Capitolul 1.

Evol
uţia managementului administraţiei publice.
2.1. Evoluţia ştiinţei managementul administraţiei publice.
2.2. Administrarea publică în Moldova în retrospectivă.
2.2.1. Premizele apariţiei statului moldovenesc.
2.2.2. Modelul de administrare publică în Moldova medievală.
2.2.3. Evoluţia sistemului de administrare în Moldova.
2.2.4. Implantarea sistemelor de administrare străine în Moldova.
2.3. Administrarea publică contemporană în Republica Moldova.
2.4. Sisteme contemporane de administrare publică locală.
2.4.1. Sistemul continental francez de administrare.
2.4.2. Sistemul de administrare anglo-saxon.
2.4.3. Sistemul de administrare mixt.
a directă intensivă. Această metodă presupune convorbiri cu funcţionarii
administrativi.
Cât priveşte activitatea Administraţie se face prin aplicarea unor metode
specifice, dintre care cele mai importante sunt:
1. Metoda conducerii administrative. Procedeul tipic de acţiune este
ordinul administrativ.
2. Metoda influenţei economice. Persoana alege sensul voit de
Administraţie sub influenţa unor avantaje economice.
3. Metoda influenţei sociologice. Comportamentul dorit de Administraţie
este ales, de anumite persoane sub influenţa opiniei publice şi mediului social.

a directă intensivă. Această metodă presupune convorbiri cu funcţionarii

administrativi.
Cât priveşte activitatea Administraţie se face prin aplicarea unor metode
specifice, dintre care cele mai importante sunt:
1. Metoda conducerii administrative. Procedeul tipic de acţiune este
ordinul administrativ.
2. Metoda influenţei economice. Persoana alege sensul voit de
Administraţie sub influenţa unor avantaje economice.
 3. Metoda influenţei sociologice. Comportamentul dorit de Administraţie
este ales, de anumite persoane sub influenţa opiniei publice şi mediului social.

1.1. Principiile managementului administraţiei

publice.
Managementul administraţiei publice nu poate fi raţional, eficient
organizat şi să funcţioneze normal fără principii formulate pe baze ştiinţifice,
principii care urmează a fi aplicate. În consecinţă, specialiştii în domeniul
administraţiei publice au în
cercat să formuleze principii, care ar asigura activitatea normală a
managerilor publici.
Utilitatea acestor principii este dublă:
a) teoretică, pentru dezvoltarea ştiinţei administraţiei publice;
b) practică, pentru îmbunătăţirea activităţii şi structurii administraţiei
publice.
Principiile în managementul administraţiei publice se împart în principii
generale, care reflectă cadrul general al ştiinţei administraţiei publice şi
principii speciale, care au fost formulate în urma cercetării unei materii vaste ca
aceea a părţii speciale a ştiinţei administraţiei publice.
Principiile generale ale managementului administraţiei publice sunt:
1. Administraţia publică este în serviciul omului. Acest principiu este
privit ca o axiomă, enunţ care nu mai necesită să fie demonstrat, din care se
deduc toate celelalte principii. Administraţia şi ştiinţa ei nu trebuie să uite că
raţiunea lor de a exista constă în a servi. Etimologia lor aminteşte acest adevăr.
2. Administraţia publică are misiunea de a satisface interesul general
(public).
3. Administraţia publică urmează să acţioneze cu respectarea normelor de
drept. Întreaga activitate a managerului public, inclusiv aplicarea principiilor

2
sale, urmează să se efectueze într-un cadru legal şi anume în conformitate cu
dispoziţiile legii.
4. Adoptarea necontenit la circumstanţe. Mediul social şi politic au o
influenţă directă asupra Administraţiei publice, care urmează a se adapta la
circumstanţele determinate de aceste medii, circumstanţe în necontenită
transformare. Managerul public trebuie să fie pregătit să facă faţă oricăror
circumstanţe, îndeplinindu-şi sarcinile primite de la puterea politică, precum şi
satisfacerea cerinţelor noi ale Societăţii. Managerul public trebuie să se
adapteze la circumstanţe, astfel încât să-şi poată îndeplini oricând serviciile.
5. Cunoaşterea cerinţelor sociale actuale şi prevederea celor viitoare.
6. Stabilirea datelor reale privind instituţiile Administraţiei publice. Este
necesar ca permanent managerul public să cunoască permanent realităţile din
instituţiile publice, prin cercetarea acestora. Pentru aceasta se analizează
documentele nemijlocit pornite din instituţia cercetată, cît şi diverse izvoare
neoficiale, cum ar fi presa, care prezintă adeseori deficienţe din activitatea
instituţiilor administrative.
7. Temeinica pregătire profesională a funcţionarilor. Aplicarea primelor 6
principii, poate fi făcută numai de funcţionarii care posedă o temeinică pregătire
profesională.
8. Realizarea unei activităţi şi structuri administrative eficiente.
9. Îmbunătăţirea continuă a activităţii şi structurii administrative.
Pe lângă aceste principii generale există principii speciale ale ştiinţei
administraţiei care urmează să se aplice numai în anumite domenii de activitate
precum: organizarea, conducerea, metodele. Aceste principii sunt:
1. Organizarea unitară. O diversitate de organizare prezintă dificultăţi în
aplicarea, conducerea şi controlul activităţii manageriale în administraţia
publică. De aceea, nu se recomandă o organizare, chiar perfectă, din punct de
vedere teoretic, la nivelul unei instituţii administrative, dar în contradicţie cu
normele generale ale celorlalte instituţii, deoarece rezultatul pe ansamblu, al
tuturor instituţiilor administrative, este mult mai important, decât acela dobândit
într-o singură instituţie.

3
 2. Autonomia de organizare. Dacă instituţiile administrative n-ar avea o
autonomie, nu ar putea fi raţional organizate, deoarece ar necesita un număr
prea mare de instrucţiuni detaliate.
3. Conducerea unitară. Unitatea de gândire şi acţiune nu este incompatibil
cu un schimb liber de păreri în cadrul căruia pot să apară şi puncte de vedere
diferite. Astfel, în faza de elaborare a orientărilor şi deciziilor trebuie asigurate
condiţii pentru dezbaterea amplă şi aprofundată a problemelor, pentru realizarea
unei largi confruntări de opinii şi propuneri, cu scopul fundamentării cît mai
temeinice a soluţiilor ce urmează a fi adoptate. Dar o dată ce s-a ajuns la o
concluzie şi s-a adoptat o decizie, aceasta devine obligatorie pentru toţi, chiar
pentru cei care au o altă părere.
Principiul conducerii unitare impune respectarea unei reguli că orice
funcţionar să depindă ierarhic de un singur şef.
4. Participarea funcţionarilor la conducerea instituţiilor. Dacă funcţionarii
participă la elaborarea programului sau la adoptarea deciziilor, le consideră ca
fiind ale lor şi în consecinţă se simt răspunzători şi de îndeplinirea lor.
5. Comunicarea de la şef la funcţionar. Funcţionarii îşi îmbunătăţesc
rezultatele cu atât mai mult cu cît sunt mai bine informaţi asupra problemelor
referitoare la realizarea sarcinilor. Funcţionarii care nu sunt ţinuţi la curent cu
activitatea instituţii, se consideră, de obicei, diminuaţi în valoarea lor
profesională, lipsiţi de încredere şi respectul pe care îl merită.
6. Recunoaşterea meritelor ce revin funcţionarilor. Una din metodele cele
mai simple, dar eficiente de a stimula funcţionarii şi a le îmbunătăţi activitate
constă în a-i aprecia, a-i lăuda, a-i felicita şi a le mulţămi. Aprecierea sinceră
este cu atât mai eficientă, cu cât se acordă de faţă cu un număr mai mare de
funcţionari.
7. Satisfacerea interesului reciproc. Un conducător eficient urmează să
utilizeze aspiraţiile personale ale funcţionarilor pentru realizarea scopurilor
instituţiei, satisfăcând în acelaşi timp şi interesele celor în cauză.
8. Simplificarea activităţii şi structurii Administraţiei. Dacă
supraaglomeraţia inutilă în instituţiile administrative este dăunătoare,
simplificarea, făcută în orice caz, fără a fi justificată, are consecinţe dăunătoare.

4
Aşadar simplificaţia urmează ai efectuată, în mod raţional, în concordanţă cu
cerinţele reale ale instituţiei administrative.
9. Raţionalizarea activităţii şi structurii administraţiei publice. Diviziunea
sarcinilor în instituţiile administrative sporeşte eficienţa activităţii funcţionarilor
prin raţionalizare, specializare, operativitate. Dar cu cît diviziunea activităţii
este mai mare, cu atât se cer operaţii mai intense de unificare, organizare şi
coordonare care revine conducătorului instituţiei.
10. Metoda definirii prealabile a problemei de rezolvat. Înainte de a se lua
o decizie trebuie să se stabilească precis definiţia problemei respective pentru a
şti ce anume urmează a fi rezolvat.
11. Orice problemă nouă cere metode noi. Viaţa socială pune în faţa
instituţiilor administrative noi probleme, din ce în ce mai complexe şi mai
imprevizibile, care nu mai pot fi rezolvate prin procedee tradiţionale oricât ar fi
ele de valoroase sau eficiente la timpul lor.
12. Delegarea autorităţii. Când i se spune unui subaltern că, în cadrul
atribuţiilor sale, poate lua orice măsură pentru îndeplinirea lor, înseamnă că i se
acordă încredere, pentru realizarea competenţei sale recunoscându-se temeinica
lui pregătire profesională precum şi responsabilitatea sa. Delegarea autorităţii
constituie o metodă de a stimula pe tinerii funcţionari, de a le descoperi
însuşirile în domeniul de organizare şi a-i pregăti pentru funcţia de conducere.

1.2. Misiunea administraţiei publice.

1.2.1. Noţiune de misiune a administraţiei publice.
Scopul înfăptuirii misiunii, amploarea şi diversitatea ei, determină
activitatea şi structura Administraţiei publice. Factorul care determină existenţa
Administraţiei constă în finalitatea ei de a servi omul şi Societatea, ceea ce
constituie misiunea sa principală.
Misiunea administraţiei şi respectiv sarcinile ei variază în raport de etapa
istorică, de nivelul de dezvoltare şi de cerinţele sociale ale Statului.
Pentru realizarea acestei misiuni, managerul din Administraţia Publică î-
şi fixează diverse sarcini. Trebuie totuşi să menţionăm că mulţi autori consideră

5
misiunea şi sarcinile ca sinonime. Noi vom spune că sarcinile sunt cale de
realizare a misiunilor, deci vom analiza misiunea Administraţiei publice în
strânsă legătură cu sarcinile ei.
Sporirea sarcinilor administrative a luat proporţii considerabile după cel
de-al doilea război mondial. Condiţiile generale de pe plan mondial fac ca în
toate Statele să se pună Administraţiei publice probleme majore privind
ocrotirea existenţii omului.
Pericolele de care este ameninţat omul contemporan sunt infinit mai mari
ca cele din trecut.
De asemenea, în toate Statele, prestările furnizate populaţiei sunt în
creştere şi ele determină, în mod firesc, amplificarea sarcinilor.
Dar deseori Statul îndeplinindu-şi misiunea sa prin realizarea sarcinilor,
efectuează cheltuieli majore şi de multe ori se ridică problema că sectorul privat
poate face faţă nevoilor societăţii cu cheltuieli mai mici decât sectorul publi.
Pentru a evita astfel de învinuiri este bine pentru realizarea optimă a sarcinilor
de ţinut cont de următoarele criterii:
1. Criteriul dublei întrebuinţări, determină desfiinţarea unor
compartimente inutile, evitând activităţi paralele.
2. Criteriul simplificării, se evită supraaglomerarea lucrărilor din
Administraţia publică. O simplificare neraţională are consecinţe dăunătoare.
3. Criteriul raţionalizării, ca rezultat se obţine:
3.1. creşterea operativităţii;
3.2. sporirea eficienţii activităţii de conducere;
3.3. utilizarea judicioasă a specialiştilor;
3.4. reducerea la strictul necesar a funcţionarilor;
3.5. utilizarea personalului disponibil în compartimentul în care este
necesar.
4. Criteriul eficienţei sau realizarea promtă a sarcinilor cu mijloace
raţionale.
5. Criteriul utilităţii şi valorii sociale, valoarea administraţiei se apreciază
în raport de modul în care au fost înfăptuite sarcinile. În Republica Moldova se

6
urmează a se pune accentul pe activitatea democrată, legală dar şi morală a
administraţiei.
Pentru ca administraţie publică să poată fi în măsură să-şi îndeplinească
misiunea şi sarcinile sale, se pot transforma structurile administrative,
regrupându-se funcţionarii existenţi sau se pot păstra structurile, regrupându-se
sarcinile între compartimentele din cadrul organului administrativ.
Este de dorit ca administraţia să fie în aşa fel organizată, încât să poată
îndeplini orice sarcini, fără să se recurgă la transformarea structurii sale.

1.2.2. Clasificarea misiunilor administraţiei publice.

Cel mai raţional criteriu de clasificare a misiunii sau sarcinii
administraţiei este acela al finalităţii şi anume al scopului tehnic şi specific
urmărit în îndeplinirea fiecărei sarcini.
De asemenea scopurile urmărite prin îndeplinirea misiunii administraţiei
pot fi clasificate , din punct de vedere geografic, în funcţie de teritoriul în care
se îndeplinesc. Ele se grupează astfel:
1. Sarcini îndeplinite de organele centrale, cu o importanţă generală,
înfăptuite pe întreg teritoriul statului.
2. Sarcinile îndeplinite de organele locale, limitate la un raion, oraş, sau
localitate rurală, care urmăresc satisfacerea unor cerinţe sociale specifice,
locale.
Profesorul american L. D. White în lucrarea sa “Introduction to the study
of Public Administration”, clasifică misiunea administraţiei în trei mari
categorii:
1. Misiuni operaţionale sunt sarcinile principale ale administraţiei publice
şi ele la rândul lor pot fi subgrupate în:
1.1. sarcini politice ca exemplu apărarea poliţia;
1.2. sarcini educative;
1.3. sarcini sociale ca ocrotirea sănătăţii şi asistenţa socială;
1.4. sarcini economice.
Prin aceste sarcini administraţia publică furnizează prestaţii populaţiei, în
mod direct.

7
 2. Misiuni auxiliare sunt destinate să le sprijine pe cele principale, dar
funcţionarii cere le îndeplinesc nu vin în contact direct cu publicul şi nu
furnizează prestaţii decât deferitor compartimente administrative: de personal,
contabilitatea, gestionarea bunurilor, documentarea, oficii juridice etc.
Specialistul belgian, Andre Molitor, aceste compartimente administrative,
le caracterizează ca instituţionale.
3. Misiunei de conducere sau de stat major sunt îndeplinite în contact
direct cu activitatea politică şi implică dirijarea activităţii instituţiilor
administrative şi elaborarea politicii acestora.
Profesorul francez de ştiinţa administraţiei, Roland Drago în lucrarea sa
Science administrative, reduce la patru categorii misiunile principale ale
administraţiei, în urma analizei cronologice efectuată pe parcursul îndeplinirii
lor:
1. Misiunea de informare. Sarcina de documentare constituie punctul de
plecare necesar oricărei acţiuni administrative. În administraţie publică există
compartimente specializate în culegerea informaţiei, dar orice aparat
administrativ se documentează înainte de a acţiona.
2. Misiunea de studiu. După faza de informare urmează sarcina de studiu
a tuturor problemelor, care este urmată de decizie.
3. Misiunea de pregătire a deciziilor. Rezultantă a primelor două misiuni,
pregătirea deciziei aparţine întotdeauna administraţiei, deacea acestă misiune o
form studia detaliat într-un capitol aparte.
4. Misiunea de executare şi adaptare. Este cea mai importantă misiune, la
îndeplinirea cărea procesul decizional se repetă la infinit, pînă la cele mai mici
activităţi administrative.
Pe lîngă aceste sarcini principale, administraţia publică primeşte tot mai
multe sarcini secundare:
1. indormarea publicului şi realizarea activităţii de relaţii cu publicul;
2. îmbunătăţirea metodelor de lucru;
3. organizarea compartimentelor pentru creşterea eficacităţii lor etc.
Profesorul român Mihai Oroveanu în lucrarea sa Tratat de ştiinţa
administraţiei, consideră că o clasificare ştiinţifică a misiunii administraţiei
8
publice urmează să aibă în vedere cauza care o determină. De acea el consideră
că misiunea administraţiei publice poate fi împărţită în trei categorii principale,
după natura scopurilor ce urmează a fi realizate în domeniile fundamentale de
activitate din cadrul societăţii:
1. Sarcini politico-administrative;
2. Sarcini economice;
3. Sarcini social-culturale sau ştiinţifice.
Pe baza acestui criteriu al scopurilor urmărite, numeroasele şi diferitele
sarcini ale administraţiei publice se pot clasifica în una din cele trei categorii
principale ale acestora.
În cadrul acestei clasificări, în activitatea instituţiilor administrative
destingem:
1. sarcini generale, operaţiuni privind funcţionarii, mijloacele financiare
şi materiale etc.;
2. sarcini tehnice, de specialitate.
Asemenea sarcini generale şi tehnice au un caracter de:
1. sarcini interne care contribuie la realizarea sarcinilor externe;
2. sarcini externe, acele misiuni prin care instituţiile administrative intră
în contact cu publicul.
Însemnătate şi utilitatea sarcinilor interne rezultă din aceea că dacă ele nu
sunt asigurate, scopurile externe nu pot fi înfăptuite.
O altă destincţie se face între:
1. Sarcinile permanente;
2. Sarcinile secundare.
Aşadar, la clasificare sarcinilor administraţiei publice, după criteriul
finalităţii lor, în cadrul unei din cele trei mari categorii enunţate mai sus se face
după criteriul: sarcini principale, secundare, generale, tehnice, permanente sau
temporare.

9
Capitolul 2. Evol
uţia managementului administraţiei publice.
2.1. Evoluţia ştiinţei managementul administraţiei publice.
2.2. Administrarea publică în Moldova în retrospectivă.
2.2.1. Premizele apariţiei statului moldovenesc.
2.2.2. Modelul de administrare publică în Moldova medievală.
2.2.3. Evoluţia sistemului de administrare în Moldova.
2.2.4. Implantarea sistemelor de administrare străine în Moldova.
2.3. Administrarea publică contemporană în Republica Moldova.
2.4. Sisteme contemporane de administrare publică locală.
2.4.1. Sistemul continental francez de administrare.
2.4.2. Sistemul de administrare anglo-saxon.
2.4.3. Sistemul de administrare mixt.

2.1. Evoluţia ştiinţei managementul administraţiei

publice.

2.2. managementul administraţiei

publice.
Analizând probleme evoluţiei istorice a ştiinţei managementul
administraţiei publice, trebuie de la bun început de subliniat că această
problemă are două domenii de cercetare şi anume: evoluţia ştiinţei
administraţiei publice în ansamblu şi evoluţia modului de conducere a statului
într-un teritoriu dat, în cazul nostru Republica Moldova.
Ştiinţa administraţiei publice ca ramură a ştiinţei, s-a constituit treptat
într-o perioadă de timp îndelungată şi în colaborare cu alte ştiinţe, ca urmare a
preocupărilor pentru perfecţionarea administraţiei publice.
Managementul administraţiei publice sau managementul public, este doar
o parte componentă a administraţiei publice care cuprinde un spectru mai larg
de probleme şi include în sine pe lângă management şi împrejurările politice,
sociale, culturale şi legale care afectează conducerea instituţiilor publice.

10
 Primele începuturi ale unei ştiinţe a administraţiei datează din secolul al
XVII-lea, noţiunea "ştiinţa administraţiei" vine din secolul al XIX-lea, iar
materia, domeniul pe care le denumeşte sunt cu mult mai vechi.
În secolul al XVII-lea unii profesori din Germania şi Austria au ţinut
studenţilor, la universităţile germane, cursuri privind ştiinţele camerale sau
cameralistice. În germană Kameralien se traduce "ştiinţa administraţiei" şi
cuvântul vine de la limba latină camera care înseamnă "camera" cu înţelesul de
instituţie financiară. La început ştiinţele camerale au studiat administraţia
finanţelor publice, dar ulterior au cuprins toată administraţia Statului.
Reprezentantul cel mai de seamă a fost Lorenz von Stein, autorul unea
din primele lucrări în acest domeniu "Teoria administraţiei".
În Franţa baza ştiinţei administraţiei a fost pusă de Sarles-Jean Bonnin
("Principiile administraţiei publice"). Tot aici apare prima lucrare reprezentativă
"Studiile administrative" autorul este Alexandre Francois Vivien, care de rând
cu Gerando, Cormentin, Macarel- teoreticieni ai dreptului administrativ, î-şi dau
bine sama de insuficienţa dreptului pentru a cunoaşte administraţia şi a forma
funcţionari.
Ştiinţa administraţiei a cunoscut o dezvoltare practică deosebită în urma
apariţiei disciplinei management. Această noţiune cuprinde ansamblul
activităţilor de organizare şi conducere din întreprindere în scopul adoptării
deciziilor optime în proiectarea şi reglarea proceselor microeconomice.
Noţiunea de management cuprinde atât activitatea de conducere cît şi
funcţia de conducere. Activitatea managerilor într-o întreprindere constă în
prevederea unei linii de conduită, în elaborarea programului şi adaptarea lui la
resursele umane, materiale şi financiare, în stabilirea normelor de activitate
precum şi în menţinerea la maxim a randamentelor atelierelor, utilajului şi a
oamenilor. toate acestea având ca scop final prosperarea întreprinderii. Această
activitate ce se realiza în întreprinderile private s-a dovedit valabilă şi pentru
serviciile publice. Dacă noţiunea de eficienţă a serviciilor publice se substituie
acelea de prosperitate a întreprinderii, activitatea organizatorului rămâne în linii
mari aceeaşi.

11
 Deci managementul administraţiei publice, reprezintă o aplicare practică
a ştiinţei administraţiei publice la diferite nivele ierarhice.
Managementul administraţiei publice sau managementul public, s-a
format în urma contopirii a două ştiinţe mari cum este administraţia publică şi
managementul, aceasta pentru prima dată au înţeles-o în SUA la începutul
secolului XX, odată cu intensificare intereselor privind raţionalizarea muncii pe
criterii tehnico-ştiinţifici, cercetate de "părintele ştiinţei despre management",
Taylor.
Un alt mare reprezentant al ştiinţei management Henri Fayol, creatorul
termenului "doctrină administrativă", care este preşedintele şi fondatorul
asociaţiei "Centre dietudes administratives de Paris", a făcut imposibilă orice
îndoială privitor la utilitatea utilizării ştiinţei manageriale în administraţia
publică.

2.3. Administrarea publică în

Moldova în retrospectivă.
2.3.1. Premizele apariţiei statului
moldovenesc.
Cele mai progresiste modele de administrare din lume au la bază
experienţa verificată de istorie ce s-a acumulat decenii şi secole la rând. Aceste
modele se sprijină pe cel mai trainic model, reprezentat de tradiţiile istorice,
care alimentează toate ramificaţiile sistemului administraţiei publice atât central
cât şi local.
Documentele istorice atestă că cea mai principală formă organizatorică şi
de administrare în preajma creării Statului era obştea teritorială sau sătească. Ea
reprezenta totodată şi cea mai veche instituţie tradiţională care sa menţinut pe
parcursul secolelor. În general celulele vieţii sociale erau constituite din
comunităţi săteşti de esenţă familială.
Obştea se autoadministra, formând pe baze elective structurile
organizatorice necesare. Adunarea megieşilor, adică bărbaţilor alegea
conducătorul obştii, care avea atribuţii judecătoreşti şi militare. Împărţind
dreptatea şi organizând paza localităţii, respingerea atacurilor neaşteptate din
12
afară, strângerea mijloacelor necesare pentru plata tributului, când acestea erau
cerute de migratori în schimbul păcii.
Condiţiile de dezvoltare interne şi existenţa pericolului extern, au condus
la formarea uniunilor de obşti. Uniunea de obşti nu suprima autoadministrarea
obştească, ci o completau printr-un alt rând de organe, formate din
reprezentanţii obştilor respective.
Primele formaţiuni statale pe teritoriul Moldovei istorice au început să
apară către mijlocul secolului al XIV -lea în spaţiul de est al Carpaţilor Orientali.
Premisele pentru întemeierea Statului Moldovenesc medieval s-au constituit
odată cu creşterea a numeroase confederaţii de obşti săteşti agrare pastorale,
grupate de-a lungul principalelor cursuri de apă. Acestea erau de fapt nişte
creaţii politice locale cu caracter statal, caracteristice pentru perioadele de
organizare politică a societăţii locale la mijlocul secolului al XIV -lea erau
confederaţii de obşti, care concentrau comunităţile umane într-o anumită
subunitate geografică, corespunzând de obicei cu valea unei ape mai
importante. Astfel organismul politic din bazinul râului Moldova a constituit
nucleul de bază al viitorului Sta,t numit Moldova medievală, în formarea căruia
s-au manifestat anumite asemănări în evoluţia structurilor social-politice şi din
alte state din Europa de Sud-Est.
Constituirea Statului medieval Moldova a fost un proces de durată, care s-
a realizat prin unirea a mai multor ţări de la răsărit de Carpaţi sub autoritatea uni
voievod. Odată cu formarea statului are loc şi constituirea unui apart de stat prin
preluarea, dezvoltarea şi modificarea unor structuri şi norme vechi din legea
ţării. Şeful statului – domnitorul – este desemnat prin denumirea veche de
voievod.
Nominal domnitorul avea întreaga putere. Considerat stăpân al ţării,
având atribuţii legislative, executive, judecătoreşti şi militare, domnul cârmuia
ţara ca un autocrat. În realitate însă el de fapt nu lua nici o hotărâre fără a se
sfătui cu marea boierime – sfatul boieresc sau sfetnicii domneşti, care erau aleşi
din rândul familiilor stăpânitoare ce formau nobilimea. Mai târziu se alegeau
după felul cum se făceau remarcaţii prin serviciile şi devotamentul lor faţă de
domn, chiar şi dintre oamenii de rând.

13
 2.3.2. Modelul de administrare publică
în Moldova medievală.
În executarea puterii suverane, domnul era ajutat de corpuri consultative
(pentru luarea hotărârilor) şi agenţii executivi (pentru rezolvarea afacerilor
publice). Organul suprem al puterii pe lângă domn era sfatul domnesc, el juca
un rol foarte mare în viaţa statului.
Astfel cele două corpuri consultative, pe lângă domnitorul ţării, în
Moldova medievală erau:
Sfatul domnesc. Ales din rândul nobilimii şi compus din boieri mari,
mari proprietari funciari. Sfatul domnesc participa la luarea multor decizii
importante, contrasemna actele domnului atât cele externe, cât şi cele interne,
participa la judecare proceselor penale şi civile.
Marea adunare a ţării. Organ reprezentativ cu caracter de instituţie
constituţională. Ea ave rol de corp consultativ în luarea deciziilor deosebit de
importante: alegerea domnitorului, deliberarea asupra tratatelor de pace şi
vasalitate, declararea de război, plata tributului unor state străine.
Ca şi-n multe alte ţări din obligaţiile slugilor personale ale domnului, care
administrau curtea şi domeniul domnesc, au luat parte funcţiile înalte de stat,
dregătoriile.
În dependenţă de esenţa şi caracteristicile externe ele se divizau în două
categorii: cu funcţie publică, de stat şi private, particulare.
Feluritele dregătorii, aşa cum le ştim noi acum, au fost aşezate, de către
Alexandru I numit şi cel Bun. Principalele dregătorii de stat în Moldova
medievală erau următoarele:
Marele Vornic - cu funcţii publice, judiciare, militare, diplomatice. De
asemenea era şi conducător al personalului Curţii domneşti, precum şi capul
politic. În anii 30 ai sec.XV s-a produs dublarea funcţiei: Marele Vornic al Ţării
de Sus cu reşedinţa la Dorohoi şi Marele Vornic al Ţării de Jos cu reşedinţa la
Bârlad.
Marele Logofăt - şeful cancelariei domneşti şi păstrătorul ştampilei de
Stat. Se ocupă de asemenea de coordonarea activităţii diecilor, pisarilor,
uricarilor. Dacă boierii facă o rugăminte domnului, atunci numai el poate să o

14
înştiinţeze domnului pentru ceilalţi. În afară de aceasta tot el are şi dreptul de a
statornici hotarele, asemenea tot el hotărăşte asupra stăpânirii pământurilor cât
şi asupra clăcii datorate stăpânirii pământurilor.
Marele Vistiernic – administratorul finanţelor, al veniturilor şi
cheltuielilor de stat şi domneşti, ale diverselor dări. Cumula de asemenea şi cu
funcţia de mare vameş, avea în subordonare şi dregătoria Marelui Comănaş.
Slujbaşii fiscali al Marelui Vistiernic în sec.XIV – birarii, albinarii, goştinisarii,
fânarii, oierarii. El ţinea socoteala de toate cheltuielile şi veniturile: toţi scriitorii
vistieriei, care se numesc dieci vistiernici, trebuie să asculte de poruncile sale.
Marele Spătar – comendantul suprem de oşti compusă din oastea mică
(permanentă) şi cea mare (prin mobilizarea ţăranilor) în timp de război era
ajutorul domnitorului în problemele militare.
Marele Postelnic – secretarul domnitorului pentru relaţiile externe şi
mareşalul curţii domneşti.
Hatmanul – mai mare peste toată oastea-dregătorie pe care o avea, în
vremea bizantini, logofătul cel mare al curţii.
Paharnicul cel Mare – sau cel care toarnă în pahar, întinde domnului la
ospeţe întâiul pahar de vin şi are la porunca lui pe ceilalţi paharnici.
Priveghează toate viile domnului şi se îngrijeşte ca acestea să fie lucrate cum se
cuvine şi ca să fie culese la vreme. De acea la porunca lui se aflau şi toţi vierii.
Marele Armaş sau Armaşierul – persoana ce se ocupă de executarea
sentinţelor de condamnare la moarte.
Printre principalii alegători cu funcţii private erau:
Spătarul – dregătorul ce purta sabia de ceremonii a domnitorului drept
simbol al atribuţiilor de comandant al oştirilor.
Postelnicul – dregător ce se îngrijea de camera domnitorului fiind unul
din cei de mai încredere sfetnici ai lui.
Paharnicul – sau leaşnicul – persoana ce avea grija veniturilor de la masa
domnitorului ţării.
Cliucinicul – (de la cuvântul slavon “cliuci”, cheie) ce avea cheile
cămărilor cu provizii.
Comisul – ce se îngrijea de grajdurile pentru caii domneşti.
15
 Treptat au mai apărut al doilea şi al treilea postelnic, paharnic, etc.
Aceştea erau principalii dregători cu funcţii private. Ei la rândul lor, aveau
subordonaţi alţi funcţionari mai mici. De exemplu, slugile marilor dregători
erau vornicii, spătarii, paharnicii, bănişorii, etc., ce aveau în sarcină mobilizarea
locuitorilor la diverse prestaţii.

2.3.3. Evoluţia sistemului de

administrare în Moldova.
În perioada domniei lui Roman 1 (1391-1394) Ţara Moldovei îşi extinde
teritoriile de la munţii Carpaţi până la Marea Neagră. Sistemul de administrare
capătă un aspect subteritorial. Constituirea definitivă a sistemului de
administrare s-a produs pe parcursul domniei lui Alexandru cel Bun (1399-
1342) când a avut loc procesul instituţionalizării şi centralizării sistemului
administrativ.
Oraşe şi ocoale. Vechile aşezări urbane din Moldova, târguri sau oraşe,
erau centre în care locuiau negustori şi unii meseriaşi, cu o organizaţie
deosebită de a satelor moşiereşti şi boiereşti. Oraşele vechi moldoveneşti din
principate aveau ca şi satele, pe lângă vatra cu locuinţe, adică oraşul propriu-zis
şi ţarinile oraşului, cultivate de orăşeni. Marginile administrative ale comunilor,
hotarul târgului, nu se opreau la perimetrul regiunii locuite de târgoveţi, ci
cuprindeau moşii adesea întinse de jur împrejur, înglobând sate numeroase.
Oraşul vechi aparte, aşadar, ca o mică organizaţie, cuprinzând un centru
urban înconjurat de moşii şi sate, cu o conducere unică, deosebită de a judeţului
şi a ţinutului. Regiunea dependentă de oraş, care se află în jurul sau se numea în
Moldova ocol, termen care arată că e vorba de o moşie care ocoleşte de jur
împrejur târgul. Satele din ocolul oraşului nu depindeau de administraţia fiscală,
militară sau judiciară a ţinutului în care se aflau, ci se cârmuiau deosebit de
autorităţile orăşeneşti.
Domnul Moldovei, când ia hotărâri privitoare la satele ocolului,
întrebuinţează termenul "atârnător": satul cutare atârnător de ocolul târgului.
Constatăm că oraşul era într-o dependenţă oarecare de curtea domnească
din fiecare târg, adică de autoritatea domnească prin reprezentanţii ei aşezaţi în
târg.

16
 Vechile oraşe erau, deci, nişte moşii mari, cu centrul urban, dar cu
exploatarea agricolă în jur. Spre deosebire de oraşele flamande, potopitul
organizării orăşeneşti în Europa Apuseană, limitate de zidurile lor, ce închideau
un spaţiu relativ strâmt, cele moldoveneşti aveau moşiile lor. Tipul flamand nu
era, însă, general pentru Europa, cele Italiene, de pildă aveau şi ele moşii în
jurui lor. De asemenea oraşele săteşti, din Ardeal, Braşovul, Bistriţa, Sibiul ş.a.,
aveau ţinutul lor dependent. Totuşi era o deosebire: oraşele din Apus, ca şi cele
ardelene erau înconjurate de ziduri, între oraş şi ocol era zidul de despărţire,
care delimita în chip clar terenul urban de cel rural, ultimul fiind o simplă anexă
pentru hrana oraşului, nu o parte integrantă a lui. În schimb oraşul era ne întărit
şi de la casele locuitorilor se trecea în chip firesc, ca într-un sat mare, la ţarinile
cultivate tot de orăşenii plugari, alături de sătenii din satele ocolului.
Forma tradiţională de împărţire administrativă a Moldovei istorice a fost
Judeţul. Concomitent Judeţele moldoveneşti se mai numeau şi ţinuturi,
Domnitorul ţării numea în fruntea lor câte doi pârcălabi ce se mai numeau şi
sudeţi sau staroşti. Ei de rând cu alte atribute aveau şi conducerea militară a
garnizoanelor din cetăţi.
Ţinuturile Moldovei medievale erau administrate de pârcălabi şi erau de
fapt conducătorii ai ţinuturilor şi comandanţii garnizoanelor de cetate, având
atribuţii administrative judiciare şi publice. De exemplu în timp de război, când
era chemată oastea mare, se îngrijea de mobilizare şi formarea steagului de
ţinut. În activitatea paşnică judecă diverse procese civile (cu excepţia litigiilor
funciare) şi unele infracţiuni penale (dar nu cele grave ce sancţionau pedeapsa
cu moartea).
Administraţia oraşelor. Cârmuirea oraşelor în Moldova era întemeiată
de o dublă autoritate, o îngemănare a două drepturi; de o parte, autonomia
orăşenească, de altă, apărarea dreptului proprietarului, adică al domnului.
Aceste două drepturi care par opuse în interesele lor erau astfel organizate ca să
poată colabora în chip armonios. Comunitatea orăşenească era autonomă, se
administra singură, avea drept de judecată proprie, venituri proprii şi alegea
singură cârmuitorii. Domnul în schimb, ca proprietar, îşi avea funcţionarii lui
care îi ridicau veniturile, curtea şi scaunul de judecată proprie în oraş.

17
 Un târg vechi se poate, deci, defini ca o comunitate autonomă şi
privelegiată, aşezată pe o moşie domnească.
Autoritatea comunei îşi avea organele sale alese în persoana primarului şi
un consiliu comunal, format întotdeauna din numărul invariabil de 12 membrii,
care se întitulau pârgari (de la germanul Bliurger, cetăţeni liberi ai oraşelor). În
Moldova primarul se numea soltuz (de la germanul Scultheis).
Soltuzul cu cei 12 pârgari administrau oraşul încasau veniturile şi hotărau
cheltuielile, aveau drept de judecată asupra oraşelor, hotărau distribuţia
drepturilor de muncă în ţarina oraşului, făceau anchete şi hotărnicii poruncite de
domn. Tot ei se îngrijeau de poliţia oraşului şi a bâlciului, când venea tot felul
de lume străină în oraş, purtau corespondenţă cu oraşele comerciale din Polonia
şi Ungaria, aveau vexi şi o cancelarie cu pecetea târgului, cu scriitori în diferite
limbi, o arhivă şi catastiful târgului.
Alegerea consiliului şi a primarului se făcea de către comunitate, nu se
ştie exact pe cât timp era ales, dar comparând aceste succesive din veacul al
XVII-lea emise de municipalitatea Bârladului, constatăm că în fiecare an avem
alt nume de soltuz, în schimb Andrea, judeţul Câmpulungului, funcţionează
neîntrerupt de la 1659 la 1673 adică 14 ani. Domnul nu se implica în numirea
consiliului.
Pe lângă organizaţia consiliului comunal ales de obştea autonomia
târgoveţilor, în epocile cele mai vechi ale vieţii de Stat în Moldova, în secolul al
XV-lea, aflăm în oraşe un dublu consiliu: sfatul cel mare şi cel mic, ambele
reprezentând comunitatea târgoveţilor şi membrii acestui se numesc în actele
slavone raiţi, termen polono-rutian, care însemna cuvântul sfetnici. Deşi avem
prea puţine date asupra acestor două consilii, căci în vremuri de mai târziu nu
sunt pomenite totuşi putem bănui că sfatul cel mic este consiliul restrâns al
soltuzului şi pârgarilor, pe când cel mare ar reprezenta adunarea generală în
piaţa târgului al tuturor orăşenilor, în secolul al XV -lea nu se marginea probabil
ca măi târziu, numai la alegerea pârgarului şi al soltuzului, ce se adună şi cu alt
prilej, când se luau hotărâri mai importante.
Desigur că şi satele aveau în trecut un fel de autonomie cu sfatul lor, dar
pe lângă deosebirea constituită de privilegiile speciale orăşeneşti, trebuie să

18
ţinem seama că juridiceşte, comunitatea orăşenească avea alte rosturi decât cea
sătească. Comunitatea orăşenească nu era o comunitate nici de moşieri, nici de
şerbi, ci o comunitate de oameni liberi pe pământ domnesc cu dreptul de a se
strămuta chiar în ţări străine. În treburile orăşeneşti se puneau şi probleme de
drept internaţional, întrucât era vorba de legături cu străinii care veneau cu
negoţul lor în oraş sau de negustori ai târgului care mergeau în ţâri străine.
După aceea erau probleme de drept comercial: depozite, preţurile, vămile,
tranzacţiile, adesea în natură. De aceea autonomia oraşelor, însemna nu numai o
organizaţie cu funcţionări proprii, ci şi o situaţie juridică deosebită de a restului
ţări.
Această comunitate liberă se află aşezată pe pământ domnesc şi de aceia
avea şi domnul organele sale în oraş, care reprezentau drepturile moşierului. Ca
în orice moşie, se afla în curte târg, o curte a stăpânului, curtea domneasca.
Acolo stătea vornicul oraşului, titlu de origine slavonă care derivă din (dvor),
curte şi înseamnă comandatul curţii. Vornicii, fie că erau ai ţării fie că erau ai
oraşelor, erau întotdeauna funcţionari militari, şefii unei garnizoane. Vornicii
încetează să funcţioneze la o dată pe care n-o putem fixa în cursul veacului al
XVII-lea şi sunt înlocuiţi sau dublaţi în Moldova cu un alt funcţionar numit
ureadnic, sau namestnic, termen slav ce s-ar traduce, prin dregător, sau prin
locţiitor.
Înlocuirea vornicului prin ureadnic înseamnă trecerea autorităţii domneşti
din oraşe de la regimul militar la cel civil. Aceasta trecere s-a făcut într-o epocă
în care situaţia militară a domniei a trecut pe planul ai doilea şi nevoile fiscale
erau mai grabnice şi mai apăsătoare.
Atribuţiile ureadnicului erau, în primul rând, fiscalei ei strângeau venitul
cuvenit domnului şi vegheau la încasarea iui.
Dar dreptul domnului în oraş nu se mărginea la reprezentanţii săi în
calitate de proprietar al solului, ci el ţinea în târg şi scaun de judecată.
Privilegiile municipale au existat la noi întocmai ca în apusul şi centrul
Europei, nu putem spune că cele scrise erau regulile generale, că aici toate
oraşele noastre erau privilegiate cu acte scrise. Bineînţeles că unele acte s-au
pierdut, dar rămân sigur, multe oraşe fără privilegiu. Aceasta înseamnă că acele

19
oraşe nu se bucură de anumite scutiri, de anumite venituri, ca vămile ce erau
concediate celor privilegiate. Dar şi acestea aveau sfatul lor judeţean şi pârgari,
aleşi cu drept de administraţie şi judecată, veniturile lor, dreptul la o zi de târg şi
la iarmarocul anual, folosinţa ocolului. Totul se petrece ca şi cum ar exista pe
lângă privilegiile scrise şi în drept un obicei orăşenesc nescris, ab antiquo, care,
de fapt, era şi el un privilegiu. Erau întocmai ca în proprietatea boierească şi
moştenească, oraşe cu hrisov şi alte fără, cu drept nescris.
Pe lângă privilegii de târg oraşul avea, ca urmare acestuia şi dreptul de
vamă. Vămile, în trecutul nostru se petreceau în primul rând la oraşe, cele de
garanţie sau vaduri, care erau de mică importanţă. Vama era a domnului, dar era
de două feluri, cea mare şi cea mică. Ultima se plătea la trecerea pe teritoriul
oraşului, cea mare era vama de târg la desfacerea mărfurilor, ce se plătea de
câtre cumpărători, bineînţeles în natură. Trebui să observăm că sistemul vamal
medieval era tocmai inversul celui contemporan, întemeiat pe mercantelizm şi
protecţionism.
În Evul Mediu se plătea vama pentru export, iar pentru import foarte
puţin sau de loc; de asemenea se plătea vama mare pentru marfa de tranzit.
După concepţia economică a vremii, negustorii străini ce aduc marfă folositoare
trebuie încurajaţi dacă iau însă din mărfurile noastre să plătească pentru a le
avea. Mărfurile de tranzit aduse din ţări depărtate erau obiecte preţioase pentru
care se putea plăti mai mult.
Ca o urmare a sistemului la oraş era şi faptul ne înscris în privilegiile
orăşeneşti, dar care se vede din tratele comerciale: obligaţia negustorilor străini
de a călători pe un anumit drum, ne putând evita oraşele în care se plătea vama,
obligaţia drumului este una din temeliile comerţului medieval. Cealaltă temelie
dreptul de depozit, dreptul unor oraşe de a monopoliza comerţul unui anumite
produse, făcea pe orice negustor ce venea cu acele produse în ţara să se
oprească într-un anume oraş şi să vândă acolo marfă sau s-o depună în
magazinul oraşului cu dreptul de monopol asupra uni produs. Mai departe
localnicii veneau s-a caute negustorii din alte părţi.
Consiliul orăşenesc avea o cancelarie proprie cu câteva dieci, el păstra
catastiful şi sigiliul târgului. În catastiful târgului erau trecute toate tranzacţiile

20
cu imobil eliberând părţilor contractante documente întărite prin sigiliul
orăşenesc. Şoltuzul împreună cu pârgarii eliberau mărturii pentru vânzări,
schimburi, certificau zapise pentru astfel de tranzacţii aplicând pecetea târgui.
Domnia recunoştea sigiliul târgului ca mijloc legal de confirmare a actelor,
emise de organul local.
Ocolul în secolul al XVII-lea erau o totalitate de sate domneşti grupate în
jurul unui oraş. Domnii peregrinând prin ţară aveau curţi în fiecare târg. Pentru
întreţinerea acestora erau folosite veniturile satelor din ocoale.
La general, acesta era sistemul de administrare locală în Moldova
Medievală de şi schimbări radicale de conţinut nu interveneau des.
Printre formele noi apărute mai târziu se evidenţia mai ales vornicia
obştilor, care era un serviciu special în stat, cu începerea din a doua jumătate a
sec. XVIII-lea. Era un consiliu de boieri şi negustori. Curând s-a divizat în
vornicia treburilor din înlăuntru şi vornicia treburilor din afară.
Acest sistem de administrare generală a existat în Moldova de a lungul
secolelor în perioada feudalismului.
Cadrul istoric al problemei abordate este reprezentant de următoarele
jaloane principale ale istoriei administraţiei naţionale:
 Constituirea administraţiei în cadrul primelor formaţiuni prestatale şi a
Statului medieval Moldova.
 Evoluţia sistemului de administrare în evul mediu, începând cu
unificarea administrativă a Moldovei din timpul domniei lui Roman 1
şi Alexandrul cel Bun şi terminând cu dezmembrarea teritorială de la
sfârşitul secolului XVIII-lea.
 Dualitatea sistemelor contrar opuse din Moldova de dreapta Prutului în
prima jumătate a secolului al XIX-lea şi cea din stânga de până la 1917.
 Democratizarea sistemului de administrare în Basarabia şi Transnistria
în anii 1917-1918.
 Administraţia românească în Basarabia interbelică.
 Instituirea şi evoluţia sistemului sovietic de administrare (RASSM în
anii 1924-1940 şi RSSM 1940-1941 şi 1944-1991).

21
  Ultima etapă, cea actuală, a administraţiei publice din Republica
Moldova din anii 1991-1997.

2.3.4. Implantarea sistemelor de

administrare străine în Moldova.
În anul 1484 în urma cuceririi de către imperiul otoman a cetăţii Chilia
apoi a Cetăţii Albe pe teritoriul Moldovei î-şi începe apariţia administraţia
străină – otomană.
Moldova avea statutul unui teritoriu ce nu este parte integrată a
Imperiului Otoman fiindu-i păstrată Statalitatea, exercitând puterea de Stat în
propriile sale organe. Pe parcurs însă, dependenţa economică susţinută de
administrarea militară permanentă a dus la dependenţa politică cu grave
consecinţe a poporului moldovei.
Atribuţiile domnitorului din domeniul politicii externe iau fost limitate
considerabil. Domnitorul nu putea declara război, participa la vreo alianţă,
încheia tratate, fără permisiunea sultanului. La rândul său sultanul includea în
tratate clauze referitoare la Moldova fără a consulta pe domnitor.
Atribuţiile de politică internă i-au fost lăsate domnitorului, dar sunt cazuri
de amestec şi în aceste chestiuni.
Deci păstrându-se instituţia domniei prerogativele ei au fost limitate, ceea
ce înseamnă servierea suveranităţii ţării. Dominaţia otomană a afectat grav şi
integritatea teritorială a statului deoarece cetăţile din Jurul Cetăţii Albe, Chiliei,
Tighinei au fost transformate de turci în raiale - unităţi administrative ce erau
conduse de musulmani, prin metode musulmane de administrare. O parte din
pământurile din imediata apropiere a raialelor au fost cedate de către sultan
tătarilor nohai, vasali ai hanului din Crimea, care era, la rândul său vasal a
sultanului turc.
Sfatul domnesc ca organ consultativ pe lângă domn, de ia mijlocul
secolului al XVI-lea avea o componenţă, în exclusivitate numai din dregători.

22
Însăşi boierimea devine în consecinţă dregătorie, ceea ce pe deoparte stimula
lupta pentru putere, iar pe de altă parte intensifica rolul sfatului domnesc şi al
membrilor săi în politica ţării. Rolul sfatului domnesc numit şi cu termenul turc
"divan", s-a intensificat fiind o instituţie mai stabilă decât domnia. Deoarece
domnul putea fi oricând mazilit de sultan. De aceea sultanul prezenta garanţii
pentru monarhiştii străini, care acordau ajutor financiar domniei lui, pentru
restituirea creditelor.
Sfatul chiar în absenţa domnitorului emitea acte de confirmare a
tranzacţiilor ce aveau ca obiect pământul.
Vechile denumiri ale dregătorilor care executau puterea executivă la nivel
central, s-au păstrat, dar aparatul centrai s-a perfecţionat în primul rând a avut
loc separarea punctelor publice de cele private, care mai înainte erau întreţinute
de persoanele unuia şi aceluiaşi dregător.
Veniturile şi cheltuielile statului erau administrate de marele vistiernic, iar
cele ale domnitorului de marele cămăraş. Această situaţie s-a menţinut până în
anul 1812.
Administraţia austriacă. Al doilea tip de administrare străină a fost
administrarea austriacă, instituită în nordul Moldovei în urma anexării ei la
Austria în baza tratatului încheiat cu Imperiul otoman la 7 mai 1775.
Denumirea acestui teritoriu a fost schimbat în Bucovina. Administraţia
austriacă s-a menţinut până în toamna anului 1812 când Bucovina s-a unit cu
România.
Al treilea sistem de administrare străin a fost cei rusesc în raioanele
Moldovei din stânga Nistrului în urma anexei Transnistriei la Rusia în anul
1792 iar apoi anexarea Moldovei de la est de Prut în 1812 conform tratatului de
pace de la Bucureşti.
În rezultatul anexării Basarabiei la Rusia în anul 1812 pe acest teritoriu a
fost instituit sistemul rusesc unic de administrare. Acest proces s-a desfăşurat
treptat, iniţial au fost create condiţii favorabile. Populaţia Basarabiei a fost
scutită de impozite pentru doi ani de zile. Denumirea de Basarabie a fost dată în
1813 cu centrul administrativ Bender (1813-1818).
Sistemul rusesc de administrare se divizează în câteva perioade:

23
  1812-1818 - perioada de administrare provizorie;
 1818-1828 - perioada de administrare autonomă;
 1828-1872 - administrarea regională;
 1873-1917 - administrarea gubernială definitiv rusească.
La prima etapă se foloseau în administrare legile şi tradiţii naţionale. În
1813 a fost adoptat documentul "pravilele provizorii de administrare în
Basarabia" Conform lor Basarabia se împărţea în următoarele ţinuturi: Iaşi,
Lăpuşna, Orhei, Hotărniceni, Bender, Cetatea Albă, Chilia, Izmail, Cahul,
Greceni şi Codru.
Ţinuturile se împărţeau în ocoale, ocoalele în plase (volşti) şi apoi în
comune sau sate. Puterea administrativă a ţinutului era atribuită ispravnicului,
căruia îi erau subordonaţi căpitanii de târg, căpitanii de mazini şi vechilii.
Ocoalele erau administrate de ocolaşi, iar satele de vornici.
În 1818 ţarul Alexandru I a emis un rescript prin care a întărit statul
autonomic al Basarabiei "Aşezământul organizării oblastei Basarabia".
În prima perioadă Basarabia era administrată de un guvernator civil şi
militar. Primul guvernator civil a fost numit generalul Scarlat Sturza, de origine
moldovean, crescut în Rusia. A deţinut acest post un an, apoi a fost numit
generalul rus Bahmetiev.
După 1818 organele de administrare a Basarabiei erau sfatul suprem sau
verhovnâi sovet. Drept puterea executivă erau trei departamente. Basarabia avea
organul de administrare autonomă centrală şi locală.
În componenţa Sovetului Suprem intrau 11 persoane, toţi erau boieri, iar
în anii 20 ai secolului XIX-lea se începe rusificarea administrării basarabene.
Organele de conducere sunt înlocuite de persoane aduse din Rusia. Până în
1828 funcţionau două limbi de stat: rusă şi moldovenească.
La etapa administrării regionale şi gubernale funcţionau următoarele
organe:
Guvernatorul - care se află în fruntea regiunii. În 1873 există un
gubernator separat al Basarabiei. În ordine descrescândă urmau următoarele
trepte administrative:

24
 Zemstfele - care se afla în fruntea fiecărui judeţ. La acea perioadă existau
şapte judeţe: Bender, Orhei, Chişinâu, Bălţ, Soroca şi Hotin. Zemstva ca formă
de administrare a fost introdusă în Basarabia în 1869 (până atunci erau
ocoalele), dar nu în toate judeţele. Judeţele Cahul, Izmail şi Cetatea Albă,
conform tratatului de pace de la Paris au fost întoarse Moldovei în 1856. În
1878 aceste trei Judeţe au fost reanexate la Rusia, dar s-a lăsat sistemul de
administrare românesc, până în 1917.
Volostele s-au plasele în Basarabia erau în număr de 105. Sate - 1544 la
număr.
Organele administrative din Basarabia erau guvernatorul,
viceguvernatorul, zemstfa gubernală şi camera de consiliu.
Judeţele erau administrate de duma zemstfei, uprava zemstfei şi
cancelaria.
Volostele erau administrate de duma volostei, uprava volostei şi
cancelaria.
Zemsfele judeţene alegeau organul central al provinciei numit adunarea
zemstfei guberniei, Administrarea se convoca o dată în an pe un termen de
douăzeci zile. Organul executiv al Basarabiei era uprava zemstfei guberniale,
care compusă din preşedinte, doi-patru membri aleşi pe un termen de trei ani.
Nu aveau drept de vot femeile, bărbaţii până la 25 ani, cei restituiţi din
funcţii publice, cei condamnaţi, străinii care nu aveau jurământ de supuşenie
Rusiei şi evreii.
Administraţia volostei era alcătuită din adunarea volostei, preşedintele
volostiei şi judecătorii de volostie.
Preşedintele volostiei se alegea la adunarea generală, ce se convoca
duminica. Uprava volostei era compusă din preşedinte şi doi-şapte membrii pe
un termen de trei ani. Puteau fi aleşi bărbaţii după 21 ani, ştiutori de carte, să nu
fie rude între ei până la gradul doi.
Sarcina principală a upravei era adunarea impozitelor de două ori pe an.
Comuna era administrată de un primar de doi ajutori ai lui, comandantul
poliţiei, cancelaria statului şi un pisar.

25
 Sistemul de administrare în Basarabia era unic în întreaga Rusie, unica
deosebire era pentru cele trei ţinuturi de la Sud.
Modificări ale sistemului rusesc de administrare s-au produs în primăvara
anului 1917. Guvernul provizoriu în frunte cu cneazul Lvov a emis câteva
decrete privind destituirea guvernatorilor şi înlocuirea lor prin comisari.
La 21 mai 1917 a fost adoptată legea cu privire la realegerea deputaţilor
numiţi glasnic şi începutul pregătirii pentru alegerile constituţionale.

2.4. Administrarea publică

contemporană în Republica Moldova.
Administraţia publică constituie un sistem cu o structură bine
determinată, această structură reprezintă ansamblu conexiunilor dintre toate
elementele sale, ordinea şi poziţia lor ce compun sistemul cu un tot întreg.
Astfel, prin structură subînţelegea modul în care sunt ordonate elementele unui
sistem precum şi relaţiile ce se stabilesc între acestea în procesul realizării
funcţiilor sistemului respectiv de administrare. Sistemul administraţiei publice
se constituie în baza a două criterii principale - teritorial, căruia îi corespunde
structura ierarhică, şi funcţional, căruia îi corespunde structura funcţională. De
aceea întregul sistem ai administraţiei publice este amenajat sub forma unei
structuri mixte, ierarhic funcţionale. Din punct de vedere al competenţei
teritoriale structura organizatorică a sistemului autorităţilor administraţiei
publice se divizează în două categorii: cea a autorităţilor centrale (Guvernul,
ministerele departamentele şi celelalte organe centrale), competenţa cărora se
extinde asupra întregului teritoriu al ţării şi cea a autorităţilor locale, când
competenţa lor se răsfrânge asupra unei unităţi administrativ-teritoriale sau doar
a unei părţi din teritoriul naţional. De rând cu consiliile locale respective şi
primării, astfel de autorităţi mai sânt de asemenea şi serviciile publice
descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale de specialitate.
Constituirea structurilor autoconducerei locale şi mecanismul activităţii
lor sunt determinate de un cadru legislativ adecvat cerinţelor actuale. În
Republica Moldova acest suport juridic este reprezentat de constituţia ţării şi de
următorul set de legi, adoptate de Parlament: Legea privind organizarea

26
administrativ-teritorială a Republicii Moldova, Codul electoral, Legea privind
administraţia publică locală, Legea privind statutul special al Găgăuzei, Legea
privind statutul municipiului Chişinău. Legea serviciului Public, Legea privind
statutul - cadru al satului (comunei) şi oraşului (municipiului).
Constituţia Republicii Moldova adoptată la 29 iulie 1994, prin articolele
sale nr.109-113 stabileşte principiile de bază ale administraţiei publice locale,
organizarea administrativ-teritorială, modul de formare şi activitate a
autorităţilor publice săteşti, urbane, raionale precum şi formula legislativă de
atribuire a unor forme şi condiţii speciale de autonomie a localităţilor din stânga
Nistrului şi a unora din Sudul republicii conform statutelor speciale adoptate
prin legi organice.
Structura sistemului administraţiei publice locale sunt determinate prin
legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova,
adoptată de Parlament la 7 decembrie 1994 şi promulgată prin decretul
Preşedintelui ţării la 4 ianuarie 1995. Această lege formează cadrul Juridic al
organizării administrativ-teritoriale a ţării noastre, teritoriul căreia se divizează
în următoarele unităţi: raioanele, oraşe şi sate. Statutul fiecăreia din aceste trei
tipuri se stabileşte de către Parlament. Legea respectivă determină principiile
organizării şi unităţile administrativ - teritoriale concrete, modul formării şi
desfiinţării acestor unităţi, precum şi mecanismul modificării hotarelor lor.
Conform art.9 al acestei legi raionul - unitate administrativ - teritorială
alcătuită din sate (comune) şi oraşe, unde prin teritoriu, relaţii economice şi
social - culturale, în centrul căruia este situat sediul consiliului raional ce se
numeşte oraş-reşedinţă şi denumirea raionului poartă numele acestui oraş.
Iniţial legea stabilea 40 raioane, dar foarte curând, doar peste 10 zile au survenit
schimbări de structură în legătură cu adoptarea ulterioară a legii privind statutul
juridic special al Găgăuzei.
În această ordine altă unitate administrativ-teritorială conform art.4 ai
Legii respective este satul care cuprinde populaţia rurală unită prin teritoriu,
relaţii economice, social - culturale, tradiţii şi obiceiuri. Două sau mai multe
sate se pot uni şi forma o comună.

27
 Oraşul este o unitate administrativ-teritorială mai dezvoltată decât satul
din punct de vedere economic şi social având datorii edilitar-gospodăreşti cu
funcţie administrativă, industrială, comercială, politică şi culturală, a cărei
populaţie, în mare parte este încadrată în industrie, în sfera deservirii publice şi
în diferite domenii de activitate intelectuală. Oraşele care au un rol deosebit în
viaţa economică, social - culturală, ştiinţifică şi administrativă a ţării primesc
statutul de municipiu. Legea a atribuit acest statut şi au devenit municipii
oraşele Chişinău, Bender, Bălţ şi Tiraspol. Municipiile pot avea în componenţa
lor şi unităţi administrativ - teritoriale autonomi, inclusiv oraşe, sate (comune)
şi alte localităţi rurale.
În limitele teritoriale ale acestor structuri administrative se instituie
autorităţile publice locale. Astfel, Legea privind administrarea publică locală,
adoptată de Parlament la 7 decembrie 1994, determină că administraţia publică
locală este autoritatea reprezentativă, organizată, de populaţia unităţii
administrativ-teritoriale pentru soluţionarea problemelor de importanţă locală,
pornind de la interesele şi necesităţile sale, în conformitate cu Constituţia.
În domeniul reformării acestui nivel structural deja s-a acumulat o
anumită experienţă. Sub aspect legislativ reforma administraţiei publice locale
în Republica Moldova are o istorie relativa a sa. Fiind declanşată acum 8 ani
prin adoptarea la 10 iulie 1991 de Parlament a Legii "Cu privire la bazele
autoadministrării locale". concomitent în acelaşi an, Guvernul a adoptat
Regulamentul provizoriu pentru perioada de tranziţie la noua delimitare
administrativ-teritorială. Conform acestor două acte normative fostele soviete
săteşti din perioada regimului sovietic au fost înlocuite prin primării, iar
preşedintele lor au fost numiţi primari. A fost întreprinsă o tentativă de a alege
secretarul primăriei numai din rândul consilierilor. Concomitent s-au lichidat
comitetele executive săteşti ca organe executive, permiţând primarilor să decidă
de sinestătător.
Într-o societate modernă este absolut necesar să se stabilească o structură
optimală a administraţiei publice locale, ce ar permite atât evitarea
suprademensionării aparatului administrativ, cât şi subdemensionarea acestui
aparat. Cadrul legislativ nu numai permite, ci şi obligă constituirea unei

28
structuri administrative progresiste. Conform Constituţiei Republicii Moldova,
administraţia locală să fie realizată prin voinţa poporului executată prin forme
ale democraţiei directe şi reprezentative prin participarea populaţiei la
discutarea şi rezolvarea celor mai importante probleme, inclusiv alegerea
organelor respective, participarea la rezolvarea deciziilor adoptate şi executarea
controlului asupra activităţii organelor administrării locale.
Legea privind administraţia publică locală determină ca autorităţile
autoconducerii locale se instituie în sate (comune), oraşe (municipii) şi raioane
(judeţe). Toate aceste unităţi administrativ teritoriale sunt persoane juridice.
Autonomia locală se realizează prin următoarele autorităţi ale
administraţiei publice locale: de o parte, consiliile ca autorităţi deliberative şi pe
altă parte - primăriile săteşti (comunale), oraşelor (municipiilor).
Formele tradiţionale moldoveneşti au evoluţionat pe parcursul istoriei. În
prezent consiliile locale sunt organe colegiale de administrare în Republica
Moldova.
Alt principiu de bază, înscris în Constituţie şi în legea respectivă, este
descentralizarea teritorială. Ea are menirea principală să permită colectivităţilor
umane sau serviciilor publice, să se autoadminstreze, dar sub controlul
organelor centrale de specialitate. Esenţa descentralizării administrative constă
în transferarea unor autorităţi în unităţile administrativ - teritoriale pentru ca
problemele care interesează populaţia să fie soluţionate la nivelul acestor unităţi
în condiţiile de oportunitate şi operativitate.
Astfel, descentralizarea înseamnă transmiterea unor funcţii ale organelor
centrale autorităţilor conducerii locale. În scopul descentralizării unor
subdiviziuni teritoriale sau a unor servicii speciale trebuie recunoscută mai întâi
personalitatea lor juridică. Aceasta înseamnă că subdiviziunea sau serviciile
respective iniţial li se recunoaşte disponibilitatea unui patrimoniu distinct de
acel al statului, încât să dispună de mijloacele necesare pentru satisfacerea
intereselor lor locale atribuite lor.

2.5. Sisteme contemporane de

administrare publică locală.
29
 În prezent există trei mari sisteme de administrare publică locală:
 continentala;
 anglo-saxonă;
 mixtă.
Ne vom referi în continuare la faptul că apariţia acestor sisteme se
datorează şi marilor sisteme de drept cunoscute în prezent. Astfel, în lumea
contemporană coexistă trei mari sisteme de drept; sistemul continental (sau
romano-german, la baza căruia se găseşte sistemul de drept francez şi german,
sistemul "common-law", reprezentat prin sistemul de drept britanic şi sistemul
de drept religios, tradiţional, răspândit, mai ales, în ţările de religie musulmană,
hindusă sau rabinică. La o privire atentă vom putea observa că şi sistemele de
administrare poartă aceleaşi denumiri: sistemul administrativ continental sau
francez, sistemul administrativ anglo-saxon, şi sistemul administrativ mixt. Este
poate necesar să amintim faptul că până nu demult, mai exista un sistem
administrativ socialist sau "de comanda", care a pierit o dată cu prăbuşirea
sistemului politic al URSS, însă este adevărat ca efectele sistemului socialist se
resimt încă destul de puternic şi astăzi. Un exemplu în această privinţă îl
constituie şi faptul că majoritatea fostelor ţări socialiste s-au grăbit să înscrie în
noile lor Constituţii post-totalitariste o serie de principii de organizare a statului
de drept (separaţia puterilor, pluralismul politic, supremaţia legilor, etc.), dar s-
au arătat încă destul de nepregătite pentru a admite implementarea autonomiei
locale si descentralizării serviciilor publice în viaţa comunităţilor locale. Vom
prezenta în continuare o scurtă trecere în revistă a principalelor sisteme de
administrare publica.

2.5.1. Sistemul continental francez de

administrare.
Acest sistem de administrare îşi are rădăcinile în sistemul de drept
francez, specificul căruia ţine de aliajul realizat între organele de administrare
elective şi cele numite, ori altfel spus, deosebindu-se printr-un regim de tutelă al
statului în teritoriu. Astfel, în cadrul unităţilor administrativ-teritoriale de
nivelul 1 (care poartă denumirea de comună), există numai organe elective de
administrare, iar în cele de nivelul II (districte, departamente, regiuni, provincii,

30
etc.), există şi organe de administrare, numite de autorităţile centrale, care
exercită pe lângă funcţiile de administrare funcţii de tutelă. Aceasta tutelă nu
trebuie înţeleasă ca un amestec în activitatea organelor locale din partea celor
centrale, deoarece aceasta se exercită doar într-un cadru restrâns, stabilit de
lege. Organele statului în teritoriu sunt cunoscute în diferite ţări sub diferite
denumiri: prefect, comisari, ministru de stat, delegat al guvernului, guvernator,
etc. Menţionăm, însă, că în acest sens contează mai puţin denumirile lor, care
diferă de la ţară la ţară, şi mai mult - funcţiile efective pe care acestea, ca
reprezentanţi oficiali ai puterii executive în teritoriu, le exercită. Una din
sarcinile lor directe ţine de administrarea serviciilor publice deconcentrate,
adică cele care nu au fost descentralizate, păstrându-şi subordonarea pe
verticală fără de un minister naţional, iar pe orizontală - subordonându-se
acestui reprezentant al guvernului în teritoriu. O altă sarcină ţine de capacitatea
lor de a exercita funcţii de control asupra activităţii organelor locale de
administrare, dar numai în ceea ce priveşte legalitatea actelor adoptate şi nici de
cum - oportunitatea lor.
Vom mai menţiona aici că prevederile Cartei Europene evită concepţia
clasică a tutelei administrative şi o substituie prin cea de control administrativ,
care poate pondera acţiunile sau actele ilegale, adoptate de către anumite
autorităţi publice locale. Contestarea actelor ilegale poate avea loc numai în
instanţă judecătorească specializată, cum ar fi: Tribunalul Administrativ sau
Judecătoria de Contencios Administrativ. Activitatea organelor de administrare
publica este absolut autonomă de activitatea organelor teritoriale ale statului.
Principiul autonomiei locale îşi găseşte o expresie vie, mai ales, la nivelul
resurselor financiare ale colectivităţilor locale. Potrivit Cartei Europene,
"colectivităţile locale au dreptul la resurse financiare proprii suficiente pentru
a-şi exercita în mod liber competenţele recunoscute de lege". Există o regulă,
după care, resursele financiare trebuie să fie proporţionale cu atribuţiile stabilite
de lege şi trebuie să provină din următoarele surse de venituri: impozite locale,
stabilite de lege, venituri realizate din activităţi proprii, subvenţii (pe cât posibil,
necondiţionate), acordate în condiţii de repartizare financiară justă. Un alt
element al autonomiei locale ţine de dreptul colectivităţilor locale de a se asocia
cu alte colectivităţi locale în vederea realizării unor sarcini de interes comun, în
31
condiţiile legii, sau de a coopera pe plan internaţional cu instituţii reprezentative
ale unor colectivităţi locale. Este foarte importantă şi protecţia legală a
autonomiei locale care se realizează prin dreptul colectivităţilor locale de a
recurge la organele judecătoreşti pentru a-şi asigura liberul exerciţiu al
atribuţiilor şi pentru respectarea drepturilor conferite de constituţie şi lege.
Realizarea noilor principii de administrare locală a înregistrat progrese vizibile
în majoritatea ţărilor europene. Putem menţiona în acest sens exemplul mai
multor ţări europene care au consacrat în cadrul unor legi exprese principiul
descentralizării administrative (Franţa - 1982-83, Belgia - 26.05.89, Italia -
8.06.90). Pentru o mai bună înţelegere, vom prezenta funcţionarea câtorva
modele de administrare în unele ţări europene.
I) Administrarea locală în Franţa. În Franţa, de exemplu, regimul local
este caracterizată prin instituirea a trei nivele de gestionare a problemelor
locale: comuna, departamentul şi regiunea. Unitatea de bază o constituie
comuna, care poate fi urbană sau rurală. Administrarea comunei se înfăptuieşte
printr-un autentic "parlament al comunei", cunoscut sub numele de consiliu
municipal. Cei peste 500.000 de consilieri locali din Franţa reprezintă o forţă
politică majoră, în virtutea căreia se soluţionează nu numai probleme locale, dar
chiar şi unele de interes naţional. Consiliul municipal este ales prin vot direct,
universal pentru un mandat de 6 ani. La prima sa şedinţă, acest consiliu alege,
prin vot secret şi cu majoritatea absolută a voturilor exprimate, primarul şi
adjuncţii lui. Dacă după primele două tururi de scrutin nu se obţine această
majoritate, primarul este ales cu majoritate relativă de voturi. Primarul şi
adjuncţii săi formează Municipalitatea sau Biroul consiliului municipal, fără a
avea pretenţia de a se constitui într-un for sau o instanţă administrativă.
Primarul comunei este reprezentantul statului în comună, şeful administraţiei
comunale şi preşedintele consiliului municipal. În calitatea sa de reprezentant al
statului, primarul are datoria de a publica şi a executa pe teritoriul comunei
legile şi alte acte normative care îi sunt transmise prin intermediul prefectului.
Totodată, primarul îndeplineşte şi funcţiile ofiţerului de stare civilă, este
responsabil de buna organizare a alegerilor, de funcţionarea poliţiei municipale,
a poliţiei rurale şi de punerea în aplicare a deciziilor ce revin acestor organe ale
ordinii publice. În calitatea sa de şef al administraţiei comunale, primarul
32
trebuie să execute deciziile consiliului municipal, să acorde autorizaţii de
conducere, să elaboreze proiectul de buget şi să îndeplinească funcţia de
ordonator de credite, să semneze contracte, să numească şi să decidă asupra
statutului funcţionarilor comunali şi să reprezinte comuna în justiţie. Adjuncţii
primarului sunt aleşi de către consiliul municipal fiind inamovibili. Numai dacă
absenta lor este nejustificată mai mult de trei ori sau dacă primarul
demisionează pentru a ridica problema realegerii acestora, adjuncţii primarului
pot fi schimbaţi din funcţie. La rândul lor, adjuncţii sunt responsabili în faţa
primarului de toate activităţile acestora.
Departamentul - reprezintă o colectivitate teritorială, a cărei organizare şi
funcţionare este supusă regulilor privind administrarea treburilor comunale. În
fruntea departamentului se află un Consiliu General, al cărui preşedinte este
şeful executiv al departamentului. Departamentul intervine pe cale indirectă în
probleme de interes comunal, inclusiv prin acordarea de subvenţii pentru
realizarea unor obiective de interes comunal sau intercomunal (probleme
sociale, incendii, proiecte intercomunale, etc.)
Regiunea - reprezintă nivelul intermediar între administraţia centrală de
stat, pe de o parte, comune şi departamente, pe de altă parte. Regiunea
reprezintă cea mai nouă creaţie a administraţiei locale franceze (datând cu anul
1786), deşi istoria ei începe încă din secolul XIV -lea. Cele 26 de regiuni ale
Franţei beneficiază de consilii alese, cu un număr de consilieri care variază între
31 şi 197. Consiliul îşi alege un preşedinte şi un birou compus din 4 până la 10
vicepreşedinţi. Preşedintele consiliului regional asigură funcţionarea serviciilor
regionale, elaborează bugetul, este ordonator de credite şi răspunde de
gestionarea domeniului regiunii.
Prefectura franceză, reprezentată de către Prefect, conduce ansamblul
serviciilor exterioare ale administraţiei de stat. Prefectul este reprezentantul
fiecărui minister şi al guvernului în teritoriu pentru a contribui la executarea
legilor şi a celorlalte reglementări, pentru a asigura controlul administrativ şi al
legalităţii actelor comunale, departamentelor şi al stabilimentelor publice din
cadrul departamentelor, cât şi pentru anumite intervenţii ale stalului în domenii
strict economice.

33
 II) Administraţia locală în Belgia. Comunele belgiene, din mediul rural
sau urban, dispun de câte un consiliu comunal, în componenţa a 7 membri
(pentru comunele care au mai puţin de 1000 de locuitori) şi a 55 de membri (în
cele care au peste 300.000 de locuitori). Consiliile comunale sunt alese pe un
termen de 6 ani, cu începere din 1 ianuarie al anului ulterior datei alegerilor.
Consiliul comunal desemnează din rândul membrilor săi aşa-numiţii consilieri
municipali sau consilieri magistraţi, care pot avea rolul de ajutori ai primarului.
Numărul acestor consilieri diferă de la o comună la alta în funcţie de numărul
populaţiei (2 - în comunele sub 1000 de locuitori şi 10 - în cele care au peste
200.000).
Primarul comunei este numit de câtre Regele Belgiei, din numărul
membrilor consiliului comunal, candidaturile lor sunt prezentate de către
consilieri guvernatorului provinciei, trebuind să cuprindă majoritatea
semnaturilor celor aleşi pe lista pe care a figurat în alegeri şi candidatul la
postul de primar. În cazul în care primarul nu poate fi desemnat din rândul
acestor consilieri, el poate fi numit de către regele Belgiei, din rândul altor
alegători care au împlinit 25 de ani, obţinându-se în acest scop avizul special al
delegaţiei permanente a Consiliului de provincie. În cazul în care primarul nu-şi
poate îndeplini obligaţiile de serviciu, Consilierii magistraţi în locul primarului.
În fiecare comună există un Secretar, numit de către consiliul comunal, care
pregăteşte şedinţele Consiliului comunal şi ale Colegiului, format din primar şi
consilieri magistraţi. Secretarul conduce coordonează serviciile comunale în
materie de disciplină, secretarul poate fi suspendat din funcţie de către colegiu
pe o durată maxima de 3 luni şi poate fi revocat de către consiliul comunal.
Comunele dispun de un număr variabil de consilieri, în funciţie de mărimea
acestora, de agenţii fiscali care sunt numiţi de către consiliul local, a căror
intrare în exerciţiul funcţiunii este condiţionată de o depunere a jurământului şi
a unei cauţiuni stabilite printr-o hotărâre regala. Bugetul comunal cuprinde la
partea venituri donaţiile şi legatele, care pol fi operate fără nici o restricţie până
la suma de 100.000 franci, iar peste aceasta suma - cu acordul instanţelor
prevăzute de lege (delegaţia permanenta a consiliului regional sau cu aprobarea
regelui); veniturile obţinute de comună din exploatarea proprietăţii şi a
drepturilor acesteia, impozitele directe către stat şi cote adiţionale, stabilite de
34
către comune la impozitele câtre stat sau către provincie, ca şi taxele comunale
adiţionale. Cheltuielile bugetare privesc achiziţionarea şi completarea
registrelor de stare civilă, plata abonamentelor pentru publicaţia oficială
"Moniteur belge" şi "Memorial administratif", contribuţiile stabilite pentru,
bunurile comunale, datoriile comunei, retribuirea primarului, a consilierilor
magistraţi, a secretarului, a agentului fiscal şi a funcţionarilor comunali,
cheltuielile biroului administraţiei comunale, plăţile datorate pentru întreţinerea
clădirilor comunale, cheltuielile privitoare la învăţământ, salubritate, drumuri
comunale şi rurale, precum şi alte cheltuieli aflate în sarcina comunei. Serviciile
necesare comunei care poartă un caracter industrial pot fi organizate în cadrul
unei regii autonome, urmând să fie gestionate în afara cheltuielilor datorate
serviciilor generale ale comunei şi suportate de la buget. Beneficiile acestora se
varsă anual în bugetul comunei.

2.5.2. Sistemul de administrare anglo-

saxon.
Acest sistem este cunoscut şi sub denumirea de "self-government" (auto-
administrare). Specificul acestui sistem ţine de absenţa centralizării, lipsa unei
autorităţi regionale de control direct, lipsa autorităţilor de tutelă administrativă
(prefect), alegerea autorităţilor locale prin vot direct sau indirect. Unităţile
administrativ-teritoriale din ţările anglo-saxone pot fi considerate drept
"republici în miniatură" sau adevărate "anclave" ale democraţiei locale.
Sistemul britanic de administrare locală se caracterizează prin recunoaşterea
legală timpurie a identităţii colectivităţilor locale. Acest fapt deosebit de
important s-a produs încă prin secolul al XIX -lea. Ulterior, aceste unităţi
administrativ-teritoriale constituite istoriceşte au primit consacrarea expresă
prin legi speciale, care stabilesc structura, capacitatea juridică, resursele
acestora, asigurându-le principiul fundamental al descentralizării
administrative.
I). Administraţia locală în Marea Britanie. Structura administraţiei
engleze este deosebit de sofisticată, de altfel ca şi sistemul de drept, cunoscut şi
sub denumirea de "common law", atât datorită diversităţii colectivităţilor locale,
cât şi datorită relaţiilor care se stabilesc între acestea. Fiecare dintre cele patru

35
părţi care compun Regatul unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord (Anglia,
Ţara Galilor, Scoţia şi Irlanda de Nord) dispune de o organizare locală distinctă,
anumite similarităţi de organizare locală înregistrându-se doar între sistemul
englez şi cel al ţarii Galilor.
Comuna rurală sau parohia - este cea mai mică şi cea mai veche unitate
teritorială locală, datând din evul mediu, iar modul său de organizare stă la
originile Parlamentului britanic. Apariţia parohiei este legată de sosirea pe
pământul Angliei a anglo-saxonilor, care au întemeiat mici colectivităţi locale,
administrate de către o Adunare a persoanelor adulte. Această Adunare locală
îşi desemna patru membri ai săi pentru a fi reprezentată în raporturile cu alte
colectivităţi. Parohiile au conservat o serie de elemente ale organizării
religioase, după convertirea Angliei la catolicism. Evoluţia ulterioară a
parohiilor este legată de disocierea funcţiilor religioase ale acestora de cele laice
şi de constituirea unor structuri administrative proprii (parish council). În
prezent există peste 10.000 de parohii, conduse de către consilii locale sau de
adunări ale alegătorilor. Astfel, în aproximativ 2.000 de parohii, cu o populaţie
mai mică de 200 de locuitori, există o adunare a alegătorilor, care se convoacă,
ca pe vremuri, de două ori pe an, participanţii votând anumite chestiuni ţinând
de rezolvarea problemelor specifice comunale prin ridicare de mâini. Consiliul
parohial este format din 5 până la 25 membri aleşi, prin vot secret, pentru o
perioadă de patru ani.
Districtele urbane şi rurale - reprezintă grupări de parohii, constituite în
conformitate cu prevederile legii privind funcţionarea administrării locale (de
după 1948), prin care s-au conferit o serie de atribuţii de ordin sanitar,
competenţele lor lărgindu-se ulterior, mai ales, prin preluarea unor probleme
sociale. Consiliul Districtului este format din consilieri locali, delegaţi câte unul
din partea fiecărei parohii locale şi activând pe baza unui mandat de trei ani.
Burgurile engleze - sunt aglomeraţii urbane, care se bucură de o anumită
importanţă istorică şi care nu sunt incluse în cadrul districtelor urbane,
beneficiind de un statut administrativ distinct, în virtutea unei cereri aprobate de
consiliul comitatului sau, dacă există opoziţia fată de această cerere, de către
Parlament. Consiliul burgului este ales pe o perioadă de patru ani, fiecare cartier

36
desemnând consilieri, care se reunesc anual. Consiliul este format din primar,
consilieri-magistraţi şi consilieri simpli. Primarul este ales dintre consilieri sau
dintre consilierii-magistraţi, pe durata unui mandat de un an de zile; el conduce
lucrările consiliului şi joacă, mai ales, un rol de judecător de pace şi maestru de
ceremonii.
Comitatele-burguri - sunt oraşe cu peste 50.000 de locuitori, ale căror
consilii realizează atât atribuţiile consiliului burgului cât şi cele ale consiliului
de comitat.
Comitatele - constituie unităţi administrativ-teritoriale a căror organizare
este asemănătoare cu cea a burgurilor. Cele circa 60 de comitate au, însă, un
consiliu compus dintr-un număr de membri stabilit de guvern, un consilier
pentru o circumscripţie electorală parlamentară. Consiliul îşi alege consilierii-
magistraţi şi un preşedinte (chairman). Consilierii nu sunt retribuiţi, dar
beneficiază de un autoturism şi de alte facilităţi care le permit să-şi
îndeplinească atribuţiile mandatului deţinut. Aceste atribuţii sunt extinse asupra
unor probleme de educaţie, şomaj, locuinţe, agricultură, maternitate, drumuri şi
şosele, supravegherea districtelor şi parohiilor.
Reprezentanţa regelui (lord lieutenant) este o persoană a comitatului care
îndeplineşte numai funcţii non-onorifice şi de reprezentare, fără ca să se implice
în procesul de administrare locală.
Londra - capitala Marii Britanii, beneficiază de o organizare specifica în
cadrul cărei circumscripţiile administrative sunt de diverse forme, cele mai
importante fiind: City, Burgurile metropolitane şi comitatul Londrei. City
cuprinde doar o mila pătrată din teritoriul Londrei şi se compune din birouri,
buticuri, bănci, hoteluri şi locuinţe, care nu adăpostesc peste noapte mai mult de
13.000 de locuitori. În fruntea acestei diviziuni administrative se afla un Lord-
primar şi 26 de consilieri magistraţi care formează Consiliul sau Curtea
consilierilor magistraţi. Împreună cu alţi 206 de consilieri, aceştia formează
Curtea Consiliului Comunal, reprezentând, de fapt, Consiliul municipal
propriu-zis şi care, înfăptuieşte administrarea oraşului. Un număr de 28 de
burguri metropolitane ale Londrei sunt administrate după aceleaşi reguli ca şi
toate burgurile din ţara. Comitatul Londrei înglobează city-urile londoneze şi

37
cele 28 de burguri şi a fost condus pana în 1986 de către un Consiliu, compus
din 124 de membri aleşi pe o perioadă de 4 ani, în fruntea căruia se afla un
preşedinte. Marele Consiliu al Londrei a fost desfiinţat în anul 1986, funcţiile
sale fiind repartizate Consiliilor de burg şi Corporaţiei oraşului Londrei.
II) Regimul local în SUA. Cele mai mici colectivităţi locale din Statele
Unite ale Americei sunt comunele rurale, cunoscute ca atare, de la unităţile
britanice de auto-administrare - "town-uri". Beneficiind de avantajele guvernării
directe, care se reduc de cele mai multe ori la convocarea adunării alegatorilor.
Unităţile administrativ-teritoriale, care reprezintă o treaptă intermediara între
comunele rurale şi oraşe (city), dispun de organisme similare celor din
comunele rurale, adăugându-li-se un consiliu al oamenilor de încredere
(trustees) sau un consiliu al localităţilor, compus din 3-7 membri şi un primar
ales prin voi direct de către alegatori. Acestor unităţi de bază li se suprapune o
unitate administrativă mai mare, numită - district. Districtul nu corespunde atât
unei delimitări teritoriale aparte, ci mai degrabă unei organizări teritorial-
funcţionale, în raport cu numărul şi importanţa serviciilor publice de care
dispun. Municipiul (ori - city) reprezintă o unitate administrativ-teritorială, care
se bucură de un statut special, structurat pe trei sfere diferite de administrare:
 sistemul primarului şi al consilierului municipal;
 sistemul administrării municipiului prin intermediul comisiilor;
 sistemul administratorului municipal (cily manager).
Acestor unităţi administrative li se mai adaugă aşa-numitele Comitate sau
Parohii, formale prin asocierea câtorva colectivităţi locale mici ale unui stat
(împărţindu-le fie în funcţie de mărimea teritoriului, fie în funcţie de numărul
populaţiei). De regulă, Comitatele au fost organizate pe teritorii largi, atingând
suprafeţe de câte 20 de mile pătrate sau 4 milioane de locuitori, în fruntea
acestor Comitate se află un consiliu ales pentru un mandat de 2 sau 4 ani, care
se întâlneşte în sesiuni trimestriale. Alături de consiliu, se găsesc o serie de
servicii publice ale comitatului sau parohiei, conduse de funcţionari aleşi.

2.5.3. Sistemul de administrare mixt.

38
 I) Regimul local în Italia. Organizarea teritorial-administrativă a Italiei se
înfăptuieşte pe coordonatele celor trei nivele distincte: comuna, provincia şi
regiunea.
Comuna este definită prin lege ca fiind "o instituţie a comunităţii locale",
care îi reprezintă interesele (sub comună se subînţelege atât comuna rurală, cât
şi cea orăşenească). Comunele italiene îşi pot constitui şi circumscripţii de
descentralizare teritorială, dacă dispun de o populaţie mai mare de 100.000
locuitori. Circumscripţiile descentralizate sunt conduse do către un consiliu ales
(ca şi cel comunal), prin vot direct. Consiliul îşi alege propriul preşedinte, din
rândurile membrilor săi.
Provincia este şi ea o instituţie locală, intermediară între comună şi
regiune, care reprezintă interesele comunităţii provinciale şi promovează
dezvoltarea planificată a acesteia.
Regiunea reprezintă un nivel de organizare administrativă intermediară
între comunităţile locale (comune şi provincii) şi statul italian.
Potrivit prevederilor legislaţiei italiene, comunele şi provinciile
beneficiază de autonomie statutară şi financiară, în cadrul legilor şi a
coordonării naţionale a funcţiilor publice. Spre deosebire de acestea, regiunile
sunt create pentru a organiza exercitarea funcţiilor administrative la nivelul
comunelor şi provinciilor. Organele de administrare a regiunilor sunt Consiliile
regionale. Giuntele regionale şi Preşedinţii regiunilor. Este poate cazul să
subliniem aici şi faptul că regiunile italiene sunt investite cu puterea de a
reglementa prin lege raporturile între comune şi provincii; de a stabili
obiectivele generale ale programării dezvoltării economico-sociale din teritoriu
şi de a repartiza resursele necesare pentru investiţiile locale. La nivelul comunei
funcţionează un consiliu, giunta şi primarul, asistaţi de către un număr de
asesori, care nu pot depăşi 4 membri (în cazul unei comune cu o populaţie de
până la 3.000 de locuitori) sau 16 membri (în cazul unor comune cu o populaţie
de peste 500.000 de locuitori), iar la nivelul provinciei, autorităţile
administrative sunt reprezentate de către consiliu, giuntă şi preşedinte. În
componenţa giuntei provinciale intră un preşedinte şi un număr par de asesori,
care nu pot depăşi 1/5 din numărul total al consilierilor care formează consiliul

39
provincial. În ambele cazuri, giunta poate fi formată din rândul consilierilor, dar
şi din rândul cetăţenilor care nu fac parte din consiliu. Atribuţiile specifice ale
primarului sunt determinate de dubla sa calitate: cea de reprezentant al
guvernului şi de agent executiv al colectivităţii locale. În calitatea sa de
reprezentat al guvernului în comună, primarul este răspunzător de exercitarea
legii în domeniul ordinii publice, sănătăţii şi igienei, al completării actelor de
stare civilă, realizarea obligaţiilor sale privind serviciul militar şi colectarea
statisticii, precum şi de unele probleme legate de siguranţa publică şi poliţia
judiciară. Cea de-a doua categorie de atribuţii ale primarului ţine de exercitarea
funcţiei sale de reprezentant al colectivităţii locale şi de agent executiv al
consiliului comunal, fiind alese în scopul executării deciziilor acestui organism.
După cum putem observa, modelele de administrare publică locală diferă
de la ţară la ţara. Pentru fiecare dintre aceste ţări, este, însă, cel mai potrivit
modelul, care răspunde unor cerinţe specifice, legate de tradiţii, temperament,
de nivelul de dezvoltare socio-economică, de gradul implementării democraţiei
la nivel local şi de alte condiţii. Remarcăm, totodată, că un principiu comun
pentru toate aceste ţări este respectul pentru realizarea principiilor de
descentralizare administrativă şi teritorială, care permite aplicarea principiului
de autonomie locală, supravegheată de stat doar la compartimentul legalităţii
acţiunilor.

40
Capitolul 3. Con
trolul activităţii administraţiei publice.
3.1. Necesitate efectuării controlului administraţiei publice.
3.2. Tipurile de control a administraţiei publice.
3.2.1. Controlul politic.
3.2.2. Controlul administrativ.
3.2.3. Controlul judecătoresc.
3.2.4. Publicitatea activităţii administraţiei publice.
3.3. Auditul economic: evaluarea activităţii organelor administraţiei
publice.
3.3.1. Evaluarea eficacităţii sectorului de stat.
3.3.2. Indicatorii utilizaţi pentru evaluarea activităţii organelor
administraţiei publice.

3.1. Necesitate efectuării controlului

administraţiei publice.
În orice stat indiferent de forma de organizare, este necesar de efectuat
controlul asupra administraţiei publice. Controlul asupra activităţii organelor
administrative poate urmări diferite scopuri cum ar fi: activitatea normală a
administraţiei pentru binele conducerii politice şi a aparatului de stat, sau spre
binele tuturor. În dependenţă de tipul statului se utilizează unul sau ambele din
aceste principii de control.
Desfăşurând activitatea sa administraţia publică, deseori este nevoită să
afecteze drepturile administraţilor atât a persoanelor fizice, cetăţenilor, cât şi a
persoanelor juridice, diverse organizaţii. La rândul lor administraţii intră în
contact cu administraţia în urma desfăşurării activităţii lor individuale sau
colective, pe parcursul cărora ei întreprind diverse măsuri sau se adresează
administraţiei cu diverse cerinţe. În sfârşit între diverse organe ale
administraţiei publice uneori pot apărea situaţii de conflict de diferite ordine.
Atât pentru asigurarea soluţionării legale a conflictelor care pot apărea în
interiorul administraţiei publice, cât şi pentru protecţia administraţilor de la
greşelile comise de către diverse organe ale administraţiei publice, care le-ar
putea liza drepturile, este necesar de efectuat controlul administraţiei publice.

41
 Funcţia de control este o componentă a noţiunii de administraţie şi are
drept scop verificarea dacă activitatea şi structura administraţiei publice
corespunde normelor şi necesităţilor dictate de cerinţele societăţii.
Scopurile puse la efectuarea controlului activităţii administraţiei publice
sunt multiple:
 Verificarea dacă şi cum se îndeplinesc deciziile organelor
administraţiei publice;
 Corectarea deciziilor deja primite pentru concordanţa loc cu noile
realităţi sociale care sunt în continuă mişcare;
 Verificarea dacă sunt utilizate toate mijloacele de care dispun organele
administraţiei publice, pentru îndeplinirea sarcinilor sale, cât şi modul
de utilizare a lor;
 Evaluarea calităţii funcţionarilor publici, pentru a aprecia posibilităţile
acestor, cât şi pentru optimizarea repartizării lor;
 Determinarea deciziilor necesare de primit în scopul soluţionării
problemelor care apar mereu în faţa administraţiei publice.
Se poate de spus că controlul în cazul dat serveşte şi punct de plecare
pentru procesul decizional. De asemenea controlul permite scoaterea în
evidenţă a celor mai adecvate metode de lucru utilizate în interiorul
administraţiei publice atât la nivel local cât şi central. Această din urmă
posibilitate permite stabilirea cauzelor care frânează sau generează activitatea
organelor administrative.
Este bine cunoscut faptul că orice purtător al puterii este înclinat să facă
abuz de ea, persoanele de conducere, indiferent de postul ocupat, sunt obligaţi
să se supună unor anumite norme şi principii de activitate, care ar garanta
eficacitate şi legalitatea acţiunilor lor. Concomitent asupra lor este necesar de
efectuat controlul şi această sistemă trebuie să fie abilă de a scoate la iveală toţi
vinovaţii acţiunilor nelegitime posibile şi în măsura maxim posibilă de a obliga
aceste persoane de a compensa daunele pricinuite jertfelor acţiunilor lor.
Conceptul controlului depinde de tipul statului şi a administraţiei publice
aleasă de ţara dată.

42
 În modelul “satului poliţist”, caracteristic pentru regimurile autoritare, dar
arar întâlnit şi în unele state democratice, administraţia publică se supune doar
unor reguli “interne”, unui regulament intern în activitatea sa. În cazul dat
conducătorii din aparatul administrativ, care au efectuat o încălcare sau au făcut
abuz de putere ori alte acţiuni ne legale, pot fi pedepsite administrativ, în
interiorul acestei instituţii şi conform regulilor interne de joc, dar însuşi
păgubaşul acţiunilor lui foarte greu poate trage la răspundere pe încălcător.
În modelul “statului de drept” administraţia este supusă nu numai
regulamentului intern, dar şi unui sistem de drept la care în orice moment poate
apela orice jertfă a acţiunilor lor. Anume acest model permite protecţia deplină
a administraţilor. Relaţiile dintre persoanele particulare şi administraţia publică
se alcătuiesc ca şi dintre două persoane particulare.
În linii generale controlul activităţii administraţiei publice verifică
următoarele elemente de bază: eficienţa şi raţionalitatea activităţii organelor
administraţie publice, legalitate şi legitimitatea activităţii ei.

3.2. Tipurile de control a

administraţiei publice.
Tipurile de control utilizate asupra activităţii administraţiei publice, sunt
diverse şi de multe ori depind de nivelul liberalismului politic, atins în statul dat
şi deseori de tradiţiile juridice ale lui. De obicei deosebim controlul politic,
administrativ şi judecătoresc. Totuşi, pentru o desfăşurare completă a problemei
date trebuie de adăugat încă un factor, care de multe ori condiţionează şi în mod
hotărâtor determină toate aceste tipuri de control, care poate fi numit baza
tuturor tipurilor de control – publicitatea (notorietatea) activităţii
administraţiei publice. Această formă specifică de control de asemenea o vom
cerceta într-un sub-punct aparte.

3.2.1. Controlul politic.

Controlul politic asupra administraţiei publice este efectuat de acele
organe sau persoane, care alcătuiesc direct sau indirect puterea supremă în stat.
Aceste organe pot fi: Parlamentul şi organele reprezentative locale, poporul sau
un partid politic.
43
 Parlamentul şi organele reprezentative locale.
În majoritatea statelor parlamentul ca un organ naţional reprezentativ, are
împuternicirea de a efectua controlul administraţiei publice prin intermediul
prerogativelor sale:
Aprobând bugetul de stat. Bugetul de stat este un document în care
administraţia publică, Guvernul determină planul său de acţiune. Aprobând
bugetul parlamentul efectuează nemijlocit controlul activităţii Guvernului,
deoarece în cazul când consideră că ultimul nu şi-a planificat corect acţiunile
respinge bugetul dat, propunând corectarea lui.
Luarea de cuvânt a deputaţilor. Fiecare deputat este în drept şi obligat în
cazul depistării unor nereguli în activitatea administraţiei publice de a atenţiona
Parlamentul privitor la aceasta.
Adresări scrise către ministere sau miniştri. Atunci când este pusă la
îndoială activitatea unui minister Parlamentul este în drept de a face demersuri
către instituţia dată şi de a impune persoanele cuvenite de a da explicaţiile de
rigoare.
Comitetele parlamentare. În cadrul Parlamentului există diverse comitete
care î-şi desfăşoară activitatea în diferite direcţii. În competenţa comitetelor pe
lângă funcţiile lor specifice le revine şi rolul de a controla activitatea
Guvernului pe direcţii concrete.
Comisiile parlamentare. Atunci când apar întrebări privitor la unele
activităţi concrete ale administraţiei publice, sau îndoieli privind legalitate,
necesitate, utilitatea unor acţiuni ale Guvernului, parlamentul poate crea
comisii. În competenţa comisiilor întră de a cerceta cazurile dubioase care pot
interveni în activitatea administraţiei.
Toate aceste metode de control precum şi altele sunt în competenţa şi
prerogativa Parlamentului. Populaţia unui stat, sau administraţii, au diverse
necesităţi, pentru satisfacerea cărora î-şi creează diverse structuri care le-ar pute
furniza, mai detaliat aceasta este analizat în capitolul structuri ale administraţiei
publice. Parlamentul este un organ reprezentativ care în numele poporului
efectuează controlul administraţiei, privitor la modul cum ea î-şi îndeplineşte
obligaţiile faţă de administraţi.

44
 Într-o formă mai restrânsă tot o formă de control este ce a organelor
reprezentative locale, care efectuează controlul asupra activităţii administraţiei
publice locale.
Uneori însuşi poporul poate exercita controlul asupra administraţiei
publice în mod direct. Cel mai general caz este prin alegerile locale, care au un
caracter atât politic cât şi administrativ. Votând populaţia î-şi exprimă părerea şi
face evaluarea activităţii administraţiei publice locale. În unele ţări această
formă de control poate fi mai profundă, unde locuitori pot demite din post un
funcţionar public. În unele sisteme de management municipal, care mai detaliat
vor fi analizate în alt capitol, populaţia alege nu numai primarul, sau consilierii,
dar sunt aleşi şi funcţionarii care exercită nemijlocit activităţi de interes public.
Această formă de alegeri măreşte responsabilitate funcţionarilor publici şi creşte
posibilitate populaţiei de a controla activitatea administraţiei publice în mod
direct.
Ultimul tip de control politic este controlul efectuat de un partid politic.
Această formă de control este caracteristică statelor autoritare sau în regimurile
unipartide, unde un partid de facto sau conform constituţiei, este delegată cu
toată puterea de stat şi este împuternicită de a efectua controlul asupra activităţii
aparatului administrativ.

3.2.2. Controlul administrativ.

Controlul administrativ este efectuat de însuşi administraţia publică în
interiorul sistemei administrative. Cu alte cuvinte administraţia dispune de un
mecanism intern care î-i permite de aşi controla activitatea proprie. Această
formă de control poate avea diverse aspecte cum ar fi: controlul subalternilor de
către conducătorii lor, diverse inspecţii şi organe de control, etc.
Controlul activităţii subalternilor de către conducătorii lor. Este evident
că una din funcţiile conducătorilor aparatului administrativ este controlul
activităţii subalternilor săi. Conducătorii sunt obligaţi de a verifica legalitate,
calitate, eficacitate lucrului subalternilor. Eficacitatea administraţiei se compune
din eficienţa fiecărui compartiment al ei în parte, de aceea este important modul
cum conducătorii î-şi îndeplinesc obligaţiile sale de control. Pentru o activitate

45
normală conducătorii sunt în drept de a da ordine, de a lua decizii, de a schimba
sau anula deciziile deja primite.
Inspecţiile. Lucrul conducătorilor este completate de activitate diverselor
inspecţii. Fiecare minister sau în majoritatea lor, dispun de inspecţii proprii care
sunt chemate de a controla activitatea subdiviziunilor sale. Îndeplinind funcţia
de control inspecţiile sunt în drept de a analiza legalitate, eficacitate şi chiar
calitatea activităţii administrative, atât pe plan administrativ cât şi a controlului
contabil sau economic.
În ambele cazuri ale controlului administrativ, atât a celui efectuat de
conducători cât şi inspecţii, au o trăsătură comună. În ambele cazuri este vorba
de un control intern al administraţiei publice, efectuat de însuşi administraţie la
iniţiativa ei. În continuare vom vorbi încă de un tip de control administrativ,
care este efectuat de administraţie, dar la iniţiativa administraţilor (atât a
persoanelor fizice cât şi juridice).
Plângerile administrative. Devenind jertfe ale acţiunilor unor organe
administrative sau a unui funcţionar public, orice cetăţean se poate adresa
conducătorilor din administraţia publică cu cere, pentru a fi anulată sau
schimbată decizia care i-a provocat prejudiciu. Ca şi în cazurile anterioare
controlul este efectuat de administraţie, dar este iniţiat la cererea cetăţeanului.
În cazurile precedente administraţia este predispusă de a dă propriile aprecieri
ale situaţiilor dificile apărute, ignorând sau uitând interesele cetăţenilor.
Plângerile administrative permit ultimilor să-şi expună propria viziune a
situaţiei şi de sine stătător să-şi apere interesele.
În practica de toate zilele se utilizează şi alte metode de control
administrativ cum ar fi: tutela sau procedura de împăcare a părţilor, dar cele mai
importate sunt cele expuse mai sus.

3.2.3. Controlul judecătoresc.

Controlul politic şi administrativ este efectuat nemijlocit de organele
puterii de stat sau organe strâns legate de ea. În felul următor primele două
tipuri de control sunt efectuate de Parlament, organele superioare ale
administraţiei (Guvernului). La primirea deciziilor de către aceste instanţe este
foarte mare riscul că vor prevala propriile puncte de vedere: controlul se poate
46
mărgini doar la verificarea legalităţii, eficienţii activităţii organelor
administraţiei publice, reieşind doar din propriile criterii ale administraţiei.
Aceste tipuri de control sunt necesare pentru a crearea şi funcţionarea
normală a unei administraţii eficiente, care ar satisface interesele întregii
societăţi. Dar după cum am menţionat este insuficient de a apăra administraţia
publică de ea însăşi, este necesar de apărat şi cetăţenii, de la greşelile sau
deciziile eronate ale administraţiei. Într-o oarecare măsură această protecţie este
asigurată de controlul politic şi administrativ, dar rămâne riscul că purtătorii
acestor funcţii de control vor fi mai mult de partea organelor administrative
decât a cetăţenilor. O protecţie reală şi independentă din toate punctele de
vedere, poate fi asigurată de o sistemă externă faţă de administraţiei, o sistemă
asemănătoare cu aceea care protejează o persoană particulară faţă de acţiunile
nelegitime ale altei persoane particulare. În asemenea sistem de control,
supravegherea activităţii administraţiei publice este efectuată de către judecător,
judecătorie, deci este vorba de controlul judecătoresc.
Controlul judecătoresc se deosebeşte esenţial de controlul politic şi
administrativ.
În primul rând el are un caracter strict delimitat. Argumentele cu care se
operează la judecată trebuie să fie de natură juridică. Nu se admite referinţă la
aşa noţiuni ca, raţionalitate, decenţă, bunăvoinţă, umanism.
În al doilea rând este iniţiat de însuşi jertfa acţiunilor ilegale ale organelor
administraţiei publice. Judecătorul nu poate incita un proces dacă pătimaşul nu
sa adresat la judecată, chiar şi în cazul când judecătorul a depistat frauda.
În al treilea rând controlul judecătoresc este cu mult mai cizelat, detaliat
şi mai aprofundat de cât controlul politic sau administrativ. Judecătorul pentru a
lua decizia de partea cui este legea, trebuie să facă o analiză amănunţită a
cazului pentru a evita greşelile.
În al patrulea rând controlul judecătoresc este cu mult mai bine elaborat,
decât celelalte două tipuri de control. În cazul dat procesul de control este supus
tuturor normelor procedurilor judiciare, formalităţilor etc. Toate acestea asigură
eficacitatea controlului judecătoresc dar în acelaşi timp, respectarea tuturor

47
normelor şi formalităţilor transformă controlul judecătoresc într-o procedură
îndelungată şi costisitoare.

3.2.4. Publicitatea activităţii

administraţiei publice.
Toate tipurile de control enumerate mai sus sunt utile şi permit direct sau
indirect cetăţenilor să controleze activitatea organelor administraţiei publice.
Dar aceste forme de control nu pot fi efective dacă nu este respectată încă o
condiţie. Este necesar ca fiecare să poată observa sau determina acţiunile ilegale
sau abuzive ale organelor administrative. Conducerea politică sau
administrativă trebuie să poată uşor observa mersul activităţii organelor
administrative. Pentru aceasta este necesar ca cetăţenii să aibă posibilitate de a
cunoaşte acţiunile administraţiei publice cât şi să poată urmări activitatea ei. De
acea pe lângă primele trei metode de control mai există şi a patra metodă, care
asigură eficienţa primelor: publicitatea activităţii administraţiei publice.
Pentru ca această metodă să nu se transforme într-o ficţiune este necesar
ca să se asigure următoarele modalităţi de efectuare a publicităţii:
Cea mai răspândită metodă este publicitatea propriu zisă. Ea presupune
publicarea, înştiinţarea sau anunţul privitor la toate actele primite de organele
puterii administrative.
- Argumentarea obligatorie a tuturor deciziilor administrative.
Argumentarea presupune includerea în textul documentului primit
motivele şi care au stat la baza primirii deciziei date. Pentru
administraţie argumentarea poate servi ca un factor de autocontrol a
propriilor acţiuni.
- Procedurile speciale, care includ în sine informarea sau explicarea
persoanelor interesat, a celor decizii care le afectează nemijlocit. De
asemenea trebuie să fie asigurat accesul persoanelor interesate, în
cazul necesităţii la documentele interne ale organelor administrative
care într-o măsură sau afectează persoana dată.

3.3. Auditul economic: evaluarea

activităţii organelor administraţiei publice.
48
 Cerinţele noi privitor la evidenţa cheltuielilor, dorinţa cetăţenelor de a
primi o informaţie mai amplă privitor la activitatea organelor puterii publice
centrale şi în deosebi ale celor locale, cât şi un şir întreg de greşeli de ordin
financiar comise de către conducători atât la nivel local cât şi naţional
transformă auditul economic într-o acţiune necesară zilei de azi.
Cu toate că cerinţele populaţiei pentru serviciile publice cresc continuu
posibilităţile administraţiei publice de a le satisface prin găsirea noilor mijloace
de finanţare lasă de dorit. Actuală este şi problema calităţii serviciilor publice
cât şi a costului lor. În faţa organelor administraţiei publice stă problema
ridicării eficienţii sociale şi economice a cheltuielilor bugetare. Auditul permite
găsirea metodelor de îmbunătăţire a activităţii organelor administraţiei publice.

