Drept Administrativ 2 - Semestrul 1

Conf. univ. dr.
Alexandru-Sorin CIOBANU
Universitatea din Bucureşti

Facultatea de Drept
DREPT ADMINISTRATIV II
- sinteze şi exerciţii pentru anul II I.D. -
- 2017 -
CUPRINS:
CAPITOLUL 1
FORME DE ACTIVITATE SPECIFICE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
CAPITOLUL 2
PRECIZĂRI INTRODUCTIVE PRIVIND ACTUL ADMINISTRATIV
CAPITOLUL 3
ACTUL ADMINISTRATIV: VALIDITATE. CONDIŢII PROCEDURALE. EFECTE
JURIDICE.
CAPITOLUL 4
SUSPENDAREA ŞI ÎNCETAREA EFECTELOR ACTULUI ADMINISTRATIV
CAPITOLUL 5
DOMENIUL PUBLIC: NOŢIUNE ŞI TRĂSĂTURI
CAPITOLUL 6
REGIMUL JURIDIC AL DOMENIULUI PUBLIC.
MODALITĂŢI DE UTILIZARE A BUNURILOR PROPRIETATE PUBLICĂ
CAPITOLUL 7
CONTRACTUL DE CONCESIUNE. SERVICIUL PUBLIC
CAPITOLUL 8
RĂSPUNDEREA ÎN DREPTUL ADMINISTRATIV: PRECIZĂRI GENERALE.
RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV – DISCIPLINARĂ
CAPITOLUL 9
RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV – CONTRAVENŢIONALĂ
CAPITOLUL 10
RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV- PATRIMONIALĂ
CAPITOLUL 11
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV:
TRĂSĂTURI. CONDIŢIILE ACŢIUNII DIRECTE. FINELE DE NEPRIMIRE
CAPITOLUL 12
ASPECTE PROCEDURALE ÎN MATERIA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
SOLUŢIILE INSTANŢEI ŞI EXECUTAREA HOTĂRÂRILOR
2
Precizări:
Acest material reprezintă o prezentare în rezumat a principalelor teme specifice disciplinei „Drept
administrativ II”.
În vederea susţinerii examenului final, informaţiile de faţă urmează a fi completate prin studierea
legislaţiei şi a surselor bibliografice indicate în fişa disciplinei (publicată pe site-ul Facultăţii de Drept), în
special:
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Drept administrativ: Activitatea administraţiei publice. Domeniul public,
Universul Juridic, Bucureşti, 2015;
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Regimul contractelor de concesiune, Universul Juridic, Bucureşti, 2015;
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Drept administrativ. Selecţie de avize, decizii şi hotărâri relevante ale
Curţii Constituţionale, Ediţia a II-a revăzută şi completată, Universul Juridic, Bucureşti, 2014;
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Inalienabilitatea şi imprescriptibilitatea domeniului public în dreptul
român şi în dreptul francez, Universul Juridic, Bucureşti, 2012;
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Aspecte specifice privind regimul domeniului public în România şi în
Franţa, Universul Juridic, Bucureşti, 2012;
- Antonie Iorgovan, Liliana Vişan, Alexandru-Sorin Ciobanu, Diana Iuliana Pasăre, Legea
contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004) – cu modificările şi completările la zi. Comentariu şi
jurisprudenţă, Universul Juridic, Bucureşti, 2008;
- Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul 2, Ediţia 4, All Beck, 2005;
- Verginia Vedinaş, Drept administrativ, Ediţia a X-a, Universul Juridic, Bucureşti, 2017;
- Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Volumul 2, Ediţia 3, C.H. Beck, Bucureşti, 2015.
În egală măsură, prezenţa studenţilor la tutorialele organizate de facultate este esenţială, întrucât cu
acest prilej vor fi prezentate clarificări, elemente de noutate, soluţii jurisprudenţiale etc.
Ca atare, pentru ca activitatea tutorială să fie cât mai eficientă, studenţii trebuie să studieze până la
prima întâlnire programată cel puţin primele 4 capitole din prezentul document, pentru a exista
premisele unui dialog.
Important:
La ultimul tutorial, studenţii vor susţine un test de evaluare. Prezenţa este obligatorie, iar nota
de la test va avea o pondere de 15% din nota finală (nota de la examen va avea o pondere de 85%).
În cazul studenţilor care nu vor susţine testul, nota aferentă acestuia, care va fi avută în vedere
la calculul notei finale, va fi 0.
3
Această lucrare se află sub protecţia Legii nr. 8/1996 privind dreptul de autor şi drepturile conexe.
Reproducerea şi utilizarea neautorizate constituie infracţiune.
4
CAPITOLUL 1
FORMELE DE ACTIVITATE SPECIFICE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
Teme:
- dublul rol al Executivului – guvernarea şi realizarea administraţiei publice.
- clasificarea formelor de activitate ale administraţiei publice.
- actele juridice.
- operaţiunile administrative şi faptele materiale.
- contractul administrativ.
Obiective:
- înţelegerea rolului Executivului;
- delimitarea corectă a activităţilor de natură administraţie faţă de cele politice;
- identificarea categoriilor şi speciilor de acte cu care operează autorităţile administrative;
- înţelegerea specificităţii actelor juridice emise/încheiate de autorităţile administraţiei publice;
- delimitarea operaţiunilor şi faptelor materiale de actele juridice ale administraţiei publice;
- înţelegerea noţiunii de „contract administrativ” şi a trăsăturilor acestuia.
SINTEZE TEORETICE:
1. Rolul Executivului – guvernarea şi realizarea administraţiei publice.
Noţiunea de „guvernare” evocă activitatea cu caracter politic exercitată, ca regulă, de organele de la

vârful Executivului, în special Guvernul României (nu trebuie uitat faptul că acesta are şi dreptul de înainta
Parlamentului proiecte de legi, dincolo de faptul că are posibilitatea de a adopta ordonanţe).
De altfel, „naşterea” validă a echipei guvernamentale este condiţionată, după cum se ştie, de
întocmirea unui document cu largi valenţe politice – „programul de guvernare” – supus votului
Parlamentului cu ocazia acordării votului de încredere.
Actele cu caracter exclusiv politic ce rezultă din activitatea de „guvernare” pot fi caracterizate ca
„declaraţii de voinţă prin care se afirmă anumite principii directoare sau se precizează atitudinea pe care
autorităţile emitente o adoptă în conducerea statului” (Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, volumul
II, Ediţia 3, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2015, p. 9).
Guvernarea se referă la deciziile esenţiale care angajează viitorul naţiunii (de exemplu implicarea
în negocieri internaţionale, în vederea aderării statului la diverse organizaţii, exprimarea unei opţiuni în
favoarea unei anumite politici economice, sociale etc.), pe când administraţia publică se ocupă de
probleme cotidiene (prestarea de servicii publice, menţinerea ordinii publice, administrarea patrimoniului
statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, efectuarea de operaţiuni direct productive etc). Este de
subliniat faptul că graniţa dintre cele două mari dimensiuni ale activităţii din cadrul executivului este greu de
fixat, din cauza imposibilităţii separării totale a laturii tehnice, administrative, de latura politică.
Baza constituţională a dublului rol pe care îl are executivul este reprezentată de art. 102 alin. (1) din
Constituţia României, revizuită, conform căruia “Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de
Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a
administraţiei publice.”
Programul de guvernare reprezintă principalul act cu caracter politic ce „călăuzeşte” activitatea
Executivului, având valoarea unui veritabil „program oficial de guvernare a naţiunii”, din momentul în care
este validat de Parlament, prin acordarea votului de încredere.
De asemenea, Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor prevede în art. 1 că “ (1)Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, care funcţionează
în baza votului de încredere acordat de Parlament şi care asigură realizarea politicii interne şi externe a
5
ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice. (2) Guvernul are rolul de a asigura
funcţionarea echilibrată şi dezvoltarea sistemului naţional economic şi social, precum şi racordarea
acestuia la sistemul economic mondial în condiţiile promovării intereselor naţionale. (3) Guvernul se
organizează şi funcţionează în conformitate cu prevederile constituţionale, având la bază Programul de
guvernare acceptat de Parlament.”
Aceeaşi dublă dimensiune a activităţii, politică şi administrativă, o întâlnim şi în cazul celuilalt şef al
Executivului român – Preşedintele României, care apare în mai multe ipostaze reglementate de art. 80 din
Constituţie: reprezentant al statului român, garant al independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii
teritoriale a ţării, mediator între puterile statului, precum şi între stat şi societate, în scopul de a veghea la
respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice.
Astfel, Preşedintele României emite atât acte care ţin de „administraţia publică” (de exemplu decretele
prin care numeşte diverse persoane în funcţii publice), cât şi acte cu caracter eminamente politic (este cazul
mesajelor adresate Parlamentului, cu privire la principalele probleme politice ale naţiunii, în baza art. 88 din
Constituţie).
2. Clasificarea formelor de activitate a administraţiei publice.
a. Clasificări propuse în perioada interbelică

 Paul Negulescu: acte juridice (de autoritate sau de gestiune) şi acte materiale.
b. Clasificări propuse în perioada postbelică

 Romulus Ionescu: actul administrativ, actul juridic unilateral ce nu realizează puterea de stat,
actul juridic contractual, operaţiunea administrativă, operaţiunea de tehnică administrativă, operaţiunea direct
productivă;
 Ilie Iovănaş: forme producătoare de efecte juridice proprii (actele de drept administrativ,
actele civile ale organelor administraţiei de stat, faptele juridice materiale) şi forme care nu produc efecte
juridice proprii (operaţiunile tehnico-materiale, actele exclusiv politice);
 Tudor Drăganu: acte juridice şi fapte materiale juridice.
c.Clasificări propuse în perioada contemporană

 Antonie Iorgovan: acte care se realizează în regim de putere publică (actele unilaterale de
drept administrativ, contractele administrative – ambele formând categoria actului administrativ, în sens
larg), acte care se realizează, în principal, într-un regim de drept civil (actele unilaterale ce nu realizează
puterea publică, contractele de drept civil);
 Verginia Vedinaş: acte (acte specifice administraţiei, respectiv acte prin care administraţia se
comportă ca orice subiect de drept), fapte materiale şi operaţiuni administrative.
Atât pentru actele juridice cât şi pentru faptele/operaţiunile administraţiei publice sunt propuse în
doctrină o serie de alte clasificări, în funcţie de criterii cum ar fi: regimul juridic în care se realizează,
consecinţele sub aspectul efectelor juridice, scopul, modul de exprimare a voinţei emitentului etc.
3. Actele juridice ale administraţiei publice.
Administraţia publică, ca ansamblu de activităţi, se poate realiza nu doar prin emiterea de acte juridice,
ci şi prin efectuarea unor operaţiuni diverse, de natură intelectuală sau materială, care au ca scop final
satisfacerea interesului public (D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 3 şi urm.).
Din punct de vedere al impactului şi efectelor produse, actele juridice sunt mai importante decât toate
celelalte forme de activitate, ele fiind apte să dea naştere, să modifice sau să stingă drepturi şi obligaţii, în
cadrul raporturilor de drept administrativ.
Actele juridice erau privite în doctrina interbelică (C.Rarincescu, Contenciosul administrativ român,
Ediţiunea a doua, Editura Universală Alcalay Co., Bucureşti, 1936, p. 15) drept „acele manifestări de voinţă
făcute cu intenţia de a produce efecte juridice, ce puteau consta în crearea, modificarea sau suprimarea de
6
reguli sau situaţiuni juridice sau de drepturi subiective, precum şi în atribuirea în favoarea unor indivizi
determinaţi a unor anumite situaţiuni juridice generale sau legale”.
Principala categorie de acte juridice cu care operează administraţia sunt actele administrative stricto-
sensu, ca acte de autoritate născute prin voinţa unilaterală a emitentului.
Actele juridice ale administraţiei au fost clasificate în:
 Acte de drept administrativ, realizate de organele administraţiei în baza atribuţiilor de
autoritate cu care sunt învestite, şi acte de drept civil, realizate de aceleaşi organe în calitate de persoane
juridice – (Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1959,
p. 37);
 Acte administrative, acte juridice unilaterale ce nu realizează puterea de stat (de exemplu:
sesizări, oferte de contractare) şi acte contractuale (Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică
şi Pedagogică, Bucureşti, 1970, p. 209);
 Acte administrative cu caracter unilateral, contractele administrative supuse unui regim de
putere publică şi contractele civile supuse dreptului comun (Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ,
Editura Hamangiu, Bucureşti, 2009, p. 293-294).
Una dintre cele mai importante clasificări este cea propusă de profesorul Antonie Iorgovan
(Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediţia 4, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 10 şi
urm.):
a. După criteriul modului de manifestare a voinţei emitentului:

 acte juridice unilaterale: actul administrativ (de drept administrativ) şi actul juridic ce nu
realizează puterea publică;
 acte juridice bilaterale sau multilaterale (actele contractuale ale administraţiei publice):
contractele de drept privat, contractele administrative.
b. După regimul juridic aplicabil.
 acte ce se realizează, în principal, sub un regim de drept public: actele unilaterale
administrative (actele administrative stricto sensu), contractele administrative;
 acte ce se realizează, în principal, sub un regim de drept civil: actele unilaterale ce nu
realizează puterea publică, contractele de drept privat, încheiate de organele administrative ca persoane
juridice de drept privat.
4. Operaţiunile administrative şi faptele materiale.
Aceste forme de activitate prezintă unele trăsături comune:

 Nu concretizează o manifestare de voinţă exprimată în scopul producerii unor efecte juridice,
ci sunt forme concrete, materiale, prin care se acţionează asupra realităţii existente;
 Chiar dacă unele produc anumite consecinţe juridice (de exemplu, condiţionează continuarea
unei proceduri, în cazul operaţiunilor administrative) sau chiar veritabile efecte juridice (de exemplu, dreptul
la despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin realizarea unor fapte materiale), acestea operează ope legis,
nefiind realizate cu scopul de a naşte, modifica ori stinge raporturi juridice;
 Scopul realizării lor poate consta în mijlocirea emiterii/adoptării de acte administrative (de
exemplu, avizele, propunerile ş.a.), sau în executarea legii la modul concret (de exemplu, activităţi concrete
de prestare a unor servicii publice).
Există mai multe clasificări, bazate pe criterii diferite:
a. În funcţie de regimul juridic aplicabil: operaţiuni de putere (operaţiunile tehnico-administrative şi

cele prin care se realizează servicii publice), operaţiuni care nu se realizează într-un regim de putere
(operaţiunile productive);
b. În funcţie de consecinţe: fapte/operaţiuni producătoare de efecte juridice, fapte/operaţiuni care
produc efecte de altă natură, care pot avea şi conotaţii juridice;
c. În funcţie de scopul lor: fapte/operaţiuni prin care se realizează în mod direct misiunile
administraţiei publice (cele de prestare a serviciilor publice, cele legate de emiterea/punerea în executare a
unor acte administrative); fapte/operaţiuni prin care se mijloceşte realizarea obiectivelor administraţiei
7
publice (aşa-numitele operaţiuni de birou sau de administraţie internă – operaţiunile tehnico-administrative şi
acte cu caracter politic); fapte materiale de producţie (Verginia Vedinaş, Drept administrativ, Ediţia a X-a
revăzută şi actualizată, Universul Juridic, Bucureşti, 2017, p. 327328).
Ca pondere, operaţiunile şi faptele materiale ale administraţiei publice se regăsesc în proporţie mai
mare decât actele juridice ale acesteia şi sunt realizate, în principal, de organele de la „baza” sistemului
administraţiei publice, care au sarcini accentuate în ceea ce priveşte executarea la modul concret a legii şi
prestarea de servicii publice.
În Proiectul Codului de procedură administrativă sunt analizate într-un titlu distinct - Titlul V -
„Operaţiunile administrative şi tehnico-materiale”.
Conform acestor reglementări (art.136), „operaţiunile administrative sunt, de regulă, măsuri de
pregătire, elaborare, aducere la cunoştinţă, punere în executare şi control a actelor administrative, precum
şi acţiuni realizate în afara acestora.”
5. Contractul administrativ.
Contractul administrativ face parte din categoria actelor juridice contractuale ale administraţiei
publice, fiind încheiat în principal sub un regim de putere publică, de drept administrativ şi, în subsidiar (în
completare), sub regimul dreptului privat.
Contractele administrative sunt tratate în mod distinct în dreptul public francez ca fiind contractele
încheiate de administraţie pentru a asigura funcţionarea unui serviciu public şi care sunt supuse, din punct
de vedere al regulilor particulare, altor reguli decât cele care guvernează raporturile dintre particulari.
În legislaţia română actuală, noţiunea de „contract administrativ” a fost recent consacrată prin
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care în art. 2 lit. c), teza finală, precizează că „sunt
asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care
au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public,
prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice”.
Este de observat faptul că lista contractelor administrative enunţată în norma anterioară nu este una
exhaustivă şi nici nu ar fi fost indicat acest lucru, în condiţiile în care dezvoltarea continuă şi evoluţia actelor
de natură contractuală încheiate între autorităţile publice şi persoanele de drept privat (aşa-numitele contracte
de parteneriat public-privat) reprezintă o realitate de necontestat. În dezvoltarea acestei idei, legea prevede în
acelaşi art.2 lit.c) că „prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse
competenţei instanţelor de contencios administrativ.”
De altfel, diferitele specii de contracte administrative sunt reglementate în acte normative speciale,
spre exemplu: Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice; Legea nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale;
Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii; O.U.G. nr. 54/2006 privind
regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică etc.
Pentru comparaţie, amintim faptul că în dreptul francez sunt considerate contracte administrative:
achiziţiile publice, contractele de delegare a gestiunii serviciilor publice, contractele care permit ocuparea
domeniului public, contractele de recrutare a agenţilor (funcţionarilor) publici (Laurent Richer, Droit des
contrats administratifs, 4e édition, LGDJ, Paris, 2004).
TEME DE REFLECŢIE ŞI ANALIZĂ:

 Calificarea, ca formă de activitate, a negocierii unui tratat internaţional de către Guvernul României
şi a semnării sale de către Preşedintele României.
 Problema calificării actelor Guvernului – ordonanţe şi hotărâri, natura acestora şi scopul adoptării
lor, prin raportare la rolul Guvernului, fixat de Constituţie.
 Identificarea actelor de natură politică din activitatea Executivului şi a modalităţilor în care acestea
pot fi „cenzurate” sau supuse controlului politic; implicaţia principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în
8
stat, consacrat de art. 1 alin. 4 din Constituţie.
 Semnificaţia şi importanţa „Programului de guvernare”.
 Clarificarea noţiunilor de bază: putere publică, regim de drept public/privat, interes public, contract
administrativ etc.
 Identificarea diferenţelor de fond şi de formă dintre actele unilaterale şi contractele încheiate de
administraţie.
 Identificarea actelor normative care reglementează aspecte legate de încheierea unor contracte de
către autorităţile publice.
 Comparaţie între calitatea de persoană juridică de drept public şi cea de persoană juridică de drept
privat.
 Prezentarea unor operaţiuni concrete ale administraţiei publice şi încadrarea acestora în una din
categoriile prezentate.
 Dezbaterea şi fixarea criteriilor de delimitare a operaţiunilor administrative de actele juridice.
 Analizarea unor înscrisuri de la diverse autorităţi administrative prin care se concretizează
„operaţiunile de birou” (de administraţie internă) şi operaţiunile administrative realizate în regim de putere
publică (avize, acorduri etc.).
 Care sunt diferenţele între contractele de drept comun şi contractele administrative, sub aspectul
obiectului şi al regimului lor juridic?
 Care sunt instanţele competente să soluţioneze litigii legate de încheierea şi derularea contractelor
administrative şi care este importanţa practică, sub acest aspect?
 Identificarea actelor normative cu incidenţă în materia contractelor administrative şi a
compatibilităţii acestora cu reglementările de ordin procedural aduse de noua Lege a contenciosului
administrativ.
 Care dintre dispoziţiile Codului civil referitoare la interpretarea convenţiilor (art. 977-985 Cod civil)
sunt aplicabile şi în privinţa contractelor administrative?
 Care dintre următoarele acte reprezintă contracte administrative: concesionarea unui bun proprietate
publică a statului, concesionarea unui bun proprietate privată a statului, procesul-verbal de desemnare a
câştigătorului licitaţiei publice în materia achiziţiilor publice, închirierea unui bun proprietate publică a
statului, închirierea unui bun proprietate privată a statului, titlul de proprietate emis în baza Legii nr. 18/1991
a fondului funciar, anunţul de primire a ofertelor în vederea concesionării unui imobil proprietate publică a
statului?
TESTE APLICATIVE (SPEŢE):
1. În conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 75/2005 privind asigurarea calităţii educaţiei, pentru
acordarea autorizaţiei de funcţionare provizorie a unei instituţii de învăţământ superior trebuie parcurse mai
multe etape:
- organizaţia (solicitantul) elaborează un raport de evaluare internă care se depune la departamentul de
acreditare al ARACIS (Agenţia Română de Asigurare a Calităţii în Învăţământul Superior), instituţie publică
independentă, de interes naţional.;
- o comisie de experţi verifică raportul şi va efectua vizite la instituţia solicitantă, întocmind apoi un
raport propriu de evaluare;
- departamentul de acreditare din cadrul ARACIS validează raportul experţilor, iar ARACIS propune
Ministerului Educaţiei şi Cercetării (M.E.C.) acordarea sau neacordarea autorizaţiei;
- autorizaţia se acordă în baza avizului favorabil al ARACIS şi al M.E.C., prin hotărâre a Guvernului.
Probleme:
a) Precizaţi natura juridică a rapoartelor menţionate, precum şi a avizului ministrului.
b) Precizaţi care dintre actele sus-menţionate produc efecte juridice.
c) În ipoteza unui raport nefavorabil al departamentului de acreditare al ARACIS, poate să
emită ministrul educaţiei un aviz favorabil?
d) Împotriva cui se putea îndrepta o eventuală acţiune privind refuzul de eliberare a autorizaţiei
de funcţionare provizorie, motivată de raportul negativ al ARACIS, respectiv de avizul nefavorabil al
M.E.C.?
9
2. Prin hotărârea consiliului local al comunei X, se decide scoaterea la vânzare, prin licitaţie publică, a
unor imobile aflate în proprietatea privată a acesteia. În urma finalizării procedurii de licitaţie, se încheie cu
ofertantul desemnat câştigător un contract de vânzare-cumpărare.
Probleme:
a) Poate fi calificat contractul în cauză drept contract administrativ?
b) Ce instanţă are competenţa de a soluţiona eventualele litigii legate de executarea obligaţiilor
contractuale şi care sunt normele de drept aplicabile, sub aspect material şi procedural?
c) Poate vânzătorul, în acest caz, să denunţe unilateral contractul, invocând interesul public?
3. Prin cererea înregistrată pe rolul secţiei de contencios administrativ a Tribunalului, reclamantul A.B.
solicită anularea adresei nr. X/2007 emisă de consiliul local al oraşului Y, depusă de acesta într-un alt dosar
de natură civilă, de pe rolul Curţii de Apel.
În motivarea acţiunii sale, A.B. arată că procesul de pe rolul Curţii de Apel are ca obiect revendicarea
unei suprafeţe de teren, acaparată abuziv de unul dintre vecinii săi. În cadrul acestui proces, la cererea
instanţei privind furnizarea de informaţii din evidenţele oficiale, consiliul local a emis adresa atacată, prin
care a precizat că, în realitate, terenul în cauză aparţine domeniului privat al oraşului, nefiind în patrimoniul
reclamantului.
În condiţiile în care A.B. a apreciat drept ilegal actul emis de consiliul local, a formulat acţiunea în
contencios administrativ amintită.
Care este natura juridică a actului atacat şi ce poate dispune instanţa de judecată, prin raportare la acest
aspect?
3. Cetăţeanul A.B. formulează o solicitare către Casa Naţională de Pensii şi Alte Drepturi de
Asigurări Sociale, solicitând recunoaşterea unor drepturi suplimentare faţă de cele stabilite printr-o decizie
anterioară de pensionare. Prin adresa X/2008, autoritatea menţionată îi comunică refuzul de soluţionare
favorabilă a cererii sale, invocând necompetenţa sa materială.
În aceste condiţii, A.B. promovează o acţiune în contencios administrativ, prin care solicită anularea
adresei X/2008 ca nelegală şi abuzivă. Analizaţi şansele de reuşită ale reclamantului.
TEST DE AUTOEVALUARE:
1. Actele juridice ale administraţiei publice:

a. constau doar în acte administrative;
b. sunt reglementate în mod exclusiv de normele dreptului administrativ;
c. sunt cele de natură bi- sau multilaterală;
d. cuprind, pe lângă actele administrative, şi actele de natură contractuală încheiate de organele
administraţiei publice.
2. Sintagma „contract administrativ”:

a. este consacrată expres în legislaţia română;
b. apare în Constituţia României, în urma revizuirii din 2003;
c. nu se referă la o categorie a actelor juridice ale organelor administraţiei publice;
d. vizează actele administrative care provin de la organele administraţiei publice înzestrate cu
personalitate juridică de drept civil.
3. Activităţi de natură administrativă pot exercita:

a. doar organele administraţiei publice din cadrul puterii executive;
b. toate autorităţile publice, indiferent de rolul acestora;
c. toate autorităţile publice, cu excepţia celor două Camere ale Parlamentului şi a instanţelor de
judecată;
d. doar Preşedintele României, Guvernul şi organele administrative aflate în subordinea Guvernului.
10
4. Organele administraţiei publice:
a. emit doar acte administrative;
b. pot încheia acte de drept civil;
c. pot emite doar acte de autoritate;
d. nu pot încheia contracte de drept privat, întrucât activitatea lor cade sub incidenţa exclusivă a
dreptului administrativ.
5. Actele juridice ale organelor administraţiei publice sunt :

a. unilaterale;
b. bi- sau multilaterale;
c. emise în regim de putere publică;
d. sub incidenţa, uneori, a normelor dreptului privat.
6. Categoria operaţiunilor şi faptelor materiale ale organelor administraţiei publice include:

a. faptele materiale ale organelor administraţiei publice care nu concretizează o voinţă juridică;
b. contractele administrative;
c. doar activităţile direct productive;
d. prestarea de servicii publice şi încheierea actelor de natură contractuală cu persoane de drept privat.
7. Operaţiunile administrative, ca forme de îndeplinire a activităţii administraţiei publice :

a. sunt sub incidenţa exclusivă a regimului de putere publică;
b. nu intră sub incidenţa normelor juridice;
c. nu sunt efectuate în regim de putere publică;
d. se realizează şi în afara regimului de putere publică.
8. Operaţiunile şi faptele materiale ale organelor administraţiei publice:

a. pot produce efecte juridice în baza legii, fără a fi efectuate cu acest scop;
b. produc întotdeauna efecte juridice;
c. pot produce efecte juridice, dacă au fost efectuate în acest scop;
d. nu prezintă interes juridic, întrucât nu constituie elemente ale voinţei juridice.
9. Scopul efectuării operaţiunilor administrative poate consta în:

a. producerea de efecte juridice în regim de putere publică;
b. mijlocirea emiterii/adoptării actelor administrative;
c. modificarea sau completarea unor acte administrative normative;
d. aplicarea unor sancţiuni de natură administrativă.
10. Din categoria operaţiunilor administrative fac parte:

a. avizele, prospecţiunile, efectuarea de analize, controale, fişe de inventar;
b. studiile prealabile emiterii actelor administrative, procesele-verbale contravenţionale, autorizaţiile,
licenţele;
c. actele de natură contractuală încheiate de persoane de drept privat;
d. exclusiv avizele.
Răspunsuri: 1-d; 2-a; 3-b; 4-b; 5-d; 6-a; 7-d; 8-a; 9-b; 10-a.
BIBLIOGRAFIE:

- Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1959;
11
- Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul 2, Ediţia 4, All Beck, 2005.
- Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, Ediţia a IV-a, Institutul de Arte Grafice
E.Marvan, Bucureşti, 1934; respectiv Ediţia a III-a (1925);
- Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Volumul 2, Ediţia 3, C.H. Beck, Bucureşti, 2015;
CAPITOLUL 2
PRECIZĂRI INTRODUCTIVE PRIVIND ACTUL ADMINISTRATIV
Teme:
1. Noţiunea şi trăsăturile actului administrativ

2. Clasificarea actelor administrative.
Obiective:
- Înţelegerea noţiunii şi rolului actului administrativ, în activitatea autorităţilor publice;
- Identificarea şi înţelegerea trăsăturilor specifice ale actelor administrative;
- Identificarea şi delimitarea diferitelor categorii şi specii de acte administrative, în funcţie de diverse
criterii de clasificare.
SINTEZE TEORETICE:
1. Noţiune şi trăsături
1.1. Noţiune
Actul administrativ reprezintă cea mai importantă dintre formele prin care administraţia publică îşi
realizează sarcinile.
Terminologia utilizată în doctrină nu este uniformă, fiind folosite noţiunile de „act administrativ”,
„act de drept administrativ”, „act de autoritate”, „act administrativ de autoritate”, toate pentru a desemna
aceeaşi categorie de acte juridice ale administraţiei publice. Legislaţia în vigoare, pornind de la dispoziţiile
constituţionale (art. 52, art. 126), foloseşte noţiunea de „act administrativ”, fapt care recomandă utilizarea
generală a acestei sintagme, pentru a asigura o exprimare juridică corectă şi univocă.
2.2. Definiţii formulate
a) Definiţii formulate în doctrină:
- „act făcut de un funcţionar, din ramul administrativ, relativ la o materie administrativă, care intră în
atribuţiunile acelui funcţionar” (Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. vol. I - Principii generale,
Bucureşti, 1925, p. 344);
- „formă juridică principală a activităţii organelor administraţiei publice, care constă într-o
12
manifestare unilaterală şi expresă de voinţă de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, în
realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanţelor judecătoreşt.” (Antonie
Iorgovan, op.cit., 2005, p. 25);
- „forma juridică principală de activitate a administraţiei publice, care constă într-o manifestare de
voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui regim de putere publică precum şi controlului de legalitate al
instanţelor judecătoreşti, care emană de la autorităţi administrative sau de la persoane private autorizate de
acestea, prin care se nasc, modifică sau sting drepturi şi obligaţii corelative” (Verginia Vedinaş, op.cit.,
2017, p. 328-329);
b) Definiţii formulate în acte normative:
- „actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea
executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice; sunt
asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care
au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public,
prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice ” [art. 2 litera c) din Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004, cu modificările şi completările ulterioare]; „Se asimilează actelor administrative unilaterale şi
refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul
de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.” [art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004].
- „actul juridic emis/adoptat de o persoană administrativă în mod unilateral, în regim de putere
publică, prin care se organizează sau se aplică în concret legea” (art. 13 din Proiectul Codului de procedură
administrativă al României).
2.3. Trăsăturile actului administrativ

( a se vedea A.Iorgovan, op.cit., 2005, p. 29 şi urm.)
a. Formă juridică principală de activitate a administraţiei publice
 Actul administrativ reprezintă forma principală de activitate a administraţiei publice din

punct de vedere calitativ, adică al importanţei efectelor pe care le produce pentru cei ”administraţi”;
 Din punct de vedere cantitativ, predominante sunt faptele materiale şi diversele operaţiuni
administrative ale structurilor administrative;
 Ponderea actelor juridice, în special a actelor administrative, este mai mare în activitatea
organelor de la vârful ierarhiei administraţiei publice, în cazul celor de la „baza” administraţiei publice
predominând faptele materiale şi operaţiunile administrative;
 Ponderea actelor administrative este mai mare în activitatea organelor care realizează o
competenţă de domeniu, decât în cazul celor care realizează o activitate de ramură.
b. Manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui regim de putere publică
b.1. Manifestare de voinţă expresă:
 Actul administrativ reprezintă exteriorizarea voinţei interne a unui organ al administraţiei

publice de a produce efecte juridice, adică de a da naştere, a modifica sau stinge drepturi şi obligaţii
corelative, în regim de putere publică;
 Manifestarea de voinţă a organului administrativ trebuie să fie expresă, univocă şi
neîndoielnică;
 Manifestarea de voinţă nu poate fi exprimată jocandi causa;
 Refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri privitoare la un drept subiectiv, respectiv
nesoluţionarea cererii în termenul legal (tardivitate sau „tăcere” totală) de către autorităţile publice reprezintă
acte administrative implicite, asimilate.
b.2. Manifestare de voinţă unilaterală:
13
Se raportează la faptul că emiterea actului administrativ reprezintă concretizarea unei singure voinţe
juridice, cea a emitentului, nefiind cerut „consimţământul” persoanelor vizate de acesta.
Probleme speciale analizate în doctrină:
 Emiterea actului cu participarea mai multor persoane fizice:

o Majoritatea actelor administrative sunt emise de organe colegiale (în componenţa cărora intră mai
multe persoane; de exemplu: Guvernul, consiliile locale sau judeţene etc);
o Deciziile/hotărârile organului colegial se iau prin votul persoanelor care compun organul colegial;
o Acordul de voinţă al membrilor organului colegial reprezintă doar modalitatea procedurală de
exprimare a voinţei juridice a respectivului organ, fără să modifice caracterul unilateral al acestei voinţe;
o Caracterul unilateral al actului nu decurge din numărul de persoane care participă la adoptare,
întrucât acestea acţionează în vederea realizării competenţei organului administrativ, privit ca subiect de
drept distinct.
 Emiterea actului cu participarea mai multor autorităţi publice, respectiv a unui organ
administrativ şi a unui organism nestatal:
o Se menţine caracterul unilateral, întrucât „acordul de voinţă” al autorităţilor în discuţie reprezintă
doar modalitatea procedurală de degajare a unei voinţe unice, în vederea naşterii actului administrativ;
o Actele emise „în comun” de mai multe autorităţi rămân unilaterale din perspectiva destinatarului, al
cărui consimţământ nu devine parte componentă a manifestării de voinţă;
o De multe ori, „acordul” unei alte structuri statale reprezintă o „aprobare prealabilă” în vederea
emiterii actului administrativ, sau un „aviz conform”.
 Emiterea actului la cererea prealabilă:

o Dacă cererea prealabilă este formulată de emitent către superiorul său ierarhic, avem de-a face cu o
simplă „autorizare”;
o Dacă cererea prealabilă este formulată de beneficiarul actului administrativ, aceasta reprezintă o
condiţie procedurală necesară pentru emiterea actului, nu o manifestare de voinţă juridică care se alipeşte
celei a emitentului;
o Renunţarea beneficiarului la exerciţiul dreptului sau chiar la dreptul subiectiv conferit de actul
administrativ nu are ca efect încetarea producerii de efecte juridice de către actul în cauză;
o Revocarea (retractarea) actului administrativ operează prin manifestarea de voinţă a organului
emitent (sau, după caz, a superiorului său ierarhic) şi nu este condiţionată de manifestarea de voinţă, în acest
sens, a beneficiarului.
b.3. Actul administrativ este supus exclusiv unui regim de putere publică:
 Această trăsătură deosebeşte actul administrativ de alte categorii de acte juridice ale
administraţiei publice (contracte de drept privat, contracte administrative, acte unilaterale de drept privat);
 Actele administrative concretizează voinţa organelor administrative ca subiecte în raporturile
juridice de drept public, ceea ce presupune exerciţiul autorităţii publice;
 Actele administrative mai sunt denumite şi „acte de autoritate” („acte de putere publică”) şi
sunt obligatorii pentru toţi destinatarii săi şi chiar pentru organul ierarhic superior (desigur, până la
momentul în care actul este modificat, revocat, anulat etc, conform legii);
 Regimul de putere publică justifică obligativitatea actelor administrative şi executarea lor din
oficiu (ex officio), în sensul că nu mai este nevoie de o învestire suplimentară cu formulă executorie.
c. Exercitarea de către instanţa de judecată (ca regulă, instanţa de contencios administrativ) a

unui control de legalitate.
 Cadrul constituţional îl reprezintă:

- art. 52 – („Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică”):
„(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-
un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină
recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei.
14
(2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.…”
- art.126 alin. 6 („Instanţele judecătoreşti”) :
„Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului
administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor
de comandament cu caracter militar. Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze
cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate
neconstituţionale.”
 Cadrul legal de bază îl reprezintă Legea organică nr. 554/2004 a contenciosului

administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, unde sunt detaliate condiţiile şi limitele exercitării
dreptului fundamental prevăzut de art.52 din Constituţie, inclusiv aspectele de natură procedurală.
Nu toate actele administrative pot fi cenzurate, sub aspectul legalităţii, de către instanţe.
Conform art. 126 alin. 6 din Constituţie, „controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor
publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu
Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar”.
De asemenea, Legea contenciosului administrativ enumeră în art. 5 „actele nesupuse controlului şi
limitele controlului” (la care vom face referire în partea dedicată contenciosului administrativ), conturând
sfera a ceea ce doctrina numeşte „fine de neprimire de rang legal”, criticabilă pentru o eventuală „adăugare”
nepermisă la Constituţie (a se vedea şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 302/2011, M.Of. nr. 316 din
09.05.2011).
Legislaţia în vigoare reglementează pentru anumite categorii de acte administrative o procedură specială
de atacare în instanţă, derogatorie, cel puţin parţial, de la dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr.
554/2004.
De exemplu: O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor stabileşte, în primă instanţă,
competenţa instanţei de drept comun (judecătoria) pentru soluţionarea plângerilor împotriva proceselor-verbale de
constatare şi sancţionare contravenţionale; Legea fondului funciar nr. 18/1991 prevede o procedură specială de
contestare a actelor administrativ-jurisdicţionale emise de comisiile judeţene de fond funciar, respectiv de anulare
a titlurilor de proprietate, competenţa de judecată aparţinând tot instanţei de drept comun.
d. Emitentul poate fi o autoritate publică sau o persoană de drept privat autorizată de puterea
publică să presteze anumite servicii publice, în regim de putere publică.
 Dispoziţiile art. 52 din Constituţie se referă la actele administrative emise de „autorităţi

publice”, nu doar la cele emise de „autorităţi/organe administrative”;
 Actele administrative pot proveni şi de la autorităţi din afara sferei Executivului (de
exemplu: cele două Camere ale Parlamentului, instanţele de judecată, Avocatul Poporului, Curtea
Constituţională, Consiliul Legislativ etc.), fiind vorba despre acte emise în realizarea unei activităţi
administrative subsidiare, de natură internă, care ajută la realizarea competenţei specifice acestor autorităţi;
 Conform art. 2 alin. 1 lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, sunt
asimilate „autorităţilor publice” şi persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut
statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere
publică;
 Doctrina şi jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ admit că pot fi emise acte de
autoritate şi de unele entităţi cu caracter privat şi cu activitate „nonprofit” (denumite, ca regulă, în perioada
interbelică „stabilimente de utilitate publică”) care satisfac un interes public (de exemplu: universităţile
private, diverse asociaţii/fundaţii de utilitate publică, cultele religioase recunoscute, formele de
conducere/organizare a ”corpurilor profesionale” de genul Uniunii Naţionale a Barourilor din România,
Uniunii Naţionale a Notarilor Publici din România etc.). Calificarea acestor persoane juridice ca fiind de
interes public/utilitate publică, prin raportare la activitatea desfăşurată, se face numai de către autorităţile
statale, fie direct prin lege, fie, după caz, prin acte administrative (hotărâri ale Guvernului, conform O.G. nr.
26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii), în funcţie de iniţiativa care a stat la baza înfiinţării lor (a statului
sau a particularilor).
15
e. Actul administrativ produce efecte juridice, în sensul că dă naştere, modifică sau stinge
drepturi şi obligaţii, specifice raporturilor de drept administrativ.
 Din moment ce actul administrativ reprezintă o specie a actului juridic, rezultă că acesta este
emis/adoptat în scopul producerii de efecte juridice: naşterea, modificarea sau stingerea de drepturi şi
obligaţii specifice raporturilor de drept administrativ;
 Actul administrativ are menirea de a reglementa raporturi de drept administrativ (de putere
publică);
 Pe de altă parte, efectele unor acte administrative se pot produce şi în sfera dreptului privat
(cazul „titlurilor de proprietate” emise de comisiile judeţene de fond funciar, al actelor de stare civilă ş.a.);
 Administraţia publică se angrenează şi în raporturi de drept privat, atunci când este vorba
despre gestionarea „domeniului privat” sau încheierea de contracte civile, dar în această ipoteză nu apelează
la acte administrative, ci la acte de drept privat.
2. Clasificarea actelor administrative.
2.1.În funcţie de organul emitent:

 Acte care emană de la autorităţi administrative;
 Acte care emană de la alte autorităţi publice;
 Acte care emană de la persoane private autorizate să presteze servicii publice.
2.2.În funcţie de întinderea efectelor juridice:

 Acte administrative cu caracter normativ - cuprind reglementări generale şi impersonale,
aplicabile unui număr nedeterminat de persoane (opozabile erga omnes);
 Acte administrative cu caracter individual – produc efecte juridice faţă de unul sau mai multe
subiecte de drept determinate;
 Acte administrative cu caracter intern ale unei autorităţi/instituţii publice (care, la rândul lor
pot fi normative sau individuale).
2.3. Actele administrative individuale sunt împărţite în:

 Acte prin care se stabilesc drepturi şi/sau obligaţii unui subiect de drept determinat;
 Acte de atribuire a unui statut personal (acte „condiţie”);
 Acte de aplicare a constrângerii administrative;
 Acte cu caracter jurisdicţional.
2.4. Problema actelor administrative „de autoritate” şi a actelor administrative „de gestiune”:
O delimitare importantă, reţinută în doctrina de drept administrativ interbelică şi preluată inclusiv de

unii autori contemporani, sau chiar în practica instanţelor de contencios administrativ, a fost cea dintre actele
administrative de autoritate şi actele administrative de gestiune.
În această terminologie, termenul „administrativ” evocă nu regimul juridic aplicabil – cel de drept
public, de drept administrativ, ci subiectul de drept de la care provine actul în cauză - organele administraţiei
publice.
Actele de gestiune, într-o viziune clasică, reprezintă „toate acele acte juridice cu caracter
contractual sau făcute pentru valorificarea unor drepturi contractuale, săvârşite de Stat în calitate de
persoană juridică şi pentru administrarea patrimoniului său” (C.G. Rarincescu, op.cit., 1937, p. 147),
respectiv „actele prin care se conservă, se măreşte sau se micşorează activul patrimoniului Statului sau
subdiviziunilor sale, care nu implică cu nimic ideea de suveranitate, cum ar fi arendarea unei moşii a
Statului, închirierea unui imobil de către primar” (P. Negulescu, op.cit., 1925, p. 346).
Actul de autoritate (actul administrativ tipic, conform terminologiei actuale), denumit şi „actul
administrativ de putere publică”, ar reprezenta „acea declaraţie de voinţă cu caracter unilateral şi
executoriu, emanând de la autorităţile administrative ale Statului şi săvârşite în vederea funcţionării
serviciilor publice” (C.G. Rarincescu, op. cit., 1936, p. 146-147), respectiv „acel act prin care se ordonă sau
se interzice ceva administraţilor, emis de autorităţile administrative în calitate de deţinătoare ale
16
suveranităţii naţionale, cum ar fi regulamentele, ordonanţele, decretele de numiri sau destituiri de
funcţionari, deciziunile” (P. Negulescu, op. cit., 1925, p. 346).
În prezent, conceptul „actului de gestiune”, în abordarea sa interbelică, nu are un fundament juridic,
întrucât legislaţia nu mai face nicio diferenţiere între actele unilaterale ale administraţiei publice prin care se
iau decizii cu privire la patrimoniul public şi celelalte acte unilaterale prin care se impune sau se interzice o
anumită conduită, se conferă/modifică/retrage un statul personal, se aplică o sancţiune etc.
Desigur, în mod „metaforic” şi pentru a păstra terminologia tradiţională, pot fi denumite „acte de
gestiune” contractele de drept privat încheiate de autorităţile publice, nu şi actele administrative care le-au
precedat (spre exemplu nu poate fi „act de gestiune”, adică act de drept privat, o hotărâre de consiliu prin
care s-a aprobat procedura de închiriere a unor bunuri din patrimoniul localităţii).
2.5. Actul administrativ-jurisdicţional:
Această specie de acte administrative individuale este reglementată inclusiv în Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ, care în art. 2 alin. 1 lit. d) defineşte actul administrativ-jurisdicţional ca fiind
„actul emis de o autoritate administrativă învestită, prin lege organică, cu atribuţii de jurisdicţie
administrativă specială”. În lege este definită şi noţiunea de „jurisdicţie administrativă specială”, ca
„activitatea înfăptuită de o autoritate administrativă care are, conform legii organice speciale în materie,
competenţa de soluţionare a unui conflict privind un act administrativ, după o procedură bazată pe
principiile contradictorialităţii, asigurării dreptului la apărare şi independenţei activităţii administrativ-
jurisdicţionale” ( lit.e ).
Amintim faptul că, potrivit art. 21 alin. 4 din Constituţie, „jurisdicţiile speciale administrative sunt
facultative şi gratuite”, dispoziţie care este dezvoltată, sub aspect procedural, în art. 6 din Legea
contenciosului administrativ.
Actele administrativ jurisdicţionale pot fi contestate mai departe la instanţa de contencios
administarativ (calea de atac este, de regulă, cea a recursului, etapa de jurisdicţie administrativă fiind
considerată echivalentul „primei instanţe”).
În doctrina recentă, actele administrativ-jurisdicţionale sunt prezentate ca acte administrative tipice,
întotdeauna motivate, care, în cazuri riguros determinate de lege, soluţionează cu forţă de adevăr legal şi după o
procedură bazată pe principiile independenţei şi contradictorialităţii, litigii apărute la nivelul administraţiei
active (D. A. Tofan, op.cit., 2015, p. 117).
Trăsăturile actului administrativ jurisdicţional ( A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 504-505):

 este un act administrativ tipic, adică este emis numai de către organele administraţiei de stat;
 are un caracter de excepţie, în sensul că intervine numai în situaţii riguros precizate de
normele juridice;
 este emis în soluţionarea unor litigii ce se ivesc într-un domeniu sau altul de activitate din
administraţia de stat ( administraţia active);
 este emis după o procedură specială, administrativ-jurisdicţională, care cuprinde şi principiul
independenţei organului care emite actul faţă de părţile în litigiu, respectiv, principiul contradictorialităţii;
 este exceptat de la principiul revocabilităţii actelor administrative (mai exact al retractării),
fără a se înţelege că are autoritatea lucrului judecat, ci doar o stabilitate mai mare decât actele administrative
obişnuite;
 este susceptibil de a fi atacat în contenciosul administrativ general, potrivit dispoziţiilor legale ( a
se vedea art.6 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare).
După revizuirea Constituţiei României (a se vedea modificarea de substanţă a art. 21, referitoare la
caracterul facultativ şi gratuit al jurisdicţiilor administrative speciale), urmată de adoptarea noii Legi a
contenciosului administrativ nr. 554/2004, s-a precizat în doctrină (A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului
administrativ – Geneză şi explicaţii, Editura Kullusys, ediţia a II-a, Bucureşti, 2006, p. 139) că pentru a ne afla în
prezenţa unui act administrativ jurisdicţional se impune ca:
 actul să fie emis de către o autoritate administrativă, adică de un organ al administraţiei de
stat sau al administraţiei locale (deci nu de orice autoritate publică, inclusiv din sfera „puterii judecătoreşti”
şi nu de autorităţi ale structurilor nestatale – organizaţii profesionale, fundaţii etc.);
17
 autoritatea administrativă emitentă să aibă atribuţii de a soluţiona un conflict, deci să fie un
organ administrativ jurisdicţional;
 conflictul să se soluţioneze cu citarea părţilor şi în baza principiului contradictorialităţii;
 părţilor să le fie recunoscute dreptul de a fi reprezentate sau asistate de un avocat.
Ca exemple de autorităţi publice cu atribuţii de jurisdicţie administrativă în prezent, se indică de către

unii autori (Corneliu Liviu Popescu, Jurisdicţiile administrative potrivit dispoziţiilor constituţionale
revizuite, în Revista Dreptul nr. 5/2004, pag. 77-98) o serie de organe ce activează în diverse domenii de
activitate, cum ar fi: comisiile de soluţionare a întâmpinărilor prevăzute de Legea nr. 33/1994 privind
exproprierea pentru cauză de utilitate publică, comisiile mixte şi Comisia Centrală de Rechiziţii prevăzute
în Legea nr. 132/1997 privind rechiziţiile de bunuri şi prestările de servicii în interes public, comisiile de
disciplină din cadrul autorităţilor publice, instituite de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor
publici, Comisia de reexaminare din cadrul Oficiului de Stat pentru Invenţii şi Mărci etc.
Cu privire la organele administrative enumerate mai-sus, avem rezerve faţă de includerea unora dintre
ele în sfera autorităţilor care deţin atribuţii jurisdicţionale, întrucât un criteriu esenţial pentru a ne afla în faţa
unei asemenea autorităţi este competenţa sa de a pronunţa efectiv o decizie, un act administrativ-
jurisdicţional, pentru soluţionarea conflictului dedus „judecăţii” administrative; această cerinţă nu se
regăseşte, de exemplu, în cazul comisiilor de disciplină instituite de Legea nr.188/1999, care au doar
competenţa de a „investiga” săvârşirea de abateri disciplinare de către funcţionarii publice şi de a formula
propuneri de aplicare a unei sancţiuni, nu de a aplica sancţiunea efectivă.
O activitate jurisdicţională de necontestat este cea înfăptuită de Consiliul Naţional de Soluţionare a
Contestaţiilor, acesta având competenţa materială de a se pronunţa asupra contestaţiilor formulate cu privire
la modul de atribuire a contractelor de achiziţii publice, respectiv de concesiune de lucrări/servicii publice,
conform Legii nr. 101/2016.
TEME DE DEZBATERE ŞI ANALIZĂ:
 Criteriile concrete de delimitare între actele administrative şi operaţiunile administrative/faptele

materiale.
 Interpretarea condiţiei referitoare la caracterul unilateral al voinţei emitentului, în ipoteza unor acte
administrative emise la cererea prealabilă a unor persoane interesate (cazul diverselor autorizaţii, licenţe,
permise etc.) sau cu participarea mai multor organe ale puterii publice (cazul ordinelor comune ale unor
miniştri).
 În ce constă, în privinţa regimului juridic, „asimilarea” contractelor menţionate de art. 2 alin.1 lit. c)
din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ cu actele administrative tipice?
 De ce se apreciază în literatura de specialitate că actul administrativ reprezintă forma cea mai
importantă de activitate a administraţiei publice?
 Pot fi utilizate în prezent noţiunile de „act administrativ de gestiune” şi „act administrativ de
autoritate”, prin prisma dreptului pozitiv?
 Condiţiile specifice în care o persoană de drept privat poate emite acte administrative. Identificarea
unor asemenea subiecte de drept.
 Se poate substitui instanţa de judecată organelor administraţiei publice, prin pronunţarea unei
hotărâri care să suplinească lipsa manifestării de voinţă a administraţiei în vederea emiterii unui act
administrativ?
 Realizarea unei ierarhii a actelor administrative. Precizarea criteriilor care stau la baza unei asemenea
ierarhii.
 Importanţa teoretică şi practică a clasificării actelor administrative în acte normative şi individuale.
 Care sunt principalele norme ce trebuie respectate la adoptarea proiectelor de acte administrative
normative? Identificarea actelor normative incidente.
 Ce se înţelege prin „regim de putere publică”?
 Care sunt actele juridice ce pot fi catalogate, în prezent, ca „acte de gestiune” ale administraţiei
publice?
18
 Identificarea principalelor acte normative în vigoare care instituie organe cu atribuţii de jurisdicţie
administrativă.
 Particularităţile actului administrativ jurisdicţional, ca specie a actului administrativ.
 Există deosebiri între procedura reclamaţiei administrative prealabile reglementate de art. 7 din
Legea contenciosului administrativ şi jurisdicţiile administrative la care face referire art. 21 alin. 4 din
Constituţia României, revizuită? Cum trebuie interpretat, sub acest aspect, caracterul gratuit al jurisdicţiilor
administrative, prin raportare la plângerea prealabilă prevăzută de Legea nr. 554/2004?
1. Prin Hotărârea nr. X/2007, Consiliul Local al comunei Y decide trecerea unui teren din
domeniul public în domeniul privat al unităţii administrativ-teritoriale şi scoaterea acestuia la vânzare, în
vederea obţinerii de fonduri suplimentare, necesare realizării unor investiţii de interes public. Prefectul
judeţului atacă în contencios administrativ hotărârea, cu motivarea că s-a adoptat un act administrativ
nelegal, întrucât are ca efect înstrăinarea unor bunuri de interes public, din patrimoniul colectivităţii.
În replică, consiliul local arată că Hotărârea X/2007 reprezintă un act de drept privat, nu de autoritate,
întrucât vizează administrarea bunurilor din patrimoniul propriu al comunei şi, ca atare, nu poate forma
obiectul unei acţiuni în contencios administrativ.
Care opinie este întemeiată ?
2. Prin Ordinul comun nr. X/2007 al ministrului sănătăţii şi al preşedintelui Casei Naţionale de
Asigurări de Sănătate (C.N.A.S.), se aprobă procedurile privind derularea programelor şi subprogramelor de
sănătate finanţate din bugetul Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate, gestionat de
preşedintele C.N.A.S.
Ulterior, ministrul sănătăţii emite un nou ordin, prin care modifică procedurile menţionate, înştiinţând
de îndată şi C.N.A.S. cu privire la aceste modificări. Preşedintele C.N.A.S. remite un comunicat oficial prin
care precizează că Ordinul nr. X/2007 reprezintă un act administrativ emis în comun de conducătorii celor
două autorităţi administrative, astfel încât simpla manifestare unilaterală de voinţă a ministrului sănătăţii nu
poate produce efecte juridice cu privire la conţinutul acestuia.
Indicaţi interpretarea corectă.
Care formă a procedurii este aplicabilă pe viitor, în aceste condiţii, cea iniţială sau cea în forma
modificată de ordinul ministrului?
1. Actele administrative pot fi emise de:

a) organele administraţiei publice, cu excluderea altor autorităţi;
b) autorităţile publice care au personalitate juridică, cu excluderea altor autorităţi;
c) Guvernul României şi organele centrale sau locale ale administraţiei publice din subordinea
sa, cu excluderea altor autorităţi;
d) organele administraţiei publice centrale sau locale.
2. Actul administrativ reprezintă:

a) o formă principală de activitate a administraţiei publice, din punct de vedere cantitativ;
b) o specie a operaţiunilor administrative;
c) forma juridică principală de activitate a administraţiei publice, din punct de vedere calitativ;
d) o formă a activităţii administraţiei publice, care nu concretizează o voinţă juridică.
3. Actul administrativ:
a) nu cuprinde o manifestare de voinţă expresă în sensul producerii de efecte juridice;
b) cuprinde o manifestare de voinţă expresă, în sensul producerii de efecte juridice;
c) produce efecte juridice în mod incidental, fără a fi acesta scopul emiterii lui;
19
d) poate fi emis jocandi causa.
4. Manifestarea de voinţă încorporată într-un act administrativ:

a) este bi/multilaterală atunci când emitentul este un organ colegial;
b) este bi/multilaterală atunci când este vorba de un act administrativ emis în comun de
două/mai multe autorităţi;
c) întotdeauna are caracter unilateral;
d) în majoritatea cazurilor are caracter unilateral.
5. Manifestarea de voinţă inclusă într-un act administrativ:

a) poate să nu fie expresă, ci implicită, în sensul naşterii unor drepturi şi obligaţii;
b) este întotdeauna expresă;
c) nu are caracter obligatoriu pentru destinatarii săi;
d) are caracterul unui punct de vedere oficial, fără a da naştere unor drepturi şi obligaţii.
6. Actul administrativ poate fi emis şi de:

a) persoane de drept privat, dacă au o anumită cifră de afaceri anuală;
b) funcţionarii publici de carieră, angajaţi în cadrul unor autorităţi publice;
c) persoane de drept privat autorizate de puterea publică să presteze servicii publice, în regim
de putere publică;
d) judecătorii de contencios administrativ, în cadrul activităţii lor specifice.
7. Caracterul unilateral al actului administrativ:

a) nu se regăseşte atunci când actul este emis la cererea unei persoane de drept privat interesate;
b) nu se regăseşte atunci când actul este emis la sesizarea unui alt subiect de drept decât
emitentul;
c) nu se regăseşte atunci când actul administrativ este emis de organe colegiale;
d) se regăseşte întotdeauna.
8. Actul administrativ:
a) este emis în regim de putere publică;
b) poate fi emis în regim de putere publică, dar nu întotdeauna;
c) nu este emis în regim de putere publică;
d) este guvernat de regulile aplicabile actului juridic unilateral din dreptul privat.
9. Actele administrative pot fi verificate sub aspectul legalităţii lor:

a) doar de instanţele judecătoreşti;
b) doar de superiorul ierarhic al emitentului;
c) de organele ierarhic superioare sau de instanţele judecătoreşti;
d) doar de către Parlament, ca unică autoritate legiuitoare.
10. Actul administrativ are un caracter:

a) obligatoriu şi executoriu;
b) supletiv, dar executoriu;
c) consensual, dar executoriu;
d) obligatoriu, dar neexecutoriu.
Răspunsuri: 1-d; 2-c; 3-b; 4-c; 5-b; 6-c; 7-d; 8-a; 9-c; 10-a.
BIBIOGRAFIE:

20
- Ilie Iovănaş, Dreptul administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Ed. Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1977;
- Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediţia a IV-a, Institutul de
Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 290-308;
- Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu (coordonatori) – şi colectiv, Constituţia României –
Comentariu pe articole, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008.
CAPITOLUL 3
ACTUL ADMINISTRATIV: VALIDITATE. CONDIŢII PROCEDURALE. EFECTE

JURIDICE.
Teme:
1. Condiţii de valabilitate a actelor administrative.
2. Procedura emiterii/adoptării actelor administrative.
3. Efectele actelor administrative.
Obiective:
- Identificarea şi înţelegerea condiţiilor care asigură validitatea actelor administrative;
- Înţelegerea raportului dintre legalitate şi oportunitate, în dreptul administrativ;
- Identificarea etapelor şi elementelor procedurale care stau la baza emiterii actelor administrative;
- Receptarea corectă a efectelor juridice şi de altă natură generate de actele administrative, inclusiv
prin raportare la caracterul lor individual sau normativ.
SINTEZE TEORETICE:
1. Condiţiile de valabilitate a actelor administrative.
A. Legalitatea şi oportunitatea actului administrativ.
Legalitatea reprezintă elementul central al regimului juridic specific actelor administrative.

