte instituţii publice;
- acte administrative emise de regiile autonome.

7. După perioada de timp în care produc efecte, actele administrative


pot fi:

- permanente, în sensul că produc efecte de la intrarea în vigoare şi până la abrogare;


- acte administrative temporare, care produc efecte juridice pentru o anumită perioadă de
timp.

85 Mircea Preda - Curs de drept administrativ, op.cit., pag. 102 ;


CAPITOLUL 3. DOMENIUL PUBLIC – MIJLOC MATERIAL
DE REALIZARE A ACTIVITĂŢII ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

SECŢIUNEA 1 – CONSIDERAŢII GENERALE PRIVIND DOMENIUL PUBLIC

1. Noţiunea de domeniu public şi sediul materiei

Crearea acestui termen a fost rezultatul unor necesităţi economice, anume ocrotirea cu mijloacele
dreptului a unor bunuri aparţinând statului şi care trebuiau să servească întregii comunităţi, distingându-se astfel
domeniul public de domeniul privat86. În toate timpurile s-a simţit necesitatea să se sustragă relaţiilor de drept
privat o categorie de bunuri care fiind destinate folosinţei întregii colectivităţi să fie conduse de reguli speciale,
derogatorii de la dreptul comun care este dreptul civil.
Termenul de domeniu public este o creaţie a doctrinei juridice franceze, paternitatea revenindu-i lui
Proudhon care în 1833 a publicat lucrarea „Tratat asupra domeniului public” 87. În cadrul teoriei sale Proudhon
susţine că bunurile aparţinând administraţiei sunt cuprinse în două categorii: bunuri pe care aceasta le posedă, ca
şi particulari, ca o sursă de venituri şi bunuri aservite prin lege folosnţei tuturor, fie direct, fie prin intermediul unui
serviciu public. În concepţia sa domeniul privat este un domeniu de profit, iar domeniul public un domeniu de
protecţie.
Totuşi, încă din antichitate dreptul roman stabilea o categorie de bunuri care nu puteau forma obiectul
proprietăţii private, fiind considerate că aparţin colectivităţii. Noţiunea de domeniu îşi are originea în cuvântul

86 Emil Bălan – Domeniul administrativ, Lumina Lex, Bucureşti 1998, pag. 19;
87 Paul Negulescu – Tratat de drept administrativ, vol. I., Bucureşti, 1934, pag. 232 ;
latin domenium, care înseamnă stăpânire, proprietate. Domeniul public în dreptul roman se compunea din bunuri
mobile şi imobile. Pe de altă parte, bunurile aparţinând colectivităţii se împarteau în patru categorii: res
comunes (lucruri comune care aparţin tuturor, precum aerul, apele şi ţărmurile mării), res publicae (porturile şi
fluviile), res universitatis (bunuri care aparţineau cetăţii, precum teatrele, parcurile ori pieţele) şi res divini iuris
(cuprindea templele, mormintele).
În România, denumirea de domeniu public a fost consacrată legislativ în Codul civil din 1864, fiind
ulterior utilizată şi în literatura de specialitate 88. În dreptul administrativ, geneza teoriei domeniului public este
doctrinară 89. Nu împărtăşim părerea potrivit căreia normele juridice instituite în perioada comunistă nu au mai
îngăduit o teorie a domeniului public. Şi în această perioadă au fiinţat organe specializate pentru administrarea
domeniului public, astfel încât doctrinarii ar fi putut cerceta din punct de vedre juridic această instituţie juridică 90.
Noţiunea de domeniu public, ca noţiune juridică fundamentală a dreptului administrativ a fost reabilitată
după anul 1990 prin Legea fondului funciar nr. 18/1991, Legea privind administraţia publică locală nr. 69/1990 şi
apoi nr. 215 din 2001, precum şi prin Constituţia României .
Constituţia nu operează cu conceptul de domeniu public, dar această noţiune este subînţeleasă 91. Într-
adevăr, prin dispoziţiile art. 136 au fost consfinţite cele două forme ale proprietăţii: proprietatea publică şi
proprietatea privată. Proprietatea publică, conform art. 136 alin. 2 nu poate aparţine decât statului (proprietatea
publică de interes naţional) sau unităţilor administrativ teritoriale (proprietatea publică de interes judeţean,
orăşenesc sau comunal).
Constituţia prevede implicit faptul că proprietatea publică vizează o sferă limitată de bunuri, scoase din
circuitul civil obişnuit, care formează domeniul public. Proprietatea publică nu poate avea ca obiect decât bunurile
la care se referă art. 136 alin. 3 din Constituţie şi anume: bogatiile de interes public ale subsolului, spatiul aerian,
apele cu potential energetic valorificabil, de interes national, plajele, marea teritoriala, resursele naturale ale zonei
economice si ale platoului continental, precum si alte bunuri stabilite de legea organica.
Aceste bunuri fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice. În literatura noastră s-a remarcat că în domeniul
public ar putea intra şi bunuri din proprietatea privată, cum ar fi cele ce formează patrimoniul cultural-naţional92.
Rezultă că prin domeniu public înţelegem acele bunuri, publice sau private, prin natura lor ori
dispoziţia expresă a legii, trebuie păstrate şi transmise generaţiilor viitoare, reprezentând valori destinate
a fi folosite în interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public, şi sunt supuse unui regim
administrativ, respectiv unui regim mixt, în care regimul de putere publică este determinant, aceste bunuri
fiind în proprietatea sau, după caz, în paza persoanelor juridice de drept public 93.
Bunurile aflate în proprietatea publică aparţin întotdeauna domeniului public al statului sau al unităţilor
administrativ-teritoriale, în timp ce bunurile care se găsesc în proprietatea privată a acestor titulari formează
domeniul lor privat. Bunurile din domeniul privat al statului şi unităţilor administrativ-teritoriale nu se deosebesc,
în privinţa regimului juridic, de cele deţinute de persoanele fizice sau juridica decât prin titular. Ele nu sunt afectate
uzului public, chiar dacă, din expoatarea lor, se pot obţine în unele cazuri venituri bugetare importante.
Domeniul public şi domeniul privat al statului şi unităţilor administrativ-teritoriale formează împreună
domeniul administrativ 94. Noţiunea de domeniu administrativ nu trebuie în niciun caz confundată cu cea de
patrimoniu al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, domeniul administrativ cuprinzând numai bunurile
mobile şi imobile aflate în proprietatea acestor subiecţi de drept, pe când noţiunea de patrimoniu include şi alte
drepturi şi obligaţii.

2. Trăsăturile domeniului public

Domeniul public se caracterizează prin următoarele trăsături :


a) Prima trăsătură constă în aceea că prin natura ori destinaţia expresă a legii bunurile să intre în
categoria celor care trebuie protejate şi transmise generaţiilor viitoare. Este vorba despre acele bunuri create
anterior sau în prezent care reprezintă o deosebită importanţă ecologică, culturală, arhivistică, istorică,
documentară, edilitară etc.
b) O altă trăsătură constă în aceea că bunurile ce formează domeniul public trebuie să aibă semnificaţia
unei valori de interes public, prin aceea că aparţin patrimoniului (natural, cultural, istoric, arhivistic etc.) naţional
sau, după caz, sunt destinate unei folosinţe de interes public. Faptul că ele au o asemenea destinaţie nu înseamnă