3.3.1. Evaluarea eficacităţii sectorului de

stat.
Auditul economic presupune nu doar controlul veniturilor şi cheltuielilor
bugetare, ceea ce este în competenţa auditului financiar, dar şi cercetarea
cazurilor când unele programe sau acţiuni n-au fost implementate la timp sau
eficient şi a motivelor de ce sa întâmplat aşa. De acea auditul economic
presupune cercetarea următoarelor probleme:
 Controlul, cum sunt realizate în practică deciziile şi recomandările
organelor de resort;
 Evaluarea eficacităţii controlului intern;
 Controlul disponibilităţii de active, în scopul depistării sau
preîntâmpinării abuzurilor;
 Controlul autenticităţii, veridicităţii şi complexităţii datelor financiare
şi contabile;
 Evaluarea eficacităţii sociale şi economice a activităţii;
 Controlul, dacă sunt utilizate la destinaţie subvenţiile primite din
bugetul de stat sau judeţean;
 Asigurarea posibilităţii pregătirii profesionale teoretic şi practic a
viitorilor conducători;
 Rezolvarea problemelor ne standarde.

49
 Pe lângă cele enumerate mai sus auditul economic poate scoate la
evidenţă, cât de efectiv un departament sau o subdiviziune î-şi planifică
activitatea sa, este adecvată asigurarea cu cadre, cât de calitativ este efectuată
conducerea etc.
Obiect al auditului economic pot servi: gospodării unei localităţii în
ansamblu, cât şi a unei subdiviziuni a ei. Scopul auditului economic este
măsurarea economiilor, eficacităţii şi rezultatelor activităţii organelor
administraţiei publice.
Pentru desemnarea auditului economic diferiţi autori utilizează diverşi
termeni, cum ar fi: “studierea practicii de conducerea a gospodăriei
municipale”, “auditul eficienţei”, “auditul activităţii de gospodărire”, “analiza
rezultatelor”, “auditul programei”, “auditul rezultatului realizării programei”.
Ne cătând la diversitate toţi aceşti termeni desemnează una că auditul economic
este o evaluare independentă, pe cât de conştiincios, efectiv sau rezultativ î-şi
îndeplineşte instituţia dată obligaţiile sale stabilite prin lege.
Utilizarea auditului economic întâmpină greutăţi legate de faptul că:
 Conducătorii şi auditorii deseori nu-şi dau seama clar ce prezintă în
sine auditul şi ce loc trebuie să ocupe funcţia dată în structura
organelor administrative;
 Lipsa experienţei profesionale a auditorilor în efectuarea auditului
economic;
 Conducătorii din administraţia publică de toate nivelurile nu cunosc
care sunt cerinţele profesionale pentru un auditor economic;
 Nu există criterii universali pentru analiza eficienţii activităţii
organelor administrative;
 Conducerea administraţiei publice priveşte suspect la însăşi idea
publicării rapoartelor care ar include în sine întrebări privitoare la
eficienţa activităţii.
Pentru succesul auditului economic este nevoie de resurse. Cheltuielile
legate de finanţarea auditului economic sunt investiţii de lungă durată deoarece
rezultatele apar după un timp destul de îndelungat.

50
 3.3.2. Indicatorii utilizaţi pentru
evaluarea activităţii organelor administraţiei publice.
După cum am spus mai sus la efectuarea auditului economic al
administraţiei publice criteriile pentru măsurarea rezultatelor activităţii, deseori
este necesar să fie elaborate de însăşi auditor. Sistemul de indicatori trebuie să
fie elaborată în aşa fel ca să permită măsurarea eficacităţii economice şi sociale
a activităţii cât şi calitatea ei.
 eficacitatea economică: raportul dintre cheltuieli şi rezultate, câte
resurse au fost utilizate şi ce volum de servicii sau bunuri au fost
obţinute;
 eficacitatea socială: nivelul satisfacerii cu serviciile acordate, sau în ce
măsură au fost îndeplinite scopurile şi sarcinile puse;
 calitatea: metoda sau modalitate cum a fost soluţionată problema, a
fost atins un rezultat, care să corespundă unor cerinţe. Spre exemplu:
dacă a fost reparat un drum, trebuie să existe anumite cerinţe de
calitate, care determină, peste cât timp va fi necesară o nouă reparaţie.
Sistema dată de indicatori de evaluare a activităţii organelor
administraţiei publice, trebuie să fie evaluaţi cu ajutorul criteriilor:
 Oportunitate: indicatorii selectaţi trebuie să corespundă sarcinilor puse
în faţa auditorului, sau serviciul dat şi să evaluieze acei indicatori
asupra cărora conducerea dată poate influienţa;
 Totalitate: de regulă, un singur indicator este insuficient pentru a
vedea clar starea de lucruri;
 Explicabil: indicatorii trebuie să fie clari, ei nu trebuie să fie prea
compuşi sau extravaganţi;
 Exactitate: trebuie să existe metode care să permită controlul
exactităţii indicatorilor incluşi în rapoarte;
 Comparabili: indicatorii trebuie de selectat în aşa mod ca să fi posibilă
compararea lor, spre exemplu compararea lor cu bugetul trecut,
perioada trecută, altă organizaţie;

51
  Costul: este necesar de evaluat care va fi preţul colectării de date
pentru formarea sistemului dat de indicatori şi cum se corelează aceste
cheltuieli cu rezultatele practice care vor fi obţinute.
Una din cele mai mari probleme ale auditului economic o constituie
personalul. În primul rând auditorul economic, ca şi cel financiar trebuie să
dispună de certificat sau licenţă, care ar confirma calificare şi dreptul lui de a
efectua auditul. Spre deosebire de alţi auditori, auditorul economic trebuie pe
lângă contabilitate şi finanţe să cunoasă la perfecţiei managementul şi alte
ştiinţe care i-ar permite să evaluieze cum î-şi îndeplinesc funcţiile sale diverşi
conducători şi funcţionari din administraţia publică.

52
Capitolul 4. Serv
iciile publice.
4.1. Noţiune şi tipuri de servicii publice.
4.2. Organizarea serviciilor publice.
4.2.1. Serviciile exploatate în regie.
4.2.2. Serviciile încredinţate întreprinderilor private.
4.3. Administrarea serviciilor publice.
4.3.1. Finanţarea serviciilor publice.
4.3.2. Asigurarea tehnico-materială.
4.3.3. Organizarea concursurilor pentru acordarea serviciilor publice.
4.3.4. Planificarea lucrărilor publice.
4.4. Procedura încheierii tranzacţiilor publice.
4.4.1. Diferitele forme de tranzacţii .
4.4.2. Conţinutul contractului.
4.4.3. Modificările contractului.

4.1. Noţiune şi tipuri de servicii

publice.
În managementul administraţiei publice noţiunea de serviciu public are un
statut privelegiat, deoarece rolul administraţiei publice în mare măsură este
chiar de a acordare a serviciilor publice. Serviciile publice fac posibilă
funcţionarea normală a societăţii. Serviciile publice legate de dezvoltarea
infrastructurii, sistemelor de aprovizionare cu apă, strângerea şi prelucrarea
deşeurilor, construcţia de locuinţe pentru populaţie, cât şi a clădirilor publice
cum ar fi şcoli, spitale, biblioteci, etc. contribuie în mare măsură la prosperarea
întregii societăţi.
Specialiştii care activează în domeniul dat, pe bună dreptate pot fi aliniaţi
la una din cele mai vechi profesii din lume, care a apărut înainte de construcţia
piramidelor egiptene. Aceşti specialişti sunt în serviciul omului din timpurile
când el a părăsit peştera şi a început să locuiască în comune iar mai târziu în
oraşe.
În Africa, Roma, Pompei, Babilon şi multe alte oraşe antice încă înaintea
erei noastre au fost construite o mulţime de obiecte ale infrastructurii – drumuri,

53
poduri, canale, apeducte, canalizaţii, etc. în China şi Egiptul antic încă cu 2500
ani înaintea erei noastre au fost construite reţele de drumuri. Faptul că multe din
construcţiile antice sunt utilizate până în prezent, mărturisesc despre
profesionalismul, calificarea şi talentul celor care le-au proiectat, construit,
exploatat şi perfecţionat pe parcursul veacurilor.
Legea “Serviciului public” ne dă o amplă lămurire despre însemnătatea şi
rolul serviciilor publice chemate să deservească populaţia, el desemnează o
activitate, prin intermediul căreia se realizează interesele generale şi locale ale
colectivităţilor.
Spre deosebire de serviciile particulare serviciile publice, de regulă
funcţionează în pierdere. Pe seama serviciilor publice este lăsată satisfacerea
necesităţilor a căror rentabilitate nu prezintă interes pentru persoanele
particulare. Pentru multe servicii publice ca învăţământul, ajutorul social,
medical, etc. Regula de aur trebuie să fie gratuitatea.
Privind în urmă putem constata că noţiunea şi definiţia legală a serviciului
public pentru prima dată a apărut în doctrina juridică franceză, în lucrarea
“tratat de drept administrativ” a profesorului Maurice Haurion (1892).
Noţiunea de serviciu public era utilizată în paralel cu aşa termenii ca
“interes public”, “utilitate publică”, “interes general”. Toţi aceşti termeni având
fiecare specificul său la general desemnau relaţiile stabilite dintre “guvernanţi”
şi “guvernaţi”, unde primii au obligaţia de a presta servicii celor din urmă. În
sens material serviciul public prevede o activitate de interes general, o misiune
de utilitate publică, realizată prin intermediul a două elemente componente: un
scop şi un mijloc.
Serviciile publice sunt organizate de autorităţile publice fie centrale fie
locale, totuşi ele pot fi oferite şi de organisme private.
Pentru o înţelegere mai clară a noţiunii de servicii publice vom da mai jos
următoarea clasificare a lor:
După forma de organizare serviciile publice se împart în trei categorii:
 organe ale administraţiei publice;
 instituţii publice;
 regii autonome de interes public.
54
 După obiectul de activitate, serviciile publice se împart:
 ocrotirea ordinii publice şi a securităţii naţionale;
 financiare şi fiscale;
 învăţământ;
 asistenţa socială şi igienă;
 artă şi cultură;
 activităţi economice.
Din punct de vedere geografic, în funcţie de teritoriul în care se
îndeplinesc, serviciile publice se împart:
 servicii acordate de organele centrale, cu o importanţă generală,
înfăptuite pe întreg teritoriul statului;
 servicii acordate de organele locale, limitate la un judeţ, oraş sau
localitate rurală, care urmăresc satisfacerea unor cerinţe sociale
specifice, locale.
Din punct de vedere a autonomie serviciului public distingem:
 servicii descentralizate, care presupune acordarea personalităţii
juridice, scoaterea lor de sub controlul ierarhic şi amplasarea lor sub
regulile tutelei administrative;
 servicii desconcentrate este o formă a centralizării serviciilor publice
în opoziţie cu descentralizarea.

4.2. Organizarea serviciilor publice.

Serviciile publice pot fi acordate atât de organele administraţiei publice
cât şi de persoanele particulare.

4.2.1. Serviciile exploatate în regie.

Comuna care doreşte să controleze direct gestionarea unui serviciu public
dispune de trei posibilităţi :
1) Regia simplă care se aplică în cazurile când serviciul public este
exploatat direct de comună. Acest serviciu nu are personalitate juridică şi este
asigurat de funcţionarii municipali. Nu dispune de autonomie financiară, iar
încasările sale precum şi cheltuielile sunt cuprinse în bugetul colectivităţii.
55
 Consiliul municipal crează regia simplă şi îi fixează organizarea printr-un
regulament interior. El hotărăşte redevenţele şi preţurile pentru utilizatori.
2) Regia autonomă nu are personalitate juridică, dar dispune de
autonomie financiară şi are organe proprii de gestiune. Consiliul municipal
deţine aproape întreaga putere în cadrul ei :
• adoptă regulamentul interior al regiei ;
• fixează regulile de organizare a serviciului ;
• adoptă bugetul serviciului public ;
• fixează tarifele pe care trebuie să le plătească utilizatorii.
Primarul pregăteşte şi duce la îndeplinire hotărârile Consiliului municipal,
cum ar fi bugetul regiei al cărui ordonator este. Încheie tranzacţiile necesare
funcţionării regiei după ce consiliul a avizat modul de funcţionare a acesteia.
Aici este ajutat de:
· Consiliul de administraţie care nu are decât un rol consultativ.
Membrii acestuia sunt aleşi de consiliul municipal.
· Director, numit de primar în urma avizării din partea consiliului de
administraţie care asigură bunul mers al serviciului şi stabileşte
bugetul. Numeşte şi revocă pe funcţionarii regiei.
Regia este supusă regulilor de contabilitate publică. Contabilul ei este un
agent al Trezoriei care răspunde de gestionarea banilor ei. Personalul regiei ţine,
în mod normal, de dreptul privat şi nu este supus statutului funcţionarului
public cu excepţia directorului şi a contabilului.
3) Regia personalizată posedă personalitate juridică. Hotărârile luate de
către consiliul de administraţie care ţine locul consiliului municipal. Consiliul
municipal exercita. doar trei responsabilităţi :
• Hotărăşte crearea ei şi poate dispune încetarea activităţii sale.
• Îi fixează regulamentul interior.
• Fixează volumul dotării iniţiale, echivalent cu capitalul unei societăţi.

4.2.2. Serviciile încredinţate

întreprinderilor private.

56
 Atunci când comuna hotărăşte să recurgă la o persoană particulară pentru
a conduce un serviciu public, ea dispune de mai multe posibilităţi juridice.
1) Concesionarea serviciului public este un contract prin care gestionarea
serviciului este încredinţată unei persoane morale care îl prestează pe riscul
propriu în cadrul obligaţiilor fixate de un caiet de sarcini. Durata normală a
concesiunii este de 30 de ani. Din acest mod de gestionare comuna trage diverse
avantaje :
 defineşte ea însăşi conţinutul serviciului public,
 nu asigură nimic din execuţia materială a serviciului, controlând totuşi
modul în care se desfăşoară activitatea,
 nu finanţează investiţiile necesare funcţionării serviciului : acestea sunt
suportate de concesionar.
 concesionarul plăteşte o redevenţă.
2) Arendarea este o modalitate de concesionare. Ca şi la concesionare,
serviciul public este condus de o persoană morală (numită fermier) din afara
comunei, pe propria răspundere şi în baza unui caiet de sarcini. În acest tip de
contract, fermierul nu realizează el însuşi investiţiile necesare desfăşurării
activităţii serviciului, ci sunt date de comună. Fermierul plăteşte o redevenţă
comunei. Acest mod de desfăşurare a serviciului respectiv este curent folosit în
domeniul apelor, asanărilor, parkingurilor subterane. Arendarea se supune unor
reguli care sunt aproximativ aceleaşi ca la concesiune.
3) Regia interesată este un mod de gestionare a serviciilor publice ca
formă intermediară între regia directă şi concesionare. Exploatarea serviciilor
publice este încredinţată unei persoane morale de drept privat. Remunerarea
conducătorului este în funcţie de elementele asupra cărora el poate acţiona
(productivitate, cifră de afaceri...). În plus, este adesea interesat de rezultatele
exploatării serviciului respectiv.
Conducătorul serviciului acţionează în numele colectivităţii care are
responsabilitatea acestuia şi este remunerat direct de către beneficiar.
4) Gerenţa se întemeiază pe aceleaşi baze ca şi regia interesată.
Exploatarea este asigurată de către o persoană morală de drept privat ce
acţionează în folosul colectivităţii. Remunerarea conducătorului nu este în
57
funcţie de rezultatul financiar; ci este o plată forfetară. Numai colectivitatea
poate hotărî asupra tarifelor şi păstrează întregul beneficiu.
Girantul nu-şi riscă nimic. Remunerarea sa cade în totalitate în sarcina
serviciului.
5) Întreprinderea. Propriu-zis nu este un mod de gestionare diferit de
serviciul public. Printr-un contract de servicii (supus reglementării codului
tranzacţiilor publice), colectivitatea obţine concursul unui antreprenor.
Colectivitatea plăteşte preţul prestaţiilor în funcţie de serviciul făcut. Între
întreprindere şi beneficiar nu există nici o legătură.

4.3. Administrarea serviciilor

publice.
4.3.1. Finanţarea serviciilor publice.
Administraţia publică fie centrală fie locală există pentru a oferi servicii,
pe care sectorul privat nu le poate sau nu doreşte să le ofere. După opinia
economistului american Richard Musgrave, administraţia publică exercită trei
funcţii:
- stabilizarea (stabilization), care presupune menţinerea creşterii
economice, stoparea şomajului şi a inflaţiei şi ridicarea nivelului de
trai;
- distribuirea (distribution), presupune distribuirea bogăţii naţiunii
pentru asigurarea uni nivel minim de trai;
- alocarea (allocation), constă în oferirea serviciilor necesar
comunităţilor locale.
Primele două funcţii sunt realizate de organele administraţiei centrale, cea
de a treia de către administraţia locală. Nu poţi conta pe sectorul privat, în
acordarea a aşa servicii ca; ordinea publică, protecţia contra incendiilor,
serviciilor de transport în comun, deoarece efectuarea lor nu le-ar aduce
întreprinderilor private venituri satisfăcătoare.
Serviciile publice au două proprietăţi distincte:

58
  utilizarea lor poate fi şi fără plata respectivă (spre exemplu plimbările
prin alei şi parcuri);
 de ele se pot folosi concomitent un număr mare de oameni (spre
exemplu pe stradă pot circula în acelaşi timp şi pietoni şi automobile).
Dacă ambele proprietăţi sunt specifice unui serviciu atunci el este pur
“public”, iar cheltuielile legate de prestarea lui de obicei sunt finanţate din
impozite. În cazul când este respectată doar o condiţie atunci finanţarea lui
poate avea loc din contul plăţii achitate de către beneficiar, dar î-şi păstrează
caracterul său public.

4.3.2. Asigurarea tehnico-materială.

Dintre toate tipurile de activităţi asigurarea tehnico-materială este unica
care permite tuturor departamentelor şi serviciilor din interiorul administraţiei
publice să facă economii de resurse financiare fără a micşora volumul
serviciilor acordate. Posibilităţile sunt esenţiale ţinând cont de faptul că în jur la
40% din bugetul anual al majorităţilor organelor administraţiei publice locale
sunt legate de cheltuielile pentru asigurarea tehnico-materială.
Termenul asigurarea tehnico-materială este utilizat pentru a descrie
procesul de asigurare cu materiale şi serviciile necesare subdiviziunile
administraţiei locale. Pentru ridicarea eficacităţii acestei activităţi în practică are
loc centralizarea ei într-o secţie aparte, care are funcţia de a satisface cererile
subdiviziunilor la timp şi cel mai eficient în conformitate cu normele legislative
şi administrative în vigoare.
Secţia de aprovizionare tehnico-materială are următoarele funcţii:
Acumularea cererilor la aprovizionarea tehnico-materială. Aprovizionarea
centralizată permite micşorarea cheltuielilor legate de procurarea bunurilor şi
serviciilor, deoarece sunt procurate la preţuri an-gross. De asemenea secţia dată
are funcţia de a analiza periodic cererile din punct de vedere a dinamicii
consumului diferitor mărfuri şi servicii, frecvenţa comenzilor, preţul unitar, etc.
în rezultatul analizelor trebuie să propună subdiviziunilor grafice de procurare a
diferito bunuri, care ar asigura optimizarea cheltuielilor.

59
 Administrarea rezervelor tehnico-materiale are ca scop asigurarea la timp
cu materialele necesare a subdiviziunilor administraţiei locale, minimizarea
cheltuielilor legate de procurarea, păstrarea şi acordarea lor.
Studierea peţii constă în colectarea şi prelucrarea informaţiei referitor la
piaţa de mărfuri şi servicii, pentru a determina dinamica preţurilor, oscilaţiile
sezoniere, cheltuielile de transport, noi mărfuri şi servicii, etc.
Analiza costurilor suportate, se referă la activitatea propriu zisă a sistemei
de asigurare tehnico-materială. Analiza costurilor suportate poate fi efectuată în
diverse domenii de activitate, pentru evaluarea ofertelor de asigurare tehnico-
materială, cheltuielile suportate ţinând cont de ciclul de viaţă al produsului,
efectuarea tenderului şi selectarea pretendenţilor, eficacitatea contractului ca
document ce stimulează întreprinzătorii să economisească resursele bugetului
local, alegerea dintre arendă şi procurarea obiectelor necesare, etc.
Alcătuirea graficului de asigurare tehnico-materială, trebuie să fie
efectuat de subdiviziunile administraţiei publice locale anual, cu divizarea pe
compartimente a mărfurilor şi serviciilor de care vor avea nevoie. În grafic
trebuie să fie indicată data livrării mărfurilor, data încheierii contractului, data
limită de primire a ofertelor pentru tender, data limită a livrării, descrierea
mărfii.
Organizarea concursurilor pentru deservirea tehnico-materială care
include în sine colectarea cererilor de participare şi crearea listei partenerilor de
afaceri. În lista celor incluşi pentru participarea la tender sunt incluşi: 1) toţi
furnizorii; 2) doar furnizorii care, au trecut un concurs preventiv. Concursul
preventiv se organizează pentru a crea o listă optimă de concurenţi.
Primirea cererilor de participare se face în dependenţă de forma
concursului. Deosebim: concursuri de cereri închise; concursuri de oferte
închise; şi concursuri ne formale.
Concursurile de cereri închise sunt organizate de către organele publice
locale pentru procurarea bunurilor, serviciilor şi construcţii. Contractul este dat
pretendentului care propune cel mai mic preţ.
Concursurile de ofertă sunt organizate când se doreşte procurarea unei noi
tehnologii.

60
 Ambele tipuri de concursuri sunt organizate când se preconizează
procurarea unor bunuri sau servicii în volum foarte mare. În cazul când se
doreşte procurarea unei cantităţi mici şi concomitent se tinde de a micşora
preţul produsului sau serviciului procurat, organizarea primelor două tipuri de
concursuri este ne dorită deoarece ele sunt costisitoare şi durează în timp.
Pentru soluţionarea acestei probleme se organizează concursuri neformale.
Ofertele pretendenţilor sunt primite în scris sau la telefon, astfel este asigurată
concurenţa între furnizori.
Un rol important în asigurarea tehnico-materială î-l joacă alcătuirea
corectă a cererilor şi cerinţelor tehnice faţă de mărfurile sau serviciile pe care
dosresc să le procure organele publice locale. Specificarea cerinţelor minime,
permite organizarea concursurilor şi asigură controlul corespunderii cerinţelor a
mărfurilor şi serviciilor procurate.
Etapa finală a asigurării tehnico-materiale este administrarea contractelor.
Funcţia acestei activităţi este de a asigura îndeplinirea obligaţiilor de către
ambele părţi, inclusiv şi livrarea la termen a mărfurilor şi serviciilor. Totodată
administrarea contractelor presupune primirea şi testarea mărfurilor şi
serviciilor livrate conform contractului, cât şi efectuarea plăţilor după contract
în corespundere cu procedurile aprobate.

4.3.3. Organizarea concursurilor pentru

acordarea serviciilor publice.
Problema organizării concursului pentru acordarea serviciilor publice este
strâns legată de reformarea şi ridicarea eficienţii administraţiei publice, prin
micşorarea cheltuielilor bugetare fără diminua calitatea şi volumul serviciilor
acordate.
Concursul pentru dreptul de a acorda servicii publice poate avea loc între:
 sectorul privat contra sectorului privat. Unde concurenţa decurge între
două sau mai multe organizaţii din sectorul privat;
 sectorul privat contra sectorului public. Un departament public sau o
subdiviziune concurează cu una sau mai multe întreprinderi private;

61
  sector public contra sector public. Un departament public concurează
cu alt departament public pentru dreptul de a acorda un anumit
serviciu.
În rezultatul organizării concursurilor de acest fel are loc următoarele:
 scade costul serviciilor municipale;
 creşte calitatea lor;
 se îmbunătăţeşte climatul social.
Organizarea concursului poate avea loc din mai multe cauze cum ar fi:
decizia organelor publice locale, datorită unor programe de mărire a eficacităţii
serviciilor publice, dar cel mai frecvent datorită greutăţilor financiare suportate
de organele publice locale.
Atunci când se ia decizia ce servicii trebuiesc expuse la concurs este
important de condus după principiul că “rolul administraţiei publice este de a
sta la cârmă şi nu la vâsle”. Cu alte cuvinte rolul administraţiei publice atât
centrale cât şi locale este de a se concentra la elaborarea regulilor de joc, la
primirea diferitor decizii politice (a sta la cârmă), şi mai puţin funcţii executive
(la vâsle). Cu late cuvinte funcţiile organelor executive pot fi cu succes
încredinţate sectorului privat.
Utilizând raportul “funcţii legislative”-“funcţii executive” şi “funcţii de
bază”-“funcţii auxeliare” putem construi următoarea matrice de clasificare a
funcţiilor organelor publice.

Funcţii legislative
 Ordinea publică;  Selectarea cadrelor;
Servicii auxiliare
Servicii de bază

 Serviciile de pompieri;  Finanţele;

 Judecătoriile.  Aprovizionarea tehnico-materială.

 Reparaţia străzilor;  Deservirea tehnică a utilajelor;

 Strângerea gunoiului;  Patronajul.
 Apeductele şi canalizaţiile.

Funcţii executive

62
 Este evident că primele servicii care vor fi expuse concursului sunt cele
din cadranul executiv-auxiliar, deoarece sunt servicii pur gospodăreşti.

4.3.4. Planificarea lucrărilor publice.

Din punct de vedre teoretic procesul de planificare a lucrărilor publice
decurge în cinci etape:
 determinarea scopurilor;
 studierea şi analiza nevoilor şi posibilităţilor;
 pregătirea planului şi elaborarea politicii;
 îndeplinirea planului;
 monitoringul şi legătura inversă.
În practica de toate zilele planificarea urbană (ca şi planificarea
infrastructurii urbane), de regulă este compusă din trei etape:
 studierea datelor privitor la tendinţa utilizării terenurilor, numărul
populaţiei, ocuparea forţei de muncă, schimbarea circuitului rutier,
etc.;
 pronosticarea cererii;
 planificarea capacităţilor şi serviciilor în volumul necesar pentru
satisfacerea cererii viitoare.
Acest proces este asemănător cu pronosticarea peţii de desfacere, efectuat
de către întreprinderile particulare.
Rezultatul efectuării planificării este elaborarea următoarelor tipuri de
planuri:
Planul general care include direcţiile de bază ale politicii utilizării
terenurilor (pentru locuitori, pentru întreprinderi particulare industriale şi
comerciale sau pentru instituţii publice) şi alte probleme cu caracter general
legate de dezvoltarea structurilor publice. Aceste palnuri mai sunt numite şi
planuri strategice;
Planuri de sisteme, care se referă la problemele utilizării terenurilor,
sistemelor de canalizare, aprovizionare cu apă, dezvoltării transporturilor,
tranzitului şi întreţinerii drumurilor, deşeurilor, parcurilor şi a altor obiecte de
recreaţie, bibliotecilor, administraţiei publice, organelor de poliţie, serviciilor de

63
pompieri, ocrotirii sănătăţii, clădirilor şi obiectelor infrastructurii, dezvoltării
culturii, dezvoltării industriale.
Planuri ale sectoarelor, se referă la zonele industriale, de cultură, publice
precum şi la sectoarele urbei.
Planuri a subsistemelor, sunt planuri inginereşti detaliate referitor la
construcţia unor obiecte aparte, cum ar fi construcţia de drumuri,
aprovizionarea cu apă etc.
Principalele instrumente ale planificării utilizate sunt:
Zonarea care sete unul din cele mai eficiente instrumente de planificare.
Dacă planul utilizării terenurilor are un caracter general atunci ordonanţele de
zonificare sunt concrete şi exacte: fiecare tip de proprietate e amplasată în
anumită zonă, în care acţionează anumite reguli. Cu ajutorul zonărilor se
îndeplineşte planul general al dezvoltării colectivităţii. Zonarea presupune
împărţirea teritoriului unui oraş sau judeţ în zone geografice şi reglementarea în
cadrul acestor zone:
 utilizarea pământurilor şi a construcţiilor;
 înălţimea, lungimea şi lărgimea clădirilor din zonă;
 suprafaţa pe care o pot ocupa construcţiile particulare, distanţa minimă
dintre ele, cât şi mărimea zonei libere obligatorii;
 densitatea populaţii, reglată prin intermediul reglamentării tipului şi
numărului de locuinţi;
 stabilirea diverselor standarde de dezvoltare locală.
Un alt instrument al planificării este reglarea divizării pământului (land
subdivision regulation). Acest instrument este un proces de transformare a
zonelor libere, ne utilizate în terenuri pentru construcţii.
Tot un instrument de planificare sunt programele de modernizare tehnică
(capital improvement programs), care sunt nişte planuri pe 5-6 ani de dezvoltare
a capacităţii infrastructurii publice.
Toate aceste planuri pot fi efective doar când este o strânsă conlucrare
dintre departamentul de planificare şi departamentul lucrărilor publice sau în
cazul localităţilor mici dintre persoanele responsabile pentru activităţile date.

64
 4.4. Procedura încheierii
tranzacţiilor publice.
4.4.1. Diferitele forme de tranzacţii .
Regula care guvernează toate modurile de încheiere a afacerilor este
concurenţa. Aceasta poate lua mai multe forme.
a) Licitaţia. Este caracterizată prin faptul că alegerea se face numai în
funcţie de preţul din caietul de sarcini. Există, însă, două posibilităţi :
• Licitaţia deschisă. Aici, orice candidat poate face o ofertă. Cel care oferă
cel mai mic preţ este ales în mod automat, cu excepţia cazului când suma este
prea mare pentru comunitate.
• Licitaţia restrânsă. Concurenţa este limitată la întreprinderile alese în
prealabil de o comisie specială (care poate fi biroul de licitări). Acceptarea
acestor întreprinderi se face luându-se în consideraţie capacităţile lor tehnice şi
adeseori capacitatea financiară a comunităţii.
După selecţie, procedura urmată este asemănătoare celei prevăzute în
materie de licitaţie deschisă.
b) Ofertele. Inventarierea ofertelor permite în acelaşi timp asigurarea
unei largi concurenţe între întreprinderile interesate cât şi existenţa unei marje
de iniţiativă aparţinând colectivităţii sau instituţiei în cauză. Această trecere în
revistă nu este legată de preţul licitat şi se poate aprecia calitatea ofertei în
raport cu alte criterii. Codul tranzacţiilor prevede trei proceduri :
• Oferta deschisă. Toate întreprinderile pot depune o ofertă.
• Oferta restrânsă. Aici concurenţa este limitată la întreprinderile care au
fost în prealabil selecţionate.
• Oferta cu concurs. Procedura concursului se distinge net de celelalte
proceduri. Comuna se mulţumeşte să prezinte ceea ce doreşte să facă, iar
candidaţii furnizori definesc prestaţiile pe care le propun pentru a răspunde
acelor cerinţe exprimate de comună. Comuna şi instituţiile publice locale pot
recurge la oferta pe bază de concurs „dacă acesta este justificat de motive de
ordin tehnic sau estetic". Acest mod este hotărât printr-o dezbatere a organului
însărcinat cu această misiune la nivel comunal.

65
 c) Tranzacţiile negociate. Pentru a-şi alege partenerul, administraţiei
locale nu i se impune nici o procedură. Folosirea uneia dintre ele este
derogatorie şl limitată la cazurile enumerate de codul tranzacţiilor publice:
• Furnizarea de obiecte sau de prestaţii pentru care o întreprindere deţine
un monopol de drept (concesionar de servicii publice, titularul unui brevet de
invenţie).
• Materiale ce trebuie alese şi cumpărate de la locul de fabricaţie sau de
stocare.
• Cazul în care colectivitatea trebuie să apeleze la furnizori pentru şi în
locul partenerilor de contract falimentari.
• Caz de maximă urgenţă (ex.: lucrări la imobile ce ameninţă sa se
ruineze).
• In cazul în care o invitaţie la concurenţă reglementară nu dă rezultate.
• Pentru realizarea unor lucrări în conformitate cu un proiect sau model ce
a făcut obiectul unei acceptări prealabile ca urmare a unei invitaţii la
concurenţă.
• Pentru lucrările, materialele sau serviciile a căror execuţie, din
considerente de necesitate tehnică sau de investiţii prealabile importante, nu pot
fi încredinţate decât unui furnizor dinainte stabilit. Acest mod mai poate fi
folosit şi cu titlu de încercare (tranzacţie de probă).
d) Lucrări pe bază de cont şi cumpărări pe baza de factură. Pentru
cheltuielile mai puţin importante, atât pentru alegerea furnizorului cât şi a
încheierii contractului nu se mai ţine seamă de nici o procedură reglementară.
Acordul părţilor poate rezulta dintr-o simplă înţelegere (ex.: cumpărare directă)
şi nu este necesară o dezbatere specială pentru a autoriza pe primar sau
preşedintele colectivităţii să încheie aceste tranzacţii. Înscrierea dotărilor
bugetare necesită autorizare.
Această procedură nu este aplicabilă decât pentru cumpărăturile în sume
mici, pe de altă parte, fără limită de sumă, pentru cumpărarea de produse
alimentare perisabik din piaţă sau direct de la producător.
e) Comenzile grupate şi tranzacţiile încheiate după consultare
colectivă. Colectivităţile şi instituţiile publice locale îşi pot grupa cumpărăturile
66
în scopul obţinerii unor preţuri avantajoase. In acest caz trebuie să se apeleze la
o comisie specializată în domeniu.

4.4.2. Conţinutul contractului.

Cu excepţia cumpărăturilor şi a lucrărilor pe bază de factură, o tranzacţie
publică este un contract scris. El cuprinde două părţi: caietul de sarcini, al cărui
conţinut este fixat de comună cât şi instrumentul de realizare ca urmare a
acceptării ofertei făcute. El nu poate fi modificat de părţi fără ca însuşi
contractul să nu se modifice printr-un alt act scris.
a) Caietul de sarcini. Este stabilit de partea contractantă, comuna, şi este
adus la cunoştinţa candidaţilor din momentul în care s-a anunţat licitaţia. Acest
document unilateral, alături de un angajament scris, face parte din contract şi nu
mai poate fi modificat de părţi. Codul tranzacţiilor defineşte trei categorii de
caiete de sarcini.
• Caietul clauzelor administrative generale (CCAG). Este vorba de un text
general la care face referire majoritatea tranzacţiilor. Aplicarea lui, însă, nu este
obligatorie. Obiectul său este să fixeze, pe categorii de tranzacţii, dispoziţiile
privind încheierea, finanţarea, stabilirea preţului şi condiţiile de execuţie şi
realizare a tranzacţiei.
• Caietul clauzelor tehnice generale (CCTG). Acesta cuprinde clauzele
tehnice privind definirea generală a prestaţiilor, condiţiile de execuţie şi
recepţie. Caietul este stabilit pe grupe de lucrări sau de materiale de către secţia
tehnică a comisiei centrale însărcinate cu tranzacţiile. Documentele contractuale
fac obligatoriu referire la acestea.
• Caietul clauzelor particulare. El fixează stipulările aplicabile
tranzacţiilor. In general ele cuprind un dosar al clauzelor administrative
particulare ce completează CCAG şi un dosar al clauzelor tehnice particulare
care precizează condiţiile de execuţie tehnică a tranzacţiei (cum ar fi termenul
de execuţie). Aceste două documente pot să deroge de la CCAG şi CCTG. Ele
pot forma un singur document.
b) Instrumentul de piaţă. Întreprinderile ce doresc să contracteze o
afacere se înscriu la licitaţie. Această înscriere angajează antreprenorul până la
expirarea termenului de înscriere. Dacă este acceptată de comanditar va da
67
naştere instrumentului tranzacţiei care dă valoare formală acordului părţilor.
Acest instrument este constituit fie prin înscrierea furnizorului vizat de
comanditar, fie printr-un act separat care trebuie să conţină acordul părţilor
contractante.

4.4.3. Modificările contractului.

Contractul fixează obligaţiile părţilor care, fără acordul lor, sunt imuabile.
Administraţia nu păstrează vreo putere de modificare unilaterală decât pentru
unele contracte speciale (ex.: concesionări de servicii publice sau lucrări
publice). Aceste modificări comportă întotdeauna, în contrapartide, despăgubiri
egale cu cheltuielile suportate de contractant.
Ca regulă generală, administraţia poate, totuşi, hotărî mărirea volumului
de prestaţii în raport cu stipulările din contract. Însă pentru a face acest lucru ea
trebuie să obţină acordul prealabil al adunării generale din clipa în care
cheltuielile iniţiale au crescut şi dacă această mărire este compatibilă cu
obiectul tranzacţiei şi condiţiile executării sale.
Printre altele, o modificare a prestaţiilor poate fi prevăzută chiar în
contract. Modificarea contractului, cu unele excepţii, nu poate interveni decât
pe calea unui alt act scris unde se prevăd modificări la clauzele cunoscute.
Ca şi contractul iniţial, acest act este un document scris ce trebui să facă
referire la tranzacţia iniţială pe care o modifică şi să fie semnat de aceiaşi
cocontractanţi.
Colectivitatea sau instituţia publică locală trebui să treacă la eliberarea
dispoziţiilor de plată a avansurilor şi a soldului tranzacţiilor publice locale într-
un interval de timp ce nu poate depăşi 45 de zile. Perioada de eliberare a
acestora este precizată în contract. În lipsa lor în perioada prevăzută. creditorul
beneficiază cu drepturi depline de dobânzile moratorii în dauna colectivităţii.
Dacă cheltuiala era mandatată însă nu şi executată din lipsă de fonduri, aceste
dobânzi moratorii trebuie. totuşi, plătite. Comenzile ce se fac în afara tranzacţiei
se supun. şi ele, acestor dispoziţii.

68
Capitolul 5. Baz
a economică a administraţiei publice locale.
5.1. Proprietatea administraţiei publice locale.
5.1.1. Noţiuni de bază.
5.1.2. Managementul proprietăţii.
5.2. Finanţele publice locale.
5.2.1. Esenţa şi structura finanţelor publice locale.
5.2.2. Bugetele locale – principala sursă financiară a organelor publice
locale.
5.2.3. Clasificarea bugetelor locale.
5.2.4. Resursele financiare extrabugetare.
5.2.5. Managementul veniturilor şi cheltuielilor locale.
5.3. Bugetul local.
5.3.1. Principiile bugetare.
5.3.2. Formele principale de buget.
5.3.3. Elaborarea bugetului local.
5.4. Managementul finanţelor publice locale.
5.4.1. Evaluare situaţiei financiare.
5.4.2. Administrare şi pronosticare veniturilor.
5.4.3. Cheltuielile publice locale.

Baza economică a administraţiei publice locale o alcătuiesc: proprietatea

publică locală, finanţele locale, proprietatea de stat aflată sub administrarea
organelor publice locale.
Eficienţa activităţii organelor publice locale este determinată de resursele
materiale şi financiare de care dispun autorităţile publice locale şi care
reprezintă baza lor economică.

5.1. Proprietatea administraţiei

publice locale.
5.1.1. Noţiuni de bază.
Sub proprietatea administraţiei publice locale înţelegem orice bun care
aparţine cu drept de proprietate organelor administraţiei locale cum ar fi cele
orăşeneşti, săteşti sau alte organe locale.

69
 Tipurile de proprietate ale administraţiei locale este foarte variată şi
include:
 Întreprinderile locale;
 Instituţiile publice locale;
 Fondurile locative şi ne locative, clădirii, diverse spaţii;
 Pachetul de acţiuni ale organelor publice locale în capitalul statutar ale
diverselor societăţi pe acţiuni;
 Proprietate subdiviziunilor structurale ale organelor publice locale care
au buget propriu;
 Obiecte ale infrastructurii inginereşti, drumurile locale, diferite tipuri
de comunicaţii, etc.;
 Bănci şi alte instituţii financiare care aparţin autorităţilor locale;
 Instituţii de învăţământ, localuri de cultură şi sport, de asistenţă
medicală ce aparţine administraţiei publice locale.
Evidenţa proprietăţii administraţiei publice locale este în competenţa unui
organ specializat, prin ducerea unui registru special.
Orice bun poate trece sau poate fi scos din proprietatea organelor publice
locale în următoarele cazuri:
 La decizia organelor publice centrale;
 La decizia organelor publice judeţene;
 La decizia organelor publice locale ale oraşelor, satelor;
 La decizia judecătoriei, după intrarea ei în vigoare;
 În urma încheierii unui contract de vânzare-cumpărare, donare, sau alte
contracte ce nu contravin legislaţiei în vigoare.
De asemenea organele publice locale pot administra proprietate care îi
aparţine efectuând cu ea alte tranzacţii cum ar fi schimbul unei proprietăţi pe
alta, sau arendarea proprietăţii în ambele direcţii. Adică administraţia publică
locală poate da în arendă un bun şi poate în caz de necesitate lua un bun în
arendă.
În caz dacă un bun devine ne utilizabil organele locale pot primi decizia
pentru lichidarea lui.

70
 5.1.2. Managementul proprietăţii.
Cu regret, multe administraţii locale nu înţeleg pe deplin rolul proprietăţii
şi posibilitatea utilizării ei pentru majorarea veniturilor locale şi satisfacerea
problemelor sociale care sun în continuă creştere. Puţini conducători din cadrul
administraţiei publice locale privesc proprietatea ca un activ strategic, care este
necesar de administrat eficient. Proprietatea foarte rar este tratată ca investiţie,
profitul căreia poate fi controlat.
Noţiunea de administrare a activelor este foarte pe larg utilizată pe piaţa
imobilului. Administrarea activelor include în sine procesul de luare a deciziilor
în scopul maximizării preţului imobilului şi venitului potenţial de pe urma lui.
Sfera administrării proprietăţii cuprinde un spectru larg de probleme cum ar fi:
administrarea proprietăţii, cercetarea peţii, evaluarea proprietăţii, marketingul
ş.a.
Se poate de enumerat următoarele scopuri pe care le urmăreşte
administrarea proprietăţii administraţiei publice locale:
 maximizarea preţului imobilului, minimizarea cheltuielilor de
întreţinere şi satisfacerea mai calitativ a necesităţilor societăţii;
 primirea deciziilor raţionale privitor la vânzarea sau darea în arendă a
proprietăţii;
 calcularea exactă a pierderilor şi câştigurilor de pe urma proprietăţii;
 utilizarea efectivă a proprietăţii în cazul condiţiilor favorabile pe piaţă
şi lărgirea colaborării cu sectorul privat;
 perfectarea planificării bugetare şi asigurării tehnico-materiale în toate
subdiviziunile administraţiei publice locale, care utilizează bunuri
imobiliare.
Practica administrării proprietăţii se împarte în trei direcţii:
Crearea sistemei de conducere, include măsurile necesare pentru
crearea sistemei de administrare propriu zisă, care va servi ca bază pentru
acţiunile posterioare de primire a deciziilor şi realizare a proiectelor;
Primirea deciziilor privitor la realizarea proiectelor. Are loc
planificarea şi realizarea proiectelor concrete legate cu proprietate cum ar fi:

71
vânzarea ei, cumpărarea, îmbunătăţirea, arendarea sau construcţia de noi
edificii;
Administrarea portofoliului de proiecte. Administrarea mai multor
proiecte care se află la etapa de realizare.
Pentru a putea administra eficient proprietatea este necesar de studiat
funcţiile de baza pe care le exercită administraţia locală. Din punctul dat de
vedere administraţia locală în raport cu proprietate este:
 utilizator;
 investitor;
 subiect, care asigură necesităţile sociale;
 dizainer, în cazul când este vorba de amenajarea teritoriului;
 vânzător de bunuri.
Rolul managerului pe imobil este de a trata administraţia locală ca
utilizator şi investitor. Ca utilizator managerul determină valoarea ei de piaţă şi
caracteristicile specifice cum ar fi plata de arendă. Ca investitor, managerul este
conştient de faptul că proprietatea are valoare investiţională, măsurată prin
veniturile obţinute de la ea, valoare reziduală, cheltuieli de întreţinere etc.

5.2. Finanţele publice locale.

5.2.1. Esenţa şi structura finanţelor
publice locale.
Finanţele locale reprezintă o sistemă de relaţii economice, prin
intermediul căreia are loc distribuirea şi redistribuirea venitului naţional,
fondurilor financiare, utilizate pentru dezvoltarea economică şi socială a
unităţilor administrative locale.
Prin intermediul finanţelor locale statul realizează politica sa socială.
Oferind autorităţilor locale resurse pentru bugetele lor, indirect finanţează
învăţământul primar, care după legea Republicii Moldova este în competenţa
organelor publice locale, sistemul medical, serviciile comunale acordate
populaţiei, construcţia şi întreţinerea drumurilor, etc.

72
 Cu ajutorul finanţelor locale statul efectuează egalarea potenţialului
economic şi social a diverselor teritorii, judeţe, oraşe, sate, care în rezultatul
unor condiţii istorice, geografice, sau alte cauze rămân în urmă în dezvoltarea
lor.
Finanţele publice locale au la baza lor trei componente de baza, cea mai
importantă fiind bugetele locale. Cel de al doilea component este finanţele
întreprinderilor care se împarte în finanţele întreprinderilor municipale, care se
află în proprietate municipală şi finanţele întreprinderilor, firmelor şi
organizaţiilor particulare, care sunt utilizate în scopuri sociale. Cel de al treilea
component î-l constituie fondurile locale extrabugetare.

5.2.2. Bugetele locale – principala sursă

financiară a organelor publice locale.
Principalul component al finanţelor publice locale î-l constituie bugetele
locale, în competenţa organelor publice locale întră: crearea, elaborarea,
adoptarea şi realizarea bugetelor locale.
Rolul economic al bugetelor locale este evidenţiat prin funcţiile pe care
ele le îndeplinesc: formarea fondurilor băneşti; asigurarea financiară a activităţii
organelor publice locale; distribuirea şi utilizarea fondurilor obţinute între
ramurile economiei locale; controlul activităţii financiare a întreprinderilor din
teritoriu.
Un rol aparte al bugetelor publice locale în constituie rolul lor major în
dezvoltarea infrastructurii judeţelor, oraşelor şi satelor.
Spre deosebire de bugetul de stat, bugetele locale nu pot fi aprobate cu
deficit bugetar anual, orice cheltuieli ale organelor publice locale trebuie să fie
asigurate cu veniturile corespunzătoare evidenţiate în bugetul anual.
Principalele surse de venituri ale bugetelor locale includ:
- Impozite şi taxele locale prevăzute de Codul fiscal şi Legea privind
impozitele şi taxele locale;
- Defalcările din impozitele fiscale generale de stat, determinate prin
Legea bugetului de stat;

73
 - Transferurile de la bugetele de stat, după caz de la bugetul judeţean,
municipal;
- Veniturile încasate din mijloacele speciale ale instituţiilor bugetare;
- Încasările din vânzarea bunurilor patrimoniale ale unităţilor
administrativ – teritoriale;
- Alte încasări prevăzute de lege.
În linii mari bugetele locale sunt formate din două tipuri de venituri, în
literatura de specialitate ele mai poartă denumirea de venituri proprii şi venituri
regulatorii.
Veniturile proprii, în sens direct indică faptul că aceste resurse aparţin
deplin organelor publice locale, ele vin în bugetul local direct, ocolind bugetul
de stat. Veniturile proprii se formează pe baza impozitelor şi taxelor locale,
defalcările din impozitele fiscale generale de stat acordate organelor publice
locale în cote fixe, reglementate prin lege.
Veniturile regulatorii sunt resursele financiare acordate de către organele
administraţiei centrale celei locale, peste resursele proprii ale administraţiei
locale, necesare pentru activitate lor normală. Astfel, statul reglează bugetele
locale, asigurând echilibrul între veniturile şi cheltuielile bugetelor locale.
Structura detaliată a veniturilor organelor publice locale este formată
conform Codului fiscal, Legii privind impozitele şi taxele locale cât şi Legea
bugetului de stat. Componenţa şi structura bugetului local se schimbă de la an la
an respectându-se unele caracteristici de bază, cum ar fi:
Veniturile proprii:
 Impozitele pe imobil;
 Impozite pentru utilizarea resurselor naturale, impozit pe pământ, plata
de arendă a pământului, etc.;
 Alte venituri proprii, impozite locale, venituri din urma vânzărilor unor
imobile, etc.
Venituri regulatorii:
 Impozitele fiscale generale de stat, pe venit, taxa pe valoarea adăugată,
accizele;

74
  Dotaţii şi subvenţii din bugetul judeţean şi de stat;
 Surse primite din clearingul efectuat cu alte bugete locale, judeţene,
municipale.
Pentru o analiză mai profundă a subiectului dat privitor la cota fiecărui tip
de impozit, este necesar de consultat legile enumerate mai sus, pentru anul care
ne interesează.
Organele administraţiei publice locale tind ca cota veniturilor proprii în
structura bugetului să fie cât mai mare, deoarece aceasta le-ar asigura o
autonomie şi libertate în acţiuni şi decizii. Cu cât cota veniturilor proprii este
mai mare cu atât este mai uşor pentru populaţia locală de a şti pentru ce anume
plătesc ei impozit.
Dezvoltarea potenţialului economic al statului, creşterea populaţiei,
urbanizare sunt factorii principali care contribuie la creşterea cheltuielilor
bugetelor locale.
Procesul urbanizării, creşterea cererii la servicii sociale prestate
populaţiei, respectiv dezvoltarea continuă a infrastructurii locale, determină
majorarea ponderii bugetelor locale în administrarea statului.
Structura cheltuielilor locale depinde de mulţi factori cum ar fi: tipul
localităţii, numărul populaţiei, cerinţele sociale, tipul de producţie specific
regiunii date etc. Generalizând cunoştinţele privind structura cheltuielilor
bugetelor locale se poate de alcătui un model tipic, care corespunde tuturor
bugetelor locale, cu specificul enunţat mai sus.
 Susţinerea financiară a ramurilor economiei locale:
 Industrie şi construcţii;
 Întreprinderile agricole şi fermierii locali;
 Transportul, gospodăria drumurilor;
 Gospodăria comunală şi locativă.
 Activităţi social – culturale:
 Învăţământul;
 Cultura şi arta;
 Medicina;

75
  Politica socială, etc.
 Cheltuieli de administrare;
 Cheltuieli de asigurare a ordinii publice;
 Alte cheltuieli.
Principala deosebire în structura cheltuielilor bugetelor locale este legat
de tipul localităţii. Astfel, cheltuielile bugetare pentru un locuitor în oraşe este
de 5-7 ori mai mare ca în localităţile rurale. Organelor administraţiei publice
urbane are sub control mulţime de întreprinderi municipale, care acordă diverse
prestări populaţiei, spre exemplu comunale, de aceea cheltuielile legate de
gospodăria municipală sunt semnificative şi constituie de la caz la caz peste
40% din toate cheltuielile. În competenţa organelor publice locale din sate şi
orăşele mici, de regulă se află doar instituţii social culturale şi cheltuielile
majore le constituie anume cele legate de activităţile social-culturale. Dacă
ponderea cheltuielilor social-culturale în oraşe constituie 30-50% atunci în sate
ele constituie 60-80%.
O problemă actuală în prezent este îmbunătăţire infrastructurii
localităţilor atât urbane cât şi rurale, construcţia de drumuri, locuri de odihnă,
etc. Aceasta contribuie la apariţiei tendinţe de creştere a cheltuielilor de
amenajare a teritoriului.

5.2.3. Clasificarea bugetelor locale.

Pentru a înţelege mai bine procese bugetare, cât şi pentru asigurare unui
control eficient a modului cum se formează şi utilizează resursele bugetare, de
asemenea pentru a stabili clar priorităţile noastre şi cerinţele actuale ale
societăţii, cât şi pentru a urmări cum sunt utilizate resursele pe fiecare
compartiment, serviciu, în practica contemporană se face clasificarea bugetelor
locale fiecare din aceste clasificări permite evidenţierea unui sau altui aspect
cere ne interesează.
După conţinutul activităţii deosebim:
Bugete curente, care includ totalitatea veniturilor şi cheltuielilor organelor
publice locale, pentru asigurarea necesităţilor localităţilor conduse. Aceste

76
resurse sunt utilizate pentru menţinerea desfăşurării normale a activităţii
gospodării municipale.
Bugete de dezvoltare. Cuprind totalitatea veniturilor şi cheltuielilor
utilizate pentru dezvoltarea infrastructurii.
Din punct de vedere a scopului, urmărit de organele administraţiei
publice deosebim:
Bugete utilizate pentru îndeplinirea sarcinilor şi funcţiilor proprii ale
organelor publice locale;
Bugete utilizate pentru îndeplinirea sarcinilor organelor centrale, care au
fost delegate organelor publice locale.
După termenul de planificare, deosebim: pe termen scurt-1 an, mediu-3
ani şi lung-5 ani. Este evident că bugetul clasic aste de un an de zile. Totuşi
pentru a asigura dezvoltarea complexă şi normală a localităţii conduse trebuie
de efectuat planificarea financiară de perspectivă.
Un rol important în clasificarea bugetelor î-l joacă scopul pentru ce ele
sunt utilizate. Aceste clasificări permit de a urmări unde şi cum sunt utilizate
resursele bugetare. Pentru aceasta se fac următoarele clasificaţii a cheltuielilor
bugetare:
Politică, presupune divizarea cheltuielilor pe verticală, între diferite
nivele ale administraţiei publice, cât şi pe orizontală, între diverse subdiviziuni
ale organelor publice locale. Această clasificare permite distribuirea uniformă a
obligaţiilor între diverse nivele ierarhice cât şi între compartimente. Principiul
de repartizare este: sarcina care poate fi îndeplinită satisfăcător de o unitate
mică, nu trebuie să fie delegată unei structuri superioare, care dispune de un
potenţial mai mare.
Administrativă, presupune divizarea cheltuielilor între structurile
administraţiei publice. Are loc o distribuire uniformă a sarcinilor în interiorul
organelor publice locale. Această clasificare permite de a evidenţia eficacitatea
activităţii fiecărei subdiviziuni în parte.
Specifică, permite clasificarea cheltuielilor după destinaţie (remunerarea
muncii, achitarea pentru serviciile, mărfurile primite, subsidii, construcţii, etc.).
această clasificare permite de a evidenţia priorităţile bugetare.
77
 Clasificările arătate mai mult au un caracter general, util pentru toţi
managerii publice sau managerii finanţelor. Dacă se doreşte de a căpăta unele
informaţii suplimentare, fiecare conducător stabileşte modul şi criteriile după
care va face clasificarea pentru a atinge scopul propus.

5.2.4. Resursele financiare

extrabugetare.
Pentru o conducere eficientă a localităţilor, organele publice locale prin
lege au dreptul de a dispune şi de resurse financiar extrabugetare. Volumul
acestor resurse cât şi utilizarea lor indică calităţile manageriale ale
conducătorilor locali. Capacitate managerului administraţiei publice locale de a
găsi limbă comună cu conducătorii întreprinderilor din teritoriul şi abilitate de
a-i stimula să efectueze cheltuieli publice determină volumul resurselor
extrabugetare.
Principalele categorii de venituri extrabugetare sunt: resursele financiare
ale întreprinderilor utilizate pentru dezvoltarea teritoriului şi fondurile
extrabugetare.
Dezvoltarea industriei este urmată de regulă de creşterea populaţiei.
Aceasta duce la utilizarea intensivă a infrastructurii urbane, cât şi la creşterea
necesităţilor sociale ale populaţiei, care în final determină creşterea cheltuielilor
locale. Industrializare rapidă a unei regiuni face practic imposibil asigurarea
dezvoltării adecvate a infrastructurii cu resursele bugetului local. Conducătorii
întreprinderilor la rândul lor sunt conştienţi de faptul că activitatea normală a
întreprinderii, productivitatea muncii depinde de dezvoltarea infrastructurii
sociale a localităţii.
Când se construieşte o întreprindere nouă, apare necesitatea în construcţia
de drumuri, locuinţe, magazine, grădiniţe, şcoli etc. Bugetele locale nu pot face
faţă rapid acestor necesităţi. Pentru a soluţiona problema dată din venitul net al
întreprinderii se formează fonduri speciale. Aceste fonduri sunt utilizate pentru:
construcţia de locuinţe pentru lucrătorii întreprinderii, construcţia de drumuri
necesare pentru activitate întreprinderii etc. Întreprinderile oferă muncitori şi
resurse financiare pentru diverse activităţi publice.

78
 Totuşi de multe ori o singură întreprindere nu poate efectua unele lucrări
care cer resurse financiare enorme, pentru această întreprinderile se unesc
pentru a participa în cote la construcţia infrastructurii urbane. O metodă de
soluţionare a problemelor legate de construcţia unor instituţii publice
costisitoare este crearea fondurilor extrabugetare, care reprezintă o altă sursă de
venituri pentru administraţia publică locală.
Fondurile locale extrabugetare se pot forma din:
 contribuţiile benevole ale unităţilor economice şi ale cetăţenilor pentru
rezolvarea problemelor de interes comun;
 veniturile provenite din vânzarea titlurilor de valoare, acţiunilor de
importanţă locală, din loteriile locale, etc.;
 alte mijloace prevăzute de lege, cum ar fi diverse amenzi.
Fondurile locale extrabugetare se formează la decizia organelor publice
reprezentative locale. La decizia lor organele administraţiei locale deschid în
bancă un cont special pentru colectarea şi păstrarea resurselor financiare.
Pentru administrarea fondului se creează un consiliu de administrarea a
fondului, care este format din reprezentanţi ai organelor publice locale şi
întreprinderile interesate. Consiliul de administrare a fondului decide asupra
utilizării resurselor fondului.
Crearea fondurilor locale extrabugetare asigură:
- Concentrarea resurselor întreprinderilor şi a administraţiei publice
locale, în scopul dezvoltării infrastructurii;
- Sporirea cointeresării materiale a organelor publice locale de rezultatul
activităţii lor;
- Creşterea capacităţii financiare a organelor administraţiei publice
locale, ce asigură o desfăşurare normală a activităţii lor şi permite
îndeplinirea de către ele a sarcinilor puse;
- Utilizarea mai eficientă a resurselor societăţii, la distribuirea cărora
participă utilizatorii de servicii;
- Întărirea legăturilor economice dintre organele publice locale şi
întreprinderile din teritoriu;

79
 - Eliberarea întreprinderilor de obligaţia de a efectua lucrări ne specifice
lor;
- Creşterea posibilităţilor financiare ale organelor publice locale de a
lichida disproporţiile dintre sfera productivă şi cea ne productivă, cât şi
disproporţiilor în interiorul infrastructurii;
- Sporirea rolului organelor locale în dezvoltarea anumitor ramuri ale
infrastructurii, sporirea nivelului tehnic a întreprinderilor administrate,
ce asigură condiţiile necesare pentru dezvoltarea lor;
- Ridicarea nivelului de deservire, perfecţionarea şi diversificarea
serviciilor acordate populaţiei.

5.2.5. Managementul veniturilor şi

cheltuielilor locale.

5.3. Bugetul local.

Bugetul comunei este un act politic în măsura în care el permite, periodic,
o punere de acord între primar şi consiliul municipal cu referire la intervenţiile
şi orientările având o incidenţă financiară. Pregătit şi propus de primar, votat de
consiliul municipal, bugetul constituie, într-adevăr, documentul de bază în jurul
căruia se ordonează, în fiecare an, activitatea comunală. El traduce, în termeni
financiari, acţiunile întreprinse de comună.
În sensul tehnic al cuvântului, bugetul comunal este actul prin care sunt
prevăzute şi autorizate încasările şi cheltuielile anuale ale comunei. În,
executarea acestora, înscrise în buget (buget, act de prevedere), primarul trebuie
să respecte limitele definite de consiliul municipal (buget, act de autorizare).
Bugetul este elaborat conform marilor principii bugetare de drept public
şi după o prezentare simplificată.

5.3.1. Principiile bugetare.

Marile principii ale dreptului bugetar care stau la baza elaborării
bugetului de Stat sunt aplicabile şi bugetelor colectivităţilor locale. Este vorba
de cele trei principii tradiţionale: anualitatea, universalitatea şi unitatea.

80
Sectorul public local mai cunoaşte şi un al patrulea principiu care îi este
specific: al echilibrului real.
a. Principiul anualităţii.
Acesta prezintă două aspecte :
• Bugetul trebuie votat de adunarea generală doar o singură dată pe an ;
• Execuţia sa trebuie să se înscrie în cadrul anului. Este vorba de a
permite intervenţia periodică a consiliului municipal pentru punerea la punct a
planurilor financiare şi a facilitării controlului execuţiei bugetare. Acest
principiu însă, cunoaşte amendamente în funcţie de diverse constrângeri. Pe de
o parte, adeseori este necesar să se corecteze prevederile iniţiale prin hotărâri
modificatoare (buget suplimentar şi autorizări speciale). Pe de altă parte, s-a
dovedit că este comod să se prelungească cu o lună durata execuţiei bugetare
spre a se putea alipi operaţiile do execuţie la anul bugetar care a trecut.
b. Principiul universalităţii
Acesta se bazează pe două reguli:
• regula produsului brut care interzice orice contracţie între venituri şi
cheltuieli pentru a se permite o prezentare sinceră a bugetului;
• regula ne afectării veniturilor care interzice păstrarea unor anumite
venituri pentru acoperirea unor cheltuieli determinate.
Şi acestui principiu a trebuit să i se aducă derogări care se, răsfrâng mai
ales asupra celei de-a doua reguli: este vorba de anumite încasări (ex.: donaţii şi
legate testamentare) care nu pot fi utilizate decât într-un scop definit.
c. Principiul unităţii
Constă în faptul de a cere ca toate cheltuielile şi încasările dintr-un an
bugetar să fie descrise într-un document unic pentru a i se facilita lectura şi
controlul de către autorităţile competente (consiliul municipal, judecătorul de
conturi).
Dar şi aici, pentru raţiuni contabiliceşti şi financiare, s-au adus
îmbunătăţiri. Este vorba de bugetele anexă (ex.: serviciul apelor şi asanărilor)
care au ca obiect gruparea operaţiunilor unui serviciu ce prezintă o oarecare
autonomie în aşa fel încât să determine costul de funcţionare şi preţul serviciilor
prestate.
81
 d. Principiul echilibrului real
Acest principiu este propriu colectivităţilor locale. El nu se impune
statului care poate vota un buget dezechilibrat (deficitul bugetului statului este
finanţat de resursele trezoreriei, spre exemplu prin împrumuturi).
Pentru ca bugetul comunal local să aibă un echilibru real trebuie să
satisfacă cinci condiţii :
 veniturile şi cheltuielile trebuie să fie evaluate în mod sincer, fără
omisiuni, majorări ori micşorări ;
 rambursarea datoriei în numerar trebuie să fie acoperită în exclusivitate
de resurse stabilite. Rambursarea împrumutului trebuie să fie asigurată
de resurse din secţiunea funcţionării şi nu de noi împrumuturi ;
 echilibrul trebuie să fie realizat pe secţiuni. Secţiunea de funcţionare
trebuie să fie echilibrată; secţiunea de investiţii trebuie să fie
echilibrată şi ea, însă un excedent de încasări din secţiunea de
funcţionare poate fi prelevat pentru a se echilibra secţiunea de
investiţie (se poate lua în consideraţie şi excedentul anterior);
 când execuţia bugetului din cadrul ultimului exerciţiu închis a făcut să
apară un deficit, echilibrul bugetului nu este socotit asigurat decât dacă
prevede măsurile necesare pentru resorbirea acestuia;
 toate cheltuielile obligatorii, evaluate în mod corect, trebuie să figureze
în buget.

5.3.2. Formele principale de buget.

Bugetul unei comune se prezintă, de regulă, sub forma a trei documente
bugetare: bugetul iniţial, bugetul suplimentar şi autorizările speciale. Numai
bugetul iniţial prezintă un caracter obligatoriu, însă bugetul suplimentar este, în
general, necesar pentru corectarea prevederilor iniţiale.
Bugetul iniţial. Bugetul iniţial este documentul bugetar de bază. El
cuprinde mai multe rubrici : date statistice şi de dezvoltare, bugetul propriu-zis
şi balanţa generală.
- Datele statistice şi dezvoltarea. Aici se află o serie de informaţii
statistice semnificative privind comuna: populaţia totală, populaţia şcolară,

82
lungimea drumurilor comunale, valoarea potenţială fiscală şi coeficientul
comunal aplicat.
Aici se mai găsesc şi secţiuni speciale destinate să prezinte situaţia
datoriei la întâi ianuarie al exerciţiului (datoria în capital şi anuităţile). Mai sunt
prezentate şi împrumuturile garantate.
Documente anexe reiau în detaliu aceste informaţii, dezvoltând şi pe
altele.
Documente anexă:
 state cu împrumuturile garantate de comună;
 state privind datoria pe termen lung sau mediu;
 state de împrumuturi date sau creanţe pe termen lung sau mediu;
 statele personalului (număr de posturi deschise);
 statele liniilor de trezorerie.
Bugetul propriu-zis.
Bugetul comunal este stabilit în secţiunile funcţionare şi investiţii precum
şi la venituri şi cheltuieli.
Secţiunea de funcţionare cuprinde cheltuielile şi veniturile anuale
permanente necesare pentru funcţionarea serviciilor. Cheltuielile permanente
cuprind cheltuielile de personal, cheltuielile de întreţinere a clădirilor sau
subvenţiile acordate în mod tradiţional de către comune. Printre veniturile de
aceeaşi natură figurează venitul din impozit pe domeniu, serviciile asigurate de
către colectivitate şi fiscalitatea.
Secţiunea de investiţii arată cheltuielile şi încasările care măresc sau
diminuează valoarea patrimoniului : restituirea capitalurilor împrumutate,
cheltuielile pentru cumpărarea vreunui imobil sau construirea unei săli de sport,
a unei piscine... în schimb, apar încasările necesare pentru acoperirea acestor
cheltuieli: subvenţii, ratele de la împrumut, înstrăinarea unui imobil.
• Balanţa generală. Grupează rezultatele celor două secţiuni pentru a face
un total general. Ea permite să se verifice echilibrul real al bugetului.

83
 • Bugetul suplimentar. Stabilirea lui nu este obligatorie, însă aceasta
permite ca, pe parcursul exerciţiului, să se adapteze prevederile bugetare iniţiale
şi să încorporeze rapid rezultatele exerciţiului precedent, când sunt cunoscute.
Bugetul suplimentar se prezintă atât ca document de corectare cât şi de
legătură. Este, se zice, buget de ajustare şi report :
• Bugetul de ajustare (sau rectificare), cuprinde ajustările şi rectificările
cheltuielilor şi încasărilor prevăzute în bugetul iniţial. În momentul stabilirii
bugetului iniţial, anumite operaţii nu pot fi trecute în cifre exacte.
• Bugetul de report, asigură legătura între două exerciţii succesive reluând
rezultatele exerciţiului precedent (excedent sau deficit), realizând astfel
echilibrul real impus colectivităţilor locale. Aceste rezultate sunt cunoscute la
ieşirea dintr-o perioadă complementară de o lună, perioadă destinată să permită
serviciilor municipale şi contabile să contabilizeze — numai pentru operaţiunile
din secţiunea de funcţionare — drepturile achiziţionate şi serviciile făcute cu un
bu-get dat înainte de 31 decembrie. De aici reiese că rezultatele definitive ale
bugetului precedent nu pot fi cunoscute în momentul elaborării bugetului
iniţial : deci, bugetul complementar permite efectuarea acestui report.
c. Deciziile modificatoare
Oricare ar fi grija faţă de pregătirea bugetului, anumite operaţiuni
neprevăzute dar necesare trebuie efectuate. Spre exemplu o furtună violentă
strică acoperişul şcolii: se impune reparaţia de urgenţă. în acest caz consiliul
municipal trebuie să ia o hotărâre care să modifice şi să completeze prevederile
bugetare insuficiente şi se prezintă deci ca o decizie cu caracter financiar: nu
există document bugetar aparte. Principiul echilibrului real trebuie respectat;
astfel, la o nouă cheltuială trebuie să corespundă o nouă încasare în sumă egală.

5.3.3. Elaborarea bugetului local.

Bugetul comunei este propus de primar şi votat de consiliul municipal. El
trebuie să facă obiectul unei publicări şi unei transmiteri (bugetul înseamnă o
hotărâre) către reprezentantul statului în judeţ sau delegatului său.
La nevoie, acesta este reglat de reprezentantul statului în judeţ după
intervenţia judecătorului de conturi.

84
 Schematic, procesul elaborării bugetului poate fi reprezentat astfel :
a. Pregătirea.
Caracterul de prevedere al bugetului cere ca acesta să fie gata înainte de 1
ianuarie al anului în curs. De aceea pregătirea sa trebuie să înceapă la o dată cât
mai sigură. Pentru aceasta primarul este ajutat de personalul administrativ plasat
sub autoritatea secretarului primăriei, însă poate apela şi la casierul municipal
care, în felul acesta joacă un rol util de consilier financiar. Pentru început o
serie de documente vor da anumite indicaţii extrem de utile:
 bugetele anilor precedenţi si ultimul cont administrativ stabilit ;
 statele personalului comunal;
 statele datoriilor şi creditelor pe termen lung angajate de comună etc.
Apoi, cu ajutorul datelor culese în acest mod şi ţinând cont de obiectivele
pe care municipalitatea înţelege să le urmărească, primarul trebuie să procedeze
la diverse evaluări ale veniturilor:
 evaluarea ansamblului de încasări pentru funcţionare şi investiţii,
excluzându-se venitul din fiscalitatea directă locală ;
 evaluarea ansamblului cheltuielilor de funcţionare şi investiţii, fără a
se omite cheltuielile pe care primarul trebuie să le treacă obligatoriu în
buget (ex.: întreţinerea primăriei, plata contractelor de asigurare,
rambursarea împrumuturilor, participaţia la ajutoarele sociale).
În sfârşit, echilibrul necesar bugetului este realizat prin sumele provenite
din fiscalitatea directă. In cadrul bugetului, secţiunea de funcţionare nu poate
niciodată prezenta un deficit; în principiu, ea dă un excedent de încasări care
este folosit pentru acoperirea unei părţi a cheltuielilor de investiţii. Primarul
trebuie să prezinte un buget realmente echilibrat care ţine cont şi de afectarea
unor anumite venituri (ex.: subvenţii obţinute pentru lucrări stabilite).
In privinţa bugetului suplimentar, pregătirea acestuia nu se poate face
decât în măsura în care se dispune de rezultatele anului precedent. De aceea,
prima operaţie constă în a reporta aceste rezultate. Apoi, primarul compară
prevederile bugetului iniţial şi executarea operaţiunilor în curs după care trece
la o revizuire a prevederilor iniţiale în funcţie de noile date.
b. Votarea bugetului.
85
 Votarea bugetului revine în exclusivitate consiliului municipal. În
practică, votarea bugetului iniţial ar trebui să se facă în cursul ultimului
trimestru al anului pentru a fi aplicabil la 1 ianuarie însă dat fiind că bugetul nu
poate fi votat decât dacă consiliul a aprobat rata fiscalităţii direct, acesta trebuie
să fie în posesia bazelor totalităţii impozitelor notificate de către Serviciile
fiscale.
Creditele sunt votate pe capitole şi, dacă adunarea generală votează astfel,
pe articole. Totuşi, cu excepţia cazurilor în care consiliul municipal a specificat
că creditele sunt specializate pe articole, primarul poate sări de la un articol la
altul în cadrul aceluiaşi capitol.
Când bugetul s-a votat este transmis, ca orice dezbatere, reprezentantului
statului în judeţ sau delegatului acestuia în arondisment.
C. Controlul actelor bugetare.
Se referă exclusiv la data când a fost votat bugetul, echilibrul real al
cheltuielilor şi încasărilor, înscrierea cheltuielilor obligatorii, restabilirea
echilibrului în caz de deficit.
d. Publicarea bugetului.
Publicarea şi recursul împotriva actului bugetar.
Avându-se în vedere caracterul executoriu al bugetului s-au prevăzut
garanţii. Bugetul este supus regulilor de publicare care se aplică şi hotărârilor
consiliului municipal. El este depus la primărie unde stă la dispoziţia fiecărui
cetăţean sau contribuabil care poate cere să i se comunice, să-1 copieze sau să-1
publice pe propria răspundere.
Orice persoană care consideră că i s-a făcut o nedreptate poate face o
întâmpinare.

5.4. Managementul finanţelor

publice locale.
5.4.1. Evaluare situaţiei financiare.
Începând cu sfârşitul anilor ’80 până în prezent organele administraţiei
publice de toate nivelurile din Republica Moldova întâmpină tot mai multe

86
probleme de ordin financiar. Aceste probleme au fost şi sunt condiţionate de
creşterea cererilor la servicii, schimbarea ne argumentat de îndelungat a
sistemului administrativ, schimbărilor structurale din economie, inflaţia înaltă şi
mulţi alţi factor atât de ordin politic cât şi economic.
Majoritatea problemelor financiare nu apar de odată ci sunt rezultatul
influenţei unor factori care acţionează într-o perioadă oarecare. Agravarea
situaţiei financiare poate fi urmarea mai multor cazuri dintre care: micşorarea
veniturilor, majorarea datoriilor, micşorarea bazei impozitare, agravarea
situaţiei economice externe (pierderea pieţelor de desfacere, creşterea inflaţiei),
cataclismele naturale şi situaţii excepţionale, schimbarea situaţiei politice
locale, ineficienţa legislaţiei şi a metodelor de conducere cât şi mulţi alţi factori.
Unii din aceşti factori se află în sfera de control a organelor publice
locale, alţii nu. Ne cătând la faptul că administraţia publică locală nu poate
influenţa toţi factorii enumăraţi mai sus, ea poate lua măsuri de micşorare a
influenţei lor.
Noţiunea de “situaţia financiară” are mai multe accepţiuni. În sens
restrâns ea caracterizează abilitatea organelor publice locale de a mobiliza
resurse financiare în decursul unei sau două luni pentru a-şi onora obligaţiile.
De asemenea acest termen indică capacitatea sau incapacitatea organelor
publice locale de a acumula venituri, asigurarea unei finanţări fără deficit
bugetar pe parcursul perioadei bugetare. În sens mai general noţiunea de
“situaţie financiară” include în sine capacităţile financiare pe termen lung a
administraţiei locale, anual sau arar arătate în buget. De asemenea acest termen
mai indică şi abilitatea administraţiei locale de a presta servicii în volumul şi la
calitatea, care ar satisface cerinţele populaţiei din localitate.
Un scop al evaluării financiare este stabilirea dacă:
- Reuşeşte administraţia publică locală să menţină prestarea serviciilor
la nivelul stabilit;
- Pot face faţă turbulenţelor economice la nivel local şi naţional;
- Se acomodează la posibilitatea schimbării pe viitor a situaţiei
demografice din regiune.

87
 Pentru a determina şi evalua factorii, care influenţează situaţia financiară
a organelor publice locale, în practica mondială este utilizată Sistema
Monitoringului Tendinţelor Financiare (Financial Trend Monitoring System).
Pe baza unui şir de date de ordin economic şi demografic cât şi în baza
bugetelor locale şi a rapoartelor efectuate, sunt elaboraţi un şir de indicatori
financiari, cu ajutorul cărora în decursul unei anumite perioade se poate de
efectuat monitoringul situaţiei financiare. Sistema monitoringului permite
depistarea punctelor slabe şi tare ale finanţelor locale, elaborarea priorităţilor
financiare, determinarea factorilor de lungă durată pentru a fi luaţi în
consideraţie la elaborarea bugetului. Această sistemă permite depistarea
problemelor financiare şi cauza apariţiei lor, de asemenea permite crearea
condiţiilor de primire a măsurilor de rigoare.
Sistemul monitoringului se bazează pe evidenţa a 12 factori, care
influenţează situaţia financiară a organelor publice locale şi 36 de indicatori,
care evaluează diferite aspecte ale acestor indicatori.
Factorii care influenţează situaţia financiară a administraţiei publice
locale se împart în trei grupe:
1. Factori de mediu, care la rândul lor se împart:
 necesităţile locale şi resursele existente, unde intră populaţia locală,
ocuparea forţei de muncă, veniturile, proprietate;
 condiţiile economice externe, aici se include nivelul inflaţiei, ocupaţia
populaţiei la nivel naţional, pieţele regionale;
 restricţiile guvernamentale, deciziile organelor administraţiei centrale,
în cazul unei localităţi şi a organelor judeţene, subsidiile, politica
impozitară a statului;
 catastrofe şi stări de urgenţă, cutremure de pământ, inundaţii, incendii,
etc.;
 cultura politică, atitudinea faţă de plata impozitelor, serviciilor,
proceselor politice;
2. Organizatorici, include în sine procesul legislativ şi practicile
manageriale de conducere;

88
 3. Financiari, veniturile şi cheltuielile locale, starea financiară curentă,
structura datoriilor, obligaţiile extrabugetare, starea construcţiilor capitale.
Factorii de mediu reprezintă influenţa mediului extern asupra
administraţiei publice locale, care sunt filtraţi prin factorii organizatorici şi se
transformă în factorii financiare, care descriu structura finanţelor locale.
Factorii de mediu formează cererea la servicii publice locale şi le asigură cu
resurse necesare pentru îndeplinirea lor. Factorii organizatorici pot fi trataţi ca
răspunsul administraţiei locale la schimbările intervenite în factorii de mediu,
iar cei financiari – rezultatul acţiunii factorilor de mediu şi organizatorici.
Indicatorii reprezintă baza sistemului de monitoring. Cu ajutorul lor se
efectuează evaluarea cantitativă a factorilor enumăraţi mai sus.
 Transportul;
 Amplasarea geografică;
 Accesibilitatea la resurse naturale şi la pieţe de desfacere;
 Aspectul arhitectural al teritoriului.
O evaluare corectă a tuturor acestor factori, permit conducătorilor din
administraţia publică locală, să determine care sunt avantajele comunităţii date
şi în ce direcţii trebuie de lucrat. Această informaţie permite de a elabora
strategia de dezvoltare.

5.4.2. Determinarea scopului şi

strategiei de dezvoltare a antreprenoriatului local.
Pentru formularea scopului dezvoltării locale şi a antreprenoriatului local,
este necesar de creat un grup de consultanţi pe probleme economice pe lângă
administraţia locală. Acest grup trebuie să fie compus din reprezentanţii
structurilor locale de conducere, conducătorii administraţiei publice locale,
oameni de afacere, reprezentanţii "grupurilor de influenţă" care activează în
localitate, cât şi alte peroane interesate.

5.5. Evoluţia ştiinţei managementul

administraţiei publice.

89
 Analizând probleme evoluţiei istorice a ştiinţei managementul
administraţiei publice, trebuie de la bun început de subliniat că această
problemă are două domenii de cercetare şi anume: evoluţia ştiinţei
administraţiei publice în ansamblu şi evoluţia modului de conducere a statului
într-un teritoriu dat, în cazul nostru Republica Moldova.
Ştiinţa administraţiei publice ca ramură a ştiinţei, s-a constituit treptat
într-o perioadă de timp îndelungată şi în colaborare cu alte ştiinţe, ca urmare a
preocupărilor pentru perfecţionarea administraţiei publice.
Managementul administraţiei publice sau managementul public, este doar
o parte componentă a administraţiei publice care cuprinde un spectru mai larg
de probleme şi include în sine pe lângă management şi împrejurările politice,
sociale, culturale şi legale care afectează conducerea instituţiilor publice.
Primele începuturi ale unei ştiinţe a administraţiei datează din secolul al
XVII-lea, noţiunea "ştiinţa administraţiei" vine din secolul al XIX-lea, iar
materia, domeniul pe care le denumeşte sunt cu mult mai vechi.
În secolul al XVII-lea unii profesori din Germania şi Austria au ţinut
studenţilor, la universităţile germane, cursuri privind ştiinţele camerale sau
cameralistice. În germană Kameralien se traduce "ştiinţa administraţiei" şi
cuvântul vine de la limba latină camera care înseamnă "camera" cu înţelesul de
instituţie financiară. La început ştiinţele camerale au studiat administraţia
finanţelor publice, dar ulterior au cuprins toată administraţia Statului.
Reprezentantul cel mai de seamă a fost Lorenz von Stein, autorul unea
din primele lucrări în acest domeniu "Teoria administraţiei".
În Franţa baza ştiinţei administraţiei a fost pusă de Sarles-Jean Bonnin
("Principiile administraţiei publice"). Tot aici apare prima lucrare reprezentativă
"Studiile administrative" autorul este Alexandre Francois Vivien, care de rând
cu Gerando, Cormentin, Macarel- teoreticieni ai dreptului administrativ, î-şi dau
bine sama de insuficienţa dreptului pentru a cunoaşte administraţia şi a forma
funcţionari.
Ştiinţa administraţiei a cunoscut o dezvoltare practică deosebită în urma
apariţiei disciplinei management. Această noţiune cuprinde ansamblul

90
activităţilor de organizare şi conducere din întreprindere în scopul adoptării
deciziilor optime în proiectarea şi reglarea proceselor microeconomice.
Noţiunea de management cuprinde atât activitatea de conducere cît şi
funcţia de conducere. Activitatea managerilor într-o întreprindere constă în
prevederea unei linii de conduită, în elaborarea programului şi adaptarea lui la
resursele umane, materiale şi financiare, în stabilirea normelor de activitate
precum şi în menţinerea la maxim a randamentelor atelierelor, utilajului şi a
oamenilor. toate acestea având ca scop final prosperarea întreprinderii. Această
activitate ce se realiza în întreprinderile private s-a dovedit valabilă şi pentru
serviciile publice. Dacă noţiunea de eficienţă a serviciilor publice se substituie
acelea de prosperitate a întreprinderii, activitatea organizatorului rămâne în linii
mari aceeaşi.
Deci managementul administraţiei publice, reprezintă o aplicare practică
a ştiinţei administraţiei publice la diferite nivele ierarhice.
Managementul administraţiei publice sau managementul public, s-a
format în urma contopirii a două ştiinţe mari cum este administraţia publică şi
managementul, aceasta pentru prima dată au înţeles-o în SUA la începutul
secolului XX, odată cu intensificare intereselor privind raţionalizarea muncii pe
criterii tehnico-ştiinţifici, cercetate de "părintele ştiinţei despre management",
Taylor.
Un alt mare reprezentant al ştiinţei management Henri Fayol, creatorul
termenului "doctrină administrativă", care este preşedintele şi fondatorul
asociaţiei "Centre dietudes administratives de Paris", a făcut imposibilă orice
îndoială privitor la utilitatea utilizării ştiinţei manageriale în administraţia
publică.

5.6. Administrarea publică în

Moldova în retrospectivă.
5.6.1. Premizele apariţiei statului
moldovenesc.
Cele mai progresiste modele de administrare din lume au la bază
experienţa verificată de istorie ce s-a acumulat decenii şi secole la rând. Aceste
91
modele se sprijină pe cel mai trainic model, reprezentat de tradiţiile istorice,
care alimentează toate ramificaţiile sistemului administraţiei publice atât central
cât şi local.
Documentele istorice atestă că cea mai principală formă organizatorică şi
de administrare în preajma creării Statului era obştea teritorială sau sătească. Ea
reprezenta totodată şi cea mai veche instituţie tradiţională care sa menţinut pe
parcursul secolelor. În general celulele vieţii sociale erau constituite din
comunităţi săteşti de esenţă familială.
Obştea se autoadministra, formând pe baze elective structurile
organizatorice necesare. Adunarea megieşilor, adică bărbaţilor alegea
conducătorul obştii, care avea atribuţii judecătoreşti şi militare. Împărţind
dreptatea şi organizând paza localităţii, respingerea atacurilor neaşteptate din
afară, strângerea mijloacelor necesare pentru plata tributului, când acestea erau
cerute de migratori în schimbul păcii.
Condiţiile de dezvoltare interne şi existenţa pericolului extern, au condus
la formarea uniunilor de obşti. Uniunea de obşti nu suprima autoadministrarea
obştească, ci o completau printr-un alt rând de organe, formate din
reprezentanţii obştilor respective.
Primele formaţiuni statale pe teritoriul Moldovei istorice au început să
apară către mijlocul secolului al XIV -lea în spaţiul de est al Carpaţilor Orientali.
Premisele pentru întemeierea Statului Moldovenesc medieval s-au constituit
odată cu creşterea a numeroase confederaţii de obşti săteşti agrare pastorale,
grupate de-a lungul principalelor cursuri de apă. Acestea erau de fapt nişte
creaţii politice locale cu caracter statal, caracteristice pentru perioadele de
organizare politică a societăţii locale la mijlocul secolului al XIV -lea erau
confederaţii de obşti, care concentrau comunităţile umane într-o anumită
subunitate geografică, corespunzând de obicei cu valea unei ape mai
importante. Astfel organismul politic din bazinul râului Moldova a constituit
nucleul de bază al viitorului Sta,t numit Moldova medievală, în formarea căruia
s-au manifestat anumite asemănări în evoluţia structurilor social-politice şi din
alte state din Europa de Sud-Est.

92
 Constituirea Statului medieval Moldova a fost un proces de durată, care s-
a realizat prin unirea a mai multor ţări de la răsărit de Carpaţi sub autoritatea uni
voievod. Odată cu formarea statului are loc şi constituirea unui apart de stat prin
preluarea, dezvoltarea şi modificarea unor structuri şi norme vechi din legea
ţării. Şeful statului – domnitorul – este desemnat prin denumirea veche de
voievod.
Nominal domnitorul avea întreaga putere. Considerat stăpân al ţării,
având atribuţii legislative, executive, judecătoreşti şi militare, domnul cârmuia
ţara ca un autocrat. În realitate însă el de fapt nu lua nici o hotărâre fără a se
sfătui cu marea boierime – sfatul boieresc sau sfetnicii domneşti, care erau aleşi
din rândul familiilor stăpânitoare ce formau nobilimea. Mai târziu se alegeau
după felul cum se făceau remarcaţii prin serviciile şi devotamentul lor faţă de
domn, chiar şi dintre oamenii de rând.

5.6.2. Modelul de administrare publică

în Moldova medievală.
În executarea puterii suverane, domnul era ajutat de corpuri consultative
(pentru luarea hotărârilor) şi agenţii executivi (pentru rezolvarea afacerilor
publice). Organul suprem al puterii pe lângă domn era sfatul domnesc, el juca
un rol foarte mare în viaţa statului.
Astfel cele două corpuri consultative, pe lângă domnitorul ţării, în
Moldova medievală erau:
Sfatul domnesc. Ales din rândul nobilimii şi compus din boieri mari,
mari proprietari funciari. Sfatul domnesc participa la luarea multor decizii
importante, contrasemna actele domnului atât cele externe, cât şi cele interne,
participa la judecare proceselor penale şi civile.
Marea adunare a ţării. Organ reprezentativ cu caracter de instituţie
constituţională. Ea ave rol de corp consultativ în luarea deciziilor deosebit de
importante: alegerea domnitorului, deliberarea asupra tratatelor de pace şi
vasalitate, declararea de război, plata tributului unor state străine.
Ca şi-n multe alte ţări din obligaţiile slugilor personale ale domnului, care
administrau curtea şi domeniul domnesc, au luat parte funcţiile înalte de stat,
dregătoriile.
93
 În dependenţă de esenţa şi caracteristicile externe ele se divizau în două
categorii: cu funcţie publică, de stat şi private, particulare.
Feluritele dregătorii, aşa cum le ştim noi acum, au fost aşezate, de către
Alexandru I numit şi cel Bun. Principalele dregătorii de stat în Moldova
medievală erau următoarele:
Marele Vornic - cu funcţii publice, judiciare, militare, diplomatice. De
asemenea era şi conducător al personalului Curţii domneşti, precum şi capul
politic. În anii 30 ai sec.XV s-a produs dublarea funcţiei: Marele Vornic al Ţării
de Sus cu reşedinţa la Dorohoi şi Marele Vornic al Ţării de Jos cu reşedinţa la
Bârlad.
Marele Logofăt - şeful cancelariei domneşti şi păstrătorul ştampilei de
Stat. Se ocupă de asemenea de coordonarea activităţii diecilor, pisarilor,
uricarilor. Dacă boierii facă o rugăminte domnului, atunci numai el poate să o
înştiinţeze domnului pentru ceilalţi. În afară de aceasta tot el are şi dreptul de a
statornici hotarele, asemenea tot el hotărăşte asupra stăpânirii pământurilor cât
şi asupra clăcii datorate stăpânirii pământurilor.
Marele Vistiernic – administratorul finanţelor, al veniturilor şi
cheltuielilor de stat şi domneşti, ale diverselor dări. Cumula de asemenea şi cu
funcţia de mare vameş, avea în subordonare şi dregătoria Marelui Comănaş.
Slujbaşii fiscali al Marelui Vistiernic în sec.XIV – birarii, albinarii, goştinisarii,
fânarii, oierarii. El ţinea socoteala de toate cheltuielile şi veniturile: toţi scriitorii
vistieriei, care se numesc dieci vistiernici, trebuie să asculte de poruncile sale.
Marele Spătar – comendantul suprem de oşti compusă din oastea mică
(permanentă) şi cea mare (prin mobilizarea ţăranilor) în timp de război era
ajutorul domnitorului în problemele militare.
Marele Postelnic – secretarul domnitorului pentru relaţiile externe şi
mareşalul curţii domneşti.
Hatmanul – mai mare peste toată oastea-dregătorie pe care o avea, în
vremea bizantini, logofătul cel mare al curţii.
Paharnicul cel Mare – sau cel care toarnă în pahar, întinde domnului la
ospeţe întâiul pahar de vin şi are la porunca lui pe ceilalţi paharnici.

94
Priveghează toate viile domnului şi se îngrijeşte ca acestea să fie lucrate cum se
cuvine şi ca să fie culese la vreme. De acea la porunca lui se aflau şi toţi vierii.
Marele Armaş sau Armaşierul – persoana ce se ocupă de executarea
sentinţelor de condamnare la moarte.
Printre principalii alegători cu funcţii private erau:
Spătarul – dregătorul ce purta sabia de ceremonii a domnitorului drept
simbol al atribuţiilor de comandant al oştirilor.
Postelnicul – dregător ce se îngrijea de camera domnitorului fiind unul
din cei de mai încredere sfetnici ai lui.
Paharnicul – sau leaşnicul – persoana ce avea grija veniturilor de la masa
domnitorului ţării.
Cliucinicul – (de la cuvântul slavon “cliuci”, cheie) ce avea cheile
cămărilor cu provizii.
Comisul – ce se îngrijea de grajdurile pentru caii domneşti.
Treptat au mai apărut al doilea şi al treilea postelnic, paharnic, etc.
Aceştea erau principalii dregători cu funcţii private. Ei la rândul lor, aveau
subordonaţi alţi funcţionari mai mici. De exemplu, slugile marilor dregători
erau vornicii, spătarii, paharnicii, bănişorii, etc., ce aveau în sarcină mobilizarea
locuitorilor la diverse prestaţii.

5.6.3. Evoluţia sistemului de

administrare în Moldova.
În perioada domniei lui Roman 1 (1391-1394) Ţara Moldovei îşi extinde
teritoriile de la munţii Carpaţi până la Marea Neagră. Sistemul de administrare
capătă un aspect subteritorial. Constituirea definitivă a sistemului de
administrare s-a produs pe parcursul domniei lui Alexandru cel Bun (1399-
1342) când a avut loc procesul instituţionalizării şi centralizării sistemului
administrativ.
Oraşe şi ocoale. Vechile aşezări urbane din Moldova, târguri sau oraşe,
erau centre în care locuiau negustori şi unii meseriaşi, cu o organizaţie
deosebită de a satelor moşiereşti şi boiereşti. Oraşele vechi moldoveneşti din
principate aveau ca şi satele, pe lângă vatra cu locuinţe, adică oraşul propriu-zis

95
şi ţarinile oraşului, cultivate de orăşeni. Marginile administrative ale comunilor,
hotarul târgului, nu se opreau la perimetrul regiunii locuite de târgoveţi, ci
cuprindeau moşii adesea întinse de jur împrejur, înglobând sate numeroase.
Oraşul vechi aparte, aşadar, ca o mică organizaţie, cuprinzând un centru
urban înconjurat de moşii şi sate, cu o conducere unică, deosebită de a judeţului
şi a ţinutului. Regiunea dependentă de oraş, care se află în jurul sau se numea în
Moldova ocol, termen care arată că e vorba de o moşie care ocoleşte de jur
împrejur târgul. Satele din ocolul oraşului nu depindeau de administraţia fiscală,
militară sau judiciară a ţinutului în care se aflau, ci se cârmuiau deosebit de
autorităţile orăşeneşti.
Domnul Moldovei, când ia hotărâri privitoare la satele ocolului,
întrebuinţează termenul "atârnător": satul cutare atârnător de ocolul târgului.
Constatăm că oraşul era într-o dependenţă oarecare de curtea domnească
din fiecare târg, adică de autoritatea domnească prin reprezentanţii ei aşezaţi în
târg.
Vechile oraşe erau, deci, nişte moşii mari, cu centrul urban, dar cu
exploatarea agricolă în jur. Spre deosebire de oraşele flamande, potopitul
organizării orăşeneşti în Europa Apuseană, limitate de zidurile lor, ce închideau
un spaţiu relativ strâmt, cele moldoveneşti aveau moşiile lor. Tipul flamand nu
era, însă, general pentru Europa, cele Italiene, de pildă aveau şi ele moşii în
jurui lor. De asemenea oraşele săteşti, din Ardeal, Braşovul, Bistriţa, Sibiul ş.a.,
aveau ţinutul lor dependent. Totuşi era o deosebire: oraşele din Apus, ca şi cele
ardelene erau înconjurate de ziduri, între oraş şi ocol era zidul de despărţire,
care delimita în chip clar terenul urban de cel rural, ultimul fiind o simplă anexă
pentru hrana oraşului, nu o parte integrantă a lui. În schimb oraşul era ne întărit
şi de la casele locuitorilor se trecea în chip firesc, ca într-un sat mare, la ţarinile
cultivate tot de orăşenii plugari, alături de sătenii din satele ocolului.
Forma tradiţională de împărţire administrativă a Moldovei istorice a fost
Judeţul. Concomitent Judeţele moldoveneşti se mai numeau şi ţinuturi,
Domnitorul ţării numea în fruntea lor câte doi pârcălabi ce se mai numeau şi
sudeţi sau staroşti. Ei de rând cu alte atribute aveau şi conducerea militară a
garnizoanelor din cetăţi.

96
 Ţinuturile Moldovei medievale erau administrate de pârcălabi şi erau de
fapt conducătorii ai ţinuturilor şi comandanţii garnizoanelor de cetate, având
atribuţii administrative judiciare şi publice. De exemplu în timp de război, când
era chemată oastea mare, se îngrijea de mobilizare şi formarea steagului de
ţinut. În activitatea paşnică judecă diverse procese civile (cu excepţia litigiilor
funciare) şi unele infracţiuni penale (dar nu cele grave ce sancţionau pedeapsa
cu moartea).
Administraţia oraşelor. Cârmuirea oraşelor în Moldova era întemeiată
de o dublă autoritate, o îngemănare a două drepturi; de o parte, autonomia
orăşenească, de altă, apărarea dreptului proprietarului, adică al domnului.
Aceste două drepturi care par opuse în interesele lor erau astfel organizate ca să
poată colabora în chip armonios. Comunitatea orăşenească era autonomă, se
administra singură, avea drept de judecată proprie, venituri proprii şi alegea
singură cârmuitorii. Domnul în schimb, ca proprietar, îşi avea funcţionarii lui
care îi ridicau veniturile, curtea şi scaunul de judecată proprie în oraş.
Un târg vechi se poate, deci, defini ca o comunitate autonomă şi
privelegiată, aşezată pe o moşie domnească.
Autoritatea comunei îşi avea organele sale alese în persoana primarului şi
un consiliu comunal, format întotdeauna din numărul invariabil de 12 membrii,
care se întitulau pârgari (de la germanul Bliurger, cetăţeni liberi ai oraşelor). În
Moldova primarul se numea soltuz (de la germanul Scultheis).
Soltuzul cu cei 12 pârgari administrau oraşul încasau veniturile şi hotărau
cheltuielile, aveau drept de judecată asupra oraşelor, hotărau distribuţia
drepturilor de muncă în ţarina oraşului, făceau anchete şi hotărnicii poruncite de
domn. Tot ei se îngrijeau de poliţia oraşului şi a bâlciului, când venea tot felul
de lume străină în oraş, purtau corespondenţă cu oraşele comerciale din Polonia
şi Ungaria, aveau vexi şi o cancelarie cu pecetea târgului, cu scriitori în diferite
limbi, o arhivă şi catastiful târgului.
Alegerea consiliului şi a primarului se făcea de către comunitate, nu se
ştie exact pe cât timp era ales, dar comparând aceste succesive din veacul al
XVII-lea emise de municipalitatea Bârladului, constatăm că în fiecare an avem
alt nume de soltuz, în schimb Andrea, judeţul Câmpulungului, funcţionează

97
neîntrerupt de la 1659 la 1673 adică 14 ani. Domnul nu se implica în numirea
consiliului.
Pe lângă organizaţia consiliului comunal ales de obştea autonomia
târgoveţilor, în epocile cele mai vechi ale vieţii de Stat în Moldova, în secolul al
XV-lea, aflăm în oraşe un dublu consiliu: sfatul cel mare şi cel mic, ambele
reprezentând comunitatea târgoveţilor şi membrii acestui se numesc în actele
slavone raiţi, termen polono-rutian, care însemna cuvântul sfetnici. Deşi avem
prea puţine date asupra acestor două consilii, căci în vremuri de mai târziu nu
sunt pomenite totuşi putem bănui că sfatul cel mic este consiliul restrâns al
soltuzului şi pârgarilor, pe când cel mare ar reprezenta adunarea generală în
piaţa târgului al tuturor orăşenilor, în secolul al XV -lea nu se marginea probabil
ca măi târziu, numai la alegerea pârgarului şi al soltuzului, ce se adună şi cu alt
prilej, când se luau hotărâri mai importante.
Desigur că şi satele aveau în trecut un fel de autonomie cu sfatul lor, dar
pe lângă deosebirea constituită de privilegiile speciale orăşeneşti, trebuie să
ţinem seama că juridiceşte, comunitatea orăşenească avea alte rosturi decât cea
sătească. Comunitatea orăşenească nu era o comunitate nici de moşieri, nici de
şerbi, ci o comunitate de oameni liberi pe pământ domnesc cu dreptul de a se
strămuta chiar în ţări străine. În treburile orăşeneşti se puneau şi probleme de
drept internaţional, întrucât era vorba de legături cu străinii care veneau cu
negoţul lor în oraş sau de negustori ai târgului care mergeau în ţâri străine.
După aceea erau probleme de drept comercial: depozite, preţurile, vămile,
tranzacţiile, adesea în natură. De aceea autonomia oraşelor, însemna nu numai o
organizaţie cu funcţionări proprii, ci şi o situaţie juridică deosebită de a restului
ţări.
Această comunitate liberă se află aşezată pe pământ domnesc şi de aceia
avea şi domnul organele sale în oraş, care reprezentau drepturile moşierului. Ca
în orice moşie, se afla în curte târg, o curte a stăpânului, curtea domneasca.
Acolo stătea vornicul oraşului, titlu de origine slavonă care derivă din (dvor),
curte şi înseamnă comandatul curţii. Vornicii, fie că erau ai ţării fie că erau ai
oraşelor, erau întotdeauna funcţionari militari, şefii unei garnizoane. Vornicii
încetează să funcţioneze la o dată pe care n-o putem fixa în cursul veacului al

98
XVII-lea şi sunt înlocuiţi sau dublaţi în Moldova cu un alt funcţionar numit
ureadnic, sau namestnic, termen slav ce s-ar traduce, prin dregător, sau prin
locţiitor.
Înlocuirea vornicului prin ureadnic înseamnă trecerea autorităţii domneşti
din oraşe de la regimul militar la cel civil. Aceasta trecere s-a făcut într-o epocă
în care situaţia militară a domniei a trecut pe planul ai doilea şi nevoile fiscale
erau mai grabnice şi mai apăsătoare.
Atribuţiile ureadnicului erau, în primul rând, fiscalei ei strângeau venitul
cuvenit domnului şi vegheau la încasarea iui.
Dar dreptul domnului în oraş nu se mărginea la reprezentanţii săi în
calitate de proprietar al solului, ci el ţinea în târg şi scaun de judecată.
Privilegiile municipale au existat la noi întocmai ca în apusul şi centrul
Europei, nu putem spune că cele scrise erau regulile generale, că aici toate
oraşele noastre erau privilegiate cu acte scrise. Bineînţeles că unele acte s-au
pierdut, dar rămân sigur, multe oraşe fără privilegiu. Aceasta înseamnă că acele
oraşe nu se bucură de anumite scutiri, de anumite venituri, ca vămile ce erau
concediate celor privilegiate. Dar şi acestea aveau sfatul lor judeţean şi pârgari,
aleşi cu drept de administraţie şi judecată, veniturile lor, dreptul la o zi de târg şi
la iarmarocul anual, folosinţa ocolului. Totul se petrece ca şi cum ar exista pe
lângă privilegiile scrise şi în drept un obicei orăşenesc nescris, ab antiquo, care,
de fapt, era şi el un privilegiu. Erau întocmai ca în proprietatea boierească şi
moştenească, oraşe cu hrisov şi alte fără, cu drept nescris.
Pe lângă privilegii de târg oraşul avea, ca urmare acestuia şi dreptul de
vamă. Vămile, în trecutul nostru se petreceau în primul rând la oraşe, cele de
garanţie sau vaduri, care erau de mică importanţă. Vama era a domnului, dar era
de două feluri, cea mare şi cea mică. Ultima se plătea la trecerea pe teritoriul
oraşului, cea mare era vama de târg la desfacerea mărfurilor, ce se plătea de
câtre cumpărători, bineînţeles în natură. Trebui să observăm că sistemul vamal
medieval era tocmai inversul celui contemporan, întemeiat pe mercantelizm şi
protecţionism.
În Evul Mediu se plătea vama pentru export, iar pentru import foarte
puţin sau de loc; de asemenea se plătea vama mare pentru marfa de tranzit.

99
După concepţia economică a vremii, negustorii străini ce aduc marfă folositoare
trebuie încurajaţi dacă iau însă din mărfurile noastre să plătească pentru a le
avea. Mărfurile de tranzit aduse din ţări depărtate erau obiecte preţioase pentru
care se putea plăti mai mult.
Ca o urmare a sistemului la oraş era şi faptul ne înscris în privilegiile
orăşeneşti, dar care se vede din tratele comerciale: obligaţia negustorilor străini
de a călători pe un anumit drum, ne putând evita oraşele în care se plătea vama,
obligaţia drumului este una din temeliile comerţului medieval. Cealaltă temelie
dreptul de depozit, dreptul unor oraşe de a monopoliza comerţul unui anumite
produse, făcea pe orice negustor ce venea cu acele produse în ţara să se
oprească într-un anume oraş şi să vândă acolo marfă sau s-o depună în
magazinul oraşului cu dreptul de monopol asupra uni produs. Mai departe
localnicii veneau s-a caute negustorii din alte părţi.
Consiliul orăşenesc avea o cancelarie proprie cu câteva dieci, el păstra
catastiful şi sigiliul târgului. În catastiful târgului erau trecute toate tranzacţiile
cu imobil eliberând părţilor contractante documente întărite prin sigiliul
orăşenesc. Şoltuzul împreună cu pârgarii eliberau mărturii pentru vânzări,
schimburi, certificau zapise pentru astfel de tranzacţii aplicând pecetea târgui.
Domnia recunoştea sigiliul târgului ca mijloc legal de confirmare a actelor,
emise de organul local.
Ocolul în secolul al XVII-lea erau o totalitate de sate domneşti grupate în
jurul unui oraş. Domnii peregrinând prin ţară aveau curţi în fiecare târg. Pentru
întreţinerea acestora erau folosite veniturile satelor din ocoale.
La general, acesta era sistemul de administrare locală în Moldova
Medievală de şi schimbări radicale de conţinut nu interveneau des.
Printre formele noi apărute mai târziu se evidenţia mai ales vornicia
obştilor, care era un serviciu special în stat, cu începerea din a doua jumătate a
sec. XVIII-lea. Era un consiliu de boieri şi negustori. Curând s-a divizat în
vornicia treburilor din înlăuntru şi vornicia treburilor din afară.
Acest sistem de administrare generală a existat în Moldova de a lungul
secolelor în perioada feudalismului.

100
 Cadrul istoric al problemei abordate este reprezentant de următoarele
jaloane principale ale istoriei administraţiei naţionale:
 Constituirea administraţiei în cadrul primelor formaţiuni prestatale şi a
Statului medieval Moldova.
 Evoluţia sistemului de administrare în evul mediu, începând cu
unificarea administrativă a Moldovei din timpul domniei lui Roman 1
şi Alexandrul cel Bun şi terminând cu dezmembrarea teritorială de la
sfârşitul secolului XVIII-lea.
 Dualitatea sistemelor contrar opuse din Moldova de dreapta Prutului în
prima jumătate a secolului al XIX-lea şi cea din stânga de până la 1917.
 Democratizarea sistemului de administrare în Basarabia şi Transnistria
în anii 1917-1918.
 Administraţia românească în Basarabia interbelică.
 Instituirea şi evoluţia sistemului sovietic de administrare (RASSM în
anii 1924-1940 şi RSSM 1940-1941 şi 1944-1991).
 Ultima etapă, cea actuală, a administraţiei publice din Republica
Moldova din anii 1991-1997.