Principiul general al legalităţii presupune:
 supremaţia legii, în sensul că toate subiectele de drept trebuie să se supună dispoziţiilor
legale, pornind de la Constituţie şi continuând ce celelalte acte normative, în funcţie de ierarhia acestora;
 baza legală a activităţii tuturor subiectelor de drept.
( V. Vedinaş, op.cit., 2014, p. 100).
21
Prin legalitatea actelor administrative, într-un sens strict, se înţelege obligativitatea conformării
acestora cu dispoziţiile constituţionale, legile adoptate de Parlament şi celelalte acte normative cu o forţă
juridică superioară actului adoptat, cumulată cu obligativitatea respectării competenţei organului emitent şi
a condiţiilor de formă şi de procedură prescrise de lege (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 51; V. Vedinaş,
op.cit., 2017, p. 336-337; D.A.Tofan, op. cit., 2015, p. 30).
În esenţă, condiţiile generale de legalitate constau în:
 Emiterea actului în conformitate cu dispoziţiile constituţionale, cu legile adoptate de

Parlament şi cu toate actele normative de forţă juridică superioară;
 Actul să fie emis de autoritatea competentă şi în limitele competenţei sale;
 Actul să fie emis în forma şi prin procedura prevăzută de lege.
Oportunitatea actului administrativ (şi a activităţii administrative, în general) se fundamentează

pe puterea discreţionară de care dispune administraţia, în baza căreia aceasta are posibilitatea, conform unei
marje de apreciere ce îi este lăsată la dispoziţie de către legiuitor, de a alege dintre mai multe căi posibil de
urmat pe cea care poate duce, în condiţii optime, la atingerea scopului fixat de lege. (D.A. Tofan, op. cit.,
2015, p. 31); ea derivă din capacitatea pe care o are organul emitent de a alege, dintre mai multe soluţii
posibile şi legale, în aceeaşi măsură, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie
ocrotit (V. Vedinaş, op. cit., 2017, p. 336).
Prin oportunitate, doctrina înţelege realizarea sarcinilor şi atribuţiilor legale în termen optim, cu
cheltuieli minime de resurse materiale şi spirituale, dar cu eficienţă cât mai mare, precum şi alegerea celor
mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii, în funcţie de anumite criterii de referinţă cum ar fi:
specificitatea condiţiilor de muncă dintr-o anumită zonă, valorile cutumiare existente, nevoile reale ale unei
anumite unităţi administrativ-teritoriale, mijloacele pe care le implică aplicarea unui act administrativ (V.
Vedinaş, op. cit., 2017, pp. 337-338 şi urm.;).
În esenţă, oportunitatea se raportează la: momentul adoptării actului administrativ, locul şi condiţiile
concrete în care urmează să se aplice, conformitatea cu scopul legii, mijloacele, durata, calitatea vieţii şi
interesul public (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 50-51; D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 28 şi urm).
Există două mari modalităţi de abordare a relaţiei legalitate-oportunitate în literatura de

specialitate:
a. Teza „Şcolii de drept public de la Bucureşti”: oportunitatea reprezintă ea însăşi un element al
legalităţii, neputând fi analizată distinct de aceasta.
b. Teza „Şcolii de drept public de la Cluj”: legalitatea şi oportunitatea reprezintă condiţii
distincte de validitate a unui act administrativ.
(Titulatura celor două „Şcoli” aparţine, la origini, profesorului Antonie Iorgovan. Desigur, în prezent
trebuie reţinut şi faptul că reprezentanţii celor două centre universitare îmbrăţişează, de multe ori, aceeaşi
concepţie.).
Importanţa practică a acestor teze: posibilitatea anulării de către instanţa de contencios

administrativ a unui act pentru considerente de oportunitate, nu pentru încălcarea expresă a unui text legal
(de exemplu, dacă mijloacele şi resursele necesare pentru implementarea unui act administrativ depăşesc
posibilităţile reale existente) este recunoscută de „Şcoala de la Bucureşti”, nu şi de „Şcoala de la Cluj”.
B. Condiţiile de formă.
Regula – actele administrative se emit/adoptă în formă scrisă (cerinţă ad validitatem);

Ca excepţie, anumite acte administrative individuale pot îmbrăca şi forma orală (de exemplu, aplicarea
avertismentului, ca sancţiune contravenţională); actele normative îmbracă întotdeauna forma scrisă, inclusiv
pentru a putea fi aduse la cunoştinţă publică.
22
Limba în care se redactează toate actele administrative, ca acte de autoritate, este limba oficială a
statului român - limba română; totodată, potrivit art. 50 din Legea nr. 215/2001 privind administraţia
publică locală, republicată, „În unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi
naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor hotărârile cu caracter normativ se aduc la
cunoştinţă publică şi în limba maternă a cetăţenilor aparţinând minorităţii respective, iar cele cu caracter
individual se comunică, la cerere, şi în limba maternă.”
Întotdeauna, însă, va avea valoare oficială numai actul redactat în limba română.
Motivarea actelor administrative reprezintă o cerinţă care trebuie respectată de emitent în funcţie de
tipul actului administrativ – individual sau normativ.
Proiectele de acte administrative normative – trebuie motivate prin „note de fundamentare” (pentru
hotărârile şi ordonanţele Guvernului) sau prin „referate de aprobare” (pentru celelalte acte normative) – a se
vedea dispoziţiile art. 30-32 din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare,
H.G. nr.1361/2006 privind conţinutul instrumentului de prezentare şi motivare a proiectelor de acte
normative supuse aprobării Guvernului, H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind
procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de
politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării.
Potrivit dispoziţiilor Legii nr. 24/2000, republicată (a se vedea art. 30), instrumentul de prezentare şi
motivare al actului normativ include conţinutul evaluării impactului acestuia, cuprinzând următoarele secţiuni:
„a) motivul emiterii actului normativ-cerinţele care reclamă intervenţia normativă, cu referire
specială la insuficienţele şi neconcordanţele reglementărilor în vigoare; principiile de bază şi finalitatea
reglementărilor propuse, cu evidenţierea elementelor noi; concluziile studiilor, lucrărilor de cercetare,
evaluărilor statistice; referirile la documente de politici publice sau la actul normativ pentru a căror
implementare este elaborat respectivul proiect. Pentru ordonanţele de urgenta vor fi prezentate distinct
elementele obiective ale situaţiei extraordinare care impune reglementarea imediată, nefiind suficientă
utilizarea procedurii parlamentare de urgenţă, precum şi eventualele consecinţe care s-ar produce în lipsa
luării măsurilor legislative propuse;
b) impactul socioeconomic-efectele asupra mediului macroeconomic, de afaceri, social şi asupra
mediului înconjurător, inclusiv evaluarea costurilor şi beneficiilor;
c) impactul financiar asupra bugetului general consolidat atât pe termen scurt, pentru anul curent,
cât şi pe termen lung (pe 5 ani), inclusiv informaţii cu privire la cheltuieli şi venituri;
d) impactul asupra sistemului juridic-implicaţiile pe care noua reglementare le are asupra
legislaţiei în vigoare; compatibilitatea cu reglementările comunitare în materie, determinarea exactă a
acestora şi, dacă este cazul, măsurile viitoare de armonizare care se impun; deciziile Curţii de Justiţie a
Comunităţilor Europene şi alte documente relevante pentru transpunerea sau implementarea prevederilor
legale respective; implicaţiile asupra legislaţiei interne, în cazul ratificării sau aprobării unor tratate ori
acorduri internaţionale, precum şi măsurile de adaptare necesare; preocupările în materie de armonizare
legislativă;
e) consultările derulate în vederea elaborării proiectului de act normativ, organizaţiile şi
specialiştii consultaţi, esenţa recomandărilor primite;
f) activităţile de informare publică privind elaborarea şi implementarea proiectului de act
normativ;
g) măsurile de implementare-modificările instituţionale şi funcţionale la nivelul administraţiei
publice centrale şi locale.”
De asemenea, în situaţia în care reglementarea propusă se elaborează în executarea unui act
normativ, motivarea trebuie să cuprindă referiri la actul pe baza şi în executarea căruia se emite.
Forma finală a intrumentelor de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative trebuie sa
cuprindă referiri la avizul Consiliului Legislativ şi, după caz, al Consiliului Suprem de Apărare a Tarii, Curţii
de Conturi sau Consiliului Economic şi Social.
Competenţa de a stabili strutura şi conţinutul detaliat al instrumentelor de prezentare şi motivare
pentru actele normative iniţiate de Guvern aparţine chiar acestuia.
Pentru actele administrative cu caracter individual, obligativitatea motivării atât în fapt cât şi în
drept este de necontestat în privinţa actelor administrativ-jurisdicţionale şi a celor sancţionatorii; pentru
celelalte categorii de acte administrative individuale, doctrina şi, mai nou, chiar jurisprudenţa Înaltei Curţi de
23
Casaţie şi Justiţie (de exemplu, decizia nr.4316 din 30 noiembrie 2006, pronunţată de Secţia de Contencios
Administrativ şi Fiscal a Î.C.C.J. în dosarul nr. 21214/2/2005), se pronunţă în mod constant în sensul
necesităţii motivării acestora atât „în drept” cât şi „în fapt”, indiferent dacă legea prevede sau nu expres
această obligaţie, fiind dat ca argument, printre altele, şi existenţa dreptului la informaţie prevăzut de art. 31
din Constituţie (a se vedea A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 62-63). De lege lata, actele normative care consacră
această obligaţie se referă la anumite tipuri de acte, nu la întreaga categorie (de exemplu, O.G. nr. 27/2002,
în care se prevede obligaţia de a se indica, în răspunsul remis petiţionarului, temeiul legal sau Legea nr.
544/2001, în care se prevede că refuzul de a pune la dispoziţia solicitantului informaţiile solicitate trebuie
motivat).
Actualmente, „motivarea” actelor administrative individuale se rezumă, de regulă, în practica
administrativă, la indicarea textelor legale pe care se întemeiază, adică la motivarea „în drept”, cu precizarea
eventualelor operaţiuni administrative care le-au fundamentat (avize, referate, acorduri, propuneri etc.).
2. Procedura emiterii/adoptării actelor administrative.
Adoptarea actelor administrative presupune, de cele mai multe ori, parcurgerea unei proceduri care
cuprinde o serie de etape şi operaţiuni:
2.1.Forme procedurale anterioare emiterii actului;
2.2.Forme procedurale concomitente cu emiterea actului administrativ;
2.3.Forme procedurale ulterioare emiterii actului.
2.1. Formele procedurale anterioare emiterii actului.
Sunt cele mai întâlnite în activitatea administraţiei şi poartă diverse denumiri (studii, rapoarte, referate,
proiecte, dezbateri publice, dări de seamă, anchete etc.).
Cele mai întâlnite forme sunt reprezentate de avize şi acordul prealabil.
AVIZELE:
 Reprezintă „opiniile pe care o autoritate a administraţiei publice le solicită unei alte autorităţi, într-o
problemă sau mai multe, pentru a se informa şi a decide în cunoştinţă de cauză.” (R.N. Petrescu, op. cit.,
2004, p. 300).
 Reprezintă manifestări de voinţă cu caracter unilateral care nu produc efecte juridice prin ele însele.
 Sunt de 3 categorii:
o avizele facultative – nu există obligaţia pentru emitentul actului administrativ nici de a le solicita,
nici de a le respecta, dacă le-a solicitat (de exemplu: avizul care poate fi solicitat Agenţiei Naţionale pentru
Achiziţii Publice, în baza art. 64 din O.U.G. nr. 54/2004 privind regimul contractelor de concesiune de
bunuri proprietate publică);
o avizele consultative – există obligaţia de a fi solicitate, dar nu şi obligaţia de a fi respectate (de
exemplu: avizele emise de prefect, în condiţiile art. 9 din Legea nr. 340/2004, republicată);
o avizele conforme – există obligaţia pentru emitent de a le solicita şi de a se conforma lor (de
exemplu: avizele emise Inspectoratele Judeţene Şcolare, în baza art. 42 din Legea educaţiei naţionale nr.
1/2011).
 Contribuie la întărirea caracterului legal al actului administrativ ce urmează a fi emis/adoptat.
 Nu pot fi atacate în mod distinct pe calea acţiunii în contencios administrativ, ci doar odată cu actul
administrativ, conform art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.
 Poate fi, în schimb, cerută instanţei de contencios administrativ, obligarea autorităţii competente la
emiterea avizului la care reclamantul ar fi îndreptăţit.
ACORDUL PREALABIL:
 Reprezintă o specie a „acordului”, ca operaţiune administrativă ce reprezintă acceptul pe care îl dă un
organ public altui organ public, în vederea emiterii de către ultimul a unui act administrativ.
24
 Este o manifestare de voinţă cu caracter unilateral care face corp comun cu actul adoptat – denumit
în doctrină „act administrativ complex” (a se vedea A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 59-60; V. Vedinaş, op. cit.,
2017, p. 345; D.A. Tofan, op. cit., 2015, pp. 36-37).
 Întăreşte legalitatea actului administrativ emis, dar nu acoperă viciile de legalitate ale acestuia.
 Nu produce prin el însuşi efecte juridice.
 Nu poate fi atacat în mod distinct pe calea acţiunii în contencios administrativ, ci doar odată cu actul
administrativ pe care îl fundamentează.
ALTE FORME PROCEDURALE mai sunt reglementate, de exemplu, în Legea nr. 52/2003 privind
transparenţa decizională în administraţia publică, cu modificările şi completările ulterioare. Astfel, conform
art.6, autorităţile administraţiei publice au obligaţia să publice pe site-ul propriu un anunţ privind intenţia
de a emite un act administrativ cu caracter normativ, pe care îl vor afişa şi la sediul propriu, într-un
spaţiu accesibil publicului şi pe care îl vot transmite şi către mass-media.
De asemenea, în art. 8 alin. (2) al O.G.nr. 75/2003 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor
publice de editare a monitoarelor oficiale ale unităţilor administrativ-teritoriale, cu modificările şi
completările ulterioare, se consacră obligaţia organelor administraţiei publice locale de a publica proiectele
de acte normative care cad sub incidenţa Legii nr. 52/2003 în aceste monitoare oficiale judeţene sau,
după caz, orăşeneşti.
2.2. Forme procedurale realizate la momentul emiterii actului.
Se regăsesc, într-o proporţie mai mare şi mai variată, în cazul organelor colegiale; vizează
funcţionarea legală şi adoptarea de acte juridice de către acestea;
Ele pot fi regăsite şi la unele acte emise de organe unipersonale (de exemplu, decretele Preşedintelui
României).
Sunt reprezentate de:

- Cvorum = numărul de membri ai organului colegial (Guvern, consiliu local, consiliu judeţean,
comisie de specialitate etc.)care trebuie să fie prezenţi, conform legii, pentru funcţionarea (întrunirea)
valabilă a respectivului organ;
- Majoritatea cerută pentru adoptarea (votarea) unui anumit act, care poate fi: simplă (jumătate plus
unu din numărul celor prezenţi), absolută (jumătate plus unu din numărul total al membrilor organului colegial),
calificată (un număr mai mare de votanţi decât cel care constituie majoritatea absolută – de regulă, este vorba de
2/3 sau 3/4 din numărul componenţilor organului colegial);
- Semnarea şi (dacă este cazul) contrasemnarea actului (în cazul, de exemplu, al actelor
Guvernului, decretelor prezidenţiale, hotărârilor consiliului judeţean/local).
O altă condiţie esenţială în această etapă procedurală este motivarea actului, aspect la care am făcut
anterior referire.
Potrivit Legii nr.52/2003 privind transparenţa decizională, cu ocazia desfăşurării şedinţelor
autorităţilor administraţiei publice locale se va întocmi şi o minută, în care se vor consemna punctele de
vedere exprimate, precum şi votul fiecărui membru (cu excepţia situaţiei în care votul este secret).
(Verginia Vedinaş, op.cit., 2017, p.346-347.)
2.3. Forme procedurale ulterioare emiterii actului.
Au importanţă sub aspectul momentului de la care actele administrative încep să producă efecte
juridice.
Categorii:
- Comunicarea actului = remiterea unui act administrativ individual către subiectul de drept vizat de
acesta;
- Publicarea actului = aducerea la cunoştinţă publică prin publicarea în Monitorul Oficial al Românei
(pentru actele administrative normative adoptate la nivel central şi, uneori, a unor acte administrative
25
individuale, de exemplu: hotărârile Guvernului cu caracter individual, cu excepţia celor în materie militară,
deciziile primului-ministru, sau decretele prezidenţiale), în monitoarele oficiale judeţene, în alte publicaţii,
după caz, sau prin afişarea la sediul emitentului (pentru actele adoptate la nivel local) a actelor administrative
normative;
- Aprobarea = de regulă, manifestare de voinţă a unui organ superior emitentului, prin care se declară
de acord cu un act deja emis de un organ inferior, fără de care actul în cauză nu ar putea produce efecte
juridice (D.A. Tofan, op. cit., 2015, p. 41; R.N. Petrescu, op. cit., 2009, p. 326 şi urm.);
În doctrină (D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 41) mai sunt analizate şi aprobările substitutive (aprobarea
de către un organ ierarhic superior a unui act prin care un organ inferior a acţionat în domenii ce ţineau de
competenţa primului), respectiv aprobările improprii (aprobarea unor cereri/propuneri adresate de subiectele
de drept interesate unor organe administrative, având ca efect emiterea/adoptarea unui act administrativ –
este cazul diverselor autorizaţii, licenţe, permise etc.).
Procedura aprobării tacite (reglementată prin O.U.G. nr. 27/2003, aprobată cu modificări prin Legea
nr. 486/2003) reprezintă procedura prin care o autorizaţie este considerată acordată dacă autoritatea
administraţiei publice nu răspunde solicitantului în termenul prevăzut de lege pentru emiterea respectivei
autorizaţii ( D. A. Tofan, op. cit., 2015, pp. 41-42).
Domeniile în care operează această procedură sunt enunţate în art. 2 din O.U.G. nr. 27/2003, aprobată
cu modificări prin Legea nr.486/2003, conform căruia: „(1) Procedura aprobării tacite se aplică tuturor
autorizaţiilor emise de autorităţile administraţiei publice, cu excepţia celor emise în domeniul activităţilor
nucleare, a celor care privesc regimul armelor de foc, muniţiilor şi explozibililor, regimul drogurilor şi
precursorilor, precum şi a autorizaţiilor din domeniul siguranţei naţionale.
(2) Guvernul poate stabili, prin hotărâre, la propunerea motivată a fiecărei autorităţi a administraţiei
publice interesate, şi alte excepţii de la aplicarea procedurii aprobării tacite.”
- Confirmarea = operaţiune care poate primi trei accepţiuni, analizate în doctrină:

 actul prin care organul administrativ încunoştiinţează un subiect de drept interesat că înţelege să
menţină un act administrativ emis anterior;
 act administrativ distinct prin care organul administrativ urmăreşte să acopere un viciu al unui act
propriu emis anterior, sau să acopere un viciu al unui act inferior ca forţă juridică;
 aprobare dată de organul administrativ superior, fără de care nu se poate pune în aplicare un act
anterior al unui organ inferior.
(D.A. Tofan, op.cit., 2015, p.43)
O altă formalitate procedurală ulterioară o reprezintă şi publicarea minutei întocmite cu ocazia

şedinţelor autorităţilor administraţiei locale pe site-ul propriu, precum şi afişarea acesteia la sediul autorităţii.
3. Efectele actelor administrative.
3.1. Forţa juridică a actelor administrative.
La baza efectelor juridice pe care le produc actele administrative stă prezumţia că acestea au fost
emise cu respectarea tuturor condiţiilor impuse de lege, prezumţie care îmbracă trei dimensiuni:
a. prezumţia de legalitate – în sensul că actul a fost emis în conformitate cu prevederile
Constituţiei şi ale celorlalte acte juridice cu forţă juridică superioară. La rândul ei, prezumţia de legalitate se
fundamentează pe alte două prezumţii:
b. prezumţia de autenticitate – în sensul că actul a fost emis de organul arătat în cuprinsul
acestuia prin formele specifice – antet, ştampilă, semnături etc.;
c. prezumţia de veridicitate – în sensul că actul administrativ este presupus a corespunde, pe
fond, adevărului.
Actul administrativ dă naştere obligaţiei de respectare – care vizează orice subiect de drept, respectiv
obligaţiei de executare – care priveşte subiectele de drept ce au obligaţia punerii sale în executare.
26
Forţa juridică a actelor administrative se raportează la:
a.locul organului emitent în structura administraţiei publice (plasarea organului în cadrul sistemului
administrativ);
b. natura organului emitent, din punct de vedere al caracterului şi competenţei sale (poate fi un
organ cu competenţă generală sau de specialitate);
c.categoria actelor – individuale sau normative (în funcţie de care diferă şi sfera de întindere a
efectelor).
Actul administrativ constituie el însuşi titlu executoriu, fiind guvernat de principiul executio ex officio
- se poate trece la punerea sa în executare fără a mai fi necesară o învestire suplimentară cu „formulă
executorie” şi fără a fi nevoie de o încuviinţare din partea instanţei judecătoreşti (V. Vedinaş, op. cit., 2017,
p. 351-352).
3.2. Momentul din care se produc efectele juridice ale unui act administrativ.
a. Pentru organul emitent, actul administrativ începe să producă efecte juridice din chiar momentul
emiterii/adoptării, în sensul că acesta are obligaţia de a-l aduce la cunoştinţă publică sau, după caz, de a-l
comunica celor interesaţi, respectiv obligaţia de a nu îl modifica sau abroga decât prin parcurgerea procedurii
prevăzute de lege (V. Vedinaş, op. cit., 2014, p.117).
b. Pentru celelalte subiecte de drept:

 actele cu caracter individual produc efecte juridice din momentul comunicării lor, cu
excepţia hotărârilor Guvernului şi a decretelor Preşedintelui României, care trebuie publicate în Monitorul
Oficial al României, sub sancţiunea inexistenţei;
 actele cu caracter normativ produc efecte juridice din momentul aducerii lor la cunoştinţă
publică (prin publicare), în modalităţile prevăzute de lege.
În esenţă, ca REGULĂ actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, din momentul
în care au fost aduse la cunoştinţa destinatarului sau, după caz, a publicului, în formele prevăzute de
lege.
EXCEPŢIILE de la regula sus-menţionată:
 actele administrative care produc efecte retroactive: actele declarative sau recognitive (de
exemplu: certificate de stare civilă - naştere, de deces etc.), din categoria cărora se apreciază că fac parte şi
actele de revocare (pentru motive de nelegalitate) a unor acte administrative, actele administrative
interpretative, actele administrative jurisdicţionale (D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 54-55). După cum se
observă, este vorba despre acte individuale.
 actele administrative care produc efecte de la o dată ulterioară aducerii lor la cunoştinţă, fie
datorită stabilirii în cuprinsul lor a unei date ulterioare exprese, fie prin chiar efectul legii – de exemplu,
conform art. 4 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiior, actele normative în materie
contravenţională intră în vigoare în termen de 30 de zile de la publicarea lor, iar în cazuri urgente, la minim
10 zile.
În privinţa actelor normative emise de autorităţile centrale, Legea nr. 24/2000, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare, precizează la art. 11:
„(1) Legile şi ordonanţele emise de Guvern în baza unei legi speciale de abilitare intră în vigoare la 3
zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau la o dată ulterioară prevăzută în
textul lor. Termenul de 3 zile se calculează pe zile calendaristice, începând cu data publicării în Monitorul
Oficial al României, şi expiră la ora 24,00 a celei de-a treia zi de la publicare.
(2) Ordonanţele de urgenţă ale Guvernului intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al
României, Partea I, sub condiţia depunerii lor prealabile la Camera competentă să fie sesizată, dacă în
cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară.
(3) Actele normative prevăzute la art. 10 alin. (1), cu excepţia legilor şi a ordonanţelor, intră în
27
vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, dacă în cuprinsul lor nu este
prevăzută o dată ulterioară. Atunci când nu se impune ca intrarea în vigoare să se producă la data
publicării, în cuprinsul acestor acte normative trebuie să se prevadă că ele intră în vigoare la o dată
ulterioară stabilită prin text.”
Desigur, ne interesează, în principal, data intrării în vigoare a actelor administrative normative,

legile sau ordonanţele neintrând în această categorie.
Pentru actele emise de autorităţile administraţiei autonome locale, Legea nr. 215/2001 a
administraţiei publice locale, republicată, prevede în art. 49, aplicabil pentru hotărârile consiliilor locale, că
„Hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor la cunoştinţă
publică, iar cele individuale, de la data comunicării” (regulă valabilă şi în ceea ce priveşte hotărârile
consiliului judeţean). De asemenea, potrivit art. 68, „În exercitarea atribuţiilor sale primarul emite dispoziţii
cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai după ce sunt aduse la cunoştinţă
publică sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate, după caz”.
Aşadar, în privinţa actelor administrative emise la nivel local se menţine regula intrării în vigoare de la
data aducerii lor la cunoştinţă, raportată la clasica distincţie dintre actele normative şi cele individuale.
3.3. Întinderea efectelor juridice produse de actele administrative.
Actele administrative normative sunt apte, în principiu, de a produce toate categoriile de efecte
juridice, atât pentru dreptul administrativ, cât şi pentru celelalte ramuri de drept, fiind şi izvoare de drept (A.
Iorgovan, op. cit., 2005, p. 70);
Actele administrative cu caracter individual dau naştere, de principiu, la raporturi de drept
administrativ, dar şi la alte categorii de raporturi (de exemplu, de dreptul familiei, în cazul actelor de stare
civilă); în cadrul acestora există deosebiri în funcţie de sfera mai restrânsă sau mai largă a subiectelor de
drept implicate în raporturile juridice pe care le reglementează (D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 58).
În orice caz, nu trebuie confundată natura juridică a unui astfel de act – aceea de act administrativ – cu
tipul de efecte juridice produse, motiv pentru care un act de stare civilă, sau titlul de proprietate emis în baza
Legii nr. 18/1991, din punctul nostru de vedere, rămâne un act administrativ şi nu un act de drept civil, chiar
dacă produce efecte de acest gen.
3.4. Încetarea efectelor juridice produse de actul administrativ.
Actul administrativ produce efecte juridice până la momentul ieşirii sale din vigoare, care se
poate realiza prin:
 Anulare – de către instanţa de judecată (de contencios administrativ), ca regulă; uneori,
legiuitorul permite şi superiorului ierarhic să anuleze acte ale organului inferior (de exemplu, Guvernul poate
anula ordinele prefectului, potrivit art. 27 din Legea nr. 340/2004), ori chiar menţionează această posibilitate
chiar pentru autoritatea care a gestionează o anumită procedură (de exemplu, potrivit art. 78 alin. (8) din
Legea nr. 98/2016, autoritatea contractantă poate anula procedura de licitaţie restrânsă, în anumite condiţii).
 Revocare propriu-zisă – de către organul ierarhic superior emitentului;
 Retractare – de organul emitent;
 Abrogare – dispusă de organul emitent, organul ierarhic superior sau Parlament. Menţionăm
că, din interpretarea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000, republicată, rezultă că operaţiunea abrogării este
incidentă pentru actele administrative cu caracter normativ, nu pentru cele cu caracter individual (pentru care
se foloseşte conceptul de „revocare”).
Alte modalităţi de încetare a efectelor juridice: prin intervenţia unor fapte materiale (de
exemplu, decesul unei persoane, executarea unei obligaţii materiale), prin prescripţia dreptului de
executare, prin executarea actului administrativ.
(V. Vedinaş, op. cit., 2017, p. 355; D. A. Tofan, op. cit., 2015, p.59)
28
TEME DE DEZBATERE ŞI ANALIZĂ:
 Poate instanţa de contencios administrativ să cenzureze un act administrativ pentru considerente de
oportunitate, în urma revizuirii Constituţiei şi a adoptării noii Legi a contenciosului administrativ?
Argumentaţi prin raportare la textele legale în vigoare.
 Formulaţi diverse ipoteze în care un act administrativ nu ar fi oportun şi precizaţi care sunt
sancţiunile incidente, în acest caz.
 Care este relaţia dintre noţiunile de „putere discreţionară”, „exces de putere”, „drept de apreciere” şi
unde sunt ele consacrate la nivelul dreptului pozitiv român?
 În ce constă distincţia dintre „litera legii” şi „spiritul legii” şi care este importanţa acestor noţiuni
prin raportare la relaţia legalitate-oportunitate?
 Ce reprezintă principiul supremaţiei Constituţiei?
 De ce este necesară forma scrisă a actului administrativ?
 Ce reprezintă „inexistenţa” unui act administrativ şi unde este ea menţionată ca sancţiune juridică?
 Cum apreciaţi compatibilitatea dintre caracterul de limbă oficială al limbii române şi dispoziţiile
Legii nr. 215/2001 (art. 50), conform cărora „ În unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii
aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor hotărârile
(consiliului local – subl.ns.) cu caracter normativ se aduc la cunoştinţă publică şi în limba maternă a
cetăţenilor aparţinând minorităţii respective, iar cele cu caracter individual se comunică, la cerere, şi în
limba maternă.”?
 Argumentaţi dacă principiul motivării actelor administrative are o aplicabilitate generală, indiferent
de tipul actului atacat.
 Care este diferenţa dintre un aviz conform şi un act administrativ?
 Identificaţi în legislaţia noastră cele 3 categorii de avize prezentate în curs.
 Cum pot fi desfiinţate formele procedurale care au stat la baza emiterii unui act administrativ (avize,
acorduri, referate etc.) de către instanţa de judecată? Care este procedura aplicabilă şi unde este ea
reglementată?
 Identificaţi situaţii concrete în care este cerută majoritatea calificată pentru adoptarea unor acte
administrative?
 La ce categorii de acte este cerută contrasemnarea de către un alt subiect de drept şi care sunt
semnificaţiile şi consecinţele acestei operaţiuni?
 Diferenţa dintre „publicarea” actului administrativ şi „comunicarea” actului administrativ.
 Ce caracter au prezumţiile care stau la baza forţei juridice a actului administrativ? Cum pot fi ele
combătute?
 Care sunt consecinţele practice ale principiului executio ex officio?
 Care sunt modalităţile de „publicare” consacrate pentru diversele categorii de acte administrative? Se
poate discuta despre „publicarea” unui act administrativ pe internet, ca procedeu de aducere la cunoştinţă
publică a dispoziţiilor acestuia?
 Comentaţi modul de interpretare şi aplicare al principiului neretroactivităţii, consacrat de art. 15 din
Constituţie, prin raportare la efectele juridice ale actelor administrative declarative/recognitive.
 Care sunt termenele de intrare în vigoare a actelor administrative şi cum se calculează ele, conform
legislaţiei actuale? Cum interpretaţi dispoziţiile art. 78 din Constituţie?
 Există diferenţe între obligaţia de respectare şi cea de executare a unui act administrativ?
 Daţi exemple de acte administrative care produc efecte juridice şi în alte ramuri de drept decât
dreptul administrativ.
 Care sunt subiectele de drept care au competenţa de anulare a unor acte administrative? Îşi poate anula
emitentul propriul act, dacă va constata ulterior că este inoportun sau că l-a emis din eroare?
 Raportul dintre „revocare” şi „retractare”.
 Putem vorbi despre „abrogare” în cazul actelor administrative individuale?

1. În comuna X, consiliul local hotărăşte organizarea unei licitaţii publice în vederea realizării unor
lucrări de refacere a infrastructurii de aprovizionare cu apă potabilă. Dintre ofertele depuse, comisia de licitaţie
29
apreciază că trebuie aleasă cea a S.C. „Z” S.A., care garanta înlocuirea conductelor vechi cu altele, de cea mai
bună calitate şi fiabilitate, preţul serviciilor oferite fiind, însă, şi cel mai ridicat dintre toate ofertele depuse. În
aceste condiţii, prefectul judeţului atacă în contencios administrativ hotărârea consiliului local prin care s-a
decis atribuirea contractului către S.C. „Z” S.A., apreciind că nu este oportună soluţia aleasă de consiliu şi, ca
atare, hotărârea este lovită de nulitate.
Comentaţi speţa şi identificaţi soluţia pe care ar putea să o pronunţe instanţa de judecată.
2. Prin Hotărârea Guvernului n/2007, se decide majorarea cuantumului accizelor percepute la importul de ţigări
şi alcool în România. Hotărârea este publicată în M. Of. din data de 01.07.2007. Pe data de 02.07.2007, S.C. „X” S.R.L.
efectuează un import de produse alcoolice. La momentul înregistrării declaraţiei vamale, societăţii i se pune în vedere de
către organele vamale obligaţia de a plăti accizele la cuantumul majorat, stabilit de H.G. nr. n/2007. S.C. „X” S.R.L.
contestă această decizie, formulând, conform procedurii stabilite de lege, şi o acţiune judecătorească în acest sens.
Care credeţi că sunt argumentele sale şi ce va hotărî instanţa?
Când intră efectiv în vigoare H.G. nr. n/2007?
3. Prin O.U.G. n/2007 se aduc o serie de modificări legii administraţiei publice locale, precizându-se
în cuprinsul acesteia că va intra în vigoare în termen de 6 luni de la publicarea sa în Monitorul Oficial al
României.
Cum apreciaţi, din punct de vedere al constituţionalităţii sale, O.U.G. n/2007? Argumentaţi.
1. Legalitatea unui act administrativ înseamnă:

a. conformitatea sa cu dispoziţiile legii stricto-sensu, nu şi cu alte acte normative;
b. conformitatea sa exclusivă cu dispoziţiile actelor administrative emise de organele ierarhic
superioare;
c. conformitatea sa cu dispoziţiile constituţionale, legale şi ale celorlalte acte juridice cu forţă
juridică superioară;
d. validarea actului în cauză de către Parlament, prin lege.
2. Inoportunitatea emiterii unui act administrativ:

a. constituie un motiv de anulare a actului, nu şi de revocare a acestuia de către emitent;
b. duce la suspendarea de drept a actului administrativ, din momentul formulării reclamaţiei
administrative de către persoana vătămată de dispoziţiile acestuia;
c. nu poate avea drept consecinţă invalidarea actului administrativ, întrucât oportunitatea nu
reprezintă o cerinţă imperativă, ci o recomandare;
d. afectează validitatea actului administrativ.
3. Intrarea în vigoare a unui act administrativ normativ:

a. este condiţionată de publicarea acestuia în Monitorul Oficial al României;
b. este precedată, în mod obligatoriu, de afişarea acestuia la sediul emitentului;
c. operează doar după validarea actului în cauză de către Parlament;
d. este condiţionată de aducerea acestuia la cunoştinţă publică.
4. Actele administrative încep să producă efecte juridice:

a. de la momentul publicării;
b. pentru emitent din momentul emiterii, iar pentru celelalte subiecte de drept din momentul
aducerii actului la cunoştinţă, în funcţie de natura actului;
c. de la momentul comunicării acestuia către subiectele de drept interesate;
d. din momentul emiterii.
5. Actele administrative cu caracter individual:

a. trebuie întotdeauna comunicate subiectelor de drept vizate;
b. trebuie întotdeauna publicate;
c. sunt aduse la cunoştinţă publică;
30
d. ca regulă, sunt supuse regulii comunicării subiectelor de drept vizate.
6. Avizul conform:
a. reprezintă o specie a actului administrativ individual;
b. produce întotdeauna efecte juridice;
c. face parte din categoria operaţiunilor administrative;
d. poate forma obiectul unei acţiuni în faţa instanţei de contencios administrativ, înainte de
emiterea actelor pe care le fundamentează.
7. În lipsa cvorumului cerut de lege, organul administrativ colegial:

a. poate adopta acte juridice, sub condiţia întrunirii unei majorităţi la vot de cel puţin 2/3 din
numărul celor prezenţi;
b. nu îşi poate desfăşura activitatea, în cadrul şedinţei în cauză;
c. poate adopta numai acte administrative individuale, nu şi acte administrative normative;
d. se dizolvă.
8. Majoritatea calificată cerută pentru votarea (adoptarea) unui act de către un organ colegial:
a. este întotdeauna de 2/3 din numărul celor prezenţi;
b. este mai mare decât majoritatea absolută;
c. este de jumătate plus unu din numărul celor prezenţi;
d. este de jumătate plus unu din numărul total al membrilor organului colegial.
9. Prezumţia de legalitate a actului administrativ:

a. este o prezumţie jures et de jure;
b. este o prezumţie juris tantum;
c. nu operează în cazul actelor administrative individuale;
d. operează numai în cazul anumitor acte administrative expres prevăzute de lege.
10. Ieşirea din vigoare a unui act administrativ poate fi rezultatul:

a. nepublicării sau necomunicării acestuia;
b. suspendării acestuia;
c. neexecutării materiale a acestuia;
d. retractării de către emitent.
Răspunsuri: 1-c; 2-d; 3-d; 4-b; 5-d; 6-c; 7-b; 8-b; 9-b; 10-d.
BIBLIOGRAFIE:

- Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1970;
- Ilie Iovănaş, Dreptul administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Ed. Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1977;
- Verginia Vedinaş, Drept administrativ, Ediţia a X-a, Universul Juridic, Bucureşti, 2017.
31
CAPITOLUL 4
SUSPENDAREA ŞI ÎNCETAREA EFECTELOR ACTULUI ADMINISTRATIV
Teme:
1. Suspendarea executării actelor administrative.

2. Revocarea şi retractarea actelor administrative.
3. Anularea actelor administrative.
4. Inexistenţa actelor administrative.
Obiective:
- receptarea corectă a regimului juridic specific suspendării, revocării şi anulării actelor
administrative;
- delimitarea situaţiilor în care intervine sancţiunea inexistenţei actelor administrative;
- prezentarea condiţiilor în care intervine de drept sau poate fi dispusă suspendarea executării unui
act administrativ;
- identificarea cazurilor de nulitate şi înţelegerea regimului specific al acesteia în dreptul
administrativ;
- clarificarea regimului aplicabil revocării actului administrativ, inclusiv a situaţiilor exceptate.
SINTEZE TEORETICE:
1. Suspendarea executării actelor administrative.
1.1. Noţiune: reprezintă întreruperea vremelnică a producerii de efecte juridice de către un act administrativ
(A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 94; V. Vedinaş, op.cit., 2017, p.355; Dana Apostol Tofan, op.cit., 2015, p. 63).
1.2. Trăsături:
 are caracter de excepţie, se dispune numai în cazuri bine întemeiate;
 reprezintă o situaţie temporară, vremelnică;
 constituie o garanţie a legalităţii şi a respectării drepturilor subiective şi intereselor legitime
ale persoanelor;
 are în vedere întreruperea temporară a producerii de efecte juridice sau amânarea temporară
a producerii efectelor juridice;
 poate să intervină numai după intrarea în vigoare a actului;
 poate fi dispusă de organul competent (instanţa de contencios administrativ sau chiar organul
administartiv) potrivit legii, sau intervine direct în baza legii (de exemplu: potrivit art. 123 alin. 5 din
Constituţie, depunerea de către prefect a unei acţiuni împotriva actelor emise de autorităţile autonome locale
duce, automat, la suspendarea acestora; potrivit art. 14 alin. 5 din Legea contenciosului administrativ, „în
ipoteza în care se emite un nou act administrativ cu acelaşi conţinut ca şi cel suspendat de către instanţă,
acesta este suspendat de drept” etc.).
1.3. Regimul general aplicabil:
a. Subiectele de drept care pot dispune suspendarea:

 organul emitent sau cel ierarhic superior;
32
 instanţa de judecată;
 legiuitorul.
b. Tipuri de suspendare:
 în baza legii – „de jure” - [a se vedea art. 123 alin. (5) din Constituţie, art. 3 din Legea nr.
554/2004, referitoare la acţiunile introduse în baza atribuţiilor de „tutelă administrativă” de către prefect sau
de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici];
 dispusă de organul competent – instanţa de judecată (a se vedea art. 14, 15 din Legea
contenciosului administrativ) sau altă autoritate publică (inclusiv emitentul sau superiorul ierarhic).
c. Condiţii:
În Legea contenciosului administrativ regăsim două motive care pot justifica (dacă sunt întrunite
cumulativ) admiterea de către instanţă a unei cereri de suspendare a executării actului administrativ:
 existenţa unui „caz bine justificat” [adică „împrejurările legate de starea de fapt şi de drept,
care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ”, potrivit art. 2
alin. 1 lit. (t) din Legea nr. 554/2004];
 necesitatea evitării producerii unei „pagube iminente” [adică „prejudiciul material viitor şi
previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui
serviciu public”, potrivit art. 2 alin. 1 lit. ş) din Legea nr. 554/2004].
Prin analogie, astfel de cauze (motive) pot fi avute în vedere (alături de motive care ţin chiar de
oportunitate) şi în cazul suspendării dispuse de către organele administrative, pentru propriile acte sau cele
ale organelor inferioare ierarhic.
d. Efecte juridice:
 suspendarea produce întreruperea temporară a producerii de efecte juridice de către actul
suspendat, inclusiv stoparea oricărei proceduri de executare silită a acestuia [a se vedea art. 14 alin. (7) din
Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare]. De asemenea, cel puţin provizoriu, adică
până la clarificarea irevocabilă a legalităţii sau nelegalităţii actului, se va reveni la situaţia anterioară emiterii
acestuia.
1.4. Reglementarea suspendării judiciare, în baza Legii contenciosului administrativ nr.

554/2004:
a. Regimul suspendării în baza art. 14 din Legea nr. 554/2004:

 Se dispune la cererea persoanei vătămate, după formularea plângerii administrative
prealabile;
 Trebuie probată existenţa unui caz bine justificat (adică „împrejurările legate de starea de
fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului
administrativ;” – art.2 alin.1 lit.t) din lege);
 Necesitatea prevenirii unei pagube iminente (definită în art. 2 alin. 1 lit. ş), ca „prejudiciul
material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi
publice sau a unui serviciu public”);
 În cazul actelor administrative normative care vatămă un interes public major, de natură a
perturba grav funcţionarea unui serviciu public administrativ, cererea de suspendare a actului administrativ
normativ poate fi introdusă şi de Ministerul Public;
 Judecarea cererii se face de urgenţă şi cu precădere, cu citarea părţilor;
 Efectele suspendării durează până la pronunţarea instanţei de fond asupra viitoarei acţiuni în
anularea actului administrativ, dar încetează de drept dacă această acţiune nu este introdusă în termen de 60
de zile de la acordarea suspendării (este vorba despre soluţia dată de prima instanţă, nu de hotărârea din
recurs);
 În ipoteza în care se emite un nou act administrativ cu acelaşi conţinut ca şi cel suspendat de
către instanţă, acesta este suspendat de drept, fără a mai fi obligatorie înregistrarea unei alte plângeri
33
prealabile;
 Hotărârea de admitere a suspendării este executorie de drept şi poate fi atacată cu recurs în
termen de 5 zile de la comunicare;
 Recursul nu suspendă executarea primei sentinţe, în sensul că suspendarea executării actului
administrativ rămâne valabilă (în schimb, recursul declarat împotriva sentinţei prin care s-a anulat un act
administrativ suspendă executarea hotărârii judecătoreşti, adică actul administrativ îşi menţine caracterul
executoriu, dacă nu se acordă suspendarea executării sale).
b. Regimul suspendării în baza art. 15 din Legea nr. 554/2004:

 Se face prin cererea de anulare a actului administrativ, sau în mod distinct, după înregistrarea
acesteia pe rolul instanţei de contencios administrativ, dar până la pronunţarea instanţei de fond;
 Trebuie îndeplinite aceleaşi condiţii: existenţa cazului bine justificat şi necesitatea prevenirii
pagubii iminente;
 Procedura de judecată este similară cererii în baza art. 14;
 Hotărârea de admitere a suspendării este executorie de drept, iar recursul declarat împotriva ei nu
suspendă executarea;
 În ipoteza admiterii acţiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în condiţiile art. 14,
se prelungeşte de drept până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, chiar dacă reclamantul nu a
solicitat expres suspendarea executării actului administrativ în temeiul art.15.
(A. Iorgovan, Al.S. Ciobanu, L. Vişan, D.I. Pasăre, Legea contenciosului administrativ – cu
modificările şi completările la zi. Comentariu şi jurisprudenţă, Universul Juridic, Bucureşti, 2008)
2. Revocarea şi retractarea actelor administrative.
2.1. Noţiunea de „revocare” desemnează operaţiunea juridică prin care organul emitent sau organul
superior ierarhic desfiinţează (retrage) actul în cauză, din oficiu sau la cererea subiectelor de drept interesate
(A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 83; V. Vedinaş, op. cit., 2017, p. 357).
2.2. Categorii:
 revocarea propriu-zisă - dispusă de organul superior ierarhic emitentului;
 retractarea - dispusă chiar de organul emitent;
(a se vedea V. Vedinaş, op. cit., 2017, p. 357).
2.3. Trăsături:
 conform doctrinei, revocarea poate reprezenta un caz particular al nulităţii (dacă este dispusă
pe motive de de nelegalitate, situaţie în care operează retroactiv, ca şi nulitatea);
 are valoarea unui principiu, în sensul că regula o reprezintă revocabilitatea actelor
administrative, doar pe cale de excepţie unele dintre ele fiind irevocabile;
 intervine atunci când există certitudinea unui viciu de legalitate care „loveşte” actul sau a
unei evidente lipse de oportunitate a acestuia;
 produce efecte ex tunc, în ipoteza unor cauze de revocare anterioare sau concomitente
emiterii actului (cauze de ilegalitate), respectiv ex nunc, în ipoteza unor cauze ulterioare emiterii actului
(cauze de oportunitate sau de eficienţă a actului administrativ).
(V. Vedinaş, op. cit., 2017, pp. 357-358).
2.4. EXCEPŢIILE de la principiul revocabilităţii actelor administrative:

 actele administrative cu caracter jurisdicţional;
 actele administrative emise ca urmare a existenţei unor contracte de drept privat (actele
„instrument” – necesare derulării contractelor în cauză);
 actele administrative emise în vederea încheierii unor contracte de drept privat (actele
administrative „condiţie”, de autorizare);
 actele administrative executate material;
 actele administrative declarate irevocabile printr-o dispoziţie legală;
 actele administrative care au dat naştere unor drepturi subiective garantate de lege sub
34
aspectul stabilităţii (certificate de naştere, diplome de absolvire, permise, cărţi de identitate etc.);
 actele administrative sancţionatorii. (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 85-93 şi urm.; V.
Vedinaş, op. cit., 2017, p. 358-361; D.A. Tofan, op. cit., 2015, p. 71-75.)
După cum se observă, excepţiile de mai-sus vizează numai acte administrative individuale, nu şi acte
normative, pentru că ultimele pot fi oricând retrase de administraţie sau anulate de către instanţa de
contencios administrativ.
Actele individuale care nu pot fi revocate pot fi totuşi desfiinţate de către instanţa de judecată, prin
anulare, ipoteză la care se referă şi art. 1 alin. 6 din Legea contenciosului administrativ: „Autoritatea publică
emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanţei anularea acestuia, în situaţia
în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice”.
În egală măsură, chiar dacă de lege lata nu există o astfel de dispoziţie, specialiştii consideră că
exceptarea de la revocabilitate a unui act administrativ individual nu poate fi invocată dacă acesta a fost emis
ca urmare a unor manevre frauduloase, dolosive, ale beneficiarilor acestui act sau dacă actul era inexistent,
neavând nici un moment o aparenţă de legalitate (R. N. Petrescu, op.cit., 2009, p. 353; D. A. Tofan, op. cit.,
2015, p. 75; T. Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1959, p.
244).
De asemenea, nu trebuie confundat regimul juridic al revocării actului administrativ cu regimul juridic
al revocării dintr-o funcţie/demnitate publică, chiar dacă şi ultima operaţiune presupune emiterea sau
desfiinţarea unor acte administrative.
3. Anularea actelor administrative.
3.1. Noţiune – operaţiunea juridică prin care se dispune desfiinţarea unui act, încetarea definitivă a
producerii de efecte juridice de către acesta (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 72); sancţiunea juridică ce
intervine în ipoteza în care actul administrativ prezintă vicii de legalitate (V. Vedinaş, op. cit., 2017, p. 361 şi
urm).
Regimul nulităţii în materia actelor administrative este unul destul de nuanţat, întrucât nu sunt
aplicabile tale-quale regulile clasice ale nulităţii actelor civile. De asemenea, nu operează, ca regulă, nici
distincţia făcută de Codul civil între nulitatea absolută şi nulitatea relativă, pentru că, întotdeauna, un act
administrativ presupune şi o dimensiune care ţine de interesul şi ordinea publică, neputându-se reţine că
există acte administrative la emiterea/adoptarea cărora au fost incidente numai dispoziţii legale care
protejează interese particulare (a se vedea art. 1247 şi 1248 din Codul civil).
De asemenea, cu foarte puţine excepţii, regimul nulităţii unui act administrativ este identic
indiferent de cauzele care atrag această sancţiune: procedura de contestare, inclusiv sub aspectul
termenelor şi a instanţei competente este aceeaşi.Ca un caz special, putem aminti dispoziţiile art. 16-17 din
O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, care conturează o delimitare între viciile esenţiale
de legalitate care se pot întâlni la un proces-verbal contravenţional – şi care atrag „nulitatea”, care se poate
invoca chiar din oficiu de către instanţă, respectiv viciile „mărunte” (anumite carenţe în completarea şi
redactarea procesului-verbal) care nu afectează, în principiu, executarea actului şi nici nu prejudiciază
contravenientul.
De asemenea, vom remarca, ca regulă, că textele legale nu prevăd expres sancţiunea nulităţii pentru
nerespectarea cerinţelor de formă sau de fond la emiterea actelor administrative, dar acest lucru nu poate
duce la concluzia că o astfel de sancţiune nu ar opera.
Astfel, s-a susţinut în doctrină că „în dreptul privat nu există nulitate fără text, pe când în dreptul
administrativ, în cele mai multe împrejurări, nulitatea există fără text” (J. Vermeulen, Evoluţia dreptului
administrativ român, Institutul de Arte Grafice „Vremea”, Bucureşti, 1943, p. 107).
3.2. Calificarea „nulităţilor” în dreptul administrativ:
Teoria nulităţii actelor administrative, consacrată în perioada interbelică (Paul Negulescu, op.cit., 1925, p.
424-466) recunoştea următoarele categorii de acte „viciate”, în funcţie de interesele generale, locale sau individuale
35
ce trebuiau ocrotite:
 acte inexistente – nu au nevoie de nici o constatare formală în acest sens;
 acte nule de drept – au o aparenţă de legalitate, dar sunt lovite de un viciu esenţial, care nu poate
fi acoperit şi poate fi constatat oricând;
 acte anulabile – actul prezintă unele vicii de formă, care pot fi invocate într-un interval de
timp determinat şi doar de acele subiecte de drept care au interes direct sau personal.
(A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 72-83; V. Vedinaş, op. cit., 2017, p. 362; D. A. Tofan, op. cit., 2015, p.
80-81).
După cum am precizat deja, această clasificare nu mai este, în totalitate, actuală, întrucât:
 diferenţa dintre acte nule de drept şi acte anulabile nu prezintă, în principiu, interes din
punct de vedere al regimului aplicabil (acesta fiind acelaşi, în condiţiile actualei regementări de contencios
administrativ);
 nu se poate considera că viciile de formă sunt, întotdeauna, mai puţin grave decât cele de
fond;
 problema „acoperirii” (remedierii) viciilor este cel puţin discutabilă şi, oricum,
interpretabilă, întrucât nu există o reglementare expresă în acest sens; se poate susţine că, până când este
solicitată instanţa (sau o jurisdicţie specială administrativă) să se pronunţe asupra nulităţii, autoritatea
administrativă poate să încerce îndreptarea carenţelor iniţiale şi intrarea în legalitate, dacă nu există o
interdicţie legală în acest sens şi dacă nu vatămă, astfel, alte drepturi sau interese legitime (a se vedea şi Ilie
Iovănaş, op.cit., 1977).
3.3. Criterii propuse de clasificare a nulităţilor în dreptul administrativ:
a. Din punct de vedere al întinderii efectelor:

 nulitate totală - vizează întregul act administrativ (este specifică actelor individuale);
 nulitate parţială - vizează doar anumite dispoziţii ale actului(se regăseşte, de regulă, în
cazul actelor administrative normative).
b. După criteriul cauzelor care le generează:

 nulitate absolută - intervine pentru încălcarea unor condiţii esenţiale de validitate a actului,
de regulă condiţii de fond;
 nulitate relativă - intervine pentru încălcarea unor condiţii mai puţin importante, de regulă
condiţii de formă, procedurale.
(a se vedea R. N. Petrescu, op. cit., 2009, p. 343)
În orice caz, reţinem că „orice teorie a nulităţii actelor administrative trebuie să pornească de la
realitatea că viciile care afectează legalitatea acestora nu au toate valoare egală” (A. Iorgovan, op. cit.,
2005, p. 70), existând situaţii în care condiţiile de formă (stabilite de norme de drept administrativ
procedural) sunt mai importante decât condiţiile de fond (stabilite de dreptul administrativ material) – a
se vedea dispoziţiile art. 16-17 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul contravenţiilor, în care sunt enumerate
cauzele de nulitate ale procesului-verbal contravenţional (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 75-77.)
3.4. Organele care pot dispune anularea actului administrativ:
 organul ierarhic superior – în baza dreptului de control ierarhic;

 instanţa de judecată – în baza dispoziţiilor legale privind contenciosul administrativ;
 jurisdicţiile administrative speciale – în baza competenţei prevăzute expres prin legea de
organizare;
3.5. Efectele juridice ale anulării actelor administrative:
 În dreptul administrativ se admite, în principiu, posibilitatea confirmării ambelor categorii de

nulităţi, în lipsa unei interdicţii exprese a legii;
 Ca regulă, nulitatea are efecte retroactive (ex tunc); pe cale de excepţie, se admite de o parte
36
a doctrinei că anularea pentru motive de oportunitate produce efecte pentru viitor – ex nunc (Romulus
Ionescu, op. cit., 1970, p. 283);
 De principiu, ca efect al aplicării regulii „restitutio in integrum” nu se pot înlătura
„retroactiv” decât efectele juridice, nu şi faptele materiale deja realizate (de exemplu, anularea unei
autorizaţii de demolare a unei construcţii nu poate duce la reconstrucţia acesteia, pentru că ar fi, oricum, un
alt imobil, nu cel iniţial);
 Ca regulă, are ca efect anularea tuturor actelor juridice ulterioare condiţionate, sub aspectul
legalităţii, de existenţa actului administrativ anulat (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 82).
4. Inexistenţa actelor administrative:
4.1. Noţiune – sancţiune specifică actului administrativ, care intervine atunci când viciile de legalitate
care afectează actul sunt atât de grave încât conştientizarea lor este facilă pentru toate subiectele de drept (A.
Iorgovan, op. cit., 2005, p. 78-79; V. Vedinaş, op. cit., 2017, p. 364-365; D.A. Tofan, op.cit, 2015, p. 88-91);
orice subiect de drept, chiar şi unul cu inteligenţă medie, va realiza ilegalitatea flagrantă a actului, iar actul în
cauză nu se poate bucura de prezumţia de legalitate, fiind lovit de vicii atât de vizibile încât nimeni nu le
poate atribui valoarea de acte juridice (T. Drăganu, op. cit., 1959, p. 152).
Inexistenţa, ca sancţiune, cunoaşte şi o consacrare constituţională:

- art. 100 alin. 1 – „În exercitarea atribuţiilor sale, Preşedintele României emite decrete care se publică în
Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistenţa decretului.”
- art. 108 alin. 4 – „Hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru, se
contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial al
României. Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau a ordonanţei. Hotărârile care au caracter militar
se comunică numai instituţiilor interesate.”
Evident, nepublicarea unui act administrativ nu poate fi considerată decât una dintre cauzele
de inexistenţă, nu singura.
Viciile flagrante, potrivit exemplelor formulare la nivel doctrinar, pot consta şi în: emiterea actului
cu depăşirea competenţei materiale sau teritoriale, lipsa contrasemnăturii (atunci când legea o cere),
invocarea unui temei de drept inexistent, lipsa semnăturii primarului pe o dispoziţie, lipsa semnăturii
primului-ministru pentru o hotărâre a Guvernului etc.
4.2. Trăsături:
 reprezintă o sancţiune juridică consacrată şi constituţional, considerată mai gravă decât
nulitatea;
 actele administrative inexistente nu se bucură de prezumţia de legalitate;
 inexistenţa poate fi constatată de orice subiect de drept interesat, fără a se urma o anumită
procedură „sacramentală”;
 actul este lipsit de forţă executorie;
 nu există obligaţia de respectare şi de executare a actului;
 organele administrative au obligaţia de a se abţine de la punerea în executare a actului şi de a
constata inexistenţa acestuia, în caz contrar fiind posibile chiar sancţiuni de natură penală pentru funcţionarii
vinovaţi;
 subiectele destinatare ale actului au dreptul de a se apăra în faţa oricărei autorităţi publice, prin
invocarea inexistenţei;
 actul inexistent poate fi retras formal oricând de către administraţie.
(V. Vedinaş, op. cit., 2017, p. 365-366)
Distincţia majoră dintre inexistenţă şi nulitate constă în faptul că actul lovit de nulitate absolută continuă
să producă efecte juridice, în baza prezumţiei de legalitate, până în momentul în care se constată, cu efect
retroactiv, nulitatea actului de către organele competente, pe când în cazul inexistenţei, din start, actul nu
beneficiază de această prezumţie şi nu poate fi pus în executare (D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 91; I. Santai,
Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. II, Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 2003, p. 149).
37
 Care sunt efectele concrete ale suspendării executării actelor administrative?
 Precizaţi dacă suspendarea executării actului administrativ produce efecte juridice diferite, în funcţie de
organul care o dispune.
 Care sunt diferenţele dintre suspendare şi revocare?
 Daţi exemple de acte administrative care se încadrează, formal, în excepţiile de la principiul
revocabilităţii, dar care, totuşi, pot fi revocate.
 Daţi exemple de organe administrative care pot emite acte administrative jurisdicţionale, potrivit
actualei legislaţii.
 Ce efecte juridice produce revocarea unui act administrativ normativ pentru considerente de oportunitate,
în privinţa actelor administrative individuale emise deja în baza acestuia?
 Argumentaţi dacă revocarea actului administrativ pentru motive de nelegalitate produce efecte şi
pentru trecut sau doar pentru viitor.
 Ce diferenţe există între revocare şi anulare, atunci când cel care le poate dispune este organul ierarhic superior
emitentului?
 Îşi poate invoca emitentul unui act administrativ propria culpă la emiterea actului, pentru a obţine în
faţa instanţei de contencios administrativ anularea acestuia?
 Pot fi desfiinţate actele administrative care nu pot fi revocate? Argumentaţi răspunsul.
 Analizaţi comparativ regimul nulităţii actelor juridice în dreptul comun şi regimul nulităţii actului
administrativ. Identificaţi deosebirile.
 Poate fi anulat un act administrativ intrat în circuitul civil? Precizaţi în ce ar consta această „intrare”.
 Care sunt consecinţele anulării unui act administrativ, în raport cu actele administrative subsecvente şi cu
eventualele acte juridice de drept privat încheiate în baza acestora?
 Ce importanţă practică prezintă distincţia dintre inexistenţă şi nulitate?
 Prezentaţi cauze concrete care pot duce la anularea unui act administrativ.
 Se poate anula un act administrativ deja abrogat? Dar invers?
1. Consiliul local al oraşului X adoptă o hotărâre privind unele măsuri de administrare a domeniului public.
Apreciind că actul este nelegal, prefectul atacă în contencios administrativ hotărârea în cauză. În condiţiile în care prin
cererea de chemare în judecată prefectul a solicitat doar anularea hotărârii, consiliul a apreciat că poate să treacă la
executarea actului administrativ, întrucât prefectul nu a solicitat şi suspendarea sa până la soluţionarea cauzei.
a. Care sunt textele legale pe care se întemeiază acţiunea prefectului?
b. Este întemeiată opinia consiliului?
2. În urma unor cercetări administrative, se constată de către conducerea Universităţii X că unul dintre
absolvenţii săi a promovat prin mijloace frauduloase examenul de admitere în cadrul facultăţii. În aceste
condiţii, diploma de absolvire este revocată. Absolventul în cauză cheamă în judecată Universitatea, arătând
că diploma reprezenta un act administrativ exceptat de la revocare, întrucât a dat naştere unor drepturi
subiective garantate prin stabilitate. În plus, el arată că a promovat în mod corect toate examenele din
perioada studenţiei, inclusiv examenele de licenţă.
Ce soluţie aţi pronunţa, dacă aţi fi judecătorul cauzei?
3. La cererea beneficiarului A.B., i se eliberează acestuia o autorizaţie de construire, în baza căreia

acesta trece la edificarea şi finalizarea unei construcţii cu destinaţia de locuinţă. Ulterior, emitentul
autorizaţiei constată că A.B. nu întrunea condiţiile cerute de lege pentru eliberarea autorizaţiei, actul fiind
emis din eroare.
38
În aceste condiţii, emitentul solicită instanţei de contencios administrativ anularea autorizaţiei, arătând
că a fost în mod nelegal eliberată.
În apărare, A.B. solicită respingerea acţiunii, întrucât actul administrativ atacat a fost executat
material, fiind aşadar irevocabil.
Ce va decide instanţa?
Este posibilă atacarea propriului act în instanţă, de către emitent?
4. Prin H.G. x/2002 se aprobă normele de aplicare pentru Legea y/2002. Ulterior, prin H.G. z/2004, se
abrogă expres H.G. x/2002 şi se instituie alte norme. Printr-un al treilea act - H.G. v/2008 - , se abrogă H.G.
z/2004, fără a se mai institui o nouă reglementare distinctă în domeniul respectiv. În „Nota de fundamentare”
a H.G. v/2008 se arată că nici nu se impune, de altfel, inserarea unor norme noi de aplicare, întrucât, ca efect
al abrogării H.G. z/2004, redevin aplicabile dispoziţiile iniţiale din H.G. x/2002.
Cum apreciaţi punctul de vedere al Guvernului?
1. Suspendarea actului administrativ reprezintă:

a. o sancţiune juridică;
b. o măsură vremelnică;
c. un rezultat al angajării răspunderii contravenţionale;
d. o instituţie de drept comun.
2. Suspendarea actului administrativ operează:

a. numai prin decizia, în acest sens, a emitentului sau a superiorului ierarhic;
b. doar ope legis şi numai pentru anumite categorii de acte administrative;
c. numai în cazul actelor individuale;
d. prin act juridic emis de autoritatea competentă, sau direct în baza legii.
3. Revocarea actelor administrative:

a. reprezintă un principiu de la care nu există excepţii;
b. reprezintă excepţia, regula fiind irevocabilitatea;
c. poate fi dispusă, la cerere, de instanţa de contencios administrativ;
d. poate reprezenta un caz particular al nulităţii.
4. Pot fi revocate:
a. doar actele administrative ilegale;
b. doar actele administrative neoportune;
c. de principiu, atât actele administrative normative cât şi cele individuale;
d. doar actele administrative emise la cerere.
5. Actele administrative ce constituie excepţii de la principiul revocabilităţii:

a. sunt enumerate limitativ în Legea contenciosului administrativ nr.554/2004;
b. cunosc o consacrare constituţională, în art. 126 alin.6 din legea fundamentală;
c. cunosc şi ele “excepţii de la excepţii”;
d. nu pot fi desfiinţate.
6. Instanţa de judecată:
a.nu poate desfiinţa acte administrative ce constituie excepţii de la principiul revocabilităţii;
b. poate desfiinţa acte administrative ce constituie excepţii de la principiul revocabilităţii;
c. nu poate desfiinţa actele de mai sus, dar poate pronunţa o hotărâre prin care să acopere
eventualele vicii de legalitate ale acestora;
d. poate desfiinţa actele de mai sus, cu condiţia să fie vorba despre acte administrative
normative.
39
7. Inexistenţa unui act administrativ:
a.reprezintă o măsură vremelnică, dispusă de organul emitent sau de organul superior ierarhic, până la
pronunţarea instanţei de judecată asupra cererii de anulare a actului;
b. din momentul constatării, duce la suspendarea aplicării respectivului act;
c. înlătură posibilitatea punerii în executare a actului administrativ;
d. poate fi constatată doar de instanţa de contencios administrativ.
8. Anularea actului administrativ de bază:

a. duce întotdeauna la nulitatea automată a actelor juridice subsecvente;
b. de principiu, atrage şi nulitatea actelor administrative subsecvente;
c. nu poate avea efecte asupra actelor juridice subsecvente;
d. nu poate fi dispusă atunci când au fost emise/încheiate acte juridice subsecvente.
9. Revocarea, în sens larg, a actului administrativ:

a. poate fi dispusă de instanţa de judecată;
b. poate fi dispusă doar de emitent;
c. poate fi dispusă şi de organul emitent;
d. este întotdeauna dispusă de organul ierarhic superior.
10. Anularea şi revocarea produc efecte juridice:

a. identice, ex nunc;
b. identice, ex tunc;
c.diferite sau identice, în funcţie de cauza care determină desfiinţarea actului în cauză;
d. întotdeauna diferite.
Răspunsuri: 1-b; 2-d; 3-d; 4-c; 5-c; 6-b; 7-c; 8-b; 9-c; 10-c.
BIBLIOGRAFIE:

- P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, Vol. I – Principii generale, ed. a IV-a, Institutul de arte
grafice E. Marvan, Bucureşti, 1934;
- Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Ediţiunea a doua, Ed. „Universala”
Alcalay&Co., Bucureşti, 1936;
- Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. II, Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 2003;
- Dana Apostol Tofan, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, All Beck,
Bucureşti, 1999.
40
CAPITOLUL 5
DOMENIUL PUBLIC: NOŢIUNE ŞI TRĂSĂTURI
Teme:
1. Apariţia şi evoluţia domeniului public.

2. Delimitarea domeniului public de domeniul privat.
3. Bazele constituţionale şi legale ale instituţiei domeniului public.
4. Raportul domeniu public-proprietate publică.
5. Definiţie şi trăsături.
6. Clasificarea domeniului public.
Obiective:
- înţelegea apariţiei şi evoluţiei domeniului public;
- aprofundarea cararacterelor specifice ale bunurilor din domeniul public;
- analiza reglementarilor legale privind domeniul public;
- delimitarea bunurilor din domeniul public de bunurile din domeniul privat;
- stabilirea raportului dintre noţiunile de „domeniu public” şi „proprietate publică”, din perspectiva
doctrinei şi a dreptului pozitiv;
- clasificarea domeniului public.
SINTEZE TEORETICE:
1. Apariţia şi evoluţia domeniului public.
După cum preciza un celebru specialist francez, Marcel Waline, Teoria „domeniului public”
are o obârşie pur doctrinară (V. Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative -
Manual practic, Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 447).
Teoria domenialităţii publice cunoaşte mai multe perioade istorice (Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea şi
imprescriptibilitatea domeniului public în dreptul român şi în dreptul francez, Universul Juridic, 2012, p. 13
şi urm.; A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 123 şi urm.; V. Vedinaş, op. cit., 2002, p. 448 şi urm.), care pot fi
sintetizate după cum urmează:
 perioada dreptului roman;
 perioada medievală – vechiul drept francez;
 perioada Revoluţiei franceze din 1789;
 perioada Codului civil francez şi a Codurilor civile influenţate de acesta;
 concepţia doctrinei de la sfârşitul secolului XIX;
 perioada interbelică;
 doctrina actuală.
Evoluţia istorică a domeniului public:
 În dreptul roman:
- se remarcă distincţia dintre res in patrimonio (bunuri aflate în patrimoniu) şi res extra patrimonium
(bunuri aflate în afara patrimoniului), în funcţie de posibilitatea ca aceste bunuri să se regăsească sau nu în
patrimoniul unei persoane.
- Res extra patrimonium:
 sunt considerate ca fiind precursoarele domeniului public, ca ansamblu de bunuri nesusceptibile de
proprietate privată;
 res extra patrimonium erau de mai multe categorii: res communes (ţărmurile mării), res publicae
41
(porturi, fluvii etc), res universitatis (teatre, pieţe, parcuri etc.), res divini juris (bunurile „sacre” şi cele
religioase: bunuri consacrate divinităţii, templele, mormintele etc.);
 nu puteau fi înstrăinate şi nici nu opera prescripţia în privinţa lor, dar o parte puteau fi concesionate
în schimbul unei taxe speciale - „vectigalium publicum”.
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea ..., op.cit., 2012, p. 14-18.)
 În vechiul drept francez:

- domeniul public făcea parte din patrimoniul suveranului, nefiind delimitat de domeniul privat al
acestuia;
- regele putea dispune liber de aceste bunuri, fapt care a generat numeroase abuzuri din partea
acestuia, calificate în doctrina franceză drept adevărate „delapidări”;
- în contrapondere, a apărut ulterior principiul inalienabilităţii domeniului public – consacrat prin Ordonanţa
(Edictul) de la Moulins din februarie 1566, emis de Carol al IX-lea;
- tot din secolul al XVI-lea se enunţă şi regula imprescriptibilităţii (o primă referire apare în cadrul unui Edict
Regal din 1539, dar consacrarea definitivă este realizată de-abia în 1667, în cadrul Regulamentului general al
domeniului Coroanei semnat de regele Louis al XIV-lea);
- regele devine „administratorul legal” al acestui domeniu public.
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea ..., op.cit. , 2012, p. 19-23.)
 În urma Revoluţiei franceze din 1789:

- „naţiunea” devine proprietara fostului „domeniu public”;
- s-a elaborat Legea din noiembrie 1790 („Codul domenial”) care trece proprietatea domeniului public de
la rege la naţiune, o dată cu toate proprietăţile producătoare de venituri;
- bunurile din acest domeniu devin alienabile, în baza unei simple autorizări prealabile dată de corpul
legislativ;
- ia naştere „domeniul naţional”.
- (Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea ..., op.cit., 2012, p. 23-24.)
 Perioada Codului civil francez şi a codurilor (inclusiv Codul civil român din 1864)
adoptate sub influenţa sa:
- s-a evitat formularea unei definiţii sau a unei enumerări exhaustive a bunurilor componente ale
domeniului public;
- Codul civil francez nu a stabilit cu precizie dacă bunurile domeniului public aparţin „naţiunii” sau
„statului”, folosind ambele concepte;
- nu se făcea distincţia între domeniul public şi cel privat, prin sintagma de „domeniu public” fiind
desemnat de fapt „domeniul administrativ” (ansamblul bunurilor, indiferent de forma dreptului de proprietate
şi de regimul juridic aplicabil, aparţinând puterii publice).
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea..., op.cit., 2012, p. 24-25.)
 Teoriile sfârşitului de secol XIX (profesorul Victor Proudhon) şi ale începutului

secolului XX:
- bunurile care aparţin „persoanelor administrative” sunt de două categorii: bunuri care constituie
o sursă de venituri (case, terenuri etc.), ce trebuie privite ca şi orice altă proprietate partic ulară, respectiv
bunuri care servesc publicului în mod direct sau prin intermediul unui serviciu public organizat de
puterea publică, care trebuie protejate;
- noţiunea de „domeniu public” poate prezenta 3 semnificaţii: domeniul suveranităţii, domeniul public
şi domeniul privat;
- relativitatea principiului inalienabilităţii, aplicabil cât timp bunurile în cauză servesc efectiv unui
serviciu public;
- preocuparea doctrinei de a stabili cât mai precis criteriile de delimitare ale domeniului public şi a
naturii juridice a dreptului care se exercită asupra acestuia.
 Doctrina interbelică:
- se remarcă 4 teze importante, susţinute atât de autori francezi, cât şi de autori români:
42
o teoria folosinţei generale şi a inexistenţei unui drept de proprietate - din domeniul public fac parte
bunurile afectate folosinţei tuturor, asupra cărora administraţia nu are un drept de proprietate;
o teoria dreptului de proprietate – domeniul public este alcătuit din bunuri afectate uzului
tuturor, bunuri inalienabile şi imprescriptibile, aflate în proprietatea administraţiei, care se deosebeau
de bunurile din domeniul privat al administraţiei, neafectate uzului tuturor, alienabile şi prescriptibile;
o teoria serviciului public – aparţineau domeniului public toate bunurile mobile şi imobile afectate
unui serviciu public, care datorită acestei afectaţiuni speciale sunt inalienabile şi imprescriptibile;
o teoria interesului general – domeniul public este format din bunuri afectate unui interes general,
asupra cărora există un „drept de proprietate administrativă”, fiind supuse unui regim juridic special,
exorbitant, în raport cu bunurile ce compun domeniul privat.
 În dreptul domenial francez contemporan:

- este acceptată teza existenţei dreptului de proprietate al administraţiei asupra domeniului public;
- atât domeniul public cât şi domeniul privat al persoanelor de drept public sunt reglementate atât
printr-un „Cod general privind proprietatea persoanelor publice” – CGPPP (adoptat în 2006, printr-o
ordonanţă, şi modificat ulterior), cât şi prin legi speciale dedicate diverselor dependinţe;
- în domeniul public intră bunurile proprietate publică care sunt afectate uzului public sau unui
serviciu public, pentru a doua variantă fiind necesară şi existenţa unei „amenajări indispensabile”, după cum
impune art. L.2111-1 din Codul general privind proprietatea persoanelor publice;
- se admite existenţa domeniului public şi în patrimoniul stabilimentelor (instituţiilor) publice;
- este reliefată distincţia domeniu public – domeniu privat, dar şi caracterul relativ al acestei
distincţii, în condiţiile în care bunuri proprietate publică sunt folosite în scopuri patrimoniale, iar bunuri
din domeniul privat sunt exploatate, uneori, în interes public sau, în orice caz, pentru a se obţine „bani
publici”.
2. Delimitarea domeniului public de domeniul privat.
Conform doctrinei actuale:

 Domeniul public = ansamblul de bunuri supuse unui regim juridic administrativ, dominat de
principiul inalienabilităţii, precum şi unui regim de protecţie penală specială, necunoscut domeniului privat,
ce atrage competenţa instanţelor de contencios administrativ;
 Domeniul privat = ansamblul bunurilor colectivităţii administrative, supuse regimului
dreptului privat şi, în caz de litigii, competenţei instanţelor de drept comun (D. A. Tofan, op. cit., 2015, pp.
246-247).
Noţiunea de „domeniu administrativ”, utilizată cu precădere în doctrina interbelică, evocă totalitatea

bunurilor mobile sau imobile posedate de puterea publică (stat, unităţi administrativ-teritoriale, stabilimente
publice), deci ansamblul bunurilor care compun domeniul public şi domeniul privat.(D. A. Tofan, op. cit.,
2015, p. 247).
Este important de reţinut că despre un „domeniu” se poate vorbi numai în contextul discuţiilor
despre patrimoniul persoanelor de drept public, mai precis statul, judeţul, oraşul sau comuna.
Celelalte subiecte de drept public (autorităţi publice, instituţii publice, regii autonome etc.) nu deţin un
„domeniu”, dar au, bineînţeles, un patrimoniu propriu, în măsura în care sunt înfiinţate ca persoane juridice.
Domeniul administrativ nu trebuie confundat cu aşa-numitul „domeniu civil”, constituit din totalitatea
bunurilor aparţinând particularilor, aflate în comerţ (circuitul civil) şi care formează obiectul unei „proprietăţi
civile” (Marin Văraru, Tratat de drept administrativ român, Editura Librăriei Socec&Co, Bucureşti, 1928, p.
444; D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 247)
Într-o prezentare sintetică, bunurile statului sau unităţilor administrativ-teritoriale pot fi

plasate în două mari „compartimente”: domeniul public – cuprinzând bunurile proprietate publică,
domeniul privat – cuprinzând bunurile proprietate privată.
43
Actualmente, sfera domeniului public este creionată în principal de noul Cod civil, dar şi de mai
vechea Lege organică nr. 213/1998, denumită iniţial „Lege privind proprietatea publică şi regimul juridic al
acesteia”, redenumită „Lege privind bunurile proprietate publică”.
Conform art. 3 din Legea nr. 213/1998: „Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art.
135 alin. (4) din Constituţie, din cele stabilite în anexa care face parte integrantă din prezenta lege şi din
orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt dobândite de
stat sau de unităţile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege.”
Două aspecte esenţiale rezultă de aici: titularii unui domeniu public sunt numai statul şi unităţile
administrativ-teritoriale (vom regăsi, după cum detaliază şi Anexa Legii nr. 213/1998, un domeniu public
al statului, un domeniu public al judeţelor, respectiv al oraşelor şi comunelor); criteriile de domenialitate
publică sunt uzul direct al publicului sau destinaţia lor de interes public.
În ceea ce priveşte filosofia NCC (Noul Cod Civil) asupra sferei domeniului public, aceasta nu
diferă faţă de cea anterioară; astfel, din coroborarea art. 858-860 rezultă că se menţine soluţia anterioară cu
privire la delimitarea sferei domeniului public (ansamblul bunurilor proprietate publică), titularii săi (statul,
respectiv unităţile administrativ-teritoriale) şi criteriile de domenialitate publică (uzul sau interesul public).
Cu privire la domeniul privat, Legea nr. 213/1998 prevede (art. 4): „Domeniul privat al statului sau al
unităţilor administrativ-teritoriale este alcătuit din bunuri aflate în proprietatea lor şi care nu fac parte din
domeniul public. Asupra acestor bunuri statul sau unităţile administrativ-teritoriale au drept de proprietate
privată.”
NCC precizează (art. 859) că bunurile care nu fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice pot face
parte fie din domeniul public, fie din domeniul privat, cu menţiunea necesară (art. 860) că bunurile
proprietate publică fac parte din domeniul public naţional, judeţean sau local. Rezultă, fără dubiu, că şi
Codul civil atestă că domeniul privat este format numai din bunurile proprietate privată a statului sau
unităţilor administrativ-teritoriale.
Domeniul privat este supus în mare parte, ca regim juridic, dreptului privat şi contenciosului judiciar
de drept privat, fiind format din totalitatea bunurilor mobile şi imobile aflate în proprietatea privată a statului şi
unităţilor administrativ-teritoriale. Asupra acestor bunuri, autoritatea publică exercită aceleaşi drepturi ca şi
particularii, sub imperiul art. 44 alin. 2 din Constituţia României revizuită: „Proprietatea privată este garantată şi
ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular.”
3. Bazele constituţionale şi legale ale instituţiei domeniului public în România.
Noţiunea de „domeniu public” reapare după 1989 în legi anterioare Constituţiei din 1991 – Legea
nr. 18/1991 a fondului funciar, Legea nr. 69/1991 a administraţiei publice locale. Ea nu a fost consacrată
expres în Constituţia din 1991, dar a fost dedusă implicit din opoziţia dintre regimul juridic consacrat
proprietăţii private, în comparaţie cu cel al proprietăţii publice.
Prima lege organică generală în materia proprietăţii publice apare în 1998 – Legea nr. 213/1998 privind
proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia. De asemenea, există reglementări speciale în privinţa „dependinţelor”
domeniului public (diferitele categorii de bunuri care intră în componenţa sa) – de exemplu Legea minelor nr. 85/2003,
Legea gazelor nr. 351/2004 - precum şi în privinţa modalităţilor de apropriere şi de integrare în circuitul economic al
acestora – de exemplu Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, O.U.G. nr. 54/2006
privind regimul regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea
contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de
servicii.
Legea nr. 213/1998 a fost abrogată în mare parte prin Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr.
287/2009 privind Codul civil.
Actualmente, cele mai importante dispoziţii privind regimul juridic al domeniului public sunt integrate în NCC,
în Titlul VI – „Proprietatea publică” din Cartea a III-a – „Despre bunuri”.
În Constituţie regăsim două categorii de norme incidente în materia proprietăţii:

 dispoziţii care reglementează expres instituţia proprietăţii (art. 44, 136), cu elementele ei
44
fundamentale;
 dispoziţii care reglementează implicit instituţia proprietăţii (art. 135, art. 56 ş.a.).
(V. Vedinaş, op.cit., 2014, p. 236-241 şi urm.)
Existenţa proprietăţii publice şi regimul juridic specific al acesteia sunt consacrate expres în art.
136 din Constituţie.
ASTFEL:
 aceasta este garantată şi ocrotită de lege;
 poate aparţine numai statului sau unităţilor administrativ-teritoriale (comună, oraş, judeţ);
 se stabilesc categoriile de bunuri care intră EXCLUSIV în sfera proprietăţii publice, fără a se face o
enumerare exhaustivă: „Bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic
valorificabil, de interes naţional, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului
continental, precum şi alte bunuri stabilite de legea organică, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice.”
 Bunurile proprietate publică sunt inalienabile;
 Pot fi date în administrare, concesionate, închiriate sau date în folosinţă gratuită.
Regimul juridic al bunurilor proprietate publică, deci al domeniului public, este detaliat în cadrul art.
858-875 din NCC, texte la care se adaugă dispoziţiile rămase în vigoare din Legea nr. 213/1998.
4. Raportul domeniu public-proprietate publică.
Conform „Şcolii de Drept Public de la Bucureşti”, noţiunea de domeniu public nu se limitează doar la
bunurile proprietate publică.
Astfel, domeniul public, într-un sens larg, ar cuprinde:
 bunurile proprietate publică;
 o serie de bunuri proprietate privată, aparţinând particularilor, care prezintă o semnificaţie şi o
importanţă deosebită pentru colectivitate (de exemplu – bunuri din patrimoniul cultural naţional aflate în
colecţii particulare). Nu trebuie confundate aceste bunuri cu cele proprietate privată a statului sau
unităţilor administrativ-teritoriale, care formează „domeniul privat”.
Această structură „hibridă” se bazează pe teoria „scării domenialităţii” (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p.
167; D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 277; V. Vedinaş, op. cit., 2017, p. 482-483), conform căreia:
 în sintagma de „domenialitate” includem mai multe categorii („trepte”) de bunuri, publice şi
private;
 aceste bunuri sunt supuse regimului de putere publică, însă diferenţiat: bunurile publice sunt
supuse unui regim exclusiv de putere, pe când bunurile private sunt guvernate de un regim mixt, de drept
public şi de drept privat;
 bunurile componente fac obiectul, după caz, al dreptului de proprietate publică sau al dreptului de
proprietate privată (peste care se suprapune un „drept de protecţie şi pază” al puterii publice;
 bunurile componente ale domeniului public sunt fie în proprietatea exclusivă a statului şi a unităţilor
administrativ-teritorale (bunurile publice), fie în proprietatea privată a particularilor.
Această teză este combătută, în principal, de către autorii de drept civil, care nu admit apartenenţa la domeniul
public a unor bunuri private, indiferent de importanţa socială a acestora.
Conform reglementării actuale din NCC, domeniul public se identifică cu ansamblul bunurilor proprietate
publică: „Proprietatea publică este dreptul de proprietate ce aparţine statului sau unei unităţi administrativ-
teritoriale asupra bunurilor care, prin natura lor sau prin declaraţia legii, sunt de uz ori de interes public,
cu condiţia să fie dobândite prin unul dintre modurile prevăzute de lege” (art. 858), iar „Bunurile proprietate
publică fac parte din domeniul public naţional, judeţean sau, după caz, local.” (art. 860 alin.1).
Rezultă, fără dubiu, că teza „civilistă” a unui domeniu public stricto-sensu este agreată şi de legiuitor.
45
5. Definiţia şi trăsăturile domeniului public.
Întrucât legislaţia (atât Legea nr. 213/1998, cât şi Noul Cod Civil) nu au furnizat definiţii „de fond” ale
domeniului public, ci s-au mărginit să prezinte, destul de abstract, sfera acestuia, este utilă analiza opiniilor
exprimate în literatura de specialitate.
Domeniul public „lato-sensu” (în viziunea propusă de o serie de autori de drept public, în special
profesorul Antonie Iorgovan) = ansamblul bunurilor publice sau private care prin natura lor sau dispoziţia expresă a
legii trebuie păstrate şi transmise generaţiilor viitoare, reprezentând valori destinate a fi folosite în interes public, direct
sau prin intermediul unui serviciu public, supuse unui regim administrativ, respectiv unui regim mixt, în care regimul de
putere este dominant, aflate în proprietatea sau, după caz, în paza persoanelor juridice de drept public (A. Iorgovan, op.
cit., 2005, p. 173; V. Vedinaş, op. cit., 2017, pp. 494-495; D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 276-278).
Domeniul public „stricto-sensu” = ansamblul bunurilor care formează obiectul dreptului de proprietate
publică. ( D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 276; Liviu Pop, Dreptul de proprietate şi dezmembrămintele sale, Editura Lumina
Lex, Bucureşti, 2001, p. 70).
Este de reţinut că „domeniul public” (ca, de altfel, şi domeniul privat) este perceput ca o universalitate de
fapt, deci ca un ansamblu de bunuri privite în materialitatea lor, nu ca un ansamblu de drepturi. Astfel, spre exemplu, face
parte din domeniul public chiar plaja Mării Negre, nu dreptul de proprietate publică deţinut de stat asupra acesteia.
Aceasta este şi explicaţia pentru care Legea administraţiei publice locale (Legea nr. 215/2001) vine cu o prezentare
nu tocmai tradiţională a noţiunii de „patrimoniu”, în care include nu doar drepturi şi obligaţii, ci şi „bunuri” în sensul
substanţial: „Constituie patrimoniu al unităţii administrativ-teritoriale bunurile mobile şi imobile care aparţin
domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale, domeniului privat al acesteia, precum şi drepturile şi
obligaţiile cu caracter patrimonial” (art. 119).
Trăsăturile domeniului public lato-sensu:

 Cuprinde acele bunuri mobile sau imobile, publice sau private, care prin natura lor sau
destinaţia expresă a legii intră în categoria bunurilor care trebuie protejate şi transmise generaţiilor viitoare;
 Bunurile domeniului public au o utilitate publică, având rolul de a satisface interesul public,
în mod direct sau prin intermediul unui serviciu public;
 Este guvernat de un regim de putere publică care poate fi:
 regim exclusiv public, pentru bunurile proprietate publică;
 regim de limitare a exercitării dreptului de proprietate privată, pentru bunurile proprietate privată incluse în
domeniul public.
 Bunurile componente se află în proprietatea publică sau, după caz, cel puţin în „paza” unei
persoane de drept public;
(A.Iorgovan, op. cit., 2005, p. 176-178; V. Vedinaş, op. cit., 2017, p. 495-496; D.A. Tofan, op. cit.,
2015, p. 278)
6. Clasificarea domeniului public.
Criterii:
 În funcţie de titular:
Potrivit art. 860 alin. 2 al NCC, „delimitarea dintre domeniul public naţionaş, judeţean şi local se face
în condiţiile legii”.
Astfel, în conformitate cu dispoziţiile art. 3 din Legea nr. 213/1998, „Domeniul public este alcătuit din
bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituţie (art. 136 alin. 3 din Constituţia revizuită şi republicată – subl.
ns.), din cele stabilite în anexa care face parte integrantă din prezenta lege şi din orice alte bunuri care, potrivit legii
sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt dobândite de stat sau de unităţile administrativ-teritoriale
prin modurile prevăzute de lege”.
Conform aceluiaşi articol:
„Domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituţie
(art. 136 alin. 3 din Constituţia revizuită şi republicată – subl. ns.), din cele prevăzute la pct. I din anexă,
46
precum şi din alte bunuri de uz sau de interes public naţional, declarate ca atare prin lege.
Domeniul public al judeţelor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. II din anexă şi din alte
bunuri de uz sau de interes public judeţean, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului judeţean, dacă nu
sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naţional.
Domeniul public al comunelor, al oraşelor şi al municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la
pct. III din anexă şi din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a
consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naţional ori judeţean.”
Anexa Legii nr. 213/1998 detaliază bunurile care intră în domeniul public al statului sau
unităţilor administrativ-teritoriale, fără a impune o enumerare limitativă.
 În funcţie de modul de încorporare:

 Domeniul public natural – cuprinde bunurile care fac parte din domeniul public datorită naturii lor,
fără a avea nevoie, în mod imperativ, de amenajări speciale;
 Domeniul public artificial – cuprinde bunurile care presupun amenajări, intervenţii speciale realizate
prin fapta omului, în vederea utilizării lor în interes public.
 În funcţie de modul de utilizare:

 Domeniul public utilizat în mod direct de public (căile de transport);
 Domeniul public utilizat indirect de colectivitate, prin intermediul unui serviciu public (bunurile din
dotarea diverselor serviciilor publice, de care acestea se folosesc pentru a-şi desfăşura activitatea).
 În funcţie de natura bunurilor componente:

 Domeniul public terestru (bogăţiile de interes naţional ale subsolului, terenurile de interes public,
rezervaţiile şi monumentele naturii etc.);
 Domeniul public maritim (marea teritorială, apele maritime interioare, ţărmurile, faleza şi plaja mării
etc.);
 Domeniul public fluvial (apele de suprafaţă, apele subterane etc.);
 Domeniul public aerian (spaţiul aerian);
 Domeniul public cultural (obiecte de artă, lucrări arhitectonice, vestigii arheologice, alte bunuri din
patrimoniul cultural naţional etc.);
 Domeniul public militar (cazărmi, ziduri de apărare, armamentul şi muniţia, fortificaţiile de apărare
etc.).
(A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 201-205)
 Care este natura juridică a dreptului pe care administraţia îl are asupra domeniului public?
 Identificaţi diferenţele dintre domeniul public şi domeniul privat.
 Ce reprezintă domeniul public lato-sensu, respectiv domeniul public stricto-sensu?
 Care este soluţia de lege lata în privinţa accepţiunii noţiunii de „domeniu public”?
 Ce categorii de bunuri private intră în componenţa domeniului public lato-sensu?
 Există o consacrare constituţională a domeniului public? Argumentaţi.
 Prezentaţi diferenţele dintre regimul juridic al domeniului public şi regimul juridic al domeniului
privat?
 Care sunt titularii domeniului privat? Argumentaţi.
 Identificaţi diferenţele de regim juridic dintre bunurile publice şi cele private, precum şi dintre bunurile private
componente ale domeniului public lato-sensu şi celelalte bunuri private.
 Care este diferenţa între „garantarea” şi „ocrotirea” proprietăţii publice şi private?
 În ce constă „inviolabilitatea” proprietăţii private, consacrată de art. 136 alin. 5 din Constituţie?
47
 Ce reprezintă „scara domenialităţii”?
 Care sunt bunurile care fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice? Pot fi ele „dezafectate”?
 Precizaţi modalităţile de integrare în circuitul economic a bunurilor proprietate publică.
 În ce constă „dreptul de pază şi protecţie” pe care puterea publică îl are asupra bunurilor private din
domeniul public?
 Reliefaţi diferenţele dintre domeniul public lato-sensu şi domeniul public stricto-sensu.
 Care sunt principalele reglementări în materia proprietăţii publice?
 Care sunt criteriile actuale care stau la baza delimitării domeniului public?
 În ce constă regimul de putere publică aplicabil domeniului public?
1. Prin hotărâre a consiliului local al comunei X se decide trecerea din domeniul public al comunei în
domeniul privat al acesteia a unui teren cu destinaţie forestieră, în vederea unei viitoare înstrăinări a acestuia.
Prefectul judeţului formulează în baza art. 123 alin. final din Constituţie o acţiune în contencios
administrativ, solicitând anularea hotărârii, întrucât bunul în cauză, conform Anexei Legii 213/1998,
formează obiectul exclusiv al dreptului de proprietate publică şi nu poate fi transferat în domeniul privat. De
asemenea, precizează prefectul, motivaţia trecerii terenului în domeniul privat este una fără bază legală.
a.Precizaţi dacă există o bază legală a transferului unui bun din domeniul public în cel privat.
b. Sunt întemeiate susţinerile prefectului?
c.Care este soluţia instanţei de judecată?
2. Prin Hotărârea n/2007 a consiliului local al oraşului Y se decide demararea procedurilor de vânzare,
prin licitaţie publică, a unui teren aflat în domeniul public. Hotărârea este atacată în faţa instanţei de
contencios administrativ de către prefectul judeţului, pe motiv că terenul în cauză este inalienabil şi, ca atare,
nu poate fi înstrăinat.
Emitentul actului se apără, invocând faptul că, în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 213/1998, este
posibilă „dezafectarea” unui bun din domeniul public, prin trecerea acestuia sub imperiul dreptului privat şi
integrarea în circuitul civil, prin hotărâre a consiliului local, ceea ce s-a şi întâmplat în cazul de faţă.
În plus, se arată de către emitent că se recurge la o procedură de maximă transparenţă de vânzare a
bunului în cauză, cea a licitaţiei publice.
Care este soluţia instanţei de judecată?
3. Capitalul social al S.C. Azur S.A. este deţinut în proporţie de 90% de statul român, diferenţa aparţinând
unor persoane juridice de drept privat. Prin Hotărârea n/2007 a Guvernului României, se decide transferul unor
terenuri ale societăţii din domeniul privat în domeniul public al statului, în vederea efectuării unor lucrări de
interes public.
Acţionarii minoritari atacă în contencios administrativ hotărârea Guvernului, invocând nelegalitatea
acesteia. În apărare, Guvernul arată că în calitate de acţionar majoritar are dreptul de a dispune de bunurile
din patrimoniul societăţii în cauză, întrucât ele fac parte din domeniul privat al statului român, şi, ca atare,
actul contestat este perfect legal.
Ce va decide instanţa de judecată?
1. „Domeniul public” îşi găseşte originile istorice în:
a. res in patrimonio;
b. res extra - patrimonium;
c. Codul civil francez;
d. Codul domenial francez din 1790.
48
2. Domeniul public stricto-sensu este compus din:
a. bunuri proprietate publică;
b. bunuri proprietate privată;
c. bunuri care aparţin numai statului;
d. bunuri proprietate privată a statului şi unităţilor administrativ - teritoriale.
3. Domeniul privat:
a. reprezintă ansamblul bunurilor aflate în proprietatea statului sau unităţilor administrativ-
teritoriale;
b. reprezintă ansamblul bunurilor aflate în proprietatea privată a statului;
c. reprezintă o componentă a domeniului public statal;
d. reprezintă ansamblul bunurilor aflate în proprietatea privată a statului sau a unităţilor
administrativ-teritoriale.
4. Domeniul administrativ este format din:

a. bunurile proprietate publică a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale;
b. bunurile proprietate privată a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale;
c. bunurile proprietate publică şi privată, aparţinând statului şi unităţilor administrativ-
teritoriale;
d. bunurile care formează obiectul exclusiv al proprietăţii publice.
5. Bunurile proprietate publică:

a. nu pot fi vândute, dar pot fi donate;
b. nu pot fi înstrăinate;
c. pot fi uzucapate;
d. nu pot fi donate, dar pot fi vândute prin licitaţie publică.
6. Domeniul public:
a. reprezintă o componentă a patrimoniului instituţiilor publice;
b. are ca titular numai statul;
c. are ca titulari statul şi unităţile administrativ-teritoriale;
d. are ca titulari judeţul, comuna, oraşul şi regiile autonome.
7. Domeniul public lato-sensu:

a. este format din bunurile imobile proprietate publică şi privată;
b. este format din totalitatea bunurilor din patrimoniul statului şi al unităţilor administrativ-
teritoriale;
c. este format din bunurile publice şi din unele bunuri private aparţinând particularilor, care
datorită importanţei şi semnificaţiei lor speciale trebuie conservate şi transmise generaţiilor viitoare;
d. este format din totalitatea bunurilor publice ale statului şi unităţilor administrativ-teritoriale.
8. Noţiunea de “domeniu public” este consacrată expres :

a. de Constituţie;
b. de Constituţie şi legi;
c. la nivel legislativ, dar nu la nivel constituţional;
d. doar de doctrină.
9. Asupra bunurilor publice:

a. se exercită un drept de pază şi protecţie al puterii publice;
b. se exercită un drept de proprietate privată al puterii publice;
c. există un drept de proprietate publică al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale;
d. există un drept de administrare al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.
10. Conform Legii nr. 213/1998, titularii domeniului public:

a. sunt şi titulari ai domeniului privat;
49
b. nu sunt titulari ai unui domeniu privat;
c. pot fi şi persoane de drept privat;
d. sunt numai unităţile administrativ-teritoriale.
Răspunsuri: 1-b; 2-a; 3-d; 4-c; 5-b; 6-c; 7-c; 8-c; 9-c; 10-a.
BIBLIOGRAFIE:

- Alexandru-Sorin Ciobanu, Inalienabilitatea şi imprescriptibilitatea domeniului public în dreptul
român şi în dreptul francez, Universul Juridic, Bucureşti, 2012;
- M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Constituţia României revizuită –
comentarii şi explicaţii –, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004;
- Dana Apostol Tofan, Corelaţia proprietate publică-domeniu public, potrivit Constituţiei şi legislaţiei
în vigoare (partea I), în Juridica nr. 11-12/2000;
- Dana Apostol Tofan, Corelaţia proprietate publică-domeniu public, potrivit Constituţiei şi legislaţiei în
vigoare (partea a II-a), în Juridica nr. 1/2011;
- Verginia Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative - Manual practic,
Lumina Lex, Bucureşti, 2002.
CAPITOLUL 6
REGIMUL JURIDIC AL DOMENIULUI PUBLIC.
MODALITĂŢI DE UTILIZARE A BUNURILOR PROPRIETATE PUBLICĂ
Teme:
- Regimul juridic aplicabil domeniului public – principii de bază.
- Modalităţile de punere în valoare a domeniului public. Baze constituţionale şi legale.
Obiective:
- aprofundarea principiilor care guvernează regimul juridic al domeniului public, în ambele sale
abordări teoretice (lato-sensu, stricto-sensu);
- identificarea textelor legale incidente;
- analiza modalităţilor juridice de punere în valoare a componentelor domeniului public şi
identificarea actelor normative care le reglementează.
SINTEZE TEORETICE:
1. Regimul juridic aplicabil domeniului public – principii de bază.
Conform teoriei domeniului public lato-sensu:
 bunurile proprietate publică sunt supuse în exclusivitate unui regim juridic de drept public
(drept administrativ);
50
 bunurile proprietate privată care fac parte din domeniul public sunt supuse unui regim
juridic mixt – de drept public şi de drept privat, primul fiind predominant.
În ceea ce priveşte soluţia de lege lata a domeniului public stricto-sensu (compus numai din bunuri
proprietate publică), pot fi identificate în doctrină şi legislaţie patru mari principii (consacrate de Constituţie
şi de NCC), aplicabile bunurilor proprietate publică şi, automat, domeniului public, cel puţin celui stricto-
sensu:
 inalienabilitatea;
 imprescriptibilitatea;
 insesizabilitatea;
 imposibilitatea grevării cu sarcini sau servituţi.
1.1.Inalienabilitatea:
Reprezintă un principiu de rang constituţional, consacrat de art. 136 alin. 4 – „Bunurile proprietate
publică sunt inalienabile. În condiţiile legii organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori
instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosinţă gratuită
instituţiilor de utilitate publică.”
Înainte de intrarea în vigoare a NCC (01.10.2011), această regulă a fost enunţată şi de art. 11 din Legea
nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic aplicabil acesteia, conform căruia „Bunurile din
domeniul public sunt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile, după cum urmează: a) nu pot fi înstrăinate;
ele pot fi date numai în administrare, concesionate sau închiriate, în condiţiile legii”.
În prezent, art. 861 din NCC se referă la „Caracterele dreptului de proprietate publică”,
precizând că astfel de bunuri sunt inalienabile.
Inalienabilitatea bunurilor publice presupune imposibilitatea înstrăinării în orice formă (oneroasă sau
gratuită), însă nu exclude integrarea acestora în circuitul juridic, prin instrumentele prevăzute de Constituţie,
NCC şi de Legea organică nr. 213/1998: concesionarea, darea în administrare, închirierea, darea în folosinţă
gratuită.
Principiul inalienabilităţii bunurilor publice este aplicabil numai cât timp acestea fac efectiv
parte din domeniul public, nefiind dezafectate (A.Iorgovan, op. cit., 2005, p. 210-213), deci se poate
spune că are un caracter relativ.
Este de reţinut că bunurile exclusiv proprietate publică, enumerate expres în art. 136 din Constituţie
(bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil, de interes
naţional, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental), nu pot
fi dezafectate, în timp ce bunurile declarate exclusiv proprietate publică printr-o lege organică pot fi trecute
în domeniul privat numai prin aplicarea principiului simetriei formelor juridice, adică prin modificarea legii
organice în discuţie (art. 860 alin. 3 din NCC).
De la 01.10.2011, dispoziţiile Legii nr. 213/1998 relative la dreptul de administrare, dreptul de

folosinţă gratuită şi concesionare au fost abrogate, fiind preluate în Codul civil.
În ceea ce priveşte aplicarea acestui principiu pentru bunurile proprietate privată avute în vedere de
teoria domeniului public lato-sensu, adepţii acestei teze aduc următoarele precizări:
 se poate discuta despre o alienabilitate limitată a acestora, în condiţii restrictive;
 exercitarea prerogativelor proprietarului se efectuează sub „paza” unei persoane de drept public, a
unei autorităţi publice;
 se impune existenţa unor autorizări anterioare înstrăinării, avize, drept de preemţiune al statului sau al
autorităţilor locale etc.
(Verginia Vedinaş, op.cit., 2017, p. 520)
Concluzia: Conform teoriei domeniului public lato-sensu se poate vorbi despre inalienabilitatea
absolută a bunurilor publice din domeniul public şi despre alienabilitatea relativă, limitată a bunurilor
proprietate privată din domeniul public.
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea ..., op.cit., 2012, p. 109-377; A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 210-211;
51
V. Vedinaş, op. cit., 2017, p. 520; D. A. Tofan, op.cit., 2015, p. 279.)
1.2.Imprescriptibilitatea:
 derivă din principiul inalienabilităţii;

 nu este prevăzut expres în Constituţie, dar apare în legislaţia subsecventă;
 a fost consacrat tot în vechiul drept francez, prin Edictul regelui Louis al XIV-lea din 1667
privind Regulamentul general al domeniului Coroanei;
 este analizată sub două aspecte:
 bunurile publice nu pot fi dobândite de terţi prin prescripţie achizitivă (uzucapiune) sau, după caz,
prin posesie de bună credinţă;
 dreptul de proprietate publică nu se pierde prin neuz, ca urmare a prescripţiei extinctive;
 până la 01.10.2011, art. 11 alin. 1 lit.c) din Legea nr. 213/1998, bunurile din domeniul public „nu pot
fi dobândite de către alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bună-credinţă asupra
bunurilor mobile.”.După această dată, acest articol a fost abrogat, iar dispoziţiile referitoare la principiile
(caracterele) aplicabile proprietăţii publice au fost preluate în Noul Cod Civil. Astfel, art. 861 alin. 1 din
NCC arată că „bunurile proprietate publică sunt (...) imprescriptibile (...)”.
 alin. 2 al art. 861 din NCC explică şi ce se înţelege prin imprescriptibilitate: „proprietatea asupra
acestor bunuri (bunurile proprietate publică - subl.ns. A.S.C.) nu se stinge prin neuz şi nu poate fi dobândită
de terţi prin uzucapiune sau, după caz, prin posesia de bună-credinţă asupra bunurilor mobile”.
(Al.S. Ciobanu, ..., op.cit., 2012, p. 378-446; D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 280; V. Vedinaş, op. cit.,
2017, p. 521.)
În privinţa bunurilor proprietate privată care ar compune domeniul public, conform teoriei
profesorului Antonie Iorgovan, nu se poate vorbi despre imprescriptibilitatea acestora decât ca un deziderat de
lege ferenda; în prezent, dreptul pozitiv nu extinde principiul imprescriptibilităţii şi asupra acestor categorii de
bunuri.
1.3.Insesizabilitatea:
 presupune imposibilitatea urmăririi sau executării silite a bunurilor proprietate publică; până
la intrarea în vigoare a NCC, art. 11 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 213/1998, acestea „nu pot fi supuse executării
silite şi asupra lor nu se pot constitui garanţii reale”; actualmente, art. 861 alin. 1 din NCC menţionează
doar că bunurile proprietate publică sunt şi insesizabile.
 bunurile publice nu pot forma obiectul unor drepturi reale accesorii: gaj, ipotecă, privilegii,
în condiţiile în care se admite unanim în doctrină că dreptul de proprietate publică nu este susceptibil de
dezmembrăminte.
(Alexandru-Sorin Ciobanu, Aspecte specifice privind regimul domeniului public în România şi în
Franţa, Universul Juridic, 2012, p. 13-74; D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 280-281; V. Vedinaş, op. cit., 2017,
pp. 520-521.)
Bunurile private din domeniul public sunt sub imperiul unei sesizabilităţi limitate, în sensul că legile speciale
impun o serie de condiţii stricte în privinţa scoaterii lor la vânzare, chiar prin executare silită, cum ar fi: instituirea
unui drept de preemţiune al statului, restrângerea sferei unor eventuali creditori sau a persoanelor fizice sau juridice
străine, licitaţie publică obligatorie etc. (V. Vedinaş, op. cit., 2017, p. 521; V. Vedinaş, A. Ciobanu, Reguli de
protecţie domenială aplicabile unor bunuri proprietate privată, Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 98 şi urm.).
1.4. Interdicţia grevării cu sarcini şi servituţi:
 Derivă din acelaşi principiu al inalienabilităţii, respectiv din faptul că dreptul de proprietate publică nu este
susceptibil de dezmembrăminte;
 Această regulă a fost, iniţial, consacrată de art. 11 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 213/1998
52
(„...asupra lor nu se pot constitui garanţii reale”), respectiv de art. 13 care prevedea: „Servituţile asupra
bunurilor din domeniul public sunt valabile numai în măsura în care aceste servituţi sunt compatibile cu uzul sau
interesul public căruia îi sunt destinate bunurile afectate.” – este cazul, de regulă, al servituţilor naturale
reglementate de Codul civil.
 Articolele 11 şi 13, menţionate, au fost abrogate de Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a
Codului civil;
 Noul Cod Civil conţine un articol distinct (art. 862) intitulat „Limitele exercitării
dreptului de proprietate publică”, conform căruia :
o Dreptul de proprietate publică este susceptibil de orice „limite” reglementate pentru dreptul
de proprietate privată, în măsura compatibilităţii lor cu uzul sau interesul public căruia îi sunt destinate
bunurile afectate;
o Limitele juridice ale dreptului de proprietate privată sunt reglementate de Capitolul III al
Titlului II („Proprietatea privată”), din Cartea a III-a („Despre bunuri”), ele fiind împărţite în: limite legale
(art. 602-625), limite convenţionale (art. 626-629) şi limite judiciare (art. 630).
o Dintre aceste „limite”, cele mai relevante sunt limitele legale (folosirea apelor, picătura
streşinii, distanţa şi lucrările intermediare cerute pentru anumite construcţii, lucrări şi plantaţii, vederea
asupra proprietăţii vecinului, dreptul de trecere), echivalentul fostelor servituţi naturale şi legale la care se
referea Codul civil din 1864, cu menţiunea că ele nu erau considerate nici înainte veritabile dezmembrăminte
ale dreptului de proprietate, ci doar simple îngrădiri ale exercitării dreptului de proprietate privată;
 În ceea ce priveşte servituţile propriu-zise, ele sunt definite în art. 755 al NCC ca acele
sarcini care grevează un imobil, pentru uzul sau utilitatea imobilului unui alt proprietar, utilitatea rezultând
din destinaţia economică a fondului dominant sau constând într-o sporire a confortului acestuia.
 Din formularea art. 862 din NCC rezultă că nu este permisă constituirea de servituţi
asupra domeniului public, fiind admise numai limitele sus-citate ale exercitării dreptului de proprietate.
(Al.S. Ciobanu, Aspecte specifice ..., op.cit., 2012, p. 71-74; A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 211; D. A.
Tofan, op. cit., 2015, p. 281-282)
2. Modalităţi de punere în valoare a bunurilor din domeniul public.
2.1. Prezentare generală.
Baza constituţională: art. 136 alin. (4) - „Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii
organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori
închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică.”
Dispoziţii legale subsecvente:
 Până la 1 octombrie 2011, erau incidente dispoziţiile art. 11 alin.1 din Legea nr. 213/1998 –
„Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile, după cum urmează:...a) nu
pot fi înstrăinate; ele pot fi date numai în administrare, concesionate sau închiriate, în condiţiile legii;
 După 1 octombrie 2011, reglementarea generală a drepturilor reale corespunzătoare
proprietăţii publice se regăseşte în art. 866-875 ale NCC, fiind vorba despre dreptul de administrare,
dreptul de concesiune şi dreptul de folosinţă cu titlu gratuit (art. 866);
 Închirierea bunurilor din domeniul public este, în continuare, prevăzută de Legea nr.
213/1998, în art. 14. Dreptul de folosinţă conferit chiriaşului este un drept de creanţă, nu unul real.
 Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, republicată, conţine mai multe norme
relevante:
Art. 123:
53
„(1) Consiliile locale şi consiliile judeţene hotărăsc ca bunurile ce aparţin domeniului public sau
privat, de interes local sau judeţean, după caz, sa fie date în administrarea regiilor autonome şi instituţiilor
publice, sa fie concesionate ori sa fie închiriate. Acestea hotărăsc cu privire la cumpărarea unor bunuri ori
la vânzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat, de interes local sau judeţean, în condiţiile legii.
(2) Vânzarea, concesionarea şi închirierea se fac prin licitaţie publica, organizată în condiţiile
legii(...)”.
Art. 124:
„Consiliile locale şi consiliile judeţene pot da în folosinţă gratuită, pe termen limitat, bunuri mobile şi
imobile proprietate publică sau privată locală ori judeţeană, după caz, persoanelor juridice fără scop
lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate publică ori serviciilor publice.”
Textele de mai sus reglementează patru tipuri de acte juridice (unele denumite generic în doctrina
administrativă „contracte administrative”) care au ca scop punerea în valoare a bunurilor domeniului public:
 Darea în administrare;
 Concesionarea;
 Darea în folosinţă gratuită
 Închirierea;
Aceste acte juridice au ca efect transmiterea dreptului de folosinţă asupra bunurilor publice către
diverse subiecte de drept, nu transmiterea dreptului de proprietate sau a prerogativei de a dispune de bunurile
în cauză, cu menţiunea că primele trei generează drepturi reale derivate din dreptul de proprietate publică
(sau drepturi corespunzătoare proprietăţii publice, în terminologia Noului Cod Civil), în timp ce ultima dă
naştere unui drept personal.
Este adevărat că, în ceea ce priveşte prerogativa dispoziţiei, NCC se referă la o astfel de posibilitate
conferită titularului dreptului de administrare (fără a explica la ce se referă), în timp ce unii autori admit chiar
o prerogativă limitată a dispoziţiei materiale.
2.2. Dreptul de administrare.
Conform art. 136 alin. 4 din Constituţie, dreptul de administrare se poate atribui numai în favoarea
anumitor subiecte de drept - regiile autonome şi instituţiile publice şi, desigur, numai cu titlu gratuit.
Această operaţiune juridică este calificată drept convenţie (contract administrativ), de către o parte a
doctrinei (V.Vedinaş, op.cit., 2017, p.513), pe când alţi autori, inclusiv de drept civil, o califică drept act
administrativ unilateral (Valeriu Stoica, Drept civil – Drepturile reale principale I, Editura Humanitas,
Bucureşti, 2004, p. 438).
De lege lata, dat fiind că procedura de acordare a acestui drept este una pur administrativă şi
presupune numai emiterea unui act administrativ, rezultă că nu se încheie un contract administrativ, chiar
dacă, în mod firesc, este nevoie şi de un acord al beneficiarului dreptului de administrare.
Prima reglementare detaliată a dreptului de administrare putea fi regăsită în Legea nr. 213/1998
privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia (art. 12). De la 1 octombrie 2011, a rămas în
vigoare un singur alineat din art. 12, în speţă alin. (5) care prevede cine poate reprezenta statul sau unităţile
administrativ-teritoriale în litigiile privind dreptul de administrare: Ministerul Finanţelor Publice (pentru
bunurile statului), respectiv consiliului judeţean sau local (pentru bunurile de interes judeţean/local).
Noul Cod Civil (art. 867-870) preia, în cea mai mare parte, dispoziţiile anterioare, menţinând şi
soluţia criticabilă privind posibilitatea titularului de a „dispune” de bunul public, normă care poate fi
interpretată într-un mod excesiv, care ar echivala cu încălcarea principiului inalienabilităţii.
Caracteristici:
 Au calitatea de titulari ai dreptului de administrare: regiile autonome, autorităţile administraţiei publice
centrale şi locale, alte instituţii publice de interes naţional, judeţean sau local;
 Actul juridic prin care se dă în administrare un bun proprietate publică poate fi:
 Hotărârea Guvernului României – pentru bunurile din domeniul public naţional;
54
 Hotărârea Consiliului Judeţean, sau, după caz, a Consiliului General al mun. Bucureşti sau a consiliului local al
oraşelor şi comunelor – pentru bunurile din domeniul public al judeţelor, oraşelor sau comunelor.
 Dreptul de administrare conferă titularului său dreptul de a folosi şi dispune de bunurile în
cauză, în condiţiile legii şi ale actului prin care i-a fost dat bunul în administrare;
 Dreptul de administrare putea fi revocat dacă interesul public o impune;
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea ..., op.cit., 2012, p. 312-328; V. Vedinaş, op. cit., 2017, p. 513-514.)
Doctrina de drept administrativ aduce critici textului legal ce conferă titularului dreptului de
administrare „dreptul de a dispune” de bunul proprietate publică, din moment ce prerogativa dispoziţiei
asupra unui bun din domeniul public nu poate fi transferată nimănui, prin raportare la principiul
inalienabilităţii (V. Vedinaş, op. cit., 2017, p. 514).
În ceea ce priveşte beneficiarii, Codul arată că este vorba despre regii autonome, autorităţile
administraţiei publice centrale sau locale, alte instituţii publice de interes naţional, judeţean ori local.
Ca element de noutate, art. 869 clarifică modalităţile care duc la stingerea dreptului de administrare:
 revocarea sa, din motive de interes public
 încetarea dreptului de proprietate publică.
Apărarea dreptului de administrare, potrivit art. 870 din NCC, revine titularului său, nefiind
nevoie de introducerea în cauză a proprietarului decât atunci când se pune în discuţie nu acest drept real, ci
chiar dreptul de proprietate.
Regiile autonome:
 Doctrina interbelică a realizat o distincţie între:

 regia directă (regia administrativă) = procedeul prin care administraţia publică organiza un
serviciu public şi îl exploata în mod direct, luând asupra sa „riscurile şi beneficiile întreprinderii”;
şi
 regia publică comercială = modalitatea de exploatare a unui serviciu public printr-o „întreprindere”
care dobândea personalitate şi autonomie în conducere.
 Prin Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii
autonome şi societăţi comerciale, s-a stabilit că „Unităţile economice de stat, indiferent de organul în
subordinea căruia îşi desfăşoara activitatea, se organizează şi funcţionează, în conformitate cu dispoziţiile
prezentei legi, sub formă de regii autonome sau societăţi comerciale.”
Potrivit legii, regiile autonome erau persoane juridice înfiintate prin hotărâre a Guvernului (pentru cele
de interes naţional), sau prin hotărâre a organelor judeţene şi municipale ale administraţiei de stat, şi
funcţionau pe bază de gestiune economică şi autonomie financiară; ele se organizau şi funcţionau „în
ramurile strategice ale economiei naţionale - industria de armament, energetică, exploatarea minelor şi a
gazelor naturale, poştă şi transporturi feroviare -, precum şi unele domenii aparţinând altor ramuri stabilite
de Guvern.” (a se vedea art. 1, 2 şi 3 din lege).
 Prin O.U.G. nr. 30/1997 s-a decis reorganizarea ca societăţi comerciale a regiilor
autonome organizate în baza Legii nr. 15/1990, indiferent de autoritatea în coordonarea căreia îşi desfăşurau
activitatea, urmând ca societăţile comerciale pe acţiuni rezultate în urma reorganizării regiilor autonome
având ca obiect activităţi de interes public naţional să fie denumite companii naţionale sau societăţi
naţionale, după caz, şi să fie supuse procesului de privatizare (art. 2 din O.U.G. nr. 30/1997).
Au fost exceptate de la reorganizare o serie de regii autonome implicate în prestarea unor activităţi
publice şi/sau comerciale de interes deosebit: Regia Autonomă "Monitorul Oficial", Regia Autonomă
"Loteria Naţională", Regia Autonomă "Imprimeria Naţională", Regia Autonomă "Monetăria Statului" şi
Regia Autonomă "Multiproduct" (art. 12 din O.U.G. nr. 30/1997), la care s-au adăugat, prin Legea nr.
207/1997 de aprobare a O.U.G.nr.30/1997, şi Regia Naţională a Pădurilor, Regia Autonomă "Administraţia
Patrimoniului Protocolului de Stat", Regia Autonomă "Administraţia Naţională a Drumurilor din România",
Regia Autonomă "Rasirom", Regia Autonomă "Arsenalul Armatei", Regia Autonomă "Rami - Dacia", Regia
Autonomă "Romtehnica", precum şi alte regii care constituiau monopol natural de interes strategic, sau
anumite servicii publice de interes naţional.
55
Instituţiile publice:
 Potrivit art. 868 din NCC, bunurile proprietate publică pot fi date în administrarea „(…)
autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale şi altor instituţii publice de interes naţional, judeţean
ori local”, formulare mai detaliată care îşi găseşte echivalent în conceptul sintetic de „instituţie publică” cu
care operează art. 136 din Constituţie;
 În doctrină s-a precizat că noţiunea de „instituţie publică” vizează, prin eliminare, orice organ de
stat sau al administraţiei locale autonome care nu este nici regie autonomă şi nici societate comercială.
 În această interpretare, s-a făcut şi precizarea că art. 136 din Constituţie are în vedere un sens
restrâns al noţiunii de „instituţie publică”, în sensul că:
 nu ar putea intra în discuţie decât instituţiile publice finanţate exclusiv din bani publici şi care se află
sub controlul Curţii de Conturi;
 nu se referă la „marile instituţii ale Republicii” – Parlamentul, Preşedintele României, Curtea
Constituţională, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Curtea de Conturi, Consiliul Superior al Magistraturii, Avo-
catul Poporului, Ministerul Public – şi nici la consiliul local/judeţean;
 interpretată în sens restrictiv, această noţiune vizează: ministerele şi alte organe centrale de
specialitate din subordinea Guvernului, autorităţile centrale autonome, autorităţile subordonate ministerelor
sau autorităţilor centrale autonome, instituţiile subordonate consiliului judeţean/local.
(A.Iorgovan, op.cit., 2005, p. 217-219.)
În concluzie, din reglementarea NCC rezultă că orice „organ public” poate primi, în principiu,
în administrare un bun din domeniul public, nefiind indicate restricţii exprese.
2.1.Închirierea bunurilor proprietate publică:
Noul Cod Civil menţionează doar, în art. 861 alin. (3) posibilitatea de închiriere, în condiţiile legii, a
bunurilor proprietate publică, fără a trata distinct această operaţiune juridică sau dreptul personal de folosinţă
conferit.
Cele câteva reglementări exprese, în acest sens, sunt menţinute în Legea nr. 213/1998.
Conform art. 14 din Legea nr. 213/1998 – „Închirierea bunurilor proprietate publică a statului sau a
unităţilor administrativ-teritoriale se aprobă, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean, a
Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local, iar contractul de închiriere va cuprinde
clauze de natură să asigure exploatarea bunului închiriat, potrivit specificului acestuia.
(2) Contractul de închiriere se poate încheia, după caz, cu orice persoană fizică sau juridică, română
sau străină, de către titularul dreptului de proprietate sau de administrare.”
Dispoziţii relevante găsim şi în art. 123 din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale: „(1)
Consiliile locale şi consiliile judeţene hotărăsc ca bunurile ce aparţin domeniului public sau privat, de
interes local sau judeţean, după caz, să fie date în administrarea regiilor autonome şi instituţiilor publice, să
fie concesionate ori să fie închiriate. Acestea hotărăsc cu privire la cumpărarea unor bunuri ori la vânzarea
bunurilor ce fac parte din domeniul privat, de interes local sau judeţean, în condiţiile legii.
(2) Vânzarea, concesionarea şi închirierea se fac prin licitaţie publică, organizată în condiţiile
legii.”
Elemente specifice ale contractului de închiriere de bunuri publice (art. 14, 15, 16 din Legea nr.
213/1998):
 În funcţie de apartenenţa bunului la domeniul public al statului sau al unităţilor
administrativ-teritoriale, închirierea se va aproba prin Hotărâre a Guvernului sau Hotărâre a Consiliului
Judeţean sau Local (în cazul mun. Bucureşti, prin Hotărâre a Consiliului General);
 Beneficiarul contractului de închiriere poate fi orice persoană fizică sau juridică, română sau
străină;
 Dreptul de a închiria bunuri din domeniul public revine titularului dreptului de proprietate sau
titularului dreptului de administrare;
 Închirierea se poate face numai prin procedura licitaţiei publice;
 Sumele încasate cu titlu de chirie intră, după caz, în bugetul statului sau al unităţii
56
administrativ-teritoriale; dacă închirierea este făcută de titularul unui drept de administrare, acesta are dreptul
de a reţine o cotă de 20-50% din chirie, în condiţiile fixate de proprietar (statul român sau unităţile
administrativ-teritoriale);
 Litigiile privind bunurile publice închiriate sunt supuse aceloraşi reguli indicate pentru darea
în administrare.
(V.Vedinaş, op.cit., 2017, pp. 514-515)
În completarea dispoziţiilor speciale din Legea nr.213/1998 vor fi aplicabile, în măsura

compatibilităţii lor, normele privind locaţiunea (închirierea) din Codul civil (art. 1777-1850 din NCC).
2.2.Dreptul de folosinţă gratuită:
A cunoscut o consacrare constituţională doar în urma revizuirii legii fundamentale, în anul 2003,
deşi la acea dată era deja reglementată în legile organice menţionate anterior (Legea nr. 213/1998, Legea nr.
215/2001).
Conform art. 136 alin. (4) din Constituţia revizuită, bunurile proprietate publică „pot fi date în
folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică” ( cu privire la semnificaţia sintagmei de „utilitate publică,
a se vedea şi O.G. nr. 26/2000 privind asociaţiile şi fundaţiile, cu modificările şi completările ulterioare).
Acest concept desemnează persoane juridice de drept privat fără scop patrimonial şi care, direct în
baza legii sau în temeiul reglementărilor din O.G. nr. 26/2000, au dobândit statut de utilitate publică.
Nu intră în această categorie „instituţiile publice”, pentru că pentru ele a fost reglementat, în mod
distinct, un alt drept real – cel de administrare.
Dreptul de folosinţă gratuită este calificat de NCC (art. 874-875) ca un drept real corespunzător
proprietăţii publice (nefiind un dezmembrământ al acestuia, pentru că dreptul de proprietate publică nu este
susceptibil de dezmembrare, fiind inalienabil). El se acordă pentru o perioadă limitată de timp, deci nu este
admisibilă o perioadă nedeterminată.
Potrivit art. 874 din. 3 din NCC, dispoziţiile privind constituirea şi încetarea dreptului de administrare
se aplică în mod corespunzător, de unde rezultă următoarele:
 Atribuirea dreptului de folosinţă gratuită se face prin mijloace de drept administrativ,
respectiv prin adoptarea, după caz, a unei hotărâri a Guvernului (pentru bunurile publice proprietate a
statului) sau a unei hotărâri a consiliului judeţean/local (pentru bunurile publice de interes judeţean/local).
 Stingerea dreptului de folosinţă gratuită operează odată cu încetarea dreptului de proprietate
publică sau prin revocare, pentru motive de interes public.
Titularul dreptului nu beneficiază de fructele civile ale bunului decât dacă o asemenea posibilitate îi
este recunoscută prin actul de atribuire.
De asemenea, apărarea în justiţie a dreptului de folosinţă gratuită revine beneficiarului său.
Cu privire la bunurile aparţinând unităţilor administrativ-teritorale, art. 124 din Legea nr.
215/2001, republicată prevede: „Consiliile locale şi consiliile judeţene pot da în folosinţă gratuită, pe
termen limitat, bunuri mobile şi imobile proprietate publică sau privată locală ori judeţeană, după caz,
persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate publică ori
serviciilor publice.”
Din acest text, reiese că pot fi date în folosinţă gratuită şi bunuri din domeniul privat, nu doar cele din
domeniul public.
Este de remarcat că nici Constituţia, nici Noul Cod Civil sau Legea nr. 215/2001 nu fac distincţie
între bunurile imobile şi bunurile mobile, rezultând că ambele categorii pot face obiectul dreptului de
folosinţă gratuită.
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea ..., op.cit., 2012, p. 329-337; V. Vedinaş, op.cit., 2017, p. 515; A.
Iorgovan, op.cit., 2005, p. 252-253.)
57
 Argumentaţi dacă principiul inalienabilităţii bunurilor publice are un caracter absolut sau nu.
 Sunt incidente principiile aplicabile bunurilor proprietate publică şi pentru bunurile proprietate
privată considerate ca fiind de domeniu public, în sensul larg al acestuia?
 Cine pot fi deţinătorii bunurilor private componente ale domeniului public lato-sensu?
 Identificaţi bunurile private componente ale domeniului public lato-sensu şi actele normative care
reglementează regimul juridic al acestora;
 Prin ce modalităţi se poate ajunge la înstrăinarea unui bun aflat la un moment dat în domeniul
public?
 În ce constă dreptul de dispoziţie asupra bunurilor publice conferit titularului dreptului de
administrare, conform Legii nr.213/1998?
 De ce sunt catalogate drept „contracte administrative” modalităţile de punere în valoare a domeniului
public, prevăzute în Constituţie?
 Pot fi utilizate darea în administrare, concesionarea, închirierea şi darea în folosinţă gratuită pentru bunurile
din domeniul privat al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale?
 Prin ce diferă darea în administrare de închiriere, în privinţa bunurilor publice?
 Care sunt subiectele de drept care pot primi dreptul de folosinţă gratuită?
 Identificaţi, prin raportare la textele legale în vigoare, „instituţiile de utilitate publică” care pot
beneficia de folosinţa gratuită a bunurilor din domeniul public.
 Care sarcini şi servituţi sunt compatibile cu regimul juridic aplicabil bunurilor publice?
 Sunt sesizabile bunurile care formează domeniul privat al statului/unităţilor administrativ-teritoriale?
 Sunt aplicabile normele dreptului administrativ în privinţa domeniului privat?
 Care este procedura de delimitare a domeniului public de domeniul privat?
 Argumentaţi dacă Anexa Legii nr. 213/1998 conţine o enumerare exhaustivă a bunurilor proprietate
publică.
 Este corectă afirmaţia că bunurile enumerate în Anexa Legii organice nr. 213/1998 sunt bunuri exclusiv
proprietate publică?
 Ce categorii de bunuri ale statului sau unităţilor administrativ-teritoriale pot fi date în folosinţă
gratuită?
1. Prin Hotărârea Consiliului Local al loc. X se decide darea în administrare către S.C. „Y” S.A. a unei
părţi din domeniul public reprezentând infrastructura destinată aprovizionării populaţiei cu apă potabilă .
Hotărârea este atacată în contencios administrativ de prefectul judeţului, acesta solicitând anularea ei
ca ilegală, întrucât S.C. „Y” S.A. nu putea fi beneficiarul dreptului de administrare prevăzut de art. 136 alin.
4 din Constituţie. În replică, emitentul arată că era acţionar în cadrul societăţii „Y”, alături de alte consilii locale din
raza aceluiaşi judeţ, astfel încât aceasta, având statutul unei instituţii publice, era îndreptăţită să primească în
administrare bunurile publice în cauză, mai ales că obiectul de activitate al acesteia era prestarea unor servicii de
gospodărire comunală, deci satisfacerea interesului public.
Care este instanţa competentă să soluţioneze litigiul în cauză?
Pe ce dispoziţii legale îşi întemeiază prefectul acţiunea sa?
Ce va decide instanţa de judecată?
2. În urma decesului lui A.B., care nu a lăsat nici moştenitori legali, nici testamentari, rămâne o masă
succesorală compusă, printre altele, din mai multe terenuri intravilane.
a. Cine va deveni proprietarul acestor bunuri ?
b. Care va fi regimul juridic aplicabil bunurilor ?
3. Prin Hotărârea n/2007 a consiliului local se aprobă transferul cu titlu gratuit a unor spaţii comerciale
58
din domeniul privat al oraşului „Y” în patrimoniul S.C. „Z” S.A., societate având ca obiect de activitate
prestarea de servicii publice de interes local. Hotărârea a fost motivată de emitent prin necesitatea
compensării unor datorii pe care administraţia locală le avea faţă de societatea „Z”, în urma efectuării de
către aceasta a unor reparaţii la infrastructura edilitară.
Are bază legală hotărârea în cauză?
4. Reclamantul A.B. câştigă o acţiune în contencios administrativ prin care solicitase anularea unei
dispoziţii ilegale a primarului şi acordarea de despăgubiri pentru prejudiciul cauzat. Nemulţumit de faptul că
pârâtul nu s-a conformat de bună-voie hotărârii pronunţate, A.B. demarează procedura executării silite, prin
intermediul executorului judecătoresc. Acesta se deplasează la sediul primăriei şi, găsind mai multe obiecte
de mobilier şi alte bunuri mobile, hotărăşte scoaterea acestora la vânzare prin licitaţie publică, în vederea
satisfacerii creanţei creditorului.
A procedat corect executorul?
1. Principiul inalienabilităţii bunurilor publice:

a. cunoaşte o consacrare constituţională;
b. cunoaşte o consacrare doar la nivel legal, nu şi constituţional;
c. cunoaşte o consacrare strict doctrinară;
d. nu cunoaşte o consacrare la nivelul dreptului pozitiv.
2. Titularii dreptului de administrare:

a. pot înstrăina, cu acordul proprietarului, bunurile din domeniul public pe care le deţin;
b. pot vinde prin licitaţie publică bunuri publice, fără a fi necesar acordul proprietarului;
c. pot închiria bunurile publice administrate;
d. nu pot transfera folosinţa bunurilor către alte subiecte de drept.
3. Darea în folosinţă gratuită:

a. se poate face în favoarea societăţilor comerciale şi a fundaţiilor;
b. se poate face în favoarea instituţiilor de utilitate publică;
c. se poate face exclusiv în favoarea instituţiilor publice;
d. operează numai în privinţa persoanelor de drept public care prestează servicii publice.
4. Conform legii:
a. domeniul public şi proprietatea publică se suprapun;
b. domeniul public reprezintă o parte componentă a proprietăţii publice;
c. proprietatea publică reprezintă o parte a domeniului public;
d. patrimoniul statului este format exclusiv din bunuri proprietate publică.
5. Bunurile prevăzute de art. 136 alin. 3 din Constituţie:

a. pot fi transferate în domeniul privat, în vederea dezafectării lor;
b. nu pot fi transferate în domeniul privat;
c. pot fi transferate în domeniul privat, cu titlu temporar;
d. nu pot fi concesionate sau închiriate.
6. Bunurile din domeniul privat al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale:

a. nu pot fi închiriate;
b. pot fi înstrăinate;
c. nu pot fi închiriate sau concesionate;
d. pot fi doar date în administrare, în condiţiile art. 136 alin. 4 din Constituţie.
59
7. Litigiile legate de punerea în valoare a bunurilor publice sunt de competenţa:
a. instanţei de drept comercial;
b. instanţei de contencios administrativ;
c. instanţei de drept civil;
d. curţilor de arbitraj.
8. Trecerea în domeniul privat a unei părţi din plaja Mării Negre:

a. nu se poate face din punct de vedere legal;
b. se poate face prin hotărâre a consiliului local al localităţii în raza căreia se află plaja în cauză;
c. se poate face prin hotărâre a Guvernului României;
d. se poate face prin hotărâre a consiliului judeţean în raza căruia se află plaja.
9. Închirierea domeniului public se face prin:

a. atribuire directă către subiectul de drept agreat de proprietar;
b. licitaţie publică;
c. procedura negocierii directe, fără licitaţie;
d. simplul acord de voinţă al părţilor, fără alte formalităţi suplimentare.
10. Concesionarea şi închirierea bunurilor din domeniul public se pot face:

a. către orice persoană juridică de drept public sau de drept privat;
b. numai către persoanele juridice de drept privat;
c. numai către instituţiile şi autorităţile publice;
d. către orice persoană fizică sau juridică de drept privat.
Răspunsuri: 1-a; 2-c; 3-b; 4-a; 5-b; 6-b; 7-b; 8-a; 9-b; 10-d.
BIBLIOGRAFIE:
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Drept administrativ. Activitatea administraţiei publice. Domeniul public,

- Alexandru-Sorin Ciobanu, Inalienabilitatea şi imprescriptibilitatea domeniului public în dreptul român şi în
dreptul francez, Universul Juridic, Bucureşti, 2012;
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Aspecte specifice privind regimul domeniului public în România şi în Franţa,
- Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, ediţia a 4-a, Editura All Beck, Bucureşti, 2005;
- Valeriu Stoica, Drept civil – Drepturile reale principale I, Editura Humanitas, Bucureşti, 2004;
- Dana Apostol Tofan, Drept administrativ,vol.II, ediţia 3, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2015;
60
CAPITOLUL 7
CONTRACTUL DE CONCESIUNE.
SERVICIUL PUBLIC
Teme:
1. Concesiunea - noţiune, obiect, categorii.
2. Concesiunea de servicii şi lucrări publice.
3. Concesionarea bunurilor proprietate publică.
4. Serviciul public
Obiective:
- identificarea şi explicarea naturii juridice a contractului de concesiune în dreptul administrativ
român;
- prezentarea reglementărilor relevante la nivelul Uniunii Europene;
- evidenţierea trăsăturilor specifice care definesc concesiunea domeniului public şi cea a serviciului
public drept contracte administrativ;
- identificarea actelor normative incidente în materie şi stabilirea compatibilităţii dintre acestea;
- evidenţierea procedurii specifice de încheiere a contractului de concesiune şi a clauzelor specifice;
- identificarea efectelor juridice ale contractului de concesiune, în principal a celor care îl diferenţiază de
contractele de drept privat.
- prezentarea trăsăturilor „serviciului public” şi clasificarea sa.
SINTEZE TEORETICE:
1. Concesiunea – noţiune, obiect, categorii.
Concesiunea reprezintă una dintre cele mai importante şi uzitate modalităţi contractuale de punere în
valoare a bunurilor proprietate publică, acest fapt datorându-se beneficiilor substanţiale pe care le procură
atât autorităţii publice concedente, cât şi beneficiarului concesiunii.
După cum arată doctrina de drept public, ideea concesionării unui bun „public” a fost prezentă şi în
Antichitate, în dreptul roman, însă, fundamentele reale ale concesiunii din prezent le regăsim în Evul Mediu
(Antonie Iorgovan, op.cit., 2005, p.221) , în epoca regalităţii (perioada vechiului drept francez).
În această perioadă, proprietatea începe să îşi piardă treptat, de facto, caracterul său exclusiv,
independent şi simplu şi devine în schimb dependentă, complicată şi grevată cu servituţi, în condiţiile în care
s-a generalizat obiceiul monarhilor (proprietari ai unui imens Domeniu al Coroanei) de a transmite dreptul de
folosinţă cu privire la vaste moşii, fără a se prevedea un termen limită de exercitare a acestuia, în favoarea
unor vasali a căror loialitate o doreau „cucerită”.
Prin aceste „delapidări” funciare, proprietarul originar – monarhul - păstra nuda proprietate asupra
terenurilor concesionate, în timp ce beneficiarul (concesionarul) exercita în mod deplin posesia şi folosinţa
asupra acestor fiefuri, denumite şi „censive”.
De aici s-a născut şi teoria coexistenţei a două drepturi perpetue asupra aceluiaşi obiect – fieful
concesionat, adică dreptul proprietarului (suveranului) care deţinea aşa-numitul „domeniu eminent” şi
dreptul concesionarului (vasalul „gratulat”), deţinător al „domeniului util” (Antonie Iorgovan, op.cit., 2005,
p.221).
În timp, tocmai datorită acestei folosinţe perpetue exercitate asupra terenurilor concesionate de la
monarh, dreptul concesionarului a început să se consolideze, acesta fiind perceput public drept adevăratul
proprietar, obligat în mod „nedrept” să achite taxe împovărătoare (redevenţa) unui suveran „parazit”( V.
Vedinaş, op.cit., 2002, p.449).
61
De la această percepţie înşelătoare au pornit şi modificările semnificative aduse în planul regimului
domenial de Revoluţia Franceză şi de Codul domenial din 1790, care au realizat un melanj între
concesionarea bunurilor publice şi a celor private, în condiţiile în care fostul „domeniu public” (Domeniul
Coroanei) devine un „domeniu al Naţiunii”, alienabil, de principiu, în baza unei aprobări date de forul
legiuitor.
În ceea ce priveşte soluţiile date în dreptul românesc asupra regimului juridic al concesiunii, acestea au
fost exprimate la nivel doctrinar prin formularea sintetică a caracteristicilor sale : contract cu caracter
temporar, revocabilitatea concesiunii, posibilitatea „răscumpărării”, adică a denunţării unilaterale de către
concedent (A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.222).
De asemenea, în mod tradiţional, concesiunea a fost percepută ca o modalitate privativă de exploatare
a unui serviciu public, deci, implicit, a bunurilor proprietate publică afectate acestui serviciu, fiind, aşadar,
un contract administrativ.
Un exemplu elocvent al modului în care doctrina interbelică a perceput concesiunea îl constituie chiar
definiţia clasică formulată de profesorul Paul Negulescu, în celebrul său tratat: „formă de exploatare a unui
serviciu public, în care un particular, persoană fizică sau morală, ia asupra sa riscurile exploatării şi
conducerea activităţii serviciului, în schimbul dreptului de a percepe taxe pentru serviciile prestate…” (P.
Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale., vol. 1, ediţia a IV-a, Institutul de Arte Grafice „E.
Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 154).
Modul de atribuire a contractelor de lucrări publice şi de servicii, pe cale de achiziţie publică sau pe
calea concesiunii, reprezintă o problemă de interes major la nivelul Uniunii Europene, motiv pentru care a
fost şi este reglementată de o serie de acte normative (directive) care trebuie transpuse şi implementate
corespunzător de toate statele membre.
Astfel, în cursul anului 2014 s-a realizat o modificare substanţială a legislaţiei europene în materia
achiziţiilor publice şi a concesiunilor, fiind adoptate trei noi directive: Directiva 2014/23/UE a Parlamentului
European şi a Consiliului privind atribuirea contractelor de concesiune, Directiva 2014/24/UE a
Parlamentului European şi a Consiliului privind achiziţiile publice şi de abrogare a Directivei 2004/18/CE,
respectiv Directiva 2014/25/UE a Parlamentului European şi a Consiliului privind achiziţiile efectuate de
entităţile care îşi desfăşoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor şi serviciilor poştale şi de
abrogare a Directivei 2004/17/CE.
Anterior, atribuirea contractelor de concesiune de lucrări publice a fost reglementată prin Directiva
2004/18/CE, iar atribuirea concesiunilor de servicii a intrat sub incidenţa principiilor prevăzute în TFUE sau
a celor derivate din acesta: libera circulaţie a mărfurilor, libertatea de stabilire, libertatea de a presta servicii,
egalitatea de tratament, nediscriminarea, recunoaşterea reciprocă, proporţionalitatea, transparenţa.
Prin noile directive au fost introduse o serie de noutăţi în materia atribuirii şi derulării contractelor
menţionate, însă, în primul rând, este de remarcat adoptarea unui act normativ distinct pentru contractele de
concesiune (cu menţiunea că sunt avute în vedere numai concesiunile de lucrări publice şi servicii, nu şi cele
de bunuri).
În prezent, obiectul unui contract de concesiune poate fi reprezentat de bunuri din domeniul public al
statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, de lucrări şi servicii publice.
Rămâne discutabilă posibilitatea încheierii în prezent a unor contracte de concesiune cu privire la bunuri din
domeniul privat, mai precis eventuala procedură aplicabilă în acest sens, în condiţiile în care, după abrogarea fostei
Legi a concesiunilor nr. 219/1998, O.U.G. nr. 54/2006 reglementează numai regimul general al concesionării de bunuri
proprietate publică.
Pe de altă parte, art. 123 alin. 1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, menţionează că
pot fi concesionate atât bunurile din domeniul public, cât şi bunurile din domeniul privat.
Contractul de concesiune a bunurilor din domeniul public este reglementat de O.U.G. nr. 54/2006
privind regimul regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, aprobată cu modificări prin
Legea nr. 337/2006. De asemenea, a fost adoptată H.G. nr. 168/2007 pentru aprobarea Normelor
metodologice de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de
concesiune de bunuri proprietate publică (Monitorul Oficial nr. 146 din 28 februarie 2007).
Concesionarea de servicii şi lucrări publice a fost reglementată anterior de O.U.G. nr. 34/2006, iar în
prezent cade sub incidenţa Legii nr. 100/2016, ale cărei Norme de aplicare au fost aprobate prin H.G.
62
nr. 867/2016.
2. Concesiunile de servicii şi lucrări publice
2.1. Definiţie şi obiect. Praguri valorice.
După cum am precizat, la nivelul Uniunii Europene s-a adoptat un act normativ special în această
materie, Directiva 2014/23/UE, publicată în J.O.U.E. din 28.03.2014 (pentru detalii, a se vedea Alexandru-
Sorin Ciobanu, Regimul contractelor de concesiune, Universul Juridic, Bucureşti, 2015).
Transpunerea acestei directive în dreptul român s-a realizat prin Legea nr. 100/2016 privind
concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii.
Scopul acestei legi îl constituie: a) promovarea concurenţei între operatorii economici; b) utilizarea
resurselor în condiţii de eficienţă, economicitate şi eficacitate; c) asigurarea integrităţii procedurii de atribuire
a contractelor de concesiune de lucrări şi de concesiune de servicii; d) asigurarea cadrului legal pentru
atribuirea contractelor de concesiune de lucrări şi de concesiune de servicii de către entităţile contractante.
Pentru a se atinge acest scop, art. 2 alin. (2) din lege enunţă şi principiile care stau la baza atribuirii
contractelor de concesiune de lucrări şi de concesiune de servicii: a) nediscriminarea; b) tratamentul egal; c)
recunoaşterea reciprocă; d) transparenţa; e) proporţionalitatea; f) asumarea răspunderii.
Conform Legii nr. 101/2016:
- contractul de concesiune de lucrări publice este un contract cu titlu oneros, asimilat potrivit legii
actului administrativ, încheiat în scris, prin care una sau mai multe entităţi contractante încredinţează
executarea de lucrări unuia sau mai multor operatori economici, în care contraprestaţia pentru lucrări este
reprezentată fie exclusiv de dreptul de a exploata rezultatul lucrărilor care fac obiectul contractului, fie de
acest drept însoţit de o plată (art. 5 alin. 1 lit. g)
- contractul de concesiune de servicii este un contract cu titlu oneros, asimilat potrivit legii actului
administrativ, încheiat în scris, prin care una sau mai multe entităţi contractante încredinţează prestarea şi
gestionarea de servicii, altele decât executarea de lucrări prevăzută la lit. g), unuia sau mai multor operatori
economici, în care contraprestaţia pentru servicii este reprezentată fie exclusiv de dreptul de a exploata
serviciile care fac obiectul contractului, fie de acest drept însoţit de o plată (art. 5 alin. 1 lit. h).
În ceea ce priveşte sfera de aplicare a legii, se instituie un prag valoric de 23.227.215 lei (fără TVA),
raportat la valoarea estimată a contractului, a cărui atingere impune aplicarea procedurilor de atribuire
prevăzute în aceasta.
Sub acest prag, atribuirea contractelor de concesiune trebuie doar să repecte principiile prevăzute la
art. 2 alin. (2), în condiţiile şi potrivit procedurilor reglementate prin normele metodologice ale Legii nr.
101/2016 (care nu au fost adoptate până acum – subl. ns. A.S.C.).
Valoarea unei concesiuni de lucrări sau a unei concesiuni de servicii reprezintă cifra totală de afaceri
a concesionarului generată pe durata contractului, fără TVA, în schimbul lucrărilor şi serviciilor care fac
obiectul concesiunii, precum şi pentru bunurile accesorii acestor lucrări şi servicii. Ea trebuie estimată de
către entitatea contractantă înainte de iniţierea procedurii de atribuire şi este valabilă la momentul iniţierii
procedurii de atribuire (art. 12 din lege).
2.2. Transferul riscului de operare – trăsătură esenţială a contractelor de concesiune
Deosebirea majoră dintre contractele de achiziţii publice şi contractele de concesiune rezidă în faptul
că atribuirea unei concesiuni de lucrări sau de servicii implică întotdeauna transferul către concesionar a
unei părţi semnificative a riscului de operare de natură economică, în legătură cu exploatarea lucrărilor
şi/sau a serviciilor respective.
Riscul de operare este cel care îndeplineşte, în mod cumulativ, următoarele condiţii (art. 6 alin. 2
din lege):
a) este generat de evenimente care nu se află sub controlul părţilor la contractul de concesiune;
b) implică expunerea la fluctuaţiile pieţei;
63
c) ca efect al asumării riscului de operare, concesionarului nu i se garantează, în condiţii normale de
exploatare, recuperarea costurilor investiţiilor efectuate şi a costurilor în legătură cu exploatarea lucrărilor
sau a serviciilor.
Pe fond, riscul de operare poate consta în:
a) riscul de cerere - riscul privind cererea reală pentru lucrările sau serviciile care fac obiectul
concesiunii de lucrări sau de servicii;
b) riscul de ofertă - riscul legat de furnizarea lucrărilor sau a serviciilor care fac obiectul concesiunii
de lucrări sau a concesiunii de servicii, în special riscul că furnizarea serviciilor nu va corespunde cererii;
riscul de ofertă poate fi împărţit în riscul de construcţie şi riscul operaţional legat de disponibilitatea
serviciilor atunci când construcţia şi operarea constituie cele două mari faze ale proiectului de concesiune;
c) ambele riscuri, de cerere şi de ofertă.
Pentru a se considera că a operat un real al transfer al riscului, este necesar ca pierderea potenţială
estimată suportată de concesionar să nu fie una neglijabilă (art. 2 alin. 2 din lege).
Evaluarea modului de transfer al riscului se va face prin intermediul studiului de fundamentare care
se întocmeşte de către entităţile contractante care intenţionează să realizeze un proiect prin atribuirea unui
contract pe termen lung, care să cuprindă fie executarea de lucrări şi operarea rezultatului lucrărilor, fie
prestarea, gestionarea şi operarea de servicii (art. 7 din lege).
Dacă prin acest studiu se va concluziona că constată că o parte semnificativă a riscului de operare va fi
transferată către operatorul economic, contractul va fi considerat contract de concesiune; în caz contrar,
contractul va fi calificat drept unul de achiziţie publică sau, după caz, cotract sectorial, fiind aplicabile, mai
departe, reglementările specifice acestora (art. 8 din lege).
2.3. „Entităţile” contractante.
În conformitate cu terminologia impusă prin Directiva 2014/23/UE, Legea nr. 100/2016

reglementează două categorii de concedenţi: autorităţile contractante şi entităţile contractante, diferenţa de
bază dintre ele reprezentând-o nu doar natura lor juridică, ci, în special, tipul de activitate derulată.
Totuşi, în ciuda acestei delimitări, legea operează, mai departe, doar cu sintagma generică „entitate
contractantă”, înţelegându-se, însă, că se referă la ambele categorii.
Sunt autorităţi contractante: a) autorităţile şi instituţiile publice centrale sau locale; b) organismele
de drept public; c) asocierile care cuprind cel puţin o autoritate contractantă dintre cele prevăzute la lit. a) sau
b).
Sunt entităţi contractante, sub condiţia să exercite una dintre activităţile prevăzute în anexa nr. 2 şi
să atribuie un contract de concesiune pentru exercitarea uneia dintre activităţile respective: a) autorităţile
contractante; b) întreprinderile publice; c) oricare subiecte de drept, altele decât cele prevăzute la lit. a) şi b),
care funcţionează pe baza unor drepturi exclusive sau speciale acordate pentru exercitarea uneia dintre
activităţile prevăzute în anexa nr. 2.
Pentru clarificare, precizăm că Anexa 2 a legii prevede o serie de activităţi relevante în domeniile:
1. Gaze şi energie termică [de exemplu: a) punerea la dispoziţie sau exploatarea de reţele fixe
destinate furnizării de servicii publice în domeniul producerii, transportului sau distribuţiei de gaze sau de
energie termică; b) livrarea gazelor sau a energiei termice prin reţele de natura celor prevăzute la lit. a)];
2. Energie electrică [de exemplu: a) punerea la dispoziţie sau exploatarea de reţele fixe destinate
furnizării de servicii publice în domeniul producerii, transportului sau distribuţiei de energie electrică; b)
livrarea energiei electrice prin reţele de natura celor menţionate la lit. a)];
64
3. Apă [de exemplu: a) punerea la dispoziţie sau exploatarea de reţele fixe destinate furnizării de
servicii publice în domeniul producerii, transportului sau distribuţiei de apă potabilă; b) furnizarea de apă
potabilă unor reţele de natura celor prevăzute la lit. a)];
4. Transporturi [de exemplu: punerea la dispoziţie sau exploatarea reţelelor destinate să furnizeze un
serviciu public în domeniul transportului pe calea ferată, cu sisteme automate, cu metroul, tramvaiul,
troleibuzul, autobuzul sau prin cablu];
5. Porturi şi aeroporturi [de exemplu: acele activităţi care presupun exploatarea unui areal geografic
în scopul punerii la dispoziţia transportatorilor aerieni, maritimi sau fluviali a aeroporturilor şi a porturilor
maritime ori fluviale sau a altor terminale de transport];
6. Poştă [de exemplu: a) servicii poştale, respectiv serviciile constând în colectarea, sortarea,
transportul şi livrarea la destinatari a trimiterilor poştale - corespondenţă, cărţi, cataloage, ziare, periodice,
colete poştale conţinând bunuri cu sau fără valoare comercială - indiferent de greutate; b) servicii de gestiune
a serviciilor de curierat, respectiv serviciile care preced şi care urmează expedierii, inclusiv servicii de
gestiune a corespondenţei; c) servicii privind trimiterile poştale neincluse la lit. a), cum ar fi publicitatea
directă prin corespondenţă, care nu poartă adresă];
7. Petrol şi gaze. Cărbune şi alţi combustibili solizi [de exemplu: acele activităţi legate de exploatarea
unui areal geografic în scopul: a) extracţiei de petrol şi gaze naturale; b) prospectării şi extracţiei de cărbune
sau de alţi combustibili solizi].
2.4. Proceduri de atribuire
Potrivit art. 50 din lege, entitatea contractantă atribuie contractul de concesiune prin una dintre
următoarele proceduri de atribuire: a) licitaţie deschisă; b) dialog competitiv.
În mod excepţional, entitatea contractantă poate utiliza ca procedură de atribuire negocierea fără
publicarea unui anunţ de concesionare, potrivit prevederilor art. 64 (dacă lucrările/serviciile respective
pot fi furnizate numai de către un anumit operator economic, pentru unul dintre următoarele motive: a)
scopul concesiunii de lucrări sau al concesiunii de servicii este crearea sau achiziţionarea unei opere de artă
sau a unei reprezentaţii artistice unice; b) concurenţa lipseşte din motive tehnice; c) existenţa unui drept
exclusiv; d) protecţia unor drepturi de proprietate intelectuală şi a altor drepturi exclusive) şi art. 65 (dacă, în
cadrul unei proceduri de atribuire iniţiale, prevăzute în prezenta lege, nu a fost depusă nicio ofertă/solicitare
de participare sau au fost depuse numai oferte/solicitări de participare neconforme, cu condiţia să nu se
modifice în mod substanţial condiţiile iniţiale ale concesiunii de lucrări sau ale concesiunii de servicii şi,
dacă la solicitarea Comisiei Europene, s-a transmis un raport în acest sens) din lege.
Entitatea contractantă are obligaţia de a transmite spre publicare, după caz:

(i.) un anunţ de concesionare - dacă iniţiază licitaţia deschisă sau dialogul competitiv.
(ii.) un anunţ de intenţie atunci - dacă iniţiază procedura de atribuire a unui contract de concesiune de
servicii sociale sau alte servicii specifice prevăzute în anexa nr. 3.
Pe cale de excepţie, în ipotezele prevăzute la art. 64-65 din lege (prezentate anterior), nu mai există
obligaţia publicării anunţului de concesionare.
De asemenea, ca regulă, entitatea contractantă are obligaţia de a transmite spre publicare un anunţ de
atribuire în termen de cel mult 48 de zile de la data atribuirii unei concesiuni de lucrări sau a unei concesiuni
de servicii (art. 66).
În mod excepţional, pentru contractele de concesiune de servicii sociale şi alte servicii specifice
prevăzute în anexa nr. 3 a legii, entitatea contractantă are dreptul de a grupa trimestrial anunţurile de
atribuire şi de a le transmite spre publicare în această formă, în termen de 48 de zile de la încheierea fiecărui
trimestru.
Tot ca regulă, anunţurile de concesionare şi anunţurile de atribuire a concesiunii de lucrări sau a
concesiunii de servicii nu pot fi publicate la nivel naţional înainte de data publicării acestora în Jurnalul
Oficial al Uniunii Europene.
65
Excepţia o reprezintă situaţia în care entitatea contractantă nu a fost notificată de către Oficiul pentru
Publicaţii al Uniunii Europene cu privire la publicarea în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene a anunţurilor
transmise spre publicare, în termen de 48 de ore de la confirmarea primirii de către Oficiul pentru Publicaţii
al Uniunii Europene a anunţului în cauză.
2.5. Reguli privind documentaţia de atribuire
Entitatea contractantă are obligaţia de a elabora o documentaţie de atribuire care să conţină toate
informaţiile necesare pentru a asigura ofertanţilor/candidaţilor o informare completă, corectă şi precisă cu
privire la cerinţele concesiunii de lucrări sau ale concesiunii de servicii, obiectul contractului, repartizarea
riscurilor şi modul de desfăşurare a procedurii de atribuire.
Cerinţele tehnice şi funcţionale sunt stabilite prin documentaţia de atribuire şi definesc caracteristicile
necesare ale lucrărilor/serviciilor care fac obiectul concesiunii; ele pot viza procesul specific de producţie sau
de furnizare a lucrărilor/serviciilor solicitate, cu condiţia să fie legate de obiectul concesiunii şi proporţionale
cu valoarea şi obiectivele acesteia.
Participarea în cadrul procedurii poate fi condiţionată şi de întrunirea anumitori criterii de calificare; în
acest sens, o solicitare de participare este considerată neconformă în situaţia în care candidatul se află în una
dintre situaţiile de excludere prevăzute la art. 79-81 din lege sau nu îndeplineşte criteriile de calificare
stabilite de entitatea contractantă.
Contractele de concesiune se atribuie pe baza criteriilor de atribuire stabilite de entitatea contractantă.
Entitatea contractantă are dreptul de a aplica în cadrul procedurii de atribuire numai criterii de
calificare şi selecţie nediscriminatorii şi proporţionale cu obiectul concesiunii de lucrări sau al concesiunii de
servicii, referitoare la: a) motivele de excludere a candidatului/ofertantului; b) capacitatea
candidatului/ofertantului (art. 75).
În esenţă, contractele de concesiune se atribuie pe baza criteriului ofertei celei mai avantajoase din
punct de vedere economic, stabilită în baza unor criterii obiective care garantează evaluarea ofertelor în
condiţii de concurenţă reală şi care trebuie să aibă legătură directă cu obiectul concesiunii de lucrări sau al
concesiunii de servicii (art. 86).
Aceste criterii pot viza:
a) gradul de preluare a unor riscuri de către concesionar;
b) nivelul plăţilor actualizate efectuate de către entitatea contractantă;
c) nivelul tarifelor de utilizare;
d) modalitatea de execuţie a lucrărilor/prestare a serviciilor bazată pe indicatori de performanţă de
ordin calitativ, tehnic, funcţional, financiar etc.;
e) modul de asigurare a protecţiei mediului;
f) modul de rezolvare a unor probleme sociale;
g) nivelul redevenţei;
h) durata concesiunii;
i) inovarea.
În cadrul procedurii de atribuire, va fi considerară ofertă admisibilă aceea care nu este
inacceptabilă (nu îndeplineşte condiţiile de formă aferente elaborării şi prezentării acesteia şi nici cerinţele
de calificare şi de selecţie prevăzute în documentele concesiunii) sau neconformă (este lipsită de relevanţă
faţă de obiectul contractului de concesiune, neputând satisface în mod evident, fără modificări substanţiale,
necesităţile şi cerinţele entităţii contractante indicate în documentele concesiunii, inclusiv în situaţia în care
oferta nu respectă specificaţiile tehnice şi/sau condiţiile financiare).
2.6. Finalizarea procedurii de atribuire şi informarea operatorilor economici
Procedura de atribuire se poate finaliza fie prin semnarea contractului de concesiune, fie prin anularea
procedurii (art. 88).
66
Entitatea contractantă are obligaţia de a anula procedura de atribuire a contractului de concesiune în
următoarele cazuri: a) nu a fost depusă nicio ofertă/solicitare de participare sau nu a fost depusă nicio
ofertă/solicitare de participare admisibilă; b) au fost depuse oferte admisibile care nu pot fi comparate din
cauza modului neuniform de abordare a soluţiilor tehnice şi/ori financiare; c) încălcări ale prevederilor legale
afectează procedura de atribuire sau dacă este imposibilă încheierea contractului; d) Consiliul Naţional de
Soluţionare a Contestaţiilor sau instanţa de judecată dispune modificarea/eliminarea oricăror specificaţii
tehnice din caietul de sarcini ori din alte documente emise în legătură cu procedura de atribuire, iar
autoritatea contractantă se află în imposibilitatea de a adopta măsuri de remediere, fără ca acestea să afecteze
principiile prevăzute la art. 2 alin. (2) din lege; e) contractul nu poate fi încheiat cu ofertantul a cărui ofertă a
fost stabilită câştigătoare din cauza faptului că ofertantul în cauză se află într-o situaţie de forţă majoră sau în
imposibilitatea fortuită de a executa contractul şi nu există o ofertă conformă clasată pe locul al doilea; f)
apar circumstanţe care fac necesară atribuirea unui alt tip de contract căruia îi este aplicabil un alt regim
juridic decât cel aplicabil potrivit prevederilor prezentei legi; g) valoarea concesiunii de lucrări sau a
concesiunii de servicii la momentul atribuirii contractului depăşeşte cu mai mult de 20% valoarea estimată la
momentul iniţierii concesiunii, fapt ce ar atrage necesitatea organizării unei proceduri de atribuire potrivit
prevederilor prezentei legi.
Entitatea contractantă are dreptul de a anula procedura de atribuire a contractului de concesiune dacă
numărul de candidaţi care îndeplinesc criteriile de calificare şi selecţie este mai mic decât numărul minim
indicat în anunţul de concesionare.
Entitatea contractantă va transmite ofertantului declarat câştigător o comunicare privind acceptarea