88 C. Rarincescu – Contenciosul administrativ, Bucureşti, 1936, pag. 209;


89 M. Waline, citat de M. Oroveanu – Tratat de drept administrativ, Universitatea Creştină „Dimitrie Cantemir”, Facultatea
de Ştiinţe juridice şi administrative, Bucureşti, 1993, pag. 417;
90 De pildă, Decretul nr. 162/1973 reglementează Direcţia domeniului public şi Administraţiile domeniului public din
Municipiul Bucureşti;
91 A. Iorgovan – Drept Administrativ, Tratat Elementar, vol. 3, Editura Proarcadia, Bucureşti, 1993, pag. 47;
92 A. Iorgovan – op. cit., pag. 52;
93 A. Iorgovan – op. cit., pag. 53;
94 I. Alexandru, M C[r[u;an, S. Bucur – op. cit., pag. 435
că toţi subiecţii de drept trebuie, în mod obligatoriu, să se folosească de ele. Există deci o folosinţă de uz efectiv,
real precum şi una de uz potenţial, eventual.
Pe de altă parte, există o folosinţă directă, dată fiind natura bunului, ca de exemplu mersul pe stradă ori
scăldatul în apa mării, care sunt gratuite, şi, respectiv, o folosinţă indirectă, atunci când bunul este pus în exploatare
printr-un serviciu al administraţiei publice, ca de pildă vizitarea unui muzeu ori lectura într-o bibliotecă publică.
c) De asemenea, ca un bun să facă parte din domeniul public, el trebuie să fie supus unui regim juridic
specific dreptului administrativ95. Concret, el trebuie să aibă un regim public sau regim mixt de drept public şi de
drept privat, în care, însă regimul de drept public are rolul hotărâtor.
Regimul de drept public ne apare ca fiind un regim al exercitării dreptului de proprietate publică, ipoteză
în care, potrivit Constituţiei subiectul purtător al autorităţii publice nu poate fi decât statul, judeţul, oraşul ori
comuna, respectiv un regim de limitare a exerciţiului dreptului de proprietate privată, dar în vederea ocrotirii unei
valori de interes general.
d) Teoria domeniului public constituie o modificare esenţială adusă teoriei proprietăţii din dreptul privat,
dacă ne gândim doar la regula inalienabilităţii şi imprescriptibilităţii domeniului public. Aceasta constituie o altă
trăsătură caracteristică a domeniului public. Prin Constituţia României s-a statuat că bunurile proprietate publică
sunt inalienabile (art. 136 alin. 4). Dispoziţii similare au fost înscrise însă anterior în Legea nr. 18/1991 privind
fondul funciar (art. 5 alin. 2) şi Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală (art. 74 alin. 1). Ca o
consecinţă a inalienabilităţii sale, domeniul public este imprescriptibil, ceea ce exclude posibilitatea dobândirii
lui prin uzucapiune, sau pe calea posesiunii de bună-credinţă. Regula a fost instituită şi prin dispoziţiile art. 1844
din Codul civil, conform cărora nu se poate prescrie domeniul lucrurilor care, prin natura lor sau printr-o dispoziţie
a legii, nu pot face obiectul proprietăţii private.
Dimpotrivă, bunurile care alcătuiesc domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale
sunt prescriptibile şi ca atare, pot fi dobândite prin uzucapiune ori printr-o posesiune de bună-credinţă pentru cele
mobile96.
Dreptul de proprietate publică asupra acestor bunuri este un drept absolut, opozabil tuturor, erga
omnes, chiar şi celor de bună-credinţă în cazul în care aceste bunuri au fost scoase în mod ilegal din posesia statului.
Totodată este un drept exclusiv, nefiind susceptibil de dezmembrari sau îngrădiri.
e) De asemenea, pentru a fi inclus în domeniul public, bunul trebuie să fie în prorpietatea unei
persoane juridice de drept public ( a se vedea titularii dreptului de proprietate publică) sau în paza unei astfel de
persoane de drept public care acţionează în numele statului ( cum este cazul bunurilor proprietate privată ce fac
parte din domeniul public).

4. Clasificarea bunurilor ce formează domeniul public

În literatura juridică, s-au formulat mai multe clasificări asupra conţinutului şi sferei domeniului
public.
În doctrina românească97 recentă s-a propus următoarea clasificare a domeniului public, din punctul de
vedere al interesului pe care-l prezintă, astfel :
- domeniul public de interes naţional;
- domeniul public de interes judeţean
- domeniul public de interes orăşenesc sau comunal.
Din punctul de vedere al modului de determinare, se disting:
- bunuri ale domeniului public nominalizate de Constituţie;
- bunuri ale domeniului public nominalizate de legi;
- bunuri ale domeniului public nominalizate de autorităţile administraţiei publice în baza criteriilor din
Constituţie şi legi.

Din punctul de vedere al naturii juridice a dreptului statului ori autorităţii publice, se disting:
- bunuri ale domeniului public ce aparţin proprietăţii publice a statului sau unităţilor administrativ-
teritoriale;
- bunuri ale domeniului public ce aparţin proprietăţii private.

Din punctul de vedere al modului de încorporare se disting:


- domeniul public natural;
- domeniul public artificial.

95 Este vorba de regimul de drept public sau regimul mixt, dar comandat de regimul de drept administrativ (Antonie Iorgovan
– op. cit., p. 57).
96 A se vedea Liviu Giurgiu – Consideraţii în legătură cu domeniul public, Dreptul nr. 8/1995, pag. 40 ;
97 Antonie Iorgovan – op. cit., pag. 81;
Încorporarea bunurilor din prima categorie în domeniul public rezultă dintr-un fapt natural, Constituţia,
legea sau administraţia publică nefăcând altceva decât să constate existenţa acestor bunuri, stabilind că aparţin
domeniului public, pe când încorporarea bunurilor din a doua categorie sunt rezultatul unei intervenţii a omului.
Astfel, un bun poate intra în domeniul public artificial într-una din următoarele modalităţi:
- expropriere pentru cauză de utilitate publică
- rechiziţionare98
- schimbarea regimului domenial specific
- acte juridice de drept privat (vânzare-cumpărare, donaţie, legat, etc.)
Noţiunile de expropriere şi, respectiv, rechiziţionare nu trebuie confundate. Dacă exproprierea are
semnificaţia juridică a unui transfer forţat al dreptului de proprietate, rechiziţionarea este numai o locaţiune forţată,
ceea ce se transmite fiind dreptul de folosinţă, nu cel de proprietate. Rechiziţionarea se mai diferenţiază de
expropriere şi prin aceea că poate avea loc numai în circumstanţe speciale, iar despăgubirea la care este îndreptăţit
titularul dreptului de proprietate este acordată ulterior actului administrativ de autoritate, şi nu prealabil, ca în cazul
exproprierii.
Cât priveşte schimbarea regimului domenial specific, aceasta semnifică trecerea unui bun din domeniul
privat în domeniul public, la cererea autorităţii beneficiare, prin hotărâre a titularului dreptului de administrare.

Din punctul de vedere al modului de utilizare de către public distingem:


- bunuri utilizate direct;
- bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public.

Din punctul de vedere al serviciului public organizat, distingem:


- bunuri care sunt puse în valoare prin serviciul public;
- bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public.

Din punctul de vedere al naturii bunurilor ce formează domeniul public, se face deosebire între:
- domeniul public terestru (căile de comunicaţie şi instalaţiile aferente, terenurile afectate unităţilor
publice, rezervaţiile şi monumentele naturii etc.);
- domeniul public maritim (marea teritorială, apele maritime interioare, ţărmurile mării, faleza şi plaja
mării, fundul apelor maritime interioare şi al mării teritoriale, resursele naturale ale zonei economice şi ale
platoului continental, porturile maritime etc.);
- domeniul public fluvial (apele de suprafaţă, fluviile, râurile, canalele navigabile, lacurile navigabile,
barajele, lacurile de acumulare, lacurile şi nămolurile terapeutice, locurile de distracţie şi orice apă cu potenţial
energetic valorificabil; apele subterane – izvoarele de ape potabile, izvoarele de ape minerale, izvoarele de ape
termale şi orice izvoare care pot fi folosite în interes public;
- domeniul public aerian (spaţiul aerian cuprins în limitele şi deasupra României);
- domeniul public cultural (obiecte de artă – picturi, sculpturi, mobilier etc.; lucrări arhitectonice, curţi,
palate, cetăţi, mănăstiri, biserici, clădiri pentru alte destinaţii etc.; vestigii arheologice, monumente, ansamblurile
şi siturile istorice, letopiseţe, cronici, manuscrise, obiecte de cult, cărţile din bibliotecile publice, obiectele de
muzeu şi orice bun mobil sau imobil care intră în patrimoniul cultural;
- domeniul public militar (cazărmile, cazematele, zidurile de apărare, amenajările genistice şi diferitele
tipuri de adăposturi, căile de comunicaţie militară, căile de telecomunicaţii militare, armamentul şi muniţia, parcul
de maşini etc. 99.

SECŢIUNEA 2 – REGIMUL JURIDIC GENERAL AL BUNURILOR APARŢINÂND


DOMENIULUI PUBLIC

1. Noţiunea de regim juridic al domeniului public şi modul său


de constituire şi utilizare

98 Această operaţiune se realizează în condiţiile prevăzute de Legea nr. 132/1997 privind rechiziţiile de bunuri şi prestările de
servicii publice, publicată în M. Of. Partea I nr. 161 din 18/07/1997.
99 A se vedea şi Iulian M. Nedelcu – Drept administrativ, ed. A II-a THEMIS, Craiova 2000, pag. 348;
Regimul juridic al domeniului public reprezintă acel – ansamblu de reglementări ce se
aplică bunurilor care fac parte din domeniul public al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale şi
totodată ansamblul raporturilor juridice care se stabilesc între stat şi unităţile administrativ-teritoriale, ca
titulari ai dreptului de administrare, şi celelalte persoane cu privire la bunurile în cauză 100.
Potrivit Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, dreptul de
proprietate publică se dobândeşte: a) pe cale naturală; b) prin achiziţii publice efectuate în condiţiile legii; c) prin
expropriere pentru cauză de utilitate publică; d) prin acte de donaţie sau legate acceptate de Guvern, de consiliul
judeţean sau de consiliul local, după caz, dacă bunul în cauză urmează a intra în domeniul public; e) prin trecerea
unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora,
pentru cauză de utilitate publică; f) prin alte moduri prevăzute de lege.
Statul sau unităţile administrativ-teritoriale exercită posesia, folosinţa şi dispoziţia asupra
bunurilor care alcătuiesc domeniul public, în limitele şi în condiţiile legii.
Bunurile din domeniul public pot fi date în administrarea regiilor autonome, prefecturilor, a
autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale a altor instituţii publice de interes naţional, judeţean sau local.
Prin contract administrativ, bunurile din domeniul public al statului sau unităţilor administrativ-
teritoriale pot fi concesionate sau închiriate. Concesionarea sau închirierea se face prin licitaţie publică, în
condiţiile legii.
Statul şi unităţile administrativ-teritoriale pot da imobile din patrimoniul lor, în folosinţă gratuită,
pe termen limitat, persoanelor juridice fără scop lucrativ care desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate
publică ori serviciilor publice.
Ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, autorităţile
publice centrale, consiliile judeţene, Consiliul General al Municipiului Bucureşti şi consiliile locale sunt obligate
să facă înregistrarea operaţiunilor de modificare a regimului juridic al bunurilor din domeniul public al statului sau
al unităţilor administrativ-teritoriale.
Litigiile cu privire la delimitarea domeniului public al statului, judeţelor, comunelor, oraşelor
sau al municipiilor sunt de competenţa instanţelor de contencios administrativ.

2. Domeniul public al statului

Domeniul public – este alcătuit din bunurile prevăzute în Constituţie, din cele stabilite în anexa legii nr.
213/1998, cu mo0dificările şi completările ulterioare, precum şi din orice alte bunuri care potrivit legii sau prin
natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt dobândite de stat sau de unităţile administrativ-teritoriale prin
modurile prevăzute de lege.
Domeniul public al statului este alcătuit din următoarele bunuri:
1. bogăţiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ;
2. spaţiul aerian;
3. apele de suprafaţă, cu albiile lor minore, malurile şi cuvetele lacurilor, apele subterane, apele maritime
interioare, faleza şi plaja mării, cu bogăţiile lor naturale şi cu potenţialul energetic valorificabil, marea teritorială
şi fundul apelor maritime, căile navigabile interioare;
4. pădurile şi terenurile destinate împăduririi, cele care servesc nevoilor de cultură, de producţie ori de
administraţie silvică, iazurile, albiile pâraielor, precum şi terenurile neproductive incluse în amenajamentele
silvice, care fac parte din fondul forestier naţional şi nu sunt proprietate privată;
5. terenurile care au aparţinut domeniului public al statului înainte de 6 martie 1945; terenurile obţinute
prin lucrări de îndiguiri, de desecări şi de combatere a eroziunii solului; terenurile institutelor şi staţiunilor de
cercetări ştiinţifice şi ale unităţilor de învăţământ agricol şi silvic, destinate cercetării şi producerii de seminţe şi
de material săditor din categoriile biologice şi de animale de rasă;
6. parcurile naţionale;
7. rezervaţiile naturale şi monumentele naturii;
8. patrimoniul natural al Rezervaţiei Biosferei "Delta Dunării";
9. resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, împreună cu platoul continental;
10. infrastructura căilor ferate, inclusiv tunelele şi lucrările de artă;
11. tunelele şi casetele de metrou, precum şi instalaţiile aferente acestuia;
12. drumurile naţionale - autostrăzi, drumuri expres, drumuri naţionale europene, principale, secundare;
13. canalele navigabile, cuvetele canalului, construcţiile hidrotehnice aferente canalului, ecluzele,
apărările şi consolidările de maluri şi de taluzuri, zonele de siguranţă de pe malurile canalului, drumurile de acces
şi teritoriile pe care sunt realizate acestea;
14. reţelele de transport al energiei electrice;
15. spectre de frecvenţă şi reţelele de transport şi de distribuţie de telecomunicaţii;

100 Iulian M. Nedelcu – Drept administrativ, ed. a II-a, op. cit., pag. 351;
16. canalele magistrale şi reţelele de distribuţie pentru irigaţii, cu prizele aferente;
17. conductele de transport al ţiţeiului, al produselor petroliere şi al gazelor naturale;
18. lacurile de acumulare şi barajele acestora, în cazul în care activitatea de producere a energiei
electrice este racordată la sistemul energetic naţional, sau cele cu tranşe pentru atenuarea undelor de viitură;
19. digurile de apărare împotriva inundaţiilor;
20. lucrările de regularizare a cursurilor de ape;
21. cantoanele hidrotehnice, staţiile hidrologice, meteorologice şi de calitate a apelor;
22. porturile maritime şi fluviale, civile şi militare - terenurile pe care sunt situate acestea, diguri,
cheiuri, pereuri şi alte construcţii hidrotehnice pentru acostarea navelor şi pentru alte activităţi din navigaţia civilă,
bazine, acvatorii şi şenale de acces, drumuri tehnologice în porturi, monumente istorice aflate în porturi, cheiuri şi
pereuri situate pe malul căilor navigabile, în afara incintelor portuare destinate activităţilor de navigaţie;
23. terenurile destinate exclusiv instrucţiei militare;
24. pichetele de grăniceri şi fortificaţiile de apărare a ţării;
25. pistele de decolare, aterizare, căile de rulare şi platformele pentru îmbarcare-debarcare situate pe
acestea şi terenurile pe care sunt amplasate;
26. statuile şi monumentele declarate de interes public naţional;
27. ansamblurile şi siturile istorice şi arheologice;
28. muzeele, colecţiile de artă declarate de interes public naţional;
29. terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea: Parlamentul, Preşedinţia, Guvernul,
ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi instituţiile publice subordonate
acestora; instanţele judecătoreşti şi parchetele de pe lângă acestea; unităţi ale Ministerului Apărării Naţionale şi
ale Ministerului de Interne, ale serviciilor publice de informaţii, precum şi cele ale Direcţiei generale a
penitenciarelor; serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale, precum şi prefecturile, cu excepţia celor dobândite din venituri proprii
extrabugetare, care constituie proprietatea privată a acestora.
Inventarul bunurilor din domeniul public al statului se întocmeşte, după caz, de ministere, de celelalte
organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi de autorităţile publice centrale care au în
administrare asemenea bunuri. Centralizarea inventarului menţionat se realizează de către Ministerul Finanţelor şi
se supune spre aprobare Guvernului.

3. Domeniul public al judeţului

Domeniul public judeţean este alcătuit din următoarele bunuri:


1. drumurile judeţene;
2. terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea consiliul judeţean şi aparatul propriu al acestuia,
precum şi instituţiile publice de interes judeţean, cum sunt: biblioteci, muzee, spitale judeţene şi alte asemenea
bunuri, dacă nu au fost declarate de uz sau interes public naţional sau local;
3. reţelele de alimentare cu apă realizate în sistem zonal sau microzonal, precum şi staţiile de tratare cu
instalaţiile, construcţiile şi terenurile aferente acestora.
Domeniul public al judeţelor este alcătuit şi din alte bunuri de uz sau de interes public judeţean, declarate
ca atare prin hotărâre a consiliului judeţean, dacă nu sunt declarate, prin lege, bunuri de uz sau de interes public
naţional.

4. Domeniul public al oraşelor şi comunelor

Domeniul public local al comunelor, oraşelor şi municipiilor este alcătuit din următoarele bunuri:
1. drumurile comunale, vicinale şi străzile;
2. pieţele publice, comerciale, târgurile, oboarele şi parcurile publice, precum şi zonele de agrement;
3. lacurile şi plajele care nu sunt declarate de interes public naţional sau judeţean;
4. reţelele de alimentare cu apă, canalizare, termoficare, staţiile de tratare şi epurare a apelor uzate, cu
instalaţiile, construcţiile şi terenurile aferente;
5. terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea consiliul local şi primăria, precum şi instituţiile
publice de interes local, cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile şi altele asemenea;
6. locuinţele sociale;
7. statuile şi monumentele, dacă nu au fost declarate de interes public naţional;
8. bogăţiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ, dacă nu au fost declarate de interes
public naţional;
9. terenurile cu destinaţie forestieră, dacă nu fac parte din domeniul privat al statului şi dacă nu sunt
proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat;
10. cimitirele orăşeneşti şi comunale.
Domeniul public al comunelor, al oraşelor şi al municipiilor este alcătuit şi din alte bunuri de uz sau de
interes public local declarate ca atare, prin hotărârea consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de
uz sau de interes public, naţional ori judeţean.

SECŢIUNEA 3 – REGIMUL JURIDIC SPECIFIC DIFERITELOR CATEGORII ALE


DOMENIULUI PUBLIC

1. Domeniul public terestru

Regimul juridic al domeniului public terestru include porţiuni din teritoriu, cât şi dependinţele lor, dacă
întrunesc condiţiile pentru a fi bunuri care formează domeniul public. Între-adevăr, pământul reprezintă un bun
naţional, indiferent de fertilitatea şi destinaţia sa, de care este strâns legată creşterea avuţiei ţării şi bunăstarea
poporului.
Întreaga suprafaţă a ţării, indiferent de cine este proprietar constituie avuţie naţională, care trebuie
utilizată, ocrotită şi ameliorată permanent, în concordanţă cu interesele generale ale societăţii.
Domeniul public terestru cuprinde în primul rând fondul funciar. După destinaţie, terenurile care
alcătuiesc fondul funciar se împart în: terenuri cu destinaţie agricolă, terenuri cu destinaţie forestieră, terenuri
aflate permanent sub ape, terenuri din intravilan, aferente localităţilor urbane şi rurale, pe care sunt amplasate
construcţiile, alte amenajări ale localităţilor, inclusiv terenurile agricole şi forestiere, terenuri cu destinaţii speciale,
cum sunt cele folosite pentru transporturile rutiere, feroviare, navale şi aeriene, cu construcţiile şi instalaţiile
aferente, construcţii şi instalaţii hidrotehnice, termice, de transport al energiei electrice şi gazelor naturale, de
telecomunicaţii, pentru exploatările miniere şi petroliere, cariere şi halde de orice fel, pentru nevoile de apărare,
plajele, rezervaţiile, monumentele naturii, ansamblurile şi siturile arheologice şi istorice şi altele asemenea.

Desigur, că nu întregul fond funciar constituie domeniu public, ci doar anumite părţi din acesta. Un loc
important în cadrul domeniului public terestru, îl ocupă drumurile. Regimul drumurilor101 reglementează în mod
unitar administrarea drumurilor publice şi private, dobândirea şi folosirea terenurilor, conducerea, coordonarea şi
controlul activităţilor în legătură cu drumurile publice. Administrarea drumurilor publice şi private are ca obiect
proiectarea, construirea, modernizarea, repararea, întreţinerea şi exploatarea drumurilor.
Drumurile sunt căi de comunicaţie terestră special amenajate pentru circulaţia vehiculelor şi a pietonilor.
Fac parte integrantă din drum: ampriza şi zonele de siguranţă, podurile, podeţele, viaductele, pasajele denivelate,
zonele de sub pasajele rutiere, tunelurile, construcţiile de apărare şi consolidare, trotuarele, pistele pentru ciclişti,
locurile de parcare, oprire şi staţionare, bretelele de acces, indicatoarele de semnalizare rutieră şi alte dotări pentru
siguranţa circulaţiei, spaţiile de serviciu sau control, spaţiile cuprinse în triunghiul de vizibilitate din intersecţii,
spaţiile cuprinse între autostradă şi/sau drum şi bretelele de acces, terenurile şi plantaţiile din zona drumului, mai
puţin zonele de protecţie. De asemenea, se consideră ca făcând parte din drum clădirile de serviciu şi orice alte
construcţii, amenajări sau instalaţii destinate apărării sau exploatării drumurilor, inclusiv terenurile necesare
aferente

Putem clasifica drumurile după mai multe criterii :


A. Din punct de vedere al destinaţiei drumurile se împart în:
a) drumuri publice - drumuri de utilitate publică şi/sau de interes public destinate circulaţiei rutiere şi
pietonale, în scopul satisfacerii cerinţelor generale de transport ale economiei, ale populaţiei şi de apărare a ţării;
acestea sunt proprietate publică şi sunt întreţinute din fonduri publice, precum şi din alte surse legal constituite;
b) drumuri de utilitate privată - drumuri destinate satisfacerii cerinţelor proprii de transport rutier şi
pietonal spre obiective economice, forestiere, petroliere, miniere, agricole, energetice, industriale şi altele
asemenea, de acces în incinte, ca şi cele din interiorul acestora, precum şi cele pentru organizările de şantier; ele
sunt administrate de persoanele fizice sau juridice care le au în proprietate sau în administrare.
B. Din punct de vedere al circulaţiei, drumurile se împart în:
- drumuri deschise circulaţiei publice, care cuprind toate drumurile publice şi acele drumuri de utilitate
privată care asigură, de regulă, accesul nediscriminatoriu al vehiculelor şi pietonilor;

101 Ordonanţa Guvernului nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, republicată în M. Of. Partea I nr. 237 din 29 iunie 1998.
- drumuri închise circulaţiei publice, care cuprind acele drumuri de utilitate privată care servesc
obiectivelor la care publicul nu are acces, precum şi acele drumuri de utilitate publică închise temporar circulaţiei
publice.
C. Din punct de vedere funcţional şi administrativ-teritorial, drumurile publice se împart în următoarele
categorii:
a) - drumuri de interes naţional;
b) - drumuri de interes judeţean;
c) - drumuri de interes local.
a) Drumurile de interes naţional aparţin domeniului public a statului şi cuprind drumurile naţionale, care
asigură legăturile cu Capitala ţării, cu reşedinţele de judeţ, cu obiectivele de interes strategic naţional, între ele,
precum şi cu ţările vecine şi pot fi:
- autostrăzi;
- drumuri expres;
- drumuri naţionale europene;
- drumuri naţionale principale;
- drumuri naţionale secundare.
Clasificarea drumurilor de interes naţional se face de către Ministerul Transporturilor, cu excepţia
drumurilor naţionale europene, a căror clasificare se stabileşte potrivit acordurilor şi convenţiilor internaţionale la
care România este parte. Propunerile de clasificare a drumurilor naţionale în categoria drumurilor naţionale
europene se fac de către Ministerul Transporturilor.
b) Drumurile de interes judeţean fac parte din domeniul public al judeţului şi cuprind drumurile judeţene,
care asigură legătură între:
- reşedinţele de judeţ cu municipiile, cu oraşele, cu reşedinţele de comună, cu staţiunile
balneoclimaterice şi turistice, cu porturile şi aeroporturile, cu obiectivele importante, legate de apărarea ţării, şi cu
obiectivele istorice importante:
- oraşe şi municipii;
- reşedinţe de comună.
c) Drumurile de interes local aparţin proprietăţii publice a unităţii administrative pe teritoriul căreia se
află şi pot fi clasificate ca:
a) drumuri comunale, care asigură legăturile:
(i) între reşedinţa de comună şi satele componente sau cu alte sate;
(ii) între oraş şi satele care îi aparţin, precum şi cu alte sate;
(iii) între sate;
b) drumuri vicinale - drumuri ce deservesc mai multe proprietăţi, fiind situate la limitele acestora;
c) străzi - drumuri publice din interiorul localităţilor, indiferent de denumire: stradă, bulevard, cale,
chei, splai, şosea, alee, fundătură, uliţă etc.
Clasificarea drumurilor de interes local, precum şi clasificarea ca drum de interes local a unui drum
neclasificat se fac prin hotărâre a consiliului local respectiv. În cazul în care drumul respectiv se află pe raza a
două sau mai multe unităţi administrativ-teritoriale, clasificarea se aprobă prin hotărâre de către toate consiliile
locale respective.
Străzile din localităţile urbane se clasifică în raport cu intensitatea traficului şi cu funcţiile pe care le
îndeplinesc astfel: magistrale, de legătură, colectare ori de folosinţă locală. Străzile din localităţile rurale se
clasifică, în străzi principale şi străzi secundare.
Încadrarea unui drum din categoria funcţională a drumurilor de interes naţional în categoria funcţională a
drumurilor de interes judeţean sau în categoria funcţională a drumurilor de interes local, precum şi din categoria
funcţională a drumurilor de interes judeţean sau de interes local în categoria funcţională a drumurilor de interes
naţional se face prin hotărâre a Guvernului, la propunerea autorităţii care urmează să îl preia în administrare.
Încadrarea unui drum din categoria funcţională a drumurilor de interes judeţean în categoria funcţională
a drumurilor de interes local sau invers se face prin hotărâre a consiliului judeţean, la propunerea autorităţii care
urmează să îl preia în administrare.
Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii este administratorul drumurilor de interes naţional, direct sau
prin Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România - S.A. Compania Naţională de
Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România - S.A îşi realizează atribuţiile prevăzute de prezenta ordonanţă în
condiţiile contractului de concesiune încheiat în acest scop între aceasta şi Ministerul Transporturilor şi
Infrastructurii. Pentru drumurile de interes naţional nou-construite administrarea se poate realiza de către
Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi prin alte persoane juridice, pe baza contractului de concesiune
încheiat în condiţiile legii.
Sectoarele de drumuri naţionale, incluzând şi lucrările de artă, amenajările şi accesoriile aferente, situate
în intravilanul municipiilor/reşedinţelor de judeţ sunt în administrarea consiliilor locale respective.
Administrarea drumurilor judeţene se asigură de către consiliile judeţene, iar a drumurilor de interes local,
de către consiliile locale pe raza administrativ-teritorială a acestora. Fac excepţie sectoarele de drumuri judeţene,
situate în intravilanul localităţilor urbane, inclusiv lucrările de artă, amenajările şi accesoriile aferente, care vor fi
în administrarea consiliilor locale respective.
Administrarea drumurilor de utilitate privată se face de către deţinătorii acestora
Drumurile trebuie să fie menţinute de către administratorul drumului în stare tehnică corespunzătoare
desfăşurării traficului în condiţii de siguranţă.
Aprobarea amplasării de construcţii şi instalaţii în zona drumului public, dobândirea sau folosirea unor
terenuri se fac în condiţiile legii.
Distrugerea sau degradarea drumurilor, a plantaţiilor, a indicatoarelor şi a altor mijloace de semnalizare
rutieră destinate pentru siguranţa circulaţiei şi a construcţiilor şi instalaţiilor aferente se sancţionează penal sau
contravenţional, după caz.

2. Domeniul public al apelor

În literatura juridică de drept administrativ în ce priveşte domeniul public teritorial, în afara domeniului
terestru sunt evidenţiate domeniul public maritim şi domeniul public fluvial.
Domeniul public maritim cuprinde: ţărmurile mării şi iazurile cu apă sărată (ape maritime interioare),
faleza şi plaja mării, marea teritorială (întinderea maritimă de 12 mile marine cu păstrarea rezervei dreptului
terţilor), solul şi subsolul mării teritoriale şi al apelor maritime interioare. Domeniul public fluvial cuprinde: cursuri
de ape (fluvii, râuri) navigabile, lacuri navigabile, canalurile navigabile, ape subterane, izvoarele precum şi
cursurile de apă şi lacurile incluse în acest domeniu prin decret în vederea asigurării alimentării cu apă a căilor
navigabile, ori în vederea satisfacerii nevoilor agriculturii şi industriei, alimentării populaţiei sau protecţiei contra
inundaţiilor (de exemplu, lacurile de acumulare) 102.
Cea mai mare importanţă în domeniul public maritim şi fluvial o reprezintă apele care reprezintă domeniul
public acvatic.
Regimul juridic al apelor este reglementat prin Legeanr. 107/1996103.
Importanţa apelor în România rezultă cu destulă claritate din însăşi prevederile art. 1 din lege, în care se
arată că acesta reprezintă o resursă naturală regenerabilă, vulnerabilă şi limitată. Apa este un element indispensabil
pentru viaţă şi pentru societate, materie primă pentru activităţi productive, sursă de energie şi cele de transport,
factor determinant în menţinerea echilibrului ecologic. Apa nu este un produs comercial oarecare, ci este un
patrimoniu natural care trebuie protejat, tratat şi apărat ca atare.
Totodată, făcând parte din patrimoniul public, apele reprezintă o importanţă deosebită pentru populaţie,
protecţia, punerea în valoare şi dezvoltarea durabilă a acestora fiind considerate acţiuni de interes general.
Regimul juridic al apelor priveşte:
- apele de suprafaţă şi anume cursurile de apă naturale şi artificiale, lacurile naturale şi artificiale, bălţile.
Este vorba despre apele interioare care sunt ape curgătoare (fluviul Dunărea, râurile şi pâraiele, precum şi
izvoarele) sau stătătoare (lacuri, bălţi, mlaştini) cuprinse între frontierele politico-geografice ale statului român;
- apele subterane, freatice şi de adâncime, inclusiv izvoarele;
- apele maritime interioare; suprafaţa între ţărm şi limita de bază a mării teritoriale 104.
- marea teritorială; fâşia de mare adiacentă ţărmului sau după caz apelor maritime interioare, în lăţime de
12 mile marine;

102 Laurian Frănţescu – Noţiunile de domeniu public şi domeniu privat al statului. Conţinut şi regim juridic, Dreptul nr. 10-
11/1993, pag. 44;
103 Modificată şi completată prin - Hotărârea nr. 83/1997 publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 48 din 20/03/1997.
- Hotărârea nr. 948/1999 publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 568 din 22/11/1999.
- O.U.G. nr. 107/2002 publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 691 din 20/09/2002.
- Legea nr. 112/2006 publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 413 din 12/05/2006.
- Legea nr. 310/2004 publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 584 din 30/06/2004.
- O.U.G. nr. 12/2007 publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 153 din 02/03/2007.
- O.U.G. nr. 130/2007 publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 780 din 16/11/2007.
- Legea nr. 192/2001 publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 200 din 20/04/2001.
- O.U.G. nr. 3/2010 publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 114 din 19/02/2010.
- O.U.G. nr. 64/2011 publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 461 din 30/06/2011.
- O.U.G. nr. 71/2011 publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 637 din 06/09/2011.
- Legea nr. 187/2012 publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 757 din 12/11/2012.
- O.U.G. nr. 69/2013 publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 386 din 28/06/2013
104 A se vedea Legea nr. 17/1990 privind regimul juridic al apelor maritime interioare, al mării teritoriale şi al zonei contigue
ale României ;
- albiile cursurilor de apă, cuvetele lacurile, malurile faleza, plaja mării, fundul apelor maritime interioare
şi al mării teritoriale, platoul continental ca şi lucrările ce se efectuează pe ape sau au legătură cu apele, prin care,
direct sau indirect, se produc modificări definitive sau temporare în regimul de scurgere sau în calitatea apelor.
Acele ape ce formează sau traversează frontiere de stat sunt supuse dispoziţiilor legii române, în măsura
în care, prin convenţii internaţionale la care România este parte, nu se prevede astfel.
Aparţin domeniului public al statului apele de suprafaţă cu albiile lor minore cu lungimi mai mari de 5
km şi cu bazine hidrografice ce depăşesc suprafaţa de 10 km 2, malurile şi cuvetele lacurilor, precum şi apele
subterane, apele maritime interioare, faleza şi plaja mării, cu bogăţiile lor naturale şi potenţialul valorificabil, marea
teritorială şi fundul apelor maritime. Apele din domeniul public se dau în administrare Administraţiei Naţionale
"Apele Române"105 de către autoritatea publică centrală din domeniul apelor , în condiţiile legii.
Resursele de apă, de suprafaţă şi subterane sunt monopol natural de interes strategic. Stabilirea regimului
de folosire a resurselor de apă, indiferent de forma de proprietate, este un drept exclusiv al Guvernului, exercitat
prin autoritatea publică centrală din domeniul apelor.
Prin gospodărirea apelor se înţelege totalitatea măsurilor, lucrărilor, construcţiilor şi instalaţiilor menite
să asigure în mod unitar regimul apelor cel mai corespunzător intereselor generale, în vederea prevenirii şi
combaterii acţiunii distructive a apelor, folosirii lor raţionale pentru satisfacerea nevoilor social-economice şi
protejării lor împotriva epuizării şi poluării 106.Activitatea de gospodărire unitară, raţională şi integrată a apelor se
organizează şi se desfăşoară pe bazine hidrografice, ca entităţi geografice indivizibile de gospodărire cantitativă şi
calitativă a resurselor de apă. Gospodărirea apelor trebuie să considere ca un tot unitar apele de suprafaţă şi
subterane, atât sub aspect calitativ şi cantitativ, cât şi al riscului la inundaţii, în scopul dezvoltării durabile.
Administraţia Naţională Apele Române execută controlul sistematic al aplicării măsurilor de protecţie a
calităţilor apelor, colaborând cu organele sanitare, piscicole, vânătoreşti şi alte asemenea.
Încălcarea prevederilor legale privind folosirea şi gospodărirea apelor constituie după caz infracţiune sau
contravenţie.
Constatarea contravenţiilor intră în competenţa
a) inspectorilor din Administraţia Naţională «Apele Române»;
b) directorului general al Administraţiei Naţionale «Apele Române», directorilor administraţiilor
bazinale de apă, precum şi salariaţilor împuterniciţi de aceştia;
c) altor persoane împuternicite de conducerea autorităţii publice centrale din domeniul apelor;
d) comisarilor Gărzii de Mediu.
Aceleaşi categorii de personal pot constata şi infracţiuni la regimul apelor dar înaintează actul de
constatare la organul local de cercetare penală.

3. Domeniul public aerian

Deşi, după cum se apreciază în literatura juridică de drept administrativ, spaţiul aerian are o utilizare
publică mai mică, acesta prezintă o deosebită însemnătate, mai ales în ceea ce priveşte asigurarea siguranţei
statului107.
Potrivit Constituţiei statul român este titularul suveranităţii asupra spaţiului său aerian. Conform Codului
aerian, România are suveranitate deplină şi exclusivă asupra spaţiului aerian naţional care face obiectul proprietăţii
publice.
Spaţiul aerian naţional reprezintă coloana de aer situată deasupra teritoriului de suveranitate al României
până la limita inferioară a spaţiului extraatmosferic. În spaţiul aerian naţional se desfăşoară atât trafic aerian
general, cât şi trafic aerian operaţional.
În spaţiul aerian naţional se pot stabili, în conformitate cu reglementările specifice aplicabile:
a) spaţii aeriene rezervate, destinate unor activităţi aeronautice militare, de şcoală, de sport aeronautic,
de încercare şi omologare a aeronavelor, precum şi altor activităţi stabilite prin reglementări specifice;
b) spaţii aeriene restricţionate, constituite din zone periculoase, zone restricţionate sau zone interzise.
Sunt asimilate din punct de vedere al furnizării serviciilor de navigaţie aeriană cu spaţiul aerian naţional:
a) spaţiul aerian de deasupra zonei internaţionale a Mării Negre alocat României de Organizaţia Aviaţiei
Civile Internaţionale, în baza acordurilor regionale de navigaţie aeriană;
b) spaţiul aerian al altor ţări, în care a fost delegată României, permanent sau pe termen limitat, prin
tratate internaţionale, furnizarea serviciilor de navigaţie aeriană.

105 Pe lângă autoritatea publică centrală din domeniul apelor funcţionează: Consiliul interministerial al apelor, Comitetul
ministerial pentru situaţii de urgenţă, Comisia naţională pentru siguranţa barajelor şi lucrărilor hidrotehnice, Centrul român de
reconstrucţie a râurilor şi Comitetul naţional pentru Programul Hidrologic Internaţional, organisme cu caracter consultativ.
106 D. Brezoianu – op. cit., pag. 117;
107 D. Brezoianu – op. cit., pag. 119;
Spaţiul aerian naţional poate fi integrat din punct de vedere al furnizării serviciilor de navigaţie aeriană
în unul sau mai multe blocuri funcţionale de spaţiu aerian stabilite prin tratate încheiate de România cu alte state,
în baza reglementărilor specifice aplicabile.
Clasificarea spaţiului aerian naţional din punct de vedere al asigurării serviciilor de trafic aerian se
stabileşte în conformitate cu standardele elaborate de organizaţiile internaţionale de aviaţie civilă la care România
este parte contractantă.
În timp de pace, autoritatea publică centrală în domeniul transporturilor, împreună cu Ministerul Apărării
Naţionale, organizează spaţiul aerian naţional şi stabileşte principiile şi regulile de folosire a acestuia pentru
activităţile aeronautice civile sau militare, după caz.
Operaţiunile aeriene civile care pot fi efectuate pe teritoriul României, se clasifică astfel:
a) - operaţiuni de transport aerian public;
b) - operaţiuni de aviaţie generală;
c) - operaţiuni de lucru aerian.
Potrivit Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, spaţiul aerian,
precum şi pistele de decolare-aterizare, căile de rulare şi platformele pentru îmbarcare-debarcare situate pe acestea
şi terenurile pe care sunt amplasate constituie bunuri ce fac parte din domeniul public al statului român.
Faptele prin care astfel de bunuri sunt distruse, deteriorate sau spaţiul aerian este utilizat fraudulos ori
este poluat, constituie contravenţie sau infracţiune, după caz.

4. Domeniul public cultural-naţional

Regimul juridic al bunurilor aparţinând patrimoniului cultural-naţional, indiferent de proprietarul acestora


este reglementat în prezent, în principal prin Legea nr. 182/ 2000 privind protejarea patrimoniului naţional mobil,
republicată
Prin reglementarea activităţilor specifice de protecţie aceste acte normative au în vedere: evidenţa,
expertizarea, clasarea, cercetarea, depozitarea, conservarea, restaurarea şi punerea în valoarea, în vederea accesului
democratic la cultură şi transmiterii acestor valori generaţiilor viitoare.
Patrimoniul cultural naţional cuprinde ansamblul bunurilor identificate ca atare, indiferent de regimul de
proprietate asupra acestora, care reprezintă o mărturie şi o expresie a valorilor, credinţelor, cunoştinţelor şi
tradiţiilor aflate în continuă evoluţie; cuprinde toate elementele rezultate din interacţiunea, de-a lungul timpului,
între factorii umani şi cei naturali.
Patrimoniul cultural naţional mobil 108 este alcătuit din bunuri cu valoare istorică, arheologică,
documentară, etnografică, artistică, ştiinţifică şi tehnică, literară, cinematografică, numismatică, filatelică,

108 Bunurile care alcătuiesc patrimoniul cultural naţional mobil sunt:


1. bunuri arheologice şi istorico-documentare, precum:
a) descoperirile arheologice terestre şi subacvatice, unelte, ceramică, inscripţii, monede, sigilii, bijuterii, piese de
vestimentaţie şi harnaşament, arme, însemne funerare, cu excepţia eşantioanelor de materiale de construcţie, materiale din
situri, care constituie probe arheologice pentru analize de specialitate;
b) elemente provenite din dezmembrarea monumentelor istorice;
c) mărturii materiale şi documentare privind istoria politică, economică, socială, militară, religioasă, ştiinţifică, artistică,
sportivă sau din alte domenii;
d) manuscrise, incunabule, cărţi rare şi cărţi vechi, cărţi cu valoare bibliofilă;
e) documente şi tipărituri de interes social: documente de arhivă, hărţi şi alte materiale cartografice;
f) obiecte cu valoare memorialistică;
g) obiecte şi documente cu valoare numismatică, filatelică, heraldică: monede, ponduri, decoraţii, insigne, sigilii, brevete,
mărci poştale, drapele şi stindarde;
h) piese epigrafice;
i) fotografii, clişee fotografice, filme, înregistrări audio şi video;
j) instrumente muzicale;
k) uniforme militare şi accesorii ale acestora;
l) obiecte cu valoare tehnică;
2. bunuri cu semnificaţie artistică, precum:
a) opere de artă plastică: pictură, sculptură, grafică, desen, gravură, fotografie şi altele;
b) opere de artă decorativă şi aplicată din sticlă, ceramică, metal, lemn, textile şi alte materiale, podoabe;
c) obiecte de cult: icoane, broderii, orfevrărie, mobilier şi altele;
d) proiecte şi prototipuri de design;
e) materiale primare ale filmelor artistice, documentare şi de animaţie;
f) monumente de for public, componente artistice expuse în aer liber;
3. bunuri cu semnificaţie etnografică, precum:
a) unelte, obiecte de uz casnic şi gospodăresc;
b) piese de mobilier;
c) ceramică;
heraldică, bibliofilă, cartografică şi epigrafică, reprezentând mărturii materiale ale evoluţiei mediului natural şi ale
relaţiilor omului cu acesta, ale potenţialului creator uman şi ale contribuţiei româneşti, precum şi a minorităţilor
naţionale la civilizaţia universală.
Patrimoniul cultural imobil cuprinde, până la adoptarea unei legi în acest domeniu: statui şi monumente 109,
ansambluri şi situri istorice şi arheologice, muzee, mănăstiri, biserici, cimitire şi altele.
Statul garantează proprietatea şi asigură, potrivit legii, protejarea bunurilor care fac parte din patrimoniul
cultural-naţional. De asemenea, asigură baza materială şi resursele financiare necesare în vederea descoperirii,
evidenţei, expertizării, clasificării, cercetării, depozitării, conservării, restaurării, protecţiei şi punerii în valoare.
Bunurile aparţinând patrimoniului cultural naţional mobil fac parte, în funcţie de importanţa sau de
semnificaţia lor istorică, arheologică, documentară, etnografică, artistică, ştiinţifică şi tehnică, literară,
cinematografică, numismatică, filatelică, heraldică, bibliofilă, cartografică şi epigrafică, de vechimea, unicitatea
sau raritatea lor, din:
a) tezaurul patrimoniului cultural naţional mobil, denumit în continuare tezaur, alcătuit din bunuri
culturale de valoare excepţională pentru umanitate;
b) fondul patrimoniului cultural naţional mobil, denumit în continuare fond, alcătuit din bunuri culturale
cu valoare deosebită pentru România.
Bunurile culturale mobile pot fi proprietate publică sau privată a statului ori a unităţilor administrativ-
teritoriale sau proprietate privată a persoanelor fizice şi a persoanelor juridice de drept privat. Asupra bunurilor
menţionate se pot constitui, potrivit formei de proprietate, în condiţiile legii, un drept de administrare sau alte
drepturi reale, după caz.
Ministerul Culturii şi Comisia Naţională a Muzeelor şi Colecţiilor coordonează activităţile specifice din
domeniul patrimoniului cultural naţional mobil. Face excepţie Fondul Arhivistic Naţional al României aflat în
administrarea Arhivelor Naţionale, precum şi în cea a direcţiilor judeţene ale Arhivelor Naţionale, constituit în
conformitate cu prevederile Legii Arhivelor Naţionale nr. 16/1996, cu modificările şi completările ulterioare.
Autorităţile publice, proprietarii, titularii altor drepturi reale, precum şi titularii dreptului de administrare
asupra bunurilor ce fac parte din patrimoniul cultural naţional mobil au obligaţia de a le proteja împotriva oricăror
acte comisive sau omisive care pot duce la degradarea, distrugerea, pierderea, sustragerea sau exportul ilegal al
acestora.
Bunurile culturale de patrimoniu, aflate în proprietatea publică a statului sau a unităţilor administrativ-
teritoriale, sunt inalienabile, insesizabile, şi imprescriptibile.
Proprietarii, titularii altor drepturi reale sau ai dreptului de administrare, precum şi deţinătorii cu orice
titlu ai bunurilor culturale mobile clasate au următoarele obligaţii:
a) să asigure cele mai bune condiţii de păstrare, conservare şi, după caz, de depozitare a bunurilor,
prevenind orice degradare, deteriorare sau distrugere a acestora;
b) să nu deterioreze şi să nu distrugă aceste bunuri, iar în cazul celor din metal nici să nu le topească;
c) să asigure securitatea acestor bunuri;
d) să înştiinţeze în termen de maximum 5 zile serviciile publice deconcentrate ale Ministerului Culturii
în cazul constatării unui pericol iminent de distrugere sau de degradare gravă a acestor bunuri;
e) să nu utilizeze şi să nu permită utilizarea acestor bunuri la organizarea de spectacole, parade ale
modei, ca recuzită cinematografică sau teatrală, precum şi în orice alte scopuri care le-ar periclita integritatea sau
le-ar expune pierderii, deteriorării ori sustragerii;
f) să permită accesul specialiştilor din cadrul serviciilor publice deconcentrate ale Ministerului Culturii
în scopul constatării stării de conservare a acestor bunuri; în cazul deţinătorilor persoane fizice şi al persoanelor

d) textile, piese de port, pielărie;


e) alte obiecte din metal, lemn, os, piatră, sticlă;
f) obiecte de cult;
g) podoabe;
h) ansambluri de obiecte etnografice;
i) monumente din muzeele etnografice în aer liber;
4. bunuri de importanţă ştiinţifică, precum:
a) specimene rare şi colecţii de zoologie, botanică, mineralogie şi anatomie;
b) trofee de vânat;
5. bunuri de importanţă tehnică, precum:
a) creaţii tehnice unicat;
b) rarităţi, indiferent de marcă;
c) prototipurile aparatelor, dispozitivelor şi maşinilor din creaţia curentă;
d) creaţii tehnice cu valoare memorială;
e) realizări ale tehnicii populare;
f) matriţe de compact-discuri, de CD-ROM, de DVD şi altele asemenea.
109 A se vedea Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice;
juridice de drept privat accesul specialiştilor serviciilor publice deconcentrate ale Ministerului Culturii va fi posibil
numai cu acordul scris al proprietarului privind condiţiile de acces.
Proprietarii sau titularii dreptului de administrare a bunurilor culturale mobile clasate au în această
calitate şi următoarele obligaţii:
a) să asigure restaurarea bunurilor;
b) să încredinţeze executarea lucrărilor de restaurare exclusiv restauratorilor acreditaţi de Comisia
Naţională a Muzeelor şi Colecţiilor.
Instituţiile publice specializate şi nespecializate, cultele, precum şi operatorii economici, care deţin cu
orice titlu bunuri culturale mobile clasate, au obligaţia să finanţeze achiziţionarea şi instalarea de sisteme
antiefracţie, antiincendiu şi de asigurare a microclimatului pentru protecţia bunurilor culturale mobile. Fac excepţie
proprietarii, persoane fizice şi juridice de drept privat, care pot permite, în condiţii contractuale, cu respectarea
normelor de conservare şi restaurare a bunurilor culturale mobile clasate, utilizarea bunurilor culturale mobile
clasate în fond, la organizarea de spectacole, parade ale modei şi ca recuzită teatrală şi cinematografică.
Persoanele fizice şi juridice care deţin cu orice titlu bunuri culturale mobile clasate beneficiază de
consultanţă gratuită din partea instituţiilor specializate, în scopul păstrării, conservării şi punerii în valoare a acestor
bunuri.
Pentru organizarea unor expoziţii sau realizarea unor proiecte culturale instituţiile publice pot împrumuta,
după caz, unor instituţii publice sau persoane juridice de drept privat din ţară, în condiţiile dreptului comun, bunuri
culturale mobile clasate pe care le deţin în administrare, cu avizul Comisiei Naţionale a Muzeelor şi Colecţiilor şi
cu aprobarea Ministerului Culturii.
Persoanele fizice şi juridice de drept privat pot împrumuta instituţiilor publice sau persoanelor juridice
de drept privat, în condiţiile dreptului comun şi ale prezentei legi, bunuri culturale mobile clasate.
Bunurile culturale mobile clasate, aparţinând cultelor religioase, pot fi împrumutate instituţiilor publice
specializate, în condiţiile dreptului comun şi ale prezentei legi, cu aprobarea şefilor de cult.
Organizatorul expoziţiei sau iniţiatorul/autorul proiectului cultural răspunde civil, material, disciplinar,
contravenţional sau penal, după caz, de integritatea bunurilor expuse, luând toate măsurile necesare pentru
înlăturarea oricărui risc, în condiţii de securitate, de conservare, de asigurare şi de stabilire a cotelor valorice
respective.
Vânzarea publică a bunurilor culturale mobile aflate în proprietate privată sau intermedierea vânzării se
efectuează numai prin operatori economici autorizaţi
Bunurile culturale mobile, proprietatea persoanelor fizice sau juridice de drept privat, clasate ca fiind
tezaur, pot face obiectul unei vânzări publice numai în condiţiile exercitării dreptului de preemţiune de către statul
român, nerespectarea acestei dispoziţii atrăgând nulitatea absolută a vânzării.
Bunurile arheologice, epigrafice, numismatice, paleontologice sau geolitice, descoperite în cadrul unor
cercetări sistematice cu scop arheologic ori geologic sau în cadrul unor cercetări arheologice de salvare ori având
caracter preventiv, precum şi cele descoperite întâmplător prin lucrări de orice natură, efectuate în locuri care fac
obiectul exclusiv al proprietăţii publice, conform art. 136 alin. (3) din Constituţia României, republicată, intră în
proprietate publică, potrivit dispoziţiilor legale.
Persoanele fizice care au descoperit în mod întâmplător bunuri din categoria celor prevăzute mai sus sunt
obligate să le predea, în termen de 72 de ore de la descoperire, primarului unităţii administrativ-teritoriale în a
cărei rază a fost făcută descoperirea. Primarul este obligat să înştiinţeze serviciul public deconcentrat al
Ministerului Culturii, în termen de 72 de ore, cu privire la bunurile descoperite, luând totodată măsuri de pază şi
de conservare a acestora. Primarul este obligat să predea bunurile astfel descoperite, în termen de 10 zile,
serviciului public deconcentrat al Ministerului Culturii.
Autorii descoperirilor întâmplătoare, care au predat bunurile descoperite, au dreptul la o recompensă
bănească de 30% din valoarea bunului, calculată în momentul acordării recompensei, iar, în cazul unor descoperiri
arheologice de valoare excepţională, se poate acorda şi o bonificaţie suplimentară de până la 15% din valoarea
bunului.
Generaţia actuală are obligaţia de a efectua operaţii necesare conservării şi protejării valorii bunurilor
împotriva factorilor distructivi naturali sau umani. Faptul că astfel de bunuri sunt destinate unei folosinţe de interes
public nu înseamnă că toţi subiecţii de drept trebuie, în mod obligatoriu să se folosească de ele. Folosinţa acestor
valori se face în mod indirect, ele fiind puse la dispoziţia publicului printr-un serviciu al administraţiei publice şi
plata unei taxe de vizitare. Într-adevăr, dreptul comunităţii asupra acestor bunuri, este un drept absolut, opozabil
tuturor, erga omnes, chiar şi celor de bună-credinţă, în cazul în care aceste bunuri au fost scoase în mod ilegal din
posesia titularului.
Degradarea, aducerea în stare de neîntrebuinţare ori distrugerea, din culpă, a unui bun cultural mobil
clasat constituie infracţiune şi se pedepseşte cu închisoare de la o lună la un an sau cu amendă110. Prin legea specială
se prevăd şi o serie de alte incriminări specifice 111, distincte de cele existente în Codul penal.
5. Utilizări private asupra domeniului public

Regimul juridic al utilizărilor private este destul de complex, în sensul că acesta nu poate funcţiona decât
în urma unei autorizări prealabile. Această învestire reprezintă elementul de diferenţiere între aceste utilizări
private şi cele în comun.
Regimul juridic al utilizărilor private are o serie de particularităţi, care îl deosebesc de utilizările directe
şi colective ale domeniului public. Astfel, ele nu pot fi exercitate decât în urma unei autorizări prealabile din
partea administraţiei, emisă prin organul competent. Prezenţa actului de învestitură reprezintă o abatere de la
folosinţa generală şi de aceea titularul proprietăţii publice, prin organele sale, este îndrituit să aprecieze când
asemenea utilizări nu împiedică destinaţia firească a domeniului public, să aprecieze deci oportunitatea actului şi
conformitatea acestuia cu afecţiunea bunului.
Utilizările private nu sunt gratuite ci sunt supuse plăţii unor sume de bani, care au caracterul unor taxe,
în cazul permisiunii de staţionare, sau al unor redevenţe, în cazul permisiunii lor de ocupare temporară.
Este de remarcat caracterul precar şi revocabil al utilizărilor private, care decurge pe de o parte din
principiul inalienabilităţii proprietăţii publice, iar pe de alta din dreptul recunoscut administraţiei publice, care
serveşte interesul general, de a aprecia oportunitatea menţinerii sau nu a autorizării date în funcţie de condiţiile
concrete.
Autoritatea administrativă poate să retragă unilateral sau să răscumpere permisiunea de utilizare privată
a unui bun al domeniului public, dacă condiţiile avute în vedere la eliberarea autorităţii sau schimbul esenţial, iar
interesul general impune încetarea utilizării private.
Permisiunile de utilizare privată pot rezulta dintr-un act administrativ sau dintr-un contract
administrativ, iar litigiile născute în legătură cu acestea sunt de competenţa instanţelor judecătoreşti de
contencios administrativ.

110 Art. 82 din Legea nr. 182/2000 republicată.


111 Mentionăm cu titlu de exemplu infracţiunile prevăzute de Legea nr. 182/2000 republicată:
Art. 80. - Executarea în scopuri comerciale de copii, mulaje, tiraje postume sau facsimile de pe bunuri culturale mobile clasate,
fără acordul scris al titularului dreptului de administrare ori al proprietarului, potrivit art. 27 alin. (1) sau (2), după caz, constituie
infracţiune şi se pedepseşte cu închisoare de la 3 luni la 2 ani sau cu amendă.
Art. 81. - Executarea de falsuri ale bunurilor culturale mobile clasate, în scopuri comerciale sau dacă au fost expuse în public,
constituie infracţiune şi se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă.
Art. 83. - (1) Efectuarea de operaţiuni de export ilegal se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă.
(2) Dacă fapta prevăzută la alin. (1) a avut ca urmare pierderea unui bun cultural mobil clasat, pedeapsa este închisoarea de
la un an la 5 ani.
(3) Tentativa se pedepseşte.
Art. 84. - (1) Efectuarea fără drept a oricăror operaţiuni de export definitiv având ca obiect bunuri culturale mobile clasate
constituie infracţiune şi se pedepseşte cu închisoare de la un an la 5 ani.
(2) Tentativa se pedepseşte.
Art. 85. - (1) Introducerea pe teritoriul statului român, precum şi deţinerea, comercializarea, organizarea de expoziţii sau orice
operaţie privind circulaţia bunurilor culturale mobile ori provenite din dezmembrarea de bunuri culturale imobile, care fac parte
din patrimoniul cultural al unui stat străin, conform dispoziţiilor legale ale statului respectiv, şi care au fost exportate ilegal, se
pedepsesc cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă.
(2) Bunurile prevăzute la alin. (1) se indisponibilizează şi vor fi transmise unor instituţii specializate, în vederea conservării
şi restituirii statului din al cărui patrimoniu cultural fac parte.
(3) Tentativa se pedepseşte.
Art. 86. - Executarea de către persoanele fizice, fără acreditare şi certificat de liberă practică, având cunoştinţă de necesitatea
deţinerii lor, a unor lucrări de conservare sau de restaurare de bunuri culturale mobile clasificate ca atare constituie infracţiune
şi se pedepseşte cu închisoare de la o lună la un an sau cu amendă.
Art. 87. - Funcţionarea fără autorizaţia emisă în condiţiile prezentei legi a laboratoarelor sau atelierelor care execută lucrări
de restaurare şi conservare a bunurilor culturale mobile clasate constituie infracţiune şi se pedepseşte cu închisoare de la o lună
la un an sau cu amendă.
Art. 88. - Topirea sau modificarea, sub orice formă, a bunurilor culturale mobile clasate, care sunt deţinute cu orice titlu de
Banca Naţională a României, de Monetăria Statului sau de celelalte bănci constituie infracţiune şi se pedepseşte cu închisoare
de la unu la 5 ani.
Art. 89. - Bunurile prevăzute la art. 80, art. 83 alin. (1) şi art. 84 alin. (1) se confiscă şi se transmit în administrare instituţiilor
publice specializate, cu avizul Comisiei Naţionale a Muzeelor şi Colecţiilor.