Sunteți pe pagina 1din 68

Universitatea “Dunărea de Jos”

ADMINISTRAREA FINANŢELOR
PUBLICE ŞI A BUGETULUI

Lect.univ.dr. Florin Tudor

Galaţi - 2009
Departamentul pentru Învăţământ la Distanţă
şi cu Frecvenţă Redusă

Facultatea de Drept
Specializarea administraţie publică
Anul II de studii / Forma de învăţământ la Distanţă
CUPRINS

CAPITOLUL 1 FINANŢELE PUBLICE ………………………………………………….. 7

1. Noţiunea de finanţe publice................................................................ 7


2. Trăsăturile finanţelor publice............................................................... 8
3. Funcţiile finanţelor publice.................................................................. 9
3.1. Funcţia de repartiţie............................................................................ 9
3.2. Funcţia de control............................................................................... 9
4. Structura finanţelor publice................................................................. 10
5. Organismele statale implicate în activitatea financiară....................... 11

CAPITOLUL 2 INTRODUCERE ÎN DREPTUL FINANCIAR...................................... 15

1. Locul şi importanţa dreptului financiar în cadru dreptului public...... 15


2. Izvoarele dreptului financiar................................................................ 16
3. Normele dreptului financiar................................................................. 17
4. Raporturile de drept financiar............................................................. 18

CAPITOLUL 3 BUGETUL STATULUI ŞI PROCEDURA BUGETARĂ...................... 21

Secţiunea I – Bugetul statului........................................................................ 21


1. Conceptul de buget public naţional..................................................... 21
2. Principiile dreptului bugetar................................................................ 23
2.1. Principiul unităţii (unicităţii)................................................................. 23
2.2. Principiul universalităţii....................................................................... 23
2.3. Principiul echilibrului bugetar.............................................................. 24
2.4. Principiul specializării (realităţii) bugetare........................................... 25
2.5. Principiul anualităţii............................................................................. 26
2.6. Principiul transparenţei şi publicităţii................................................... 26
2.7. Principiul neafectării veniturilor........................................................... 27
2.8. Principiul unităţii monetare.................................................................. 27
Secţiunea a II-a – Procedura bugetară.......................................................... 27
1. Elaborarea bugetului de stat............................................................... 27
2. Conţinutul bugetului de stat................................................................ 31
3. Aprobarea bugetului de stat................................................................ 32
4. Execuţia bugetară............................................................................... 33
5. Încheierea exerciţiului financiar şi controlul execuţiei bugetare....... 35
5.1. Încheierea exerciţiului bugetar............................................................ 35
5.2. Controlul execuţiei bugetare............................................................... 35
6. Răspunderea juridică antrenată de nerespectarea regulilor
procedurii bugetare............................................................................. 36

CAPITOLUL 4 BUGETELE UNITĂŢILOR ADMINISTRATIV-TERITORIALE......... 39

1. Consideraţii introductive..................................................................... 39
2. Procedura bugetară locală.................................................................. 41
2.1. Elaborarea proiectului bugetului local................................................. 41
2.2. Aprobarea proiectului bugetului local.................................................. 42
2.3. Execuţia bugetelor locale.................................................................... 43
2.4. Încheierea execuţiei bugetare locale.................................................. 43
CAPITOLUL 5 VENITURILE ŞI CHELTUIELILE BUGETELOR LOCALE.............. 45

Secţiunea I – Veniturile bugetelor locale..................................................... 45


Secţiunea a II –a – Cheltuielile bugetelor locale.......................................... 48

CAPITOLUL 6 VENITURILE BUGETELOR PUBLICE............................................ 50

Secţiunea I – Venituri ordinare..................................................................... 50


1. Impozitele........................................................................................... 51
2. Taxele................................................................................................. 52
3. Principalele impozite datorate bugetului de stat................................. 54
3.1. Impozitul pe venit................................................................................ 55
3.2. Taxa pe valoarea adăugată................................................................ 57
3.3. Accizele.............................................................................................. 57
3.4. Taxele vamale.................................................................................... 57
4. Principalele impozite şi taxe datorate bugetelor locale....................... 58
4.1. Impozitul pe clădiri.............................................................................. 58
4.2. Impozitul pe teren............................................................................... 58
4.3. Taxa asupra mijloacelor de transport................................................. 58
4.4. Impozitul pe spectacole...................................................................... 59
5. Contribuţiile sociale............................................................................. 59
5.1. Contribuţia de asigurări sociale.......................................................... 59
5.2. Contribuţia de asigurare pentru accidente de muncă şi boli
profesionale........................................................................................ 59

Secţiunea a II –a – Veniturile extraordinare.................................................. 60


1. Creditul public..................................................................................... 60
1.1. Împrumuturile publice interne............................................................. 60
1.2. Împrumutul public extern.................................................................... 62
2. Datoria publică.................................................................................... 63
2.1. Noţiunea datoriei publice.................................................................... 63
2.2. Clasificarea datoriei publice................................................................ 64

CAPITOLUL 7 SISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE........................................... 67

1. Noţiunea şi conţinutul cheltuielilor publice.......................................... 67


2. Cheltuielile bugetare - clasificare şi conţinut....................................... 68
3. Structura cheltuielilor bugetare........................................................... 69

CAPITOLUL 8 CONTROLUL FINANCIAR ŞI FRAUDA FISCALĂ........................... 71

Secţiunea I – Controlul financiar şi auditul financiar................................. 71


Secţiunea a II –a – Evaziunea fiscală şi frauda fiscală............................... 74
1. Concepte............................................................................................ 74
2. Infracţiunile de evaziune fiscală.......................................................... 75
2.1. Cauzele de reducere sau de înlocuire a pedepselor.......................... 78
2.2. Infracţiunile conexe infracţiunilor de evaziune fiscală....................... 79

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ 81
Capitolul 1 – FINANŢELE PUBLICE

CONŢINUT

1. Noţiunea de finanţe publice


2. Trăsăturile finanţelor publice
3. Funcţiile finanţelor publice
3.1. Funcţia de repartiţie
3.2. Funcţia de control
4. Structura finanţelor publice
5. Organismele statale implicate în activitatea financiară

OBIECTIVE

Parcurgerea acestui capitol va facilita cunoaşterea următoarelor noţiuni:


Ø aspecte referitoare la conceptul de finanţe publice
Ø trăsăturile finanţelor publice
Ø misiunea socială a finanţelor publice
Ø componentele structurale ale finanţelor publice
Ø rolul statului în activitatea financiară

1. Noţiunea de finanţe publice

Apariţia evoluţia finanţelor publice este inseparabil legată de existenţa de tip


statal şi folosirea banilor şi formelor valorice de realizare şi repartiţie a produsului
social. De la geneza primelor elemente de finanţe, în perioada destrămării societăţii
gentilice şi formarea comunităţilor sclavagiste, până în zilele noastre, finanţele nu
au părăsit niciun moment scena istoriei, făcând parte integrantă din sistemul
relaţiilor sociale şi economice1.
Cuvântul “finanţe" s-a răspândit în Franţa, în urmă cu două secole, cu
înţelesul de „bani" şi venituri publice destinate cheltuielilor statului. S-a presupus ca
acest cuvânt s-a format şi a evoluat din expresia latină financia pecuniaria, care
însemnă a încheia o tranzacţie pecuniară prin plata unei sume de bani2.
Depăşindu-se această etapă primară, expresia „finanţe publice" s-a răspândit
cu referire prioritară la plăţile băneşti de interes public, necesare în relaţiile cu statul
şi alte colectivităţi publice.
S-a ajuns, astfel, la caracterizarea teoretică a finanţelor publice ca „diferite
mijloace prin care persoanele publice - statul, comunele, instituţiile etc. - îşi procură
resursele necesare activităţii lor"3.

1
D.D.Şaguna, D.Şova, Drept financiar public, Ed.C.H.Beck, Bucureşti, 2007, p.8
2
G. Jeze, Cours de finances publiques, Ed. M. Girard, Paris, 1922, p. 2 apud D.D.Şaguna, D.Şova, op.cit,
p.8
3
D.D.Şaguna, D.Şova, op.cit, p.8
În istoria conceptului despre finanţe trebuie să observăm sensurile izvorâte
îndeosebi din acea necesitate privind procurarea fondului de bani de către stat şi
alte colectivităţi publice.
În literatura noastră de specialitate s-a pornit de la ideea că statul şi celelalte
organizaţii publice desfăşoară o activitate de procurare şi întrebuinţare a fondurilor
băneşti pentru acoperirea cheltuielilor colective, această activitate formând
conţinutul conceptului de economie financiară: bugetul, impozitele, împrumutul de
stat şi cheltuielile4.
Finanţele publice sunt formate din totalitatea relaţiilor sociale de natură
economică ce apar în procesul realizării şi repartizării, în forma bănească, a
resurselor necesare statului pentru îndeplinirea funcţiilor şi sarcinilor sale. Aceste
relaţii s-au constituit, în toate timpurile, sub forma valorică, bănească.
Aşadar, în procesul procurării şi repartizării resurselor de care are nevoie
statul pentru îndeplinirea sarcinilor sale se nasc anumite relaţii (raporturi sociale).
Aceste relaţii sunt de natură economică şi exprimă repartizarea unei părţi din
produsul intern brut, prin intermediul statului, între diferite categorii sociale. Aceste
relaţii, apărute în procesul de mobilizare şi repartizare a resurselor necesare
statului, în forma bănească, sunt relaţii financiare sau, pe scurt, finanţe publice.

2. Trăsăturile finanţelor publice

Finanţele publice sau relaţiile financiare publice se pot caracteriza, prin


prisma specificului lor, prin următoarele trăsături5:
(i) relaţiile financiare sunt relaţii cu caracter economic, întrucât ele apar în
procesul formării, repartizării şi utilizării produsului social;
(ii) relaţiile financiare apar în forma bănească, deoarece, în cadrul producţiei
de mărfuri şi al acţiunii legii valorii, procesul de producţie, reproducţie şi
de circulaţie a mărfurilor, repartiţia produsului social, relaţiile de schimb,
retribuirea muncii, precum şi relaţiile dintre agenţii economici sau dintre
aceştia şi persoanele fizice, se exprimă prin intermediul banilor, în cadrul
unor relaţii băneşti. Noţiunea de „finanţe" sau „relaţii financiare" nu poate fi
confundată cu cea de bani sau relaţii băneşti. Banii reprezintă, după cum
se ştie, o marfă, desigur, o marfă cu calităţi speciale, în timp ce finanţele
sunt relaţii de constituire, repartizare şi utilizare a mijloacelor băneşti;
(iii) relaţiile financiare – relaţii de constituire, repartizare şi utilizare a mijloa-
celor băneşti ale societăţii – sunt relaţii fără echivalent, adică nu
presupun, în mod necesar, o contraprestaţie directă din partea subiectului
beneficiar al mijloacelor băneşti;
(iv) o altă trăsătură a relaţiilor financiare este aceea că mijloacele băneşti
repartizate şi utilizate de subiectele beneficiare nu se rambursează.

Finanţele publice, în procesul formării, repartizării şi utilizării mijloacelor


băneşti ale societăţii, îndeplinesc două funcţii: de repartiţie şi de control.

4
C. Albin, Drept financiar, Ed. Fundaţiei „Chemarea", Iaşi, 1995, p. 5-30 apud D.D.Şaguna, D.Şova, op.cit,
p.8
5
D.D.Şaguna, D.Şova, op.cit, p.13
3. Funcţiile finanţelor publice

Existenţa banului public nu reprezintă urmarea deciziei arbitrare a unei


autorităţi publice, ci are caracter obiectiv. Altfel spus, finanţele publice există pentru
a servi la realizarea unor obiective precis determinate, la îndeplinirea anumitor
sarcini, care nu ar putea fi înfăptuite pe altă cale sau cu alte mijloace.
Finanţele publice îşi îndeplinesc misiunea socială prin funcţiile pe care le
exercită, şi anume funcţia de repartiţie şi funcţia de control6.

3.1. Funcţia de repartiţie

Se realizează în procesul de formare şi repartizare a mijloacelor băneşti, mai


exact în momentul repartiţiei produsului social şi a venitului naţional.
Funcţia de repartiţie a finanţelor se realizează în două momente: formarea
resurselor şi repartizarea acestora.
Formarea resurselor necesare îndeplinirii sarcinilor sociale se realizează prin
mobilizarea unei prţi din sumele rezultate în urma repartiţiei primare a venitului
naţional. Pe seama veniturilor băneşti primare, finanţele contribuie la formarea de
mijloace băneşti destinate constituirii de fonduri în contul persoanelor juridice şi
persoanelor fizice care participă direct sau indirect la reproducţia produsului social.
Cel de-al doilea moment al funcţiei de repartiţie al finanţelor - repartizarea
mijloacelor băneşti - se realizează în cadrul repartiţiei secundare (redistribuirea) a
venitului naţional.
Redistribuirea venitului naţional se realizează, în principal, prin intermediul
sistemului de preţuri şi tarife (la bunuri şi servicii) şi prestările de servicii, cu
caracter indirect, productiv.
Distribuirea şi redistribuirea venitului naţional duce la formarea veniturilor
finale ale statului, ale agenţilor economici şi ale persoanelor fizice.

3.2. Funcţia de control

Necesitatea funcţiei de control a finanţelor publice decurge din faptul că fon-


durile de resurse financiare constituite la dispoziţia statului aparţin întregii societăţi.
Aceasta este interesată în asigurarea resurselor financiare necesare satisfacerii
nevoilor obşteşti, dirijarea resurselor respective cu luarea în considerare a
prioritarilor stabilite de organele competente, utilizarea resurselor financiare ale
statului în condiţii de maximă eficienţă economică, socială şi de altă natură,
armonizarea intereselor imediate ale societăţii cu cele de perspective,
dimensionarea resurselor financiare puse la dispoziţia statului, precum şi orientarea
acestora către diverse destinaţii.
Chiar dacă nu în toate cazurile controlul statului favorizează adoptarea de
măsuri care adaugă un plus de valoare patrimoniului public, el împiedică adesea
irosirea avutului obştesc, previne efectuarea de cheltuieli ilegale, inoportune sau
ineficiente, contribuie la repararea prejudiciului adus avutului public, la instaurarea
ordinii şi disciplinei în gestionarea banilor şi a altor valori publice.
Funcţia de control a finanţelor publice este strâns legată de funcţia de
repartiţie, dar are o sferă de manifestare mult mai largă decât aceasta, deoarece
vizează, pe lângă constituirea şi repartizarea fondurilor băneşti ale statului, şi

6
Idem
modul de utilizare a resurselor respective. Controlul financiar se efectuează, în mod
necesar, în procesul repartiţiei şi urmăreşte:
(i) provenienţa resurselor care alimentează fondurile publice, de resurse
financiare şi destinaţia pe care acestea o capătă;
(ii) nivelul la care ele se constitute;
(iii) titlul cu care se mobilizează şi cel cu care se repartizează către diverşi
beneficiari;
(iv) dimensiunile fondului în report cu produsul intern brut;
(v) gradul de redistribuire a fondurilor între sferele de activitate, sectoarele
sociale,membrii societăţii;
(vi) modul de asigurare a echilibrului între necesarul de resurse financiare şi
posibilităţile de procurare.

4. Structura finanţelor publice

Componentele structurale ale finanţelor publice au apărut şi au evoluat de-a


lungul timpului, condiţionat de evoluţia trebuinţelor băneşti publice, ca şi de dezvol-
tarea economiei naţionale cu influenţe conjuncturale inevitabile7.
În conformitate cu Legea nr. 500/2002, finanţele publice au următoarea
structură:
(i) bugetul de stat;
(ii) bugetul asigurărilor sociale de stat;
(iii) bugetele fondurilor speciale;
(iv) bugetul trezoreriei statului;
(v) bugetele instituţiilor publice autonome;
(vi) bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de
stat, din bugetul asigurărilor sociale de stat ori din bugetele fondurilor
speciale;
(vii) bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii;
(viii) bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau
garantate de stat şi ale căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se
asigură din fonduri publice;
(ix) bugetul fonduri externe nerambursabile;
(x) bugetele locale;
(xi) datoria publică .

5. Organismele statale implicate în activitatea financiară

Statul are, în principal, menirea de a asigura — în mod democratic — cadrul


juridic legislativ necesar pentru desfăşurarea în condiţii optime a activităţii
economice şi condiţiile de exercitare a liberei iniţiative de către toţi agenţii
economici. În sistemele bazate pe economia de piaţă (care, după cum se ştie,
presupune un mecanism complex de organizare şi funcţionare), statul intervine sau
se implică în viaţa economică fie direct, fie indirect8.
Implicarea statului în viaţa social-economică se realizează prin mijloacele care-i
sunt specifice: bugetul central şi bugetele locale, sistemul fiscal (de impunere),
programarea economică, creditul, controlul financiar etc.

7
I. Gliga, Dreptul finanţelor publice, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1995, p. 6-7.
8
M.Ş.Minea, C.F.Costaş, Dreptul finanţelor publice, Vol.I, Drept financiar, Editura Wolters Kluwer, Bucureşti,
2008, p.34
Statul intervine în viaţa economică pe două căi principale sau, altfel spus,
utilizând două modalităţi concrete: prima este aceea a realizării resurselor
financiare şi constă în preluarea unei părţi (mai mari sau mai mici, diferit de la un
an financiar la altul) din veniturile agenţilor economici, iar cea de-a doua este aceea
a utilizării resurselor financiare pentru realizarea obiectivelor urmărite9. Dovada
prezenţei concrete a statului în viaţa social-economică este oferită de faptul că
autorităţile publice adoptă şi emit o serie de reglementări, indispensabile bunei
funcţionări a economiei naţionale.
În ceea ce ne priveşte, în perioada contemporană, integrarea României în
structurile europene şi euroatlantice a presupus şi impune în continuare strădanii
din partea autorităţilor publice în direcţia relansării economiei naţionale (a aşezării
acesteia pe bazele moderne indicate de principiile — mai vechi şi mai noi — ale
economiei de piaţă) şi, deci, a înscrierii relaţiilor sociale în cadrul unor forme
specifice de activitate. Toate acestea pretind din partea statului (a organismelor
sale) un efort continuu pentru direcţionarea şi coordonarea activităţilor economice
şi sociale în scopul atingerii obiectivelor urmărite.

Ministerul Finanţelor

Ministerul Finanţelor este o instituţie publică cu personalitate juridică, care –


funcţionând ca organ de specialitate al administraţiei publice centrale – aplică
strategia şi Programul de guvernare în domeniul economiei şi finanţelor. În
subordinea Ministerului Finanţelor se organizează şi funcţionează Agenţia
Naţională de Administrare Fiscală — ca organ de specialitate al administraţiei
publice centrale (instituţie publică cu personalitate juridică proprie) finanţată de la
bugetul de stat.
Având rol de sinteză, Ministerul Finanţelor contribuie în mod eficient,
transparent şi orientat la elaborarea şi implementarea strategiei şi a Programului de
guvernare în domeniul finanţelor publice, precum şi în exercitarea administrării
generale a finanţelor publice10.

Principiile care stau la baza activităţii Ministerului Finanţelor sunt:

(i) coerenţa, stabilitatea şi predictibilitatea cadrului macroeconomic;


(ii) armonizarea cadrului legislativ cu reglementările Uniunii Europene;
(iii) întărirea autorităţii instituţiei;
(iv) perfecţionarea managementului fondurilor publice;
(v) transparenţa activităţi în toate domeniile sale de activitate;
(vi) satisfacerea cerinţelor partenerilor sociali;
(vii) asigurarea unui mediu de afaceri concurenţial şi predictibil.

În calitatea sa de organ de specialitate, Ministerul Finanţelor exercită


administrarea generală a finanţelor publice, impunând şi utilizând pârghii financiare
şi valutare în concordanţă cu cerinţele economiei de piaţă, în scopul stimulării
9
În literatura franceză de specialitate s-a subliniat faptul că prin utilizarea judicioasă a sistemului de venituri
şi cheltuieli bugetul de stat devine un imens filtru, care prelevă pe calea impozitului o parte din venitul
naţional şi pe care apoi îl distribuie prin intermediul cheltuielilor corespunzătoare pentru obiective economice
sau sociale (a se vedea Pierre Lalumiere, Les finances publiques, Ed. Librairie Armand Colin, Paris, 1970, p.
17) apud M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.34
10
M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.39
iniţiativei agenţilor economici. Pentru realizarea obiectului său de activitate,
Ministerul îndeplineşte, în principal, următoarele atribuţii11:
(i) propune strategia de dezvoltare pe termen lung şi soluţii de reformă în
domeniul finanţator publice;
(ii) elaborează proiectul bugetului de stat, al legii bugetare anuale şi raportul
asupra proiectului bugetului de stat, precum şi proiectul legii de rectificare
a bugetului de stat, operând rectificările corespunzătoare;
(iii) stabileşte echilibrul bugetar în faza de elaborare a proiectului bugetului de
stat şi a rectificării acestuia;
(iv) stabileşte metodologii pentru elaborarea proiectelor bugetului de stat,
bugetului asigurărilor sociale de stat, a bugetelor fondurilor speciale şi a
proiectelor bugetelor locale;
(v) analizează periodic modul de realizare a prevederilor bugetare, în
corelare cu indicatorii macroeconomici, şi prezintă informări Guvernului cu
propuneri de îmbunătăţire etc. (a se vedea dispoziţiile art. 3 din H.G. nr.
386/2007).

Toate ministerele, alte autorităţi ale administraţiei publice, instituţiile publice,


precum şi agenţii economici au obligaţia de a pune la dispoziţia Ministerului
Finanţelor, la cererea acestuia, datele şi informaţiile necesare în vederea realizării
atribuţiilor sale.

În scopul îndeplinirii corespunzătoare a atribuţiilor care îi revin, Ministerul


Finanţelor este autorizat să întreprindă - în condiţiile legii - orice măsuri considerate
necesare:

(i) să dea agenţilor economici, ca urmare a controlului, dispoziţii obligatorii


pentru luarea măsurilor de respectare a legii;
(ii) sa ia măsuri pentru aplicarea sancţiunilor prevăzute de lege în
competenţa sa;
(iii) să aprobe înlesniri, restituiri, compensări şi amânări la plata impozitelor,
taxelor, contribuţiilor sociale şi a altor vărsăminte bugetare obligatorii, în
condiţiile legii;
(iv) să aplice, prin organele abilitate, modalităţile de executare silită şi
măsurile asiguratorii, în condiţiile legii, pentru recuperarea creanţelor
bugetare;
(v) să încheie protocoale de schimb de informaţii, documente şi de
colaborare cu ministere, instituţii publice şi cu alte organizaţii, potrivit
competenţelor atribuite;
(vi) să refuze cererile de finanţare de la bugetul de stat, de suplimentare şi de
virare a creditelor bugetare în cazurile în care acestea nu îndeplinesc
condiţiile legale sau se abat de la reglementările în vigoare;
(vii) să retragă creditele bugetare deschise ordonatorilor de credite, în cazurile
în care se constată că acestea se utilizează în alte scopuri decât cele
stabilite;
(viii) să respingă situaţii financiar-contabile ale ordonatorilor de credite care nu
îndeplinesc condiţiile stabilite de normele legale şi să stabilească noi
termene pentru refacerea şi prezentarea acestora, cu aplicarea
sancţiunilor prevăzute de legislaţia în vigoare;
11
Idem
(ix) să stabilească orice alte măsuri, în condiţiile prevăzute de lege.

Ministerul Finanţelor coordonează şi controlează activitatea unităţilor care se


află — potrivit legii — sub autoritatea sa: Agenţia Naţională de Administrare Fiscală
(sub autoritatea căreia funcţionează: Autoritatea Naţională a Vămilor şi Garda
Financiară), Autoritatea de Plată, Autoritatea de Management pentru Cadrul de
Sprijin Comunitar (în cadrul căreia funcţionează Autoritatea de Management pentru
Programul Operaţional Asistenţă Tehnică), Autoritatea de Management pentru
Infrastructură (în cadrul căreia este organizată Direcţia Programe, Evaluare şi
Scheme de Finanţare), Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili,
precum şi unităţile din teritoriu ale Ministerului (ale căror atribuţii se stabilesc prin
regulamentul de organizare şi funcţionare aprobat prin ordin al ministrului finanţelor
publice) şi care sunt: Direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene (în
subordinea cărora funcţionează administraţiile finanţelor publice municipale,
administraţiile finanţelor publice orăşeneşti şi administraţiile finanţelor publice
comunale) şi, respectiv, Direcţia finanţelor publice a municipiului Bucureşti (având
în subordine administraţiile finanţelor publice ale sectoarelor capitalei); de
asemenea, sunt sub autoritatea Ministerului Finanţelor companiile naţionale la care
acest minister are calitatea de reprezentant al statului ca acţionar: Imprimeria
Naţională şi Loteria Română12.

TEST DE AUTOEVALUARE:

1. În ce constă conceptul de finanţe publice ?


2. Care sunt trăsăturile finanţelor publice ?
3. Numiţi funcţiile finanţelor publice.
4. Care este structura finanţelor publice?
5. Identificaţi rolul organismelor statale.

12
M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.40
Capitolul 2 – INTRODUCERE ÎN DREPTUL FINANCIAR

CONŢINUT
1. Locul şi importanţa dreptului financiar în cadrul dreptului public
2. Izvoarele dreptului financiar
3. Normele dreptului financiar
4. Raporturile de drept financiar

OBIECTIVE

Parcurgerea acestui capitol va facilita cunoaşterea următoarelor noţiuni:


Ø aspecte referitoare la importanţa dreptului financiar în cadrul dreptului public şi
legăturile dreptului financiar cu alte discipline de drept
Ø izvoarele dreptului financiar
Ø conţinutul normelor de drept financiar
Ø particularităţile raporturilor juridice de drept financiar

1. Locul şi importanţa dreptului financiar în cadrul


dreptului public

Normele juridice oricât de deosebite prin conţinut, sunt strâns legate între ele,
alcătuind un tot unitar. Ele formează un ansamblu coerent, logic, constituindu-se
într-un sistem. Aşa cum relevă lucrările de teoria generală a dreptului13: ,,Dreptul
unui stat nu ni se înfăţişează ca o sumă aritmetică dată de totalitatea normelor
juridice, ci ca un ansamblu al acestora organizate, structurate într-un sistem pe
baza anumitor principii, urmărind o anumită finalitate”14.
În raport de criteriile obiectului de reglementare juridică şi al metodei de
reglementare, sunt configurate ramurile dreptului ca principale componente ale
sistemului.
În mod tradiţional, ramura de drept este definită, ca un ansamblu distinct de
norme juridice, legate organic între ele, care reglementează relaţii sociale ce au
acelaşi obiect şi folosesc aceeaşi metodă de reglementare. Ramurile de drept nu
sunt izolate unele de altele, ci se găsesc într-o strânsă interdependenţă.
Recunoscând existenţa celor două mari diviziuni ale dreptului ramura
dreptului financiar face parte din dreptul public, întrucât, Ia fel ca celelalte ramuri de
drept public, cuprinde norme juridice instituite în scopul satisfacerii unor interese
generale, publice.
În diviziunea dreptului public majoritatea autorilor includ dreptul constituţional,
dreptul administrativ, dreptul financiar, dreptul penal, dreptul procesual (penal şi
civil), dreptul internaţional public, iar în dreptul privat, dreptul civil, dreptul
comercial, dreptul internaţional privat etc. S-a conturat şi existenţa unui drept mixt
(dreptul muncii, legislaţia socială etc.).
13
A se vedea I.Ceterchi, I. Craiovan, Introducere în teoria generală a dreptului, Editura All, Bucureşti, 1998,
p. 105 apud Emil Bălan, op.cit, p.41
14
A se vedea Emil Bălan, op.cit, p.41
Legătura dreptului financiar cu dreptul constituţional este determinată prin
prisma importanţei celui din urmă în oricare sistem de drept. Dreptul constituţional
cuprinde totalitatea normelor juridice care stabilesc principiile fundamentale ale
organizării de stat, ale structurii social-economice precum şi drepturile şi îndatoririle
fundamentale ale cetăţenilor15.
Dreptul constituţional statuează principiile generale în materia sistemului
finanţelor publice, a bugetului naţional public, a impozitelor şi taxelor, a controlului
Curţii de Conturi, dând expresie legăturii dintre această ramură de drept şi dreptul
financiar.
Dreptul administrativ cuprinde principalele norme juridice care reglementează
relaţiile sociale din domeniul administraţiei publice, norme privind organizarea
structurilor administrative, raporturile dintre acestea sau faţă de terţi, precum şi
modalităţile de exercitare a competenţei.

2. Izvoarele dreptului financiar

lzvoarele dreptului financiar sunt alcătuite din totalitatea actelor normative


care reglementează raporturile juridice financiare16.
În raport de gradul de generalitate sau specificitate, se disting:

(i) izvoare comune dreptului financiar şi altor ramuri de drept;


(ii) izvoare specifice dreptului financiar

I. lzvoare ale dreptului financiar, comune cu izvoare ale altor ramuri de drept. În
ierarhia izvoarelor dreptului, primul loc îl ocupă, desigur, legea fundamentală a ţării
— Constituţia .Constituţia conţine mai multe articole care fac referire expresă Ia
domeniul de reglementare al finanţelor publice: art. 56 ,,Contribuţii financiare”, art.
137 ,,Sistemul financiar”, art. 138 ,,Bugetul public naţional’’, art. 139 ,,Impozite, taxe
şi alte contribuţii”, art. 140 ,,Curtea de Conturi”. Prevederile constituţionale cuprind
dispoziţii referitoare Ia elaborarea, aprobarea şi executarea bugetului public
naţional şi a contului de încheiere a exerciţiului bugetar. De asemenea, prin
norme constituţionale sunt stabilite competenţele statului cu privire Ia gestiunea
banului public, sarcini referitoare Ia controlul execuţiei bugetare etc.
De asemenea, legile ordinare ale parlamentului, ordonanţele de guvern şi
ordonanţele de urgenţă, precum şi hotărârile guvernului reprezintă alte izvoare ale
dreptului financiar.

II. Izvoare specifice dreptului financiar. Astfel de izvoare sunt considerate actele
normative care cuprind dispoziţii referitoare exclusiv Ia sfera finanţelor publice. Între
acestea cităm:
Legea finanţelor publice (Legea nr. 500/2002), care defineşte sfera de
cuprindere a finanţelor publice şi anume: elaborarea, aprobarea şi execuţia
bugetului public naţional, stabilirea şi perceperea impozitelor, taxelor şi altor venituri
ale statului, utilizarea mijloacelor financiare ale organelor puterii legislative,
judecătoreşti şi executive, ca şi controlul modului de folosire a mijloacelor materiale
şi băneşti aparţinând instituţiilor publice, regiilor autonome, precum şi a capitalului
social investit de stat în societăţile comerciale. În lege este precizată aria de
cuprindere a instituţiilor publice, respectiv Preşedinţia României, Guvernul,
15
Idem
16
D.D.Şaguna, D.Şova, op.cit., p.4
ministerele, celelalte organe ale administraţiei de stat, precum şi instituţiile de stat
de subordonare centrală şi locală. Sub acest aspect, Legea finanţelor publice
reglementează principiile şi normele de bază ale activităţii financiare a statului,
constituind cadrul legislativ general al finanţelor publice. În acest sens, Legea
finanţelor publice este o reglementare Ia nivel de lege-cadru.

Legea Nr. 273/2006 (intrată în vigoare Ia data de 1 ianuarie 2007) privind


finanţele publice locale, care stabileşte, deopotrivă, regulile privind modul de
constituire, administrare şi utilizare a resurselor financiare publice locale, dar
reglementează în aceIaşi timp, în substanţa ei, autonomia financiară locală, rolul şi
atribuţiile organelor administraţiei publice locale în administrarea finanţelor locale,
raporturile administrative între autorităţile locale pe de o parte şi autorităţile centrale
şi prefect, pe de altă parte, transferurile de sume de Ia bugetul central cu bugetele
locale în cadrul operaţiunii de consolidare a bugetului public naţional etc.

3. Normele dreptului financiar

Norma juridică este o regulă de conduită generală şi impersonală, stabilită de


stat prin intermediul atribuţiei de legiferare şi a cărei respectare este garantată de
forţa coercitivă a statului. Pornind de Ia noţiunea normei juridice, norma de drept
financiar se poate defini ca o regulă de conduită stabilită prin lege, care cuprinde
drepturile şi obligaţiile subiectelor participante Ia raportul de drept financiar şi a
cărei respectare este asigurată de autoritatea de stat17.
Normele juridice financiare nu fac obiectul de reglementare al legii organice.
Dar reglementarea primară în domeniul finanţelor publice este rezervată legii
ordinare, deci legii ca act juridic al parlamentului. Actele normative adoptate de
guvern (cu excepţia ordonanţelor şi a ordonanţelor de urgenţă) — şi ne referim aici
Ia hotărârile de guvern — precum şi de organe de specialitate ale administraţiei de
stat nu pot conţine reglementări primare în domeniu, ci doar reglementări
secundare, adică norme de aplicare sau explicaţii ale noţiunilor cuprinse în
reglementările primare fără a putea extinde sfera ori înţelesul vădit neîndoielnic al
regIementărilor primare.

Conţinutul normei de drept financiar are aceeaşi structură logico-juridică


(ipoteză, dispoziţie şi sancţiune) precum şi o construcţie externă, dată de modul de
exprimare al actelor normative (capitole, secţiuni, articole, alineate şi paragrafe).
Elementul specific normei juridice financiare este sancţiunea. Astfel sunt
stabilite sancţiuni caracteristice acestei categorii de relaţii, şi anume: amenda
contravenţională, majorările de întârziere, recuperarea prejudiciului în cadrul
răspunderii materiale, supravegherea activităţii economico-financiare, executarea
silită a debitorului rău-platnic etc.
Sancţiunile se constată şi se aplică de către organele de control financiar ale
statului, subiecte ale raporturilor juridice financiare, care au atribuţii de verificare a
respectării legaIităţii în domeniul disciplinei financiare şi bugetare.

17
D.D.Şaguna, D.Şova, op.cit., p.5 şi urm.
4. Raporturile de drept financiar

Raporturile juridice reprezintă acea parte a relaţiilor sociale care iau forma
juridică prin reglementarea lor expresă de către lege şi a căror executare este
asigurată prin aplicarea Iegii de către autoritatea de stat18.
Raporturile juridice financiare sunt formate din relaţiile sociale care iau
naştere şi se sting în procesul constituirii, repartizării şi utilizării fondurilor băneşti
ale statului şi care sunt reglementate de normele juridice financiare.
Raporturile juridice financiare se disting de celelalte raporturi de drept printr-o
serie de trăsături specifice. Astfel, raporturile de drept financiar se particularizează
prin următoarele:

(i) subiectele participante şi poziţia pe care o au unele faţă de altele;


(ii) obiectul de reglementare;
(iii) modalităţile de realizare a formei de activitate în cadrul căreia îşi are
sorgintea.

Raporturile de drept financiar se nasc numai în cadrul activităţii financiare


înfăptuite de stat şi organele sale. În cadrul acestor raporturi, fără excepţie unul
dintre subiecte este statul, printr-un organ de specialitate care intră în raportul
juridic de pe poziţia de purtător al autorităţii de stat. Această particularitate creează
o poziţie de subordonare a tuturor celorlalte subiecte participante faţă de subiectul
purtător al autorităţii de stat. Există însă şi o serie de raporturi juridice, în domeniul
fiscal sau în domeniul datoriei publice etc., în cadrul cărora subiectele participante
Ia raporturile juridice se află pe o poziţie de egalitate juridică cu statul19.

În funcţie de sfera de cuprindere a finanţelor publice, raporturile de drept


financiar pot fi:
(i) raporturi juridice bugetare;
(ii) raporturi juridice fiscale;
(iii) raporturi juridice de creditare;
(iv) raporturi juridice de garantare;
(v) raporturi juridice de organizare a circuIaţiei monetare
(vi) raporturi juridice valutare;
(vii) raporturi juridice de asigurare prin efectul legii;
(viii) raporturi juridice de control financiar.

Sfera de cuprindere a raporturilor juridice financiare se explică prin afirmarea


ideii intervenţiei statului în economie şi consacrarea doctrinei intervenţioniste
potrivit căreia statul trebuie să joace un rol tot mai activ în viaţa economică şi să
influenţeze procesele economice20.
Elementele constitutive ale raporturilor juridice financiare, Ia fel ca şi în cazul
altor categorii de raporturi juridice, sunt subiectele, obiectul şi conţinutul:

18
D.D.Şaguna, D.Şova, op.cit., p.6
19
Idem
20
Ibidem, p.7
I. Subiectele participante Ia raporturile de drept financiar sunt următoarele:

(i) statul, reprezentat printr-un organ de specialitate în activitatea financiară,


investit cu atribuţii în procesul de constituire, repartizare şi utilizare a
fondurilor băneşti ale statului;
(ii) persoanele juridice sau persoanele fizice care interacţionează cu organele
statului în procesul administrării finanţelor publice.

II. Obiectul raporturilor de drept financiar este diferit, determinat în primul rând
de sfera deosebit de largă şi complexă a finanţelor publice, iar, în al doilea rând, de
fapte, acte normative şi operaţiuni specifice cu privire Ia activitatea fiscală.
În prima situaţie obiectul este format din acţiuni de prognoză şi organizare
bugetară de creditare, de control financiar, de circulaţie monetară etc.
În cea de a doua situaţie, obiectul raporturilor de drept financiar îl formează
plata unor sume de bani Ia care sunt ţinute persoanele fizice sau juridice care
realizează venituri ori deţin bunuri impozabile sau taxabile.

III. Conţinutul raporturilor de drept financiar este dat de drepturile şi obligaţiile


subiectelor participante, care diferă de cele ale altor raporturi juridice, întrucât se
stabilesc în legătură cu necesitatea şi importanţa constituirii, repartizării şi utilizării
fondurilor băneşti ale statului.

TEST DE AUTOEVALUARE

1. Care sunt izvoarele dreptului financiar ?


2. Numiţi raporturile juridice de drept financiar ?
Capitolul 3 – BUGETUL STATULUI ŞI PROCEDURA BUGETARĂ

CONŢINUT

Secţiunea I – Bugetul statului


1. Conceptul de buget public naţional
2. Principiile dreptului bugetar
2.1. Principiul unităţii (unicităţii)
2.2. Principiul universalităţii
2.3. Principiul echilibrului bugetar
2.4. Principiul specializării (realităţii) bugetare
2.5. Principiul anualităţii
2.6. Principiul transparenţei şi publicităţii
2.7. Principiul neafectării veniturilor
2.8. Principiul unităţii monetare

Secţiunea a II-a – Procedura bugetară


1. Elaborarea bugetului de stat
2. Conţinutul bugetului de stat
3. Aprobarea bugetului de stat
4. Execuţia bugetară
5. Încheierea exerciţiului financiar şi controlul execuţiei
bugetare
5.1. Încheierea exerciţiului bugetar
5.2. Controlul execuţiei bugetare
6. Răspunderea juridică antrenată de nerespectarea regulilor
procedurii bugetare

OBIECTIVE

Parcurgerea acestui capitol va facilita cunoaşterea următoarelor noţiuni:


Ø conceptul de buget public
Ø principiile dreptului bugetar
Ø aspecte privind procedura bugetară

Secţiunea I – Bugetul statului

1. Conceptul de buget public naţional

Sarcinile finanţelor publice ca sector al activităţii economico-sociale sunt, în


mare măsură, aduse la îndeplinire prin intermediul bugetului ca principal plan
financiar.
În doctrina modernă este consacrată concepţia că bugetul public reprezintă
actul juridic necesar pentru stabilirea şi autorizarea prealabilă a veniturilor şi
cheltuielilor publice21.
21
A se vedea : I Gliga, Dreptul finanţelor publice, Editura Didactică şi Pedagogică Bucureşti, 1992 apud E.
Bălan, Drept financiar, Ediţia 4, Editura C.H.Beck, Bucureşti, 2007, p.42
Resursele financiare publice se constituie şi se gestionează printr-un sistem
unitar de bugete: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele
locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului şi bugetele altor
instituţii publice cu caracter autonom, în condiţiile asigurării echilibrului financiar.
Resursele şi cheltuielile reflectate în bugetele menţionate anterior, cumulate
la nivel naţional, alcătuiesc resursele financiare publice totale, respectiv cheltuielile
publice totale care, după consolidare prin eliminarea transferurilor dintre bugetele
respective, evidenţiază dimensiunile efortului financiar public, pe anul respectiv,
starea de echilibru sau de dezechilibru, după caz.
Potrivit art. 138 alin. (1) din Constituţia României, republicată, conceptul de
buget public naţional este o noţiune sintetică a trei instituţii juridice diferite: bugetul
de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale ale comunelor,
oraşelor şi ale judeţelor.
Prin bugetul public se proiectează şi se desfăşoară activitatea financiară, putând
aprecia că bugetul public reflectă activitatea privind finanţele publice ale unui stat.
Dintre trăsăturile subliniate în literatura economică de specialitate pentru
bugetul public relevăm22:
(i) bugetul este un act previzional, el prezentându-se sub forma unui tablou
evaluativ şi comparativ de venituri publice, indicând veniturile băneşti ale
statului şi destinaţia acestora exprimând în cheltuieli bugetare;
(ii) este un act de autorizare prin care puterea legislativă împuterniceşte
executivul să cheltuiască şi să perceapă venituri în acord cu prevederile
legale;
(iii) este un act anual, anul bugetar, ca exerciţiu financiar fiind cel mai potrivit
interval pentru care se poate efectua programarea şi se poate urmări
execuţia veniturilor şi cheltuielilor;
(iv) bugetul public reprezintă un sistem de fluxuri financiare privind formarea
resurselor băneşti publice, gestionarea, utilizarea şi controlul folosirii
acestora;
(v) bugetul public este şi un instrument de politică a statului în domeniul
fiscalităţii. Pe baza opţiunilor politice, economice, sociale, bugetul public
reflectă politica financiară propriu-zisă a statului.

2. Principiile dreptului bugetar

Dreptul bugetar ca subramură a dreptului financiar, cuprinde normele care


reglementează elaborarea bugetului public naţional în toate componentele sale,
cuantumul veniturilor şi cheltuielilor cuprinse de către acesta, cât şi sursele şi
destinaţiile cheltuielilor23.
Legea finanţelor publice nr. 500/2002 prevede, la Capitolul II – ,,Principii,
reguli şi responsabilităţi", că la baza elaborării şi execuţiei bugetului de stat,
bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor locale şi bugetelor fondurilor
speciale stau principiile: universalităţii, publicităţii, unităţii, anualităţii, specializării
bugetare, unităţii monetare.
De asemenea, în Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, sunt
înscrise următoarele principii bugetare: principiul universalităţii – art. 7; principiul

22
A se vedea şi T. Moşteanu, Buget şi trezorerie publică, E.D.P., Bucureşti, 1997, p. 8 apud E. Bălan, op.cit.
p.42
23
E. Bălan, op.cit. p.45
transparenţei şi publicităţii – art. 8; principiul unităţii – art. 9; principiul unităţii
monetare –art. 10; principiul anualităţii – art. 11; principiul specializării bugetare –
art. 12; principiul echilibrului – art. 13; principiul solidarităţii – art. 15; principiul
autonomiei locale financiare – art. 16; principiul proporţionalităţii – art. 17; principiul
consultării –art. 18.
În doctrină, este recunoscută aplicarea şi a altor principii ale dreptului
bugetar, cum ar fi cel al neafectării veniturilor bugetare24.

2.2. Principiul unicităţii

Aplicarea acestui principiu presupune înscrierea într-un singur document a


tuturor veniturilor şi cheltuielilor bugetare anuale şi, deci, aprobarea în fiecare
exerciţiu financiar a unui singur buget, pentru a se asigura utilizarea eficientă şi
monitorizarea fondurilor publice [art. 10 alin. (1) din Legea nr. 500/2002]25.
Acest principiu asigură o cunoaştere clară, de ansamblu, a situaţiei finanţelor
publice, a stării echilibrului bugetar. Multiplicarea bugetelor ar putea impieta asupra
unei vederi de ansamblu asupra veniturilor şi cheltuielilor publice.
Din punct de vedere politic, principiul unităţii (unicităţii) bugetare facilitează
realizarea controlului Parlamentului şi exercitarea puterii sale de decizie în materia
finanţelor publice.

2. 2. Principiul universalităţii

Presupune ca bugetul să cuprindă toate veniturile şi cheltuielile publice, în


sume brute, deci veniturile şi cheltuielile publice în totalitate să se realizeze numai
în cadrul bugetului şi nu în afara acestuia.
După cum se observă, acest principiu prezintă unele asemănări cu principiul
unicităţii bugetare, fapt care face ca în literatura de specialitate să fie prezentat
uneori împreună cu principiul unităţii26.
Aplicarea acestui principiu are avantajul că permite cunoaşterea exacta a
volumului total al veniturilor şi cheltuielilor publice, precum şi conexiunile dintre
acestea.
De asemenea, respectarea principiului universalităţii bugetare, permite
controlul Parlamentului asupra cuantumului total al veniturilor şi cheltuielilor publice.
Acest drept al Parlamentului este asigurat prin adoptarea anuală a legii bugetare,
precum şi prin normele juridice cuprinse în Legea finanţelor publice27.
Potrivit prevederilor art. 8 alin. (1) din Legea nr. 500/2002: ,,Veniturile şi chel-
tuielile se includ în buget în totalitate, în sume brute."
Dificultatea principală a aplicării principiului universalităţii bugetare este gene-
rată de dimensiunile bugetului brut care cuprinde astfel toate veniturile şi toate chel-
tuielile bugetare anuale de stat.

24
A se vedea D.D. Şaguna, Drept financiar şi fiscal, Editura Tribuna Economică, Bucureşti, 1996, p. 37; I.
Condor, Drept fiscal şi financiar, Editura Tribuna Economică, Bucureşti, 1997, p. 93-94, apud E. Bălan,
op.cit. p.46
25
E. Bălan, op.cit. p.47
26
Idem
27
Idem
2.3. Principiul echilibrului bugetar

Acest principiu implică întocmirea unui buget public echilibrat, deci balansat:
veniturile publice să acopere cheltuielile publice. Doctrina clasică consideră acest
principiu ca fiind cheia de boltă a finanţelor publice.
Echilibrul bugetar este sugerat prin alineatul final al art. 138 din
Constituţia României, republicată, care stabileşte regula după care: ,,Nicio
cheltuială bugetara nu poate fi aprobată fară stabilirea sursei de finanţare”, principiu
valabil pentru toate categoriile de bugete.
Legiuitorul constituant – pentru a da un conţinut complex acestui principiu – a
hotărât să excepteze de la dreptul de iniţiativă legislativă a cetăţenilor problemele
fiscale [art. 74 alin. (2)], fiind de presupus şi faptul că aceste probleme comportă o
cunoaştere aprofundată a întregului sistem financiar al statului, a bugetelor în
ansamblul lor, atât la capitolul resurse, cât şi la capitolul cheltuieli, aspecte care
necesită profunde cunoştinţe de specialitate, date şi informaţii complexe,
coordonate şi sistematizate în mod ştiinţific, ceea ce, prin definiţie, nu se poate
realiza decât într-o instituţie publică centrală – Ministerul Finanţelor28.
Nevoia echilibrului bugetar reprezintă şi motivul pentru care în art. 111 alin.
(1) teza a II-a din Constituţia se prevede obligaţia avizului Guvernului asupra
iniţiativelor legislative ale parlamentarilor care presupun modificarea prevederilor
bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat29.
Deficitul bugetar, ca diferenţă între venituri şi cheltuielile mai mari, era
apreciat ca o sursa de pericol care putea duce la bancruta (starea de
insolvabilitate) statului şi la inflaţie, deoarece acoperirea sa presupune împrumuturi
de stat sau emisiune monetară suplimentară.
Bugetele publice actuale, fiind folosite de state ca instrumente generale ale
politicii financiare, se întocmesc şi se execută în condiţii de deficit. Fiind aprobat
prin legea bugetară ca o componentă structurală a bugetului, la partea de cheltuieli,
deficitul bugetar reprezintă autorizarea de cheltuieli superioare veniturilor, provenite
din impozite, taxe, contribuţii şi alte prelevări obligatorii30.
Prin Legea finanţelor publice se interzice acoperirea cheltuielilor bugetului de
stat prin recurgerea la emisiune monetară sau prin finanţarea directă de către
bănci. Finanţarea deficitului bugetar se asigură prin împrumuturi de stat, în
condiţiile legii.
Legea anuală privind aprobarea bugetului de stat poate autoriza Ministerul
Finanţelor ca, pe parcursul execuţiei bugetului de stat, pentru a face faţă
cheltuielilor statului până la încasarea veniturilor aprobate, dacă va fi necesar, şi cu
aprobarea Guvernului, să emită bonuri de tezaur sau alte instrumente specifice,
purtătoare de dobândă şi a căror scadenţă nu poate depăşi sfârşitul anului
financiar.
De asemenea, Legea finanţelor publice reglementează că, prin legea
bugetară anuală, se poate stabili acordarea de către Banca Naţională a României a
unui împrumut, fără dobândă, pentru acoperirea cheltuielilor administraţiei centrale
de stat, pe seama resurselor de creditare normală ale acesteia31.

28
A se vedea M. Constantinescu ş.a., Constituţia României revizuită. Comentarii şi explicaţii, Ed. All Beck,
Bucureşti, 2004, p. 303 apud E. Bălan, op.cit. p.48
29
E. Bălan, op.cit. p.48
30
Ibidem, p.49
31
Idem
2.4. Principiul specializării (realităţii) bugetare32

Potrivit acestui principiu, veniturile bugetare trebuie înscrise în buget şi


aprobate de Parlament pe surse de provenienţă, iar cheltuielile publice care
urmează să se efectueze, pe categorii, destinaţii şi în funcţie de conţinutul lor
economic, potrivit clasificaţiei bugetare.
Individualizarea poziţiilor privind veniturile şi cheltuielile publice, pe baza unor
criterii definite semnifică specializarea bugetară. În plus, Parlamentul aprobă nivelul
cheltuielilor ca limite maxime, care, pentru fiecare destinaţie, reprezintă creditele
bugetare, în limita cărora se pot efectua plăţile.
Pentru stabilirea corectă a competenţelor de aprobare a creditelor bugetare
şi pentru simplificarea muncii de elaborare şi execuţie a bugetului public, practica
bugetară a iniţiat o clasificare bugetară a veniturilor şi cheltuielilor, care reprezintă
matricea unitară în care sunt definite poziţiile (posturile) fiecărui indicator bugetar.
Clasificaţia bugetară reprezintă gruparea veniturilor şi cheltuielilor bugetare
într-o ordine obligatorie şi după criterii unitare33.
Clasificarea bugetară trebuie să fie simplă, clară şi să ofere o imagine privind:
(i) sursele de provenienţă a veniturilor, pe categorii, cu identificarea
veniturilor fiscale, nefiscale, extraordinare etc.;
(ii) destinaţiile cheltuielilor, curente şi de capital, precum şi pe ramuri şi pe
domenii de activitate, pe ordonatorii de credite.
Respectarea specializării bugetare, prin clasificaţia bugetară, presupune
utilizarea creditelor bugetare în cadrul destinaţiilor pentru care s-au aprobat,
neadmiţându-se virarea acestora de la un ordonator la altul sau de la un capitol de
cheltuieli la altul. Virările de credite bugetare, între celelalte subdiviziuni ale
clasificaţiei bugetare, la nivelul fiecărui ordonator de credite, se pot efectua, fiind de
competenţa acestuia pentru bugetul propriu şi pentru bugetele subordonate.

2.5. Principiul anualităţii

Aplicarea acestui principiu presupune că Guvernul este autorizat de către


Parlament să încaseze venituri publice şi să efectueze cheltuieli publice pe o durata
de timp determinată, de un an (12 luni calendaristice) care corespunde exerciţiului
bugetar. La expirarea acestei perioade, este necesară o nouă autorizare a
Parlamentului pentru o altă perioade de timp, pentru un nou an bugetar 34.
Alineatul 2 al art. 138 din Constituţia României, republicată, consacră expres
acest principiu – Guvernul elaborează anual proiectul bugetului de stat şi pe cel al
asigurărilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobării Parlamentului.

2.6. Principiul transparenţei şi publicităţii

Aplicarea acestui principiu este un rezultat al democratizării societăţii


noastre. Potrivit acestuia, bugetul public, în toate componentele sale, se aduce la
cunoştinţă tuturor celor interesaţi, opiniei publice, iar dezbaterea sa se face, de
regulă, în şedinţe publice.

32
A se vedea T. Moşteanu, op.cit., p. 30-31 apud E. Bălan, op.cit., p.49
33
E. Bălan, op.cit. p.49-50
34
Idem
Astfel, prin mass-media, bugetul public, proiectul bugetului sau componentele
esenţiale ale acestuia sunt făcute cunoscute publicului larg şi supuse analizei
comentatorilor specializaţi35.
Articolul 9 din Legea finanţelor publice prevede: ,,Sistemul bugetar este
deschis şi transparent, acestea realizându-se prin:
(i) dezbaterea publică a proiectelor de buget, cu prilejul aprobării acestora;
(ii) dezbaterea publică a conturilor generale anuale de execuţie a bugetelor
cu prilejul aprobării acestora;
(iii) publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea 1, a actelor normative
de aprobare a bugetelor şi conturilor anuale de execuţie a acestora;
(iv) mijloacele de informare în masă, pentru difuzarea informaţiilor asupra
conţinutului bugetului, exceptând informaţiile şi documentele
nepublicabile, prevăzute de lege."

2.7. Principiul neafectării veniturilor

Conform acestui principiu, veniturile bugetare, prin perceperea lor, se


depersonalizează, nefiind permisă perceperea unui venit public pentru finanţarea
unei anumite cheltuieli publice determinate36.
Cheltuielile publice se stabilesc pornind de la nevoile publice recunoscute de
puterea politică. Existenţa resurselor financiare este o condiţie generală a acoperirii
cheltuielilor publice pe ansamblu. Orice nouă cheltuială în cursul anului bugetar se
poate aproba cu condiţia ca iniţiatorii să prevadă şi resursele acoperirii acestora.

2.8. Principiul unităţii monetare

Acest principiu bugetar a fost introdus prin textul art. 13 din Legea nr.
500/2002 privind finanţele publice. Potrivit cerinţelor principiului ,,toate operaţiunile
bugetare se exprimă în monedă naţională.37"
În condiţiile aderării la Uniunea Europeană, prin lege organică se poate
recunoaşte circulaţia şi înlocuirea monedei naţionale cu aceea a Uniunii Europene.
Aplicarea principiului reprezintă un mijloc de asigurare a unităţii de exprimare
în materia planificării şi executării veniturilor şi cheltuielilor bugetului public.

Secţiunea a II-a – Procedura bugetară

1. Elaborarea bugetului de stat

Procesul bugetar cuprinde etapele procedurale ale elaborării, aprobării,


execuţiei şi încheierii execuţiei bugetului public38.
Guvernul României, cel care exercită conducerea generală a activităţii executive în
domeniul finanţelor publice, elaborează anual proiectul bugetului de stat şi pe cel al
asigurărilor sociale de stat pe, care le supune, separat, aprobării Parlamentului,
potrivit art. 138 alin. (2) din Constituţia României.
Pe baza dispoziţiilor art. 16 din Legea finanţelor publice, „(1) Bugetul de stat,
bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele

35
E. Bălan, op.cit. p.52
36
Idem
37
Ibidem, p.53
38
Ibidem, p.55-56
instituţiilor publice autonome, bugetele creditelor externe contractate sau garantate
de stat, bugetele fondurilor externe nerambursabile, bugetul trezoreriei statului şi
bugetele instituţiilor publice se aprobă astfel:

(i) bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor


speciale, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat şi
bugetele fondurilor externe nerambursabile, prin lege;
(ii) bugetele instituţiilor publice autonome, de către organele abilitate în acest
scop prin legi speciale;
(iii) bugetele instituţiilor publice finanţate parţial din bugetele prevăzute la lit.
(i), prin lege, ca anexe la bugetele ordonatorilor principali de credite;
(iv) bugetele instituţiilor publice finanţate, integral din bugetele prevăzute la lit.
(i), de către ordonatorul de credite ierarhic superior al acestora;
(v) bugetele instituţiilor publice care se finanţează integral din venituri proprii,
de către organul de conducere al instituţiei publice şi cu acordul
ordonatorului de credite ierarhic superior;
(vi) bugetul trezoreriei statului, prin hotărâre a Guvernului.

Bugetele prevăzute la alin. (1) lit. iv) şi v) se aprobă în termen de 15 zile de la


data publicării legii bugetare anuale sau a legii de rectificare în Monitorul Oficial al
României, Partea I"
Rolul Parlamentului în procesul bugetar, conturat de dispoziţiile art. 17 din
Legea nr. 500/2002, este acela de a adopta legile bugetare anuale şi legile de
rectificare elaborate de Guvern (ca proiecte) în contextul strategiei
macroeconomice asumate de acesta. În timpul dezbaterilor, nu pot fi aprobate
amendamente care să determine majorarea deficitului bugetar.
De asemenea, Parlamentul adoptă legile contului general anual de execuţie.
Guvernul asigură realizarea politicii fiscal-bugetare, care ia în considerare
perspectivele economice şi priorităţile politice cuprinse în Programul de guvernare
acceptat de Parlament.
Astfel, potrivit art. 18 din Legea finanţelor publice, Guvernul asigură:
(i) elaborarea raportului privind situaţia macroeconomică pentru anul bugetar
respectiv şi proiecţia acesteia în următorii 3 ani;
(ii) elaborarea proiectelor legilor bugetare anuale şi transmiterea acestora
spre adoptare Parlamentului, în cadrul termenului limită prevăzut de lege.
În cazul în care legile bugetare anuale, depuse în termen legal, nu au fost
adoptate de către Parlament până cel târziu la data de 15 decembrie a
anului anterior anului la care se referă proiectul de buget, Guvernul va
solicita Parlamentului aplicarea procedurii de urgentă;
(iii) exercitarea conducerii generale a activităţii executive în domeniul
finanţelor publice, scop în care examinează periodic execuţia bugetară şi
stabileşte măsuri pentru menţinerea sau îmbunătăţirea echilibrului
bugetar, după caz;
(iv) supunerea spre adoptare Parlamentului a proiectelor legilor de rectificare
şi a contului general anual de execuţie;
(v) utilizarea fondului de rezervă bugetară şi a fondului de intervenţie la
dispoziţia sa, pe bază de hotărâri.
Proiectele legii bugetare anuale şi ale bugetelor se elaborează de către
Guvern, prin Ministerul Finanţelor, pe baza39:
(i) prognozelor indicatorilor macroeconomici şi sociali pentru anul bugetar
pentru care se elaborează proiectul de buget, precum şi pentru următorii 3
ani;
(ii) politicilor fiscale şi bugetare;
(iii) prevederilor memorandumurilor de finanţare, ale memorandumurilor de
înţelegere sau ale altor acorduri internaţionale cu organisme şi instituţii
financiare internaţionale, semnate şi/sau ratificate;
(iv) politicilor şi strategiilor sectoriale a priorităţilor stabilite în formularea pro-
punerilor de buget, prezentate de ordonatorii principali de credite;
(v) propunerilor de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali de credite;
(vi) programelor întocmite de către ordonatorii principali de credite în scopul
finanţării unor acţiuni sau ansamblu de acţiuni, cărora le sunt asociate
obiective şi indicatori de rezultate şi de eficienţă; programele sunt însoţite
de estimarea anuală a performanţelor fiecărui program, care trebuie să
precizeze: acţiunile, costurile asociate, obiectivele urmărite, rezultatele
obţinute şi estimate pentru anii următori, măsurate prin indicatori precişi, a
căror alegere este justificată;
(vii) propunerilor de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat,
precum şi de transferuri consolidabile pentru autorităţile administraţiei
publice locale;
(viii) posibilităţilor de finanţare a deficitului bugetar.

Legea finanţelor publice reglementează în Secţiunea a 2-a a Capitolului III


principalele repere ale calendarului bugetar40.
Astfel, indicatorii macroeconomici şi sociali pentru anul bugetar pentru care
se elaborează proiectul de buget, precum şi pentru următorii 3 ani, vor fi elaboraţi
de organele abilitate până la data de 31 martie a anului curent. Aceşti indicatori
urmează a fi actualizaţi pe parcursul desfăşurării procesului bugetar.
Ministerul Finanţelor trebuie să înainteze Guvernului, până la data de 1 mai,
obiectivele politicii fiscale şi bugetare pentru anul bugetar pentru care se
elaborează proiectul de buget şi următorii 3 ani, împreună cu limitele de cheltuieli
stabilite pe ordonatorii principali de credite, urmând ca acesta să le aprobe până la
data de 15 mai şi să informeze comisiile pentru buget, finanţe şi bănci ale Parla-
mentului asupra principalelor orientări ale politicii sale macroeconomice şi ale
finanţelor publice.
Ministrul Finanţelor va transmite ordonatorilor principali de credite, până la
data de 1 iunie a fiecărui an, o scrisoare-cadru care va specifica contextul
macroeconomic pe baza căruia vor fi întocmite proiectele de buget, metodologiile
de elaborate a acestora, precum şi limitele de cheltuieli aprobate de Guvern.
În cazul în care schimbarea cadrului macroeconomic impune modificarea
limitelor de cheltuieli, acestea vor fi adaptate de către Guvern, la propunerea
Ministerului Finanţelor. Până la data de 15 iunie Ministerul Finanţelor comunică
ordonatorilor principali de credite limitele de cheltuieli, astfel redimensionate, în
vederea definitivării proiectelor de buget.
Ordonatorii principali de credite au obligaţia ca până la data de 15 iulie a
fiecărui an să depună la Ministerul Finanţelor propunerile pentru proiectul de buget
39
A se vedea E. Bălan, op.cit. p.57-58
40
Idem
şi anexele la acesta, pentru anul bugetar următor, cu încadrarea în limitele de
cheltuieli, şi estimările pentru următorii 3 ani, însoţite de documentaţii şi
fundamentări detaliate.
Camera Deputaţilor şi Senatul, cu consultarea Guvernului, îşi aprobă
bugetele proprii şi le înaintează Guvernului în vederea includerii lor în proiectul
bugetului de stat.
Autorităţile administraţiei publice locale au aceeaşi obligaţie pentru
propunerile de transferuri consolidate şi de sume defalcate din unele venituri ale
bugetului de stat.
Ministerul Finanţelor examinează proiectele de buget şi poartă discuţii cu
ordonatorii principali de credite asupra acestora. În caz de divergenţă hotărăşte
Guvernul României.
Proiectele de buget şi anexele la acesta, definitivate, se depun la Ministerul
Finanţelor până la data de 1 august a fiecărui an.
Ministerul Finanţelor, pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali de
credite şi a bugetului propriu, întocmeşte proiectele legilor bugetare şi proiectele
bugetelor, pe care le depune la Guvern până la data de 30 septembrie a fiecărui
an.
Proiectul legii bugetului de stat este însoţit de un raport privind situaţia ma-
croeconomică pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget şi
proiecţia acesteia în următorii 3 ani. Acest raport cuprinde un rezumat al politicilor
macroeconomice în contextul cărora au fost elaborate proiectele de buget, precum
şi strategia Guvernului în domeniul investiţiilor publice.

Raportul şi proiectele legilor bugetare anuale exprimă politica fiscal-bugetară


a Guvernului, precum şi alte informaţii relevante în domeniu.
După însuşirea de către Guvern a proiectelor legilor bugetare şi de buget,
acesta le supune spre adoptare Parlamentului cel mai târziu la data de 15
octombrie a fiecărui an.

2. Conţinutul bugetului de stat

În temeiul prevederilor art. 75 din Legea finanţelor publice, „Orice sumă care
se cuvine statului se face venit la bugetul de stat, dacă legea nu prevede altfel".
Veniturile fiscale sau nefiscale şi cheltuielile sistemului bugetar, cumulate la
nivel naţional, alcătuiesc veniturile bugetare totale, respectiv cheltuielile bugetare
totale care, după consolidare, prin eliminarea transferurilor dintre bugete, vor
evidenţia dimensiunile efortului financiar public pe anul respectiv, starea de
echilibru sau dezechilibru, după caz41.
Creditele bugetare aprobate se utilizează pentru finanţarea funcţiilor
administraţiei publice, programelor, acţiunilor, obiectivelor şi sarcinilor prioritare,
potrivit scopurilor prevăzute în legi şi alte reglementări, şi vor fi angajate şi folosite
în strictă corelare cu gradul previzionat de încasare a veniturilor bugetare.
Veniturile şi cheltuielile se grupează în buget pe baza clasificaţiei bugetare.
Veniturile sunt structurate pe capitole şi subcapitole, iar cheltuielile pe părţi,
capitole, subcapitole, titluri, articole, precum şi alineate, după caz.
Cheltuielile bugetare au destinaţie precise şi limitată şi sunt determinate de
autorizările conţinute în lege specifice şi în legile bugetare anuale.

41
A se vedea E. Bălan, op.cit. p.59
Un principiu fundamental pentru asigurarea disciplinei financiare în
distribuirea banului public, a cărei importantă este subliniată şi de înscrierea sa în
Constituţia României, republicată [art. 138 alin. (5)], statuează faptul că nicio
cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare. Această
regulă priveşte atât angajarea cheltuielilor publice, elaborarea şi prezentarea spre
aprobare a proiectelor de bugete, ca şi legiferarea, în sensul că prin lege nu se pot
stabili cheltuieli publice, fără asigurarea sursei de finanţare. Orice dispoziţie legală
contrară este neconstituţională. De aceea, potrivit art. 111 alin. (1) din Constituţie,
în cazul în care o iniţiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de
stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea de către Camerele
Parlamentului a informaţiilor cu privire la aceste implicaţii este obligatorie.
Nesolicitarea informaţiei, dacă a dus la încălcarea principiului potrivit căruia orice
cheltuială publică nu se poate aproba, fără stabilirea sursei de finanţare, este un alt
motiv de neconstituţionalitate42.

3. Aprobarea bugetului de stat

Potrivit dispoziţiilor art. 65 alin. (2) lit. b) din Constituţia României, republicată,
aprobarea bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat se realizează
de către Camera Deputaţilor şi Senat în şedinţă comună. Această soluţie
constituţională este menită să elimine blocajul din activitatea parlamentară,
constituind o excepţie de la procedura dezbaterii separate a prevederilor de lege în
cele două Camere, reglementată de art. 75 din Constituţie, excepţie care a generat
şi o opinie potrivit căreia Constituţia României ar reglementa un Parlament
tricameral43.,
Proiectul legii de aprobare a bugetului de stat este depus la Parlament, de
către Guvern, împreună cu Raportul privind situaţia economico-financiară a ţării.
Potrivit procedurii parlamentare, reglementată în temeiul autonomiei regula-
mentare de către cele două Camere, etapele examinării şi aprobării legii bugetului
de stat sunt44:
(i) examinarea proiectului legii şi a Raportului Guvernului de către comisiile
permanente ale fiecărei Camere (comisia de buget-finanţe, bănci,
sesizată în fond şi alte comisii interesate);
(ii) avizele comisiilor permanente, inclusiv al celei juridice, se transmit
comisiei permanente de buget-finanţe, bănci, împreună cu eventualele
amendamente formulate;
(iii) comisiile de buget-finanţe ale celor două Camere reunite întocmesc un
report comun asupra proiectului de lege, care cuprinde toate
amendamentele celorlalte comisii şi formulează propuneri cu privire la
adoptarea sau respingerea proiectului de lege, care se transmit plenului;
(iv) dezbaterea generală a proiectului Legii de aprobare a bugetului de stat în
plenul celor două camere, pe baza raportului comun şi în prezenta
iniţiatorului;
(v) dezbaterea pe articole a proiectului legii;
(vi) adoptarea Legii de aprobare a bugetului de stat pe baza votului de
ansamblu, care poate fi deschis sau secret.

42
E. Bălan, op.cit., p.60
43
A se vedea M. Constantinescu ş.a., op.cit., p. 303 apud E. Bălan, op.cit. p.67
44
A se vedea E. Bălan, op.cit. p.67
Bugetele se aprobă de Parlament pe ansamblu, pe părţi, capitole,
subcapitole, titluri, articole, precum şi alineate, după caz, şi pe ordonatorii principali
de credite, pentru anul bugetar, precum şi creditele de angajament pentru acţiuni
multianuale.
Estimările pentru următorii 3 ani reprezintă informaţii privind necesarul de
finanţare pe termen mediu şi nu vor face obiectul autorizării pentru anii bugetari
respectivi.
Din momentul adoptării sale de către Camerele reunite ale Parlamentului,
proiectul legii bugetului de stat devine lege (o lege ordinară şi nu organică, nefiind
nominalizată ca stare de către Constituţie).
Pentru a produce efecte juridice, legea bugetară adoptată de Plenul celor
două camere ale Parlamentului trebuie supusă promulgării, potrivit dispoziţiilor art.
77 din Constituţia României, republicată.
Promulgarea legii este operaţiunea finală a procedurii legislative si ea
permite şefului statului să investească legea cu formulă executorie, obligând
autorităţile publice să treacă la executarea prevederilor acesteia.
Totodată, prin decretul de promulgare, preşedintele dispune publicarea legii
în Monitorul Oficial al României. Astfel, legile adoptate de către Parlament se trimit
spre promulgare Preşedintelui României, care are la dispoziţie pentru această
operaţiune un termen de cel mult 20 de zile de la data primirii legii semnate de
preşedinţii celor două Camere45.
Preşedintele poate emite decretul de promulgare sau poate cere
Parlamentului, în acelaşi termen, reexaminarea legii pentru orice motive temeinice.
Reexaminarea legii poate fi cerută de către Preşedinte o singură dată, iar obiecţiile
acestuia se discută în fiecare Cameră şi se adoptă sau se resping cu majoritatea
de voturi cerută pentru adoptarea legii, în funcţie de natura acesteia. După primirea
legii în urma reexaminării, Preşedintele României este obligat să o promulge în cel
mult 10 zile.
În cazul în care constată că legea a fost adoptată cu încălcarea prevederilor
Constituţiei, Preşedintele poate cere Curţii Constituţionale să verifice
constituţionalitatea acesteia. Decizia Curţii prin care se confirmă constituţionalitatea
legii este obligatorie pentru Preşedinte, care va trebui să promulge legea în cel mult
10 zile de la primirea deciziei.
Potrivit normelor constituţionale, legea intră în vigoare la 3 zile de la data publicării
în Monitorul Oficial al României sau la o data ulterioară prevăzută în textul ei (art.
78 din Constituţia României, republicată)46.

4. Execuţia bugetară

Executarea bugetului se realizează printr-o succesiune de acte şi operaţiuni


a căror coerenţă este asigurată de procedura execuţiei bugetare, reglementată
distinct în cadrul procedurii bugetare47.
Procedura execuţiei bugetare comportă următoarele faze:
(i) repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor bugetare;
(ii) executarea de casă a bugetului;

45
A se vedea E. Bălan, op.cit. p.68
46
Idem
47
A se vedea M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.107
(iii) realizarea veniturilor bugetare;
(iv) efectuarea cheltuielilor bugetare.

Veniturile şi cheltuielile aprobate prin bugetul de stat, bugetul asigurărilor


sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contracte
sau garantate de stat, bugetele fondurilor externe nerambursabile şi bugetele
instituţiilor publice autonome se repartizează pe trimestre în funcţie de termenele
legate de încasare a veniturilor, de termenele şi posibilităţile de asigurare a surselor
de finanţare a deficitului bugetar şi de perioada în care este necesară efectuarea
cheltuielilor.

În realizarea veniturilor bugetare sunt aplicabile următoarele principii48:


(i) nici un impozit, taxe sau alte obligaţii de natura acestora nu pot fi încasate
dacă nu au fost stabilite de lege;
(ii) lista tuturor impozitelor şi taxelor, precum şi a cotelor acestora trebuie să
fie aprobate prin legea bugetară anuală;
(iii) este inadmisibilă perceperea, sub orice titlu sau sub orice denumire, a
unor contribuţii — directe sau indirecte — în afara celor stabilite de
puterea legislativă.

Efectuarea cheltuielilor bugetare este supusă unor reguli expres înscrise în


Legea finanţelor publice. Potrivit acestor reguli49:
(i) cheltuielile bugetare trebuie să aibă o destinaţie precisă şi limitată, în
acord perfect cu autorizările conţinute în legile speciale şi în legile
bugetare anuale;
(ii) nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în buget şi nici angajată şi efectuată,
dacă nu există o bază legală pentru respectiva cheltuială;
(iii) nici o cheltuială din fonduri publice nu poate fi angajată, ordonanţată şi
plătită dacă nu este aprobată potrivit legii şi nu are prevederi bugetare.

Efectuarea cheltuielilor aprobate prin legea bugetară anuală, în vederea


îndeplinirii acţiunilor şi obiectivelor social-economice, presupune un ansamblu de
acte şi operaţiuni care cuprinde:

(i) solicitarea şi punerea la dispoziţia ordonatorilor de credite a fondurilor


bugetare alocate;
(ii) repartizarea fondurilor bugetare pe seama instituţiilor publice, a regiilor
autonome şi, respectiv societăţilor comerciale cu capital integral sau
majoritar de stat;
(iii) transferuri pentru unităţile administrativ-teritoriale, în cazurile în care
acestea nu pot acoperi cheltuielile din veniturile proprii, stabilite în
condiţiile legii;
(iv) utilizarea efectivă a fondurilor băneşti de către beneficiari.

48
Ibidem, p.108
49
A se vedea M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.109
5. Încheierea exerciţiului financiar şi controlul execuţiei
bugetare

5.1. Încheierea exerciţiului bugetar50


Execuţia bugetară se încheie la 31 decembrie a fiecărui an. Veniturile
neîncasate, respectiv cheltuielile neplătite până la această dată se vor încasa ori se
vor plăti, după caz, în contul bugetului pe anul următor.
Încheierea exerciţiului bugetar anual constă, în esenţă, în elaborarea şi
aprobarea contului general anual de execuţie bugetare.
. Contul general anual de execuţie a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor
sociale de stat şi al bugetelor fondurilor speciale este elaborat de către Ministerul
Finanţelor, pe baza situaţiilor financiare prezentate de ordonatorii principali de
credite bugetare, a conturilor privind execuţia de casă a bugetului statului, precum
şi în urma verificărilor şi analizelor pe care acest minister este dator a le efectua.
Astfel întocmit, contul general de execuţie a bugetului de stat este prezentat
Guvernului, care, - după ce îl analizează - îl prezintă spre aprobare Parlamentului,
până la data de 1 iulie a anului următor. Conturile generale anuale de execuţie a
bugetului statului, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor fondurilor
speciale şi ale ordonatorilor de credite trebuie să cuprindă, fiecare în parte - în
momentul în care este înaintat Parlamentului - la venituri: prevederile bugetare
iniţiate, prevederile bugetare definitive şi încasările realizate, iar la cheltuieli:
creditele bugetare iniţiale, creditele bugetare definitive şi plăţile efectuate (conform
art. 56-57 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice).

5.2. Controlul execuţiei bugetare

Execuţia bugetului public naţional se realizează sub Controlul unor organe de


stat, cărora le revin — prin lege — răspunderi specifice în legătură cu activitatea
bugetară. Aceste organe cu atribuţii de control a execuţiei bugetare sunt51:
(i) Ministerul Finanţelor, care exercită un control administrativ specializat,
control ce se realizează — în fapt — prin intermediul organelor sale:
aparatul de inspecţie al ministerului, Agenţia Naţională de Administrare
Fiscală, organele de inspecţie judeţene şi Garda Financiară. Prin acest
control de specialitate (care se întinde — practic — pe întreaga perioadă
a procesului bugetar) se urmăreşte modul de realizare a veniturilor şi de
efectuare a cheltuielilor bugetare, limitarea cheltuielilor de funcţionare,
eliminarea cheltuielilor inoportune şi neeconomicoase, utilizarea fondurilor
bugetare potrivit destinaţiilor pe care acestea le au52;
(ii) Curtea de Conturi, care exercită un control de specialitate — financiar,
denumit control ulterior extern, asupra modului de formare, administrare şi
de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public.
Controlul financiar ulterior al Curţii de Conturi se materializează într-un
raport pe care acest organism trebuie să îl prezinte anual Parlamentului53;

50
A se vedea M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit, p.112
51
Ibidem, p.113
52
Cu privire la obiectivele de care trebuie să ţină seama organele de control financiar, cu prilejul efectuării
controlului administrativ-financiar specializat a se vedea D.D.Şaguna, Drept financiar..., 1997, vol. II, p. 93-
94 apud M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.113
53
A se vedea Legea nr. 94/1992, privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată în M.Of.
nr. 116 din 16 martie 2000, cu modificările şi completările ulterioare apud M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit.,
p.113
(iii) Parlamentul, care exercită un control politic, constând în urmărirea
evoluţiei bugetare, atât cu privire la realizarea veniturilor, cât şi cu privire
la efectuarea cheltuielilor bugetare. Controlul Parlamentului asupra
bugetului se realizează în două momente: prima dată atunci când se
aprobă bugetul şi se adoptă legea bugetară anuală (ocazie cu care se
verifică corectitudinea, oportunitatea şi necesitatea prevederilor estimative
cuprinse în proiectul de buget) şi a doua oară atunci când se aproba
contul general anual de execuţie (prilej cu care se analizează modul în
care au fost puse în aplicare prevederile legii bugetare anuale). Aprobarea
— de către Parlament — a contului general anual privind execuţia
bugetară are semnificaţia ,,descărcării de gestiune" pentru Guvern (care,
până la acea dată, purta răspunderea pentru modul în care a fost executat
bugetul).

6. Răspunderea juridică antrenată de nerespectarea


regulilor procedurii bugetare

Întreaga procedură privind elaborarea proiectelor de bugete, aprobarea şi


executarea acestora este strict subordonata cerinţelor ,,disciplinei bugetare"
impuse de necesitatea respectării legalităţii în acest domeniu54.
Disciplina bugetară pretinde — pe de o parte — conformitatea cuprinsului
bugetelor de venituri şi cheltuieli al organelor de stat, instituţiilor publice şi a regiilor
autonome aflate în relaţii financiare cu statul şi — pe de altă parte — o severă
disciplină atât în ceea ce priveşte realizarea veniturilor bugetare, cât şi efectuarea
cheltuielilor publice finanţate de la bugetul public naţional.
Încălcarea disciplinei bugetare atrage, potrivit legislaţiei financiare în vigoare,
răspunderea juridică a tuturor subiectelor de drept care se fac vinovate de
nerespectarea întocmai a prevederilor legale în materie, indiferent dacă aceştia
sunt cetăţeni, funcţionari publici sau persoane juridice direct sau indirect implicate
în activitatea bugetară a statului.
Răspunderea juridică atrasă de încălcările disciplinei bugetare poate îmbrăca
forme diferite, în funcţie de gradul de pericol social al faptelor de încălcare a
normelor legale, de consecinţele lor patrimoniale, precum şi de semnificaţia
disciplinară a încălcărilor comise de către persoanele având calitatea de funcţionari
ai unor organe de stat, instituţii publice sau regii autonome.55
Astfel, încălcarea normelor dreptului bugetar (adică a normelor consacrate
exclusiv reglementării procedurii bugetare) poate atrage—după caz — răspunderea
administrativ contravenţională, răspunderea civilă (patrimoniale) ori chiar
răspunderea penală.
Dintre formele răspunderii juridice — mai sus menţionate — în conformitate
cu prevederile Legii finanţelor publice este primordial antrenată răspunderea
administrativă contravenţională, reglementată pentru încălcarea — de regulă, de
către ordonatorii de credite bugetare — a normelor privind stabilirea veniturilor
bugetare şi a condiţiilor de stabilire şi efectuare a cheltuielilor publice.
Relativ la stabilirea veniturilor bugetare, în cadrul etapei de elaborare a
proiectului bugetului de stat, pentru asigurarea veniturilor ministerelor, altor organe
centrale de stat, instituţii publice sau unităţi subordonate este interzisă perceperea
54
A se vedea M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.114
55
Idem
cu orice titlu şi sub orice denumire a unor impozite, taxe sau alte contribuţii băneşti
care nu au fost prevăzute în clasificaţia bugetară a veniturilor; săvârşirea unei astfel
de fapte este calificată drept contravenţie şi sancţionată ca stare.
Referitor la stabilirea şi condiţiile de efectuare a cheltuielilor bugetare sunt
calificate drept contravenţii şi sancţionate încălcările dispoziţiilor Legii finanţelor
publice privind: întocmirea şi existenţa conformă a actelor justificative pentru
stabilirea oricărora dintre cheltuielile admise de clasificaţia bugetară; întocmirea
completă şi conformă a documentaţiei tehnico-economice privind obiectivele de
investiţii; îndeplinirea de către ordonatorii de credite bugetare a îndatoririlor de a
urmări realizarea veniturilor, utilizarea eficientă a fondurilor băneşti bugetare,
întocmirea corespunzătoare a documentelor de evidenţă contabilă etc.(conform
prevederilor art.72 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice)
Asemenea încălcări ale normelor legale care alcătuiesc dreptul bugetar sunt
calificate şi sancţionate contravenţional numai dacă ele reprezintă fapte care au
fost săvârşite în condiţii ce nu determină întrunirea elementelor constitutive ale
infracţiunii, întrucât altfel este antrenată răspunderea penală cu specificul şi rigorile
sale56.
Contravenţiile săvârşite prin încălcarea normelor privind stabilirea veniturilor
bugetare, ca şi stabilirea şi efectuarea cheltuielilor publice se constată de către
organele de control financiar, iar amenzile aplicabile sunt diferenţiate pe categorii
de contravenţii.
Concomitent cu răspunderea contravenţională a funcţionarilor vinovaţi de
săvârşirea unor fapte contrare normelor legale şi — uneori — chiar independent de
aceasta pot fi comise fapte care atrag răspunderea disciplinară, ori de câte ori
acestea reprezintă abateri de la disciplina muncii; de regulă, abaterile disciplinare
au drept consecinţă antrenarea răspunderii patrimoniale, atunci când salariaţii au
adus — prin săvârşirea faptei considerată abatere disciplinară — prejudicii unităţii
la care sunt angajaţi sau unor terţe persoane fizice sau juridice.
În fine, dacă prin faptele de încălcare a normelor legale din domeniul bugetar
(indiferent dacă acestea sunt calificate drept contravenţii, infracţiuni sau pur şi
simplu fapte prejudiciabile) s-au produs daune patrimoniale, la cererea celui
păgubit poate fi antrenată răspunderea civiIă, patrimonială, menită a asigura
indemnizarea victimei până la concurenţa întregului prejudiciu produs57.

TEST DE AUTOEVALUARE

1. În ce constă conceptul de buget public ?


2. Numiţi principiile dreptului bugetar.
3. În ce constă principiul transparenţei şi publicităţii ?
4. În baza a ce sunt elaborate bugetele anuale ?
5. Care este procedura de aprobare a bugetului de stat ?
6. În ce constă controlul execuţiei bugetare ?

56
A se vedea M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.115
57
A se vedea şi Vasile Pătutea, Formele răspunderii juridice în legătură cu execuţia bugetară, în Dreptul nr.
3/1999, p. 35-44 apud M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.116
Capitolul 4 – BUGETELE UNITĂŢILOR ADMINISTRATIV-TERITORIALE

CONŢINUT

1. Consideraţii introductive
2. Procedura bugetară locală
2.1. Elaborarea proiectului bugetului local
2.2. Aprobarea proiectului bugetului local
2.3. Execuţia bugetelor locale
2.4. Încheierea execuţiei bugetare locale

OBIECTIVE

Parcurgerea acestui capitol va facilita cunoaşterea următoarelor noţiuni:


Ø aspecte referitoare la bugetele locale şi principiile care guvernează
existenţa bugetelor locale
Ø procedura de elaborare şi aprobare a bugetului local

1. Consideraţii introductive58

Bugetele locale sunt, în accepţiunea Legii nr. 273/2006, documentele prin


care sunt aprobate în fiecare an veniturile şi cheltuielile unitarilor administrativ-
teritoriale (comunele, oraşele, municipiile şi judeţele).
În materia principiilor care guvernează existenţa bugetelor locale, regăsim
principiile enunţate de Legea nr. 500/2002 pentru bugetul de stat: universalitatea,
publicitatea, unicitatea, unitatea monetară, anualitatea şi specialitatea bugetară59.
Este însă de remarcat faptul că, pentru bugetele locale, este prevăzut şi
principiul echilibrului, potrivit căruia „cheltuielile unui buget se acoperă integral din
veniturile bugetului respectiv" (art. 13). Imperativul echilibrării bugetelor locale nu se
impune numai autorităţilor locale, care trebuie să-şi dimensioneze cheltuielile în
funcţie de veniturile pe care le pot colecta în mod real, dar şi autorităţilor
administraţiei publice centrale. În acest sens, conţinutul principiului este întregit prin
raportare la dispoziţiile art. 6 din Legea nr. 273/2006, potrivit căruia
descentralizarea unor activităţi, prin trecerea acestora în administrarea şi finanţarea
autoritarilor administraţiei publice locale, trebuie însoţită de asigurarea unor resurse
financiare corespunzătoare unităţii administrativ- teritoriale vizate.
O serie de principii noi au fost introduse prin Legea nr. 273/2006, ele nefiind
de găsit în vechea reglementare. Două dintre acestea merită menţionate în mod
special:

(i) Principiul autonomiei locale financiare (art. 16)

58
A se vedea M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.231-232
59
A se vedea dispoziţiile coroborate ale art. 2 pct. 7 şi 56 din Legea nr. 273/2006
(1) Unităţile administrativ-teritoriale au dreptul la resurse financiare suficiente, pe
care autorităţile administraţiei publice locale le pot utiliza în exercitarea atribuţiilor
lor, pe baza şi în limitele prevăzute de lege.
(2) Autorităţile administraţiei publice locale au competenţa stabilirii nivelurilor impo-
zitelor şi taxelor locale, în condiţiile legii.
(3) Alocarea resurselor financiare pentru echilibrarea bugetelor locale nu trebuie să
afecteze aplicarea politicilor bugetare ale autorităţilor administraţiei publice locale în
domeniul lor de competenţă.
(4) Sumele defalcate cu destinaţie speciaIă se utilizează de către autorităţile
administraţiei publice locale în conformitate cu prevederile legale".

(ii) Principiul proporţionalităţii (art. 17)

„Resursele financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale trebuie să fie


proporţionale cu responsabilităţile autorităţilor administraţiei publice locale stabilite
prin lege."

Noile principii reglementate sunt destinate să crească, măcar la nivel


declarativ, gradul de autonomie financiară a colectivităţilor locale, întrucât:
(i) se recunoaşte expres dreptul colectivităţilor teritoriale la resurse financiare
suficiente;
(ii) se impune obligativitatea alocării resurselor financiare pentru echilibrarea
bugetelor locale (sume alocate de Guvern) de aşa manieră încât să nu fie
afectate politicile bugetare ale autorităţilor locale;
(iii) este reiterată cerinţa din art. 6 al legii, aceea a respectării proporţionalităţii
între responsabilităţile şi resursele financiare ale colectivităţilor locale.

Calitatea de ordonatori de credite pentru bugetele locale este determinată de


art. 21 din Legea nr. 273/2006 după cum urmează:
(i) ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale sunt preşedinţii
consiliilor judeţene, primarul general al municipiului Bucureşti şi ceilalţi
primari (inclusiv primarii sectoarelor municipiului Bucureşti);
(ii) ordonatorii secundari sau terţiari de credite sunt conducătorii instituţiilor
publice cu personalitate juridică, cărora li se alocă fonduri de la bugetele
locale, bugetele împrumuturilor externe şi interne sau bugetele fondurilor
externe nerambursabile.

2. Procedura bugetară locală

2.1. Elaborarea proiectului bugetului local

Elaborarea proiectului de buget la nivel local cuprinde practic mai multe faze:

(i) Informarea autorităţilor administraţiei publice locale se realizează prin


furnizarea unor elemente esenţiale pentru construcţia bugetului local:
- contextul macroeconomic, limitele sumelor defalcate din unele venituri ale
bugetului de stat şi limitele transferurilor consolidabile, precum şi metodologia de
elaborare a bugetelor locale, toate cuprinse în scrisoarea-cadru a Ministerului
Finanţelor, remisă până la data de 1 iunie prin intermediul direcţiilor generale ale
finanţelor publice;
- sumele de bani ce vor fi alocate în anul următor cu titlu de transferuri din
bugetele unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat sau ai altor
componente naţionale ale sistemului bugetar [art. 37 alin. (2)];
- datele privind model în care vor fi repartizate sumele aflate la dispoziţia
consiliilor judeţene sau a Consiliului General al Municipiului Bucureşti pentru
echilibrarea bugetelor locale, potrivit regulilor de principiu din art. 33 al legii.

(ii) Elaborarea variantei preliminare a proiectului de buget se face, pe baza


informaţiilor de mai sus, de către ordonatorii principali de credite, până la
data de 1 iulie a fiecărui an. În sensul art. 38 din Legea nr. 273/2006,
proiectele bugetelor locale echilibrate şi a estimărilor bugetare pentru
următorii 3 ani se depun la direcţiile generale ale finanţelor publice, care
funcţionează ca o veritabilă interfaţă între nivelul local şi nivelul central de
guvernământ.

(iii) Definitivarea transferurilor de fonduri publice destinate bugetului local este


absolut necesară pentru definitivarea proiectului de buget ce urmează a fi
supus aprobării legislativului local şi presupune:
- transmiterea de către Ministerul Finanţelor a datelor privind sumele defalcate
din unele venituri ale bugetului de stat şi transferurile consolidabile aprobate prin
Legea bugetului de stat, în termen de 5 zile de la publicarea acestei legi în
Monitorul Oficial al României, Partea 1;
- repartizarea sumelor aflate la dispoziţia consiliilor judeţene sau a Consiliului
General al Municipiului Bucureşti pentru echilibrarea bugetelor locale.

(iv) Definitivarea proiectului de buget se face de către ordonatorii principali de


credite, pe baza tuturor informaţiilor şi indicatorilor obţinuţi în fazele
anterioare, în termen de 15 zile de la publicarea legii bugetului de stat.

Acest proiect de buget local se aduce la cunoştinţă publică, fie prin afişare la
sediul unităţii administrativ-teritoriale, fie prin publicare în presa locală, în scopul de
a permite locuitorilor din respectiva unitate administrativ-teritorială să-şi exercite
dreptul de a contesta prevederile proiectului de buget, în termen de 15 zile de la
aducerea la cunoştinţă publică.

2.2. Aprobarea proiectului bugetului local

Pentru aprobarea proiectului de buget este necesară întrunirea unei


majorităţi absolute (adică jumătate plus unu din numărul consilierilor în funcţie),
conform art. 45 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 215/2001. Credem însă că prealabil
aprobării bugetului trebuiesc lămurite cel puţin două aspecte60:
(i) Mai întâi, este nevoie de aprobarea nivelului taxelor şi impozitelor locale
pentru anul următor, adică a celor mai importante venituri proprii ale
bugetelor locale, aprobare care se face cu majoritate absolută de voturi
[art. 45 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 215/2001];
(ii) Soluţionarea, eventualelor contestaţii formulate de locuitori trebuie să fie
60
A se vedea M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.237
şi ea făcută înainte de adoptarea bugetului, individual, prin hotărâre a
consiliului local sau judeţean, pentru fiecare contestaţie în parte".

Toate bugetele locale aprobate prin vot de către consiliul local, consiliul
judeţean sau consiliul General al Municipiului Bucureşti va fi transmis Ministerului
Finanţelor, prin intermediul direcţiilor generale ale finanţelor publice, în termen de
15 zile de la data aprobării acestora [art. 39 alin.(8) din Legea nr. 273/2006].
În situaţia în care bugetul de stat nu a fost aprobat în termenul legal prevăzut
de art. 138 alin. (1) din Constituţia României şi de art. 37 alin. (1) din Legea nr.
500/2002 – cu cel puţin 3 zile înainte de încheierea exerciţiului bugetar – soluţia
aplicabilă la nivel naţional este transpusă şi la nivel local, conform art. 40 din Legea
nr. 273/200661:

(i) ordonatorii de credite vor conduce execuţia bugetară pe baza cifrelor de


venituri şi cheltuieli din bugetul anului precedent, cu respectarea limitei de
1/12 din vechile prevederile bugetare;

(ii) direcţiile generale ale finanţelor publice vor acorda transferuri de la


bugetul de stat în limita a 1/12 din transferurile efectuate în anul
precedent, putând decide, în cazuri întemeiate, suplimentarea acestora.

2.3. Execuţia bugetelor locale

Execuţia bugetelor locale urmează liniile generale prezentate în contextul


execuţiei bugetului de stat. Astfel, procedura creditelor bugetare presupune
trecerea succesivă prin fazele de deschidere a creditelor bugetare, angajare a
creditelor bugetare, lichidare de credite bugetare, ordonanţare de credite bugetare
şi plată a creditelor bugetare.
De asemenea, execuţia bugetelor locale este guvernată de principiul
afectaţiunii speciale a creditelor bugetare. Excepţiile de la acest principiu sunt de
strictă interpretare şi sunt stabilite de textele Legii nr. 273/200662:
(i) virările de credite bugetare se pot face nelimitat, cu acordul legislativului
local (pentru virările între capitole sau între programe) sau prin dispoziţia
ordonatorului principal de credite (pentru virările în cadrul aceluiaşi capitol
bugetar), cu începere din trimestrul III (art. 49);
(ii) transferul creditelor bugetare intervine firesc în ipoteza transferului de
instituţii, acţiuni sau sarcini de la nivel central la nivel local sau între
diferite entităţi existente pe plan local (art. 52);
(iii) suplimentarea creditelor bugetare se poate face în principiu din fondul de
rezervă bugetare local (constituit în condiţiile expuse în art. 36) sau dintr-
un fond similar constituit la nivel central, pentru cheltuieli neprevăzute;
(iv) anticipările de credite bugetare, admise de art. 54 alin. (8), nu vor putea
depăşi 30% din totalul creditelor bugetare;
(v) anularea creditelor bugetare poate fi decisă de consiliul local, consiliul
judeţean sau consiliul General al Municipiului Bucureşti (pentru sarcinile
desfiinţate sau emanate); ea poate intervine însă şi de drept, în ipoteza în
care creditul bugetar nu a fost utilizat în interiorul exerciţiului bugetar.
61
A se vedea M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.239
62
Ibidem, p.240
2.4. Încheierea execuţiei bugetare locale

Încheierea execuţiei bugetare la nivel local are loc la data de 31 decembrie a


fiecărui an. Contul anual de execuţie a bugetului local este întocmit de ordonatorii
principali de credite şi este supus spre aprobare consiliului local, consiliul judeţean
sau consiliul General al Municipiului Bucureşti, până la data de 31 mai a anului
următor.

Structura contului anual de execuţie a bugetului local va cuprinde:


(i) la venituri: prevederile bugetare iniţiale; prevederile bugetare definitive;
încasările realizate;
(ii) la cheltuieli: creditele bugetare iniţiale; creditele bugetare definitive; plăţile
efectuate (art. 57).
Principiile încheierii execuţiei bugetare incidente la nivel naţional sunt
aplicabile şi la nivel local, conform art. 60 din Legea nr. 273/2006.

TEST DE AUTOEVALUARE:

1. Care sunt principiile care guvernează existenţa bugetelor locale ?


2. În ce constă procedura de execuţie a bugetelor locale ?
Capitolul 5 – VENITURILE ŞI CHELTUIELILE BUGETELOR LOCALE

CONŢINUT

Secţiunea I – Veniturile bugetelor locale


Secţiunea II-a – Cheltuielile bugetelor locale

OBIECTIVE

Parcurgerea acestui capitol va facilita cunoaşterea următoarelor noţiuni:


Ø veniturile cuprinse în bugetul comunelor, oraşelor, judeţelor etc.
Ø cheltuielile cuprinse în bugetele locale

Secţiunea I – Veniturile bugetelor locale

Sintetic, veniturile bugetelor locale sunt în principal următoarele63:

I. Veniturile cuprinse în bugetul judeţului, formate din:


(i) venituri provenind din unele impozite şi taxe locale reglementate de Codul
fiscal ;
(ii) venituri din alte taxe locale sau din taxele speciale stabilite de consiliile
judeţene; venituri din taxe pentru eliberarea de licenţe şi autorizaţii de
funcţionare;
(iii) venituri din impozitul pe profit încasat de la regiile autonome şi societăţile
comerciale de sub autoritatea consiliilor judeţene;
(iv) vărsăminte din profitul net al regiilor autonome de sub autoritatea
consiliilor judeţene; venituri din concesionarea şi închirierea bunurilor care
fac parte din domeniul public sau privat al judeţelor;
(v) venituri din vânzarea unor bunuri aparţinând domeniului privat al judeţelor;

(vi) venituri din valorificarea bunurilor confiscate, din amenzi şi alte sancţiuni;
cote defalcate din impozitul pe venit;
(vii) sume defalcate din alte venituri ale bugetului de stat;
(viii) subvenţii primite de la bugetul de stat şi de la alte bugete;
(ix) sponsorizări şi donaţii acceptate potrivit legii.

II. Veniturile cuprinse în bugetele comunelor, oraşelor, sectoarelor municipiului


Bucureşti şi în bugetul municipiului Bucureşti, sunt următoarele:

(i) venituri provenind din impozitele şi taxele locale reglementate de Codul


fiscal (impozitul pe clădiri, impozitul pe teren, taxa asupra mijloacelor de
transport, taxa pentru eliberarea avizelor, certificatelor şi autorizaţiilor,
taxa pentru reclamă şi publicitate, impozitul pe spectacole, taxa hotelieră);
(ii) venituri din taxe judiciare de timbru şi taxe extrajudiciare de timbru [art.
295 alin. (11) lit. b) şi d) C. fisc.];
63
pentru lista completă a veniturilor şi cheltuielilor care pot fi cuprinse în bugetele locale, a se vedea Anexele
1 şi 2 la Legea nr. 273/2006.
(iii) venituri din alte taxe locale sau din taxele speciale stabilite de consiliile
locale şi Consiliul General;
(iv) cote defalcate din impozitul pe venit;
(v) sume defalcate din alte venituri ale bugetului de stat;
(vi) venituri din taxe pentru eliberarea de licenţe şi autorizaţii de funcţionare;
(vii) venituri din impozitul pe profit plătit de regiile autonome şi societăţile
comerciale din subordinea consiliilor locale;
(viii) vărsăminte din profitul net al regiilor autonome de sub autoritatea
consiliilor locale;
(ix) venituri din concesionarea şi închirierea bunurilor din domeniul public sau
privat al comunelor, oraşelor sau municipiilor;
(x) venituri din vânzarea unor bunuri aparţinând domeniului privat al
comunelor, oraşelor sau municipiilor;
(xi) venituri din valorificarea bunurilor confiscate, din amenzi şi alte sancţiuni;

(xii) subvenţii primite de la bugetul de stat şi de la alte bugete;


(xiii) sponsorizări şi donaţii acceptate potrivit legii.

O categorie importantă de venituri pentru bugetele locale o reprezintă


impozitele şi taxele locale. Această categorie este reglementată în Titlul IX al
Codului fiscal român şi cuprinde: impozitul pe clădiri; impozitul pe teren; taxa
asupra mijloacelor de transport; taxa pentru eliberarea certificatelor, avizelor şi
autorizaţiilor; taxa pentru folosirea mijloacelor de reclamă şi publicitate; impozitul pe
spectacole; taxa hotelieră; taxe speciale; alte taxe locale.
Tot în materia impozitelor şi taxelor speciale, trebuie observat faptul că
autorităţile administraţiei publice locale pot reglementa veritabil doar în ceea ce
priveşte două categorii de taxe locale: taxele speciale şi aşa-numită categorie ,,alte
taxe locale".
O altă sursă importantă de venituri a bugetelor locale o reprezintă cotele
defalcate din impozitul pe venit plătit la bugetul de stat la nivelul fiecărei unităţi
administrativ-teritoriale. Astfel, în fiecare lună, în termen de 5 zile de la încheierea
lunii în care s-a plătit impozitul pe venit, se alocă bugetelor locale64:
(i) cotă de 47% la bugetele locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor, pe
teritoriul cărora îşi desfăşoară activitatea plătitorii de impozite;
(ii) o cotă de 13% la bugetul propriu al judeţului;
(iii) restul de 22% într-un cont distinct, deschis pe seama Consiliului judeţean
pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi
judeţului [art. 32 alin. (1) din Legea nr. 273/2006].

Pentru municipiul Bucureşti, cota de 82% din impozitul pe venit se


repartizează astfel: 23,5% la bugetele locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti,
47,5% la bugetul propriu al municipiului Bucureşti şi 11% într-un cont distinct,
deschis pe seama Consiliului General al Municipiului Bucureşti pentru echilibrarea
bugetelor locale ale sectoarelor şi municipiului Bucureşti [art. 32 alin. (3) din Legea
nr. 273/2006].
Sumele aflate la dispoziţia consiliilor judeţene şi respectiv a Consiliului
General al Municipiului Bucureşti, destinate echilibrării bugetelor locale (în condiţiile
în care, reamintim, bugetele locale nu pot fi deficitare), sunt repartizate
64
A se vedea M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.248-249
colectivităţilor locale pe baza unor criterii economice complexe, conform procedurii
descrise în art. 33 din Legea nr. 273/2006. Cu privire la acest aspect, trebuie să
remarcăm faptul că legiuitorul a urmărit să elimine influenţa factorului politic în
repartizarea sumelor către colectivităţile locale, criteriile pe baza cărora se
repartizează aceste fonduri fiind strict economice: capacitatea financiară şi
respectiv suprafaţa entităţii teritoriale vizate65.
Pentru susţinerea cheltuielilor publice generate de descentralizarea unor
activităţi şi pentru a se asigura echilibrarea bugetelor locale, prin legea bugetului de
stat se aprobă sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat (în special din
taxa pe valoarea adăugată şi din celelalte impozite indirecte), sume determinate la
nivelul fiecărui judeţ.
Veniturile bugetelor locale se pot constitui şi din anumite transferuri
consolidabile provenite de la bugetul de stat, transferuri destinate unor proiecte
comune ale autorităţilor administraţiei publice locale şi Guvernului, finanţate din
împrumuturi externe sau unor programe de dezvoltare sau sociale, de interes
naţional, judeţean sau local (art. 34 din Legea nr. 273/2006).

În fine, potrivit art. 28-29 din Legea nr. 73/2006, veniturile obţinute din
administrarea domeniului public şi privat al unităţii administrativ-teritoriale (prin
concesionarea sau închirierea bunurilor din domeniul public ori prin concesionarea,
închirierea sau înstrăinarea bunurilor din domeniul privat) se fac de asemenea venit
la bugetul local. Trebuie menţionat că aceste sume de bani se înregistrează în
buget ca venituri nefiscale, venituri din capital.
Prin urmare, ele nu pot fi înscrise în categoria ,,alte sume datorate bugetului
general consolidat" la care face referire Codul de procedură fiscală şi pentru
încasarea lor nu sunt aplicabile dispoziţiile procedurale fiscale, ci cele de drept
comun66

Secţiunea II-a – Cheltuielile bugetelor locale

Potrivit art.41-48 din legea nr.273/2006, cheltuielile cuprinse în bugetele


locale, sunt prevăzute în mod distinct cheltuielile pentru investiţii publice locale67.
Asemenea cheltuieli pot fi angajate numai în baza unui program de investiţii publice
actualizat anual la nivelul fiecărei unităţi administrativ - teritoriale şi cuprins într-o
anexă la bugetul local. Aprobarea acestor programe de investiţii (care de regulă se
întind pe mai mulţi ani) se face de consiliile locale, consiliile judeţene sau consiliul
general, după caz, urmând ca în fiecare an să fie cuprinse în bugetele locale
cheltuielile necesare, potrivit graficului de execuţie şi graficului de finanţare pentru
fiecare program în parte.

În bugetele locale sunt cuprinse cheltuieli precum:

I. Cheltuielile cuprinse în bugetul judeţului, defalcate astfel:

(i) cheltuieli pentru învăţământul primar şi gimnazial şi pentru învăţământul


special;

65
A se vedea M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.249
66
Idem
67
Ibidem, p.251
(ii) cheltuieli pentru finanţarea unor instituţii şi acţiuni sanitare;
(iii) cheltuieli pentru finanţarea bibliotecilor publice judeţene;
(iv) cheltuieli destinate asistenţei sociale (asistenţa socială în caz de
invalidităţi, susţinerea serviciilor publice specializate pentru protecţia
copilului etc.);
(v) cheltuieli pentru agricultură şi silvicultură;
(vi) cheltuieli pentru prevenirea inundaţiilor;
(vii) cheltuieli pentru drumuri judeţene şi susţinerea aviaţiei civile;
(viii) cheltuieli pentru susţinerea programelor de dezvoltare regională etc.

II. Cheltuielile cuprinse în bugetele comunelor, oraşelor, sectoarelor municipiului


Bucureşti şi în bugetul municipiului Bucureşti, sunt împărţite după cum urmează:

(i) cheltuieli pentru învăţământul preşcolar, liceal, profesional, postliceal,


pentru internate, cămine şi cantine pentru elevi;
(ii) cheltuieli pentru finanţarea creşelor, a altor instituţii şi acţiuni sanitare;
cheltuieli pentru finanţarea caselor de cultură şi a căminelor culturale;
(iii) cheltuieli destinate asistenţei sociale (centre de îngrijire şi asistenţă,
cantine de ajutor social, centre de recuperare şi reabilitare pentru minori
cu handicap, diverse tipuri de ajutoare sociale);

(iv) cheltuieli pentru servicii publice, dezvoltare publică şi locuinţe (întreţinerea


şi repararea străzilor, iluminat, salubritate, întreţinere parcuri publice,
construcţie de locuinţe, electrificări rurale etc.);
(v) cheltuieli pentru susţinerea programelor de dezvoltare regională şi pentru
contribuţia la Fondul Român de Dezvoltare Socială etc.

TEST DE AUTEVALUARE

1. Care sunt veniturile cuprinse în bugetele comunelor şi care sunt veniturile


cuprinse în bugetele judeţelor ?
2. Numiţi care cheltuieli sunt cuprinse în bugetul judeţului ?
Capitolul 6 – VENITURILE BUGETELOR PUBLICE

CONŢINUT

Secţiunea I – Venituri ordinare


1. Impozitele
2. Taxele
3. Principalele impozite datorate bugetului de stat
3.1. Impozitul pe venit
3.2. Taxa pe valoarea adăugată
3.3. Accizele
3.4. Taxele vamale
4. Principalele impozite şi taxe datorate bugetelor locale
4.1. Impozitul pe clădiri
4.2. Impozitul pe teren
4.3 Taxa asupra mijloacelor de transport
4.4. Impozitul pe spectacole
5. Contribuţiile sociale
5.1. Contribuţia de asigurări sociale
5.2. Contribuţia de asigurare pentru accidente de muncă şi boli profesionale

Secţiunea a II-a Veniturile extraordinare


1.Creditul public
1.1. Împrumuturile publice interne
1.2. Împrumutul public extern
2. Datoria publică
2.1. Noţiunea datoriei publice
2.2. Clasificarea datoriei publice

OBIECTIVE

Parcurgerea acestui capitol va facilita cunoaşterea următoarelor noţiuni:


Ø reprezentarea veniturilor ordinare şi extraordinare
Ø aspecte privind impozitele şi taxele în România
Ø categorii de venituri supuse impozitului pe venit
Ø aspecte referitoare la taxa pe valoare adăugată, accize etc.
Ø principalele impozite şi taxe datorate bugetelor locale
Ø aspecte referitoare la creditul public şi datoria publică

Secţiunea I – Venituri ordinare

Veniturile statului sunt ordinare şi extraordinare. Veniturile ordinare sunt re-


prezentate de impozite, taxe, contribuţii sociale şi contribuţie la fondurile speciale
extrabugetare. În cadrul veniturilor ordinare includem şi veniturile statului din
dividende, dobânzi, vânzarea acţiunilor sau activelor din patrimonial privat al
statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, redevenţele din concesionarea
bunurilor aparţinând domeniului public, venituri provenite din diferite contracte cu
parteneri privaţi, cum ar fi închirierea, asocierea în participaţie, parteneriatul public-
privat68.
Veniturile extraordinare sunt reprezentate de împrumuturi interne sau
externe, emisiunea de obligaţiuni de stat şi bonurile de tezaur. De asemenea, în
cadrul procesului de echilibrare a sistemului bugetar în ansamblul său, în cadrul
operaţiunii de consolidare bugetară, apar transferurile şi virările de credite
bugetare. Pentru bugetul component al sistemului bugetar care beneficiază de
veniturile provenite din transferuri şi virări, acestea reprezintă venituri extraordinare.
Veniturile ordinare şi extraordinare aparţin bugetului de stat (bugetul
ministerelor şi celorlalte autorităţi ale administraţiei centrale de stat), bugetului
asigurărilor sociale de stat şi bugetelor locale.

1. Impozitele

Impozitul reprezintă o contribuţie bănească obligatorie şi cu titlul nerambur-


sabil, datorată, conform legii, bugetului de stat de către persoanele fizice şi persoa-
nele juridice pentru veniturile pe care le obţin sau bunurile pe care le posedă69.

I. Impozitul este o contribuţie bănească, în sensul că persoanele fizice şi


juridice sunt datoare să participe după anumite criterii la formarea fondurilor
generale de dezvoltare a societăţii, necesare finanţării unor trebuinţe social-
economice în folosul întregii colectivităţi.
În condiţiile statului modern, contribuţia se realizează numai în formă
bănească, spre deosebire de statele sclavagiste şi feudale, care percepeau
impozite şi în natură.

II. Este o contribuţie obligatorie, în sensul că toate persoanele fizice şi juridice


care beneficiază de acţiunile sau obiectivele finanţate din fondurile generale ale
societăţii trebuie să participe la formarea acestor fonduri.

III. Impozitele sunt prelevări cu titlu nerambursabil, în sensul că, odată făcute în
scopul formării fondurilor generale ale societăţii, ele sunt utilizate numai la finan-
ţarea unor acţiuni şi obiective necesare tuturor membrilor societăţii, şi nu unor inte-
rese individuale sau de grup.

IV. Impozitele sunt datorate conform dispoziţiilor legale, în sensul că niciun


impozit al statului nu se poate stabili şi percepe decât în ,,puterea unei legi",
conform principiului nullum impositum sine lege .

V. Impozitele sunt datorate de către persoanele fizice şi persoanele juridice, în


sensul că reprezintă o modalitate de participare a acestora la constituirea fondurilor
generale ale societăţii.

VI. Impozitul se datorează pentru veniturile realizate şi bunurile deţinute, în


sensul că subiectele impozabile datorează contribuţia numai în cazul când
realizează veniturile prevăzute de lege ca impozabile sau dobândesc sau posedă
bunuri care, conform prevederilor legale, sunt impozabile. Impunerea unor venituri
68
D.D.Şaguna, D.Şova, op.cit., p.111
69
Idem
sau bunuri dintre cele care nu sunt prevăzute în actele normative prin care se
institute veniturile bugetare este abuzivă şi ilegală, ele fiind restituite de îndată celor
de la care s-au perceput fără temei legal. Funcţionarii de stat care le-au instituit şi
perceput urmează să răspundă, după caz, disciplinar, contravenţional sau penal.
În literatura de specialitate se mai reţine în plus încă o trăsătură a impozitului,
şi anume că este o prelevare fără o contraprestaţie sau fără vreun echivalent. Nu
putem fi de acord cu o asemenea opinie din cel puţin două motive, şi anume70:

(i) trăsătura esenţială a impozitelor este reversibilitatea, potrivit căreia


sumele concentrate de stat pe calea impozitelor de la persoanele fizice şi
juridice se reîntorc sub forma unor acţiuni, servicii, gratuităţi de care
beneficiază cei care au contribuit la formarea fondurilor generale ale
societăţii. Astfel de gratuităţi de care beneficiază populaţia sunt acţiunile
social-culturale organizate de stat în folosul ei, şi anume învăţământ,
ocrotirea sănătăţii, asistenţa socială, ajutorul familial de stat, arta, cultura,
educaţia fizică şi sportul. Prin urmare, sub acest aspect, impozitul apare
ca o prelevare obligatorie către bugetul de stat, este drept, fără echivalent
şi fără o contraprestaţie directă şi imediată, însă plătitorii capătă vocaţii
directă ca beneficiari ai unor activităţi organizate de stat, fără să fie
obligaţi la plata contravalorii acestora;
(ii) în schimbul impozitelor încasate, statul se obligă şi trebuie să creeze şi să
asigure un cadru general favorabil desfăşurării activităţilor economice,
sociale şi politice în societate, conform principiului ,,cine plăteşte impozite
are dreptul de a beneficia de protecţie din partea organelor statului".

2. Taxele

Taxele (de timbru, de înregistrare, de arbitrare, de metrologie, consulare, de


spitalizare etc.) reprezintă, alături de impozite, cea de a doua categorie principală
de venituri de la bugetul de stat.
Taxa reprezintă plata efectuată de persoanele fizice sau juridice pentru
serviciile prestate acestora de către instituţii publice. Prin urmare, taxele sunt
reglementate ca obligaţii bugetare datorate de persoanele fizice sau juridice
reprezentând plata neechivalentă a unor servicii, după principiul recompensei
speciale. Cu alte cuvinte, taxele sunt încasate de la persoanele care solicită o
anumită activitate din partea unor instituţii de stat sau beneficiază de servicii
publice, altele decât cele cu caracter productiv71.
Spre deosebire de impozite, taxele se caracterizează printr-o serie de trăsă-
turi specifice, şi anume:

(i) reprezintă plata neechivalentă pentru servicii sau lucrări efectuate de


organe sau instituţii care primesc, întocmesc sau eliberează diferite acte
prestează servicii şi rezolvă alte interese legitime ale persoanelor fizice
sau juridice. Plata serviciilor sau lucrărilor este neechivalentă deoarece,
conform dispoziţiilor legale, aceasta poate fi mai mare sau mai mică,
comparativ cu valoarea prestaţiilor efectuate de organe sau instituţii de
70
L Gliga, Gh. Gilescu, A Olcescu, op. cit., p. 99; C. Kirifescu, op. cit., p. 187; L Gliga, Drept financier, Ed.
Didactics şi Pedagogică, Bucureşti, 1975, p. 102 apud D.D.Şaguna, D.Şova, op.cit., p.111
71
D.D.Şaguna, D.Şova, op.cit., p.112
stat;
(ii) subiectul plătitor este precis determinat din momentul când acesta solicită
efectuarea unei activităţi din partea unui organ sau instituţii de stat;
(iii) taxele reprezintă o contribuţie de acoperire a cheltuielilor necesare
serviciilor solicitate de diferite persoane, pe când impozitele se
întrebuinţează la acoperirea cheltuielilor generale ale societăţii;
(iv) taxele reprezintă plăţi făcute de persoanele fizice sau juridice pentru
servicii sau lucrări efectuate în mod direct şi imediat acestora de către
organe sau instituţii de stat specializate.
Aceste trăsături sunt consacrate şi de legislaţia în vigoare referitoare la
taxele de timbru, care prevede că: „taxele de timbru reprezintă plata serviciilor
prestate ori a lucrărilor efectuate de diferite organe sau instituţii de stat care
primesc, întocmesc sau eliberează diferite acte, prestează servicii ori rezolvă
diferite interese legitime ale părţilor".

Taxele reprezintă deci plata serviciilor, lucrărilor şi altor activităţi ale unor
organe sau instituţii de stat, însă, între cuantumul sau mărirea lor şi valoarea
efectivă – patrimonială sau nepatrimonială – a serviciilor sau activităţilor prestate în
beneficiul plătitorului nu există un raport de echivalenţă. Fiind instituite în scopuri
fiscale, de realizare a unor venituri la bugetul de stat, cuantumul taxelor nu se
stabileşte pornind de la costul, preţul ori valoarea serviciului prestat, ci independent
de criterii de ordin economic. Sub acest aspect, taxele se deosebesc radical de
preţul mărfurilor ori tarifele serviciilor executate de întreprinderile, organizaţiile
economice sau de liber profesioniştii autorizaţi. Preţurile şi tarifele cuprind
cheltuielile de producţie şi circulaţie, pe când taxele nu sunt stabilite în raport de
cheltuielile de întreţinere ale organelor sau instituţiilor de stat respective şi, de
asemenea, nu se percep pentru toate serviciile, lucrările sau activităţile efectuate în
favoarea unor persoane fizice sau juridice72.
În stabilirea şi aplicarea taxelor se au în vedere unele principii, şi anume:
(i) unicitatea taxării, în sensul că pentru unul şi acelaşi serviciu prestat unei
persoane, aceasta nu datorează taxa decât o singură dată;
(ii) răspunderea pentru neîndeplinirea obligaţiei de plată revine funcţionarului
sau persoanei încadrate de la instituţia sau organul de stat respectiv, şi nu
debitorului; nulitatea actelor nelegal taxate;
(iii) taxele sunt anticipative, în sensul că ele se datorează şi se achită în
momentul solicitării serviciilor sau lucrărilor ce urmează a fi efectuate de
organe sau instituţia de stat.
Taxele reprezintă venituri ordinare ale bugetului de stat şi bugetelor locale,
cu precizarea că cele mai multe taxe sunt venituri ale bugetelor locale.

3. Principalele impozite datorate bugetului de stat

Impozitul pe profit este un impozit direct, datorat de contribuabili bugetului de


stat. Impozitul se calculează asupra profitului, adică a masei impozabile stabilite ca
urmare a scăderii cheltuielilor necesare realizării venitului din totalul încasărilor
entităţii supuse impozitării73.

72
D.D.Şaguna, D.Şova, op.cit., p.112
73
Idem
Sunt obligate la plata impozitului pe profit următoarele persoane, denumite
contribuabili:

(i) persoanele juridice române;


(ii) persoanele juridice străine care desfăşoară activitate prin intermediul unui
sediu permanent în România;
(iii) persoanele juridice străine şi persoanele fizice nerezidente care
desfăşoară activitate în România într-o asociere fără personalitate
juridică;
(iv) persoanele juridice străine care realizează venituri din/sau în legătură cu
proprietăţi imobiliare situate în România sau din vânzarea/cesionarea
titlurilor de participare deţinute la o persoană juridică română;
(v) persoanele fizice rezidente asociate cu persoane juridice române, pentru
veniturile realizate atât în România, cât şi în străinătate din asocieri fără
personalitate juridică; în acest caz, impozitul datorat de persoana fizică se
calculează, se reţine şi se varsă de către persoana juridică română.

Obiectul impozitului pe profit se stabileşte diferenţiat pe categorii de


contribuabili74:

(i) în cazul persoanelor juridice române, impozitul se stabileşte asupra


profitului impozabil obţinut din orice sursă, atât din România, cât şi din
străinătate;
(ii) în cazul persoanelor juridice străine care desfăşoară activitate prin
intermediul unui sediu permanent în România, impozitul se stabileşte
asupra profitului impozabil atribuibil sediului permanent;
(iii) în cazul persoanelor juridice străine şi al persoanelor fizice nerezidente
care desfăşoară activitate în România într-o asociere fără personalitate
juridică, impozitul se stabileşte asupra părţii din profitul impozabil al
asocierii atribuibile fiecărei persoane;
(iv) în cazul persoanelor juridice străine care realizează venituri din/sau în
legătură cu proprietăţi imobiliare situate în România sau din
vânzarea/cesionarea titlurilor de participare deţinute la o persoană juridică
română, impozitul se stabileşte asupra profitului impozabil aferent acestor
venituri;
(v) în cazul persoanelor fizice rezidente asociate cu persoane juridice române
care realizează venituri atât în România, cât şi în străinătate, din asocieri
fără personalitate juridică, impozitul se stabileşte asupra părţii din profitul
impozabil al asocierii atribuibile persoanei fizice rezidente.

3.1. Impozitul pe venit

Următoarele persoane datorează plata impozitului pe venit:


(i) persoanele fizice rezidente;
(ii) persoanele fizice nerezidente care desfăşoară o activitate independentă
prin intermediul unui sediu permanent în România;
(iii) persoanele fizice nerezidente care desfăşoară activităţi dependentă în
România;
74
D.D.Şaguna, D.Şova, op.cit., p.112-113
(iv) persoanele fizice nerezidente care obţin venituri orice alte venituri în afara
celor arătate la lit. b) şi c).

Impozitul pe venit se aplică următoarelor venituri:


(i) în cazul persoanelor fizice rezidente romane, cu domiciliul în România,
veniturilor obţinute din orice sursă, atât din România, cât şi din afara
României;
(ii) în cazul persoanelor fizice rezidente, altele decât cele prevăzute la lit. a),
numai veniturilor obţinute din România, care sunt impuse la nivelul fiecărei
surse din categoriile de venituri ce pot fi obţinute, conform Codului fiscal,
de către persoane fizice;
(iii) în cazul persoanelor fizice nerezidente, care desfăşoară activitate
independentă prin intermediul unui sediu permanent în România, venitului
net atribuibil sediului permanent;
(iv) în cazul persoanelor fizice nerezidente, care desfăşoară activitate
dependentă în România, venitului salarial net din această activitate
dependentă;
(v) în cazul persoanelor fizice nerezidente, care obţin venituri, altele decât
cele arătate la lit. c) şi d) de mai sus, venitului determinat conform regulilor
prevăzute pentru fiecare tip de venit obţinut.

Categorii de venituri supuse impozitului pe venit


Categoriile de venituri supuse impozitului pe venit, potrivit prevederilor legale, sunt
următoarele:
(i) venituri din activităţi independente75;
(ii) venituri din salarii76;
(iii) venituri din cedarea folosinţei bunurilor;
(iv) venituri din investiţii ;
(v) venituri din pensii;
(vi) venituri din activităţi agricole;
(vii) venituri din premii şi din jocuri de noroc;
(viii) venituri din transferul proprietăţilor imobiliare;
(ix) venituri din alte surse, definite conform art. 78 C. fisc.2.

75
Veniturile din activităţi independente cuprind veniturile comerciale, veniturile profesii libere şi veniturile din
drepturi de proprietate intelectuală, realizate în mod individual şi/sau într-o formă de asociere, inclusiv din
activităţi adiacente.
Sunt considerate venituri comerciale veniturile din fapte de comerţ ale contribuabililor, din prestări de
servicii, precum şi din practicarea unei meserii.
Constituie venituri din profesii libere veniturile obţinute din exercitarea profesiilor medicale, de
avocat, notar, auditor financiar, consultant fiscal, expert contabil, contabil autorizat, consultant de plasament
în valori mobiliare, arhitect sau a altor profesii reglementate, desfăşurate în mod independent, în condiţiile
legii.
Veniturile din valorificarea sub orice formă a drepturilor de proprietate intelectuală provenite din
brevete de invenţie, desene şi modele, mostre, mărci de fabrică şi de comerţ, procedee tehnice, know-how,
din drepturi de autor şi drepturi conexe dreptului de autor şi altele asemenea.
76
Sunt considerate venituri din salarii toate veniturile în bani şi/sau în natură obţinute de o persoană fizică
ce desfăşoară o activitate în baza unui contract individual de muncă sau a unui statut special prevăzut de
lege, indiferent de perioada la care se referă, de denumirea veniturilor ori de forma sub care ele se acordă,
inclusiv îndemnizaţiile pentru incapacitate temporară de muncă.
3.1.1. Cotele de impozitare

Cota de impozit pentru determinarea impozitului pe veniturile din:


(i) activităţi independente
(ii) salarii
(iii) cedarea folosinţei bunurilor
(iv) pensii
(v) activităţi agricole
(vi) premii
este de 16% aplicată asupra venitului impozabil corespunzător fiecărei surse din
categoria respectivă. Alte cote de impozitare sunt: 20% pentru veniturile din jocuri
de noroc în cazul câştigurilor de până la 10.000 lei şi 25% pentru câştigurile care
depăşesc 10.000 lei, 3% pentru veniturile din transferul proprietăţii asupra bunurilor
imobile, 1% asupra câştigului net anual al fiecărui contribuabil pentru titlurile de
valoare înstrăinate sau răscumpărate, în cazul titlurilor de participare la fonduri
deschise de investiţii, într-o perioadă mai mare de 365 de zile, pentru veniturile din
dizolvare, lichidare etc.77.

3.2 Taxa pe valoarea adăugată

Taxa pe valoarea adăugată este un impozit indirect, datorat bugetului de stat.


Este un impozit stabilit asupra consumului, care se regăseşte în preţul final al
produsului livrat sau serviciului prestat. Cota taxei pe valoarea adăugată este de
19%. Baza impozabilă este preţul produsului sau tariful serviciului.

3.3. Accizele

Accizele sunt taxe speciale de consum care se datorează bugetului de stat.


Accizele sunt de două feluri: accize armonizate şi alte accize. Distincţia între cele
două categorii se face în funcţie de obiectul lor, adică în raport de produsele acci-
zabile provenite din producţia internă sau din import ce urmează a fi impozitate.
Produsele accizabile care fac obiectul de impunere al accizelor armonizate sunt:
bere, vinuri, băuturi fermentate altele decât bere şi vinuri, produse intermediare ,
alcool etilic, uleiuri minerale şi electricitate.

3.4. Taxele vamale

Taxele vamale sunt impozite indirecte aplicate asupra preţului mărfurilor în


momentul importului acestora în teritoriul naţional al României. Importul constă în
intrarea în ţară a mărfurilor străine şi introducerea acestora în circuitul economic.
La importul mărfurilor, autoritatea vamală realizează procedura de vămuire şi de
încasare a datoriei vamale aferente drepturilor de import, aplicând şi măsurile de
politică comercială78.
Taxele vamale de import se determină pe baza Tarifului vamal de import al
României, care se aprobă prin lege. Tariful vamal de import al României se elabo-
rează pe baza nomenclaturii combinate a mărfurilor.
Taxa vamală este exprimată în procente şi se aplică la valoarea în vamă a
mărfurilor, exprimată în lei. Procedura de determinare a valorii în vamă este cea
77
D.D.Şaguna, D.Şova, op.cit., p.118-119
78
Idem
prevăzută în Acordul privind aplicarea articolului VII al Acordului general pentru
tarife şi comerţ (G.A.T.T.), încheiat la Geneva la 1 noiembrie 1979, la care
România este parte.

4. Principalele impozite şi taxe datorate bugetelor


locale79

4.1. Impozitul pe clădiri

Orice persoane, fizică sau juridică care are în proprietate o clădire situată în
România, datorează anual impozit pentru acea clădire. Impozitul pe clădiri se dato-
rează către bugetul local al unităţii administrativ-teritoriale în care este amplasată
clădirea, iar în Bucureşti se datorează în sectorul în care este situat imobilul. Pentru
clădirile proprietate publică sau privată a statului ori a unităţilor administrativ-terito-
riale, concesionate, închiriate, date în administrare ori în folosinţă, după caz, impo-
zitul pe clădiri reprezintă sarcina fiscală a concesionarilor, locatarilor, titularilor
dreptului de administrare sau de folosinţă, după caz. În cazul proprietarilor
persoane fizice, impozitul pe clădiri se calculează prin aplicarea cotei de impozitare
la valoarea impozabilă a clădirii. Cota de impozitare este de 0,1 %
În cazul proprietarilor persoane juridice, impozitul pe clădiri se calculează prin
aplicarea unei cote de impozitare asupra valorii de inventar a clădirii. Cota de
impozit se stabileşte prin hotărâre a consiliului local şi poate fi cuprinsă între 0,25%
şi 1,5%, inclusiv.

4.2. Impozitul pe teren

Orice persoană care are în proprietate teren situat în România datorează


pentru acesta un impozit anual. Impozitul pe teren se plăteşte la bugetul local al
unităţii administrativ-teritoriale în raza căreia este situat terenul, iar în cazul
Bucureştiului se datorează în sectorul unde este situat acesta. Pentru terenurile
proprietate publică sau privată a statului ori a unităţilor administrativ-teritoriale,
concesionate, închiriate, date în administrare ori în folosinţă, după caz, legiuitorul a
reglementat taxa pe teren, care reprezintă sarcina fiscală a concesionarilor,
locatarilor, titularilor dreptului de administrare sau de folosinţă, după caz, în condiţii
similare impozitului pe teren. Impozitul pe teren se stabileşte luând în calcul
numărul de metri pătraţi de teren, rangul localităţii (municipiu, oraş, comună etc.) în
care este amplasat terenul şi zona şi/sau categoria de folosinţă a terenului, conform
încadrării făcute de consiliul local. Impozitul pe teren, precum şi amenzile şi
penalităţile aferente acestuia constituie venituri la bugetul local al unităţii
administrativ-teritoriale în raza căreia este situat terenul respectiv.

4.3 Taxa asupra mijloacelor de transport

Orice persoană care are în proprietate un mijloc de transport care trebuie


înmatriculat în România datorează o taxă anuală pentru mijlocul de transport. Taxa
asupra mijloacelor de transport se plăteşte la bugetul local al unităţii administrativ-
teritoriale unde persoana îşi are domiciliul, sediul sau punctul de lucru, după caz. În
cazul unui mijloc de transport care face obiectul unui contract de leasing financiar,
79
D.D.Şaguna, D.Şova, op.cit., p.120 şi urm.
taxa asupra mijlocului de transport se datorează de locatar. Impozitul se stabileşte
avându-se în vedere anumite criterii, cum sunt capacitatea cilindrică sau masa
totală maximă autorizată. Capacitatea cilindrică sau masa totală maximă autorizată
a unui mijloc de transport se stabileşte prin carte de identitate a mijlocului de
transport, prin factura de achiziţie sau un alt document similar. Codul fiscal prevede
modalităţi de calcul diferite în raport de capacitatea cilindrică şi masa totală
autorizată, dar şi în raport de tipul autovehiculului: persoana, marfă, autoturism
camion, remorcă, motocicletă etc., Codul fiscal făcând o combinaţie de taxe fixe şi
ad valorem în modalitatea de stabilire a sarcinii fiscale asupra contribuabilului
deţinător al unui mijloc de transport80.

4.4. Impozitul pe spectacole

Orice persoană care organizează o manifestare artistică o competiţie sportivă sau


altă activitate distractivă în România are obligaţia de a plăti acest impozit. Impozitul
pe spectacole se plăteşte la bugetul local al unităţii administrativ-teritoriale în raza
căreia are loc manifestarea artistică, competiţie sportivă sau altă activitate
distractivă. Impozitul pe spectacole se calculează prin aplicarea cotei de impozit la
suma încasată din vânzarea biletelor de intrare şi a abonamentelor. Suma primită
din vânzarea biletelor de intrare sau a abonamentelor nu cuprinde sumele plătite de
organizatorul spectacolului în scopuri caritabile, conform contractului scris intrat în
vigoare înaintea vânzării biletelor de intrare sau a abonamentelor.

5. Contribuţiile sociale

5.1. Contribuţia de asigurări sociale 81

Conform Legii nr.500/2002, contribuţia reprezintă, în principiu, o prelevare


obligatorie a unei părţi din veniturile persoanelor fizice şi juridice, cu sau fără
posibilitatea obţinerii unei contraprestaţii. Contribuţia se datorează bugetului
asigurărilor sociale de stat, pe baza acesteia determinându-se apoi dreptul la
diferitele pensii acordate de stat (Legea nr.19/2000).

5.2. Contribuţia de asigurare pentru accidente de muncă şi boli


profesionale

Această contribuţie este destinată constituirii fondului iniţial pentru


funcţionarea sistemului de asigurare pentru accidente de muncă şi boli
profesionale, fiind o contribuţie ce se plăteşte lunar. Obiectivele acestei asigurări
sunt:
(i) prevenirea accidentelor de muncă şi a bolilor profesionale;
(ii) reabilitarea medicală şi a socio-profesională a asiguraţilor, victime ale
accidentelor de muncă şi ale bolilor profesionale, precum şi recuperarea
capacităţii de muncă a acestora etc.
Debitorii contribuţiei sunt angajatorii, persoanele angajate pe bază de
contract individual de asigurare.

80
D.D.Şaguna, D.Şova, op.cit., p.121
81
Ibidem, p.123 şi urm.
Secţiunea a II-a Veniturile extraordinare

1.Creditul public

Din punct de vedere terminologic, expresia „credit public” este sinonimă cu


„împrumutul public” şi include atât împrumuturile de stat cât şi ale altor colectivităţi
publice, mai frecvent unităţi administrativ-teritoriale.
Împrumuturile de stat sunt procedee prioritare în cadrul împrumutului public.
Ele sunt contractate de către cetăţeni autohtoni, de la agenţi economici autohtoni
sau străini sau de la alte state ori de la organizaţii financiare şi bancare
internaţionale.
Pentru exprimarea proporţiei cantitative a acestor împrumuturi este utilizată şi
s-a răspândit preferenţial expresia „datoria publică”, care a ajuns indicele sintetic de
apreciere a situaţiei financiare a statelor din acest punct de vedere.
În funcţie de locul sau sediul unde se află creditorul, împrumutul public, poate
fi intern sau extern.
Împrumutul public intern este cel care se contractează pe plan intern, astfel
părţile în calitate de creditor şi debitor aparţin aceluiaşi stat.
Împrumutul public extern este cel care se contractează pe plan extern, astfel
părţile aparţin unor state diferite.

1.1. Împrumuturile publice interne

Împrumuturile publice interne reprezintă acele împrumuturi pe care le


contractează Guvernul României în limita sumelor aprobate de Parlament, în
numele statului de la persoane fizice sau juridice române pentru a satisface
necesarul de resurse băneşti.
Practicarea împrumuturilor de stat prezintă atât unele avantaje, cât şi o serie
de dezavantaje sau neajunsuri. Astfel din rândul avantajelor reţinem:
- creditul public consolidează patrimoniul statului prin valorile viitoare reale
create ca urmare a întrebuinţării în folos public a sumelor de bani
împrumutate;
- împrumuturile public sunt mijloace de încurajare a economiilor băneşti şi
de activitate a unor capitaluri particulare, uşurând plasarea de capital
autohton în economia naţională.
Dezavantajele sau neajunsurile împrumuturilor de stat, sunt:
- creditul public angajează generaţiile viitoare, obligându-le să suporte
cheltuielile de rambursare a împrumuturilor contractate, mai ales cele pe
termene îndelungate;
- împrumutul public determină reducerea capitalului particular circulant din
economia naţională, cu consecinţa împiedicării procesului normal de
dezvoltare a producţiei;
- creditele publice influenţează creşterea dobânzilor şi au drept consecinţă
micşorarea capacităţii contributive în economie a cetăţenilor.
Practicarea împrumuturilor de stat interne pe termen scurt s-a diversificat dea
lungul timpului, în prezent creditul public putându-se prezenta sub următoarele
forme: emiterea şi vânzarea de bonuri de tezaur şi obligaţiuni ca titluri de împrumut,
împrumutul de la băncile investite cu emisiunea monedei naţionale şi preluarea
pentru trezorerie a unor disponibilităţi băneşti ale caselor de economii sau a altor
instituţii.
Împrumuturile de stat pe termen lung se prezintă sub forma unor împrumuturi
lansate în economia naţională prin emisiunea şi vânzarea de obligaţiuni, fie sub
forma împrumuturilor de stat externe contractate de la organizaţii financiar bancare
internaţionale ori contractate cu alte state şi cu bănci sau alţi deţinători de capital
din alte state.
Formele sau procedeele prin care se realizează împrumutul de stat intern
sunt: emiterea şi vânzarea unor titluri de stat, împrumuturi de la guverne străine
sau organizaţii financiare internaţionale, împrumuturi temporare din Contul Curent
General al Trezoreriei Statului.

A. Emisiunea de titluri de stat


Titlurile de stat se emit de către Ministerul Finanţelor Publice82, la
valori nominale stabilite în raport de necesităţile băneşti de echilibrare a executării
bugetului pe anul respectiv. Ele se pot păstra fie sub forma materializată (ca
înscrisuri imprimate, cuprinzând menţiuni referitoare la emitent, valoarea nominală,
rata dobânzii, scadenţa etc.), fie în formă dematerializată (ca titluri pentru care
emisiunea, probaţiunea şi transmisiunea drepturilor încorporate se evidenţiază prin
înscrierea în sistemul de înregistrare în cont).
Titlurile de stat exprimate în monedă naţională pot fi emise pe termen scurt,
de maximum un an(bonurile de tezaur şi certificatele de trezorerie, purtătoare de
dobândă sau cu discount), ori pe termen mediu sau lung(obligaţiunile de stat,
purtătoare de dobândă sau cu discount şi cu scadenţa de peste un an de la
emisiune).
Obligaţiunea de stat – constituie o hârtie de valoare, o formă de procurare de
capital prin împrumut pe termen lung şi o recunoaştere de datorie sub forma unui
titlu, emis la o rată a dobânzii fixă sau variabilă. Obligaţiunea este emisă de
colectivităţi publice (stat, întreprinderi de stat, judeţe municipii), organisme
interstatale sau de societăţi private.
Suma înscrisă pe obligaţiune este valoarea nominală, care exprimă mărimea
creanţei exprimată în moneda naţională, pe care deţinătorul trebuie să o încaseze
de la stat la scadenţă, sau când iese câştigătoare la tragerea la sorţi.
Valoarea reală este suma de bani cu care se cumpără o obligaţiune şi care
poate fi diferită de cea nominală, influenţată de situaţia financiară a statului şi de
cea a capitalului din împrumut în economia naţională la data emisiunii fiecărui
împrumut.
Bonul de tezaur, face parte din categoria „efectelor publice” protejat prin
dispoziţiile Codului penal în caz de falsificare sau de contrafacere.
În mod obişnuit, bonurile de tezaur sunt titluri valorice la purtător, care pot
circula de la un cumpărător la altul83, în intervalul de timp pentru care sunt emise.
Bonurile de tezaur se emit de către Ministerul Finanţelor la valori nominale decise
în raport cu necesităţile băneşti ale executării bugetului anual de stat.
Certificatele de trezorerie – sunt titluri valorice de stat prin care Ministerul
Finanţelor – ca reprezentant al Guvernului – a fost autorizat să contracteze
împrumuturi pentru finanţarea deficitului bugetar şi pentru refinanţarea datoriei
publice interne.

82
M.F.P. poate delega - potrivit legii - unor agenţi sau altor instituţii desemnate special în acest scop, atribuţii
operaţionale privind emisiunea titlurilor de stat
83
Bonurile de tezaur, fiind bunuri mobile, li se aplică regula din dreptul civil:”în cazul bunurilor mobile,
posesiunea valorează titlul”
1.2. Împrumutul public extern

Creditul extern (internaţional) este creditul acordat de către state, instituţii


financiare internaţionale, bănci ori de către persoane juridice şi/sau fizice unor ţări,
bănci sau alte persoane juridice şi/sau fizice străine84.
În funcţie de subiectele raportului juridic (respectiv, de persoana creditorului
şi a debitorului) creditul extern se poate prezenta sub mai multe forme:
- credite acordate de către organizaţiile financiare internaţionale unor state
sau organizaţii;
- credite interguvernamentale acordate direct sau prin instituţii de credit de
către unele state altor state;
- credite acordate de către state, instituţii bancare comerciale sau consorţii
bancare, altor ţări; credite acordate de către bănci comerciale şi firmele
comerciale ale unor state, bănci particulare şi firmele comerciale ale altor
state.
Împrumuturile externe se obţin pe baza unor acorduri internaţionale şi prin
plasarea de titluri de valoare pe pieţele financiare internaţionale.
Guvernul României este autorizat să angajeze, potrivit legii, împrumuturi
externe pe termen mediu sau lung, contractate direct sau de către societăţi
comerciale, companiile naţionale şi autorităţile publice locale, numai prin Ministerul
Finanţelor, pentru:
(i) realizarea unor programe de dezvoltare economico-socială;
(ii) restructurarea economică şi constituirea stocurilor strategice, inclusiv
pentru producţia de bunuri şi servicii pentru piaţa internă şi pentru export;
(iii) finanţarea externă a proiectelor de investiţii pentru dezvoltarea sectoarelor
prioritare ale economiei naţionale;
(iv) finanţarea întreprinderilor mici şi mijlocii cu capital majoritar românesc;
(v) crearea de noi locuri de muncă şi susţinerea întreprinderilor private de stat;
(vi) finanţarea achiziţionării de bunuri şi servicii, inclusiv importul de materii
prime şi resurse energetice;
(vii) susţinerea şi echilibrarea balanţei de plăţi externe;
(viii) crearea, menţinerea şi creşterea rezervei naţionale a statului;
(ix) finanţarea deficitului bugetar;
(x) refinanţarea datoriei publice;
(xi) îndeplinirea obligaţiilor legate de garanţiile de stat pentru împrumuturi;
(xii) amortizarea împrumuturilor guvernamentale şi răscumpărarea datoriei
neachitate, incluzând capitalul, dobânda şi alte costuri, etc.85.
Împrumuturile publice externe se contractează de către ţări care nu au
disponibilităţi de capital în interior, care au o dobândă prea ridicată pe piaţa internă
şi doresc să plătească o dobândă mai mică la împrumuturile provenite din alte ţări.
Beneficiarii împrumuturilor externe, poartă răspunderea destinaţiei
împrumuturilor contractate prin acorduri, tratate sau convenţii internaţionale, pentru
gestionarea şi utilizarea lor eficientă, precum şi pentru constituirea resurselor
necesare rambursării ratelor scadente şi plăţii dobânzii, spezelor şi comisioanelor
aferente. Ministerul Finanţelor, Banca Naţională a României şi băncilor comerciale
supraveghează şi controlează respectarea întocmai a destinaţiei împrumuturilor
angajate şi garantate extern.

84
A se vedea, Iulian Văcărel, op. cit., p 20-23, Simona Gaftoniuc, op. cit., p.337 şi urm.
85
Gh.D.Bistriceanu, op. cit., p.639
2. Datoria publică

2.1. Noţiunea datoriei publice

Datoria publică reprezintă valoarea totală a angajamentelor statului, inclusiv


cheltuielile generate de acestea, angajamente contractate de Guvern, prin
Ministerul Finanţelor, în numele României.
Conform art. 1 din Legea nr.81/1999 privind datoria publică, este dată
definiţia legală a datoriei publice: „datoria publică, reprezintă totalitatea obligaţiilor
pecuniare, rezultate din împrumuturi interne şi externe pe termen mediu sau lung,
contractate de stat sau garantate de acesta”.
Este totuşi de semnalat că Legea nr.313/2004 nu limitează datoria publică
doar la obligaţiile rezultând din împrumuturi, potrivit acestui act normativ, prin
datoria publică înţelegându-se „totalitatea obligaţiilor interne şi externe ale statului,
la un moment dat, contractate de Guvern, prin Ministerul Finanţelor Publice, în
numele României”.
Alăturat expresiei „datorie publică” este utilizat şi conceptul „serviciul datoriei
publice” care are înţelesul de comensurare a costului bănesc al datoriei publice”,
distinct pentru creditele interne şi respectiv cele externe86.
Serviciul datoriei publice cuprinde ratele scadente ale împrumuturilor pe o
perioadă de un an, dobânzile, câştigurile şi comisioanele aferente (pentru datoria
publică internă); iar serviciul datoriei publice externe cuprinde toate plăţile exigibile
în anul respectiv provenind din datoria externă privată şi garantată de stat, inclusiv
dobânzile şi comisioanele aferente.

2.2. Clasificarea datoriei publice

Deci, după cum creditul public este extern şi intern şi datoria publică este
internă şi externă.

Datoria publică internă este parte integrantă a datoriei publice şi reprezintă


totalitatea obligaţiilor directe ale statului faţă de creditori interni, plătibile în moneda
naţională, inclusiv împrumuturile primite din sursele trezoreriei statului. Ea
reprezintă o obligaţie necondiţionată şi irevocabilă a statului de rambursare a
împrumuturilor contractate în lei, de plată a dobânzilor şi a altor costuri aferente.

Datoria publică externă este acea parte din datoria publică reprezentând
totalul obligaţiilor statului, provenind din împrumuturi de pe piaţa externă,
contractate direct sau garantate de stat.
Împrumutul de stat pe termen scurt creează datoria publică flotantă adică
acea datorie care se contractează pentru acoperirea unor deficite bugetare, a unor
cheltuieli neprevăzute; împrumuturile de stat pe termen lung generează datoria
publică consolidată, care reprezintă rezultanta împrumuturilor de stat contractate pe
termene mai mari, pentru trebuinţe băneşti sau cheltuieli publice care, în timp, se
menţin mai mulţi ani, şi în funcţie de aceasta, datoria publică consolidată poate fi
rambursabilă şi perpetuă87 .
O altă clasificare a datoriei publice se poate face în funcţie de nivelul la care
se contractează datoria publică: datoria publică guvernamentală (contractată de
86
I.Gliga, op. cit., ediţia 1994, p.287
87
I.Gliga, op. cit., 1992, p. 203
Guvern, la nivel central în numele şi pe seama statului) şi datoria publică locală
(contractată la nivel local,de autorităţile administraţiei publice locale, în numele şi
pe seama unităţilor administrativ-teritoriale).
Guvernul, prin Ministerul Finanţelor Publice, este singurul contractant şi
administrator al datoriei publice guvernamentale directe şi garantate iar în
realizarea acestei atribuţii este autorizat prin lege să întreprindă următoarele
operaţiuni:
(i) efectuează operaţiuni în scopul administrării riscurilor asociate
portofoliului datoriei publice guvernamentale;
(ii) coordonează relaţiile cu agenţiile internaţionale de rating în scopul
evaluării riscului de ţară;
(iii) prezintă semestrial Guvernului şi Parlamentului situaţia împrumuturilor
contractate direct de stat, precum şi a celor garantate direct de acesta;
(iv) elaborează anual contul general al datoriei publice, care este o anexă la
contul general anual de execuţie a bugetului de stat.

Ministerul Finanţelor Publice este, în acelaşi timp, autoritatea administraţiei


publice centrale autorizată să acorde garanţii în numele şi în contul statului.
Garanţia de stat, reprezintă o obligaţie a statului român care se execută în
situaţia în care beneficiarul împrumutului nu are capacitatea să achite împrumutul
propriu-zis, dobândă, comisioanele şi alte costuri ce decurg din contractarea
împrumutului.
Garantarea, de către stat, a împrumuturilor publice poate atrage în sarcina
acestuia o serie de riscuri financiare. În scopul acoperirii acestor riscuri s-a
constituit Fondul de Risc pentru Garanţii Interne, alimentat din comisioane,
dobânzi, penalităţi ori sume alocate de la bugetul de stat cu această destinaţie.
Fondul de risc se gestionează de către Ministerul Finanţelor Publice prin
contul curent al Trezoreriei Statului, asigurându-se prin această gestionare,
siguranţa, lichiditatea şi rentabilitatea fondurilor, în această ordine şi prioritate.
Plata comisionului de risc se face în cuantumul şi la termenele stipulate în
convenţia de garantare.

Datoria publică locală reprezintă totalitatea obligaţiilor financiare, interne şi


externe, la un moment dat, ale autorităţilor administraţiei publice locale, provenind
din împrumuturi contractate direct sau garantate de acestea de pe pieţe financiare.
Plata serviciului aferent împrumuturilor publice ale unităţilor administrativ-
teritoriale se efectuează exclusiv din bugetele locale corespunzătoare şi prin
împrumuturi destinate refinanţării datoriei publice locale.
În principiu, consiliile locale judeţene şi Consiliul General al mun. Bucureşti,
pot aproba contractarea sau garantarea de împrumuturi interne sau externe pe
termen scurt, mediu sau lung, pentru:
(i) realizarea investiţiilor publice de interes local;
(ii) refinanţarea datoriei publice.
Pentru acoperirea riscurilor financiare care decurg din garantarea, de
către autorităţile administraţiei publice locale a împrumuturilor contractate de agenţi
economici, se constituie un Fond de risc în afara bugetului local. Fondul de risc se
evidenţiază în conturi distincte la unităţile Trezoreriei Statului şi se constituie din:
(i) comisioane încasate de la beneficiarii împrumuturilor garantate;
(ii) dobânzile acordate de unităţile de trezorerie pentru disponibilităţile
fondului,
(iii) sume destinate, în acest sens, din bugetul local.
Nivelul comisionului de risc este determinat de către ordonatorul principal de
credite şi se aprobă de către autoritatea publică administrativ-teritorială
competentă.
Înregistrarea şi evidenţierea datoriei publice locale revine în sarcina autorităţii
publice locale în parte şi raportează anual, prin situaţii financiare, Ministerului
Finanţelor Publice.

TEST DE AUTOEVALUARE:

1. Care este diferenţa dintre veniturile ordinare şi cele extraordinare ?


2. În ce constau impozitele ?
3. Care sunt principalele impozite datorate bugetului de stat ?
4. Ce reprezintă taxele ?
5. Care sunt categoriile de venituri supuse impozitului pe venit ?
6. Ce reprezintă taxa pe valoare adăugată ?
7. Numiţi principalele impozite şi taxe datorate bugetelor locale.
8. În ce constă creditul public ?
Capitolul 7 - SISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE

CONŢINUT

1. Noţiunea şi conţinutul cheltuielilor publice


2. Cheltuielile bugetare - clasificare şi conţinut
3. Structura cheltuielilor bugetare

OBIECTIVE

Parcurgerea acestui capitol va facilita cunoaşterea următoarelor noţiuni:


Ø reprezentarea cheltuielilor publice
Ø principiile ce stau la baza cheltuielilor publice
Ø clasificarea şi conţinutul cheltuielilor bugetare
Ø structura pe categorii de cheltuieli

1. Noţiunea şi conţinutul cheltuielilor publice

Cheltuielile publice sunt reprezentate de relaţiile economico-sociale, având


forma bănească, care se manifestă între stat, pe de o parte, şi persoanele fizice şi
juridice, pe de altă parte, cu ocazia repartizării funcţiilor sale88.
Cheltuielile publice constau în plaţi efectuate de stat din resursele mobilizate
pe diverse căi, pentru achiziţionarea de bunuri sau pentru prestarea de servicii
necesare îndeplinirii unor obiective ale politicii statului, cum sunt: serviciile publice
generale, acţiunile social-culturale, acţiunile economice, întreţinerea armatei, etc.
Cheltuielile publice sunt influenţate într-o mare măsură de condiţiile politice şi
economice concrete în care ele se efectuează, de forma de proprietate (publică sau
privată) predominantă în economie, precum şi, în general, de gradul de dezvoltare
al economiei naţional.
Se impune precizarea că, în vreme ce cheltuielile publice au o sferă largă de
cuprindere (incluzând totalitatea cheltuielilor din sectorul public efectuate prin
intermediul instituţiilor publice), cheltuielile bugetare (care fac parte din categoria
cheltuielilor publice) au o sferă mai restrânsă, în ele fiind incluse numai acele
cheltuieli care se acoperă din bugetul public naţional.
Aşa fiind, pentru delimitarea cheltuielilor bugetare în cadrul cheltuielilor
publice este necesar a se ţine seama de următoarele principii89:

(i) efectuarea cheltuielilor bugetare este întotdeauna condiţionată de


prevederea expresă şi aprobarea nivelului acestora prin Legea finanţelor
publice şi prin Legea bugetară anuală;
(ii) sumele alocate şi cheltuielile potrivit destinaţiilor pentru care ele s-au
aprobat sunt nerambursabile;
(iii) utilizarea resurselor alocate prin buget este determinată de îndeplinirea
condiţiilor legale prestabilite şi nu numai de constituirea respectivelor
resurse băneşti;
88
A se vedea lulian Văcărel şi alţii, op. cit., p. 96; loan Gliga, op. cit., p. 83 apud M.Ş.Minea, C.F.Costaş,
op.cit., p.242
89
Idem
(iv) finanţarea cheltuielilor bugetare se efectuează în funcţie de gradul de
subordonare a instituţiilor sau activităţilor cu caracter bugetar;
(v) cu privire la constituirea şi utilizarea fondurilor băneşti destinate
cheltuielilor bugetare este prevăzută exercitarea controlului financiar
preventiv.

2. Cheltuielile bugetare - clasificare şi conţinut

Cheltuielile bugetare pot fi grupate pe diferite categorii atât pe baza unor


criterii teoretice, cât şi în temeiul unor criterii oficiale sau legale.
Din punct de vedere teoretic, cheltuielile bugetare sunt clasificate avându-se în
vedere criteriul economic şi cel al destinaţiei specifice, caracterul permanent sau
incidental, caracterul definitiv sau provizoriu al cheltuielilor etc. Dintre aceste criterii,
cele mai importante sunt criteriul economic (care are în vedere venitul naţional) şi
criteriul destinaţiei specifice a cheltuielilor publice bugetare90.
Astfel, raportate la venitul naţional, ţinându-se seama de criteriul economic,
cheltuielile publice bugetare pot fi grupate în:

(i) cheltuieli reprezentând o avansare de venit naţional (categorie în care


intră cheltuielile pentru construcţii, dezvoltarea şi modernizarea unităţilor
economice sau cele destinate formării rezervelor de stat) sunt considerate
cheltuieli publice productive;
(ii) cheltuieli reprezentând un consum de venit naţional (cele care au ca
finalitate asigurarea funcţionării organelor de stat, pentru învăţământ,
cultură, sănătate, protecţie socială, protecţia mediului înconjurător) sunt,
dimpotrivă, considerate ca fiind cheltuieli publice neproductive.

În conformitate cu clasificarea funcţională, cheltuielile publice bugetare sunt


grupate după cum urmează:

(i) Partea I — cheltuieli social-culturale (învăţământ, sănătate, cultură şi


artă, asistenţă socială, alocaţii şi alte ajutoare pentru copii, pensii şi
ajutoare IOVR, tineret şi sport);
(ii) Partea a II-a — asigurările sociale şi protecţie socială (cheltuielile
asigurărilor sociale de stat, ale fondurilor pentru pensia suplimentară şi
ale fondului pentru ajutorul de şomaj);
(iii) Partea a III-a — gospodărie comunală şi locative;
(iv) Partea a IV-a — apărarea naţională;
(v) Partea a V-a — ordine publică;
(vi) Partea a VI-a — putere şi administraţie de stat (preşedinţie, parlament,
guvern, justiţie);
(vii) Partea a VII-a — acţiuni economice (cercetare ştiinţifică şi tehnologică,
industrie, agricultură, silvicultură, apă, mediu, transporturi şi
comunicaţii etc.);
(viii) Partea a VIII-a — alte acţiuni;
(ix) Partea a IX-a — transferuri (din bugetul de stat către bugetele locale);
(x) Partea a X-a — datorie publică (dobânzi aferente datoriei publice);
(xi) Partea a Xl-a — fondul de rezervă bugetară.
90
A se vedea M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.156-157
Potrivit clasificaţiei economice, cheltuielile publice sunt împărţite pe
următoarele categorii:
(i) cheltuieli curente (în care intră, defalcate pe titluri, cheltuielile de personal,
cheltuielile materiale şi de servicii, subvenţiile, transferurile şi plata de
dobânzi);
(ii) cheltuielile de capital (în care intră, grupate separat, cheltuielile pentru
investiţii şi cheltuielile pentru rezerva de stat)
Pentru o dimensionare corectă a tuturor cheltuielilor publice, precum şi
pentru repartizarea lor judicioasă pe destinaţii şi beneficiari în scopul acoperirii într-
o cât mai mare măsură a trebuinţelor generale ale societăţii (menite a conduce la
realizarea în cuantumurile prevăzute a resurselor băneşti din care să se asigure
acoperirea acestor cheltuieli).

3. Structura cheltuielilor bugetare

Cheltuielile publice bugetare ale oricărei ţări pot fi analizate atât sub aspectul
lor global (pe baza nivelului total al acestora), cât şi în funcţie de structura lor pe
categorii de cheltuieli (potrivit criteriului de clasificare adoptat de fiecare stat).

Analizând structura cheltuielilor publice bugetare pe baza clasificaţiei


funcţionale, în state cu nivele de dezvoltare diferite, se poate constata existenţa
unor deosebiri importante între ţările dezvoltate din punct de vedere economic şi
ţările în curs de dezvoltare. Astfel, în vreme ce — în ţările dezvoltate — ponderea
cheltuielilor publice este reprezentată de acelea destinate asigurărilor sociale de
stat, asistentei şi protecţiei sociale, sănătăţii, învăţământului şi serviciilor publice
generale, în ţările în curs de dezvoltare pe primele locuri se situează cheltuielile cu
caracter strict economic (determinate de necesitatea susţinerii şi stimulării de către
stat a unor ramuri sau sectoare economice, considerate strategice sau sensibile) şi
numai apoi cele privind învăţământul, sănătatea, asigurările sociale, asistenţa şi
protecţia socială etc. 91.

În toate statele moderne este evidentă şi evidenţiată la nivelul societăţii o


dinamică a cheltuielilor publice bugetare. Această dinamică este una ascendentă,
fiind remarcabilă creşterea de la un an la altul a cheltuielilor publice.
În urma unor analize comparative, în doctrină s-a subliniat faptul că ,, atât
pentru ţările în curs de dezvoltare cât şi pentru cele dezvoltate, fenomenul
caracteristic al evoluţiei cheltuielilor publice este creşterea lor, reflectată atât în
creşterea ponderii lor în PIB (Produsul Intern Brut), cât şi în creşterea mai rapidă
faţă de ritmul de creştere a PIB 92.
Din analize evoluţiei ponderii cheltuielilor publice în PIB, efectuate la nivelul
mai multor ţări (dintre care unele dezvoltate, iar altele în curs de dezvoltare) a
rezultat un fenomen general de creştere a proporţiei cheltuielilor publice în produsul
intern brut, indiferent de gradul de dezvoltare a statului.
În principiu, factorii care determină creşterea cheltuielilor publice sunt:
demografici, economici, militari, sociali. Totodată, creşterea acestor cheltuieli poate

91
A se vedea M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.158
92
Idem
fi determinată de deprecierea treptată a monedei naţionale, asociată — de regulă
— cu creşterea preţurilor, tarifelor şi salariilor .
În literatura de specialitate s-a evidenţiat că indicatorii acestei dinamici sunt
creşterea nominală şi creşterea reală, care se manifestă ca expresii ale modificării
volumului cheltuielilor publice93. Pentru o apreciere corectă a evoluţiei (dinamicii)
cheltuielilor publice este necesar a se face distincţie (cel puţin teoretic, din punctul
de vedere al analizei ştiinţifice) între creşterea nominală şi creşterea reală a
acestora.
Creşterea nominală este aceea care rezultă din compararea cheltuielilor
publice exprimate în preţuri curente.
Creşterea reală rezultă din compararea cheltuielilor exprimate în preţuri
constante.
Distincţia care trebuie făcută între aceşti indicatori este foarte importantă
deoarece numai comparaţia cheltuielilor exprimate în preţuri curente poate oferi o
imagine inexactă, deformată, dacă în perioada supusă analizei a avut loc o
depreciere monetară, care a condus la o creştere pur nominală a cheltuielilor
publice. De aceea, pentru corectarea eventualelor influenţe determinate de
modificarea preţurilor, este absolut necesară exprimarea creşterii cheltuielilor în
preţuri constante.

TEST DE AUTOEVALUARE:

1. Care sunt principiile care stau la baza cheltuielilor publice ?


2. Care sunt cheltuielile publice potrivit clasificaţiei economice ?

93
A se vedea lulian Văcărel şi alţii, op. cit., p. 109, apud M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.159
Capitolul 8 - CONTROLUL FINANCIAR ŞI FRAUDA FISCALĂ

CONŢINUT

Secţiunea I – Controlul financiar şi auditul financiar


Secţiunea II - Evaziunea fiscală şi frauda fiscală
1. Concepte
2. Infracţiunile de evaziune fiscală
2.1. Cauzele de reducere sau de înlocuire a pedepselor
2.2. Infracţiunile conexe infracţiunilor de evaziune fiscală

OBIECTIVE

Parcurgerea acestui capitol va facilita cunoaşterea următoarelor noţiuni:


Ø principalele forme de control financiar
Ø aspecte referitoare la desfăşurarea acţiunilor de control financiar
Ø distincţia dintre evaziunea fiscală şi frauda fiscală
Ø infracţiuni de evaziune fiscală

Secţiunea I – Controlul financiar şi auditul financiar

Controlul resurselor financiare ale statului, ale colectivităţilor locale şi ale


instituţiilor publice ale acestora reprezintă una dintre dimensiunile relaţiilor
financiare94.
Şi finanţele publice – componente de bază a activităţii social-statale trebuie
să realizeze anumite valori politice, dar pentru a se asigura conformitatea cu
acestea este necesară instituirea unui vast şi complex control asupra tor.
Există o gamă amplă şi variată de forme de control a activităţii desfaşurate
pe linia finanţelor publice. Aceasta presupune atât un control politic realizat de
Parlament, prin instrumentele constituţionale de supraveghere a acţiunilor puterii
executive, un control jurisdicţional realizat de către instanţele de judecată, inclusiv
înalta Curtea de Casaţie şi Justiţie şi uneori de organe administrativ jurisdicţionale,
asupra legalităţii activităţii financiare în diverse cauze deduse în faţa justiţiei şi un
control administrativ-financiar.
Controlul financiar nu trebuie limitat numai la cel care se realizează din afara
instituţiilor supuse acestuia, ci trebuie înteles şi ca o activitate internă, instrument
de autoreglare a acţiunilor proprii.

Principalele forme de control financiar organizate în ţara noastră sunt:


I. Contul financiar intern:

(i) control intern (autocontrol);


(ii) control financiar preventiv propriu;
(iii) audit public intern.
94
Emil Bălan, op.cit., p.299-300
II. Control financiar extern:
(i) control ierarhic;
(ii) control specializat :

a) Curtea de Conturi;
b) Ministerul Finanţelor:
– controlul financiar al statului;
– controlul fiscal;
– controlul financiar delegat.
– Garda Financiară;
– Autoritatea Naţională a Vămilor.

În principiu, activitatea de control financiar se derulează urmându-se o


procedură comună. Procedura controlului financiar este alcătuită dintr-un ansamblu
de acte privind organizarea, desfăşurarea şi încheierea acţiunii de control, precum
şi valorificarea rezultatelor"95. Această procedură cuprinde următoarele etape sau
faze:
(i) pregătirea echipei de control financiar;
(ii) prezentarea la unitatea supusă controlului şi organizarea activităţii de
control;
(iii) desfăşurarea activităţii de control;
(iv) redactarea actelor de control;
(v) valorificarea rezultatelor acţiunii de control.

După efectuarea controlului financiar, conducătorii unităţilor controlate au


obligaţia — potrivit legii — să ia sau să dispună măsurile corespunzătoare care se
concretizează, în principal, în:
(i) înregistrarea în contabilitate a rezultatelor controlului;
(ii) emiterea actelor legale pentru recuperarea prejudiciilor;
(iii) determinarea oricăror altor măsuri pentru remedierea deficienţelor şi
abaterilor constatate şi tragerea la răspundere a celor vinovaţi96.

Desfăşurarea acţiunilor de control financiar şi rezultatele acestora se


sintetizează în următoarele acte specifice97:
(i) procesul verbal de control — care se întocmeşte pe capitole de obiective
controlate, prezentate în succesiunea cronologică a constatărilor făcute
de echipa de control financiar;
(ii) notele de constatare - care se întocmesc în scopul supunerii şi evidenţierii
situaţiilor constatate şi a căror reconstituire ulterioară nu este posibilă;
(iii) notele explicative — cuprinzând răspunsurile la întrebările formulate de
echipa de control şi care sunt date în cazurile când se constată săvârşirea
unor fapte care atrag răspunderea juridică a persoanelor vinovate de
încălcarea legalităţii;
(iv) procesul-verbal de contravenţie — care se încheie de echipa de control
financiar ori de câte ori se constată încălcarea normelor juridice privind
disciplina financiară de către personalul unităţii supuse controlului;

95
cu privire la procedura controlului financiar, a se vedea, pe larg, loan Gliga, op. cit. ed. 1996, p. 297-308
apud M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.180
96
A se vedea D.D.Şaguna, Tratat…, p.167-168
97
A se vedea M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.180-181
(v) nota de prezentare a procesului - verbal de control financiar — care
conţine raportul echipei de control, cuprinzând concluziile şi propunerile
formulate în urma constatării abaterilor săvârşite în cadrul unităţii
controlate;
(vi) nota de expunere a concluziilor — care se întocmeşte atunci când, în
urma acţiunii de control, nu se constată nici o abatere sau deficienţă în
activitatea obiectivele urmărite, actele şi operaţiunile verificate, precum şi
compartimentele controlate98.

În privinţa auditului public intern, procedura de control este prevăzută în art.


14-17 din Legea nr. 672/2002. Pentru început se elaborează un proiect al planului
de audit intern, prin consultare cu entităţile publice ierarhic superioare şi tinând
seama de recomandările Curţii de Conturi, proiect care este aprobat anual de
conducătorul entităţii publice. În condiţiile legii se pot desfăşura şi activităţii de audit
ad-hoc cu caracter excepţional. Auditorii interni îşi desfăşoară activitatea pe baza
ordinului de serviciu, notificând structura ce va fi verificată cu 15 zile înainte de
începerea misiunii de audit. O data cu notificarea se comunică şi tematica,
programul comun de cooperare, precum şi perioada. Personalul auditat are
obligaţia să pună la dispoziţie documentele şi informaţiile solicitate99.

La sfârşitul verificării, auditorii interni elaborează un proiect de raport care se


transmite, mai întâi, structurii auditate. Aceasta, în termen de 15 zile poate face
observaţii. În alte 10 zile, compartimentul de audit intern organizează o reuniune de
conciliere, după care, raportul finalizat se trimite conducătorului entităţii publice.

După avizare, recomandările cuprinse în raportul de audit public intern vor fi


comunicate structurii auditate.
Procedura controlului financiar preventiv propriu este reglementată în art. 5
din Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 522/2003. Controlul are practic două
etape - una formală şi alta propriu-zisă.
Controlul formal presupune solicitarea, transmiterea documentelor, însoţite
de avizele şi notate de fundamentare ale compartimentelor de specialitate, sau alte
documente justificative. Etapa verificării formale (completare, semnături, acte
justificative) se încheie cu înregistrarea documentelor în Registrul privind
operaţiunile prezentate la viza de control financiar preventiv.
Controlul propriu-zis presupune verificarea legalităţii, regularităţii şi, după
caz, a încadrării în limitele şi destinaţia creditelor bugetare şi/sau de angajament.
La nevoie se pot solicita şi alte acte justificative, precum şi avizul compartimentului
juridic. Această etapă se încheie prin a se acorda viza prin aplicarea sigiliului şi a
semnăturii, sau prin refuzul de viză.
Controlul financiar preventiv delegat respectă, în principal, procedura
descrisă mai sus, cu menţiunea că se exercită numai după ce operaţiunile au fost
supuse controlului financiar preventiv intern.

98
A se vedea D.D.Şaguna, Tratat…, p.167-168
99
A se vedea M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.181
Secţiunea a II-a – Evaziunea fiscală şi frauda fiscală

1. Concepte

În contextul creşterii permanente a obligaţiilor fiscale ale contribuabililor (atât


în ceea ce priveşte impozitele, taxele şi contribuţiile datorate unei
componenţe a sistemului bugetar, cât şi în ceea ce priveşte diversele obligaţii
parafiscale), s-au dezvoltat diverse metode de eludare a dispoziţiilor fiscale care
instituie asemenea obligaţii.
Într-un domeniu dintre cele mai sensibile, cel financiar, ingeniozitatea
contribuabililor în a se îndepărta de la impunere nu cunoaşte uneori limite100.
Potrivit aprecierilor făcute în doctrină101, credem că este necesar că se
impune să se facă distincţia între cele două concepte de fapte de sustragere de la
impunere licite şi cele ilicite. Prin urmare, propunem întrebuinţarea pe viitor a
următoarelor formule:
(i) evaziune fiscală — totalitatea faptelor de scoatere de sub incidenţa legii
fiscale a materiei impozabile, fără încălcarea dispozitiilor legale în vigoare;
(ii) fraudă fiscală — actele şi faptele de sustragere de la impunere, prin
eludarea (violarea) normelor legale102.

Cu începere de la data de 27 august 2005, în Romănia este în vigoare o


noua lege a evaziunii fiscale, Legea nr. 241/2005103. La aceeaşi dată a fost
abrogată vechea lege a evaziunii fiscale, Legea nr. 87/1994 104.

2. Infracţiunile de evaziune fiscală105

Obiectul juridic este reprezentat de relaţiile sociale privitoare la stabilirea


corectă şi exactă a stării de fapt fiscale, colectarea impozitelor, taxelor şi
contribuţiilor şi îndeplinirea obligaţiilor fiscale stabilite în sarcina contribuabililor sau
a altor persoane. Obiectul material este reprezentat, după caz, de actele contabile
sau mijloacele de stocare a datelor distruse, de bunul sechestrat distrus sau
degradat etc.

Poate fi subiect activ al infracţiunii în principiu orice persoană fizică. Unele


infracţiuni nu pot fi însă săvârşite decât de anumite persoane: omisiunea
evidenţierii în contabilitate sau evidenţierea în contabilitate a unor operaţiuni care
nu sunt reale pot fi săvârşite de persoanele cu responsabilităţi în ceea ce priveşte
contabilitatea persoanelor fizice sau juridice; declararea fictivă a sediilor societăţii
se săvârşite de către administratori sau asociaţi etc.

Sub aspectul laturii subiective, toate infracţiunile de evaziune fiscală se


săvârşesc cu intenţie directă. Concluzia poate fi desprinsă din cerinţa textului de
incriminare, în lumina căruia faptele descrise în art. 9 constituie infracţiuni doar
100
A se vedea M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.190
101
Idem
102
M.Ş.Minea, C.F.Costaş, D.M. Ionescu, Legea evaziunii fiscale. Comentarii şi explicaţii, Ed. C.H. Beck,
Bucureşti, 2006, p. 15 apud M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.190
103
Publicată în M. Of. nr. 672 din 27 iulie 2005
104
Republicată în M. Of. nr. 545 din 29 iulie 2003
105
A se vedea M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.194-195
dacă sunt săvârşite „în scopul sustragerii de la îndeplinirea obligaţiilor fiscale. Acest
fapt trebuie probat de organele de urmărire penală, el fiind un element constitutiv al
faptei".
Deşi unele dintre infracţiunile de evaziune fiscală admit tentative (de pildă,
este posibil ca făptuitorul să încerce distrugerea memoriei unui aparat de taxat, prin
orice mijloace, dar să nu reuşească acest lucru), aceasta nu este sancţionată de
legiuitor.

Pedeapsa prevăzută de lege pentru infracţiunile de evaziune fiscală în forma


simplă este închisoarea de la 2 la 8 ani, dublată de pedeapsa complementară a
interzicerii unor drepturi.

Există două forme agravate ale infracţiunilor de evaziune fiscală. Aceste


forme agravate pot exista însă doar în momentul în care fapta a produs un
prejudiciu:
(i) în cazul unui prejudiciu mai mare decât echivalentul în lei a 100.000 euro,
limitele pedepsei închisorii sunt de 4-10 ani [art. 9 alin. (2)];
(ii) în cazul unui prejudiciu mai mare decât echivalentul în lei a 500.000,
limitele pedepsei închisorii sunt de 5-11 ani [art. 9 alin. (3)].

Potrivit art. 9 alin. (1) lit. a), constituie infracţiune de evaziune fiscală
„ascunderea bunului ori a sursei impozabile sau taxabile". Infracţiunea presupune o
acţiune de „ascundere" a obiectului sau a materiei impozabile. Este posibilă atat
ascunderea fizică (de pildă, în cazul unei inspecţii fiscale, contribuabilul ascunde
bunurile mobile impozabile), cât şi camuflarea sub o altă formă (ex. nedeclararea
unor venituri pe care le realizează contribuabilul)106.

În sensul art. 9 alin. (1) lit. b), reprezintă o infracţiune de evaziune fiscală
„omisiunea, în tot sau în parte, a evidenţierii, în actele contabile ori în alte
documente legale, a operaţiunilor comerciale efectuate sau a veniturilor realizate".
Incriminarea corespunde probabil celei mai cunoscute forme de fraudă fiscală.
Infracţiunea se comite prin inacţiunea-omisiunea de a evidenţia, în tot sau în parte,
operaţiunile comerciale efectuate sau veniturile realizate. Trebuie menţionat, în
acest context, faptul că Legea contabilităţii nr. 82/1991107 institute, în sarcina
persoanelor cu atribuţii sau responsabilităţi în materie contabile, obligaţia
consemnării fiecărei operaţiuni economico-financiare într-un document justificativ,
care stă la baza înregistrărilor în contabilitate [art. 6 alin. (1)].

Prin art. 9 alin. (1) lit. c) este incriminată „evidenţierea, în actele contabile sau
în alte documente legale, a cheltuielilor care nu au la bază operaţiuni reale ori
evidenţierea altor operaţiuni fictive". În principiu, potrivit textului de incriminare, se
sancţionează evidenţierea în documentele contabile oficiale sau în alte documente
cu regim similar a unei operaţiuni fictive. Legiuitorul a ales să ne furnizeze şi un
exemplu în acest sens, anume evidenţierea cheltuielilor care nu au la bază
operaţiuni reale108.

106
A se vedea M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.195
107
Republicată în M. Of. nr. 48 din 14 ianuarie 2005
108
A se vedea M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.196
Conform art. 9 alin. (1) lit. d), constitute evaziune fiscală „alterarea,
distrugerea sau ascunderea de acte contabile, memorii ale aparatelor de taxat ori
de marcat electronice sau de alte mijloace de stocare a datelor". Infracţiunea se
săvârşeşte prin acţiune, sub una dintre cele trei forme prevăzute de lege 109:
(i) alterarea — modificarea, transformarea, falsificarea actelor contabile sau
a memoriilor aparatelor de taxat (de pildă, ştergerea sau modificarea unor
date din evidenţa contabilă ţinută pe calculator);
(ii) distrugerea unor asemenea documente, date sau suporturi de date;
(iii) ascunderea documentelor sau a suporturilor, astfel încât acestea să nu fie
descoperite cu ocazia unei acţiuni de control.

Alterarea, distrugerea sau ascunderea (acolo unde aceasta este posibilă)


vizează fie documente contabile oficiale, fie diverse date şi informaţii cu relevanţă
în materie contabilă şi financiar-fiscală, fie chiar şi suportul tehnic al acestor
informaţii (aparate de taxat, aparate de marcat, alte mijloace de stocare a datelor).

O altă formă de fraudă fiscală este incriminate de art. 9 alin. (1) lit. e):
,,executarea de evidenţe contabile duble, folosindu-se înscrisuri sau alte mijloace
de stocare a datelor". În literatura de specialitate s-a apreciat că prin ,,evidenţe
contabile duble" urmează a se înţelege existenţa a două seturi de evidenţă
contabile de acelaşi tip şi referitoare la aceleaşi bunuri şi valori, din care unul
reflectă realitatea economico financiară a contribuabilului (şi, pe cale de consecinţă,
este ascuns), iar cal de-al doilea este falsificat, înregistrându-se date şi operaţiuni
din care rezultă venituri inferioare celor reale, în scopul sustragerii de la
îndeplinirea obligaţiilor fiscale110.

,,Sustragerea de la efectuarea verificărilor financiare, fiscale sau vamale, prin


nedeclararea, declararea fictivă ori declararea inexactă cu privire la sediile
principale sau secundare ale persoanelor verificate" constituie forma fraudei fiscale
reglementată de art. 9 alin. (1) lit. f). Incriminarea acestei infracţiuni se impunea în
special datorită practicii curente în legătură cu societăţile comerciale, aceea de a
declara alte locaţii pentru desfăşurarea activităţii economice decât cele unde îşi
desfăşurau în mod real activitatea. Scopul acestei conduite era evident aceea de a
sustrage societatea de la orice verificare în materie fiscală şi de la stabilirea
subsecventă a impozitelor, taxelor şi contribuţiilor de la a căror plată s-a sustras
societatea.
Obligaţia de a declara în mod exact sediul social principal sau secundar este
stabilită cu valoare de principiu prin art. 1 alin. (1) din Legea nr. 26/1990 privind
registrul comerţului. Mai explicit, obligaţia de a declara sediul social principal şi
sediul sau sediile secundare rezultă mai clar din art. 13-15 din Legea nr. 26/1990 şi
din cuprinsul Legii nr. 31/1990 privind societăţile comerciale (de pildă, art. 42-45).
De asemenea, potrivit art. 21 lit. h) din Legea nr. 26/1990, orice modificare
referitoare la actele, faptele şi menţiunile înregistrate se înregistrează în registrul
comerţului. Nerespectarea acestei obligaţii se sancţionează, potrivit art. 44 din
Legea nr. 26/1990, cu amendă judiciară, care se aplică de către judecătorul
delegat, în cazul în care fapta nu constituie infracţiune [de pildă, infracţiunea din art.
9 alin. (1) lit. f) a Legii nr. 241/2005].

109
A se vedea M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.196
110
Ibidem, p.198
Pentru a fi îndeplinită latura obiectivă a infracţiunii, este necesar să fie
îndeplinite trei condiţii:

(i) neîndeplinirea obligaţiei legale de declarare a sediului principal sau


secundar, în vreuna din formele prevăzute de lege (nedeclararea,
declararea fictivă sau declararea inexactă);
(ii) existenţa cel puţin a unei acţiuni de control financiar, fiscal sau vamal (o
inspecţie fiscală, o acţiune de control a Gărzii Financiare), în cazul în care
sediul a fost declarat fictiv sau inexact;
(iii) constatarea sustragerii persoanei verificate de la efectuarea verificărilor
financiare, fiscale sau vamale, ca efect direct al nedeclarării sau declarării
fictive ori inexacte a sediului.

Potrivit art. 9 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 241/2005, constituie infracţiune de
evaziune fiscală şi ,,substituirea, degradarea sau înstrăinarea de către debitor ori
de către terţe persoane a bunurilor sechestrate în conformitate cu prevederile
Codului de procedură fiscală şi ale Codului de procedură penală111.
Pentru existenţa infracţiunii interesează mai întâi ca bunul să fi fost legal
sechestrat, în conformitate cu dispoziţiile unuia dintre cele două acte normative la
care se referă textul de incriminare, Codul de procedură fiscală sau Codul de
procedură penală. Nu are importanţă dacă este vorba de sechestrul asigurător sau
de sechestrarea bunurilor în cadrul procedurii de executare silită a bunurilor mobile
sau imobile. Infracţiunea este una cu conţinut alternativ, putând fi comisă prin
substituire", degradare sau înstrăinare.

2.1. Cauzele de reducere sau de înlocuire a pedepselor

Din interpretarea art. 10 al Legii nr. 241/2005, putem distinge între trei
ipoteze de reducere sau de înlocuire a pedepselor prevăzute de art. 9 din aceeaşi
lege. Toate ipotezele corespund situaţiei în care prejudiciul produs prin săvârşirea
unei infracţiuni de evaziune fiscală este recuperat în cursul urmăririi penale sau în
cursul judecăţii, până la primul termen de judecată112:

(i) dacă prejudicial este mai mic decât echivalentul în RON a sumei de
50.000 euro, se va aplică o sancţiune administrativă care urmează a fi
înregistrată în cazierul judiciar;
(ii) dacă prejudiciul este plasat în intervalul 50.001-100.000 euro, se poate
aplica o pedeapsă cu amendă;
(iii) în ipoteza în care prejudiciul recuperat este mai mare de 100.000 euro,
limitele pedepsei închisorii determinate potrivit art. 9 se reduc la jumătate.

2.2. Infracţiunile conexe infracţiunilor de evaziune fiscală113

- „Constituie infracţiune şi se pedepseşte cu amendă de la 50.000.000 lei la


300.000.000 lei fapta contribuabilului care, cu intenţie, nu reface documentele de

111
A se vedea M.Ş.Minea, C.F.Costaş, op.cit., p.199
112
Idem
113
A se vedea detalii în Legea nr. 241/2005
evidenţă contabilă distruse, în termenul înscris în documentele de control, deşi
acesta putea să o facă." (art. 3);
- „Constituie infracţiune şi se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau
cu amendă refuzul nejustificat al unei persoane de a prezenta organelor
competente, după ce a fost somată de 3 ori, documentele legale şi bunurile din
patrimoniu, în scopul împiedicării verificărilor financiare, fiscale sau vamale." (art.
4);
- „Constituie infracţiune şi se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau
cu amendă împiedicarea, sub orice formă, a organelor competente de a intra, în
condiţiile prevăzute de lege, în sedii, incinte ori pe terenuri, cu scopul efectuării
verificărilor financiare, fiscale sau vamale." (art. 5);
- „Constituie infracţiune şi se pedepseşte cu închisoare de la un an la 3 ani sau
cu amendă reţinerea şi nevărsarea, cu intenţie, în cel mult 30 de zile de la
scadenţă, a sumelor reprezentând impozite sau contribuţii cu reţinere la sursă."
(art. 6);
- „Constituie infracţiune şi se pedepseşte cu închisoare de la 2 ani la 7 ani şi
interzicerea unor drepturi punerea în circulaţie, fără drept, a timbrelor, banderolelor
sau formularelor tipizate, utilizate în domeniul fiscal, cu regim special." [art. 7 alin.
(1)];
- „Constituie infracţiune şi se pedepseşte cu închisoare de la 3 ani la 12 ani şi
interzicerea unor drepturi tipărirea sau punerea în circulaţie, cu ştiinţă, de timbre,
banderole sau formulare tipizate, utilizate în domeniul fiscal, cu regim special,
falsificate" [art. 7 alin. (2)];
- ,,Constituie infracţiune şi se pedepseşte cu închisoare de la 3 ani la 10 ani şi
interzicerea unor drepturi stabilirea cu rea-credinţă de către contribuabil a
impozitelor, taxelor sau contribuţiilor, având ca rezultat obţinerea, fără drept, a unor
sume de bani cu titlul de rambursări sau restituiri de la bugetul general consolidat
ori compensări datorate bugetului general consolidat." [art. 8 alin. (1)];
- ,,Constituie infracţiune şi se pedepseşte cu închisoare de la 5 ani la 15 ani şi
interzicerea unor drepturi asocierea în vederea săvârşirii faptei prevăzute la alin.
(1)." [art. 8 alin. (2)];
- „Tentativa faptelor prevăzute la alin. (1) şi (2) se pedepseşte" [art. 8 alin. (3)].

TEST DE AUTOEVALUARE:

1. Care sunt principalele forme de control financiar ?


2. În ce constă evaziunea fiscală ?
3. Care sunt formele agravante ale infracţiunilor de evaziune fiscală ?
4. Identificaţi cauzele de reducere sau de înlocuire a pedepselor.
BIBLIOGRAFIE

· C. Albin, Drept financiar, Ed. Fundaţiei „Chemarea”, Iaşi, 1995


· E. Bălan, Drept financiar, Ediţia 4, Editura C.H.Beck, Bucureşti, 2007
· I.Ceterchi, I. Craiovan, Introducere în teoria generală a dreptului, Editura All,
Bucureşti, 1998
· I.Condor, Drept fiscal şi financiar, Editura Tribuna Economică, Bucureşti,
1976
· M. Constantinescu ş.a., Constituţia României revizuită. Comentarii şi
explicaţii, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004
· Gliga, Dreptul finanţelor publice, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti,
1995
· M.Ş.Minea, C.F.Costaş, Dreptul finanţelor publice, Vol.I, Drept financiar,
Editura Wolters Kluwer, Bucureşti, 2008
· M.Ş.Minea, C.F.Costaş, D.M. Ionescu, Legea evaziunii fiscale. Comentarii şi
explicaţii, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2006
· T. Moşteanu, Buget şi trezorerie publică, Ed. Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1997
· D.D. Şaguna, Drept financiar şi fiscal, Editura Tribuna Economică, Bucureşti,
1996
· D.D.Şaguna, D.Şova, Drept financiar public, Ed.C.H.Beck, Bucureşti, 2007

· Legea nr. 273/2006


· Legea nr. 500/2002
· Legea nr. 215/2001
· Legea nr.500/2002
· Legea nr.19/2000