ofertei sale, prin care îşi manifestă acordul de a încheia contractul; de asemenea va informa, cât mai curând
posibil, fiecare candidat/ofertant cu privire la deciziile luate în ceea ce priveşte atribuirea contractului de
concesiune, inclusiv cu privire la numele ofertantului câştigător, motivele pentru care a decis să respingă
solicitarea de participare/oferta acestuia şi motivele care stau la baza oricărei decizii de a nu atribui un
contract ori de a relua procedura de atribuire (art. 92).
2.7. Subcontractarea
Entitatea contractantă are obligaţia de a solicita ofertantului să precizeze în ofertă partea/părţile din
contract pe care urmează să le subcontracteze şi datele de identificare ale subcontractanţilor propuşi.
Subcontractanţii nu trebuie să fie într-o situaţie sancţionată cu excluderea din cadrul procedurii şii vor
avea aceleaşi obligaţii precum ofertanţii obligaţii în domeniul mediului, social şi al relaţiilor de muncă, fără a
se diminua, în acest fel, răspunderea concesionarului în ceea ce priveşte modul de îndeplinire a viitorului
contract de concesiune.
2.8. Modificarea contractului de concesiune
În principiu, modificarea contractului poate să ducă la organizarea unei noi proceduri de atribuire.
Totuşi, în anumite situaţii reglementate de Legea nr. 100/2016, se pot opera modificări ale obiectului
(şi valorii) concesiunii, fără reluarea procedurii (art. 101-107 din lege):
(i.) atunci când modificările, indiferent dacă sunt sau nu evaluabile în bani şi indiferent de valoarea
acestora, au fost prevăzute în documentele iniţiale ale concesiunii de lucrări sau ale concesiunii de servicii
sub forma unor clauze de revizuire clare, precise şi fără echivoc, care pot include clauze de revizuire a valorii
sau orice alte opţiuni;
(ii.) atunci când sunt îndeplinite, în mod cumulativ, următoarele condiţii: a) devine necesară
achiziţionarea de la concesionarul iniţial a unor servicii sau lucrări suplimentare, care nu au fost incluse în
contractul de concesiune iniţial, dar care au devenit strict necesare în vederea îndeplinirii acestuia; b)
schimbarea concesionarului este imposibilă;c) în cazul modificărilor succesive, acestea nu pot depăşi,
cumulat, o majorare cu peste 10% din valoarea concesiunii de lucrări sau a concesiunii de servicii iniţiale.
(iii.) atunci când sunt îndeplinite, în mod cumulativ, următoarele condiţii: a) modificarea a devenit
necesară în urma unor circumstanţe pe care o entitate contractantă care acţionează cu diligenţă nu ar fi putut
să le prevadă; b) modificarea nu afectează caracterul general al concesiunii de lucrări sau al concesiunii de
servicii; c) în cazul contractelor de concesiune atribuite de autorităţile contractante în vederea desfăşurării
unei alte activităţi decât cele prevăzute în anexa nr. 2, modificarea nu implică o creştere a valorii cu mai mult
67
de 10% din valoarea concesiunii iniţiale; d) în cazul modificărilor succesive, acestea nu pot depăşi, cumulat,
o majorare cu peste 10% din valoarea concesiunii de lucrări sau a concesiunii de servicii iniţiale.
(iv.) atunci când un nou concesionar îl înlocuieşte pe cel căruia entitatea contractantă i-a atribuit
iniţial concesiunea de lucrări sau concesiunea de servicii, în una dintre următoarele situaţii: a) ca urmare a
unei clauze de revizuire sau a unei opţiuni stabilite de entitatea contractantă; b) drepturile şi obligaţiile
concesionarului iniţial rezultate din contractul de concesiune sunt preluate ca urmare a unei succesiuni
universale sau cu titlu universal în cadrul unui proces de reorganizare, inclusiv prin fuziune ori divizare de
către un alt operator economic care îndeplineşte criteriile de calificare şi de selecţie stabilite iniţial, cu
condiţia ca această modificare să nu presupună alte modificări substanţiale ale contractului de concesiune şi
să nu se realizeze cu scopul de a eluda aplicarea procedurilor de atribuire prevăzute de prezenta lege; c)
încetarea anticipată a contractului de concesiune şi a cesiunii contractelor încheiate cu subcontractanţii de
către concesionarul principal al entităţii contractante, ca urmare a unei clauze de revizuire sau a unei opţiuni
stabilite de entitatea contractantă.
(v.) atunci când modificările, indiferent de valoarea lor, nu sunt substanţiale
O modificare este considerată „substanţială” atunci când caracterul concesiunii devine substanţial
diferit faţă de cel al concesiunii încheiate iniţial, în speţă dacă îndeplineşte cel puţin una dintre următoarele
condiţii: a) modificarea introduce condiţii care, dacă ar fi fost incluse în procedura de atribuire iniţială, ar fi
permis selecţia altor candidaţi decât cei selectaţi iniţial sau acceptarea unei alte oferte decât cea acceptată
iniţial ori ar fi atras şi alţi participanţi la procedura de atribuire; b) modificarea schimbă echilibrul economic
al contractului de concesiune în favoarea concesionarului şi/sau alocarea riscurilor între părţi într-un mod
care nu a fost prevăzut în concesiunea de lucrări sau în concesiunea de servicii iniţială; c) modificarea
extinde în mod considerabil domeniul de aplicare al concesiunii de lucrări sau al concesiunii de servicii; d)
un nou concesionar înlocuieşte concesionarul iniţial, în alte cazuri decât cele prevăzute la art. 105.
(vi.) atunci când sunt îndeplinite, în mod cumulativ, următoarele condiţii: a) valoarea modificării este
mai mică decât pragul de 23.227.215 lei; b) valoarea modificării este mai mică de 10% din valoarea
concesiunii iniţiale de lucrări sau a concesiunii iniţiale de servicii; c) modificarea nu aduce atingere
caracterului general al concesiunii de lucrări sau al concesiunii de servicii.
Orice alte modificări a unui contract de concesiune se realizează prin organizarea unei noi proceduri
de atribuire (art. 109 alin. 1).
2.9. Încetarea contractului de concesiune
În primul rând, legea subliniază că rămân incidente dispoziţiile dreptului comun privind încetarea
contractelor sau privind dreptul entităţii contractante de a solicita constatarea nulităţii absolute a contractului
de concesiune (art. 110 alin. 1).
Dincolo de aceste situaţii, entitatea contractantă are dreptul de a denunţa unilateral un contract de
concesiune: a) concesionarul se afla, la momentul atribuirii contractului, în una dintre situaţiile (art. 79-81)
care ar fi determinat excluderea sa din procedura de atribuire; b) contractul nu ar fi trebuit să fie atribuit
concesionarului respectiv, având în vedere o încălcare gravă a obligaţiilor care rezultă din legislaţia
europeană relevantă şi care a fost constatată printr-o decizie a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene.
2.10. Nulitatea contractelor
Pornind de la dispoziţiile europene din anul 2014, Legea nr. 101/2016 prevede şi situaţiile în care
instanţa poate pronunţa nulitatea absolută a contractelor de concesiune de lucrări/servicii.
Subliniem faptul că aceste cauze specifice nu aduc atingere dispoziţiilor dreptului comun privind
încetarea contractelor sau dreptului entităţii contractante de a solicita constatarea nulităţii absolute (art. 110
alin. 1 din Legea nr. 100/2016).
Astfel, orice persoană interesată poate solicita instanţei de judecată constatarea nulităţii absolute
totale/parţiale, a contractului/actului adiţional la acesta încheiat cu încălcarea condiţiilor cerute de legislaţia
68
privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii pentru încheierea sa valabilă, precum şi repunerea
părţilor în situaţia anterioară.
Ipotezele avute în vedere (art. 58 alin. 2 şi 6 din Legea nr. 101/2016), comune pentru achiziţii şi
concesiuni, sunt următoarele:
a) autoritatea contractantă a atribuit contractul fără să respecte obligaţiile referitoare la publicarea unui
anunţ de participare, conform prevederilor legislaţiei privind achiziţiile publice, legislaţiei privind achiziţiile
sectoriale sau legislaţiei privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii;
b) autoritatea contractantă urmăreşte dobândirea execuţiei unei lucrări, a unui serviciu sau a unui
produs, fapt care ar încadra contractul respectiv în categoria contractelor supuse legislaţiei privind achiziţiile
publice, legislaţiei privind achiziţiile sectoriale sau legislaţiei privind concesiunile de lucrări şi concesiunile
de servicii, însă autoritatea contractantă încheie alt tip de contract, cu nerespectarea procedurii legale de
atribuire;
c) contractul/actul adiţional la acesta a fost încheiat în condiţii mai puţin favorabile decât cele
prevăzute în propunerile tehnice şi/sau financiare care au constituit oferta declarată câştigătoare;
d) nerespectarea criteriilor de calificare şi selecţie şi/sau a factorilor de evaluare prevăzute/prevăzuţi în
cadrul anunţului de participare care au stat la baza declarării ofertei câştigătoare, aceasta conducând la
alterarea rezultatului procedurii, prin anularea sau diminuarea avantajelor competitive;
e) contractul a fost încheiat înainte de primirea deciziei de soluţionare a contestaţiei de către Consiliu
sau de către instanţă sau cu nerespectarea deciziei de soluţionare a contestaţiei;
f) încălcarea dispoziţiilor privind termenul legal de aşteptare prevăzut pentru încheierea contractului.
Pentru primele 5 cauze de nulitate absolută, instanţa nu este obligată să o constate, întrucât dacă va
considera, după analizarea tuturor aspectelor relevante, că motive imperative de interes general impun
menţinerea efectelor contractului, poate dispune sancţiuni alternative eficiente, proporţionate şi
descurajante: a) limitarea efectelor contractului, prin reducerea termenului de execuţie al acestuia; şi/sau b)
aplicarea unei amenzi autorităţii contractante, cuprinsă între 2% şi 15% din valoarea obiectului contractului.
Pentru ultima cauză menţionată, instanţa decide, după analizarea tuturor aspectelor relevante,
constatarea nulităţii absolute totale/parţiale a contractului/actului adiţional la aceasta şi dispune repunerea
părţilor în situaţia anterioară sau, dacă este suficient, aplicarea de sancţiuni alternative, precum cele precizate
mai-sus.
2.11. Soluţionarea contestaţiilor în cadrul procedurii de atribuire
2.11.1.
Procedura de soluţionare a litigiilor privind procedura de atribuire şi modul de executare a contractului
este reglementată prin Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac.
Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act
al unei autorităţi contractante sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri poate solicita anularea
actului, obligarea autorităţii contractante la emiterea unui act sau la adoptarea de măsuri de remediere,
recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, pe cale administrativ-jurisdicţională sau judiciară
(art. 2 din lege).
Prin „act al autorităţii contractante”, legea înţelege nu doar actele administrative emise în legătură cu
procedura de atribuire a unui contract, ci şi orice operaţiune administrativă care produce sau poate produce
efecte juridice, neîndeplinirea în termenul legal a unei obligaţii prevăzute de legislaţia în materie, omisiunea
ori refuzul de a emite un act sau de a efectua o anumită operaţiune, în legătură cu sau în cadrul procedurii de
atribuire.
Înainte de a se adresa Consiliului sau instanţei de judecată competente, persoana care se consideră
vătămată are obligaţia să notifice autoritatea contractantă cu privire la solicitarea de remediere, în tot sau în
parte, a pretinsei încălcări a legislaţiei. Sancţiunea nerespectării acestei proceduri prealabile constă în
respingerea contestaţiei ca inadmisibilă, excepţie care care poate fi invocată şi din oficiu.
Notificarea trebuie formulată în termen de: (a.) 10 zile, începând cu ziua următoare luării la cunoştinţă
despre actul autorităţii contractante considerat nelegal, în cazul în care valoarea estimată este egală sau mai
mare decât pragurile valorice în raport cu care este obligatorie transmiterea spre publicare către Jurnalul
Oficial al Uniunii Europene a anunţurilor de participare; (b.) 5 zile, începând cu ziua următoare luării la
69
cunoştinţă despre actul autorităţii contractante considerat nelegal, în cazul în care valoarea estimatăste mai
mică decât pragurile valorice în raport cu care este obligatorie transmiterea spre publicare către Jurnalul
Oficial al Uniunii Europene a anunţurilor de participare.
Formularea notificării prealabile în termen legal atrage suspendarea dreptului de încheiere a
contractului, sub sancţiunea nulităţii absolute.
2.11.2.
În cazul în care contestaţia este adresată CNSC, procedura de soluţionare se desfăşoară cu
respectarea principiilor legalităţii, celerităţii, contradictorialităţii, asigurării dreptului la apărare,
imparţialităţii şi independenţei activităţii administrativ-jurisdicţionale.
Sub sancţiunea respingerii ca tardivă, contestaţia se înaintează atât Consiliului, cât şi autorităţii
contractante, nu mai târziu de expirarea termenului legal de contestare (rt. 16 alin. 1 din Legea nr. 101/2016).
Procedura în faţa Consiliului este scrisă, iar părţile sunt audiate numai dacă acest lucru este considerat
necesar de către completul de soluţionare a contestaţiei.
În vederea soluţionării contestaţiei, Consiliul are dreptul de a solicita lămuriri părţilor, de a administra
orice mijloace de probă permise de lege, şde a solicita orice date şi documente, în măsura în care acestea sunt
relevante în raport cu obiectul contestaţiei, de a solicita orice date necesare de la alte persoane fizice sau
juridice.
Consiliul soluţionează pe fond contestaţia în termen de 20 de zile de la data primirii dosarului
achiziţiei publice, al achiziţiei sectoriale sau al concesiunii, respectiv în termen de 10 zile în situaţia
incidenţei unei excepţii care împiedică analiza pe fond a contestaţiei (art. 24 alin. 1).
De asemenea, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, la cererea persoanei
interesate, CNSC poate să dispună prin încheiere, în termen de 3 zile de la primirea cererii, măsura
suspendării procedurii de atribuire sau aplicării oricărei decizii luate de autoritatea contractantă, până la
soluţionarea contestaţiei, luând în considerare consecinţele acestei măsuri asupra tuturor categoriilor de
interese care ar putea fi lezate, inclusiv asupra interesului public.
CNSC poate pronunţa prin intermediul unei decizii care trebuie motivată motiva în mod clar şi fără
echivoc (având natura juridică a unui act administrativ-jurisdicţional) următoarele soluţii cu privire la
legalitatea şi temeinicia actului atacat:
 respinge contestaţia ca fiind nefondată, tardivă, lipsită de interes, lipsită de obiect, introdusă de o
persoană fără calitate sau de o persoană care nu are calitatea de reprezentant, precum şi pe orice altă excepţie
de procedură sau de fond, care împiedică soluţionarea pe fond a contestaţiei;
 îl anulează în tot sau în parte;
 obligă autoritatea contractantă să emită un act;
 dispune orice altă măsură necesară pentru remedierea actelor ce afectează procedura de atribuire
 dacă se constată că nu pot fi dispuse măsuri de remediere care să permită continuarea legală a
procedurii de atribuire, dispune anularea întregii proceduri de atribuire;
 obligă, la cerere, partea în culpă, la plata cheltuielilor efectuate pentru soluţionarea contestaţiei.
În cazul în care admite contestaţia şi dispune luarea de măsuri de remediere, Consiliul precizează şi
termenul în care acestea trebuie duse la îndeplinire de către autoritatea contractantă, care nu va fi mai scurt
decât termenul de exercitare a căii de atac împotriva deciziei Consiliului.
Decizia motivată a CNSC se comunică în scris părţilor, în termen de 3 zile de la pronunţare şi se
publică în termen de 5 zile de la pronunţare pe pagina de internet a Consiliului, în cadrul buletinului oficial,
fără referire la datele de identificare ale părţilor, la datele cu caracter personal sau la informaţiile pe care
operatorul economic le precizează în oferta sa ca fiind confidenţiale.
2.11.3.
Deciziile Consiliului privind soluţionarea contestaţiei pot fi atacate de către oricare dintre părţile
cauzei, cu plângere la instanţa de contencios administrativ (a se vedea art. 29-36 din Legea nr. 101/2016),
atât pentru motive de nelegalitate, cât şi de netemeinicie, în termen de 10 zile de la comunicare.
Plângerea se formulează în scris, se depune la instanţa judecătorească competentă şi nu poate
cuprinde alte motive împotriva actelor autorităţii contractante decât cele cuprinse în contestaţia adresată
Consiliului.
70
Instanţa competentă să soluţioneze plângerea formulată împotriva deciziei pronunţate de Consiliu
este curtea de apel, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în a cărei rază teritorială se află sediul
autorităţii contractante (cu excepţia plângerilor privind procedurile de atribuire de servicii şi/sau lucrări
aferente infrastructurii de transport de interes naţional, când este competentă exclusiv Curtea de Apel
Bucureşti, Secţia contencios administrativ şi fiscal), prin complete specializate în materia achiziţiilor publice.
În cazuri temeinic justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, instanţa poate dispune, la
cererea părţii interesate, prin încheiere definitivă dată cu citarea părţilor, suspendarea procedurii de atribuire
şi/sau a executării contractului până la soluţionarea cauzei, sub condiţia constituirii prealabile, de către
partea care o solicită, a unei cauţiuni calculate prin raportare la valoarea estimată/stabilită a contractului.
Instanţa soluţionează cererea de suspendare luând în considerare consecinţele probabile ale acesteia
asupra tuturor categoriilor de interese ce ar putea fi lezate, inclusiv asupra interesului public, putând să nu
dispună măsura suspendării în cazul în care consecinţele negative ale acesteia ar putea fi mai mari decât
beneficiile ei.
Dacă admite plângerea, instanţa va modifica decizia CNSC, dispunând, după caz: a) anularea în tot
sau în parte a actului autorităţii contractante; b) obligarea la emiterea actului de către autoritatea contractantă;
c) îndeplinirea unei obligaţii de către autoritatea contractantă, inclusiv eliminarea oricăror specificaţii
tehnice, economice sau financiare discriminatorii din anunţul de participare, din documentaţia de atribuire
sau din alte documente emise în legătură cu procedura de atribuire; d) orice alte măsuri necesare remedierii
încălcării dispoziţiilor legale în materia achiziţiilor publice, achiziţiilor sectoriale sau concesiunilor; e) în
cazul deciziilor prin care Consiliul a soluţionat contestaţia prin soluţionarea unei excepţii procesuale, instanţa
desfiinţează decizia şi reţine cauza spre judecare pe fond, cu luarea în considerare a motivelor care au
determinat desfiinţarea deciziei.
Hotărârea prin care instanţa soluţionează plângerea este definitivă.
2.11.4.
Întrucât procedura administrativ-jurisdicţională în faţa CNSC este facultativă (potrivit art. 21 din
Constituţia României), operatorul economic care se pretinde vătămat prin actele realizate în cadrul procedurii
de atribuire se poate adresa pe calea contestaţiei şi instanţei de contencios administrativ (a se vedea art.
49-52 din Legea nr. 101/2016), după formularea notificării prealabile.
Astfel, potrivit art. 49 din Legea nr. 101/2016, persoana care se consideră vătămată de răspunsul
primit la notificarea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termen de 3 zile, calculat începând cu
ziua următoare primirii notificării prealabile, precum şi orice persoană care se consideră vătămată de
măsurile de remediere adoptate de autoritatea contractantă, se poate adresa instanţei de judecată.
Competenţa de soluţionare, în primă instanţă, aparţine secţiei de contencios administrativ şi fiscal a
tribunalului în a cărui arie de competenţă teritorială se află sediul autorităţii contractante, secţia, prin
complete specializate în achiziţii publice. Contestaţia va fi soluţionată de urgenţă şi cu precădere, într-un
termen ce nu va depăşi 45 de zile de la data sesizării.
În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, instanţa, până la soluţionarea
fondului cauzei, poate dispune la cererea părţii interesate, prin încheiere motivată, cu citarea părţilor,
suspendarea procedurii de atribuire, încheierea putând fi atacată cu recurs, în mod separat, în termen de 5
zile de la comunicare.
Sub sancţiunea nulităţii absolute, autoritatea contractantă are dreptul de a încheia contractul numai
după comunicarea hotărârii instanţei privind soluţionarea contestaţiei şi, în orice caz, numai după expirarea
termenului legal de aşteptare (11 zile, începând cu ziua următoare trimiterii deciziei de atribuire a
contractului către ofertanţii/candidaţii interesaţi, în cazul în care valoarea estimată a procedurii de achiziţie
publică sau de concesiune este egală sau mai mare decât pragurile valorice în raport cu care este obligatorie
transmiterea spre publicare către Jurnalul Oficial al Uniunii Europene a anunţurilor de participare; 6 zile,
începând cu ziua următoare trimiterii deciziei de atribuire a contractului către ofertanţii/candidaţii interesaţi,
în cazul în care valoarea estimată a procedurii de achiziţie publică sau de concesiune este mai mică decât
pragurile valorice în raport cu care este obligatorie transmiterea spre publicare către Jurnalul Oficial al
Uniunii Europene a anunţurilor de participare).
Primul termen de judecată este de 20 de zile de la data înregistrării plângerii, iar termenele de judecată
ulterioare nu pot fi mai mari de 15 zile; durata întregii proceduri nu poate depăşi 45 de zile de la data
sesizării instanţei.
71
Hotărârea motivată se redactează într-un termen de 7 zile de la pronunţare şi se comunică de îndată
părţilor în cauză. Ea poate fi atacată cu recurs, în termen de 10 zile de la comunicare, care se va soluţiona de
secţia de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel, în complet specializat în achiziţii publice.
2.12. Soluţionarea litigiilor având ca obiect acordarea de despăgubiri şi derularea contractelor

de concesiune
Dincolo de problema legalităţii actelor realizate în procedura de atribuire, instanţa de contencios

administrativ este competentă să soluţioneze, de urgenţă şi cu precădere, procesele şi cererile privind
acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul acestei proceduri, precum şi pe cele
privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor (a
se vedea art. 53-57 din Legea nr. 101/2016).
În primă instanţă, aceste litigii sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a
tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractant, prin complete specializate în
achiziţii publice.
Şi în acest caz, în cazuri temeinic justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, instanţa, până
la soluţionarea fondului cauzei, poate dispune, la cererea părţii interesate, prin încheiere motivată, cu
citarea părţilor, suspendarea executării contractului.
Dispoziţiile privind durata termenelor szabilite pentru soluţionarea contestaţiilor sunt aplicabile în
mod corespunzător, urmând ca hotărârea să se redacteaze în termen de 7 zile de la pronunţare, după care se
comunică de îndată părţilor.
Calea de atac este recursul, care se declară în termen de 10 zile de la comunicare, fiind în competenţa
secţiei contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel (complet specializat în achiziţii publice). Recursul
este soluţionat de urgenţă şi cu precădere, într-un termen ce nu va depăşi 30 de zile de la data sesizării legale
a instanţei.
Legea prevede (la art. 56) şi o serie de reguli speciale privind calcularea taxelor judiciare de timbru, în
funcţie de valoarea estimată a contractului, precum şi o taxă judiciară fixă, în cuantum de 450 lei, pentru
cererile neevaluabile în bani.
Important este şi faptul că, menţinând soluţia din fosta O.U.G. nr. 34/2006, art. 57 din Legea nr.
101/2016 prevede că părţile pot conveni ca litigiile în legătură cu interpretarea, încheierea, executarea,
modificarea şi încetarea contractelor să fie soluţionate pe calea arbitrajului (art. 57 din Legea nr.
101/2016).
3. Concesionarea bunurilor proprietate publică
3.1. Reglementare şi noţiune.
Sediul materiei, dincolo de dispoziţiile art. 136 alin. (4) din Constituţie, care se referă la posibilitatea
de concesionare a bunurilor proprietate publică, este reprezentat de O.U.G. nr. 54/2006 şi, sub câteva aspecte
generale, de art. 871-873 din NCC.
Astfel, deşi la momentul adoptării sale exista deja „legea specială”, mai concret O.U.G. nr. 54/2006,
legiuitorul român a simţit nevoia de a veni şi cu o mini-reglementare, paralelă şi inutilă, în cadrul noului Cod
Civil.
Conform art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 54/2006, contractul de concesionare a bunurilor proprietate
publică reprezintă contractul încheiat în formă scrisă prin care o autoritate publică, denumită concedent,
transmite, pe o perioadă determinată, unei persoane, denumite concesionar, care acţionează pe riscul şi
răspunderea sa, dreptul şi obligaţia de exploatare a unui bun proprietate publică în schimbul unei redevenţe.
Durata contractului de concesiune nu va putea depăşi 49 de ani, începând de la data semnării sale,
dar va putea fi prelungită pentru o perioadă egală cu cel mult jumătate din durata sa iniţială, prin simplul
acord de voinţă al părţilor (art. 7 din O.U.G. nr. 54/2006).
72
3.2. Procedura concesionării bunurilor proprietate publică.
3.2.1. Iniţiativa concesionării:
 aparţine concedentului sau potenţialului concesionar („persoana interesată”);

 are la bază un studiu de oportunitate efectuat, în prealabil, de către concedent;
 în termen de 30 de zile de la însuşirea propunerii de concesionare formulate de persoana interesată,
concedentul este obligat să procedeze la întocmirea studiului de oportunitate;
 în baza studiului de oportunitate se elaborează caietul de sarcini al concesiunii;
 concesionarea bunurilor proprietate publică se aprobă pe baza caietului de sarcini al concesiunii, prin
hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean, a Consiliului General al municipiului Bucureşti, a consiliului
orăşenesc sau comunal, după caz;
3.2.2. Procedurile de concesionare:
Conform art. 14-15 din O.U.G.nr. 54/2006, atribuirea contractului de concesiune se va face prin:
 Ca regulă prin licitaţie - procedura la care persoana fizică sau juridică interesată are dreptul
de a depune ofertă;
 Ca excepţie, prin:
o Negociere directă - procedura prin care concedentul negociază clauzele contractuale, inclusiv
redevenţa, cu unul sau mai mulţi participanţi la procedura de atribuire a contractului de concesiune;
o Atribuire directă, în condiţiile art. 59 din ordonanţă.
A. Procedura licitaţiei publice:
- reprezintă REGULA în materia concesionării;
Etape procedurale:
 concedentul are obligaţia să publice în Monitorul Oficial al României, Partea a VI-a, într-un cotidian
de circulaţie naţională şi într-unul de circulaţie locală anunţul de licitaţie, care va fi trimis spre publicare cu
cel puţin 20 de zile calendaristice înainte de data limită pentru depunerea ofertelor;
 persoana interesată are dreptul de a solicita şi obţine documentaţia de atribuire, respectiv dreptul de a
transmite o solicitare de participare la procedura de atribuire a contractului de concesiune;
 persoana interesată are dreptul de a solicita clarificări privind documentaţia de atribuire, iar
concedentul are obligaţia de a răspunde, în mod clar, complet şi fără ambiguităţi, la orice clarificare
solicitată, într-o perioadă care nu trebuie să depăşească 4 zile lucrătoare de la primirea unei astfel de
solicitări;
 procedura de licitaţie se poate desfăşura numai dacă în urma publicării anunţului de licitaţie au fost
depuse cel puţin 3 oferte valabile;
 în cazul în care în urma publicării anunţului de licitaţie nu au fost depuse cel puţin 3 oferte valabile,
concedentul este obligat să anuleze procedura şi să organizeze o nouă licitaţie;
 ofertantul are obligaţia de a elabora oferta în conformitate cu prevederile documentaţiei de atribuire;
 oferta are caracter obligatoriu, din punct de vedere al conţinutului, pe toată perioada de valabilitate
stabilită de concedent;
 conţinutul ofertelor trebuie să rămână confidenţial până la data stabilită pentru deschiderea acestora,
concedentul urmând a lua cunoştinţă de conţinutul respectivelor oferte numai după această dată;
 concedentul are obligaţia de a stabili oferta câştigătoare pe baza criteriului/criteriilor de atribuire
precizate în documentaţia de atribuire;
 criteriul de atribuire a contractului de concesiune este cel mai mare nivel al redevenţei, dar
concedentul poate ţine seama şi de alte criterii precum: capacitatea economico-financiară a ofertanţilor;
protecţia mediului înconjurător; condiţii specifice impuse de natura bunului concesionat;
 concedentul are dreptul de a solicita clarificări sau completări ale documentelor prezentate de
ofertanţi pentru demonstrarea conformităţii ofertei cu cerinţele solicitate, fără ca prin acestea să determine
apariţia unui avantaj evident în favoarea unui ofertant;
 contractul de concesiune se va încheia cu ofertantul a cărui ofertă a fost stabilită ca fiind
73
câştigătoare;
 concendentul are obligaţia de a informa ofertanţii despre deciziile referitoare la atribuirea
contractului de concesiune, în scris, cu confirmare de primire, nu mai târziu de 3 zile lucrătoare de la
emiterea acestora;
 concedentul poate să încheie contractul de concesiune numai după împlinirea unui termen de 20 de
zile calendaristice de la data realizării informării.
B. Procedura concesionarii prin negociere directă:
 procedura de negociere directă poate fi parcursă numai în situaţia în care, după repetarea procedurii
de licitaţie, nu au fost depuse cel puţin 3 oferte valabile;
 procedura de publicare a anunţului de negociere directă este similară procedurii de licitaţie publică;
 anunţul negocierii directe se trimite spre publicare cu cel puţin 10 zile calendaristice înainte de data
limită pentru depunerea ofertelor;
 concedentul are obligaţia de a pune documentaţia de atribuire la dispoziţia persoanei interesate, într-
o perioadă care nu trebuie să depăşească două zile lucrătoare de la primirea unei solicitări din partea acesteia;
 persoana interesată are dreptul de a solicita clarificări privind documentaţia de atribuire;
 concedentul are obligaţia de a transmite răspunsul la orice solicitare de clarificare cu cel puţin două
zile lucrătoare înainte de data limită pentru depunerea ofertelor;
 concedentul derulează negocieri cu fiecare ofertant care a depus o ofertă valabilă.
C. Atribuirea directă:
 bunurile proprietate publică pot fi concesionate prin atribuire directă companiilor naţionale, societăţilor
naţionale sau societăţilor comerciale aflate în subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea entităţilor care
pot avea calitatea de concedent, care au fost înfiinţate prin reorganizarea regiilor autonome şi care au ca obiect
principal de activitate gestionarea, întreţinerea, repararea şi dezvoltarea respectivelor bunuri, dar numai până la
finalizarea privatizării acestora;
 în acest caz nu este necesară întocmirea studiului de oportunitate, iar concesionarea prevăzută se aprobă
prin hotărâre a Guvernului, a consiliilor locale, judeţene sau a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după
caz;
 în măsura în care se constată că exploatarea bunului ce face obiectul concesiunii implică în mod necesar şi
executarea unor lucrări şi/sau prestarea unor servicii, concesionarul bunului are obligaţia de a încheia contracte pe
care, în funcţie de scopul urmărit şi de activităţile desfăşurate, să le califice conform prevederilor Ordonanţei de
urgenţă a Guvernului nr. 34/2006.
3.3. Regimul juridic al contractului de concesiune a bunurilor proprietate publică.
3.3.1. Forma şi redactarea contractului:
Forma scrisă este impusă ad validitatem;

Ca regulă - Contractul de concesiune va fi încheiat în limba română, în două exemplare, câte unul pentru
fiecare parte.
Ca excepţie - În cazul în care concesionarul este de o altă naţionalitate sau cetăţenie decât cea română
şi dacă părţile consideră necesar, contractul de concesiune se va putea încheia în patru exemplare, două în
limba română şi două într-o altă limbă aleasă de ele; fiecare parte va avea câte un exemplar în limba română
şi un exemplar în limba străină în care a fost redactat contractul. În caz de litigiu, exemplarele în limba
română ale contractului prevalează.
3.3.2. Structura contractului (art. 44 din H.G. nr. 168/2007):
 partea reglementară – cuprinde clauzele cuprinse în caietul de sarcini;

 partea convenţională – cuprinde clauzele contractuale stabilite prin acordul părţilor.
74
3.3.3. Legea aplicabilă:
Contractul de concesiune va fi încheiat întotdeauna în conformitate cu legea română.
3.3.4. Principiile care stau la baza concesionării bunurilor proprietate publică:
 transparenţa - punerea la dispoziţia tuturor celor interesaţi a informaţiilor referitoare la aplicarea

procedurii pentru atribuirea contractului de concesiune;
 tratamentul egal-aplicarea, într-o manieră nediscriminatorie, de către autoritatea publică, a
criteriilor de atribuire a contractului de concesiune;
 proporţionalitatea - presupune că orice măsură stabilită de autoritatea publică trebuie să fie
necesară şi corespunzătoare naturii contractului;
 nediscriminarea - aplicarea de către autoritatea publică a aceloraşi reguli, indiferent de
naţionalitatea participanţilor la procedura de atribuire a contractului de concesiune, cu respectarea condiţiilor
prevăzute în acordurile şi convenţiile la care România este parte;
 libera concurenţă - asigurarea de către autoritatea publică a condiţiilor pentru ca orice participant la procedura
de atribuire să aibă dreptul de a deveni concesionar în condiţiile legii, ale convenţiilor şi acordurilor internaţionale la
care România este parte.
3.3.5. Încheierea contractului:
 încheierea contractului de concesiune se face în termen de 20 de zile calendaristice de la data

împlinirii termenului prevăzut de lege pentru informarea participanţilor, sub sancţiunea plăţii de daune-
interese de către partea în culpă;
 refuzul ofertantului declarat câştigător de a încheia contractul de concesiune poate atrage după
sine plata daunelor-interese. Procedura de atribuire se anulează, urmând a fi reluată.
3.3.6. Părţile contractului de concesiune de bunuri proprietate publică:
Concedentul:
 în numele statului: ministerele sau alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale,
pentru bunurile proprietate publică a statului;
 în numele judetului, mun. Bucureşti, oraşului sau comunei: consiliile judetene, Consiliul General al
Mun. Bucureşti, consiliile locale sau instituţiile publice de interes local, pentru bunurile proprietate publică a
judeţului, oraşului sau comunei.
Concesionarul:
 orice persoană fizică sau juridică, română sau străină ( se subînţelege că este vorba despre persoane de
drept privat – subl.ns.).
3.3.7. Obiectul contractului:
 obiectul (derivat) al contractului îl reprezintă bunurile care sunt proprietate publică a statului sau
a unităţilor administrativ-teritoriale, potrivit Constituţiei şi reglementărilor legale privind proprietatea
publică;
 redevenţa obţinută prin concesionare se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, după caz;
 modul de calcul şi de plată a redevenţei se stabileşte de către ministerele de resort sau de alte organe
de specialitate ale administraţiei publice centrale ori de către autorităţile administraţiei publice locale.
3.3.8. Durata concesiunii:
 este de maximum 49 de ani de la data semnării contractului;

 se stabileşte în concret de către concedent, pe baza studiului de oportunitate;
 contractul de concesiune poate fi prelungit pentru o perioadă egală cu cel mult jumătate din durata
sa iniţială, prin simplul acord de voinţă al părtilor.
75
3.3.9. Clauze specifice:
 contractul va cuprinde clauzele prevăzute în caietul de sarcini şi clauzele convenite de părţile

contractante, în completarea celor din caietul de sarcini, fără ca ultimele să poată contraveni obiectivelor
concesiunii;
 contractul de concesiune va menţiona obligatoriu interdicţia pentru concesionar de a
subconcesiona, cu excepţia cazurilor prevăzute expres de ordonanţă;
 contractul va cuprinde şi clauze contractuale referitoare la împărţirea responsabilităţilor de mediu
între părţi;
 trebuie precizate în mod distinct categoriile de bunuri ce vor fi utilizate de concesionar în derularea
concesiunii, respectiv: bunurile de retur (revin de plin drept, gratuit şi libere de orice sarcini concedentului la
încetarea contractului de concesiune; sunt bunuri de retur bunurile care au făcut obiectul concesiunii), respectiv
bunurile proprii (la încetarea contractului de concesiune rămân în proprietatea concesionarului; sunt bunuri proprii
bunurile care au aparţinut concesionarului şi au fost utilizate de către acesta pe durata concesiunii).
3.3.10. Subconcesionarea:
Ca regulă – subconcesionarea nu este permisă.
Ca excepţie:
 companiile naţionale, societăţile naţionale sau societăţile comerciale care pot beneficia de
atribuirea directă a contractului de concesiune pot subconcesiona bunurile proprietate publică;
 studiul de oportunitate al subconcesionării se aprobă de către persoanele care, potrivit art. 5 din
ordonanţă, au calitatea de concedent în contractul de concesiune;
 subconcesionarea se aprobă, pe baza studiului de oportunitate, prin hotărâre a Guvernului, a consiliilor locale,
judeţene sau a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz;
 subconcesionarea poate fi aprobată şi prin hotărârea de aprobare a concesiunii;
 regimul juridic al subconcesionării este cel instituit de prezenta ordonanţă de urgenţă pentru concesionare,
iar redevenţa obţinută prin subconcesionare se face venit la bugetul companiilor naţionale, societăţilor naţionale sau
societăţilor comerciale care au subconcesionat bunurile aparţinând proprietăţii publice;
 sumele reprezentând redevenţa sunt utilizate numai pentru întreţinerea, repararea, reabilitarea,
modernizarea şi/sau dezvoltarea bunurilor proprietate publică care au făcut obiectul concesionării şi nu pot fi
recuperate prin amortizare conform prevederilor legale în vigoare.
3.3.11. Modificarea contractului de concesiune:
 modificarea părţii convenţionale se poate face, potrivit dreptului comun, prin acordul de voinţă al
părţilor;
 modificarea părţii reglementare se poate face prin manifestarea de voinţă unilaterală a
concedentului, cu notificarea prealabilă a concesionarului, pentru motive excepţionale legate de interesul
naţional sau local, după caz;
 dacă modificarea unilaterală a contractului îi aduce un prejudiciu, concesionarul are dreptul să
primească, fără întârziere, o justă despăgubire, stabilită de părţi sau, în caz de dezacord, de instanţa de
judecată;
 dezacordul părţilor nu poate, în nici un caz, să permită concesionarului să se sustragă obligaţiilor sale
contractuale.
3.3.12. Echilibrul financiar al contraprestaţiilor:
 relaţiile contractuale dintre concedent şi concesionar se bazează pe principiul echilibrului financiar al

concesiunii, respectiv pe realizarea unei posibile egalităţi între avantajele care îi sunt acordate concesionarului şi
sarcinile care îi sunt impuse;
 concesionarul nu va fi obligat să suporte creşterea sarcinilor legate de execuţia obligaţiilor sale, în cazul
76
în care această creştere rezultă în urma unei măsuri dispuse de o autoritate publică, unui caz de forţă majoră
sau a unui caz fortuit.
În doctrină s-a arătat că obligaţia concesionarului de a realiza, în mod direct, obiectul concesiunii, este
o obligaţie continuă, ceea ce duce la imposibilitatea renunţării la concesiune de către concesionar, fără
acordul concedentului, oricât de împovărătoare ar fi devenit obligaţiile asumate (A. Iorgovan, op.cit., 2005,
p.241).
Această concluzie, care poate părea mult prea severă pentru concesionar, dar este în acord cu
necesitatea protejării interesului public (salvgardarea, de regulă, a unui serviciu public), rezultă şi din
cuprinsul art.57 din ordonanţă, referitoare la modalităţile de încetare a concesiunii, text în care nu este
prevăzută şi posibilitatea denunţării unilaterale de către concesionar, pe motivul eventualei „destabilizări” a
echilibrului financiar al contraprestaţiilor.
3.3.13. Încetarea contractului de concesiune:
Regula:
 la expirarea duratei stabilite în contractul de concesiune.
Pe cale de excepţie, poate înceta înainte de termen:

 în cazul în care interesul naţional sau local o impune, prin denunţarea unilaterală de către
concedent, cu plata unei despăgubiri juste şi prealabile în sarcina acestuia, în caz de dezacord fiind
competentă instanţa de judecată;
 în cazul nerespectării obligaţiilor contractuale de către concesionar, prin reziliere de către
concedent, cu plata unei despăgubiri în sarcina concesionarului;
 în cazul nerespectării obligaţiilor contractuale de către concedent, prin reziliere de către
concesionar, cu plata unei despăgubiri în sarcina concedentului;
 la dispariţia, dintr-o cauză de forţă majoră, a bunului concesionat sau în cazul imposibilităţii
obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renunţare, fără plata unei despăgubiri.
La încetarea contractului de concesiune concesionarul este obligat să restituie, în deplină proprietate,
liber de orice sarcină, bunul concesionat.
3.3.14. Măsuri asigurătorii:
 concesionarul are obligaţia ca în termen de cel mult 90 de zile de la data semnării contractului de
concesiune să depună, cu titlu de garanţie, o sumă fixă reprezentând o cotă-parte din suma obligaţiei de
plată către concedent, stabilită de acesta şi datorată pentru primul an de exploatare;
 din această sumă sunt reţinute, dacă este cazul, penalităţile şi alte sume datorate concedentului de
către concesionar, în baza contractului de concesiune;
 concesionarul poate constitui drept garanţie şi titluri de credit, asupra cărora se va institui garanţie
reală mobiliară, cu acordul concedentului.
3.3.15. Dreptul de control:
 concedentul are dreptul să verifice, în perioada derulării contractului de concesiune, modul în care se
respectă condiţiile şi clauzele acestuia de către concesionar;
 persoana care consideră că un contract a fost calificat drept contract de concesiune de bunuri proprietate
publică, cu nerespectarea prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, poate solicita punctul de
vedere al Autorităţii Naţionale pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice;
 ministerele de resort şi Ministerul Finanţelor Publice, prin structurile cu atribuţii specifice de control,
realizează verificarea concesiunilor de bunuri proprietate publică de interes naţional, iar Direcţia generală de
administrare a marilor contribuabili, direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene şi a municipiului Bucureşti
realizează verificarea concesiunilor de bunuri proprietate publică de interes local, urmărind în special respectarea
dispoziţiilor referitoare la: aplicarea hotărârii de concesionare, publicitate, documentaţia de atribuire, aplicarea
procedurii de atribuire a contractului de concesiune, dosarul concesiunii, îndeplinirea obligaţiilor contractuale de
către concedent şi concesionar.
77
3.3.16. Publicitatea contractului de concesiune:
 contractele de concesiune a terenurilor de orice natură vor fi înregistrate de către concesionar în

registrele de publicitate imobiliară sau în cartea funciară;
 concedentul are obligaţia întocmirii unui dosar al fiecărei concesiuni atribuite, cu caracter de
document public.
3.3.17. Soluţionarea litigiilor:
Potrivit art. 66 din O.U.G. nr. 54/2006:

 Soluţionarea litigiilor apărute în legătură cu atribuirea, încheierea, executarea, modificarea şi încetarea
contractului de concesiune, precum şi a celor privind acordarea de despăgubiri se realizează potrivit prevederilor
Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare;
 Acţiunea în justiţie se introduce la secţia de contencios administrativ a tribunalului în a cărui jurisdicţie se
află sediul autorităţii contractante. Împotriva hotărârii tribunalului se poate declara recurs la secţia de contencios
administrativ a curţii de apel.
Aceste reglementări trebuie raportate la dispoziţiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului

administrativ, conform căreia:
 Sunt asimilate actelor administrative şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect
punerea în valoare a bunurilor proprietate publică (art.2 alin.1 lit.c);
 Plângerea prealabilă administrativă, în cazul acţiunilor care au ca obiect contractele administrative,
are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile din Codul de procedură civilă fiind
aplicabile în mod corespunzător (art.7 alin.6);
 Atunci când obiectul acţiunii în contencios administrativ îl formează un contract administrativ, în
funcţie de starea de fapt, instanţa poate (art.18 alin.4):
a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;
b) obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;
c) impune uneia dintre părti îndeplinirea unei anumite obligaţii;
d) suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere;
e) obliga partea în culpă la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale.
Instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze şi litigiile care apar în fazele
premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea,
modificarea, interpretarea, executarea şi încetarea contractului administrativ (art.8 alin. 2 din Legea
contenciosului administrativ).
În ceea ce priveşte modul general în care judecătorul „administrativ” va analiza litigiul privind
contractul de concesiune, tot Legea contenciosului subliniază un principiu extrem de important, aplicabil, de
altfel, pentru toate cauzele având ca obiect contracte administrative, anume regula după care principiul
libertăţii contractuale este subordonat principiului priorităţii interesului public (art.8 alin.3).
Acest aspect demonstrează natura juridică şi regimul juridic specifice ale contractului de concesiune,
în special, şi ale contractelor administrative, în general, fapt care justifică şi tratarea lor în mod separat de
celelalte contracte încheiate sub imperiul exclusiv al dreptului privat.
Apreciem că procedura arbitrajului nu este admisibilă, întrucât în cazul concesiunilor de bunuri
proprietate publică competenţa de soluţionare a litigiilor aparţine exclusiv instanţei de contencios
administrativ, conform dispoziţiilor exprese ale Legii nr. 554/2004 şi O.U.G. nr. 54/2006.
Din acest motiv, clauza din modelul de contract prezentat în Anexa 6 a H.G. nr. 168/2007,
conform căreia „Pentru soluţionarea eventualelor litigii, părţile pot stipula în contractul de concesiune clauze
compromisorii”, este nelegală şi lovită de nulitate, neputând fi luată în considerare.
4. Serviciul public.
4.1. Concepţia clasică asupra noţiunii de „serviciu public”.
78
Definiţii propuse în doctrina interbelică:
Paul Negulescu – „creaţiune a Statului, judeţului sau comunei, pusă la dispoziţiunea publicului în
scop de a satisface, în mod regulat şi continuu, nevoi cu caracter general, cărora iniţiativa privată nu ar
putea să le dea decât o satisfacţie incomplectă şi intermitentă” (P. Negulescu, op.cit., 1925, p.217-218);
Marin Văraru: - „orice activitate, creiată, pentru satisfacerea unor interese colective care se
realizează după procedura specială a dreptului public, la nevoe cu concursul forţei publice” (Marin Văraru,
op.cit., 1928, p.94);
Anibal Teodorescu – „serviciul înfiinţat şi organizat de către stat sau subîmpărţirile sale
administrative, pentru îndeplinirea atribuţiilor lor executive” (Anibal Teodorescu, Tratat de drept
administrativ, vol.I, op.cit., p.256);
Erast Diti Tarangul – „orice activitate a autorităţilor publice pentru satisfacerea unei nevoi de
interes general, care este atât de importantă, încât trebuie să funcţioneze în mod regulat şi continuu” (Erast
Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ, Cernăuţi, 1944, p.15)
Caracteristici ale „serviciului public”, în viziunea clasică:

 conform teoriei clasice, serviciul public trasează „frontierele” dreptului administrativ,
precum şi ale competenţei instanţelor de contencios administrativ;
 deşi există dificultăţi la nivel doctrinar cu privire la criteriile care pot duce la identificarea
domeniilor de interes public, se apreciază că există trei servicii publice esenţiale în orice stat: justiţia;
siguranţa, ordinea şi liniştea internă; apărarea naţională;
 numărul serviciilor publice este direct proporţional cu gradul de civilizaţie şi invers
proporţional cu iniţiativa particulară;
 statul poate organiza servicii publice cu titlu de monopol (poştă, poliţie, căi ferate etc.) şi
servicii fără titlu de monopol (învăţământ, teatre etc.);
 serviciile publice pot fi recunoscute şi înfiinţate numai prin lege.
 (A.Iorgovan, op.cit., 2005, p. 180-182).
4.2. Dispoziţii constituţionale relevante.

Regăsim mai multe categorii de prevederi aplicabile serviciilor publice:
a. dispoziţii care consacră principii generale, care stau la baza funcţionării oricărei
autorităţi/instituţii publice: egalitatea în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi discriminări
(art.16 alin.1); nimeni nu este mai presus de lege (art.16 alin. 2); egalitatea în drepturi, fără discriminare
(art.4 alin.2); obligaţia autorităţilor publice de a respecta şi a ocroti viaţa intimă, familială şi privată (art.26
alin.1) ş.a.;
b. reglementarea principiilor de organizare şi funcţionare a administraţiei publice şi a serviciilor
publice: „Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile
descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice” (art.120 alin.1);
c. consacrarea autorităţilor publice implicate în prestarea sau conducerea de servicii publice:
„Consiliul judeţean este autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea activităţii consiliilor
comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean.” (art.122 alin.1);
„Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice deconcentrate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ -
teritoriale”; (art.122 alin. 1);
d. consacrarea serviciilor publice implicate în satisfacerea şi exercitarea drepturilor, libertăţilor
fundamentale şi îndatoririlor fundamentale, conform Titlului II din Constituţie: sistemul (serviciul) de
învăţământ (art.32); serviciul public de asistenţă socială (art.34); serviciile publice de radio şi televiziune
(art.31); sistemul sanitar (art.34); serviciile de asigurarea a liberei circulaţii (art.25) etc.
(V.Vedinaş, op.cit., 2017, pp. 524-525; A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.185-186).
79
De asemenea, există numeroase acte normative speciale care reglementează organizarea şi
funcţionarea serviciilor publice, în cele mai diverse domenii (de exemplu: Legea învăţământului nr. 84/1995;
Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice nr.51/2006; Legea serviciului public de alimentare cu
energie termică nr. 325/2006; Legea serviciului de alimentare cu apă şi de canalizare nr. 241/2006; Legea
serviciului de iluminat public nr. 230/2006; Legea serviciului de salubrizare a localităţilor etc.).
4.3. Definiţia şi trăsăturile serviciului public, în doctrina actuală.
e) Doctrina franceză:
În general, autorii francezi se opresc la următoarea definiţie a serviciului public: „activitate de interes
general, efectuată fie de către o persoană publică, fie de către o persoană privată aflată sub controlul unei
persoane publice, şi care este supusă unui regim juridic particular” (Jacqueline Morand Deviller, Cours de
droit administratif, 8e edition, Montchrestien, 2003, p.467).
Trăsături enunţate:
 serviciul public reprezintă noţiunea „cea mai complexă, schimbătoare, controversată şi
esenţială a dreptului administrativ”;
 alături de „poliţie”, serviciul public reprezintă o formă de activitate a administraţiei publice,
caracterizată prin sarcina de „prestare” în favoarea uzagerilor;
 satisfacerea interesului public reprezintă criteriul de bază care justifică înfiinţarea unui
serviciu public, o asemenea decizie a unei autorităţi publice fiind chiar supusă controlului de legalitate
exercitat de judecătorul administrativ;
 gestionarea (prestarea) serviciului public se poate partaja între o autoritate publică şi o
persoană de drept privat, rămânând, însă, întotdeauna, un drept de control exercitat de reprezentanţii puterii
publice;
 regimul juridic în care se prestează serviciul public este unul exorbitant, de drept public,
indiferent de natura prestatorului, tocmai pentru a se asigura atingerea obiectivului final: satisfacerea
interesului general.
(Jacqueline Morand Deviller, op.cit., 2003, p. 467-470).
f) Doctrina română:
Definiţii propuse:
- „Serviciul public este forma acţiunii administrative prin care o persoană publică îşi asumă
satisfacerea unei nevoi de interes general” (A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.184);
- În sens organic, serviciul public reprezintă „ansamblul de agenţi şi mijloace, pe care o persoană
publică sau un agent privat autorizat de o persoană publică le afectează realizării unei nevoi de interes
public”; în sens funcţional, reprezintă „activitatea de interes general, realizată de administraţie, care are ca
misiune satisfacerea unui interes general” (V.Vedinaş, op.cit., 2017, p. 523).
Trăsăturile actuale ale serviciului public:

 scopul serviciului public este satisfacerea interesului public;
 realizarea serviciului public se poate face de agenţi publici („stabilimentele publice”) sau de
agenţi privaţi autorizaţi de puterea publică şi aflaţi sub controlul permanent al acesteia („stabilimentele de
utilitate publică”);
 prestarea serviciului public trebuie să fie continuă (principiul continuităţii), pentru a nu se
aduce grave tulburări în viaţa colectivităţii;
80
 egalitatea uzagerilor în faţa serviciului public, fără privilegii şi fără discriminări (denumit şi
principiul echităţii);
 adaptabilitatea serviciului public, în raport de evoluţia societăţii şi de nevoile reale ale
acesteia;
 serviciul public poate fi prestat într-un regim exclusiv de drept administrativ, atunci când
este în sarcina unui subiect de drept public, respectiv într-un regim juridic mixt (drept administrativ,
predominant, completat cu normele dreptului privat), dacă este gestionat de către o persoană de drept privat,
autorizată de o autoritate publică;
 litigiile privind modul de prestare a unui serviciu public sunt de competenţa instanţei de
contencios administrativ, după cum prevede, de altfel, şi Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ
(art.2 alin. 1. lit.c).
(A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.187; V.Vedinaş, op.cit., 2017, pp. 525-526; Jacqueline Morand Deviller,
op.cit., 2003, p.485-512).
2.6. Clasificarea serviciilor publice.
a. După forma de realizare:

 servicii publice realizate în regim de monopol de stat;
 servicii publice care pot fi realizate şi de agenţi privaţi autorizaţi.
b. După gradul de interes pentru colectivitate:

 servicii publice de interes naţional;
 servicii publice de interes judeţean/local.
c.După natura serviciului public prestat:

 servicii publice administrative;
 servicii publice industriale şi comerciale;
 servicii publice sociale;
 servicii publice culturale;
 servicii publice religioase;
 servicii publice de agrement.
(A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.187-188; V.Vedinaş, op.cit., 2017, p. 527).
 Compararea contractului de concesiune de lucrări şi servicii cu contractul de concesiune a bunurilor

proprietate publică.
 Analiza modului în care a fost transpusă, în România, Directiva 2004/23/UE. Identificarea eventualelor
neconcordanţe.
 Identificarea bunurilor, activităţilor sau serviciilor publice care pot face obiectul contractului de
concesiune.
 Identificarea entităţilor care pot avea calitatea de concedent.
 Identificarea diferenţelor dintre contractul de concesiune şi celelalte modalităţi de punere în valoare
a domeniului public.
 Ce reprezintă „riscul”, în materia concesiunii de lucrări şi servicii?
81
 Care este structura contractului de concesiune?
 Care este durata maximă a contractului de concesiune? Dar durata minimă?
 Ce clauze obligatorii trebuie incluse într-un contract de concesiune?
 Care sunt etapele atribuirii unui contract de concesiune?
 Care sunt căile de atac prevăzute de legislaţia în vigoare în materia contractului de concesiune?
 Care este instanţa competentă să soluţioneze litigiile legate de încheierea şi derularea contractelor de
concesiune?
 Ce reprezintă „principiul echilibrului financiar al concesiunii” ?
 În ce constă „teoria impreviziunii” şi care este aplicaţia ei în materia contractului de concesiune?
 Pot fi concesionate bunurile din domeniul privat al statului/unităţilor administrativ-teritoriale?
 Care sunt criteriile determinante în selectarea ofertei câştigătoare, în cadrul procedurii concesionării?
 Ce se înţelege prin denunţarea unilaterală a contractului de concesiune?
 În ce circumstanţe se poate renunţa la continuarea derulării contractului de concesiune?
 Ce reprezintă „bunurile de retur”? Dar „bunurile proprii”? Daţi exemple.
1. Prin Hotărârea Guvernului n/2007 se dispune concesionarea unui imobil proprietate publică a
statului către S.C. „Z” S.R.L., în urma parcurgerii procedurii negocierii directe.
Societatea comercială „Y” S.R.L., care notificase Guvernului dorinţa de a concesiona bunul în cauză, atacă în
contencios administrativ H.G. n/2007, arătând că aceasta este lovită de nulitate, în condiţiile în care, în prealabil, nu
se efectuase procedura licitaţiei publice.
În apărare, Guvernul arată că procedura licitaţiei publice nu este obligatorie dacă, din motive de oportunitate pe
care instanţa nu este competentă să le cenzureze, concedentul a apreciat că este preferabil să apeleze la procedura
alternativă a negocierii directe.
Este întemeiată apărarea pârâtului?
2. În urma parcurgerii procedurii de concesionare prin procedura licitaţiei publice, se încheie între
consiliul local al localităţii X şi S.C. „Z” S.R.L. un contract de concesionare a unui teren din domeniul
public, pe o durată de 20 de ani.
După trei ani de la semnarea contractului, consiliul local decide denunţarea unilaterală a contractului,
arătând că a primit propuneri mult mai avantajoase din partea altor societăţi comerciale care doresc să
construiască o construcţie tip „Mall” pe terenul în cauză, fapt care ar contribui la creşterea gradului de
angajare a locuitorilor localităţii.
Concesionarul „Z” contestă în justiţie hotărârea consiliului local, solicitând anularea acesteia.
Care este soluţia instanţei?
1. Contractul de concesiune poate avea ca obiect:
a. numai bunuri proprietate publică a statului;
b. numai bunuri proprietate publică sau privată a statului sau unităţilor administrativ-teritoriale;
c. bunuri publice, activităţi sau servicii;
d. numai bunuri proprietate privată a statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.
2. Pot avea calitatea de concedent, în numele judeţului, oraşului sau comunei:

a. primarul;
b. consiliul judeţean sau, după caz, consiliul local;
c. prefectul;
82
d. Guvernul.
3. Poate avea calitatea de concesionar:

a. orice persoană juridică de drept public;
b. orice instituţie publică sau persoană juridică;
c. orice persoană fizică sau juridică de drept privat, română sau străină;
d. numai persoanele fizice sau juridice de cetăţenie sau naţionalitate română.
4. Atribuirea unui contract de concesiune se face:

a. de regulă, prin atribuire directă;
b. numai prin licitaţie publică, fără excepţie;
c. numai prin negociere directă;
d. ca regulă, prin licitaţie publică.
5. Procedura concesionării prin licitaţie publică se parcurge:

a. după eşuarea procedurii de negociere directă;
b. în cazuri prevăzute în mod limitativ de lege;
c. cu caracter de regulă, de la care există şi excepţii;
d. după finalizarea procedurii dialogului competitiv.
6. Contractul de concesiune:
a. nu poate fi modificat unilateral;
b. poate fi modificat unilateral;
c. poate fi modificat numai prin acordul de voinţă al părţilor contractante;
d. poate fi modificat unilateral de către oricare din părţile contractante.
7. Dreptul de a rezilia contractul de concesiune aparţine:

a. numai concedentului;
b. numai concesionarului;
c. oricărei părţi contractante, dacă cealaltă parte este în culpă;
d. numai părţii care nu îşi poate îndeplini obligaţiile contractuale, din motive de forţă majoră.
8. Contractul de concesiune:
a. trebuie să îmbrace forma scrisă;
b. este un contract pur consensual;
c. poate fi încheiat în formă orală;
d. trebuie încheiat în formă autentică.
9. Desemnarea ofertei câştigătoare, în cazul concesiunii de bunuri publice, se face:

a. pe criteriul celui mai mare nivel al redevenţei, în mod exclusiv;
b. în funcţie de nivelul redevenţei şi de alte criterii stabilite de concedent;
c. în funcţie de durata concesionării;
d. în funcţie de calitatea concesionarului şi de durata contractului de concesionare.
10. Contractul de concesionare poate fi atacat:

a. în faţa instanţelor de drept privat;
b. în contencios administrativ;
c. numai pe cale administrativă;
d. numai prin contestaţia adresată concedentului.
(precizare: întrebările au în vedere concesiunea de bunuri proprietate publică).
Răspunsuri: 1-c; 2-b; 3-c; 4-d; 5-c; 6-b; 7-c; 8-a; 9-b; 10-b.
83
BIBLIOGRAFIE:
- Mircea Anghene, Utilizarea domeniului public, teză de doctorat în drept, Imprimeriile Române,
Bucureşti, 1943;
- Simona Gherghina, Aladar Sebeni, Efectele şi încetarea contractului de concesiune, în Dreptul nr. 11/1999, p. 3-
22;
- Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediţia 4, Editura All Beck, Bucureşti, 2005,
p. 221-248;
-
- Constantin Rarincescu, Teoria serviciului public, Curs predat la doctoratul juridic, nerevăzut,
Editura cursurilor litografiate, Bucureşti, 1941;
- Aladar Sebeni, Noţiunea contractului de concesiune şi încheierea acestuia, în Dreptul nr. 8/1999, p.
3-20;
- Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale,vol. I, ediţia a IV-a, Institutul de
Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 154-169.
- Jean Vermeulen, Contractul de concesiune de serviciu public, Editura Scrisul Românesc, Craiova,
1930.
CAPITOLUL 8
RĂSPUNDEREA ÎN DREPTUL ADMINISTRATIV.
PRECIZĂRI GENERALE. RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV DISCIPLINARĂ
Teme:
- Noţiuni introductive.
- Constrângerea administrativă.
- Subiectele răspunderii administrative şi formele acesteia.
- Răspunderea administrativ-disciplinară.
Obiective:
- prezentarea noţiunilor de bază în materia răspunderii şi stabilirea corelaţiilor dintre ele;
- analiza constrângerii administrative şi a relaţiei constrângere – răspundere în dreptul
administrativ;
- identificarea elementelor specifice pentru fiecare categorie a răspunderii de drept administrativ;
- identificarea legislaţiei incidente;
- analizarea răspunderii administrativ-disciplinare
84
SINTEZE TEORETICE:
1. Noţiuni introductive.
Plecând de la premisa că norma de drept reglementează o anumită conduită, noţiunile de răspundere şi

responsabilitate sunt strâns legate de modul în care destinatarii acestei norme înţeleg sau nu să se conformeze
regulilor de conduită stabilite de puterea publică.
Pentru aceste considerente, s-a exprimat în doctrină opinia că cele două noţiuni nu sunt identice
(Verginia Vedinaş, op.cit., 2002, p. 581).
Astfel:
 Cât timp un subiect de drept are o conduită conformă sistemului de valori al societăţii, el este
responsabil;
 Când subiectul de drept deviază de la sistemul de valori instituit de societate, acesta devine
răspunzător.
Aşadar, răspunderea intervine atunci când încetează responsabilitatea, adică „pe tărâmul răului
înfăptuit.”
Doctrina interbelică nu a fundamentat o asemenea distincţie, autorii de la acea vreme analizând
problema „responsabilităţii” în dreptul administrativ, în special a responsabilităţii puterii publice şi a
agenţilor săi pentru prejudiciile cauzate prin acte şi fapte nelegale.
 Noţiunea de „poliţie administrativă” - nu se confundă cu organul competent să asigure ordinea

şi liniştea publică, ci evocă acea prerogativă a puterii publice prin care aceasta reuşeşte să menţină ordinea
publică, să garanteze securitatea persoanelor şi a bunurilor.
 Executarea silită = intervenţia în forţă, manu militari, a puterii publice, în vederea

înfrângerii rezistenţei unui subiect de drept care nu se conformează de bună-voie anumitor obligaţii.
Se recurge la executare silită:
- Când subiectul de drept se împotriveşte şi nu execută de bună-voie obligaţiile ce îi revin în cadrul
unor raporturi de drept administrativ, indiferent dacă s-a comis o faptă antisocială sau nu;
- Când subiectele de drept nu execută de bună-voie decizii obligatorii luate de diferite autorităţi publice, de
regulă cu atribuţii jurisdicţionale.
2. Constrângerea administrativă.
2.1. Elementele raportului răspundere – constrângere
A. Cauze:
 Răspunderea este atrasă de săvârşirea unei fapte antisociale, pe când constrângerea intervine şi în
absenţa comiterii unui ilicit;
 Există unele forme de constrângere care intervin tocmai pentru a se preveni comiterea unei
fapte ilicite (de exemplu, măsurile de poliţie administrativă privind instituirea carantinei, internarea
bolnavilor psihic etc.).
B. Scop:
 Răspunderea – intervine numai pentru comiterea unei fapte ilicite şi urmăreşte:
- La nivel social – restabilirea ordinii de drept, a ordinii normative;
- La nivelul individului-autor – exprimarea dezacordului societăţii faţă de comportamentul ilicit,
printr-o reacţie negativă a autorităţilor sociale;
- Prevenirea comiterii pe viitor a unor noi fapte antisociale.
 Scopul constrângerii:
85
- Menţinerea neafectată a ordinii de drept – în ipoteza absenţei unei fapte ilicite;
- Restabilirea ordinii de drept – dacă a fost comisă o faptă ilicită;
- Realizarea unui rol preventiv.
(V. Vedinaş, op. cit., 2017, pp. 529-530.)
- De asemenea, se mai admite şi o funcţie de autoreglare a sistemului (subsistemului) social.
(A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 341.)
C. Mod de acţiune:
 Răspunderea se obiectivează prin acţiuni de constrângere;
 Constrângerea nu presupune întotdeauna existenţa unei forme de răspundere.
2.2. Definiţia şi trăsăturile constrângerii administrative
A. Definiţie:
Constrângerea administrativă = „totalitatea măsurilor dispuse de organele administraţiei publice, în

temeiul legii şi cu folosirea puterii publice, în scopul de a realiza prevenirea săvârşirii de fapte antisociale,
sancţionarea comiterii unor asemenea fapte, apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, executarea
obligaţiilor acestora sau punerea în executare a unor obligaţii dispuse de autorităţi publice din sfera celor
trei clasice puteri sau din afara acestei sfere.” (V.Vedinaş, op. cit., 2017, p. 531).
Orice măsură cu caracter sancţionatoriu dispusă de un organ al administraţiei publice este, implicit, şi o
formă de manifestare a constrângerii administrative, dar nu orice sancţiune de drept administrativ, adică orice
măsură de poliţie administrativă, este şi o formă de concretizare a răspunderii specifice dreptului administrativ
(A.Iorgovan, op. cit., 2005, p. 342).
B. Trăsăturile constrângerii administrative:
 Reprezintă un ansamblu de măsuri luate de administraţia publică, care se pot concretiza în

acte juridice, operaţiuni administrative sau fapte materiale;
 Caracterul legal al măsurilor de mai-sus;
 Se bazează pe puterea publică;
 Scopul măsurilor de constrângere administrativă poate consta în:
 prevenirea săvârşirii unor fapte ilicite;
 sancţionarea autorului unei fapte ilicite;
 apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor;
 asigurarea executării unor obligaţii;
 punerea în executare a unor decizii emise de diferite autorităţi.
2.3. Clasificarea măsurilor de constrângere administrativă:
a. În funcţie de scopul lor:

 Măsuri fără caracter sancţionator - intervin pentru a preveni comiterea unor fapte ilicite (de
exemplu: tratamentul medical obligatoriu, instituirea carantinei etc.);
 Măsuri cu caracter sancţionator – intervin în ipoteza comiterii unor fapte antisociale (de
exemplu: amenzi, anulări de acte etc.);
 Măsuri de executare silită – intervin atunci când cele din primele două categorii nu sunt
îndeplinite de bună voie (de exemplu: reţinerea şi conducerea la sediul poliţiei a unei persoane care a comis o
contravenţie).
b. În funcţie de obiectul măsurii:
 Cu privire la bunuri (rechiziţii, confiscări etc.);
 Cu privire la persoane (internarea obligatorie, reţinerea în vederea prelevării de probe
biologice etc.);
 Cu privire la acte juridice sau operaţiuni administrative (anulări, suspendări);
86
 Cu privire la protecţia mediului înconjurător (obligarea proprietarilor la luarea unor măsuri de
protejare a terenurilor, pădurilor etc.);
 Cu caracter mixt.
c. În funcţie de organul care le dispune:

 Măsuri dispuse exclusiv de organe administrative;
 Măsuri dispuse de organe administrative împreună cu alte organe de stat, cu structuri
nestatale sau cu sprijinul cetăţenilor.
d. În funcţie de regimul juridic aplicabil:

 Măsuri aplicate într-un regim exclusiv de drept administrativ;
 Măsuri aplicate într-un regim juridic mixt.
(A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 350- 354; V. Vedinaş, op. cit., 2017, p. 532)
3. Subiectele răspunderii administrative şi formele acesteia.
A. Subiectele:
 Subiectul activ al faptei = subiectul pasiv în procesul tragerii la răspundere – este

autorul faptei ilicite, persoană fizică sau juridică;
 Subiectul pasiv al faptei = subiectul activ în procesul tragerii la răspundere - este
autoritatea publică faţă de care se răsfrâng consecinţele faptei şi în a cărei competenţă intră tragerea la
răspundere a făptuitorului.
B. Formele răspunderii administrative:
Răspunderea administrativă intervine atunci când se comite „ilicitul administrativ”, adică atunci când sunt
încălcate dispoziţii imperative care reglementează raporturile juridice de drept administrativ.
Categorii:
 Răspunderea administrativ - disciplinară: intervine pentru ipoteza comiterii ilicitului
administrativ propriu-zis, acesta fiind denumit, de regulă, „abatere disciplinară” şi fiind incident, în special,
în materia funcţiei publice.
 Răspunderea administrativ- contravenţională: intervine atunci când se comit fapte ilicite
calificate de legislaţia în vigoare drept „contravenţii”;
 Răspunderea administrativ- patrimonială: intervine atunci când autorităţile publice
produc prejudicii materiale şi/sau morale prin activitatea lor nelegală, pe care vor fi obligate să le „repare”
prin plata unor despăgubiri.
4. Răspunderea administrativ-disciplinară.
2.1 Noţiune şi definiţie:
Reprezintă acea formă a răspunderii administrative care intervine în ipoteza ilicitului

administrativ denumit generic „abatere disciplinară”.
Sancţiunile sunt diversificate atât ca denumire (amenzi, avertisment, retragerea cuvântului, excludere
temporară, suspendări, retrogradări din funcţie, destituire etc), cât şi ca regim juridic, neexistând o lege-cadru
în această materie (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 365-367).
Această formă a răspunderii este regăsită în materia funcţiei publice, dar şi atunci când se comit
„abateri” de la exercitarea atribuţiilor legale de către demnitarii publici din administraţia de stat sau de către
aleşii locali.
Acelaşi tip de răspundere se antrenează şi în ipoteza nesocotirii altor obligaţii legale decât cele
specifice funcţionarilor publici, conţinute în raporturi administrative de subordonare sau de conformare;
practic, prin eliminare, orice formă de răspundere declanşată în cadrul raporturilor de drept administrativ,
87
care nu este reglementată de acte normative contravenţionale, intră sub incidenţa răspunderii administrativ-
disciplinare clasice.
Aşadar, sintagma „răspundere disciplinară” nu evocă doar încălcarea unor norme de conduită referitoare la
exercitarea atribuţiilor de serviciu de către funcţionari publici, demnitari sau aleşi locali („personalul
administrativ”, în general), ci ea vizează multiple „abateri” de la „disciplina” socială creionată de normele
dreptului administrativ.
De principiu, „abaterile disciplinare” prezintă un pericol social mai redus decât cel al „abaterilor
contravenţionale”.
Răspunderea administrativ-disciplinară nu trebuie confundată cu răspunderea disciplinară din

dreptul muncii, specifică salariatului şi reglementată în cadrul Codului Muncii (art. 263-268 din Legea nr.
52/2003, cu modificările şi completările ulterioare).
Definiţia răspunderii administrativ-disciplinare = situaţia juridică prin care se concretizează

raportul sancţionator, fără caracter contravenţional, stabilit între subiectul activ al faptei (autorul
abaterii disciplinare) şi subiectul activ al răspunderii (autoritatea care aplică sancţiunea), în cazul
săvârşirii cu vinovăţie de către primul a unei abateri disiciplinare.
(A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 361; V. Vedinaş, op. cit., 2017, p. 536.)
Trăsături:
 reprezintă o situaţie juridică, adică un complex de drepturi şi obligaţii corelative;
 reprezintă conţinutul unui raport juridic sancţionator, fără caracter contravenţional;
 subiectul activ al răspunderii disciplinare este autoritatea publică în a cărei competenţă intră
sancţionarea faptei ilicite, iar subiectul pasiv îl constituie autorul abaterii disciplinare;
 subiectul pasiv al răspunderii poate fi, după caz, un organ administrativ, un funcţionar
public, o structură nestatală sau o persoană fizică care nu deţine o funcţie publică;
 angajarea răspunderii este condiţionată de existenţa vinovăţiei;
 sancţiunile specifice nu sunt privative de libertate.
(A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 364-365.)
Din modul de reglementare rezultă că şi răspunderea administrativ-disciplinară se întemeiază pe
principiul legalităţii, în sensul că nu va constitui abatere disciplinară decât acea faptă prevăzută ca atare în
lege şi, pe de altă parte, nu se va putea angaja răspunderea decât în ipoteza vinovăţiei făptuitorului (în forma
culpei sau intenţiei, după caz).
4.2. Fundamente constituţionale ale răspunderii administrativ-disciplinare:
 art. 73 lit. j) – „Categorii de legi”, include statutul funcţionarilor publici în categoria

reglementărilor de rang organic; în prezent este vorba de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor
publici, cu modificările şi completările ulterioare;
 art. 95 – „Suspendarea din funcţie”, instituie posibilitatea sancţionării Preşedintelui
României pentru comiterea unor fapte grave de încălcare a Constituţiei, adică pentru „abateri de la disciplina
naţională”;
 art. 109 – „Răspunderea membrilor Guvernului” – instituie o formă de răspundere
„disciplinară” aplicabilă miniştrilor, prin suspendarea lor din funcţie de către Preşedintele României, în cazul
începerii urmăririi penale, respectiv al trimiterii în judecată, dispoziţii reluate şi de Legea nr. 115/1999
privind responsabilitatea ministerială, cu modificările şi completările ulterioare.
4.3. Răspunderea administrativ - disciplinară reglementată de Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, republicată, şi H.G. nr. 1344/2007 privind normele de organizare şi funcţionare a
comisiilor de disciplină:.
Răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici este reglementată în Capitolul 8 al legii, intitulat

„Sancţiunile disciplinare şi răspunderea funcţionarilor publici”.
Potrivit art. 77 alin.1 din lege – „Încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a îndatoririlor
88
corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţin şi a normelor de conduită profesională şi civică prevăzute
de lege constituie abatere disciplinară şi atrage răspunderea disciplinară a acestora”.
4.3.1. Abaterile disciplinare sunt enumerate în art. 77 alin. 2 şi constau în:

 întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;
 neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor;
 absenţe nemotivate de la serviciu;
 nerespectarea în mod repetat a programului de lucru;
 intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului legal;
 nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu acest caracter;
 manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi
desfăşoară activitatea;
 desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu caracter politic;
 refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu;
 încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilităţi, conflicte de interese
şi interdicţii stabilite prin lege pentru funcţionarii publici;
 alte fapte prevăzute ca abateri disciplinare în actele normative din domeniul funcţiei publice
şi a funcţionarilor publici.
De asemenea, în Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici,

republicată, sunt reglementate în detaliu normele de conduită profesională a căror încălcare poate declanşa
răspunderea administrativ-disciplinară a celui vinovat.
Aceste norme „codificate” de conduită profesională pornesc de la o serie de principii fundamentale,
enumerate în art. 3 al Legii nr. 7/2004:
 supremaţia Constituţiei şi a legii, principiu conform căruia funcţionarii publici au
îndatorirea de a respecta Constituţia şi legile ţării;
 prioritatea interesului public, principiu conform căruia funcţionarii publici au îndatorirea
de a considera interesul public mai presus decât interesul personal, în exercitarea funcţiei publice;
 asigurarea egalităţii de tratament a cetăţenilor în faţa autorităţilor şi instituţiilor publice,
principiu conform căruia funcţionarii publici au îndatorirea de a aplica acelaşi regim juridic în situaţii
identice sau similare;
 profesionalismul, principiu conform căruia funcţionarii publici au obligaţia de a îndeplini
atribuţiile de serviciu cu responsabilitate, competenţă, eficienţă, corectitudine şi conştiinciozitate;
 imparţialitatea şi independenţa, principiu conform căruia funcţionarii publici sunt obligaţi
să aibă o atitudine obiectivă, neutră faţă de orice interes politic, economic, religios sau de altă natură, în
exercitarea funcţiei publice;
 integritatea morală, principiu conform căruia funcţionarilor publici le este interzis să
solicite sau să accepte, direct ori indirect, pentru ei sau pentru alţii, vreun avantaj ori beneficiu în
considerarea funcţiei publice pe care o deţin sau să abuzeze în vreun fel de această funcţie;
 libertatea gândirii şi a exprimării, principiu conform căruia funcţionarii publici pot să-şi
exprime şi să-şi fundamenteze opiniile, cu respectarea ordinii de drept şi a bunelor moravuri;
 cinstea şi corectitudinea, principiu conform căruia în exercitarea funcţiei publice şi în
îndeplinirea atribuţiilor de serviciu funcţionarii publici trebuie să fie de bună-credinţă;
 deschiderea şi transparenţa, principiu conform căruia activităţile desfăşurate de
funcţionarii publici în exercitarea funcţiei lor sunt publice şi pot fi supuse monitorizării cetăţenilor.
Pornind de la aceste principii, Legea nr. 7/2004, republicată, instituie în Capitolul II – „Norme
generale de conduită profesională a funcţionarilor publici”, reguli de „comportament” referitoare la
asigurarea unui serviciu public de calitate (art.5); loialitatea fata de Constituţie şi lege (art. 6); loialitatea faţă
de autorităţile şi instituţiile publice (art.7); libertatea opiniilor (art.8); activitatea publică (art.9); activitatea
politică (art.10); folosirea imaginii (art.11); cadrul relaţiilor (art.12); conduita în cadrul relaţiilor
internaţionale (art.13); interdicţia privind acceptarea cadourilor, serviciilor şi avantajelor (art.14);
participarea la procesul de luare a deciziilor (art.15); obiectivitate în evaluare (art.16); folosirea
prerogativelor de putere publică (art.17); utilizarea resurselor publice (art.18); limitarea participării la
89
achiziţii, concesionări sau închirieri (art.19).
4.3.2. Sancţiunile disciplinare instituite de lege (art.77 alin. 3) sunt:

 mustrarea scrisă;
 diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni;
 suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în
funcţia publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani;
 retrogradarea în treptele de salarizare sau retrogradarea în funcţia publică pe o perioadă de până
la un an;
4.3.3. Procedura angajării răspunderii disciplinare:
Se instituie o procedură prealabilă obligatorie, constând în cercetarea prealabilă a faptei săvârşite

şi audierea funcţionarului public, consemnată în scris, sub sancţiunea nulităţii.
Organul competent să cerceteze faptele sesizate ca abateri disciplinare şi să propună sancţiunea

aplicabilă funcţionarilor publici este comisia de disciplină, constituită în cadrul autorităţilor sau instituţiilor
publice, comisie care prezintă următoarele caracteristici:
 are competenţa să cerceteze faptele sesizate ca abateri disciplinare şi să propună sancţiunea
aplicabilă funcţionarilor publici din autorităţile sau instituţiile publice respective;
 în funcţie de numărul funcţionarilor publici din cadrul fiecărei autorităţi sau instituţii publice,
comisia de disciplină se poate constitui pentru o singură autoritate sau instituţie publică sau pentru mai
multe;
 din comisia de disciplină face parte şi un reprezentant al organizaţiei sindicale reprezentative
sau, după caz, un reprezentant desemnat prin votul majorităţii funcţionarilor publici pentru care este
organizată comisia de disciplină, în cazul în care sindicatul nu este reprezentativ sau funcţionarii publici nu
sunt organizaţi în sindicat;
 în cazul unei comisii de disciplină comune pentru mai multe autorităţi sau instituţii publice,
aceasta va fi compusă dintr-un număr egal de reprezentanţi ai acestor autorităţi sau instituţii publice;
 comisia de disciplină pentru înalţii funcţionari publici este compusă din 5 inalţi funcţionari
publici, numiti prin decizia primului-ministru, la propunerea ministrului internelor si reformei administrative.
În cazul în care fapta funcţionarului public a fost sesizată ca abatere disciplinară şi ca infracţiune,
procedura angajării răspunderii disciplinare se suspendă până la dispunerea neînceperii urmăririi penale,
scoaterii de sub urmărire penală ori încetării urmăririi penale sau până la data la care instanţa judecătorească
dispune achitarea sau încetarea procesului penal. (art.77 alin.6 din lege).
Conform art. 19 din H.G. nr. 1344/2007, activitatea comisiilor de disciplină are la bază următoarele
principii:
 prezumţia de nevinovăţie - funcţionarul public este considerat nevinovat atât timp cât
vinovăţia sa nu a fost dovedită;
 garantarea dreptului la apărare - se recunoaşte dreptul funcţionarului public de a fi audiat,
de a prezenta probe în apărarea sa şi de a fi asistat sau reprezentat în cursul procedurii de cercetare;
 celeritatea procedurii, care presupune obligaţia comisiei de disciplină de a proceda fără
întârziere la soluţionarea cauzei, cu respectarea drepturilor persoanelor implicate şi a regulilor prevăzute de
lege şi de hotărâre;
 contradictorialitatea - comisia de disciplină are obligaţia de a asigura persoanelor aflate pe
poziţii divergente posibilitatea de a se exprima cu privire la orice act sau fapt care are legătură cu abaterea
disciplinară pentru care a fost sesizată comisia de disciplină;
 proporţionalitatea - trebuie respectat un raport corect între gravitatea abaterii disciplinare,
circumstanţele săvârşirii acesteia şi sancţiunea disciplinară propusă să fie aplicată;
 legalitatea sancţiunii - comisia de disciplină nu poate propune decât sancţiunile disciplinare
prevăzute de lege;
 unicitatea sancţiunii - pentru o abatere disciplinară nu se poate aplica decât o singură
90
sancţiune disciplinară.
 obligativitatea opiniei - fiecare membru al comisiei de disciplină are obligaţia de a se
pronunţa pentru fiecare sesizare aflată pe rolul comisiei de disciplină.
Atribuţiile funcţionale ale comisiei de disciplină (art. 23 din H.G. nr. 1344/2007):
 efectuează procedura de cercetare administrativă a faptei sesizate ca abatere disciplinară;
 propune sancţiunea disciplinară aplicabilă sau, după caz, propune clasarea sesizării în
condiţiile prezentei hotărâri, cu votul majorităţii membrilor comisiei;
 propune menţinerea sau anularea sancţiunii disciplinare a mustrării scrise, în cazul în care
aceasta a fost contestată la conducătorul autorităţii sau instituţiei publice.
Sesizarea comisiei de disciplină se poate face de către de orice persoană care se consideră vătămată
prin fapta unui funcţionar public (art. 27 din H.G. nr. 1344/2007).
Activitatea de cercetare a abaterii disciplinare se realizează cu celeritate şi impune:

 audierea persoanei care a formulat sesizarea şi a funcţionarului public a cărui faptă a fost
sesizată ca abatere disciplinară, a altor persoane care pot oferi informaţii cu privire la soluţionarea cazului
sau a persoanelor desemnate să efectueze cercetarea disciplinară;
 administrarea probelor propuse de părţi, precum şi, dacă este cazul, a celor solicitate de
comisia de disciplină;
 dezbaterea cazului.
Audierea funcţionarului public presupune următoarele reguli:

 trebuie consemnată în scris într-un proces-verbal, care conţine întrebările formulate de
membrii comisiei de disciplină sau de persoanele desemnate să efectueze cercetarea administrativă şi
răspunsurile persoanei audiate sub sancţiunea nulităţii;
 procesele-verbale de audiere se semnează pe fiecare pagină de toate persoanele prezente la
audieri;
 în timpul audierii persoana care a formulat sesizarea şi funcţionarul public a cărui faptă este
cercetată au obligaţia de a propune mijloacele de probă (hotărâri, înscrisuri sau martori) pe care le consideră
necesare;
 în procesul-verbal se stabileşte în mod obligatoriu termenul până la care mijloacele de probă
care nu au fost solicitate în timpul audierii vor mai putea fi invocate în faţa comisiei de disciplină sau a
persoanelor desemnate să efectueze cercetarea administrativă, dar nu mai târziu de termenul limită la care
comisia de disciplină administrează probele
 dacă persoanele audiate nu vor sau nu pot să semneze, se va menţiona acest lucru în
procesul-verbal;
 refuzul persoanelor legal citate de a se prezenta la audieri se menţionează în procesul-verbal
şi nu împiedică desfăşurarea cercetării administrative.
Administrarea probelor:
 presupune analizarea probelor propuse în timpul audierii de către persoana care a formulat
sesizarea şi de către funcţionarul public a cărui faptă este cercetată, precum şi a probelor pe care comisia de
disciplină le consideră necesare;
 la audierea martorilor se urmează procedura prevăzută pentru audierea funcţionarului sau a
persoanei care a formulat sesizarea;
 trebuie asigurat accesul neîngrădit al persoanei care a formulat sesizarea şi al funcţionarului
public a cărui faptă a fost sesizată la documentele utilizate în sau rezultate din activitatea comisiei;
 dacă sunt indicii că funcţionarul public a cărui faptă a fost sesizată ca abatere disciplinară
poate influenţa cercetarea administrativă, comisia de disciplină are obligaţia de a întocmi un raport de
91
propunere de mutare temporară a acestuia în cadrul altui compartiment sau altei structuri a instituţiei ori
autorităţii publice şi/sau de interzicere a accesului acestuia la documentele care pot influenţa cercetarea sau,
după caz, de suspendare a raportului de serviciu.
Dezbaterea cazului de către comisia de disciplină se face pe baza proceselor-verbale de şedinţă

sau de audiere, a probelor administrate şi a raportului persoanelor desemnate să efectueze cercetarea
administrativă;
În urma dezbaterii, comisia poate propune:

 aplicarea uneia dintre sancţiunile disciplinare prevăzute de art. 77 din Legea nr.
188/1999, republicată, în cazul în care s-a dovedit săvârşirea unei abateri disciplinare:
a) mustrare scrisă;
b) diminuarea drepturilor salariale cu 5–20% pe o perioadă de până la 3 luni;
c) suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în funcţia
publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani;
d) retrogradarea în funcţia publică pe o perioadă de până la un an.
e) destituirea din funcţia publică.
 clasarea sesizării, atunci când nu se confirmă săvârşirea unei abateri disciplinare
Aplicarea sancţiunilor:
Este consacrat principiul individualizării sancţiunii, la care trebuie să se raporteze comisia de
disciplină care propune sancţiunea, în funcţie de:
 cauzele abaterii;
 gravitatea abaterii disciplinare;
 împrejurările în care aceasta a fost săvârşită;
 gradul de vinovăţie şi consecinţele abaterii;
 conduita funcţionarului public;
 existenţa în antecedentele disciplinare care nu au fost radiate.
Modul de aplicare:
 în termen de 5 zile lucrătoare de la data finalizării procedurii cercetării administrative,

comisia de disciplină întocmeşte un raport cu privire la sesizarea în cauză, care cuprinde şi propunerea
privind sancţiunea aplicabilă sau clasarea sesizării;
 raportul comisiei de disciplină se aduce la cunoştinţa persoanei care are competenţa legală
de aplicare a sancţiunii disciplinare, persoanei care a formulat sesizarea şi funcţionarului public;
 persoana competentă va emite actul administrativ de sancţionare, motivat, în termen de 10
zile de la primirea raportului;
 se poate aplica şi o altă sancţiune decât cea propusă de comisie, caz în care există
obligaţia de a motiva această decizie;
 actul de sancţionare se comunică în maxim 5 zile (calculat de la expirarea termenului de
10 zile de la primirea raportului comisiei) compartimentelor cu atribuţii în domeniul resurselor umane,
comisiei de disciplină, funcţionarului public, persoanei care a formulat sesizarea.
Contestarea sancţiunii disciplinare se poate face de către funcţionarul public în condiţiile Legii
Contestaţia cu privire la sancţiunea mustrării scrise se depune la conducătorul instituţiei, în termen de
5 zile lucrătoare de la data comunicării actului administrativ sancţionator, competenţa de analizare aparţinând
comisiei de disciplină (art. 23 din H.G. nr. 1344/2007), care propune menţinerea sau anularea ei.
Evidenţa situaţiei disciplinare:
 Pentru evidenţierea situaţiei disciplinare a funcţionarului public, Agenţia Naţională a

92
Funcţionarilor Publici va elibera un cazier administrativ, conform bazei de date pe care o administrează;
 Cazierul administrativ reprezintă actul care cuprinde sancţiunile disciplinare aplicate
funcţionarului public şi care nu au fost radiate în condiţiile legii;
 Cazierul administrativ este necesar în următoarele cazuri:
o desemnarea unui funcţionar public ca membru in comisia de concurs pentru recrutarea funcţionarilor
publici;
o desemnarea unui funcţionar public în calitate de preşedinte şi membru în comisia de disciplină;
o desemnarea unui funcţionar public ca membru în comisia paritară;
o ocuparea unei funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici sau categoriei
funcţionarilor publici de conducere;
o în alte situaţii prevăzute de lege.
Radierea de drept a sancţiunilor disciplinare:
 Mustrarea scrisă - în termen de 6 luni de la aplicare;

 Celelalte sancţiuni disciplinare, cu excepţia destituirii – în termen de 1 an de la expirarea
termenului pentru care au fost aplicate;
 Sancţiunea destituirii din funcţia publică – în termen de 7 ani de la aplicare.
4.4. Răspunderea administrativ-disciplinară a aleşilor locali.
În mod similar răspunderii disciplinare instituite în privinţa funcţionarilor publici de carieră, Legea nr.
393/2004 privind Statutul aleşilor locali cuprinde un capitol (VII) dedicat răspunderii acestora.
Astfel, în privinţa consilierilor locali sau judeţeni, conform art. 57 alin. 1 din lege, abaterile
disciplinare sunt reprezentate de „Încălcarea (…) prevederilor Legii nr. 215/2001, cu modificările şi
completările ulterioare, a prevederilor prezentei legi şi ale regulamentului de organizare şi funcţionare a
consiliului”.
Sancţiunile administrative aplicabile sunt:

a) avertismentul;
b) chemarea la ordine;
c) retragerea cuvântului;
d) eliminarea din sala de sedinţă;
e) excluderea temporară de la lucrările consiliului şi ale comisiei de specialitate;
f) retragerea indemnizaţiei de şedinţă, pentru 1-2 sedinţe.
Rolul „instanţei disciplinare” îl deţine preşedintele de şedinţă, pentru sancţiunile de la literele a) – d),
respectiv consiliul judeţean sau local, după caz, conform unei proceduri detaliate în cuprinsul Capitolului VII
din lege.
Sancţiunile prevăzute la art. 57 alin. (1) se pot aplica în mod corespunzător preşedinţilor şi
vicepreşedinţilor consiliilor judeţene, pentru abaterile săvârşite în calitatea lor de consilieri.
În privinţa viceprimarilor, preşedintelui sau vicepreşedinţilor consiliului judeţean, Legea nr. 393/2004
sancţionează abaterile grave şi repetate săvârşite în exercitarea mandatului.
Sancţiunile aplicabile (art.69 alin.1 din lege) constau în:
a) mustrare;
b) avertisment;
c) diminuarea indemnizaţiei cu 5-10% pe timp de 1-3 luni;
d) eliberarea din funcţie.
Procedura de aplicare a sancţiunilor:

Mustrarea şi avertismentul se aplică prin hotărâre a consiliului, la propunerea motivată a
primarului, respectiv a preşedintelui consiliului judeţean. În cazul preşedintelui consiliului judeţean,
propunerea trebuie făcută de cel puţin o treime din numărul consilierilor în funcţie şi trebuie temeinic
93
motivată.
În cazul mustrării şi avertismentului, hotărârea se adoptă cu votul deschis al majorităţii consilierilor în
funcţie, iar în cazul diminuării indemnizaţiei şi a eliberării din funcţie, cu votul secret a cel puţin două treimi
din numărul consilierilor în funcţie.
Aplicarea sancţiunilor mai severe prevăzute la alin. (1) lit. c) şi d) poate fi făcută numai dacă se face
dovada că viceprimarul, preşedintele sau vicepreşedintele consiliului judeţean a încălcat Constituţia, celelalte
legi ale ţării sau a prejudiciat interesele ţării, ale unităţii administrativ-teritoriale sau ale locuitorilor din
unitatea administrativ-teritorială respectivă.
Totodată, potrivit art.101 alin.3 din Legea nr. 215/2001, republicată, eliberarea din funcţie a
preşedintelui sau a vicepreşedinţilor consiliului judeţean se face cu votul secret a două treimi din numărul
consilierilor în funcţie, la propunerea motivată a cel puţin unei treimi din numărul acestora, cu precizarea că
această măsură nu se poate lua în ultimele şase luni ale mandatului consiliului judeţean.
Este de menţionat că eliberarea din funcţiile de preşedinte sau vicepreşedinte al consiliului judeţean nu
are niciun efect asupra mandatului de consilier.
Conform art. 70 din Legea nr. 393/2004, „împotriva sancţiunii prevăzute la art. 69 alin. (1) lit. c)
si d) persoana în cauză se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente. Procedura
prealabilă nu este obligatorie.”
În privinţa primarilor, potrivit art. 73 din Legea nr. 393/2004, ei pot fi revocaţi din funcţie în urma unui
referendum, în condiţiile şi în cazurile stabilite prin Legea nr. 215/2001 (a se vedea art.73 din Statutul aleşilor
locali).
Procedura de revocare prin referendum a primarului este detaliată în art.55 şi art.70 din Legea nr.
215/2001, republicată:
 Referendumul pentru încetarea mandatului primarului se organizează ca urmare a cererii

adresate în acest sens prefectului de locuitorii comunei, oraşului sau municipiului, ca urmare a nesocotirii
de către acesta a intereselor generale ale colectivităţii locale sau a neexercitarii atribuţiilor ce îi revin, potrivit
legii, inclusiv a celor pe care le exercita ca reprezentant al statului;
 Organizarea referendumului trebuie sa fie solicitată, în scris, de cel puţin 25% dintre
locuitorii cu drept de vot din unitatea adminisrtativ-teritorială. Acest procent trebuie sa fie realizat în
fiecare dintre localităţile componente ale comunei, oraşului sau municipiului ;
 Cererea va cuprinde motivele ce au stat la baza acesteia, numele şi prenumele, data şi locul
naşterii, seria şi numărul buletinului sau ale cărţii de identitate şi semnatura olografă ale cetăţenilor care au
solicitat organizarea referendumului;
 Cheltuielile pentru organizarea referendumului se suporta din bugetul local;
 Referendumul local este organizat, în condiţiile legii, de către o comisie numită prin ordin
al prefectului, compusă dintr-un reprezentant al prefectului, câte un reprezentant al primarului, al consiliului
local şi al consiliului judeţean şi un judecător de la judecătoria în a carei jurisdicţie se află unitatea
administrativ-teritorială în cauza. Secretarul comisiei este asigurat de instituţia prefectului;
 Referendumul este valabil dacă s-au prezentat la urne cel puţin jumătate plus unu din
numărul total al locuitorilor cu drept de vot. Activitatea primarului încetează înainte de termen dacă s-au
pronunţat în acest sens cel puţin jumătate plus unu din numărul total al voturilor valabil exprimate
(conform art. 70, raportat la art. 55 alin. 3-7 din Legea administraţiei publice locale, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare).
 Ce reprezintă „ilicitul administrativ”?

 Prezentaţi diferenţele dintre răspunderea în dreptul administrativ şi constrângerea administrativă.
 Care sunt ipotezele în care se poate recurge la executare silită în materia răspunderii de drept
94
administrativ?
 Stabiliţi corelaţia dintre răspundere, poliţie administrativă, constrângere administrativă şi executare silită.
 Care sunt sancţiunile corespunzătoare fiecărei categorii de răspundere administrativă?
 Care sunt sancţiunile specifice răspunderii administrativ-disciplinare?
 Prezentaţi actele normative de bază în materia răspunderii administrativ-disciplinare.
 Care sunt diferenţele dintre răspunderea disciplinară din dreptul administrativ şi răspunderea disciplinară din
dreptul muncii?
 În ce constă procedura prealabilă în materia răspunderii disciplinare a funcţionarilor publici?
 În ce constă principiul individualizării sancţiunilor administrativ-disciplinare?
 Care sunt dispoziţiile obligatorii pe care trebuie să le cuprindă actul administrativ sancţionator?
 Cine are dreptul de a aplica sancţiunile administrativ-disciplinare prevăzute de Legea nr. 188/1999?
 Care este procedura de cercetare a abaterilor disciplinare, conform Legii nr. 188/1999?
 Ce semnificaţie are sesizarea A.N.F.P. de către funcţionarul public care apreciază că a fost în mod nelegal
sancţionat?
 Motivaţi dacă este obligatorie parcurgerea unei proceduri administrative prealabile de către
funcţionarul public ce contestă legalitatea unei măsuri de sancţionare administrativ-disciplinară.
 Există sancţiuni disciplinare aplicabile primarului ?
 În ce ipoteze se poate dispune eliberarea din funcţie a aleşilor locali?
 Ce reprezintă cazierul administrativ?
 Cum se pot contesta sancţiunile administrativ-disciplinare?
1. În urma cercetărilor efectuate, comisia de disciplină din cadrul Ministerului X constată că

funcţionarul public A.B. se face vinovat de săvârşirea anumitor abateri disciplinare, constând în neglijenţa
repetată în efectuarea lucrărilor şi absenţe nemotivate de la serviciu. În aceste condiţii, comisia propune
ministrului aplicarea sancţiunii trecerii într-o funcţie inferioară pe o perioadă de 1 an de zile.
Ministrul emite un ordin prin care dispune sancţionarea lui A.B. cu diminuarea drepturilor salariale cu 10% pe
o perioadă de 3 luni de zile, cu motivarea că sancţiunea propusă de comisie este mult prea dură, comparativ cu
gravitatea abaterilor comise şi cu inexistenţa unor consecinţe negative în activitatea departamentului din care făcea
parte funcţionarul public.
Este legal ordinul ministrului ?
2. În urma unei sesizări efectuate de conducătorul unei autorităţi publice, cu privire la comiterea de
către funcţionarul public A.B. a unor abateri disciplinare, comisia de disciplină demarează procedura de
cercetare a faptelor săvârşite, citându-se funcţionarul în cauză prin scrisoare recomandată, în vederea
prezentării la audiere.
La termenul stabilit pentru audiere, A.B. nu se prezintă, astfel încât, în absenţa acestuia, comisia de
disciplină analizează sesizarea prin raportare la mijloacele de probă existente la dosar şi formulează o
propunere de sancţionare prin diminuarea salariului, în conformitate cu dispoziţiile Legii nr.188/1999. Drept
urmare, conducătorul autorităţii publice dispune sancţionarea funcţionarului, conform propunerii comisiei de
disciplină.
A.B. formulează o acţiune în contencios administrativ, solicitând constatarea ilegalităţii ordinului de
sancţionare, arătând că procedura de cercetare a abaterilor disciplinare este lovită de nulitate, întrucât era
obligatorie, înaintea emiterii propunerii de sancţionare, audierea sa de către comisia de disciplină şi consemnarea
acestei operaţiuni în scris.
Pârâtul solicită respingerea acţiunii ca inadmisibilă, întrucât A.B. nu a formulat, anterior înregistrării
cererii de chemare în judecată, reclamaţia administrativă impusă de Legea contenciosului administrativ.
Comentaţi susţinerile părţilor.
Care va fi soluţia instanţei de judecată?
95
1. Răspunderea în dreptul administrativ:
a. intervine şi în absenţa comiterii unei fapte ilicite;
b. intervine în prezenţa ilicitului administrativ;
c. intervine ca urmare a comiterii unor infracţiuni;
d. intervine exclusiv în ipoteza comiterii unor abateri disciplinare de către funcţionarii din cadrul organelor
administrative.
2. Măsurile de constrângere administrativă:

a. au întotdeauna un caracter sancţionator;
b. nu au niciodată caracter sancţionator;
c. pot avea caracter sancţionator;
d. sunt măsuri de executare silită.
3. Măsurile de constrângere administrativă pot fi dispuse:

a. doar de instanţele de contencios administrativ;
b. doar de reprezentanţii Ministerului Public;
c. de regulă, de către organele administrative;
d. în mod exclusiv de către organele administrative.
4. Răspunderea administrativ-patrimonială:
a. are o bază constituţională;
b. nu este reglementată de lege lata în mod expres;
c. intervine numai în ipoteza adoptării unor acte administrative nelegale;
d. intervine numai în ipoteza unor erori judiciare în procesele de contencios administrativ.
5. Răspunderea administrativ-disciplinară:
a. se regăseşte exclusiv în materia funcţiei publice;
b. este reglementată într-o lege cadru;
c. se angajează doar în cazul comiterii unor abateri disciplinare de către funcţionarii publici din cadrul
autorităţilor/organelor administrative;
d. nu cunoaşte o reglementare unitară.
6. Răspunderea administrativ-disciplinară a funcţionarilor publici:

a. este o răspundere subiectivă;
b. este o răspundere obiectivă;
c. intervine numai pentru abaterile disciplinare comise cu intenţie;
d. intervine numai pentru abaterile disciplinare comise din culpă.
7. Sancţiunile administrativ-disciplinare specifice funcţionarilor publici de carieră:

a. se aplică de către comisia de disciplină constituită la nivelul autorităţii publice în cauză;
b. se aplică de către şeful departamentului în care activează funcţionarul public, la sesizarea conducătorului
autorităţii şi în urma propunerii de sancţionare formulate de comisia de disciplină;
c. se aplică numai cu avizul consultativ al Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici;
d. se aplică de către persoana care are competenţa de numire în funcţie a celui sancţionat.
8. Actul administrativ de sancţionare poate fi contestat:

a. numai pe cale administrativă;
b. prin cererea de anulare adresată comisiei de disciplină;
c. prin formularea unei acţiuni în contencios administrativ;
d. numai prin formularea unei contestaţii adresată Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.
96
9. Conducătorul autorităţii publice:
a. este obligat să aplice sancţiunea dispusă de comisia de disciplină;
b. poate aplica oricare altă sancţiune prevăzută de lege;
c. poate aplica o sancţiune mai uşoară;
d. poate aplica o sancţiune mai severă.
10. Înainte de introducerea acţiunii în contencios administrativ împotriva măsurii de sancţionare disciplinară:
a. este obligatorie sesizarea Autorităţii Naţionale a Funcţionarilor Publici;
b. nu este obligatorie sesizarea Autorităţii Naţionale a Funcţionarilor Publici;
c. trebuie sesizată comisia de disciplină din cadrul autorităţii respective;
d. este obligatorie formularea plângerii prealabile către Ministerul Administraţiei şi Internelor.
Răspunsuri: 1-b; 2-c; 3-c; 4-a; 5-d; 6-a; 7-d; 8-c; 9-c; 10-b.
BIBLIOGRAFIE:
- Mircea Anghene, Trăsăturile juridice ale sancţiunilor administrative, în Revista română de drept nr.
5/1979;
- Florin Coman-Kund, Alexandru-Sorin Ciobanu, Drept administrativ – sinteze teoretice şi exerciţii
practice pentru activitatea de seminar. Partea I, Ediţia a III-a, Universul Juridic, Bucureşti, 2009;
- Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, ediţia a 4-a, Editura All Beck, Bucureşti,
2005;
- Ilie Iovănaş, Consideraţii teoretice cu privire la natura răspunderii administrative, în Studia
Universitatis Babeş-Bolyai, Cluj, 1968, p. 28-33;
- Verginia Vedinaş, Statutul funcţionarilor publici (Legea nr. 188/1999), ediţia a II-a, revăzută şi
adăugită, Universul Juridic, Bucureşti, 2016.
CAPITOLUL 9
RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV – CONTRAVENŢIONALĂ
Teme:
- Baze constituţionale şi legale ale răspunderii administrativ-contravenţionale.

- Elementele constitutive, definiţia şi trăsăturile contravenţiei.
- Sancţiunile contravenţionale.
- Cauzele care înlătură răspunderea administrativ-contravenţională.
- Procedura contravenţională.
- Căi de atac.
Obiective:
- identificarea naturii juridice a contravenţiei şi descrierea trăsăturilor sale;

- definirea conceptelor de bază din materia răspunderii contravenţionale;
- descrierea procedurii contravenţionale şi a căilor de atac în această materie;
97
- identificarea cauzelor de nulitate ale proceselor-verbale contravenţionale.
SINTEZE TEORETICE:
1. Baze constituţionale şi legale ale răspunderii administrativ-contravenţionale.
Texte constituţionale care reglementează expres instituţia contravenţiei:
 Art. 15 alin. (2) – „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau
contravenţionale mai favorabile.”
 Art. 44 alin. (9) – „Bunurile destinate, folosite sau rezultate din infracţiuni ori contravenţii
pot fi confiscate numai în condiţiile legii.”
Prezintă o relevanţă implicită: art. 16, art. 21, art. 23 alin. 13, art. 53 etc.
Constituţia României tratează distinct instituţia infracţiunii de cea a contravenţiei, ceea ce duce la
concluzia „rangului” constituţional al instituţiei contravenţiei şi la consecinţa imposibilităţii desfiinţării sale
prin lege sau alt act normativ subsecvent, precum şi la interdicţia „absorbirii” sale în sfera ilicitului penal.
Astfel:
- Art. 15 alin. (2) vorbeşte despre neretroactivitatea legii penale sau contravenţionale mai favorabile;
- Art. 44 alin. (9) se referă la bunuri destinate, folosite sau obţinute din infracţiuni ori contravenţii.
Reglementări de rang legal în materie contravenţională (sunt avute în vedere numai actele
normative de bază, nu şi cele din domenii speciale, cum ar fi O.U.G. nr.195/2002 privind circulaţia pe
drumurile publice):
 Legea nr. 61/1991 pentru sancţionarea faptelor de încălcare a unor norme de convieţuire
socială, a ordinii şi liniştii publice, republicată (M. Of. nr. 77/31.01.2011);
 O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor (M. Of. nr. 410/25.07.2001), cu
modificările şi completările ulterioare;
 O.G. nr. 55/2002 privind regimul juridic al sancţiunii prestării unei activităţi în folosul
comunităţii (M. Of. nr. 642 din 30/08/2002), aprobată prin Legea nr. 641/2002, cu modificările şi
completările ulterioare;
 O.U.G. nr. 108/2003 pentru desfiinţarea închisorii contravenţionale (M. Of. nr. 747 din
26/10/2003), aprobată prin Legea nr. 28/2004.
2. Elementele constitutive, definiţia şi trăsăturile contravenţiei.
Iniţial, contravenţia reprezenta o specie a infracţiunii, faptă de natură penală, aparţinând sferei
trihotomice a ilicitului penal, alături de crime şi delicte.
Dezincriminarea contravenţiei a operat prin Decretul nr. 158/1954, iar în 1968 a fost adoptată prima lege-
cadru în materie contravenţională – Legea nr. 32/1968, în vigoare până în anul 2001.
2.1. Elementele constitutive.
 Obiectul contravenţiei = valorile sociale apărate de normele dreptului pozitiv, cu excepţia celor
apărate de dreptul penal.
Prin contravenţie se pot încălca nu doar norme de drept administrativ, ci şi norme de drept comercial,
de dreptul muncii, drept financiar etc.
 Latura obiectivă = acţiunea, inacţiunea sau faptele comisiv-omisive ale făptuitorului, prin
care se încalcă norme de drept imperative, punându-se în pericol valori sociale care nu sunt apărate de
dreptul penal.
 Latura subiectivă = atitudinea psihică a făptuitorului faţă de fapta săvârşită şi de urmările
acesteia.
98
Poate fi vorba de culpă sau de intenţie, în funcţie de dispoziţiile actelor normative în materie
contravenţională, gradul de vinovăţie fiind relevant la momentul individualizării sancţiunii aplicate.
 Subiectele răspunderii contravenţionale.

Regula: calitatea de contravenient o poate avea orice persoană fizică sau juridică, română sau străină.
Pentru angajarea răspunderii, este necesară existenţa discernământului, a stării de responsabilitate, a libertăţii
de decizie şi de acţiune şi, uneori, o anumită calitate a făptuitorului.
Derogări:
o minorii până la 14 ani nu răspund contravenţional;
o minorii între 14-16 ani răspund contravenţional, însă limitele amenzii aplicabile se reduc la jumătate;
de asemenea, nu pot fi obligaţi la prestarea muncii în folosul comunităţii;
o minorii între 16-18 ani răspund contravenţional şi pot fi obligaţi inclusiv la prestarea de activităţi în
folosul comunităţii; atât limitele amenzii aplicabile, cât şi cele ale activităţii în folosul comunităţii sunt
reduse la jumătate (a se vedea art. 18 alin. 1 din O.G. nr. 55/2002);
2.2. Definiţia şi trăsăturile contravenţiei.
Definiţia legală – „Constituie contravenţie fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată prin
lege, ordonanţă, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei,
oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului
General al Municipiului Bucureşti”, cu menţiunea că „Legea contravenţională apără valorile sociale, care
nu sunt ocrotite prin legea penală” (art. 1 din O.G. nr. 2/2001).
Trăsături:
A. Reprezintă o faptă săvârşită cu „vinovăţie” (intenţie directă/indirectă, culpă cu/fără

previziune):
O.G. nr. 2/2001 nu defineşte noţiunea de „vinovăţie” în materie contravenţională, astfel încât, după
cum se arată în doctrină, pot fi avute în vedere principiile în materie stabilite de noul Cod penal, în art.16, cu
menţiunea că în niciun caz nu se poate confunda răspunderea penală cu cea contravenţională.
Aşadar, regăsim ca forme ale vinovăţiei:
 intenţia directă = făptuitorul prevede rezultatul faptei sale şi urmăreşte producerea ori
comiterea acelui rezultat;
 intenţia indirectă = făptuitorul prevede rezultatul faptei sale, nu urmăreşte producerea ori
comiterea acelui rezultat, dar acceptă această posibilitate;
 intenţia depăşită = acţiunea sau inacţiunea intenţionată produce un rezultat mai grav, care
se datorează culpei făptuitorului;
 culpa cu previziune (uşurinţa) = făptuitorul prevede rezultatul faptei sale, nu-l acceptă şi
socoteşte fără temei că nu se va produce;
 culpa fără previziune (neglijenţa) = făptuitorul nu prevede rezultatul faptei sale, deşi trebuia şi
putea să îl prevadă.
Desigur, de la caz la caz, din redactarea normei care stabileşte o anumită contravenţie va rezulta şi forma de
vinovăţie necesară.
B. Fapta şi sancţiunile aplicabile trebuie să fie expres prevăzute în actele normative enumerate
în art. 1 din O.G. nr. 2/2001:
Organele competente să adopte acte normative în materie contravenţională:

 Parlamentul – prin legi, în orice domeniu;
 Guvernul – prin hotărâri şi ordonanţe, în orice domeniu;
 Consiliile judeţene/locale – prin hotărâri, în toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt
stabilite atribuţii prin lege, în măsura în care în domeniile respective nu sunt stabilite contravenţii prin legi, ordonanţe
sau hotărâri ale Guvernului;
99
 Consiliile locale ale sectoarelor mun. Bucureşti – prin hotărâri, în următoarele domenii:
salubritate; activitatea din pieţe, curăţenia şi igienizarea acestora; întreţinerea parcurilor şi spaţiilor verzi, a spaţiilor şi
locurilor de joacă pentru copii; amenajarea şi curăţenia spaţiilor din jurul blocurilor de locuinţe, precum şi a
terenurilor virane; întreţinerea bazelor şi obiectivelor sportive aflate în administrarea lor; întreţinerea străzilor şi
trotuarelor, a şcolilor şi altor instituţii de educaţie şi cultură, întreţinerea clădirilor, împrejmuirilor şi a altor
construcţii; depozitarea şi colectarea gunoaielor şi a resturilor menajere.
Consiliul General al Municipiului Bucureşti poate stabili şi alte domenii de activitate din competenţa
consiliilor locale ale sectoarelor, în care acestea pot stabili şi sancţiona contravenţii.
(a se vedea art. 2 din O.G. nr. 2/2001)
Dispoziţii obligatorii ale actelor normative care reglementează contravenţii:

 descrierea faptelor ce constituie contravenţii şi sancţiunea ce urmează să se aplice pentru fiecare
dintre acestea;
 în cazul sancţiunii cu amenda se vor stabili limita minimă şi maximă a acesteia sau, după caz,
cote procentuale din anumite valori;
În cuprinsul acestor acte normative se pot stabili şi tarife de determinare a despăgubirilor pentru
pagubele pricinuite prin săvârşirea contravenţiilor.
Principiul legalităţii în materie contravenţională presupune:

 legalitatea contravenţionalizării = reprezintă contravenţii numai faptele calificate ca atare prin
legi, ordonanţe, hotărâri ale Guvernului şi alte acte normative prevăzute de lege;
 legalitatea sancţionării contravenţionale =
o posibilitatea aplicării numai a acelor sancţiuni stabilite de organele competente în materie
contravenţională;
o redactarea şi emiterea actelor normative contravenţionale cu respectarea dispoziţiilor impuse de
legiuitor.
3. Sancţiunile contravenţionale.
3.1. Criterii de clasificare.
a. Actul normativ care le reglementează:

o sancţiuni prevăzute în legea-cadru (O.G. nr. 2/2001);
o sancţiuni prevăzute în legi speciale (a se vedea, de exemplu, unele sancţiuni complementare
prevăzute de O.U.G. nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice).
b. Natura sancţiunilor:
o sancţiuni principale;
o sancţiuni complementare.
3.2. Sancţiunile contravenţionale principale:
Sunt prevăzute de art. 5 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001:

a) avertismentul;
b) amenda contravenţională;
c) prestarea unei activităţi în folosul comunităţii (reglementată în detaliu prin O.G. nr. 55/2002).
În unele acte normative speciale care reglementează contravenţii, sunt reţinute ca sancţiuni principale
aplicabile numai avertismentul şi amenda ( spre exemplu, O.U.G.nr.195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice
– art.95).
A. AVERTISMENTUL:
 constă în atenţionarea verbală sau scrisă a contravenientului asupra pericolului social al
100
faptei săvârşite, însoţită de recomandarea de a respecta dispoziţiile legale;
 se poate aplica oricărui contravenient, persoană fizică sau juridică;
 se aplică în cazul în care fapta este de o gravitate redusă;
 se poate aplica şi în cazul în care actul normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei nu
prevede expres această sancţiune.
B. AMENDA CONTRAVENŢIONALĂ:
 limita minimă a amenzii contravenţionale este de 25 RON;
 limita maximă nu poate depăşi:
o 100.000 RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin lege şi ordonanţă;
o 50.000 RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale Guvernului;
o 5.000 RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor judeţene ori ale Consiliului
General al municipiului Bucureşti;
o 2.500 RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor locale ale comunelor,
oraşelor, municipiilor şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti.
C. PRESTAREA UNEI ACTIVITĂŢI ÎN FOLOSUL COMUNITĂŢII:
Principii generale consacrate de O.G. nr. 2/2001:

 sancţiunea muncii în folosul comunităţii poate fi stabilită numai prin lege şi pe o durată ce nu
poate depăşi 300 de ore;
 se prevede în actul normativ „incriminator” numai alternativ cu amenda;
 poate fi aplicată numai de instanţa de judecată (judecătoria);
 poate fi dispusă de instanţă şi în ipoteza în care contravenientul nu a achitat amenda
contravenţională în termen de 30 de zile de rămânerea definitivă a sancţiunii şi nu există posibilitatea
executării silite (inclusiv în situaţia în care sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii nu era
prevăzută pentru contravenţia iniţială);
 minorul care nu a împlinit vârsta de 16 ani nu poate fi sancţionat cu prestarea unei activităţi
în folosul comunităţii.
Reglementarea specială se regăseşte în O.G. nr. 55/2002 privind regimul juridic al sancţiunii
prestării unei activităţi în folosul comunităţii.
Principii consacrate de acest act normativ:
 sancţiunea poate fi prevăzută numai în legi sau în ordonanţe ale Guvernului;
 se stabileşte întotdeauna alternativ cu amenda şi poate fi aplicată numai de instanţa de
judecată;
 se aplică numai contravenienţilor persoane fizice;
 se execută după programul de muncă ori, după caz, programul şcolar al contravenientului, pe
o durată totală cuprinsă între 50 de ore şi 300 de ore, respectiv maximum 3 ore pe zi, sau 6-8 ore pe zi în
zilele nelucrătoare.
 pentru minorul între 16-18 ani, limitele intervalului orar se diminuează la jumătate (se poate
aplica o sancţiune între 25-150 de ore);
 activitatea în folosul comunităţii se prestează în domeniul serviciilor publice, pentru
întreţinerea locurilor de agrement, a parcurilor şi a drumurilor, păstrarea curaţeniei şi igienizarea localităţilor,
desfăşurarea de activităţi în folosul căminelor pentru copii şi bătrâni, al orfelinatelor, creşelor, grădiniţelor,
şcolilor, spitalelor şi al altor aşezăminte social-culturale;
3.3. Sancţiuni contravenţionale complementare:
Sancţiuni complementare reglementate în art. 5 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001:
 confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii;
 suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau a autorizaţiei de exercitare a
unei activităţi;
 închiderea unităţii;
101
 blocarea contului bancar;
 suspendarea activităţii agentului economic;
 retragerea licenţei sau a avizului pentru anumite operaţiuni ori pentru activităţi de comerţ exterior,
temporar sau definitiv;
 desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială.
Prin legi speciale (pentru diverse domenii de activitate) pot fi stabilite şi alte sancţiuni principale sau
complementare.
De exemplu, în art. 96 al O.U.G. nr.195/2002, republicată, privind circulaţia pe drumurile publice, se
arată că sancţiunile complementare au ca scop înlăturarea unei stări de pericol şi preîntâmpinarea
săvârşirii altor fapte interzise de lege; sacţiunile complementare prevăzute de acest act normativ sunt:
aplicarea punctelor de penalizare, suspendarea exercitării dreptului de a conduce, pe timp limitat, confiscarea
bunurilor destinate săvârşirii contravenţiilor prevăzute în această ordonanţă de urgenţă ori folosite în acest
scop, imobilizarea vehiculului, radierea din oficiu a înmatriculării sau înregistrării vehiculului.
Sancţiunile complementare se aplică în funcţie de natura şi de gravitatea faptei. Pot fi aplicate

mai multe sancţiuni complementare, de natură diferită.
4. Cauzele care înlătură răspunderea administrativ-contravenţională.
Sunt enumerate în art. 11 alin. (1) şi (2) din O.G. nr. 2/2001:
„(1) Caracterul contravenţional al faptei este înlăturat în cazul legitimei apărări, stării de
necesitate, constrângerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilităţii, beţiei involuntare
complete, erorii de fapt, precum şi infirmităţii, dacă are legatură cu fapta săvârşită.
(2) Minorul sub 14 ani nu răspunde contravenţional.”
Conţinutul acestor cauze de înlăturare a răspunderii contravenţionale este, prin analogie, cel
consacrat de noul Cod penal, cu titlul de „cauze justificative” sau, după caz, „cauze de neimputabilitate”
(a se vedea art. 19-31).
Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei se constată numai de instanţa de judecată,
nu şi de agentul constatator (acesta nici nu are, în cele mai multe cazuri, posibilitatea reală de a verifica la
momentul constatării săvârşirii faptei, dacă există un motiv de înlăturare a răspunderii contravenţionale).
Ca atare, agentul ar avea întotdeauna obligaţia de a aplica o sancţiune, atunci când constată
săvârşirea unei contravenţii, menţionând în procesul-verbal situaţia personală a făptuitorului şi obiecţiunile
sale. Desigur, ca urmare a plângerii formulate de către persoana care s-ar afla într-una din ipotezele
prevăzute de art. 11, instanţa poate să anuleze procesul-verbal contravenţional, sub condiţia dovedirii de
către reclamant a stării speciale pe care o invocă.
5. Procedura contravenţională consacrată de O.G. nr. 2/2001.
5.1. Constatarea contravenţiei.
 Contravenţia se constată printr-un proces-verbal încheiat de persoanele anume prevăzute în

actul normativ care stabileşte şi sancţionează contravenţia, persoane denumite în mod generic „agenţi
constatatori”;
 Pot fi agenţi constatatori: primarii, agenţii şi ofiţerii din cadrul Ministerului de Interne,
special abilitaţi, persoanele împuternicite în acest scop de miniştri şi de alţi conducători ai autorităţilor
administraţiei publice centrale, de prefecţi, preşedinţi ai consiliilor judeţene, primari, de primarul general al
municipiului Bucureşti, precum şi de alte persoane prevăzute în legi speciale.
 Procesul-verbal de constatare a contravenţiei va cuprinde în mod obligatoriu:
o data şi locul unde este încheiat;
o numele, prenumele, calitatea şi instituţia din care face parte agentul constatator;
102
o datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaţia şi locul de muncă
ale contravenientului;
o descrierea faptei contravenţionale cu indicarea datei, orei şi locului în care a fost săvârşită, precum şi
arătarea tuturor împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube
pricinuite;
o indicarea actului normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia;
o indicarea societăţii de asigurări, în situaţia în care fapta a avut ca urmare producerea unui accident
de circulaţie;
o posibilitatea achitării în termen de 48 de ore a jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul
normativ, dacă acesta prevede o asemenea posibilitate;
o termenul de exercitare a căii de atac şi organul la care se depune plângerea;
o obiecţiunile contravenientului cu privire la actul de constatare.
 Procesul-verbal se semnează pe fiecare pagină de agentul constatator şi de contravenient. În cazul în
care contravenientul nu se află de faţă, refuză sau nu poate să semneze, agentul constatator va face menţiune despre
aceste împrejurări, care trebuie să fie confirmate de cel puţin un martor;
 Dacă o persoană săvârşeşte mai multe contravenţii, constatate în acelaşi timp de acelaşi agent
constatator, se încheie un singur proces-verbal.
5.2. Aplicarea sancţiunilor contravenţionale.
 Agentul constatator, prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, aplică şi

sancţiunea, dacă nu se prevede altfel în actul normativ (de exemplu, nu poate aplica sancţiunea prestării unei
activităţi în folosul comunităţii);
 Sancţiunea prestării activităţii în folosul comunităţii se aplică de către judecătoria în a
cărei circumscripţie a fost săvârşită fapta (art. 7 din O.G. nr. 55/2002);
 Dacă, potrivit actului normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei, agentul constatator nu
are dreptul să aplice şi sancţiunea, procesul-verbal de constatare se trimite de îndată organului sau persoanei
competente să aplice sancţiunea;
 Sancţiunea se aplică în limitele prevăzute de actul normativ şi trebuie să fie proporţională
cu gradul de pericol social al faptei săvârşite, ţinându-se seama de:
o împrejurările în care a fost săvârşită fapta;
o modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia;
o scopul urmărit;
o urmarea produsă;
o circumstanţele personale ale contravenientului;
o celelalte date înscrise în procesul-verbal.
 Pentru una şi aceeaşi contravenţie se poate aplica numai o sancţiune contravenţională
principală şi una sau mai multe sancţiuni complementare;
 Avertismentul şi amenda contravenţională se pot aplica oricărui contravenient, persoană
fizică sau juridică;
 Dacă printr-un act normativ fapta nu mai este considerată contravenţie, ea nu se mai
sancţionează, chiar dacă a fost săvârşită înainte de data intrării în vigoare a noului act normativ ( în acest
sens a se vedea Decizia nr. 228/2007 a Curţii Constituţionale, prin care s-a constatat că această dispoziţie,
cuprinsă în art.12 alin.1 din O.G.nr. 2/2001, este neconstituţională în măsura în care prin sintagma „nu se mai
sancţionează” se înţelege doar aplicarea sancţiunii contravenţionale, nu şi executarea acesteia.)
 Dacă sancţiunea prevăzută în noul act normativ este mai uşoară se va aplica aceasta. În cazul
în care noul act normativ prevede o sancţiune mai gravă, contravenţia săvârşită anterior va fi sancţionată
conform dispoziţiilor actului normativ în vigoare la data săvârşirii acesteia;
 Hotărârea judecătorească prin care se aplică sancţiunea activităţii în folosul
comunităţii este definitivă (art. 9 din O.G. nr. 55/2002, raportat la art. 8 din Legea nr. 76/2012 pentru
punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă);
 Aplicarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în termen de 6 luni de la data
săvârşirii faptei; în cazul contravenţiilor continue, termenul curge de la data constatării faptei.
 Când fapta a fost urmărită ca infracţiune şi ulterior s-a stabilit că ea constituie contravenţie,
103
prescripţia aplicării sancţiunii nu curge pe tot timpul în care cauza s-a aflat în faţa organelor de
cercetare sau de urmărire penală ori în faţa instanţei de judecată, dacă sesizarea s-a făcut înăuntrul
termenului prevăzut la alin. (1) sau (2). Prescripţia operează totuşi dacă sancţiunea nu a fost aplicată în
termen de un an de la data săvârşirii, respectiv constatării faptei, dacă prin lege nu se dispune altfel. (art.
13 din O.G. nr. 2/2001, cu modificările şi completările ulterioare).
 În cazul în care prin săvârşirea contravenţiei s-a cauzat o pagubă şi există tarife de evaluare a
acesteia, persoana împuternicită să aplice sancţiunea stabileşte şi despăgubirea, cu acordul expres al
persoanei vătămate, făcând menţiunea corespunzătoare în procesul-verbal.
5.3. Executarea sancţiunilor contravenţionale.
 AVERTISMENTUL: se aplică în scris sau verbal.
 AMENDA:
 În situatia în care contravenientul a fost sancţionat cu amendă, precum şi dacă a fost obligat
la despăgubiri, o dată cu procesul-verbal acestuia i se va comunica şi înştiinţarea de plată, în care se va face
menţiunea cu privire la obligativitatea achitării amenzii şi, după caz, a despăgubirii, în termen de 15 zile de
la comunicare, în caz contrar urmând să se procedeze la executarea silită;
 Contravenientul poate achita, pe loc sau în termen de cel mult 48 de ore de la data încheierii
procesului-verbal ori, după caz, de la data comunicării acestuia, jumătate din minimul amenzii prevăzute în
actul normativ (aşa-numitul sistem al „ablaţiunii”), agentul constatator făcând menţiune despre această
posibilitate în procesul-verbal; în actul normativ de stabilire a contravenţiilor această posibilitate trebuie
menţionată în mod expres;
 Pentru contravenţiile unde sunt prevăzute alternativ sancţiunile amenzii şi a activităţii în folosul
comunităţii, în cazul în care s-a aplicat amenda, iar contravenientul nu a achitat-o în termen de 30 de zile de la data
rămânerii definitive a sancţiunii şi nu există posibilitatea executării silite, va fi sesizată instanţa în circumscripţia căreia
s-a săvârşit contravenţia, în vederea înlocuirii amenzii cu munca în folosul comunităţii, pe o durată maximă de 50 de
ore, respectiv de maxim 25 de ore pentru minorii de peste 16 ani;
 Executarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie dacă procesul-verbal de
constatare a contravenţiei nu a fost comunicat contravenientului în termen de 2 luni de la data
aplicării sancţiunii. Prescripţia executării sancţiunii poate fi constatată chiar de instanţa care soluţionează
plângerea contravenţională.
 ACTIVITATEA ÎN FOLOSUL COMUNITĂŢII:

 Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se pune în executare de către prima
instanţă de judecată, prin emiterea unui mandat de executare;
 Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se execută în raza unităţii
administrativ-teritoriale în care contravenientul îşi are domiciliul sau reşedinţa;
 Activitatea în folosul comunităţii se prestează în domeniul serviciilor publice, pentru
întreţinerea locurilor de agrement, a parcurilor şi a drumurilor, păstrarea curăţeniei şi igienizarea
localităţilor, desfăşurarea de activităţi în folosul căminelor pentru copii şi bătrâni, al orfelinatelor,
creşelor, grădiniţelor, şcolilor, spitalelor şi al altor aşezăminte social -culturale;
 Contravenientul se prezintă de îndată, dar nu mai târziu de 3 zile de la primirea mandatului
de executare, la primarul unităţii administrativ-teritoriale în a cărei rază îşi are domiciliul sau reşedinţa,
pentru luarea în evidenţă şi executarea sancţiunii;
 În executarea mandatului, primarul stabileşte de îndată conţinutul activităţii ce urmează să
fie prestată de contravenient, condiţiile în care acesta execută sancţiunea, precum şi programul de lucru;
 Începerea executării sancţiunii constând în prestarea unei activităţi în folosul comunităţii se
face în cel mult 5 zile de la primirea mandatului de executare;
 Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se execută după programul de
muncă ori, după caz, programul şcolar al contravenientului, pe o durată cuprins ă între 50 de ore şi 300
de ore; în cazul minorilor, activitatea se prestează pe o durată cuprinsă între 25 de ore şi 150 de ore;
 Programul activităţii este de maximum 3 ore/zi, iar în zilele nelucrătoare de 6-8 ore/zi;
 Primarul are obligaţia să asigure evidenţa sancţiunilor aplicate contravenienţilor şi a
104
executării sancţiunilor, în condiţiile ordonanţei;
 În cazul în care contravenientul, cu rea-voinţă, nu se prezintă la primar pentru luarea în
evidenţă şi executarea sancţiunii, se sustrage de la executarea sancţiunii după începerea activităţii sau nu îşi
îndeplineşte îndatoririle ce îi revin la locul de muncă, judecătoria, la sesizarea primarului, a unităţii de poliţie
sau a conducerii unităţii la care contravenientul avea obligaţia să se prezinte şi să presteze activitatea în
folosul comunităţii, poate înlocui această sancţiune cu sancţiunea amenzii (aceasta este şi explicaţia faptului
pentru care sancţiunea activităţii în folosul comunităţii este reglementată întotdeauna alternativ cu cea a
amenzii).
6. Căi de atac.
6.1. Formularea plângerii:
 Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii se poate face

plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia;
 Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 953/2006 s-a stabilit neconstituţionalitatea
dispoziţiilor art.32 alin.1 din O.G.nr.2/2001, care prevedeau obligativitatea depunerii plângerii, însoţită de
copia de pe procesul-verbal de constatare a contravenţiei, la organul din care face parte agentul constatator,
întrucât prin această procedură se putea ajunge la blocarea accesului liber la justiţie; în urma acestei decizii,
art. 32 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 a fost modificat în sensul în care plângerea se depune la
judecătoria în a cărei circumscripţie a fost săvârşită contravenţia.
 Plângerea suspendă executarea sancţiunilor contravenţionale.
6.2.Procedura de judecată:
 Plângerile împotriva proceselor-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor se

soluţionează cu precădere;
 Judecătoria va fixa termen de judecată, care nu va depăşi 30 de zile;
 Se va dispune citarea contravenientului sau, după caz, a persoanei care a făcut plângerea, a
organului care a aplicat sancţiunea, a martorilor indicaţi în procesul-verbal sau în plângere, precum şi a
oricăror alte persoane în măsură să contribuie la rezolvarea temeinică a cauzei;
 Instanţa competentă să soluţioneze plângerea, după ce verifică dacă aceasta a fost introdusă
în termen, ascultă pe cel care a făcut-o şi pe celelalte persoane citate, dacă aceştia s-au prezentat,
administrează orice alte probe prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalităţii şi temeiniciei
procesului-verbal, şi hotărăşte asupra sancţiunii, despăgubirii stabilite, precum şi asupra măsurii confiscării;
 Dacă prin legile speciale nu se stabileşte o altă soluţie, hotărârea judecătorească prin
care s-a soluţionat plângerea poate fi atacată numai cu apel, la secţia contencios administrativ a
tribunalului;
 Motivarea apelului nu este obligatorie; motivele de apel pot fi susţinute şi oral în faţa
instanţei;
 Apelul suspendă executarea sentinţei judecătoriei;
 Pentru soluţionarea plângerii, a apelului formulat împotriva hotărârii judecătoreşti prin care
s-a soluţionat plângerea, precum şi pentru orice alte cereri incidente se vor plăti taxele judiciare de timbru
stabilite de OUG nr. 80/2013. Conform art. 19 al acestui act normativ, plângerea împotriva procesului-verbal
de constatare şi sancţionare a contravenţiei, precum şi calea de atac împotriva hotărârii pronunţate se taxează
cu 20 lei.
 Care sunt diferenţele dintre contravenţie şi infracţiune?

 De ce se spune că instituţia contravenţiei este una de rang constituţional?
 Poate fi cutuma izvor de drept în materie contravenţională?
105
 Argumentaţi dacă răspunderea contravenţională reprezintă o răspundere de tip subiectiv sau obiectiv.
 Care sunt autorităţile publice care pot reglementa în materie contravenţională?
 Ce reprezintă vinovăţia, în materia răspunderii contravenţionale?
 Care sunt subiectele de drept care nu răspund contravenţional?
 Identificaţi conţinutul cauzelor de înlăturare a răspunderii contravenţionale.
 Identificaţi sancţiuni principale şi complementare instituite prin legi speciale.
 Argumentaţi dacă materia contravenţiei este de domeniul legii organice sau al legii ordinare.
 Care este natura juridică a procesului-verbal contravenţional?
 Argumentaţi dacă organul emitent al procesului-verbal are posibilitatea de a revoca măsurile dispuse.
Dar superiorul ierarhic al acestuia?
 Identificaţi elementele care trebuie consemnate obligatoriu în cuprinsul procesului-verbal
constatator, sub sancţiunea nulităţii absolute.
 Argumentaţi raportul dintre art. 16 şi art. 17 din O.G. nr. 2/2001.
1. În conformitate cu dispoziţiile legale, fapta de a depozita deşeuri menajere într-un loc nepermis
reprezintă contravenţie şi se sancţionează cu amenda.
A.B. săvârşeşte o asemenea faptă, fiind instigat, în acest sens, de către soţia sa, care l-a şi însoţit până la locul
comiterii faptei.
De asemenea, A.B. a beneficiat de complicitatea fiului lor major, care locuia împreună cu cei doi
părinţi, acesta stând de pază în apropierea locului faptei, în scopul de a-şi avertiza tatăl de eventuala apariţie a
organelor de ordine publică.
Fiind surprinşi de către poliţie în timpul comiterii faptei de către A.B., celor trei li se întocmeşte câte un
proces-verbal contravenţional, aplicându-li-se sancţiunea amenzii, în cuantum identic.
Toţi contravenienţii formulează plângere împotriva acestor procese-verbale, apreciind că sunt
nelegale.
Există şanse de admitere a vreunei plângeri? Dacă da, indicaţi argumentele.
2. În urma săvârşirii unei fapte calificate de lege drept contravenţie, lui A.B. i se întocmeşte de către agentul
de poliţie Y un proces-verbal contravenţional prin care i se aplică sancţiunea amenzii în cuantum maxim. Apreciind
că în raport de circumstanţele concrete ale săvârşirii faptei şi de lipsa oricăror efecte negative, sancţiunea aplicată este
abuzivă, A.B. formulează o contestaţie împotriva procesului-verbal şi a sancţiunii, pe care o înregistrează la secţia de
contencios administrativ a tribunalului în raza căruia s-a săvârşit contravenţia.
Cine va figura ca pârât într-o asemenea cauză?
Cum v-aţi apăra în faţa instanţei, în locul pârâtului?
3. Agentul de poliţie îl surprinde pe A.B. în timp ce acesta traversa strada printr-un loc nepermis,
aflat la mare depărtare de trecerea de pietoni. A.B. îi explică agentului că a procedat astfel întrucât suferă de o
infirmitate severă la unul dintre picioare, fapt care nu îi permite să meargă prea mult pe jos şi că, din acest motiv, a
fos nevoit să traverseze în mod ilegal, pentru a ajunge la farmacia din faţa casei sale, în scopul de a-şi procura
medicamentele absolut necesare.
Constatând că A.B. spune adevărul, agentul de poliţie decide să nu îi aplice nicio sancţiune, întrucât
exista o cauză care, în baza dispoziţiilor O.G.nr.2/2001, îl exonera pe acesta de răspundere.
A procedat legal agentul?
106
1. Contravenţia reprezintă:
a. o specie a infracţiunii, reglementată de legi speciale fără caracter penal;
b. o faptă ilicită de natură civilă;
c. o formă a ilicitului administrativ;
d. sancţiunea corespunzătoare aplicabilă contravenientului.
2. Pericolul social al contravenţiei:

a. este inferior celui al infracţiunilor;
b. este identic cu cel al infracţiunilor;
c. nu are relevanţă sub aspectul incriminării contravenţionale;
d. este superior celui al infracţiunilor.
3. Nu pot fi reglementate contravenţii prin:

a. legi şi ordonanţe ale Guvernului;
b. hotărâri ale Guvernului;
c. hotărâri ale consiliului judeţean;
d. dispoziţii ale primarului.
4. Sancţiunile principale:
a. nu pot fi aplicate cumulativ;
b. pot fi aplicate cumulativ, dacă una dintre sancţiuni este avertismentul;
c. nu pot fi cumulate cu sancţiuni complementare;
d. pot fi cumulate numai pe cale de excepţie.
5. Sancţiunile complementare:
a. pot fi cumulate cu mai multe sancţiuni principale, pentru aceeaşi contravenţie;
b. nu pot fi cumulate cu sancţiuni principale;
c. pot fi cumulate cu o sancţiune principală, pentru aceeaşi contravenţie;
d. pot fi cumulate între ele, dar nu cu sancţiuni principale.
6. Procesul-verbal contravenţional:
a. nu poate fi contestat;
b. poate fi contestat numai pe cale administrativă, la organul emitent sau la organul ierarhic superior;
c. poate fi contestat la instanţa de contencios administrativ;
d. poate fi contestat prin plângerea înregistrată la judecătorie.
7. Plângerile împotriva proceselor-verbale contravenţionale sunt soluţionate:

a. de instanţa de contencios administrativ competentă;
b. de judecătoria în raza căreia s-a comis contravenţia;
c. de secţia civilă a tribunalului în raza căreia s-a comis contravenţia;
d. de organul din care face parte agentul constatator.
8. Sancţiunea prestării muncii în folosul comunităţii:

a. nu poate fi stabilită alternativ cu sancţiunea amenzii;
b. poate fi stabilită numai prin lege organică;
c. poate fi stabilită numai alternativ cu sancţiunea amenzii;
d. poate fi stabilită numai alternativ cu sancţiunea avertismentului.
9. Legea contravenţională:
a. nu se poate aplica retroactiv;
b. poate fi aplicată retroactiv, dacă sancţiunea prevăzută este mai aspră decât cea prevăzută la momentul
săvârşirii faptei;
c. poate fi aplicată retroactiv, dacă sancţiunea prevăzută este mai blândă decât cea prevăzută la momentul
107
săvârşirii faptei;
d. se aplică întotdeauna retroactiv.
10. Procesul-verbal contravenţional:

a. reprezintă un act administrativ;
b. reprezintă un act de procedură penală;
c. este un act juridic civil, cu efecte în planul dreptului administrativ;
d. reprezintă un act de procedură penală.
Răspunsuri: 1-c; 2-a; 3-d; 4-a; 5-c; 6-d; 7-b; 8-c; 9-c; 10-a.
BIBLIOGRAFIE:
- Florin Coman-Kund, Alexandru-Sorin Ciobanu, Drept administrativ – sinteze teoretice şi exerciţii

practice pentru activitatea de seminar. Partea I, Ediţia a III-a, Universul Juridic, Bucureşti, 2009;
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Florin Coman-Kund, Drept administrativ – sinteze teoretice şi exerciţii
practice pentru activitatea de seminar. Partea a II-a, Ediţia a III-a, Universul Juridic, Bucureşti, 2008;
2005;
- Corneliu Liviu Popescu, Reglementarea constituţională a contravenţiilor, în Revista de drept public
nr. 1-2/1996;
- Mircea Ursuţa, Procedura contravenţională, Ediţia a III-a revăzută şi adăugită, Universul Juridic,
Bucureşti, 2010;
- Dana Apostol Tofan, Regimul juridic actual aplicabil contravenţiilor. Aspecte de drept material, în
Curierul Judiciar nr. 6/2002, p. 1-22;
- Dana Apostol Tofan, Regimul juridic actual aplicabil contravenţiilor. Aspecte de drept material,
în Curierul Judiciar. Aspecte de drept procesual, în Curierul Judiciar nr. 7/2002, p. 1 -23;
108
CAPITOLUL 10
RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV- PATRIMONIALĂ
Teme:
- Noţiune şi evoluţie.
- Dispoziţii constituţionale incidente.
- Forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale.
- Categorii de acte care pot fundamenta acţiunea în răspundere administrativ-patrimonială.
- Tipuri de acţiuni în angajarea răspunderii administrativ-patrimoniale.
- Autorităţile publice competente să soluţioneze acţiunea în răspundere administrativ-patrimonială.
- Natura prejudiciului a cărui reparaţie poate fi solicitată prin acţiunea în răspundere administrativ-
patrimonială.
Obiective:
- clarificarea noţiunii de răspundere administrativ-patrimonială şi delimitarea ei de celelalte forme de
răspundere din dreptul administrativ şi din alte ramuri ale dreptului;
- identificarea principiilor care guvernează regimul juridic al răspunderii administrativ-patrimoniale;
- identificarea şi coroborarea textelor de drept pozitiv cu incidenţă în materie;
- identificarea unor soluţii de lege ferenda.
SINTEZE TEORETICE:
1. Noţiune şi evoluţie.
Răspunderea administrativ-patrimonială are în vedere posibilitatea persoanelor vătămate prin

activitatea autorităţilor publice, în special prin acte administrative ilegale, de a solicita şi obţine repararea
prejudiciului cauzat.
Iniţial, doctrina franceză din secolul al XIX-lea a consacrat principiul iresponsabilităţii puterii
publice, teză fundamentată în urma Revoluţiei franceze din 1789, care a marcat trecerea puterii de la rege la
naţiune; se admitea doar posibilitatea despăgubirii în caz de expropriere pentru cauză de utilitate publică.
Treptat, s-a impus şi regula răspunderii funcţionarilor publici.
Schimbarea de optică în privinţa răspunderii statului francez pentru daunele cauzate particularilor s-a
impus pe cale jurisprudenţială, prin Decizia „Blanco”, din 1873, a Tribunalului de Conflicte (în speţa de
fond s-a pus problema acordării unor daune materiale ca urmare a unui accident suferit de o persoană, din
cauza manevrelor greşite ale angajaţilor unei întreprinderi publice).
În această decizie s-a afirmat principiul competenţei instanţei administrative în soluţionarea cauzelor
având ca obiect angajarea răspunderii patrimoniale a statului. Competenţa instanţei administrative (de
contencios administrativ) a fost justificată pe teza autonomiei răspunderii administraţiei, care exclude posibilitatea
aplicării regulilor Codului civil referitoare la raporturile dintre particulari, aceasta urmând a fi supusă unor reguli
speciale, variabile în raport de nevoile serviciului public şi de necesitatea concilierii drepturilor puterii publice cu
drepturile particularilor.
Pornind de la această „breşă”, s-a admis răspunderea statului nu doar pentru fapta culpabilă a funcţionarului
sau proasta funcţionare a serviciului public, ci şi pentru „riscul” serviciului public, răspundere care se angajează
într-un regim de putere publică (A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 443 şi urm.; D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 428).
În România au fost formulate mai multe opinii cu privire la angajarea răspunderii patrimoniale a
autorităţilor publice pentru daunele cauzate.
S-a renunţat treptat la principiul iresponsabilităţii statului, preluat din doctrina franceză, şi a fost formulat,
109
în perioada interbelică, principiul egalităţii cetăţenilor în faţa sarcinilor publice şi cel al solidarităţii sociale, fapt
care presupunea ca pagubele pricinuite cetăţenilor prin acte de autoritate, menite să servească interesului public, să
fie „preluate” de către întreaga colectivitate (Paul Negulescu – Tratat de drept administrativ. Principii
generale,vol. I, ediţia a IV-a, Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 267; D.A. Tofan, op. cit.,
2015, pp. 428-429).
Anterior, Consiliul de Stat, înfiinţat în 1864, avea competenţa de a soluţiona cererile particularilor care
vizau anularea anumitor acte de autoritate emise cu exces de putere şi acordarea de despăgubiri.
După desfiinţarea Consiliului de Stat, în 1866, s-a prevăzut la nivel legislativ soluţionarea „afacerilor
de natură contencioasă” de către instanţele judecătoreşti de drept comun, potrivit procedurii ordinare.
Constituţia din 1866 a prevăzut atât despăgubirea particularilor, în caz de expropriere, cât şi
posibilitatea promovării unei acţiuni civile în ipoteza responsabilităţii ministeriale, ambele soluţii fiind
menţinute şi ulterior adoptării Constituţiei din 1923 şi a Legii contenciosului administrativ din 1925.
În plus, sub imperiul noii Constituţii, s-a proclamat dreptul particularilor de a fi despăgubiţi, indiferent
de natura sau emitentul actului administrativ vătămător, sub rezerva anumitor excepţii („fine de neprimire”).
După 1925, s-a apreciat că acţiunea în despăgubiri reprezintă un accesoriu al acţiunii în anulare, de
competenţa instanţei de contencios administrativ, fiind însă admisă şi competenţa instanţei civile, în ipoteza
formulării unei acţiuni în despăgubiri distincte şi ulterioare celei principale.
Regimul juridic aplicabil răspunderii patrimoniale a administraţiei publice a format obiect de
controversă, fiind promovate, în sinteză, două mari teorii:
 Teza naturii civile a răspunderii – calificată ca o răspundere civilă delictuală;
 Teza naturii administrative a răspunderii – pornind de la premisa că ea intervine în
câmpul relaţiilor de subordonare a organelor administraţiei de stat.
2. Dispoziţii constituţionale incidente.
În materia răspunderii administrativ-patrimoniale regăsim în Constituţia României o serie de dispoziţii

relevante: art. 21, art. 44, art. 52, art. 53 şi art. 123 alin. (5).
Textul de bază îl constituie art. 52 din Constituţie, în conformitate cu care „Persoana vătamată într-un
drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin
nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins
sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei.
(2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.
(3) Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Răspunderea
statului este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia
cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă.”
3. Forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale.
3.1. Criteriul prevederii în lege:
 Forme consacrate de lege – a se vedea art. 52 din Constituţie, art. 1, art. 8, art. 9 şi art. 16,
art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare;
 Forme deduse în mod implicit din principiile doctrinei, soluţiile jurisprudenţiale şi unele
soluţii legislative generale (de exemplu răspunderea pentru limitele serviciului public).
3.2. Criteriul laturii subiective:
 Răspundere obiectivă - independentă de existenţa unei forme de vinovăţie:

o Răspunderea patrimonială exclusivă a statului pentru prejudiciile cauzat prin erori judiciare;
o Răspunderea patrimonială exclusivă a administraţiei publice pentru limitele serviciului public.
 Răspundere subiectivă – intervine numai în ipoteza existenţei vinovăţiei:

o Răspunderea solidară a autorităţilor publice şi a „funcţionarului” (adică „persoana care a contribuit la
110
elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, după caz, se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea”)
pentru prejudiciul cauzat prin acte administrative nelegale (art. 16 din Legea nr. 554/2004);
o Răspunderea patrimonială a autorităţilor administraţiei publice pentru prejudiciile cauzate prin
contracte administrative.
3.3. Caracteristicile formelor de răspundere obiectivă şi subiectivă:
a. Răspunderea patrimonială exclusivă a statului pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare:
 are o bază constituţională în art. 52 alin. (3) din Constituţie;
 erorile judiciare nu sunt limitate la o anumită categorie de litigii;
 angajarea răspunderii presupune existenţa a două hotărâri: una prin care se soluţionează în
mod irevocabil un litigiu, alta prin care se constată comiterea unei erori judiciare.
În dezvoltarea dispoziţiilor constituţionale, art. 96 din Legea nr. 303/2004 privind statutul
judecătorilor şi procurorilor prevede următoarele:
 Răspunderea statului pentru erori judiciare este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură
răspunderea judecătorilor şi procurorilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă.
 Cazurile în care persoana vătămată are dreptul la repararea prejudiciilor cauzate prin erori
judiciare săvârşite în procese penale sunt stabilite de Codul de procedură penală.
 Dreptul persoanei vătămate la repararea prejudiciilor materiale cauzate prin erorile judiciare
săvârşite în alte procese decât cele penale nu se va putea exercita decât în cazul în care s-a stabilit, în
prealabil, printr-o hotărâre definitivă, răspunderea penală sau disciplinară, după caz, a judecătorului sau
procurorului pentru o faptă săvârşită în cursul judecăţii procesului şi dacă această faptă este de natură să
determine o eroare judiciară.
 Nu este îndreptăţită la repararea pagubei persoana care, în cursul procesului, a contribuit în
orice mod la săvârşirea erorii judiciare de către judecător sau procuror.
 Pentru repararea prejudiciului, persoana vătămată se poate îndrepta cu acţiune numai
împotriva statului, reprezentat prin Ministerul Finanţelor Publice.
 După ce prejudiciul a fost acoperit de stat, acesta se poate îndrepta cu o acţiune în
despăgubiri împotriva judecătorului sau procurorului care, cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă, a săvârşit
eroarea judiciară cauzatoare de prejudicii.
 Termenul de prescripţie a dreptului la acţiune este de un an.
b. Răspunderea patrimonială a administraţiei publice pentru limitele serviciului public:

 este dedusă din principiile constituţionale prevăzute în art. 16 alin. 1 şi 2, art. 22 etc;
 presupune existenţa unor carenţe de organizare şi funcţionare a serviciului public, de natură
să aducă prejudicii particularilor;
 existenţa unor prejudicii materiale sau morale cauzate de carenţele (limitele) serviciului
public;
 existenţa unui raport de cauzalitate între „limitele” serviciului public şi prejudiciul cauzat;
 angajarea răspunderii este condiţionată de formularea unei acţiuni în pretenţii de către partea
prejudiciată.
c. Răspunderea solidară a „funcţionarului” şi a autorităţilor publice pentru prejudiciile cauzate

prin actele administrative tipice sau asimilate („tăcerea” sau „tardivitatea” administraţiei):
 cunoaşte o consacrare legală în art. 16 din Legea nr. 554/2004;
 acţiunea în despăgubiri poate fi formulată şi împotriva persoanei care a contribuit la
elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea
referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim (art. 16 din Legea nr. 554/2004);
 este condiţionată de existenţa unor acte administrative ilegale, tipice sau asimilate, şi de
culpa autorităţii publice;
 acordarea despăgubirilor este condiţionată de admiterea acţiunii privind anularea unui act
111
administrativ sau obligarea autorităţii publice la emiterea unui act administrativ ori a unui alt înscris;
 instanţele competente să se pronunţe asupra despăgubirilor sunt cele de contencios
administrativ;
 ca regulă, cererea de acordare a despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin acte
administrative ilegale se formulează în cadrul acţiunii având ca obiect anularea actului în cauză;
 atunci când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi
timp şi despăgubiri, cererea de despăgubire poate fi formulată de la data la care s-a cunoscut sau trebuia să se
cunoască întinderea pagubei, dar în limitele unui termen de prescripţie de 1 an de zile, calculat de la data la
care s-a cunoscut sau trebuia să se cunoască întinderea pagubei;
 legea instituie posibilitatea obligării funcţionarului şi a autorităţii publice „angajatoare” la
plata în solidar a despăgubirilor;
 funcţionarul are posibilitatea chemării în garanţie a superiorului ierarhic de la care a primit
ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul.
d. Răspunderea autorităţii publice pentru prejudiciile cauzate prin contracte administrative:

 obiectul contractului poate fi reprezentat de punerea în valoare a bunurilor proprietate
publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, precum şi alte „domenii”
stabilite prin legi speciale (art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004);
 litigiile privind contractele administrative sunt de competenţa instanţei de contencios
administrativ;
 angajarea răspunderii presupune existenţa unui contract administrativ nelegal, existenţa unui
prejudiciu, legătura de cauzalitate dintre caracterul nelegal al contractului şi producerea prejudiciului;
 este necesară culpa contractuală a autorităţii contractante;
 trebuie avute în vedere şi dispoziţiile art. 8 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ,
potrivit cărora, la soluţionarea litigiilor având ca obiect contracte administrative, instanţa trebuie să aibă în
vedere regula după care principiul libertăţii contractuale este subordonat principiului priorităţii interesului
public;
 cererea de despăgubire trebuie adresată instanţei de contencios administrativ în termenul de
prescripţie de un an de zile.
4. Categorii de acte care pot fundamenta acţiunea în răspundere administrativ-patrimonială.
Actele care pot fundamenta o cererea de despăgubiri sunt cele care pot forma obiectul unei acţiuni în
Este vorba despre:
 actele administrative unilaterale – tipice sau asimilate (refuzul nejustificat, respectiv
tăcerea/tardivitatea administraţiei);
 ordonanţele Guvernului sau dispoziţii din acestea, declarate neconstituţionale;
 contractele administrative.
5. Tipuri de acţiuni în angajarea răspunderii administrativ-patrimoniale.
Articolul 16 din Legea nr. 554/2004 permite:

 acţiuni împotriva autorităţii publice;
 acţiuni împotriva funcţionarului vinovat;
 acţiuni îndreptate concomitent împotriva autorităţii publice şi a funcţionarului vinovat
(răspundere patrimonială solidară).
6. Organele competente să soluţioneze acţiunea în răspundere administrativ-patrimonială.
Potrivit art. 19 din Legea contenciosului administrativ, cererile privind despăgubiri, formulate în mod
distinct de acţiunea principală, se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în
112
termenul de prescripţie de un an, calculat din momentul în care reclamantul a cunoscut sau trebuia să
cunoască întinderea pagubei.
7. Natura prejudiciului a cărui reparaţie poate fi solicitată prin acţiunea în răspundere

administrativ-patrimonială.
Potrivit art. 52 din Constituţie şi art. 1, art. 8, art. 18 din Legea nr. 554/2004, prejudiciul care urmează
a fi reparat poate fi unul material sau moral.
Astfel, potrivit art. 18 alin. (3) din lege - „În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra
despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.”
 Care sunt textele constituţionale care fundamentează răspunderea patrimonială a autorităţilor

publice?
 Răspunderea administrativ-patrimonială caracterizează numai administraţia publică sau şi alte
autorităţi publice, din afara sferei Executivului?
 Cine poate formula o cerere de acordare de despăgubiri împotriva administraţiei publice?
 Cine poate avea calitatea de pârât într-un litigiu privind angajarea răspunderii administrativ-
patrimoniale?
 Ce se înţelege prin „limitele serviciului public”?
 Care acţiuni ale puterii publice declanşează răspunderea administrativ-patrimonială a acestora?
 Care este natura juridică şi regimul juridic aplicabil răspunderii administraţiei publice pentru
prejudiciile cauzate?
 Analizaţi comparativ teoria „civilistă” şi cea „administrativistă” a răspunderii statului pentru
pagubele cauzate particularilor.
 Cine are competenţa de a decide acordarea despăgubirilor ?
 Cum se pot executa deciziile judecătoreşti privind acordarea de despăgubiri de către autorităţile
publice?
 Ce se înţelege prin răspundere obiectivă, respectiv răspundere subiectivă?
 În ce constă răspunderea statului pentru erorile judiciare?
 Cine are calitatea de „funcţionar” în sensul art. 16 din Legea contenciosului administrativ?
 În cazul răspunderii pentru emiterea de acte administrative nelegale, cine va plăti despăgubirile?
 Care sunt actele administraţiei care pot declanşa răspunderea administrativ-patrimonială?
SPEŢE:
1. Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – Secţia Contencios Administrativ şi
Fiscal, reclamantul A.B. solicită anularea unui act administrativ emis de Ministerul X, prin care s-au dispus
anumite măsuri de restructurare la nivelul unor unităţi subordonate, măsuri în urma cărora reclamantul a fost
eliberat din funcţia de conducere pe care o deţinea.
Totodată, reclamantul solicită şi acordarea unor despăgubiri materiale şi morale.
Acţiunea este formulată în contradictoriu cu Ministerul X, ministrul de la conducerea acestuia,
funcţionarul public din cadrul Direcţiei Juridice care elaborase proiectul actului în cauză, precum şi cu şeful
113
compartimentului de specialitate care avizase favorabil măsurile de restructurare.
Ultimii doi pârâţi se apără invocând faptul că poate fi tras la răspundere, inclusiv sub aspect
patrimonial, numai emitentul actului, nu şi persoanele care au efectuat simple acte preparatorii, acestea
neavând o competenţă decizională.
Este întemeiată apărarea acestora?
2. Considerându-se vătămat prin actul administrativ emis de conducătorul Autorităţii X, prin care s-a
dispus aplicarea unei sancţiuni administrativ-disciplinare, funcţionarul public A.B. contestă în instanţă
legalitatea actului în cauză, în contradictoriu cu Autoritatea X.
Reclamantul solicită repararea prejudiciului moral cauzat de sancţionarea sa abuzivă, prin acordarea
unei sume corespunzătoare, ce urmează a fi fixată de către instanţă.
Prin sentinţa pronunţată în cauză, instanţa de contencios administrativ anulează actul sancţionator, dar
respinge cererea de reparare a prejudiciului moral, arătând că în lipsa unei legi speciale în acest sens, care să
fixeze criteriile, limitele şi condiţiile de acordare a unor daune morale, dispoziţiile legale ce permit
solicitarea acestor daune sunt inaplicabile, putând fi acoperit numai eventualul prejudiciu material, care poate
fi stabilit pe baza probatoriului depus la dosar şi a unei expertize, după caz.
În plus, arată instanţa, reclamantul avea obligaţia de a chema în judecată funcţionarul care se făcea
vinovat de elaborarea sau emiterea actului în cauză şi trebuia să precizeze concret cuantumul despăgubirii
solicitate.
Este corectă soluţia instanţei?
1. Răspunderea administrativ-patrimonială a administraţiei publuce:
a. nu are o bază constituţională;
b. are o bază constituţională;
c. cunoaşte o consacrare exclusiv doctrinară;
d. este reglementată printr-o lege specială.
2. Natura juridică a răspunderii administrativ-patrimoniale este:

a. civilă;
b. de drept administrativ;
c. penală;
d. de dreptul muncii.
3. Pot solicita despăgubiri:

a. numai persoanele vătămate prin acte administrative unilaterale;
b. numai persoanele vătămate prin contractele administrative încheiate de administraţie;
c. persoanele care au suferit prejudicii cauzate de actele administrative tipice sau asimilate ale
autorităţilor publice sau de carenţele unor servicii publice;
d. numai persoanele ale căror cereri nu au fost soluţionate de către organe administrative.
4. Prejudiciul care poate fi reparat prin angajarea răspunderii administrativ-patrimoniale:

a. este numai de natură materială;
b. trebuie să fie obligatoriu de natură morală;
c. nu poate fi de natură morală;
d. poate fi de natură materială şi/sau de natură morală
5. Poate avea calitatea de pârât într-o acţiune bazată pe răspunderea administrativ-patrimonială:

a. doar o autoritate administrativă;
b. orice autoritate publică, de principiu;
c. doar statul român şi unităţile administrativ-teritoriale;
d. numai funcţionarul care se face vinovat de emiterea sau de refuzul emiterii actului administrativ,
114
având drept efect producerea unor prejudicii.
6. Are competenţa de a soluţiona cererea de despăgubire întemeiată pe răspunderea administrativ-

patrimonială:
a. organul emitent al actului cauzator de prejudicii;
b. organul superior ierarhic emitentului actului prejudiciabil;
c. instanţa de drept comun;
d. instanţa de contencios administrativ.
7. Funcţionarul care se face vinovat de întocmirea, elaborarea sau emiterea actului administrativ
nelegal:
a. nu poate figura ca pârât în acţiunea având ca obiect exclusiv anularea actului administrativ;
b. nu poate figura ca pârât în acţiunea având ca obiect anularea actului administrativ şi acordarea de
despăgubiri;
c. poate fi chemat în judecată numai împreună cu autoritatea publică din care face parte;
d. nu poate figura ca pârât în acţiunea prin care se cer despăgubiri, dacă a fost chemată în judecată şi
autoritatea publică.
8. Răspunderea patrimonială a statului:

a. este întotdeauna obiectivă;
b. este întotdeauna subiectivă;
c. este condiţionată de intenţia autorităţii în culpă şi/sau a funcţionarului care a elaborat actul nelegal
de a provoca un prejudiciu;
d. poate fi atât subiectivă cât şi obiectivă, după caz.
9. Repararea prejudiciului cauzat prin emiterea unui act administrativ:

a. este condiţionată de constatarea nelegalităţii actului în cauză;
b. nu este condiţionată de constatarea nelegalităţii actului în cauză;
c. se dispune numai dacă prejudiciul era cunoscut la data formulării acţiunii în anulare;
d. se poate solicita pe calea unei acţiuni distincte care este imprescriptibilă.
10. Instanţa de judecată:

a. poate dispune din oficiu repararea prejudiciului, în urma admiterii cererii de anulare a actului
administrativ;
b. poate dispune, la cerere, repararea prejudiciului cauzat de actul administrativ nelegal;
c. nu se poate pronunţa asupra cererii privind acordarea de despăgubiri, decât dacă aceasta se
formulează împreună cu acţiunea în anulare;
d. este obligată să dispună repararea prejudiciului material sau moral cauzat de actul administrativ
dedus judecăţii, indiferent de formularea unui capăt de cerere în acest sens.
Răspunsuri: 1-b; 2-b; 3-c; 4-d; 5-b; 6-d; 7-a; 8-d; 9-a; 10-b.
BIBLIOGRAFIE:
- Gabriela Bogasiu, Legea contenciosului administrativ – comentată şi adnotată, cu legislaţie,

jurisprudenţă şi doctrină, Ediţia a III-a, Universul Juridic, Bucureşti, 2015;
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Ana-Maria Irina Ciobanu, Deciziile Curţii Constituţionale privind Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 (Anii 2004-2009), Universul Juridic, Bucureşti, 2010;
115
- Dacian Cosmin Dragoş, Legea contenciosului administrativ. Comentarii şi explicaţii, Ediţia a 2-a,
CH Beck, Bucureşti, 2009;
2005;
contenciosului administrative (cu modificările şi completările la zi) – Comentariu şi jurisprudenţă”,
E.Marvan, Bucureşti, 1934.
- Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Editura „Universala” Alcalay&Co,
Bucureşti, 1936;
CAPITOLUL 11
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV:
TRĂSĂTURI. CONDIŢIILE ACŢIUNII DIRECTE. ACTELE EXCEPTATE
Teme:
- Noţiune.
- Fundamente constituţionale.
- Trăsăturile contenciosului administrativ, în baza art. 52 din Constituţie şi a Legii nr. 554/2004, cu
modificările şi completările ulterioare.
- Condiţiile acţiunii directe, în baza Legii nr. 554/2004.
- Excepţii de la controlul de legalitate exercitat de instanţele de contencios administrativ.
Obiective:
- individualizarea contenciosului administrativ, ca formă de control asupra activităţii administraţiei
publice;
- receptarea caracteristicilor speciale ale procedurii contenciosului administrativ;
- analizarea condiţiilor de admisibilitate ale acţiunii în contencios administrativ;
- identificarea excepţiilor de la controlul de legalitate exercitat de instanţa de contencios
administrativ.
SINTEZE TEORETICE:
1. Noţiune.
Noţiunea de „contencios administrativ” cunoaşte, în esenţă, două mari accepţiuni:
 Stricto-sensu: Contenciosul administrativ reprezintă totalitatea litigiilor dintre autorităţile

publice şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime prin acte administrative nelegale,
tipice sau asimilate, litigii care sunt de competenţa instanţelor de contencios administrativ şi sunt soluţionate
în baza unui regim de putere publică guvernat de legea-cadru în materie (actualmente este vorba despre
116
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004).
 Lato–sensu: contenciosul administrativ reprezintă totalitatea litigiilor dintre autorităţile
publice şi cei vătămaţi prin acte administrative nelegale ale acestora, indiferent de instanţa competentă sau
procedura de soluţionare a acestora.
(a se vedea A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 488-490; D. A. Tofan, op.cit., 2015, p. 125-126; V. Vedinaş,
op.cit., 2017, pp.392-393.)
O abordare similară regăsim încă din perioada interbelică, când termenul de „contencios
administrativ” a primit două accepţiuni:
 în sens larg – evoca toate litigiile din sfera administraţiei publice, indiferent de autoritatea
care le soluţiona;
 în sens restrâns – evoca exclusiv litigiile care intrau în competenţa de soluţionare a
instanţelor judecătoreşti.
Doctrina franceză actuală defineşte contenciosul administrativ ca „ansamblul de reguli aplicabile
soluţionării jurisdicţionale a litigiilor ridicate de activitatea administrativă” (Charles Debbasch, Jean Claude
Ricci – Contentieux administratif, 7-e edition, Dalloz, Paris, 1999, p. 1).
Sisteme juridice de soluţionare a litigiilor dintre administraţie (autorităţi publice) şi administraţi:

 sistemul administratorului judecător – organele din cadrul administraţiei sunt învestite cu
soluţionarea litigiilor rezultate din propria activitate (a operat în Franţa până la Revoluţia din 1789);
 sistemul instanţelor speciale şi specializate de contencios administrativ, separate de
instanţele judiciare obişnuite - existent actualmente în Franţa, în forma tribunalelor administrative în fruntea
cărora se află, ca „instanţă” supremă, Consiliul de Stat;
 sistemul anglo-saxon – litigiile de acest gen sunt soluţionate de instanţele de drept comun.
În România există un sistem hibrid, în sensul în care Legea nr. 554/2004 prevede soluţionarea
litigiilor de contencios administrativ, în funcţie de competenţa lor materială, de către tribunalele
administrativ-fiscale, respectiv de secţiile specializate de contencios administrativ din cadrul curţilor de apel
şi a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (instanţa supremă), cu precizarea că litigiile privind anumite categorii
de acte administrative sunt date, prin legi speciale, în competenţa instanţelor civile.
Până la înfiinţarea tribunalelor administrativ-fiscale, soluţionarea litigiilor de competenţa acestora este
dată secţiilor de contencios administrativ şi fiscal din cadrul tribunalelor obişnuite. În plus, o serie de litigii
având ca obiect anularea unor acte administrative (procesele-verbale contravenţionale, titlurile de proprietate
emise în baza Legii fondului funciar etc) sunt date în competenţa instanţelor de drept comun, cel puţin în
primă instanţă, prin legi speciale (de exemplu Legea fondului funciar nr.18/1991, O.G. nr. 2/2001 privind
regimul juridic al contravenţiilor etc.).
În doctrină se mai face distincţia între:

 contenciosul subiectiv - când reclamantul solicită instanţei de judecată să soluţioneze o
problemă referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim personal;
 contenciosul obiectiv – când reclamantul urmăreşte să apere un drept obiectiv sau un interes
public, în sensul de a se verifica dacă a fost adusă vreo atingere unor drepturi care reprezintă conţinutul unei
situaţii juridice cu caracter general şi impersonal şi dacă s-a adus atingere unei stări de legalitate generală.
(V. Vedinaş, op. cit., 2017, pp. 414-416)
2. Fundamente constituţionale.
2.1. Norme constituţionale de bază:
 art. 52 - „Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică” reprezintă principalul text

constituţional cu incidenţă în materia contenciosului administrativ; alături de dreptul la petiţionare intră în
categoria „drepturilor garanţii”;
 art. 21 – „Liberul acces la justiţie” - reglementează cadrul general al valorilor care pot fi
ocrotite pe calea justiţiei, precizând caracterul gratuit şi facultativ al jurisdicţiilor administrative speciale;
 art. 53 – reglementează principiile care pot duce la restrângerea exerciţiului unor drepturi
117
sau libertăţi, inclusiv dreptul fundamental prevăzut de art. 52;
 art. 123 alin. 5 – „Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ,
un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal.
Actul atacat este suspendat de drept.” - consacră o formă a contenciosului obiectiv, declanşat de
exercitarea prerogativelor de tutelă administrativă de către prefect;
 art. 126 alin. 6 – „Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor
publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile
cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele de contencios
administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătamate prin ordonanţe sau, după
caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale.” – este sediul „finelor de neprimire”
absolute în materia contenciosului administrativ;
 art. 126 alin. 5 – „Este interzisă înfiinţarea de instanţe extraordinare. Prin lege organică
pot fi înfiinţate instanţe specializate în anumite materii, cu posibilitatea participării, după caz, a unor
persoane din afara magistraturii.” – legitimează, din punct de vedere constituţional, posibilitatea constituirii
de instanţe specializate de contencios administrativ (tribunalele administrativ-fiscale);
 art. 73 alin. 3 lit. k) – reţine contenciosul administrativ în sfera reglementărilor de natură
organică;
 art. 115 alin. 6 – „Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor
constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi
îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor
bunuri în proprietate publică.” - este incident în situaţia reglementării prin ordonanţă de urgenţă a unor
instituţii/proceduri ce ţin de contenciosul administrativ şi de exercitarea dreptului fundamental prevăzut de
art. 52.
(V.Vedinaş, op.cit., 2017, pp. 394-395)
2.2.Fundamente implicite (indirecte):
 art. 1 alin. 3 – „România este stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului,
drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic
reprezintă valori supreme, în spiritul tradiţiilor democratice ale poporului român şi idealurilor Revoluţiei
din decembrie 1989, şi sunt garantate.”;
 art. 4 – „Unitatea poporului şi egalitatea între cetăţeni”;
 art. 15 alin. 2 - „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau
contravenţionale mai favorabile.”;
Art. 16 alin.1 şi 2 („Egalitatea în drepturi”): „1) Cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor
publice, fără privilegii şi fără discriminări. (2) Nimeni nu este mai presus de lege.”
(a se vedea V. Vedinaş, op. cit., 2017, pp. 395-396; Antonie Iorgovan, op.cit., 2005, p. 516 şi urm.)
3 . Trăsăturile contenciosului administrativ în România.
 Obiectul acţiunii în contencios administrativ îl poate reprezenta atât actul administrativ tipic
cât şi cel asimilat (tăcerea administraţiei, refuzul nejustificat, contractele administrative); de asemenea, în
urma modificărilor aduse prin Legea nr. 262/2007, poate fi cenzurat de instanţă şi refuzul de efectuare a unei
operaţiuni administrative, refuz care poate fi asimilat, de asemenea, unui act administrativ.
 Calitatea părţilor în litigiu :
o Calitatea de pârât o au autorităţile publice sau structurile private ce exercită, potrivit legii, unele
prerogative de putere publică;
o Calitatea de reclamant o au persoanele fizice sau juridice vătămate prin actele administrative
nelegale ale autorităţilor publice şi, uneori, o altă autoritate publică (subiectele „speciale” de sesizare:
Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, prefectul, alte subiecte de
drept public)
118
 Este reglementat un contencios de plină jurisdicţie – în sensul că puterile acordate
judecătorului sunt mai largi şi nu se limitează la simpla anulare a actului administrativ nelegal;
 În contenciosul subiectiv, procedura administrativă prealabilă este obligatorie, ca
regulă, înainte de introducerea acţiunii în contencios administrativ – ea constă în cerinţa ca persoana
vătămată să se adreseze în primă fază emitentului actului administrativ ( „recurs graţios” ) şi/sau superiorului
ierarhic al acestuia ( „recurs ierarhic”), solicitând revocarea sau modificarea actului în cauză;
 Dublul grad de jurisdicţie – sunt reglementate două etape procesuale – fondul (prima-
instanţă) şi recursul, calea de atac a apelului fiind considerată de către ÎCCJ ca fiind incompatibilă cu
specificul acestor litigii;
 Posibilitatea atacării în instanţă a actelor administrativ-jurisdicţionale (art. 6 din lege
stabileşte o reglementare generală, de la care se poate deroga prin legile speciale care reglementează
respectivele jurisdicţii);
 Consacrarea unor garanţii procesuale pentru judecarea cererilor în contencios administrativ
şi pentru punerea în executare a deciziilor pronunţate (aplicarea de amenzi judiciare, celeritatea procedurii
de judecată, consacrarea unei proceduri speciale de executare a hotărârilor definitive prin care s-au stabilit
obligaţii de „a face” etc.);
 Posibilitatea formulării cererii de despăgubire pentru prejudiciile cauzate şi împotriva
„funcţionarului” (persoanei fizice) care a elaborat, a emis sau a încheiat actul ori, după caz, care se face
vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim ş.a.
4. Condiţiile acţiunii directe în baza Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările

ulterioare.
 Obiectul acţiunii trebuie să îl reprezinte un act administrativ tipic sau asimilat;

 Actul trebuie să provină de la o autoritate publică;
 Actul vatămă un drept subiectiv sau un interes legitim;
 Parcurgerea procedurii administrative prealabile;
 Respectarea termenelor de introducere a acţiunii în contencios administrativ.
4.1. Actul atacat trebuie să fie un act administrativ.
În conformitate cu dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 554/2004, „orice persoană care se consideră
vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act
administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de
contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a
interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată”
Articolul 2 alin. (1) lit. c) din lege furnizează şi o definiţie a actului administrativ– „actul unilateral
cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea
organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi
juridice; Sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de
autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea
lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice,achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi
prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios
administrativ”.
Potrivit art. 8 alin. (1) teza a 2-a din lege, „(…) se poate adresa instanţei de contencios administrativ
şi cel care se consideră vătămat într-un drept ori interes legitim al său (…) prin refuzul de efectuare a unei
anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului
legitim.”
Din coroborarea celor două articole rezultă că actul administrativ poate îmbrăca o formă tipică sau
una asimilată.
Actele administrative „asimilate” sunt reprezentate de :

 refuzul nejustificat expres al unei autorităţi publice de a rezolva cererea referitoare la un
119
drept sau interes legitim;
 refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative;
 faptul de a nu răspunde la cererea în cauză în termenul prevăzut de lege, de regulă 30 de zile
(tardivitatea) sau, după caz, ignorarea totală a cererii (tăcerea administraţiei);
 contractele administrative enunţate la art. 2 alin. (1) lit. c) sau reglementate prin legi speciale.
Actele administrative tipice pot fi atacate indiferent de caracterul lor normativ sau individual.
Nu poate forma obiectul exclusiv al unei acţiuni în contencios administrativ legalitatea operaţiunilor
administrative deja efectuate ( avize, rapoarte, propuneri etc), aceasta putând fi analizată numai în cadrul acţiunii
vizând anularea actului administrativ pe care îl fundamentează; în schimb, poate fi analizat, sub aspectul legalităţii
şi temeiniciei, refuzul autorităţii publice de efectuare a unei asemenea operaţiuni, instanţa având posibilitatea să
oblige autoritatea la realizarea acesteia.
Astfel, conform art. 18 alin. (2) din lege „Instanţa este competentă să se pronunţe, în afara situaţiilor
prevăzute la art. 1 alin. (8), şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la baza
emiterii actului supus judecăţii.”
4.2. Actul trebuie să emane de la o „autoritate publică”.
Această cerinţă rezultă chiar din cuprinsul art. 52 din Constituţie, intitulat „Dreptul persoanei
vătămate de o autoritate publică”. Nu este obligatoriu ca actul administrativ să provină de la o autoritate
administrativă, după cum cerea, în formula iniţială, vechea Lege a contenciosului administrativ nr. 29/1990,
ci emitentul poate fi orice autoritate publică, inclusiv „persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii,
au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze servicii publice în regim de putere
publică” (conform art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004).
Aceste persoane de drept privat emit aşa-numitele acte administrative „prin delegaţie”, adică în baza
„împuternicirii” primite din partea puterii publice (în perioada interbelică, erau denumite „stabilimente de
utilitate publică”).
Autorităţile administrative avute în vedere de lege pot fi autorităţi ale administraţiei de stat
(centrale sau locale), autorităţi autonome locale, precum şi instituţiile publice/regiile autonome din
subordinea acestora.
4.3. Actul vatămă un drept subiectiv sau un interes legitim.
Această condiţie este enunţată expres în art. 52 din Constituţie, respectiv în art. 1 din Legea nr.
554/2004.
În absenţa unei vătămări, adică a unui prejudiciu, acţiunea în contencios administrativ nu va fi admisă,
simpla nelegalitate a unui act administrativ nefiind suficientă pentru acţiunile caracteristice
„contenciosului subiectiv” reglementat de art. 52 din Constituţie.
Pentru ca un drept subiectiv să poată fi protejat pe calea contenciosului administrativ, este necesar ca
acesta să existe efectiv şi să fie recunoscut de dreptul pozitiv.
În ceea ce priveşte problema „interesului legitim”, doctrina şi jurisprudenţa au apreciat în mod
constant că trebuie avute în vedere interesele directe, personale, născute şi actuale.
Noua Lege a contenciosului administrativ nuanţează această soluţie, arătând că poate fi invocat atât
interesul legitim privat, cât şi interesul legitim public.
De asemenea, în doctrina franceză se face precizarea că „reclamantul poate să ocrotească prin
acţiunile în contencios administrativ atât un interes material, cât şi unul moral.” ( Ch.Debbasch, op.cit.,
p.638).
În conformitate cu art.1 alin. (1) teza finală din Legea nr.554/2004, cu modificările şi completările
ulterioare, „Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.”
Conform art.2 alin.1 lit. p), interesul legitim privat constă în „posibilitatea de a pretinde o anumită
conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat;” ( lit.p).
Legea defineşte la art. 2 alin. (1) lit.r) şi interesul legitim public, acesta fiind „interesul care vizează
ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor
120
fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor
publice”; interesul public poate legitima formularea unor acţiuni în contencios administrativ de către o serie
de subiecte „speciale” de sesizare, cum ar fi Ministerul Public, Avocatul Poporului, prefectul, Agenţia
Naţională a Funcţionarilor Publici, dar şi „organismele sociale” avute în vedere de art.2 alin. (1) lit. s) şi art.
1 alin. (2) lit.a) din lege („structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii şi altele asemenea, care
au ca obiect de activitate protecţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau, după caz, buna
funcţionare a serviciilor publice administrative”).
De asemenea, în condiţiile în care art. 1 alin. 8 se referă şi la calitatea de reclamant a altor „subiecte
de drept public”, rezultă că şi alte organe publice decât cele expres indicate în art. 1 din lege pot
promova acţiuni în contencios administrativ.
În mod logic, astfel de acţiuni ar putea viza eventuale acte administrative care le-ar „vătăma” propria
competenţă, le-ar împiedica să îşi exercite atribuţiile, cu alte cuvinte ar fi vorba despre acţiuni întemeiate pe
„interesul legitim public”.
4.4. Parcurgerea procedurii administrative prealabile.
Potrivit art.7 din Legea nr. 554/2004, „înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ
competente, persoana care se consideră vătamată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un
act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic
superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot
sau în parte, a acestuia.”
Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative individuale, poate fi
introdusă de către destinatarul actului (cel căruia i s-a comunicat actul în discuţie) şi peste acest termen,
dar fără a se depăşi 6 luni de zile de la data emiterii.
Potrivit art. 7 alin. (3) din lege, terţele persoane vătămate prin actul individual adresat altei
persoane pot depune plângerea prelabilă în limitele termenului de 6 luni, calculat de la momentul la care au
luat cunoştinţă de existenţa actului. În ciuda acestei formulări a textului, considerăm că regula rămâne, şi
pentru terţ, termenul de 30 de zile (calculat de la data luării la cunoştinţă), numai pentru „motive întemeiate”
(la fel ca în cazul destinatarului actului) putând fi incident termenul maxim de 6 luni de zile.
Prin lege specială, pot fi stabilite excepţii de la regula parcurgerii procedurii administrative
prealabile pentru actele administrative individuale (de exemplu, atunci când se contestă sancţiunile
disciplinare aplicate aleşilor locali, conform art. 70 din Legea nr. 393/2004).
În plus, în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând
(art.7 alin.11 din lege). Din interpretarea textelor legale rezultă că şi în cazul actelor administrative cu
caracter normativ este obligatorie parcurgerea procedurii prealabile, urmând ca după epuizarea acestei etape
să devină incident textul legal care prevede posibilitatea introducerii, fără limită de timp, a acţiunii în
anulare.
Reclamaţia administrativă poate fi adresată organului emitent sau organului ierarhic superior, în
primul caz fiind vorba de un „recurs graţios”, iar în al doilea caz de un „recurs ierarhic”, cu aceeaşi
semnificaţie procedurală.
Evident, în unele cazuri, cum ar fi cel al autorităţilor administraţiei publice locale autonome, nu se
poate identifica un organ superior ierarhic (situaţia Preşedintelui României, a Guvernului, primarului etc),
astfel încât va fi posibil numai recursul graţios.
La plângerea prealabilă trebuie formulat răspunsul oficial în termenul-regulă de 30 de zile de la
înregistrare, sau într-un alt termen stabilit prin lege specială (a se vedea, de exemplu, dispoziţiile Codului de
procedură fiscală).
În cazul litigiilor având ca obiect contracte administrative, legea prevede că plângerea prealabilă
„are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile din Codul de procedură civilă fiind
aplicabile în mod corespunzător”.
Odată cu intrarea în vigoare a Noului Cod de procedură civilă (15 februarie 2013), procedura
concilierii „comerciale” a dispărut, ca atare rămâne o problemă modul de aplicare a dispoziţiilor privind
121
procedura prealabilă în cazul contractelor administrative.
Întrucât, din punctul nostru de vedere, nu se pot admite susţinerile privind incidenţa „medierii” în
procesele de contencios administrativ, înclinăm spre teza că nu ar trebui să mai fie obligatorie nicio
procedură prealabilă în cazul litigiilor având ca obiect contracte administrative (eficienţa acesteia
fiind, oricum, cel puţin discutabilă).
Totuşi, întrucât dispoziţiile art. 7 şi 11 din Legea nr. 554/2004 au rămas nemodificate şi pentru
evitarea riscului de a se invoca în faţa instanţei lipsa acestei proceduri, se poate formula o sesizare (un
echivalent al „plângerii prealabile” clasice) pe adresa cocontractantului, prin care să îi fie semnalate
problemele litigioase, „răspunsul” acestuia urmând a fi dat în termenul standard de 30 de zile (dacă nu se
prevede altfel prin lege specială).
Conform Legii nr. 554/204, anumite subiecte de drept pot formula acţiuni în contencios administrativ
fără a formula plângerea prealabilă administrative. Astfel, conform art.7 alin. (5) din Legea nr.554/2004, „în
cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici sau al celor care privesc cererile celor vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din
ordonanţe, precum şi în cazul prevăzut la art. 2 alin. (2)- (refuzul nejustificat sau nesoluţionarea în termenul
legal a unei cereri – subl.ns.) şi la art. 4 (excepţia de nelegalitate – subl.ns.), nu este obligatorie procedura
prealabilă.”.
4.5. Respectarea termenelor de introducere a acţiunii în contencios administrativ.
Potrivit legii, acţiunea trebuie formulată după primirea răspunsului la plângerea prealabilă sau, după
caz, după expirarea termenului de 30 de zile (sau, eventual, a termenului prevăzut de legea specială),
respectiv după încheierea procesului-verbal de finalizare a concilierii (pentru litigiile vizând contracte
administrative).
Astfel, conform art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „Cererile prin care se solicită anularea
unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea
pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:
a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă ;
b) data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii;
b) data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului
legal de soluţionare a cererii;
c) data expirării termenului prevăzut la art.2 alin.1 lit.h, calculat de la comunicarea actului
administrativ emis în soluţionarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile.
La alin. (1) mai regăsim formal şi litera d), care se referă la „data încheierii procesului-verbal de
finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative”. Întrucât procedura concilierii nu
mai există, interpretăm că termenele ar trebui să curgă, în cazul litigiilor privind contracte administrative,
chiar de la data la care s-a cunoscut sau trebuia să se cunoască problema care a generat conflictul. Dacă
acceptăm, însă, varianta mai prudentă, în sensul necesităţii parcurgerii unei proceduri administrative
„adaptate” (conform celor expuse mai-sus), rezultă că acţiunea va putea fi introdusă, după caz, de la
comunicarea în termen (în intervalul de 30 de zile) a răspunsului negativ din partea cocontactantului,
respectiv de la expirarea termenului în care acesta trebuia să răspundă la „plângerea prealabilă” (notificarea)
primită.
În mod excepţional, conform alin. (2) al art. 7 din lege, „pentru motive temeinice, în cazul actului
administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu
de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data
încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz.”
Termenul-regulă de 6 luni de zile este calificat de lege ca fiind de prescripţie, iar termenul maxim de
1 an ca fiind termen de decădere.
De asemenea, alin. 4 prevede că „Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi
neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot
fi atacate oricând.”, acţiunea fiind imprescriptibilă în aceste situaţii.
122
5. Excepţii de la controlul de legalitate exercitat de instanţele de contencios administrativ.
Constituţia României, în art.126 alin.6 statuează: „Controlul judecătoresc al actelor administrative

ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care
privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele de
contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătamate prin ordonanţe sau,
după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale.”
Din acest articol rezultă două mari categorii de acte ale autorităţilor publice care nu pot forma obiectul
controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ, fiind vorba despre :
 actele administrative autorităţilor publice în relaţia acestora cu Parlamentul;
 actele administrative de comandament cu caracter militar.
Aceste „fine de neprimire” de rang constituţional au fost apreciate ca insuficiente în doctrină, fapt care
a dus la nuanţarea şi dezvoltarea lor în legea organică a contenciosului administrativ, inclusiv sub titulatura
de „limite ale controlului”. De aici derivă şi calificarea „finelor de neprimire” ca fiind de rang
constituţional, respectiv de rang legal (a se vedea A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul II,
Ediţia 2, All Beck, Bucureşti, 2005).
În ceea ce priveşte actele de comandament cu caracter militar, Legea nr.554/2004 formulează o

definiţie în art.2 alin.1 lit.l) – „actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activitaţii din
cadrul forţelor armate, specifice organizării militare, care presupun dreptul comandanţilor de a da ordine
subordonaţilor în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau război, sau, după caz, la
îndeplinirea serviciului militar”.
Actele autorităţilor publice în relaţia lor cu Parlamentul beneficiază, mai nou, de o definiţie legală,
în art.2 alin.1 lit.k) din lege – „actele emise de o autoritate publică, în realizarea atribuţiilor sale, prevăzute
de Constituţie sau de o lege organică, în raporturile de natură politică cu Parlamentul”.
Conform art.5 alin.1 din Legea nr. 554/2004, „nu pot fi atacate în contenciosul administrativ: a)
actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de
comandament cu caracter militar.”
Dincolo de aceste excepţii care reiterează textele constituţionale, legea stipulează că „Nu pot fi
atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea
cărora se prevede, prin lege organică, o alta procedură judiciară.”(art. 5 alin. 2).
Aici este vorba despre teoria „recursului paralel”, în baza căreia actele administrative pentru care se
prevede o procedură judiciară specială de contestare nu vor urma procedura generală prevăzută de Legea
În această situaţie, discutăm despre un „fine de neprimire” relativ, adică numai din perspectiva
instanţei de contencios administrativ, întrucât actele în discuţie pot fi atacate, dar în faţa instanţei de drept
comun.
Acelaşi articol 5 prevede, la alin. (3), că o serie de acte administrative pot fi contestate în faţa
instanţei de contencios administrativ, dar în mod limitat, adică sub condiţia probării unui exces de
putere (depăşirea abuzivă a dreptului de apreciere) din partea autorităţii publice.
Conform textului indicat, „ Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al
stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise
pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale,
epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere” (a se vedea definiţi „excesului de
putere” de la art. 2 alin. 1 lit. n din lege).
O parte din acest alineat, în speţă sintagma „cele care privesc apărarea şi securitatea naţională”, a
fost declarat neconstituţional prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 302/2011 (publicată în Monitorul
Oficial nr. 316 din 09.05.2011), cu motivarea că nu se pot adăuga nici măcar prin lege organică alte categorii
de acte exceptate, în afara celor prevăzute expres în art. 126 alin. 6 din Constituţie.
123
Principial, acest raţionament poate fi extins şi asupra celorlalte acte menţionate în art. 5 alin. (3) din
Legea nr. 554/2004, dar Curtea Constituţională nu s-a pronunţat expres asupra acestora.
De asemenea, printr-o recentă decizie „de interpretare” (Decizia nr. 459/2014 – M.Of. nr. 712 din
30.09.2014), Curtea Constituţională a reţinut că „dispoziţiile art. 8 alin. (1) raportate la art. 2 alin. (1) lit. c)
teza întâi din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt constituţionale în măsura în care se
interpretează în sensul că decretele Preşedintelui privind numirea judecătorilor la Curtea Constituţională
sunt excluse din sfera controlului judecătoresc sub aspectul verificării îndeplinirii condiţiei înaltei
competenţe profesionale". Cu alte cuvinte, este indicat un nou „fine de neprimire” pentru instanţele de
contencios administrativ, referitor la decretele prezidenţiale în discuţie, dar numai în ceea ce priveşte modul
în care Preşedintele şi-a exercitat dreptul de apreciere cu privire la existenţa condiţiei de numire menţionată.
(Antonie Iorgovan, Liliana Vişan, Alexandru-Sorin Ciobanu, Diana Iuliana Pasăre, Legea
contenciosului administrativ - Legea nr. 554/2004 – cu modificările şi completările la zi. Comentariu şi
jurisprudenţă, Universul Juridic, Bucureşti, 2008, p. 143-157; A.Iorgovan, Noua lege a contenciosului
administrativ. Geneză, explicaţii şi jurisprudenţă, ediţia a II-a, Editura Kullusys, Bucureşti, 2006, p.166-171;
V.Vedinaş, op.cit., 2017, pp. 434-436; D.A.Tofan, op.cit., 2015, p.174 şi urm.)
 Care sunt accepţiunile date noţiunii de „contencios administrativ”?

 Care sunt actele care pot forma obiectul unei acţiuni în contencios administrativ?
 Cine se poate adresa instanţei de contencios administrativ?
 Care este deosebirea între contenciosul administrativ subiectiv şi cel obiectiv?
 Ce se înţelege prin „autoritate publică”, în sensul art. 52 din Constituţie?
 Analizaţi comparativ „dreptul subiectiv” şi „interesul legitim” vătămate, ca temei al acţiunii în
contencios administrativ?
 Care sunt drepturile subiective ce pot fi apărate pe calea contenciosului administrativ? Dar
„interesele”?
 Ce se înţelege prin persoană vătămată, în sensul art. 52 din Constituţie şi al Legii nr. 554/2004?
 Care sunt subiectele „speciale de sesizare”?
 Ce se înţelege prin „procedură administrativă prealabilă”?
 Care sunt termenele de introducere a acţiunii în contencios administrativ şi care sunt consecinţele
nerespectării acestora?
 Care este diferenţa dintre „jurisdicţia administrativă” şi procedura prealabilă din Legea
contenciosului administrativ?
 Identificaţi jurisdicţiile administrative „speciale” reglementate în prezent de legislaţia internă.
 Argumentaţi caracterul obligatoriu sau facultativ al procedurii administrative prealabile prevăzută de
Legea contenciosului administrativ, prin raportare la art. 21 alin.4 din Constituţie.
 Care este semnificaţia „finelor de neprimire” şi care sunt acestea?
1. Prin acţiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Prahova – Secţia Contencios Administrativ,

cetăţeanul A.B. solicită anularea dispoziţiei n/2007 emisă de primarul mun. Ploieşti, motivând că aceasta îi
încalcă anumite drepturi subiective.
Acţiunea a fost înregistrată pe rolul instanţei de contencios administrativ la 5 zile de la comunicarea
dispoziţiei în cauză către cetăţeanul A.B.
Pârâtul solicită instanţei respingerea acţiunii ca inadmisibilă (prematur introdusă), arătând că
reclamantul nu a formulat o plângere administrativă prealabilă, anterior formulării cererii de chemare în
124
judecată.
În replică, reclamantul arată că nu a formulat plângerea administrativă prealabilă întrucât, în
conformitate cu dispoziţiile art. 21 alin. 4 din Constituţie, jurisdicţiile administrative sunt facultative şi
gratuite.
Ce soluţie va pronunţa instanţa ?
2. În conformitate cu dispoziţiile art. 38 alin. 1 al O.U.G. nr. x/2002, conducerea Autorităţii Naţionale
„N”, organ central de specialitate din subordinea Guvernului, era asigurată de un preşedinte şi de un
vicepreşedinte, numiţi de către primul-ministru pentru un mandat de 5 ani de zile.
A.B. a fost numit în funcţia de preşedinte al Autorităţii printr-o decizie din iulie 2002 a primului-
ministru, din acest moment începând să „curgă” mandatul de 5 ani prevăzut de ordonanţă.
Conform dispoziţiilor art. 38 alin. 2 al O.U.G. nr. x/2002, preşedintele şi vicepreşedintele Autorităţii
puteau fi revocaţi de către primul-ministru pentru comiterea de abateri disciplinare sau în caz de condamnare
penală, prin hotărâre judecătorească definitivă.
Ulterior, prin O.U.G. nr. y/2005, se dispune abrogarea alin. 2 al art. 38 din O.U.G. nr. X/2002,
precizându-se în preambulul actului abrogator că această măsură este luată „În vederea înlăturării limitărilor
existente în legătură cu exercitarea de către primul-ministru a prerogativei de conducere a Guvernului,
inclusiv prin numirea şi eliberarea din funcţie a conducătorilor organelor de specialitate din subordinea
Guvernului, situaţie care justifică caracterul de urgenţă şi excepţional”.
Imediat după publicarea O.U.G. nr. y/2005 în Monitorul Oficial al României, primul-ministru dispune
eliberarea lui A.B. din funcţia de preşedinte, în temeiul art. 15 lit. a) din Legea nr. 90/2001 privind
organizarea şi funcţionarea Guvernului şi a ministerelor.
A.B. formulează o acţiune în contencios administrativ prin care solicită anularea deciziei de eliberare
din funcţie, arătând că această măsură este ilegală, întrucât încetarea înainte de termen a mandatului de
preşedinte al Autorităţii „N” are caracter de sancţiune, deci nu putea opera în absenţa unei culpe, şi că decizia
primului-ministru a fost emisă în baza unei modificări legislative neconstituţionale.
În acest sens, reclamantul ridică în faţa instanţei excepţia de neconstituţionalitate a O.U.G. nr. y/2005,
arătând că nu erau îndeplinite condiţiile de adoptare a unei ordonanţe de urgenţă, prevăzute de art. 115 alin. 4
şi 6 din Constituţie.
Instanţa de contencios administrativ apreciază că excepţia ridicată are legătură cu fondul cererii de
chemare în judecată şi suspendă soluţionarea cauzei, trimiţând excepţia spre soluţionare Curţii
Constituţionale.
Prin decizia pronunţată, Curtea Constituţională admite excepţia de neconstituţionalitate a O.U.G. nr.
Y/2005, iar dosarul de fond este repus pe rol.
Prin sentinţa pronunţată de instanţa de judecată, este respinsă cererea de chemare în judecată, cu motivarea că
decizia Curţii Constituţionale nu poate produce efecte retroactive, pentru a avea relevanţă în cauză şi că, de altfel,
reclamantul nu poate justifica un drept subiectiv vătămat, din moment ce decizia primului-ministru dispune
eliberarea, nu revocarea din funcţie, deci nu a avut ca temei o eventuală culpă profesională sau de natură penală a lui
A.B. În plus, arată instanţa, eliberarea din funcţie a preşedintelui Autorităţii „N” putea fi oricum dispusă de către
primul-ministru, în exercitarea prerogativelor sale constituţionale şi legale, recunoscute de art. 15 lit. a din Legea nr.
90/2001.
A.B. declară recurs împotriva sentinţei menţionate.
a. Este corectă soluţia instanţei? Care va fi argumentarea recursului ?
b. Care sunt instanţele competente să judece în primă instanţă şi în recurs acţiunea?
c. Cum interpretaţi, prin raportare la speţa prezentată, dispoziţiile constituţionale referitoare la
admiterea unei excepţii de neconstituţionalitate ?
d. Care va fi soluţia instanţei de recurs ?
1. Pot fi atacate în contencios administrativ:
a. toate actele administrative emise de autorităţile administrative;
b. toate actele administrative emise de autorităţile publice;
c. numai actele administrative emise de autorităţile administrative;
d. toate actele administrative emise de autorităţile publice, cu excepţia celor prevăzute de art. 126 din
125
Constituţie.
2. Nu pot fi atacate în contencios administrativ:

a. actele de comandament cu caracter militar;
b. actele juridice emise de structurile din cadrul armatei;
c. actele emise de cei doi şefi ai executivului;
d. hotărârile Guvernului.
3. Acţiunea în contencios administrativ reprezintă:

a. cererea de soluţionare de către emitent a cererii de revocare a actului administrativ nelegal;
b. cererea de soluţionare de către superiorul ierarhic al emitentului a cererii de revocare a actului
administrativ nelegal;
c. cererea de anulare a actului administrativ nelegal adresată instanţei de contencios administrativ;
d. cererea de anulare a unui act administrativ sau a oricărui contract încheiat de administraţia publică,
indiferent de organul căruia se adresează.
4. Înainte de înregistrarea cererii de anulare a unui act administrativ este obligatorie:

a. formularea unui memoriu către Ministerul Administraţiei şi Internelor;
b. formularea unei plângeri prealabile către Guvernul României, în calitatea acestuia de conducător
general al administraţiei publice;
c. formularea unei plângeri prealabile către emitent sau superiorul ierarhic al acestuia;
d. formularea unei plângeri prealabile către Parlamentul României, în vederea exercitării de către
acesta a dreptului de control asupra organului administrativ în cauză.
5. Plângerea administrativă prealabilă prevăzută de art. 7 alin.1 din Legea nr. 554/2004:
a. este obligatorie, ca regulă;
b. nu este obligatoriu de efectuat;
c. trebuie efectuată doar dacă emitentul este un organ administrativ care are un superior ierarhic;
d. trebuie efectuată doar de către persoanele fizice vătămate prin acte administrative nelegale.
6. Sunt asimilate actelor administrative, conform art. 2 din Legea contenciosului administrativ:
a. toate contractele încheiate de autorităţile publice;
b. numai contractele încheiate de organele administrative;
c. contractele administrative încheiate de autorităţile publice care se derulează într-un regim mixt, de drept
public şi de drept privat;
d. toate contractele de drept privat încheiate de autorităţile publice.
7. Termenul de formulare a plângerii administrative prealabile este:

a. 6 luni de la data comunicării actului administrativ;
b. ca regulă, 30 de zile de la comunicarea actului administrativ nelegal;
c. ca regulă, 6 luni de la emiterea actului administrativ nelegal;
d. întotdeauna 30 de zile de la emiterea actului administrativ nelegal.
8. Ca regulă, acţiunea împotriva unui act administrativ poate fi introdusă:

a. în termen de 6 luni de zile de la comunicarea actului administrativ;
b. în termen de 30 de zile de la înregistrarea plângerii administrative prealabile;
c. în termen de 1 an de la comunicarea răspunsului la plângerea administrativă prealabilă;
d. în termen de 6 luni de la comunicarea răspunsului la plângerea administrativă prealabilă sau de la
data când acest răspuns ar fi trebuit comunicat.
9. Nu pot fi atacate în faţa instanţelor judecătoreşti:

a. actele administrative emise de structurile din cadrul Parlamentului României;
b. actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă
procedura judiciară;
c. actele administrative emise la nivel central, de către cei doi şefi ai executivului;
126
d. actele de natură politică emise de autorităţile publice.
10. Plângerea prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea contenciosului administrativ:

a. reprezintă o specie a jurisdicţiei administrative speciale;
b. are caracter facultativ;
c. reprezintă o procedură administrativă prin care se încearcă soluţionarea pe cale administrativă a unor
pretenţii ale persoanelor vătămate prin acte administrative;
d. reprezintă o formă de jurisdicţie specială, care nu este însă de natură administrativă.
Răspunsuri: 1-d; 2-a; 3-c; 4-c; 5-a; 6-c; 7-b; 8-d; 9-d; 10-c.
BIBLIOGRAFIE:

2005;
Bucureşti, 1936;
CAPITOLUL 12
ASPECTE PROCEDURALE ÎN MATERIA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
SOLUŢIILE INSTANŢEI ŞI EXECUTAREA HOTĂRÂRILOR
Teme:
- Norme de procedură aplicabile în litigiile de contencios administrativ.

- Trăsăturile şi etapele procedurii administrative contencioase.
- Părţile în procesul de contencios administrativ.
- Tipuri de acţiuni în contencios administrativ.
- Instanţele competente.
- Căi de atac.
127
- Soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa de contencios administrativ.
- Executarea hotărârilor judecătoreşti în materie de contencios administrativ.
- Excepţia de nelegalitate.
Obiective:
- prezentarea procedurii în materie de contencios administrativ;
- identificarea diferenţelor dintre procedura contenciosului administrativ şi procedura civilă clasică;
- stabilirea naturii juridice a termenelor prevăzute de Legea contenciosului administrativ;
- stabilirea competenţei de judecată în procesele de contencios administrativ;
- identificarea soluţiilor pe care le poate da instanţa de contencios administrativ.
SINTEZE TEORETICE:
1. Norme de procedură aplicabile în litigiile de contencios administrativ.
Procedura de soluţionare a acţiunilor în contencios administrativ este reglementată în cuprinsul Legii

cadru - Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
În completarea normelor speciale instituite de Legea contenciosului administrativ se regăsesc normele
procedurale comune, conform art. 28 alin. 1 din Legea nr.554/2004 : „Dispoziţiile prezentei legi se
completează cu prevederile Codului civil şi cu cele ale Codului de procedură civilă, în măsura în care nu
sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi
persoanele vătamate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.”
(Pentru aspecte legate de compatibilitatea unor dispoziţii de procedură civilă în procedura de
contencios administrativ a se vedea A. Iorgovan, L. Vişan, A.-S. Ciobanu, Diana Iuliana Pasăre, op.cit.,
2008, p. 368-386; A.Iorgovan, op.cit., 2006, p. 242-248.)
2. Trăsăturile şi etapele procedurii administrative contencioase.
2.1. Procedura administrativă contencioasă reprezintă ansamblul normelor procedurale consacrate

de Legea contenciosului administrativ şi Codul de procedură civilă, în conformitate cu care se formulează şi
se soluţionează acţiunile declanşate de cei vătămaţi în drepturile şi interesele lor legitime prin actele
administrative tipice sau asimilate ale unei autorităţi publice şi se pun în executare hotărârile pronunţate
(V.Vedinaş, op.cit., 2017, p. 443 şi urm).
2.3. Normele de procedură în materia contenciosului administrativ sunt considerate tot norme de
drept administrativ (procedural).
2.4. Presupune, de regulă, două etape succesive: etapa anterioară sesizării instanţei de contencios
administrativ (procedura administrativă prealabilă) şi etapa judiciară.
2.5. Regăsim un dublu grad de jurisdicţie - primă instanţă (fond) şi recurs.
2.5. Cererile adresate instanţei se judecă de urgenţă şi cu precădere, în sedinţă publică, în

completul stabilit de lege (un judecător pentru prima instanţă, 3 judecători în recurs ).
2.6. Caracterul accesibil al taxelor de timbru pentru acţiunile vizând acte unilaterale:
Potrivit art.17 alin. (2) din Legea nr.554/2004, „Pentru cererile formulate în baza prezentei legi se
percep taxele de timbru prevăzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu modificările
şi completările ulterioare, pentru cauzele neevaluabile în bani, cu excepţia celor care au ca obiect
contractele administrative, care se vor taxa la valoare.”
128
După cum se observă, taxele de timbru în cazul litigiilor privind contracte administrative sunt
mult mai consistente decât cele aplicabile pentru litigiile având ca obiect acte administrative unilaterale.
În prezent, Legea nr. 146/1997 a fost abrogată şi înlocuită de O.U.G. nr. 80/2013 privind taxele
judiciare de timbru.
Conform art. 16 din O.U.G. nr. 80/2013:

 cererea pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins, precum şi pentru eliberarea
unui certificat, a unei adeverinţe sau a oricărui alt înscris trebuie timbrată cu o taxă judiciară de 50 de lei;
 pentru cererile cu caracter patrimonial, prin care se solicită şi repararea pagubei suferite, taxa
de timbru este de 10% din valoarea pretinsă, dar nu mai mult de 300 de lei.
Potrivit art. 3 din O.U.G. nr. 80/2013, acţiunile şi cererile evaluabile în bani se taxează astfel:
a) până la valoarea de 500 lei – 8%, dar nu mai puţin de 20 lei;
b) între 501 lei şi 5.000 lei – 40 lei + 7% pentru ce depăşeşte 500 lei;
c) între 5.001 lei şi 25.000 lei – 355 lei + 5% pentru ce depăşeşte 5.000 lei;
d) între 25.001 lei şi 50.000 lei – 1.355 lei + 3% pentru ce depăşeşte 25.000 lei;
e) între 50.001 lei şi 250.000 lei – 2.105 lei + 2% pentru ce depăşeşte 50.000 lei;
f) peste 250.000 lei – 6.105 lei + 1% pentru ce depăşeşte 250.000 lei.
Aceste dispoziţii urmează a fi avute în vedere la calcularea taxei judiciare de timbru pentru litigiile
având ca obiect contracte administrative.
Pentru contractele de achiziţie publică, contractele sectoriale, respectiv concesiunile de lucrări publice
şi servicii, există o reglementare specială a taxelor judiciare de timbru, calculate tot în funcţie de valoare, în
cadrul Legii nr. 101/2016 (art. 56).
În etapa recursului, taxele judiciare de timbru se calculează în conformitate cu art. 24 din ordonanţă:
(i.) recursul împotriva hotărârilor judecătoreşti se taxează cu 100 lei dacă se invocă unul sau mai multe dintre
motivele prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 1-7 din Codul de procedură civilă; (ii.) în cazul în care se invocă
încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, pentru cereri şi acţiuni evaluabile în bani,
recursul se taxează cu 50% din taxa datorată la suma contestată, dar nu mai puţin de 100 lei; înaceeaşi ipoteză,
pentru cererile neevaluabile în bani, cererea de recurs se taxează cu 100 lei.
4. Părţile în litigiile de contencios administrativ.

Calitatea de reclamant (calitate procesuală activă), conform art.1 din lege, o poate avea:
 Ca regulă, „orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un
interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul
legal a unei cereri”.
În aplicarea acestui text, legea consideră că pot fi reclamanţi:
 Persoana vătămată prin refuzul autorităţii publice de efectuare a unei anumite operaţiuni
administrative necesare pentru exercitare sau protejarea dreptului sau interesului legitim;
 Terţul vătămat în drepturile sau interesele sale legitime printr-un act administrativ individual
adresat altui subiect de drept;
 Avocatul Poporului – „ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice”, ca
urmare a unei sesizări formulate de persoanele fizice;
 Ministerul Public – „când, în urma exercitării atribuţiilor prevăzute de legea sa organică,
apreciază că încălcările drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanelor se datorează existenţei
unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităţilor publice emise cu exces de putere”, sau când
„prin emiterea unui act administrativ normativ, se vatămă un interes public”;
 Autoritatea publică emitentă - poate cere instanţei anularea actului administrativ unilateral nelegal
„în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice”.
 Persoana vătămată în drepturile sau interesele sale legitime prin ordonanţe sau dispoziţii din
ordonanţe ale Guvernului;
 Persoanele vătămate prin contractele administrative prevăzute de lege;
129
 Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici – împotriva actelor administrative nelegale din
materia funcţiei publice;
 Prefectul – conform art.123 alin.5 din Constituţie, art.1 alin.8 şi art.3 alin. (1) din lege;
 Orice alt subiect de drept public – conform art. 1 alin. (8) din lege.
Calitatea de pârât revine:
 Autorităţilor publice sau persoanelor de drept privat care au obţinut statut de utilitate publică
sau au fost autorizate să presteze anumite servicii publice, în regim de putere publică (conform definiţiei de
la art. 2 alin. 1 lit. b din lege);
 Persoanei fizice („funcţionarul”, în sens larg) „care a contribuit la elaborarea, emiterea sau
încheierea actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept
subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori
pentru întârziere.”
4. Tipuri de acţiuni în contencios administrativ.
Criterii de delimitare:
1. Existenţa unei proceduri administrative prealabile:

 Acţiuni precedate obligatoriu de plângerea administrativă prealabilă prevăzută de Legea
nr.554/2004 (regula);
 Acţiuni precedate obligatoriu de o procedură administrativă prealabilă reglementată prin legi
speciale (de exemplu, cazul acţiunilor împotriva actelor administrativ-fiscale, conform Codului de procedură
fiscală);
 Acţiuni pentru care nu se impune o procedură prealabilă administrativă (de exemplu, în
situaţia acţiunilor promovate de prefect sau de aleşii locali sancţionaţi disciplinar).
2. Obiectul cererii de chemare în judecată :

 Acţiuni privind anularea totală sau parţială a actului administrativ şi acordarea unor
despăgubiri materiale şi/sau morale;
 Acţiuni privind obligarea autorităţii pârâte la emiterea unui act administrativ sau a altui
înscris şi acordarea unor despăgubiri materiale şi/sau morale;
 Acţiuni privind obligarea autorităţii pârâte la efectuarea unei anumite operaţiuni
administrative şi acordarea unor despăgubiri materiale şi/sau morale;
 Acţiuni având ca obiect repararea prejudiciului cauzat prin ordonanţe sau dispoziţii din
ordonanţe declarate neconstituţionale şi/ sau anularea actelor emise în baza ordonanţei (a se vedea art. 9 din
lege);
 Acţiuni în suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea pe fond sau,
după caz, irevocabilă, a acţiunii în anulare;
 Acţiuni având ca obiect încheierea, interpretarea, executarea, modificarea sau încetarea
contractele administrative;
 Acţiuni privind obligarea autorităţii pârâte/persoanei la plata unei amenzi pentru fiecare zi de
întârziere în executarea unei decizii irevocabile de contencios administrativ, însoţită, eventual, de cererea de
despăgubiri pentru întârziere.
5. Instanţele competente (art. 10 din Legea nr. 554/ 2004).
5.1. Competenţa teritorială :
Legea nr.554/2004 consacră o competenţă teritorială alternativă: „Reclamantul se poate adresa instanţei
de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului” (art. 10 alin. 3).
130
Diverse norme derogatorii de la această alternativă sunt prezente în legile speciale (de exemplu,
potrivit art. 66 din O.U.G. nr. 54/2006, litigiile privind concesiunile de bunuri proprietate publică sunt în
competenţa exclusivă, de primă instanţă, a tribunalului în a cărui circumscripţie se află sediul concedentului).
În cazul acţiunii introduse de Avocatul Poporului, aceasta va fi înregistrată la instanţa de contencios

administrativ de la domiciliul petentului care a formulat sesizarea.
În cazul acţiunii introduse de Ministerul Public, competenţa teritorială revine :
 instanţei de la domiciliul/sediul persoanei vătămate, când acţiunea are ca obiect acte
administrative individuale;
 instanţei de la sediul emitentului actului administrativ normativ ce lezează un interes legitim
public.
Acţiunile introduse de prefect sunt de competenţa tribunalului administrativ-fiscal (secţiei de
contencios administrativ-fiscal a tribunalului) din judeţul în cauză.
5.2. Competenţa materială şi compunerea completului de judecată:
În primă instanţă:
 litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi
judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, de
până la 1.000.000 lei, se soluţionează, în fond, de tribunalele administrativ-fiscale;
 cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale,
precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, mai mari de
1.000.000 lei, se soluţionează, în fond, de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel,
dacă prin lege specială nu se prevede altfel.
În mod special, toate cererile privind acte administrative emise de autorităţi centrale şi care au ca
obiect sume reprezentând finanţare nerambursabilă din partea Uniunii Europene, indiferent de
valoarea acestora, sunt de competenţa materială a curţilor de apel.
Conform art. 10 alin. (2): „Recursul împotriva sentinţelor pronunţate de tribunalele administrativ-
fiscale se judecă de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, iar recursul împotriva
sentinţelor pronunţate de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel se judecă de Secţia
de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, dacă prin lege specială nu se
prevede altfel.”
Prin legi speciale pot fi stabilite şi derogări de la normele generale de competenţă materială sau
teritorială stabilite în Legea nr. 554/2004 (de exemplu, conform art. 109 din Legea nr. 188/1999, cauzele care
au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de contencios
administrativ şi fiscal a tribunalului, indiferent dacă actul administrativ contestat a fost emis de o autoritate
centrală sau locală.)
6. Soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa de contencios administrativ.
În conformitate cu art. 18 din Legea nr.554/2004, instanţa de contencios administrativ poate pronunţa,
după caz, următoarele soluţii cu privire la acţiunea vizând actul administrativ unilateral (normativ sau
individual):
 va anula, în tot sau în parte, actul administrativ;
 se va pronunţa asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la baza
emiterii actului supus judecăţii;
 va obliga autoritatea publică sa emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, o
adeverinţă sau orice alt înscris, ori să efectueze o anumită operaţiune administrativă;
 va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale si morale cauzate.
131
Dacă acţiunea are ca obiect un contract administrativ, instanţa de contencios poate :
 dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;
 obliga autoritatea publică sa încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;
 impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii;
 suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere;
 obliga partea în culpă la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale provocate.
7. Căi de atac.
Potrivit art. 20 din lege, sentinţele pronunţate în fond de instanţele de contencios administrativ pot fi
atacate pe calea recursului, în termen de 15 zile de la comunicare.
Efectul recursului reglementat de Legea nr. 554/2004 este suspensiv de executare, în sensul că este
suspendată executarea sentinţei pronunţate de instanţa de fond, cu excepţia hotărârii de primă instanţă
privind însăşi suspendarea executării actului administrativ (conform art.14 şi art.15 din Legea nr.554/2004).
Legea consacră principiul celerităţii soluţionării căii de atac, recursul fiind judecat în procedură de
urgenţă.
Soluţii posibile în recurs : potrivit art.20 alin. (3) din lege, „În cazul admiterii recursului, instanţa de
recurs, casând sentinţa, va rejudeca litigiul in fond. Când hotărârea primei instanţe a fost pronunţată fără a
se judeca fondul ori dacă judecata s-a făcut în lipsa părţii care a fost nelegal citată atât la administrarea
probelor, cât şi la dezbaterea fondului, cauza se va trimite, o singură dată, la această instanţă. În cazul în
care judecata în primă instanţă s-a făcut în lipsa părţii care a fost nelegal citată la administrarea probelor,
dar a fost legal citată la dezbaterea fondului, instanţa de recurs, casând sentinţa, va rejudeca litigiul în
fond.”.
Alte căi extraordinare de atac sunt cele prevăzute de Codul de procedură civilă – revizuirea şi
contestaţia în anulare.
Este de remarcat că art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a instituit un caz special de revizuire, care
nu se regăseşte în NCPC: „pronunţarea hotărârilor rămase definitive prin încălcarea principiului priorităţii
dreptului comunitar, reglementat de art. 148 alin. 2, coroborat cu art. 20 alin. 2 din Constituţia României,
republicată”.
Potrivit tezei a II-a din acelaşi alin. (2), cererea de revizuire se introducea „în termen de 15 zile de la
comunicare, care se face, prin derogare de la regula consacrată de art. 17 alin. (3), la cererea temeinic
motivată a părţii interesate, în termen de 15 zile de la pronunţare”.
Prin Decizia nr. 1609/2010 a Curţii Constituţionale s-a reţinut că teza a II-a din alin. (2) al art. 21 este
neconstituţională.
De asemenea, prin Decizia nr. 1039/2012, Curtea Constituţională a admis sesizarea privind
neconstituţionalitatea Legii nr. 299/2011 pentru abrogarea alin. (2) al art. 21 din Legea contenciosului
administrativ şi a precizat că dispoziţiile tezei I din alin. (2) al art. 21 „sunt neconstituţionale în măsura în
care se interpretează în sensul în care nu pot face obiectul revizuirii hotărârile definitive şi irevocabile
pronunţate de instanţele de recurs, cu încălcarea priorităţii dreptului Uniunii Europene, atunci când nu
evocă fondul cauzei”.
8. Executarea şi publicarea hotărârilor judecătoreşti în materie de contencios administrativ.
Potrivit art. 22 din Legea contenciosului administrativ, „Hotărârile judecătoreşti definitive pronunţate
potrivit prezentei legi sunt titluri executorii.”
În mod special, hotărârile judecătoreşti definitive, prin care s-au anulat acte administrative cu
caracter normativ:
 sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor;
132
 se publică obligatoriu în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în
monitoarele oficiale ale judeţelor ori al municipiului Bucureşti, la solicitarea instanţelor.
În cazul în care autoritatea publică pârâtă este obligată sa încheie, sa înlocuiască sau să modifice
actul administrativ, să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris, ori să efectueze o anumită
operaţiune administrativă, executarea hotărârii definitive şi irevocabile se va face în termenul prevăzut în
cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a
hotărârii.
Dacă termenul nu este respectat, se va aplica conducătorului autorităţii publice sau, după caz,
persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, iar
reclamantul-creditor are dreptul la penalităţi, potrivit art. 906 din noul Cod de procedură civilă (NCPC).
Solicitarea creditorului trebuie făcută în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea
silită, fiind, aşadar, incidente, şi dispoziţiile Capitolului V al Cărţii a V-a NCPC.
Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii şi de acordare a
penalităţilor, debitorul tot nu pune în aplicare hotărârea definitivă, creditorul poate formula o nouă cerere la
instanţa de executare, cu două posibile petite: stabilirea sumei finale ce se datorează statului ca amendă,
respectiv stabilirea cuantumului total al penalităţilor.
Această cerere va fi soluţionată cu citarea părţilor, iar instanţa va cuantifica şi despăgubirile cuvenite
creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiilor de către autoritatea pârâtă, în condiţiile art. 892
NCPC, republicat.
La art. 25 din lege se reiterează, la ultimul alineat, aplicabilitatea prevederilor citate şi pentru
hotărârile pronunţate cu privire la contractele administrative (în măsura în care acestea conţin tot obligaţii
de „a face”, precum cele indicate la art. 18 alin. 4: obligarea autorităţii la încheierea contractului, îndeplinirea
de către una dintre părţi a unor obligaţii).
10. Excepţia de nelegalitate.
10.1. Precizări generale:
Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, astfel cum a fost modificat prin
Legea nr. 202/2010 privind unele măsuri pentru accelerarea soluţionării proceselor, „Legalitatea unui act
administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată
oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.”
În versiunea iniţială (din 2004) a legii, nu se optase pentru limitarea excepţiei la actele individuale,
fiind folosită formula generală „acte administrative unilaterale”. Această modificare a operat ulterior, prin
Legea nr. 262/2007.
Excepţia de nelegalitate reprezintă o modalitate indirectă de “paralizare” a efectelor produse de un act
administrativ individual, un mijloc de apărare, astfel încât, ca orice altă „excepţie”, prezintă relevanţă doar
„inter partes litigantes”.
Obiectul excepţiei de nelegalitate îl reprezintă doar actele administrative cu caracter individual
(fapt întărit şi de art. II alin. 2 din Legea nr. 262/2007), nu şi actele administrative cu caracter
normativ.
Pentru acestea din urmă, legea prevede posibilitatea nelimitată în timp de introducere a acţiunii în
anulare, motiv pentru care s-a apreciat că nu mai este oportună şi menţinerea procedurii excepţiei de
nelegalitate, întrucât ar fi dificil de stabilit gradul de opozabilitate a efectelor unei eventuale hotărâri
judecătoreşti de admitere (pentru comparaţie, amintim faptul că decizia irevocabilă de anulare a unui act
administrativ normativ se publică în Monitorul Oficial al României şi produce efecte erga omnes).
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a promovat o practică contrară soluţiei stabilite de lege, după
modificarea din anul 2007.
Jurisprudenţa constantă (anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 76/2012) a Secţiei de contencios
administrativ şi fiscal a instanţei supreme a fost în sensul admisibilităţii excepţiei de nelegalitate şi în
privinţa actelor administrative normative, fiind invocate în acest sens procedurile similare de contestare a
133
legalităţii actelor administrative emise de autorităţile Uniunii Europene, respectiv tradiţia dreptului român în
materie.
De asemenea, instanţa supremă consideră inadmisibile excepţiile invocate cu privire la actela
administrative emise înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, argumentând că aceasta nu se
poate aplica retroactiv, deşi, pe de o parte, Curtea Constituţională a respins o sesizare de neconstituţionalitate
pe acest aspect, în cadrul controlului a priori, iar, pe de altă parte, dispoziţiile art. 4 alin. (1) şi ale art. II
alin. (2) din Legea nr. 262/2007 („Excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi pentru actele administrative
unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa iniţială, cauzele de
nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii
actului administrativ”) exclud orice formă de retroactivitate.
Este de remarcat faptul că ultimele modificări aduse art. 4 prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea în
aplicare a Noului Cod de procedură civilă menţin soluţia iniţială, în ciuda menţionatei jurisprudenţe a
instanţei supreme.
Astfel, în forma sa actuală, art. 4 alin. 4 prevede: „Actele administrative cu caracter normativ nu pot
forma obiect al excepţiei de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter
normativ se exercită de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare, în condiţiile
prevăzute de prezenta lege.”
8.2. Condiţii de admisibilitate, procedura de soluţionare şi efectele produse:
 excepţia de nelegalitate a unui act administrativ poate fi invocată în cadrul oricărui proces şi în
orice fază a acestuia (primă-instanţă, apel, recurs), indiferent de natura litigiului (civil, comercial, penal,
contencios administrativ etc.);
 obiectul ei poate fi numai actul administrativ individual de care depinde soluţionarea itigiului pe
fond (nu poate avea ca obiect acte administrative normative, contracte administrative sau operaţiuni
administrative);
 poate fi invocată atât de părţi, cât şi de către instanţă, din oficiu;
 instanţa competentă să o soluţioneze este chiar instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia;
 instanţa va soluţiona excepţia fie prin încheiere interlocutorie (care va putea fi atacată numai
odată cu fondul), fie prin hotărârea dată asupra fondului cauzei;
 în procesul de analizare a legalităţii actului administrativ, cauzele de nelegalitate vor fi raportate
la dispoziţiile legale în vigoare la data emiterii actului administrativ, inclusiv în ipoteza actelor emise
anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004;
 ca efect al admiterii excepţiei de nelegalitate, instanţa va soluţiona cauza fără a ţine seama de
actul administrativ în discuţie, dar fără a putea să-l anuleze (acest lucru este posibil numai pe calea unei
acţiuni directe).
 Identificaţi normele de procedură civilă clasică incompatibile cu regimul specific acţiunilor în

 Care este obiectul acţiunii în contencios administrativ?
 Care sunt normele specifice ce guvernează acţiunile având ca obiect contractele administrative?
 Care sunt contractele administrative ce pot forma obiectul acţiunii în contencios administrativ?
 Care sunt etapele procedurale în materia contenciosului administrativ?
 Care sunt taxele de timbru în materia contenciosului administrativ?
 Ce reprezintă actul administrativ unilateral, în terminologia Legii nr.554/2004?
 Ce semnifică dublul grad de jurisdicţie în materia contenciosului administrativ?
 Cine are calitate procesuală activă şi pasivă într-o acţiune de contencios administrativ?
134
 Care sunt instanţele care au competenţa materială şi teritorială de soluţionare a acţiunilor în
contencios administrativ?
 Care sunt soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa de contencios administrativ?
 Care sunt căile de atac în materia contenciosului administrativ?
 Care este procedura de executare a hotărârilor de contencios administrativ prevăzută de Legea nr.
554/2004?
1. Prin Decretul x/2005, Preşedintele României dispune graţierea unui număr de 40 de persoane
condamnate definitiv la pedeapsa închisorii, printre care şi A.B., un fost lider sindical, condamnat penal
pentru subminarea puterii de stat.
În urma reacţiei extrem de negative manifestată de societatea civilă faţă de această măsură de
clemenţă, Preşedintele emite un al doilea decret prin care dispune abrogarea decretului X şi revocarea
graţierii acordate anterior.
Împotriva decretului abrogator, A.B. formulează o acţiune în contencios administrativ, solicitând
anularea acestuia, pe motiv că graţierea reprezintă o măsură irevocabilă.
În replică, emitentul actului arată că decretul prezidenţial nu poate forma obiectul unei acţiuni în
contencios administrativ şi că, oricum, fiind vorba despre un act administrativ, el era revocabil.
Care va fi soluţia instanţei?
2. Prin Hotărârea n/2007 a conducătorului Autorităţii X, aflată în subordinea Ministerului Y, se dispun

unele măsuri de reorganizare internă. A.B., funcţionar public în cadrul Autorităţii, consideră că hotărârea în
cauză este ilegală şi o atacă la instanţa de contencios administrativ.
Înainte de introducerea acţiunii, A.B. formulează o plângere administrativă prealabilă prin care solicită
revocarea hotărârii n/2007, plângere pe care o adresează ministrului de resort, în calitatea acestuia de
conducător al organului superior ierarhic.
La primul termen de judecată, instanţa invocă din oficiu excepţia lipsei procedurii prealabile, în
condiţiile în care nu s-a formulat plângerea prealabilă pe adresa emitentului actului administrativ, după cum
impune Legea nr. 554/2004.
Este justificată excepţia ?
Care este instanţa competentă să soluţioneze cauza?
3. Conform dispoziţiilor Legii nr.264/2004, Academia de Ştiinţe Medicale reprezintă o instituţie de

interes naţional, aflată în subordonarea Ministerului Sănătăţii.
Potrivit art.17 din lege, Adunarea Generală a membrilor A.S.M. reprezintă organul suprem de
conducere, este legal constituită în prezenţa a cel puţin 2/3 din numărul membrilor săi şi ia hotărâri valabile
cu votul majorităţii simple a celor prezenţi. Dacă la prima convocare nu este întrunit cvorumul menţionat, se
convoacă în termen de 30 de zile o altă Adunare Generală, care va fi legal constituită în prezenţa a cel puţin
jumătate plus unu din numărul total al membrilor.
De asemenea, potrivit art.5 din lege, A.S.M. se organizează şi funcţionează potrivit prevederilor
„prezentei legi” şi a Statutului propriu, care se aprobă prin hotărâre a Guvernului.
Prin H.G. nr.1665/2004 se aprobă Statutul A.S.M., care în art.29 alin.2 prevede că pentru alegerea
preşedintelui, a vicepreşedinţilor şi a secretarului general, hotărârile Adunării Generale se adoptă cu o
majoritate de minim 2/3 din numărul celor prezenţi, în condiţiile realizării cvorumului prevăzut de lege.
În data de 9 iunie 2004, în prezenţa a 146 de membri ai Academiei, dintr-un total de 191, se trece la
alegerea conducerii executive, fiind depuse mai multe candidaturi. La primul tur de scrutin, cei 3 candidaţi la
funcţia de preşedinte au obţinut următoarele rezultare : A.B. – 67 de voturi, C.D. – 52 de voturi, E.F. – 25 de
voturi.
În aceste condiţii, la solicitarea unor membri ai A.S.M. de a se trece de îndată la un nou tur de scrutin,
o parte dintre participanţi, în număr de 46, părăsesc sala de şedinţă, în semn de protest.
Membrii rămaşi, în număr de 100, supun la vot propunerea de a se trece la un al doilea tur de scrutin la
135
care să participe primii 2 clasaţi, propunere ce a fost acceptată.
La turul doi de scrutin, A.B. a obţinut 57 de voturi, iar C.D. 43 de voturi. Preşedintele de şedinţă
constată că a fost îndeplinită majoritatea cerută de art.17 din Legea nr.264/2004 şi se emite o hotărâre a
Adunării Generale, prin care se constată rezultatele alegerii, A.B. fiind desemnat noul preşedinte al A.S.M.
Candidatul C.D. solicită instanţei de contencios administrativ anularea acestei hotărâri, motivând că nu
au s-au respectat dispoziţiile statutare referitoare la majoritatea cerută pentru alegerea preşedintelui.
a. Identificaţi eventualele vicii de legalitate ale actului adoptat de Adunarea Generală.
b. Care va fi soluţia instanţei?
c. Care este soluţia pe care o poate da instanţa, dacă ulterior, la data de 4 noiembrie 2006, se
adoptă o nouă hotărâre a Adunării Generale prin care se decide, cu votul a 2/3 din numărul membrilor
prezenţi, revalidarea alegerilor efectuate anterior?
1. Poate avea calitatea de reclamant într-un dosar de contencios administrativ:
a. persoana vătămată în drepturile sau interesele sale legitime de către un act administrativ nelegal;
b. numai o autoritate publică;
c. numai persoanele fizice vătămate în drepturile sau interesele lor legitime de către un act administrativ nelegal;
d. numai persoanele juridice vătămate în drepturile sau interesele lor legitime de către un act administrativ
nelegal.
2. Procedura de judecată a unei cauze de contencios administrativ:

a. cuprinde o singură etapă;
b. cuprinde un dublu grad de jurisdicţie;
c. este necontencioasă;
d. cuprinde un triplu grad de jurisdicţie.
3. Nu poate avea calitatea de reclamant:

a. Avocatul Poporului;
b. persoana vătămată în interesele sale legitime;
c. superiorul ierarhic al emitentului actului administrativ nelegal;
d. Ministerul Public.
4. Au calitate procesuală pasivă într-un litigiu de contencios administrativ:

a. persoanele juridice de drept privat;
b. subiectele de drept privat autorizate de puterea publică să presteze servicii publice, în regim de
putere publică;
c. numai organele administrative;
d. numai instituţiile publice.
5. Instanţa de contencios administrativ:

a. poate doar să anuleze total actul administrativ atacat;
b. poate anula total sau parţial actul administrativ atacat;
c. nu poate anula actul administrativ dedus judecăţii, dar poate acorda despăgubiri materiale sau
morale;
d. poate doar să acorde despăgubiri materiale sau morale.
6. Sentinţa pronunţată de instanţa de fond într-un litigiu de contencios administrativ:
a. nu poate fi atacată;
b. este supusă apelului, conform Codului de procedură civilă;
c. este supusă recursului;
d. este irevocabilă.
7. Actele administrative adoptate de consiliul judeţean pot fi atacate la:
136
a. judecătoria oraşului-reşedinţă de judeţ;
b. Tribunal – secţia de contencios administrativ şi fiscal;
c. Curtea de Apel – secţia de contencios administrativ şi fiscal;
d. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia de contencios administrativ şi fiscal.
8. Competenţa teritorială de soluţionare a acţiunii în contencios administrativ aparţine:

a. numai instanţei de la domiciliul/sediul reclamantului;
b. numai instanţei de la sediul autorităţii pârâte;
c. alternativ, instanţei de la sediul/domiciliul reclamantului sau instanţei de la sediul pârâtului;
d. Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
9. Anularea unui act administrativ normativ:

a. produce efecte inter partes litigantes;
b. produce efecte erga omnes;
c. nu este posibilă;
d. nu este admisibilă în cazul Hotărârilor de Guvern.
10. Hotărârile judecătoreşti irevocabile prin care s-au admis acţiuni în contencios administrativ:
a. nu constituie titlu executoriu;
b. constituie titlu executoriu numai dacă pârâtul este de acord;
c. constituie titlu executoriu;
d. în situaţii de excepţie, constituie titlu executoriu.
Răspunsuri: 1-a; 2-b; 3-c; 4-b; 5-b; 6-c; 7-b; 8-c; 9-b; 10-c.
BIBLIOGRAFIE:

2005;
- Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză, explicaţii şi jurisprudenţă,
ediţia a II-a, Editura Kullusys, Bucureşti, 2006;
Bucureşti, 1936;
Septembrie 2017
137
138

Drept Administrativ 2 - Semestrul 1

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Drept Administrativ 2 - Semestrul 1

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Conf. univ. dr.

Universitatea din Bucureşti

- sinteze şi exerciţii pentru anul II I.D. -

FORMELE DE ACTIVITATE SPECIFICE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

1. Rolul Executivului – guvernarea şi realizarea administraţiei publice.

Noţiunea de „guvernare” evocă activitatea cu caracter politic exercitată, ca regulă, de organele de la

2. Clasificarea formelor de activitate a administraţiei publice.

a. Clasificări propuse în perioada interbelică

b. Clasificări propuse în perioada postbelică

c.Clasificări propuse în perioada contemporană

3. Actele juridice ale administraţiei publice.

a. După criteriul modului de manifestare a voinţei emitentului:

4. Operaţiunile administrative şi faptele materiale.

Aceste forme de activitate prezintă unele trăsături comune:

Există mai multe clasificări, bazate pe criterii diferite:

a. În funcţie de regimul juridic aplicabil: operaţiuni de putere (operaţiunile tehnico-administrative şi

TEME DE REFLECŢIE ŞI ANALIZĂ:

TESTE APLICATIVE (SPEŢE):

1. Actele juridice ale administraţiei publice:

2. Sintagma „contract administrativ”:

3. Activităţi de natură administrativă pot exercita:

5. Actele juridice ale organelor administraţiei publice sunt :

6. Categoria operaţiunilor şi faptelor materiale ale organelor administraţiei publice include:

7. Operaţiunile administrative, ca forme de îndeplinire a activităţii administraţiei publice :

8. Operaţiunile şi faptele materiale ale organelor administraţiei publice:

9. Scopul efectuării operaţiunilor administrative poate consta în:

10. Din categoria operaţiunilor administrative fac parte:

- Alexandru-Sorin Ciobanu, Drept administrativ: Activitatea administraţiei publice. Domeniul public,

PRECIZĂRI INTRODUCTIVE PRIVIND ACTUL ADMINISTRATIV

1. Noţiunea şi trăsăturile actului administrativ

2.2. Definiţii formulate

a) Definiţii formulate în doctrină:

b) Definiţii formulate în acte normative:

2.3. Trăsăturile actului administrativ

a. Formă juridică principală de activitate a administraţiei publice

 Actul administrativ reprezintă forma principală de activitate a administraţiei publice din

b. Manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui regim de putere publică

b.1. Manifestare de voinţă expresă:

 Actul administrativ reprezintă exteriorizarea voinţei interne a unui organ al administraţiei

b.2. Manifestare de voinţă unilaterală:

Probleme speciale analizate în doctrină:

 Emiterea actului cu participarea mai multor persoane fizice:

 Emiterea actului la cererea prealabilă:

c. Exercitarea de către instanţa de judecată (ca regulă, instanţa de contencios administrativ) a

 Cadrul constituţional îl reprezintă:

 Cadrul legal de bază îl reprezintă Legea organică nr. 554/2004 a contenciosului

 Dispoziţiile art. 52 din Constituţie se referă la actele administrative emise de „autorităţi

2. Clasificarea actelor administrative.

2.1.În funcţie de organul emitent:

2.2.În funcţie de întinderea efectelor juridice:

2.3. Actele administrative individuale sunt împărţite în:

O delimitare importantă, reţinută în doctrina de drept administrativ interbelică şi preluată inclusiv de

2.5. Actul administrativ-jurisdicţional:

Trăsăturile actului administrativ jurisdicţional ( A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 504-505):

Ca exemple de autorităţi publice cu atribuţii de jurisdicţie administrativă în prezent, se indică de către

TEME DE DEZBATERE ŞI ANALIZĂ:

 Criteriile concrete de delimitare între actele administrative şi operaţiunile administrative/faptele

TESTE APLICATIVE (SPEŢE):

1. Actele administrative pot fi emise de:

2. Actul administrativ reprezintă:

4. Manifestarea de voinţă încorporată într-un act administrativ:

5. Manifestarea de voinţă inclusă într-un act administrativ:

6. Actul administrativ poate fi emis şi de:

7. Caracterul unilateral al actului administrativ: