Unitate de învăţare Nr.

ADMINISTRAREA BUNURILOR PUBLICE

Cuprins Pagina

Obiectivele Unităţii de învăţare Nr. 8…………………………...……………………... 2

8.1. Dreptul de administrare al proprietății publice......................................................... 2
8.2. Natura juridică a dreptului de administrare.............................................................. 3
8.3. Revocarea dreptului de administrare........................................................................ 5
Lucrare de verificare Unitate de învăţare Nr. 8…………………………………............7
Răspunsuri şi comentarii la testele de autoevaluare………………….............................7
Bibliografie Unitate de învăţare Nr. 8……………………………………………..........8
OBIECTIVELE Unităţii de învăţare Nr. 8

Principalele obiective ale Unităţii de învăţare Nr. 8 sunt:

 Să înțeleagă modul de administrare a bunurilor publice;

 Să distingă natura juridică a dreptului de administrare;
 Să cunoască revocarea dreptului de administrare.

8.1. Dreptul de administrare al proprietății publice

Actele Dreptul de administrare este prevăzut, în primul rând, de art. 136 alin. (4)
administrative din Constituţie.
Cu privire la acest drept real au existat reglementări cuprinse în Legea
administraţiei publice locale nr. 69/1991, republicată, în prezent abrogată şi
înlocuită prin Legea nr. 215/2001, cu acelaşi obiect de reglementare,
precum şi în art. 12 din Legea nr. 213/1998, text în parte abrogat, în parte
modificat prin Legea nr. 71/2011. Noul cod civil reglementează dreptul de
administrare într-o întreagă secţiune a Titlului VI, consacrat dreptului de
proprietate publică (art. 867-870).
În analiza regimului juridic al dreptului de administrare trebuie avute în
vedere şi dispoziţiile cuprinse în alte acte normative speciale, rămase în
vigoare şi după adoptarea noului Cod civil, cum ar fi O.G. nr. 15/1993
privind unele măsuri pentru restructurarea activităţii regiilor autonome şi
O.U.G. nr. 30/1997 privind reorganizarea regiilor autonome.
Constituirea şi subiectele dreptului de administrare
Potrivit reglementărilor mai sus amintite, bunurile proprietate publică sunt
încredinţate, prin acte administrative, regiilor autonome, prefecturilor,
autorităţilor publice centrale şi locale, precum şi instituţiilor publice de
interes naţional, judeţean, orăşenesc sau comunal.
Astfel, art. 867 alin. (1) NCC dispune că dreptul de administrare se
constituie prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean sau, după caz,
a consiliului local, iar art. 868 alin. (1) desemnează titularii acestui drept,
anume el poate aparţine regiilor autonome sau, după caz, autorităţilor
administraţiei publice centrale sau locale şi altor instituţii publice de interes
naţional, judeţean ori local.
Înainte de intrarea în vigoare a noului Cod civil, Legea nr. 213/1998
dispunea că darea în administrare se realizează, după caz, prin hotărâre a
Guvernului, prin hotărâre a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului
General al Municipiului Bucureşti sau prin hotărâre a consiliului local.
Din punctul de vedere al naturii juridice a raporturilor care se stabilesc între
stat şi beneficiarii dreptului de administrare, reţinem că acestea sunt
raporturi de subordonare, iar darea în administrare a bunurilor proprietate
publică beneficiarilor se face, de regulă, prin acte administrative cu caracter
individual, şi nu pe baza unor raporturi juridice de drept privat.
Însăşi subiectele dreptului de administrare sunt înfiinţate prin acte
individuale ale autorităţilor publice competente, potrivit legii, a le crea, la
nivel central sau la nivel local, în scopul realizării unor interese publice sau
în scopul îndeplinirii unor servicii publice.
Încredinţarea, prin acte juridice de drept administrativ în cadrul unor
raporturi de subordonare, a bunurilor proprietate publică regiilor autonome,
 organelor centrale şi locale ale administraţiei de stat şi altor subiecte de
drept public, la nivel central sau la nivel local, permite acestora să aibă un
patrimoniu propriu, distinct de acela al altor subiecte de drept, pe baza
căruia, pe de o parte, îşi vor realiza scopurile pentru care au fost înfiinţate,
iar, pe de alta, vor putea să participe la circuitul civil, potrivit capacităţii lor
de folosinţă şi de exerciţiu ca persoane juridice, aşa cum am mai arătat.
Din acest punct de vedere, art. 868 alin. (2) NCC dispune că titularul
dreptului de administrare poate folosi şi dispune de bunul dat în
administrare în condiţiile stabilite de lege şi, dacă este cazul, de însuşi actul
de constituire a acestui subiect de drept.
De asemenea, având în vedere tocmai natura raporturilor de subordonare
prin care ia naştere dreptul de administrare, art. 867 alin. (2) NCC prevede
dreptul de control al organelor care au dispus constituirea lui asupra
modului în care titularii exercită dreptul de administrare.

Test de autoevaluare 8.1. – Scrieţi răspunsul în spaţiul liber din chenar.

Cum se constituie dreptul de administrare?

Răspunsul la test se găseşte la pagina 7.

8.2. Natura juridică a dreptului de administrare

Actele Constituit pe temeiul proprietăţii publice, ca natură juridică, dreptul de

administrative administrare este un drept real, opozabil, ca orice drept real, erga omnes în
raporturile de drept civil. În acelaşi timp, nu se poate face abstracţie de
natura juridică specifică a raporturilor pe temeiul cărora el a fost constituit,
astfel că, în principiu, cu delimitările pe care le vom face mai departe, el nu
poate fi opus autorităţilor publice care l-au constituit.
Dreptul de administrare, indiferent de modalitatea prin care a fost dobândit,
poate, în anumite condiţii, să fie retras de autoritatea publică îndrituită să o
facă, pentru îndeplinirea unor scopuri diferite. După cum s-a decis, cu
valoare de principiu, în practica instanţei supreme, sub regimul aplicabil
dreptului de administrare înainte de intrarea în vigoare a noului Cod civil,
statul, prin Guvern, cu aprobarea ministerului de resort, poate, în exercitarea
dreptului său de proprietate publică, să transfere, în interes public, bunurile
sale proprietate publică, acest transfer fiind un drept exclusiv al
proprietarului.
Este foarte adevărat că, reglementând stingerea dreptului de administrare,
art. 869 partea finală NCC reglementează numai posibilitatea ca. în
condiţiile legii şi dacă interesul public o impune, organul care a decis
constituirea dreptului de administrare în favoarea unui anumit titular să
dispună şi revocarea acestui drept. Practic însă, ni se pare că nu este
imposibil de admis ca, în anumite situaţii, Guvernul sau organele
administraţiei publice locale să nu procedeze la redistribuirea unor bunuri
aflate în administrarea unei anumite regii autonome ori a altui subiect de
drept, instituţie publică de interes naţional ori local. Într-o asemenea
situaţie, mai întâi se va revoca dreptul de administrare aparţinând unităţii
care deţine bunul şi apoi se va dispune trecerea acestuia în patrimoniul unui
alt titular, regie autonomă ori instituţie de stat, de interes naţional sau de
interes local.
În orice caz, măsurilor de redistribuire dispuse de organele competente în
condiţiile prevăzute de lege titularii de drepturi de administrare, în orice
formă s-ar realiza acestea, nu le pot opune mijloacele juridice de drept civil
de apărare a dreptului lor, cum ar fi acţiunea în revendicare sau acţiunile
posesorii.
Potrivit art. 12 alin. (5) din Legea nr. 213/1998, în litigiile privitoare la
dreptul de administrare, statul este reprezentat de Ministerul Finanţelor
Publice, iar unităţile administrativ-teritoriale de către consiliile judeţene, de
Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau de consiliile locale, care
dau mandat scris, în fiecare caz, preşedintelui consiliului judeţean ori
primarului. Acesta poate desemna un alt funcţionar de stat sau un avocat
care să îl reprezinte în faţa instanţei. Este vorba despre situaţiile în care
problema apărării dreptului se pune în raport cu toate celelalte subiecte de
drept, altele decât cel care, prin actul său de autoritate, l-a constituit.
Caracterele juridice ale dreptului de administrare
Din moment ce dreptul de administrare îşi are sorgintea în dreptul de
proprietate publică, el va avea aceleaşi caractere juridice ca şi acesta, anume
este un drept inalienabil, imprescriptibil şi insesizabil.
Diverse acte normative pun în evidenţă caracterul inalienabil al bunurilor
care formează obiectul dreptului de administrare pe care îl analizăm. Astfel,
potrivit art. 4 alin. (2) din O.U.G. nr. 30/1997 privind reorganizarea regiilor
autonome, în capitalul social al societăţilor ce rezultă în urma operaţiunii de
reorganizare a regiilor autonome nu se pot include bunuri de natura celor
prevăzute de art. 136 alin. (3) din Constituţie. Aceste bunuri pot fi însă
concesionate societăţilor astfel rezultate, pe un termen stabilit prin actul
individual de reorganizare a regiei autonome în cauză.
Dreptul de administrare nu este susceptibil de dezmembrare,
dezmembrăminte-le dreptului de proprietate nefiind, ca principiu,
compatibile nici cu dreptul de proprietate publică pe care el se întemeiază
şi, cu atât mai puţin, cu dreptul de administrare însuşi.
În sfârşit, dreptul de administrare este un drept insesizabil. În acest sens,
reţinem că O.G. nr. 15/1993 privind unele măsuri pentru restructurarea
activităţii regiilor autonome dispune că regia autonomă nu poate constitui
niciun fel de garanţie cu privire la bunurile proprietate publică aflate în
administrarea sa, iar creditorii nu pot cere executarea silită asupra unor
asemenea bunuri.
Conţinutul dreptului de administrare
Conţinutul dreptului de administrare este asemănător, dar nu identic cu cel
al dreptului de proprietate publică pe baza căruia s-a format.
Înainte de intrarea în vigoare a noului Cod civil, o dispoziţie de principiu
era înscrisă în art. 12 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, text în prezent
abrogat, potrivit cu care titularul dreptului de administrare poate să posede,
să folosească bunul şi să dispună de acesta, în condiţiile în care i-a fost dat
în administrare. Aşa după cum am arătat mai sus, art. 868 alin. (2) NCC
dispune că titularul dreptului de administrare poate folosi şi dispune de
bunul dat în administrare, în condiţiile stabilite de lege şi, dacă este cazul,
de actul de constituire.
Posesia semnifică elementul material al stăpânirii bunului aflat în
administrarea titularului său şi nu diferă de cel al titularului dreptului de
proprietate publică ce aparţine statului sau entităţilor sale teritoriale. Cât
priveşte elementul psihologic al atributului posesiei, acesta este
 corespunzător dreptului de administrare, şi nu dreptului de proprietate
publică pe baza căruia s-a format.
Atributul folosinţei formează substanţa dreptului de administrare. El
permite titularului bunurilor astfel primite să îşi realizeze scopurile pentru
care îşi desfăşoară activitatea, ţinând seama de uzul şi de utilitatea publică
a bunurilor încredinţate.
Dacă bunurile obiect al dreptului de administrare sunt frugifere, titularii lui
vor putea culege fructele produse, în chip diferit, după cum sunt regii
autonome sau instituţii publice. Astfel, în timp ce regiile autonome care
funcţionează ca întreprinderi economice vor folosi fructele pentru
acoperirea cheltuielilor necesare activităţii lor şi pentru realizarea de
eventuale beneficii, instituţiile publice, fiind finanţate de la buget, vor vărsa
la buget veniturile realizate. Nu este exclusă posibilitatea ca actul de
înfiinţare să le permită, în mod excepţional, utilizarea unor venituri realizate
prin folosirea bunurilor aflate în administrarea lor, ca surse extrabugetare de
finanţare.
Cât priveşte atributul dispoziţiei, art. 868 alin. (2) NCC trebuie interpretat
în sensul că el are în vedere dispoziţia materială asupra bunurilor ce
constituie obiect al dreptului de administrare, utilizate conform destinaţiei
lor. În anumite condiţii, dispoziţia materială poate fi exercitată şi prin
culegerea unor producte derivate ale bunului aflat în administrarea unei regii
autonome sau a unei unităţi de stat, dacă natura bunului şi actul de
constituire permit aceasta.
În orice caz, titularii dreptului de administrare nu au drept de dispoziţie
juridică asupra bunurilor astfel încredinţate.

Test de autoevaluare 8.2. – Scrieţi răspunsul în spaţiul liber din chenar.

Explicați dreptul de administrare ca fiind un drept insesizabil.

Răspunsul la test se găseşte la pagina 7.

8.3. Revocarea dreptului de administrare

Actele Dacă dreptul de administrare se constituie prin acte de drept public, emise
administrative de organele de stat competente, în cadrul atribuţiilor reglementate de lege,
aceasta înseamnă că el este opozabil tuturor celorlalte subiecte de drept, dar
nu şi organului de stat care l-a constituit. După cum s-a spus, dreptul de
administrare are un regim specific, alcătuit preponderent din norme de drept
public, şi nu de drept civil. Am arătat că darea bunurilor în administrarea
unor entităţi de stat centrale sau locale se face pentru realizarea diverselor
scopuri social-economice. Organizarea desfăşurării vieţii sociale poate
impune, adeseori cu necesitate, transferul unui bun proprietate publică din
administrarea unui subiect de drept public în administrarea altuia, care are
nevoie de el.
Statul şi unităţile administrativ-teritoriale, prin Guvern, respectiv prin
organele judeţene sau locale, sunt în măsură să aprecieze modul de utilizare
a bunurilor date în administrarea regiilor autonome, instituţiilor publice sau
altor subiecte de drept public şi, eventual, să dispună redistribuirea lor. Şi
atunci, poate fi revocat dreptul de administrare de către cel care l-a
constituit?
Este de reţinut că, sub regimul juridic al dreptului de proprietate publică
iniţial instituit prin Legea nr. 213/1998, dreptul de administrare putea fi
revocat numai dacă titularul nu îşi exercita drepturile şi nu îşi executa
obligaţiile născute din actul de transmitere, act care arătam că trebuie înţeles
că include şi pe cel de constituire a dreptului de administrare.
Drept urmare, sub regimul dispoziţiilor acestei legi, ca principiu, nu mai era
posibilă revocarea ad nutum a dreptului de administrare, chiar când interesul
public reclama aceasta. În afară de cazul neîndeplinirii obligaţiilor şi al
neexercitării drepturilor născute din actul de constituire a dreptului de
administrare, când revocarea era posibilă şi, mai mult, aceasta putea fi
privită ca o sancţiune specială pentru titularul său, întotdeauna revocarea
dreptului de administrare presupunea acordul titularului său.
O asemenea sancţiune era prevăzută de art. 12 alin. (4) din Legea nr.
213/1998 pentru situaţia în care, în litigiile privitoare la dreptul de
proprietate asupra bunului, titularul dreptului de administrare nu îşi
îndeplinea obligaţia de a arăta instanţei pe titularul dreptului de proprietate,
potrivit dispoziţiilor Codului de procedură civilă; neîndeplinirea acestei
obligaţii putea atrage revocarea dreptului de administrare.
Am exprimat serioase rezerve faţă de această soluţie reţinută de legiuitor în
materia supusă discuţiei. Ea apărea cel puţin stânjenitoare pentru buna
administrare şi punere în valoare a bunurilor proprietate publică, în raport
cu destinaţia lor economică şi socială. Arătam că, decât să fie ignorată
această dispoziţie legală şi să continue practica anterioară, aşa cum se
întâmpla sub imperiul dispoziţiilor Legii nr. 213/1998, mai degrabă
legiuitorul ar fi trebuit să revină asupra soluţiei adoptate.
În prezent, problema a fost soluţionată cât se poate de limpede prin
reglementarea cuprinsă în art. 869 NCC, care, sub denumirea marginală
„stingerea dreptului de administrare", dispune că acest drept încetează odată
cu încetarea dreptului de proprietate publică asupra unui anumit bun sau
prin actul de revocare emis, în condiţiile legii, dacă interesul public o
impune, de organul care l-a constituit. Aşadar, spre deosebire de dreptul de
proprietate publică, dreptul de administrare nu este un drept perpetuu, chiar
dacă el încetează atunci când încetează însuşi dreptul de proprietate publică
privitor la bunul dat în administrare unui anumit titular. Independent de
aceasta, art. 869 prevede posibilitatea juridică a revocării dreptului de
administrare, în condiţiile legii, dar numai dacă interesul public impune
această soluţie. După cum s-a arătat recent în literatura de specialitate,
sintagma „interes public” la care face referire textul citat este de natură să
acopere variate situaţii practice, cum ar fi revocarea dreptului de
administrare asupra unui bun pentru transferul acestuia către un alt subiect
de drept din aceeaşi categorie juridică, folosirea bunului în mod
necorespunzător de către titular etc.
În sfârşit, privitor la revocarea dreptului de administrare, se impun încă două
precizări:
a) prin aplicarea principiului simetriei juridice, art. 869 NCC dispune că
revocarea acestui drept se dispune de către organul de stat care l-a constituit:
b) revocarea este un act administrativ unilateral al organului de stat
competent, astfel că nu presupune acordul titularului dreptului de
administrare, aşa cum prevedeau dispoziţiile corespunzătoare din Legea nr.
213/1998, în prezent abrogate.
 Test de autoevaluare 8.3. – Scrieţi răspunsul în spaţiul liber din chenar.

Explicați stingerea dreptului de administrare.

Răspunsul la test se găseşte la pagina 7.

Am ajuns la sfârşitul Unităţii de învăţare Nr. 8.

În loc de Vă recomand să faceţi o recapitulare a principalelor subiecte prezentate în

rezumat această unitate şi să revizuiţi obiectivele precizate la început.

Este timpul pentru întocmirea Lucrării de verificare Unitate de învăţare Nr.

8 pe care urmează să o transmiteţi tutorelui.

Lucrare de verificare Unitate de învăţare Nr. 8

Explicați conţinutul dreptului de administrare.

Răspunsurile şi comentariile la testele de autoevaluare

8.1. Astfel, art. 867 alin. (1) NCC dispune că dreptul de administrare se
constituie prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean sau, după caz,
a consiliului local, iar art. 868 alin. (1) desemnează titularii acestui drept,
anume el poate aparţine regiilor autonome sau, după caz, autorităţilor
administraţiei publice centrale sau locale şi altor instituţii publice de interes
naţional, judeţean ori local.
Înainte de intrarea în vigoare a noului Cod civil, Legea nr. 213/1998
dispunea că darea în administrare se realizează, după caz, prin hotărâre a
Guvernului, prin hotărâre a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului
General al Municipiului Bucureşti sau prin hotărâre a consiliului local.
Din punctul de vedere al naturii juridice a raporturilor care se stabilesc între
stat şi beneficiarii dreptului de administrare, reţinem că acestea sunt
raporturi de subordonare, iar darea în administrare a bunurilor proprietate
publică beneficiarilor se face, de regulă, prin acte administrative cu caracter
individual, şi nu pe baza unor raporturi juridice de drept privat.
Însăşi subiectele dreptului de administrare sunt înfiinţate prin acte
individuale ale autorităţilor publice competente, potrivit legii, a le crea, la
nivel central sau la nivel local, în scopul realizării unor interese publice sau
în scopul îndeplinirii unor servicii publice.
8.2. Dreptul de administrare este un drept insesizabil. În acest sens, reţinem
că O.G. nr. 15/1993 privind unele măsuri pentru restructurarea activităţii
regiilor autonome dispune că regia autonomă nu poate constitui niciun fel
de garanţie cu privire la bunurile proprietate publică aflate în administrarea
sa, iar creditorii nu pot cere executarea silită asupra unor asemenea bunuri.
8.3. În prezent, problema a fost soluţionată cât se poate de limpede prin
reglementarea cuprinsă în art. 869 NCC, care, sub denumirea marginală
„stingerea dreptului de administrare", dispune că acest drept încetează
 odată cu încetarea dreptului de proprietate publică asupra unui anumit bun
sau prin actul de revocare emis, în condiţiile legii, dacă interesul public o
impune, de organul care l-a constituit. Aşadar, spre deosebire de dreptul de
proprietate publică, dreptul de administrare nu este un drept perpetuu, chiar
dacă el încetează atunci când încetează însuşi dreptul de proprietate publică
privitor la bunul dat în administrare unui anumit titular. Independent de
aceasta, art. 869 prevede posibilitatea juridică a revocării dreptului de
administrare, în condiţiile legii, dar numai dacă interesul public impune
această soluţie. După cum s-a arătat recent în literatura de specialitate,
sintagma „interes public” la care face referire textul citat este de natură să
acopere variate situaţii practice, cum ar fi revocarea dreptului de
administrare asupra unui bun pentru transferul acestuia către un alt subiect
de drept din aceeaşi categorie juridică, folosirea bunului în mod
necorespunzător de către titular etc.

Bibliografie Unitate de învăţare Nr. 8

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I şi II, ediţia a IV-a,

Editura All Beck, Bucureşti, 2005;
Cristian Ionescu, Instituţii politice şi drept constituţional, Editura Juridică,
Bucureşti, 2004;
Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Editura C. H. Beck,
Bucureşti, 2008;
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca,
2004;
Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a III-a revăzută şi actualizată,
Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007.