5.6.4. Implantarea sistemelor de

administrare străine în Moldova.
În anul 1484 în urma cuceririi de către imperiul otoman a cetăţii Chilia
apoi a Cetăţii Albe pe teritoriul Moldovei î-şi începe apariţia administraţia
străină – otomană.
Moldova avea statutul unui teritoriu ce nu este parte integrată a
Imperiului Otoman fiindu-i păstrată Statalitatea, exercitând puterea de Stat în
propriile sale organe. Pe parcurs însă, dependenţa economică susţinută de
administrarea militară permanentă a dus la dependenţa politică cu grave
consecinţe a poporului moldovei.

101
 Atribuţiile domnitorului din domeniul politicii externe iau fost limitate
considerabil. Domnitorul nu putea declara război, participa la vreo alianţă,
încheia tratate, fără permisiunea sultanului. La rândul său sultanul includea în
tratate clauze referitoare la Moldova fără a consulta pe domnitor.
Atribuţiile de politică internă i-au fost lăsate domnitorului, dar sunt cazuri
de amestec şi în aceste chestiuni.
Deci păstrându-se instituţia domniei prerogativele ei au fost limitate, ceea
ce înseamnă servierea suveranităţii ţării. Dominaţia otomană a afectat grav şi
integritatea teritorială a statului deoarece cetăţile din Jurul Cetăţii Albe, Chiliei,
Tighinei au fost transformate de turci în raiale - unităţi administrative ce erau
conduse de musulmani, prin metode musulmane de administrare. O parte din
pământurile din imediata apropiere a raialelor au fost cedate de către sultan
tătarilor nohai, vasali ai hanului din Crimea, care era, la rândul său vasal a
sultanului turc.
Sfatul domnesc ca organ consultativ pe lângă domn, de ia mijlocul
secolului al XVI-lea avea o componenţă, în exclusivitate numai din dregători.
Însăşi boierimea devine în consecinţă dregătorie, ceea ce pe deoparte stimula
lupta pentru putere, iar pe de altă parte intensifica rolul sfatului domnesc şi al
membrilor săi în politica ţării. Rolul sfatului domnesc numit şi cu termenul turc
"divan", s-a intensificat fiind o instituţie mai stabilă decât domnia. Deoarece
domnul putea fi oricând mazilit de sultan. De aceea sultanul prezenta garanţii
pentru monarhiştii străini, care acordau ajutor financiar domniei lui, pentru
restituirea creditelor.
Sfatul chiar în absenţa domnitorului emitea acte de confirmare a
tranzacţiilor ce aveau ca obiect pământul.
Vechile denumiri ale dregătorilor care executau puterea executivă la nivel
central, s-au păstrat, dar aparatul centrai s-a perfecţionat în primul rând a avut
loc separarea punctelor publice de cele private, care mai înainte erau întreţinute
de persoanele unuia şi aceluiaşi dregător.
Veniturile şi cheltuielile statului erau administrate de marele vistiernic, iar
cele ale domnitorului de marele cămăraş. Această situaţie s-a menţinut până în
anul 1812.

102
 Administraţia austriacă. Al doilea tip de administrare străină a fost
administrarea austriacă, instituită în nordul Moldovei în urma anexării ei la
Austria în baza tratatului încheiat cu Imperiul otoman la 7 mai 1775.
Denumirea acestui teritoriu a fost schimbat în Bucovina. Administraţia
austriacă s-a menţinut până în toamna anului 1812 când Bucovina s-a unit cu
România.
Al treilea sistem de administrare străin a fost cei rusesc în raioanele
Moldovei din stânga Nistrului în urma anexei Transnistriei la Rusia în anul
1792 iar apoi anexarea Moldovei de la est de Prut în 1812 conform tratatului de
pace de la Bucureşti.
În rezultatul anexării Basarabiei la Rusia în anul 1812 pe acest teritoriu a
fost instituit sistemul rusesc unic de administrare. Acest proces s-a desfăşurat
treptat, iniţial au fost create condiţii favorabile. Populaţia Basarabiei a fost
scutită de impozite pentru doi ani de zile. Denumirea de Basarabie a fost dată în
1813 cu centrul administrativ Bender (1813-1818).
Sistemul rusesc de administrare se divizează în câteva perioade:
 1812-1818 - perioada de administrare provizorie;
 1818-1828 - perioada de administrare autonomă;
 1828-1872 - administrarea regională;
 1873-1917 - administrarea gubernială definitiv rusească.
La prima etapă se foloseau în administrare legile şi tradiţii naţionale. În
1813 a fost adoptat documentul "pravilele provizorii de administrare în
Basarabia" Conform lor Basarabia se împărţea în următoarele ţinuturi: Iaşi,
Lăpuşna, Orhei, Hotărniceni, Bender, Cetatea Albă, Chilia, Izmail, Cahul,
Greceni şi Codru.
Ţinuturile se împărţeau în ocoale, ocoalele în plase (volşti) şi apoi în
comune sau sate. Puterea administrativă a ţinutului era atribuită ispravnicului,
căruia îi erau subordonaţi căpitanii de târg, căpitanii de mazini şi vechilii.
Ocoalele erau administrate de ocolaşi, iar satele de vornici.
În 1818 ţarul Alexandru I a emis un rescript prin care a întărit statul
autonomic al Basarabiei "Aşezământul organizării oblastei Basarabia".

103
 În prima perioadă Basarabia era administrată de un guvernator civil şi
militar. Primul guvernator civil a fost numit generalul Scarlat Sturza, de origine
moldovean, crescut în Rusia. A deţinut acest post un an, apoi a fost numit
generalul rus Bahmetiev.
După 1818 organele de administrare a Basarabiei erau sfatul suprem sau
verhovnâi sovet. Drept puterea executivă erau trei departamente. Basarabia avea
organul de administrare autonomă centrală şi locală.
În componenţa Sovetului Suprem intrau 11 persoane, toţi erau boieri, iar
în anii 20 ai secolului XIX-lea se începe rusificarea administrării basarabene.
Organele de conducere sunt înlocuite de persoane aduse din Rusia. Până în
1828 funcţionau două limbi de stat: rusă şi moldovenească.
La etapa administrării regionale şi gubernale funcţionau următoarele
organe:
Guvernatorul - care se află în fruntea regiunii. În 1873 există un
gubernator separat al Basarabiei. În ordine descrescândă urmau următoarele
trepte administrative:
Zemstfele - care se afla în fruntea fiecărui judeţ. La acea perioadă existau
şapte judeţe: Bender, Orhei, Chişinâu, Bălţ, Soroca şi Hotin. Zemstva ca formă
de administrare a fost introdusă în Basarabia în 1869 (până atunci erau
ocoalele), dar nu în toate judeţele. Judeţele Cahul, Izmail şi Cetatea Albă,
conform tratatului de pace de la Paris au fost întoarse Moldovei în 1856. În
1878 aceste trei Judeţe au fost reanexate la Rusia, dar s-a lăsat sistemul de
administrare românesc, până în 1917.
Volostele s-au plasele în Basarabia erau în număr de 105. Sate - 1544 la
număr.
Organele administrative din Basarabia erau guvernatorul,
viceguvernatorul, zemstfa gubernală şi camera de consiliu.
Judeţele erau administrate de duma zemstfei, uprava zemstfei şi
cancelaria.
Volostele erau administrate de duma volostei, uprava volostei şi
cancelaria.

104
 Zemsfele judeţene alegeau organul central al provinciei numit adunarea
zemstfei guberniei, Administrarea se convoca o dată în an pe un termen de
douăzeci zile. Organul executiv al Basarabiei era uprava zemstfei guberniale,
care compusă din preşedinte, doi-patru membri aleşi pe un termen de trei ani.
Nu aveau drept de vot femeile, bărbaţii până la 25 ani, cei restituiţi din
funcţii publice, cei condamnaţi, străinii care nu aveau jurământ de supuşenie
Rusiei şi evreii.
Administraţia volostei era alcătuită din adunarea volostei, preşedintele
volostiei şi judecătorii de volostie.
Preşedintele volostiei se alegea la adunarea generală, ce se convoca
duminica. Uprava volostei era compusă din preşedinte şi doi-şapte membrii pe
un termen de trei ani. Puteau fi aleşi bărbaţii după 21 ani, ştiutori de carte, să nu
fie rude între ei până la gradul doi.
Sarcina principală a upravei era adunarea impozitelor de două ori pe an.
Comuna era administrată de un primar de doi ajutori ai lui, comandantul
poliţiei, cancelaria statului şi un pisar.
Sistemul de administrare în Basarabia era unic în întreaga Rusie, unica
deosebire era pentru cele trei ţinuturi de la Sud.
Modificări ale sistemului rusesc de administrare s-au produs în primăvara
anului 1917. Guvernul provizoriu în frunte cu cneazul Lvov a emis câteva
decrete privind destituirea guvernatorilor şi înlocuirea lor prin comisari.
La 21 mai 1917 a fost adoptată legea cu privire la realegerea deputaţilor
numiţi glasnic şi începutul pregătirii pentru alegerile constituţionale.

5.7. Administrarea publică

contemporană în Republica Moldova.
Administraţia publică constituie un sistem cu o structură bine
determinată, această structură reprezintă ansamblu conexiunilor dintre toate
elementele sale, ordinea şi poziţia lor ce compun sistemul cu un tot întreg.
Astfel, prin structură subînţelegea modul în care sunt ordonate elementele unui
sistem precum şi relaţiile ce se stabilesc între acestea în procesul realizării
funcţiilor sistemului respectiv de administrare. Sistemul administraţiei publice
105
se constituie în baza a două criterii principale - teritorial, căruia îi corespunde
structura ierarhică, şi funcţional, căruia îi corespunde structura funcţională. De
aceea întregul sistem ai administraţiei publice este amenajat sub forma unei
structuri mixte, ierarhic funcţionale. Din punct de vedere al competenţei
teritoriale structura organizatorică a sistemului autorităţilor administraţiei
publice se divizează în două categorii: cea a autorităţilor centrale (Guvernul,
ministerele departamentele şi celelalte organe centrale), competenţa cărora se
extinde asupra întregului teritoriu al ţării şi cea a autorităţilor locale, când
competenţa lor se răsfrânge asupra unei unităţi administrativ-teritoriale sau doar
a unei părţi din teritoriul naţional. De rând cu consiliile locale respective şi
primării, astfel de autorităţi mai sânt de asemenea şi serviciile publice
descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale de specialitate.
Constituirea structurilor autoconducerei locale şi mecanismul activităţii
lor sunt determinate de un cadru legislativ adecvat cerinţelor actuale. În
Republica Moldova acest suport juridic este reprezentat de constituţia ţării şi de
următorul set de legi, adoptate de Parlament: Legea privind organizarea
administrativ-teritorială a Republicii Moldova, Codul electoral, Legea privind
administraţia publică locală, Legea privind statutul special al Găgăuzei, Legea
privind statutul municipiului Chişinău. Legea serviciului Public, Legea privind
statutul - cadru al satului (comunei) şi oraşului (municipiului).
Constituţia Republicii Moldova adoptată la 29 iulie 1994, prin articolele
sale nr.109-113 stabileşte principiile de bază ale administraţiei publice locale,
organizarea administrativ-teritorială, modul de formare şi activitate a
autorităţilor publice săteşti, urbane, raionale precum şi formula legislativă de
atribuire a unor forme şi condiţii speciale de autonomie a localităţilor din stânga
Nistrului şi a unora din Sudul republicii conform statutelor speciale adoptate
prin legi organice.
Structura sistemului administraţiei publice locale sunt determinate prin
legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova,
adoptată de Parlament la 7 decembrie 1994 şi promulgată prin decretul
Preşedintelui ţării la 4 ianuarie 1995. Această lege formează cadrul Juridic al
organizării administrativ-teritoriale a ţării noastre, teritoriul căreia se divizează

106
în următoarele unităţi: raioanele, oraşe şi sate. Statutul fiecăreia din aceste trei
tipuri se stabileşte de către Parlament. Legea respectivă determină principiile
organizării şi unităţile administrativ - teritoriale concrete, modul formării şi
desfiinţării acestor unităţi, precum şi mecanismul modificării hotarelor lor.
Conform art.9 al acestei legi raionul - unitate administrativ - teritorială
alcătuită din sate (comune) şi oraşe, unde prin teritoriu, relaţii economice şi
social - culturale, în centrul căruia este situat sediul consiliului raional ce se
numeşte oraş-reşedinţă şi denumirea raionului poartă numele acestui oraş.
Iniţial legea stabilea 40 raioane, dar foarte curând, doar peste 10 zile au survenit
schimbări de structură în legătură cu adoptarea ulterioară a legii privind statutul
juridic special al Găgăuzei.
În această ordine altă unitate administrativ-teritorială conform art.4 ai
Legii respective este satul care cuprinde populaţia rurală unită prin teritoriu,
relaţii economice, social - culturale, tradiţii şi obiceiuri. Două sau mai multe
sate se pot uni şi forma o comună.
Oraşul este o unitate administrativ-teritorială mai dezvoltată decât satul
din punct de vedere economic şi social având datorii edilitar-gospodăreşti cu
funcţie administrativă, industrială, comercială, politică şi culturală, a cărei
populaţie, în mare parte este încadrată în industrie, în sfera deservirii publice şi
în diferite domenii de activitate intelectuală. Oraşele care au un rol deosebit în
viaţa economică, social - culturală, ştiinţifică şi administrativă a ţării primesc
statutul de municipiu. Legea a atribuit acest statut şi au devenit municipii
oraşele Chişinău, Bender, Bălţ şi Tiraspol. Municipiile pot avea în componenţa
lor şi unităţi administrativ - teritoriale autonomi, inclusiv oraşe, sate (comune)
şi alte localităţi rurale.
În limitele teritoriale ale acestor structuri administrative se instituie
autorităţile publice locale. Astfel, Legea privind administrarea publică locală,
adoptată de Parlament la 7 decembrie 1994, determină că administraţia publică
locală este autoritatea reprezentativă, organizată, de populaţia unităţii
administrativ-teritoriale pentru soluţionarea problemelor de importanţă locală,
pornind de la interesele şi necesităţile sale, în conformitate cu Constituţia.

107
 În domeniul reformării acestui nivel structural deja s-a acumulat o
anumită experienţă. Sub aspect legislativ reforma administraţiei publice locale
în Republica Moldova are o istorie relativa a sa. Fiind declanşată acum 8 ani
prin adoptarea la 10 iulie 1991 de Parlament a Legii "Cu privire la bazele
autoadministrării locale". concomitent în acelaşi an, Guvernul a adoptat
Regulamentul provizoriu pentru perioada de tranziţie la noua delimitare
administrativ-teritorială. Conform acestor două acte normative fostele soviete
săteşti din perioada regimului sovietic au fost înlocuite prin primării, iar
preşedintele lor au fost numiţi primari. A fost întreprinsă o tentativă de a alege
secretarul primăriei numai din rândul consilierilor. Concomitent s-au lichidat
comitetele executive săteşti ca organe executive, permiţând primarilor să decidă
de sinestătător.
Într-o societate modernă este absolut necesar să se stabilească o structură
optimală a administraţiei publice locale, ce ar permite atât evitarea
suprademensionării aparatului administrativ, cât şi subdemensionarea acestui
aparat. Cadrul legislativ nu numai permite, ci şi obligă constituirea unei
structuri administrative progresiste. Conform Constituţiei Republicii Moldova,
administraţia locală să fie realizată prin voinţa poporului executată prin forme
ale democraţiei directe şi reprezentative prin participarea populaţiei la
discutarea şi rezolvarea celor mai importante probleme, inclusiv alegerea
organelor respective, participarea la rezolvarea deciziilor adoptate şi executarea
controlului asupra activităţii organelor administrării locale.
Legea privind administraţia publică locală determină ca autorităţile
autoconducerii locale se instituie în sate (comune), oraşe (municipii) şi raioane
(judeţe). Toate aceste unităţi administrativ teritoriale sunt persoane juridice.
Autonomia locală se realizează prin următoarele autorităţi ale
administraţiei publice locale: de o parte, consiliile ca autorităţi deliberative şi pe
altă parte - primăriile săteşti (comunale), oraşelor (municipiilor).
Formele tradiţionale moldoveneşti au evoluţionat pe parcursul istoriei. În
prezent consiliile locale sunt organe colegiale de administrare în Republica
Moldova.

108
 Alt principiu de bază, înscris în Constituţie şi în legea respectivă, este
descentralizarea teritorială. Ea are menirea principală să permită colectivităţilor
umane sau serviciilor publice, să se autoadminstreze, dar sub controlul
organelor centrale de specialitate. Esenţa descentralizării administrative constă
în transferarea unor autorităţi în unităţile administrativ - teritoriale pentru ca
problemele care interesează populaţia să fie soluţionate la nivelul acestor unităţi
în condiţiile de oportunitate şi operativitate.
Astfel, descentralizarea înseamnă transmiterea unor funcţii ale organelor
centrale autorităţilor conducerii locale. În scopul descentralizării unor
subdiviziuni teritoriale sau a unor servicii speciale trebuie recunoscută mai întâi
personalitatea lor juridică. Aceasta înseamnă că subdiviziunea sau serviciile
respective iniţial li se recunoaşte disponibilitatea unui patrimoniu distinct de
acel al statului, încât să dispună de mijloacele necesare pentru satisfacerea
intereselor lor locale atribuite lor.

5.8. Sisteme contemporane de

administrare publică locală.
În prezent există trei mari sisteme de administrare publică locală:
 continentala;
 anglo-saxonă;
 mixtă.
Ne vom referi în continuare la faptul că apariţia acestor sisteme se
datorează şi marilor sisteme de drept cunoscute în prezent. Astfel, în lumea
contemporană coexistă trei mari sisteme de drept; sistemul continental (sau
romano-german, la baza căruia se găseşte sistemul de drept francez şi german,
sistemul "common-law", reprezentat prin sistemul de drept britanic şi sistemul
de drept religios, tradiţional, răspândit, mai ales, în ţările de religie musulmană,
hindusă sau rabinică. La o privire atentă vom putea observa că şi sistemele de
administrare poartă aceleaşi denumiri: sistemul administrativ continental sau
francez, sistemul administrativ anglo-saxon, şi sistemul administrativ mixt. Este
poate necesar să amintim faptul că până nu demult, mai exista un sistem
administrativ socialist sau "de comanda", care a pierit o dată cu prăbuşirea

109
sistemului politic al URSS, însă este adevărat ca efectele sistemului socialist se
resimt încă destul de puternic şi astăzi. Un exemplu în această privinţă îl
constituie şi faptul că majoritatea fostelor ţări socialiste s-au grăbit să înscrie în
noile lor Constituţii post-totalitariste o serie de principii de organizare a statului
de drept (separaţia puterilor, pluralismul politic, supremaţia legilor, etc.), dar s-
au arătat încă destul de nepregătite pentru a admite implementarea autonomiei
locale si descentralizării serviciilor publice în viaţa comunităţilor locale. Vom
prezenta în continuare o scurtă trecere în revistă a principalelor sisteme de
administrare publica.

5.8.1. Sistemul continental francez de

administrare.
Acest sistem de administrare îşi are rădăcinile în sistemul de drept
francez, specificul căruia ţine de aliajul realizat între organele de administrare
elective şi cele numite, ori altfel spus, deosebindu-se printr-un regim de tutelă al
statului în teritoriu. Astfel, în cadrul unităţilor administrativ-teritoriale de
nivelul 1 (care poartă denumirea de comună), există numai organe elective de
administrare, iar în cele de nivelul II (districte, departamente, regiuni, provincii,
etc.), există şi organe de administrare, numite de autorităţile centrale, care
exercită pe lângă funcţiile de administrare funcţii de tutelă. Aceasta tutelă nu
trebuie înţeleasă ca un amestec în activitatea organelor locale din partea celor
centrale, deoarece aceasta se exercită doar într-un cadru restrâns, stabilit de
lege. Organele statului în teritoriu sunt cunoscute în diferite ţări sub diferite
denumiri: prefect, comisari, ministru de stat, delegat al guvernului, guvernator,
etc. Menţionăm, însă, că în acest sens contează mai puţin denumirile lor, care
diferă de la ţară la ţară, şi mai mult - funcţiile efective pe care acestea, ca
reprezentanţi oficiali ai puterii executive în teritoriu, le exercită. Una din
sarcinile lor directe ţine de administrarea serviciilor publice deconcentrate,
adică cele care nu au fost descentralizate, păstrându-şi subordonarea pe
verticală fără de un minister naţional, iar pe orizontală - subordonându-se
acestui reprezentant al guvernului în teritoriu. O altă sarcină ţine de capacitatea
lor de a exercita funcţii de control asupra activităţii organelor locale de

110
administrare, dar numai în ceea ce priveşte legalitatea actelor adoptate şi nici de
cum - oportunitatea lor.
Vom mai menţiona aici că prevederile Cartei Europene evită concepţia
clasică a tutelei administrative şi o substituie prin cea de control administrativ,
care poate pondera acţiunile sau actele ilegale, adoptate de către anumite
autorităţi publice locale. Contestarea actelor ilegale poate avea loc numai în
instanţă judecătorească specializată, cum ar fi: Tribunalul Administrativ sau
Judecătoria de Contencios Administrativ. Activitatea organelor de administrare
publica este absolut autonomă de activitatea organelor teritoriale ale statului.
Principiul autonomiei locale îşi găseşte o expresie vie, mai ales, la nivelul
resurselor financiare ale colectivităţilor locale. Potrivit Cartei Europene,
"colectivităţile locale au dreptul la resurse financiare proprii suficiente pentru
a-şi exercita în mod liber competenţele recunoscute de lege". Există o regulă,
după care, resursele financiare trebuie să fie proporţionale cu atribuţiile stabilite
de lege şi trebuie să provină din următoarele surse de venituri: impozite locale,
stabilite de lege, venituri realizate din activităţi proprii, subvenţii (pe cât posibil,
necondiţionate), acordate în condiţii de repartizare financiară justă. Un alt
element al autonomiei locale ţine de dreptul colectivităţilor locale de a se asocia
cu alte colectivităţi locale în vederea realizării unor sarcini de interes comun, în
condiţiile legii, sau de a coopera pe plan internaţional cu instituţii reprezentative
ale unor colectivităţi locale. Este foarte importantă şi protecţia legală a
autonomiei locale care se realizează prin dreptul colectivităţilor locale de a
recurge la organele judecătoreşti pentru a-şi asigura liberul exerciţiu al
atribuţiilor şi pentru respectarea drepturilor conferite de constituţie şi lege.
Realizarea noilor principii de administrare locală a înregistrat progrese vizibile
în majoritatea ţărilor europene. Putem menţiona în acest sens exemplul mai
multor ţări europene care au consacrat în cadrul unor legi exprese principiul
descentralizării administrative (Franţa - 1982-83, Belgia - 26.05.89, Italia -
8.06.90). Pentru o mai bună înţelegere, vom prezenta funcţionarea câtorva
modele de administrare în unele ţări europene.
I) Administrarea locală în Franţa. În Franţa, de exemplu, regimul local
este caracterizată prin instituirea a trei nivele de gestionare a problemelor

111
locale: comuna, departamentul şi regiunea. Unitatea de bază o constituie
comuna, care poate fi urbană sau rurală. Administrarea comunei se înfăptuieşte
printr-un autentic "parlament al comunei", cunoscut sub numele de consiliu
municipal. Cei peste 500.000 de consilieri locali din Franţa reprezintă o forţă
politică majoră, în virtutea căreia se soluţionează nu numai probleme locale, dar
chiar şi unele de interes naţional. Consiliul municipal este ales prin vot direct,
universal pentru un mandat de 6 ani. La prima sa şedinţă, acest consiliu alege,
prin vot secret şi cu majoritatea absolută a voturilor exprimate, primarul şi
adjuncţii lui. Dacă după primele două tururi de scrutin nu se obţine această
majoritate, primarul este ales cu majoritate relativă de voturi. Primarul şi
adjuncţii săi formează Municipalitatea sau Biroul consiliului municipal, fără a
avea pretenţia de a se constitui într-un for sau o instanţă administrativă.
Primarul comunei este reprezentantul statului în comună, şeful administraţiei
comunale şi preşedintele consiliului municipal. În calitatea sa de reprezentant al
statului, primarul are datoria de a publica şi a executa pe teritoriul comunei
legile şi alte acte normative care îi sunt transmise prin intermediul prefectului.
Totodată, primarul îndeplineşte şi funcţiile ofiţerului de stare civilă, este
responsabil de buna organizare a alegerilor, de funcţionarea poliţiei municipale,
a poliţiei rurale şi de punerea în aplicare a deciziilor ce revin acestor organe ale
ordinii publice. În calitatea sa de şef al administraţiei comunale, primarul
trebuie să execute deciziile consiliului municipal, să acorde autorizaţii de
conducere, să elaboreze proiectul de buget şi să îndeplinească funcţia de
ordonator de credite, să semneze contracte, să numească şi să decidă asupra
statutului funcţionarilor comunali şi să reprezinte comuna în justiţie. Adjuncţii
primarului sunt aleşi de către consiliul municipal fiind inamovibili. Numai dacă
absenta lor este nejustificată mai mult de trei ori sau dacă primarul
demisionează pentru a ridica problema realegerii acestora, adjuncţii primarului
pot fi schimbaţi din funcţie. La rândul lor, adjuncţii sunt responsabili în faţa
primarului de toate activităţile acestora.
Departamentul - reprezintă o colectivitate teritorială, a cărei organizare şi
funcţionare este supusă regulilor privind administrarea treburilor comunale. În
fruntea departamentului se află un Consiliu General, al cărui preşedinte este
şeful executiv al departamentului. Departamentul intervine pe cale indirectă în
112
probleme de interes comunal, inclusiv prin acordarea de subvenţii pentru
realizarea unor obiective de interes comunal sau intercomunal (probleme
sociale, incendii, proiecte intercomunale, etc.)
Regiunea - reprezintă nivelul intermediar între administraţia centrală de
stat, pe de o parte, comune şi departamente, pe de altă parte. Regiunea
reprezintă cea mai nouă creaţie a administraţiei locale franceze (datând cu anul
1786), deşi istoria ei începe încă din secolul XIV -lea. Cele 26 de regiuni ale
Franţei beneficiază de consilii alese, cu un număr de consilieri care variază între
31 şi 197. Consiliul îşi alege un preşedinte şi un birou compus din 4 până la 10
vicepreşedinţi. Preşedintele consiliului regional asigură funcţionarea serviciilor
regionale, elaborează bugetul, este ordonator de credite şi răspunde de
gestionarea domeniului regiunii.
Prefectura franceză, reprezentată de către Prefect, conduce ansamblul
serviciilor exterioare ale administraţiei de stat. Prefectul este reprezentantul
fiecărui minister şi al guvernului în teritoriu pentru a contribui la executarea
legilor şi a celorlalte reglementări, pentru a asigura controlul administrativ şi al
legalităţii actelor comunale, departamentelor şi al stabilimentelor publice din
cadrul departamentelor, cât şi pentru anumite intervenţii ale stalului în domenii
strict economice.
II) Administraţia locală în Belgia. Comunele belgiene, din mediul rural
sau urban, dispun de câte un consiliu comunal, în componenţa a 7 membri
(pentru comunele care au mai puţin de 1000 de locuitori) şi a 55 de membri (în
cele care au peste 300.000 de locuitori). Consiliile comunale sunt alese pe un
termen de 6 ani, cu începere din 1 ianuarie al anului ulterior datei alegerilor.
Consiliul comunal desemnează din rândul membrilor săi aşa-numiţii consilieri
municipali sau consilieri magistraţi, care pot avea rolul de ajutori ai primarului.
Numărul acestor consilieri diferă de la o comună la alta în funcţie de numărul
populaţiei (2 - în comunele sub 1000 de locuitori şi 10 - în cele care au peste
200.000).
Primarul comunei este numit de câtre Regele Belgiei, din numărul
membrilor consiliului comunal, candidaturile lor sunt prezentate de către
consilieri guvernatorului provinciei, trebuind să cuprindă majoritatea

113
semnaturilor celor aleşi pe lista pe care a figurat în alegeri şi candidatul la
postul de primar. În cazul în care primarul nu poate fi desemnat din rândul
acestor consilieri, el poate fi numit de către regele Belgiei, din rândul altor
alegători care au împlinit 25 de ani, obţinându-se în acest scop avizul special al
delegaţiei permanente a Consiliului de provincie. În cazul în care primarul nu-şi
poate îndeplini obligaţiile de serviciu, Consilierii magistraţi în locul primarului.
În fiecare comună există un Secretar, numit de către consiliul comunal, care
pregăteşte şedinţele Consiliului comunal şi ale Colegiului, format din primar şi
consilieri magistraţi. Secretarul conduce coordonează serviciile comunale în
materie de disciplină, secretarul poate fi suspendat din funcţie de către colegiu
pe o durată maxima de 3 luni şi poate fi revocat de către consiliul comunal.
Comunele dispun de un număr variabil de consilieri, în funciţie de mărimea
acestora, de agenţii fiscali care sunt numiţi de către consiliul local, a căror
intrare în exerciţiul funcţiunii este condiţionată de o depunere a jurământului şi
a unei cauţiuni stabilite printr-o hotărâre regala. Bugetul comunal cuprinde la
partea venituri donaţiile şi legatele, care pol fi operate fără nici o restricţie până
la suma de 100.000 franci, iar peste aceasta suma - cu acordul instanţelor
prevăzute de lege (delegaţia permanenta a consiliului regional sau cu aprobarea
regelui); veniturile obţinute de comună din exploatarea proprietăţii şi a
drepturilor acesteia, impozitele directe către stat şi cote adiţionale, stabilite de
către comune la impozitele câtre stat sau către provincie, ca şi taxele comunale
adiţionale. Cheltuielile bugetare privesc achiziţionarea şi completarea
registrelor de stare civilă, plata abonamentelor pentru publicaţia oficială
"Moniteur belge" şi "Memorial administratif", contribuţiile stabilite pentru,
bunurile comunale, datoriile comunei, retribuirea primarului, a consilierilor
magistraţi, a secretarului, a agentului fiscal şi a funcţionarilor comunali,
cheltuielile biroului administraţiei comunale, plăţile datorate pentru întreţinerea
clădirilor comunale, cheltuielile privitoare la învăţământ, salubritate, drumuri
comunale şi rurale, precum şi alte cheltuieli aflate în sarcina comunei. Serviciile
necesare comunei care poartă un caracter industrial pot fi organizate în cadrul
unei regii autonome, urmând să fie gestionate în afara cheltuielilor datorate
serviciilor generale ale comunei şi suportate de la buget. Beneficiile acestora se
varsă anual în bugetul comunei.
114
 5.8.2. Sistemul de administrare anglo-
saxon.
Acest sistem este cunoscut şi sub denumirea de "self-government" (auto-
administrare). Specificul acestui sistem ţine de absenţa centralizării, lipsa unei
autorităţi regionale de control direct, lipsa autorităţilor de tutelă administrativă
(prefect), alegerea autorităţilor locale prin vot direct sau indirect. Unităţile
administrativ-teritoriale din ţările anglo-saxone pot fi considerate drept
"republici în miniatură" sau adevărate "anclave" ale democraţiei locale.
Sistemul britanic de administrare locală se caracterizează prin recunoaşterea
legală timpurie a identităţii colectivităţilor locale. Acest fapt deosebit de
important s-a produs încă prin secolul al XIX -lea. Ulterior, aceste unităţi
administrativ-teritoriale constituite istoriceşte au primit consacrarea expresă
prin legi speciale, care stabilesc structura, capacitatea juridică, resursele
acestora, asigurându-le principiul fundamental al descentralizării
administrative.
I). Administraţia locală în Marea Britanie. Structura administraţiei
engleze este deosebit de sofisticată, de altfel ca şi sistemul de drept, cunoscut şi
sub denumirea de "common law", atât datorită diversităţii colectivităţilor locale,
cât şi datorită relaţiilor care se stabilesc între acestea. Fiecare dintre cele patru
părţi care compun Regatul unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord (Anglia,
Ţara Galilor, Scoţia şi Irlanda de Nord) dispune de o organizare locală distinctă,
anumite similarităţi de organizare locală înregistrându-se doar între sistemul
englez şi cel al ţarii Galilor.
Comuna rurală sau parohia - este cea mai mică şi cea mai veche unitate
teritorială locală, datând din evul mediu, iar modul său de organizare stă la
originile Parlamentului britanic. Apariţia parohiei este legată de sosirea pe
pământul Angliei a anglo-saxonilor, care au întemeiat mici colectivităţi locale,
administrate de către o Adunare a persoanelor adulte. Această Adunare locală
îşi desemna patru membri ai săi pentru a fi reprezentată în raporturile cu alte
colectivităţi. Parohiile au conservat o serie de elemente ale organizării
religioase, după convertirea Angliei la catolicism. Evoluţia ulterioară a
parohiilor este legată de disocierea funcţiilor religioase ale acestora de cele laice

115
şi de constituirea unor structuri administrative proprii (parish council). În
prezent există peste 10.000 de parohii, conduse de către consilii locale sau de
adunări ale alegătorilor. Astfel, în aproximativ 2.000 de parohii, cu o populaţie
mai mică de 200 de locuitori, există o adunare a alegătorilor, care se convoacă,
ca pe vremuri, de două ori pe an, participanţii votând anumite chestiuni ţinând
de rezolvarea problemelor specifice comunale prin ridicare de mâini. Consiliul
parohial este format din 5 până la 25 membri aleşi, prin vot secret, pentru o
perioadă de patru ani.
Districtele urbane şi rurale - reprezintă grupări de parohii, constituite în
conformitate cu prevederile legii privind funcţionarea administrării locale (de
după 1948), prin care s-au conferit o serie de atribuţii de ordin sanitar,
competenţele lor lărgindu-se ulterior, mai ales, prin preluarea unor probleme
sociale. Consiliul Districtului este format din consilieri locali, delegaţi câte unul
din partea fiecărei parohii locale şi activând pe baza unui mandat de trei ani.
Burgurile engleze - sunt aglomeraţii urbane, care se bucură de o anumită
importanţă istorică şi care nu sunt incluse în cadrul districtelor urbane,
beneficiind de un statut administrativ distinct, în virtutea unei cereri aprobate de
consiliul comitatului sau, dacă există opoziţia fată de această cerere, de către
Parlament. Consiliul burgului este ales pe o perioadă de patru ani, fiecare cartier
desemnând consilieri, care se reunesc anual. Consiliul este format din primar,
consilieri-magistraţi şi consilieri simpli. Primarul este ales dintre consilieri sau
dintre consilierii-magistraţi, pe durata unui mandat de un an de zile; el conduce
lucrările consiliului şi joacă, mai ales, un rol de judecător de pace şi maestru de
ceremonii.
Comitatele-burguri - sunt oraşe cu peste 50.000 de locuitori, ale căror
consilii realizează atât atribuţiile consiliului burgului cât şi cele ale consiliului
de comitat.
Comitatele - constituie unităţi administrativ-teritoriale a căror organizare
este asemănătoare cu cea a burgurilor. Cele circa 60 de comitate au, însă, un
consiliu compus dintr-un număr de membri stabilit de guvern, un consilier
pentru o circumscripţie electorală parlamentară. Consiliul îşi alege consilierii-
magistraţi şi un preşedinte (chairman). Consilierii nu sunt retribuiţi, dar

116
beneficiază de un autoturism şi de alte facilităţi care le permit să-şi
îndeplinească atribuţiile mandatului deţinut. Aceste atribuţii sunt extinse asupra
unor probleme de educaţie, şomaj, locuinţe, agricultură, maternitate, drumuri şi
şosele, supravegherea districtelor şi parohiilor.
Reprezentanţa regelui (lord lieutenant) este o persoană a comitatului care
îndeplineşte numai funcţii non-onorifice şi de reprezentare, fără ca să se implice
în procesul de administrare locală.
Londra - capitala Marii Britanii, beneficiază de o organizare specifica în
cadrul cărei circumscripţiile administrative sunt de diverse forme, cele mai
importante fiind: City, Burgurile metropolitane şi comitatul Londrei. City
cuprinde doar o mila pătrată din teritoriul Londrei şi se compune din birouri,
buticuri, bănci, hoteluri şi locuinţe, care nu adăpostesc peste noapte mai mult de
13.000 de locuitori. În fruntea acestei diviziuni administrative se afla un Lord-
primar şi 26 de consilieri magistraţi care formează Consiliul sau Curtea
consilierilor magistraţi. Împreună cu alţi 206 de consilieri, aceştia formează
Curtea Consiliului Comunal, reprezentând, de fapt, Consiliul municipal
propriu-zis şi care, înfăptuieşte administrarea oraşului. Un număr de 28 de
burguri metropolitane ale Londrei sunt administrate după aceleaşi reguli ca şi
toate burgurile din ţara. Comitatul Londrei înglobează city-urile londoneze şi
cele 28 de burguri şi a fost condus pana în 1986 de către un Consiliu, compus
din 124 de membri aleşi pe o perioadă de 4 ani, în fruntea căruia se afla un
preşedinte. Marele Consiliu al Londrei a fost desfiinţat în anul 1986, funcţiile
sale fiind repartizate Consiliilor de burg şi Corporaţiei oraşului Londrei.
II) Regimul local în SUA. Cele mai mici colectivităţi locale din Statele
Unite ale Americei sunt comunele rurale, cunoscute ca atare, de la unităţile
britanice de auto-administrare - "town-uri". Beneficiind de avantajele guvernării
directe, care se reduc de cele mai multe ori la convocarea adunării alegatorilor.
Unităţile administrativ-teritoriale, care reprezintă o treaptă intermediara între
comunele rurale şi oraşe (city), dispun de organisme similare celor din
comunele rurale, adăugându-li-se un consiliu al oamenilor de încredere
(trustees) sau un consiliu al localităţilor, compus din 3-7 membri şi un primar
ales prin voi direct de către alegatori. Acestor unităţi de bază li se suprapune o

117
unitate administrativă mai mare, numită - district. Districtul nu corespunde atât
unei delimitări teritoriale aparte, ci mai degrabă unei organizări teritorial-
funcţionale, în raport cu numărul şi importanţa serviciilor publice de care
dispun. Municipiul (ori - city) reprezintă o unitate administrativ-teritorială, care
se bucură de un statut special, structurat pe trei sfere diferite de administrare:
 sistemul primarului şi al consilierului municipal;
 sistemul administrării municipiului prin intermediul comisiilor;
 sistemul administratorului municipal (cily manager).
Acestor unităţi administrative li se mai adaugă aşa-numitele Comitate sau
Parohii, formale prin asocierea câtorva colectivităţi locale mici ale unui stat
(împărţindu-le fie în funcţie de mărimea teritoriului, fie în funcţie de numărul
populaţiei). De regulă, Comitatele au fost organizate pe teritorii largi, atingând
suprafeţe de câte 20 de mile pătrate sau 4 milioane de locuitori, în fruntea
acestor Comitate se află un consiliu ales pentru un mandat de 2 sau 4 ani, care
se întâlneşte în sesiuni trimestriale. Alături de consiliu, se găsesc o serie de
servicii publice ale comitatului sau parohiei, conduse de funcţionari aleşi.

5.8.3. Sistemul de administrare mixt.

I) Regimul local în Italia. Organizarea teritorial-administrativă a Italiei se
înfăptuieşte pe coordonatele celor trei nivele distincte: comuna, provincia şi
regiunea.
Comuna este definită prin lege ca fiind "o instituţie a comunităţii locale",
care îi reprezintă interesele (sub comună se subînţelege atât comuna rurală, cât
şi cea orăşenească). Comunele italiene îşi pot constitui şi circumscripţii de
descentralizare teritorială, dacă dispun de o populaţie mai mare de 100.000
locuitori. Circumscripţiile descentralizate sunt conduse do către un consiliu ales
(ca şi cel comunal), prin vot direct. Consiliul îşi alege propriul preşedinte, din
rândurile membrilor săi.
Provincia este şi ea o instituţie locală, intermediară între comună şi
regiune, care reprezintă interesele comunităţii provinciale şi promovează
dezvoltarea planificată a acesteia.

118
 Regiunea reprezintă un nivel de organizare administrativă intermediară
între comunităţile locale (comune şi provincii) şi statul italian.
Potrivit prevederilor legislaţiei italiene, comunele şi provinciile
beneficiază de autonomie statutară şi financiară, în cadrul legilor şi a
coordonării naţionale a funcţiilor publice. Spre deosebire de acestea, regiunile
sunt create pentru a organiza exercitarea funcţiilor administrative la nivelul
comunelor şi provinciilor. Organele de administrare a regiunilor sunt Consiliile
regionale. Giuntele regionale şi Preşedinţii regiunilor. Este poate cazul să
subliniem aici şi faptul că regiunile italiene sunt investite cu puterea de a
reglementa prin lege raporturile între comune şi provincii; de a stabili
obiectivele generale ale programării dezvoltării economico-sociale din teritoriu
şi de a repartiza resursele necesare pentru investiţiile locale. La nivelul comunei
funcţionează un consiliu, giunta şi primarul, asistaţi de către un număr de
asesori, care nu pot depăşi 4 membri (în cazul unei comune cu o populaţie de
până la 3.000 de locuitori) sau 16 membri (în cazul unor comune cu o populaţie
de peste 500.000 de locuitori), iar la nivelul provinciei, autorităţile
administrative sunt reprezentate de către consiliu, giuntă şi preşedinte. În
componenţa giuntei provinciale intră un preşedinte şi un număr par de asesori,
care nu pot depăşi 1/5 din numărul total al consilierilor care formează consiliul
provincial. În ambele cazuri, giunta poate fi formată din rândul consilierilor, dar
şi din rândul cetăţenilor care nu fac parte din consiliu. Atribuţiile specifice ale
primarului sunt determinate de dubla sa calitate: cea de reprezentant al
guvernului şi de agent executiv al colectivităţii locale. În calitatea sa de
reprezentat al guvernului în comună, primarul este răspunzător de exercitarea
legii în domeniul ordinii publice, sănătăţii şi igienei, al completării actelor de
stare civilă, realizarea obligaţiilor sale privind serviciul militar şi colectarea
statisticii, precum şi de unele probleme legate de siguranţa publică şi poliţia
judiciară. Cea de-a doua categorie de atribuţii ale primarului ţine de exercitarea
funcţiei sale de reprezentant al colectivităţii locale şi de agent executiv al
consiliului comunal, fiind alese în scopul executării deciziilor acestui organism.
După cum putem observa, modelele de administrare publică locală diferă
de la ţară la ţara. Pentru fiecare dintre aceste ţări, este, însă, cel mai potrivit

119
modelul, care răspunde unor cerinţe specifice, legate de tradiţii, temperament,
de nivelul de dezvoltare socio-economică, de gradul implementării democraţiei
la nivel local şi de alte condiţii. Remarcăm, totodată, că un principiu comun
pentru toate aceste ţări este respectul pentru realizarea principiilor de
descentralizare administrativă şi teritorială, care permite aplicarea principiului
de autonomie locală, supravegheată de stat doar la compartimentul legalităţii
acţiunilor.

120
Capitolul 6. Con
trolul activităţii administraţiei publice.
3.1. Necesitate efectuării controlului administraţiei publice.
3.2. Tipurile de control a administraţiei publice.
3.2.1. Controlul politic.
3.2.2. Controlul administrativ.
3.2.3. Controlul judecătoresc.
3.2.4. Publicitatea activităţii administraţiei publice.
3.3. Auditul economic: evaluarea activităţii organelor administraţiei
publice.
3.3.1. Evaluarea eficacităţii sectorului de stat.
3.3.2. Indicatorii utilizaţi pentru evaluarea activităţii organelor
administraţiei publice.

6.1. Necesitate efectuării controlului

administraţiei publice.
În orice stat indiferent de forma de organizare, este necesar de efectuat
controlul asupra administraţiei publice. Controlul asupra activităţii organelor
administrative poate urmări diferite scopuri cum ar fi: activitatea normală a
administraţiei pentru binele conducerii politice şi a aparatului de stat, sau spre
binele tuturor. În dependenţă de tipul statului se utilizează unul sau ambele din
aceste principii de control.
Desfăşurând activitatea sa administraţia publică, deseori este nevoită să
afecteze drepturile administraţilor atât a persoanelor fizice, cetăţenilor, cât şi a
persoanelor juridice, diverse organizaţii. La rândul lor administraţii intră în
contact cu administraţia în urma desfăşurării activităţii lor individuale sau
colective, pe parcursul cărora ei întreprind diverse măsuri sau se adresează
administraţiei cu diverse cerinţe. În sfârşit între diverse organe ale
administraţiei publice uneori pot apărea situaţii de conflict de diferite ordine.
Atât pentru asigurarea soluţionării legale a conflictelor care pot apărea în
interiorul administraţiei publice, cât şi pentru protecţia administraţilor de la
greşelile comise de către diverse organe ale administraţiei publice, care le-ar
putea liza drepturile, este necesar de efectuat controlul administraţiei publice.

121
 Funcţia de control este o componentă a noţiunii de administraţie şi are
drept scop verificarea dacă activitatea şi structura administraţiei publice
corespunde normelor şi necesităţilor dictate de cerinţele societăţii.
Scopurile puse la efectuarea controlului activităţii administraţiei publice
sunt multiple:
 Verificarea dacă şi cum se îndeplinesc deciziile organelor
administraţiei publice;
 Corectarea deciziilor deja primite pentru concordanţa loc cu noile
realităţi sociale care sunt în continuă mişcare;
 Verificarea dacă sunt utilizate toate mijloacele de care dispun organele
administraţiei publice, pentru îndeplinirea sarcinilor sale, cât şi modul
de utilizare a lor;
 Evaluarea calităţii funcţionarilor publici, pentru a aprecia posibilităţile
acestor, cât şi pentru optimizarea repartizării lor;
 Determinarea deciziilor necesare de primit în scopul soluţionării
problemelor care apar mereu în faţa administraţiei publice.
Se poate de spus că controlul în cazul dat serveşte şi punct de plecare
pentru procesul decizional. De asemenea controlul permite scoaterea în
evidenţă a celor mai adecvate metode de lucru utilizate în interiorul
administraţiei publice atât la nivel local cât şi central. Această din urmă
posibilitate permite stabilirea cauzelor care frânează sau generează activitatea
organelor administrative.
Este bine cunoscut faptul că orice purtător al puterii este înclinat să facă
abuz de ea, persoanele de conducere, indiferent de postul ocupat, sunt obligaţi
să se supună unor anumite norme şi principii de activitate, care ar garanta
eficacitate şi legalitatea acţiunilor lor. Concomitent asupra lor este necesar de
efectuat controlul şi această sistemă trebuie să fie abilă de a scoate la iveală toţi
vinovaţii acţiunilor nelegitime posibile şi în măsura maxim posibilă de a obliga
aceste persoane de a compensa daunele pricinuite jertfelor acţiunilor lor.
Conceptul controlului depinde de tipul statului şi a administraţiei publice
aleasă de ţara dată.

122
 În modelul “satului poliţist”, caracteristic pentru regimurile autoritare, dar
arar întâlnit şi în unele state democratice, administraţia publică se supune doar
unor reguli “interne”, unui regulament intern în activitatea sa. În cazul dat
conducătorii din aparatul administrativ, care au efectuat o încălcare sau au făcut
abuz de putere ori alte acţiuni ne legale, pot fi pedepsite administrativ, în
interiorul acestei instituţii şi conform regulilor interne de joc, dar însuşi
păgubaşul acţiunilor lui foarte greu poate trage la răspundere pe încălcător.
În modelul “statului de drept” administraţia este supusă nu numai
regulamentului intern, dar şi unui sistem de drept la care în orice moment poate
apela orice jertfă a acţiunilor lor. Anume acest model permite protecţia deplină
a administraţilor. Relaţiile dintre persoanele particulare şi administraţia publică
se alcătuiesc ca şi dintre două persoane particulare.
În linii generale controlul activităţii administraţiei publice verifică
următoarele elemente de bază: eficienţa şi raţionalitatea activităţii organelor
administraţie publice, legalitate şi legitimitatea activităţii ei.

6.2. Tipurile de control a

administraţiei publice.
Tipurile de control utilizate asupra activităţii administraţiei publice, sunt
diverse şi de multe ori depind de nivelul liberalismului politic, atins în statul dat
şi deseori de tradiţiile juridice ale lui. De obicei deosebim controlul politic,
administrativ şi judecătoresc. Totuşi, pentru o desfăşurare completă a problemei
date trebuie de adăugat încă un factor, care de multe ori condiţionează şi în mod
hotărâtor determină toate aceste tipuri de control, care poate fi numit baza
tuturor tipurilor de control – publicitatea (notorietatea) activităţii
administraţiei publice. Această formă specifică de control de asemenea o vom
cerceta într-un sub-punct aparte.

6.2.1. Controlul politic.

Controlul politic asupra administraţiei publice este efectuat de acele
organe sau persoane, care alcătuiesc direct sau indirect puterea supremă în stat.
Aceste organe pot fi: Parlamentul şi organele reprezentative locale, poporul sau
un partid politic.
123
 Parlamentul şi organele reprezentative locale.
În majoritatea statelor parlamentul ca un organ naţional reprezentativ, are
împuternicirea de a efectua controlul administraţiei publice prin intermediul
prerogativelor sale:
Aprobând bugetul de stat. Bugetul de stat este un document în care
administraţia publică, Guvernul determină planul său de acţiune. Aprobând
bugetul parlamentul efectuează nemijlocit controlul activităţii Guvernului,
deoarece în cazul când consideră că ultimul nu şi-a planificat corect acţiunile
respinge bugetul dat, propunând corectarea lui.
Luarea de cuvânt a deputaţilor. Fiecare deputat este în drept şi obligat în
cazul depistării unor nereguli în activitatea administraţiei publice de a atenţiona
Parlamentul privitor la aceasta.
Adresări scrise către ministere sau miniştri. Atunci când este pusă la
îndoială activitatea unui minister Parlamentul este în drept de a face demersuri
către instituţia dată şi de a impune persoanele cuvenite de a da explicaţiile de
rigoare.
Comitetele parlamentare. În cadrul Parlamentului există diverse comitete
care î-şi desfăşoară activitatea în diferite direcţii. În competenţa comitetelor pe
lângă funcţiile lor specifice le revine şi rolul de a controla activitatea
Guvernului pe direcţii concrete.
Comisiile parlamentare. Atunci când apar întrebări privitor la unele
activităţi concrete ale administraţiei publice, sau îndoieli privind legalitate,
necesitate, utilitatea unor acţiuni ale Guvernului, parlamentul poate crea
comisii. În competenţa comisiilor întră de a cerceta cazurile dubioase care pot
interveni în activitatea administraţiei.
Toate aceste metode de control precum şi altele sunt în competenţa şi
prerogativa Parlamentului. Populaţia unui stat, sau administraţii, au diverse
necesităţi, pentru satisfacerea cărora î-şi creează diverse structuri care le-ar pute
furniza, mai detaliat aceasta este analizat în capitolul structuri ale administraţiei
publice. Parlamentul este un organ reprezentativ care în numele poporului
efectuează controlul administraţiei, privitor la modul cum ea î-şi îndeplineşte
obligaţiile faţă de administraţi.

124
 Într-o formă mai restrânsă tot o formă de control este ce a organelor
reprezentative locale, care efectuează controlul asupra activităţii administraţiei
publice locale.
Uneori însuşi poporul poate exercita controlul asupra administraţiei
publice în mod direct. Cel mai general caz este prin alegerile locale, care au un
caracter atât politic cât şi administrativ. Votând populaţia î-şi exprimă părerea şi
face evaluarea activităţii administraţiei publice locale. În unele ţări această
formă de control poate fi mai profundă, unde locuitori pot demite din post un
funcţionar public. În unele sisteme de management municipal, care mai detaliat
vor fi analizate în alt capitol, populaţia alege nu numai primarul, sau consilierii,
dar sunt aleşi şi funcţionarii care exercită nemijlocit activităţi de interes public.
Această formă de alegeri măreşte responsabilitate funcţionarilor publici şi creşte
posibilitate populaţiei de a controla activitatea administraţiei publice în mod
direct.
Ultimul tip de control politic este controlul efectuat de un partid politic.
Această formă de control este caracteristică statelor autoritare sau în regimurile
unipartide, unde un partid de facto sau conform constituţiei, este delegată cu
toată puterea de stat şi este împuternicită de a efectua controlul asupra activităţii
aparatului administrativ.

6.2.2. Controlul administrativ.

Controlul administrativ este efectuat de însuşi administraţia publică în
interiorul sistemei administrative. Cu alte cuvinte administraţia dispune de un
mecanism intern care î-i permite de aşi controla activitatea proprie. Această
formă de control poate avea diverse aspecte cum ar fi: controlul subalternilor de
către conducătorii lor, diverse inspecţii şi organe de control, etc.
Controlul activităţii subalternilor de către conducătorii lor. Este evident
că una din funcţiile conducătorilor aparatului administrativ este controlul
activităţii subalternilor săi. Conducătorii sunt obligaţi de a verifica legalitate,
calitate, eficacitate lucrului subalternilor. Eficacitatea administraţiei se compune
din eficienţa fiecărui compartiment al ei în parte, de aceea este important modul
cum conducătorii î-şi îndeplinesc obligaţiile sale de control. Pentru o activitate

125
normală conducătorii sunt în drept de a da ordine, de a lua decizii, de a schimba
sau anula deciziile deja primite.
Inspecţiile. Lucrul conducătorilor este completate de activitate diverselor
inspecţii. Fiecare minister sau în majoritatea lor, dispun de inspecţii proprii care
sunt chemate de a controla activitatea subdiviziunilor sale. Îndeplinind funcţia
de control inspecţiile sunt în drept de a analiza legalitate, eficacitate şi chiar
calitatea activităţii administrative, atât pe plan administrativ cât şi a controlului
contabil sau economic.
În ambele cazuri ale controlului administrativ, atât a celui efectuat de
conducători cât şi inspecţii, au o trăsătură comună. În ambele cazuri este vorba
de un control intern al administraţiei publice, efectuat de însuşi administraţie la
iniţiativa ei. În continuare vom vorbi încă de un tip de control administrativ,
care este efectuat de administraţie, dar la iniţiativa administraţilor (atât a
persoanelor fizice cât şi juridice).
Plângerile administrative. Devenind jertfe ale acţiunilor unor organe
administrative sau a unui funcţionar public, orice cetăţean se poate adresa
conducătorilor din administraţia publică cu cere, pentru a fi anulată sau
schimbată decizia care i-a provocat prejudiciu. Ca şi în cazurile anterioare
controlul este efectuat de administraţie, dar este iniţiat la cererea cetăţeanului.
În cazurile precedente administraţia este predispusă de a dă propriile aprecieri
ale situaţiilor dificile apărute, ignorând sau uitând interesele cetăţenilor.
Plângerile administrative permit ultimilor să-şi expună propria viziune a
situaţiei şi de sine stătător să-şi apere interesele.
În practica de toate zilele se utilizează şi alte metode de control
administrativ cum ar fi: tutela sau procedura de împăcare a părţilor, dar cele mai
importate sunt cele expuse mai sus.

6.2.3. Controlul judecătoresc.

Controlul politic şi administrativ este efectuat nemijlocit de organele
puterii de stat sau organe strâns legate de ea. În felul următor primele două
tipuri de control sunt efectuate de Parlament, organele superioare ale
administraţiei (Guvernului). La primirea deciziilor de către aceste instanţe este
foarte mare riscul că vor prevala propriile puncte de vedere: controlul se poate
126
mărgini doar la verificarea legalităţii, eficienţii activităţii organelor
administraţiei publice, reieşind doar din propriile criterii ale administraţiei.
Aceste tipuri de control sunt necesare pentru a crearea şi funcţionarea
normală a unei administraţii eficiente, care ar satisface interesele întregii
societăţi. Dar după cum am menţionat este insuficient de a apăra administraţia
publică de ea însăşi, este necesar de apărat şi cetăţenii, de la greşelile sau
deciziile eronate ale administraţiei. Într-o oarecare măsură această protecţie este
asigurată de controlul politic şi administrativ, dar rămâne riscul că purtătorii
acestor funcţii de control vor fi mai mult de partea organelor administrative
decât a cetăţenilor. O protecţie reală şi independentă din toate punctele de
vedere, poate fi asigurată de o sistemă externă faţă de administraţiei, o sistemă
asemănătoare cu aceea care protejează o persoană particulară faţă de acţiunile
nelegitime ale altei persoane particulare. În asemenea sistem de control,
supravegherea activităţii administraţiei publice este efectuată de către judecător,
judecătorie, deci este vorba de controlul judecătoresc.
Controlul judecătoresc se deosebeşte esenţial de controlul politic şi
administrativ.
În primul rând el are un caracter strict delimitat. Argumentele cu care se
operează la judecată trebuie să fie de natură juridică. Nu se admite referinţă la
aşa noţiuni ca, raţionalitate, decenţă, bunăvoinţă, umanism.
În al doilea rând este iniţiat de însuşi jertfa acţiunilor ilegale ale organelor
administraţiei publice. Judecătorul nu poate incita un proces dacă pătimaşul nu
sa adresat la judecată, chiar şi în cazul când judecătorul a depistat frauda.
În al treilea rând controlul judecătoresc este cu mult mai cizelat, detaliat
şi mai aprofundat de cât controlul politic sau administrativ. Judecătorul pentru a
lua decizia de partea cui este legea, trebuie să facă o analiză amănunţită a
cazului pentru a evita greşelile.
În al patrulea rând controlul judecătoresc este cu mult mai bine elaborat,
decât celelalte două tipuri de control. În cazul dat procesul de control este supus
tuturor normelor procedurilor judiciare, formalităţilor etc. Toate acestea asigură
eficacitatea controlului judecătoresc dar în acelaşi timp, respectarea tuturor

127
normelor şi formalităţilor transformă controlul judecătoresc într-o procedură
îndelungată şi costisitoare.

6.2.4. Publicitatea activităţii

administraţiei publice.
Toate tipurile de control enumerate mai sus sunt utile şi permit direct sau
indirect cetăţenilor să controleze activitatea organelor administraţiei publice.
Dar aceste forme de control nu pot fi efective dacă nu este respectată încă o
condiţie. Este necesar ca fiecare să poată observa sau determina acţiunile ilegale
sau abuzive ale organelor administrative. Conducerea politică sau
administrativă trebuie să poată uşor observa mersul activităţii organelor
administrative. Pentru aceasta este necesar ca cetăţenii să aibă posibilitate de a
cunoaşte acţiunile administraţiei publice cât şi să poată urmări activitatea ei. De
acea pe lângă primele trei metode de control mai există şi a patra metodă, care
asigură eficienţa primelor: publicitatea activităţii administraţiei publice.
Pentru ca această metodă să nu se transforme într-o ficţiune este necesar
ca să se asigure următoarele modalităţi de efectuare a publicităţii:
Cea mai răspândită metodă este publicitatea propriu zisă. Ea presupune
publicarea, înştiinţarea sau anunţul privitor la toate actele primite de organele
puterii administrative.
- Argumentarea obligatorie a tuturor deciziilor administrative.
Argumentarea presupune includerea în textul documentului primit
motivele şi care au stat la baza primirii deciziei date. Pentru
administraţie argumentarea poate servi ca un factor de autocontrol a
propriilor acţiuni.
- Procedurile speciale, care includ în sine informarea sau explicarea
persoanelor interesat, a celor decizii care le afectează nemijlocit. De
asemenea trebuie să fie asigurat accesul persoanelor interesate, în
cazul necesităţii la documentele interne ale organelor administrative
care într-o măsură sau afectează persoana dată.

6.3. Auditul economic: evaluarea

activităţii organelor administraţiei publice.
128
 Cerinţele noi privitor la evidenţa cheltuielilor, dorinţa cetăţenelor de a
primi o informaţie mai amplă privitor la activitatea organelor puterii publice
centrale şi în deosebi ale celor locale, cât şi un şir întreg de greşeli de ordin
financiar comise de către conducători atât la nivel local cât şi naţional
transformă auditul economic într-o acţiune necesară zilei de azi.
Cu toate că cerinţele populaţiei pentru serviciile publice cresc continuu
posibilităţile administraţiei publice de a le satisface prin găsirea noilor mijloace
de finanţare lasă de dorit. Actuală este şi problema calităţii serviciilor publice
cât şi a costului lor. În faţa organelor administraţiei publice stă problema
ridicării eficienţii sociale şi economice a cheltuielilor bugetare. Auditul permite
găsirea metodelor de îmbunătăţire a activităţii organelor administraţiei publice.

6.3.1. Evaluarea eficacităţii sectorului de

stat.
Auditul economic presupune nu doar controlul veniturilor şi cheltuielilor
bugetare, ceea ce este în competenţa auditului financiar, dar şi cercetarea
cazurilor când unele programe sau acţiuni n-au fost implementate la timp sau
eficient şi a motivelor de ce sa întâmplat aşa. De acea auditul economic
presupune cercetarea următoarelor probleme:
 Controlul, cum sunt realizate în practică deciziile şi recomandările
organelor de resort;
 Evaluarea eficacităţii controlului intern;
 Controlul disponibilităţii de active, în scopul depistării sau
preîntâmpinării abuzurilor;
 Controlul autenticităţii, veridicităţii şi complexităţii datelor financiare
şi contabile;
 Evaluarea eficacităţii sociale şi economice a activităţii;
 Controlul, dacă sunt utilizate la destinaţie subvenţiile primite din
bugetul de stat sau judeţean;
 Asigurarea posibilităţii pregătirii profesionale teoretic şi practic a
viitorilor conducători;
 Rezolvarea problemelor ne standarde.

129
 Pe lângă cele enumerate mai sus auditul economic poate scoate la
evidenţă, cât de efectiv un departament sau o subdiviziune î-şi planifică
activitatea sa, este adecvată asigurarea cu cadre, cât de calitativ este efectuată
conducerea etc.
Obiect al auditului economic pot servi: gospodării unei localităţii în
ansamblu, cât şi a unei subdiviziuni a ei. Scopul auditului economic este
măsurarea economiilor, eficacităţii şi rezultatelor activităţii organelor
administraţiei publice.
Pentru desemnarea auditului economic diferiţi autori utilizează diverşi
termeni, cum ar fi: “studierea practicii de conducerea a gospodăriei
municipale”, “auditul eficienţei”, “auditul activităţii de gospodărire”, “analiza
rezultatelor”, “auditul programei”, “auditul rezultatului realizării programei”.
Ne cătând la diversitate toţi aceşti termeni desemnează una că auditul economic
este o evaluare independentă, pe cât de conştiincios, efectiv sau rezultativ î-şi
îndeplineşte instituţia dată obligaţiile sale stabilite prin lege.
Utilizarea auditului economic întâmpină greutăţi legate de faptul că:
 Conducătorii şi auditorii deseori nu-şi dau seama clar ce prezintă în
sine auditul şi ce loc trebuie să ocupe funcţia dată în structura
organelor administrative;
 Lipsa experienţei profesionale a auditorilor în efectuarea auditului
economic;
 Conducătorii din administraţia publică de toate nivelurile nu cunosc
care sunt cerinţele profesionale pentru un auditor economic;
 Nu există criterii universali pentru analiza eficienţii activităţii
organelor administrative;
 Conducerea administraţiei publice priveşte suspect la însăşi idea
publicării rapoartelor care ar include în sine întrebări privitoare la
eficienţa activităţii.
Pentru succesul auditului economic este nevoie de resurse. Cheltuielile
legate de finanţarea auditului economic sunt investiţii de lungă durată deoarece
rezultatele apar după un timp destul de îndelungat.

130
 6.3.2. Indicatorii utilizaţi pentru
evaluarea activităţii organelor administraţiei publice.
După cum am spus mai sus la efectuarea auditului economic al
administraţiei publice criteriile pentru măsurarea rezultatelor activităţii, deseori
este necesar să fie elaborate de însăşi auditor. Sistemul de indicatori trebuie să
fie elaborată în aşa fel ca să permită măsurarea eficacităţii economice şi sociale
a activităţii cât şi calitatea ei.
 eficacitatea economică: raportul dintre cheltuieli şi rezultate, câte
resurse au fost utilizate şi ce volum de servicii sau bunuri au fost
obţinute;
 eficacitatea socială: nivelul satisfacerii cu serviciile acordate, sau în ce
măsură au fost îndeplinite scopurile şi sarcinile puse;
 calitatea: metoda sau modalitate cum a fost soluţionată problema, a
fost atins un rezultat, care să corespundă unor cerinţe. Spre exemplu:
dacă a fost reparat un drum, trebuie să existe anumite cerinţe de
calitate, care determină, peste cât timp va fi necesară o nouă reparaţie.
Sistema dată de indicatori de evaluare a activităţii organelor
administraţiei publice, trebuie să fie evaluaţi cu ajutorul criteriilor:
 Oportunitate: indicatorii selectaţi trebuie să corespundă sarcinilor puse
în faţa auditorului, sau serviciul dat şi să evaluieze acei indicatori
asupra cărora conducerea dată poate influienţa;
 Totalitate: de regulă, un singur indicator este insuficient pentru a
vedea clar starea de lucruri;
 Explicabil: indicatorii trebuie să fie clari, ei nu trebuie să fie prea
compuşi sau extravaganţi;
 Exactitate: trebuie să existe metode care să permită controlul
exactităţii indicatorilor incluşi în rapoarte;
 Comparabili: indicatorii trebuie de selectat în aşa mod ca să fi posibilă
compararea lor, spre exemplu compararea lor cu bugetul trecut,
perioada trecută, altă organizaţie;

131
  Costul: este necesar de evaluat care va fi preţul colectării de date
pentru formarea sistemului dat de indicatori şi cum se corelează aceste
cheltuieli cu rezultatele practice care vor fi obţinute.
Una din cele mai mari probleme ale auditului economic o constituie
personalul. În primul rând auditorul economic, ca şi cel financiar trebuie să
dispună de certificat sau licenţă, care ar confirma calificare şi dreptul lui de a
efectua auditul. Spre deosebire de alţi auditori, auditorul economic trebuie pe
lângă contabilitate şi finanţe să cunoasă la perfecţiei managementul şi alte
ştiinţe care i-ar permite să evaluieze cum î-şi îndeplinesc funcţiile sale diverşi
conducători şi funcţionari din administraţia publică.

132
Capitolul 7. Serv
iciile publice.
4.1. Noţiune şi tipuri de servicii publice.
4.2. Organizarea serviciilor publice.
4.2.1. Serviciile exploatate în regie.
4.2.2. Serviciile încredinţate întreprinderilor private.
4.3. Administrarea serviciilor publice.
4.3.1. Finanţarea serviciilor publice.
4.3.2. Asigurarea tehnico-materială.
4.3.3. Organizarea concursurilor pentru acordarea serviciilor publice.
4.3.4. Planificarea lucrărilor publice.
4.4. Procedura încheierii tranzacţiilor publice.
4.4.1. Diferitele forme de tranzacţii .
4.4.2. Conţinutul contractului.
4.4.3. Modificările contractului.

7.1. Noţiune şi tipuri de servicii

publice.
În managementul administraţiei publice noţiunea de serviciu public are un
statut privelegiat, deoarece rolul administraţiei publice în mare măsură este
chiar de a acordare a serviciilor publice. Serviciile publice fac posibilă
funcţionarea normală a societăţii. Serviciile publice legate de dezvoltarea
infrastructurii, sistemelor de aprovizionare cu apă, strângerea şi prelucrarea
deşeurilor, construcţia de locuinţe pentru populaţie, cât şi a clădirilor publice
cum ar fi şcoli, spitale, biblioteci, etc. contribuie în mare măsură la prosperarea
întregii societăţi.
Specialiştii care activează în domeniul dat, pe bună dreptate pot fi aliniaţi
la una din cele mai vechi profesii din lume, care a apărut înainte de construcţia
piramidelor egiptene. Aceşti specialişti sunt în serviciul omului din timpurile
când el a părăsit peştera şi a început să locuiască în comune iar mai târziu în
oraşe.
În Africa, Roma, Pompei, Babilon şi multe alte oraşe antice încă înaintea
erei noastre au fost construite o mulţime de obiecte ale infrastructurii – drumuri,

133
poduri, canale, apeducte, canalizaţii, etc. în China şi Egiptul antic încă cu 2500
ani înaintea erei noastre au fost construite reţele de drumuri. Faptul că multe din
construcţiile antice sunt utilizate până în prezent, mărturisesc despre
profesionalismul, calificarea şi talentul celor care le-au proiectat, construit,
exploatat şi perfecţionat pe parcursul veacurilor.
Legea “Serviciului public” ne dă o amplă lămurire despre însemnătatea şi
rolul serviciilor publice chemate să deservească populaţia, el desemnează o
activitate, prin intermediul căreia se realizează interesele generale şi locale ale
colectivităţilor.
Spre deosebire de serviciile particulare serviciile publice, de regulă
funcţionează în pierdere. Pe seama serviciilor publice este lăsată satisfacerea
necesităţilor a căror rentabilitate nu prezintă interes pentru persoanele
particulare. Pentru multe servicii publice ca învăţământul, ajutorul social,
medical, etc. Regula de aur trebuie să fie gratuitatea.
Privind în urmă putem constata că noţiunea şi definiţia legală a serviciului
public pentru prima dată a apărut în doctrina juridică franceză, în lucrarea
“tratat de drept administrativ” a profesorului Maurice Haurion (1892).
Noţiunea de serviciu public era utilizată în paralel cu aşa termenii ca
“interes public”, “utilitate publică”, “interes general”. Toţi aceşti termeni având
fiecare specificul său la general desemnau relaţiile stabilite dintre “guvernanţi”
şi “guvernaţi”, unde primii au obligaţia de a presta servicii celor din urmă. În
sens material serviciul public prevede o activitate de interes general, o misiune
de utilitate publică, realizată prin intermediul a două elemente componente: un
scop şi un mijloc.
Serviciile publice sunt organizate de autorităţile publice fie centrale fie
locale, totuşi ele pot fi oferite şi de organisme private.
Pentru o înţelegere mai clară a noţiunii de servicii publice vom da mai jos
următoarea clasificare a lor:
După forma de organizare serviciile publice se împart în trei categorii:
 organe ale administraţiei publice;
 instituţii publice;
 regii autonome de interes public.
134
 După obiectul de activitate, serviciile publice se împart:
 ocrotirea ordinii publice şi a securităţii naţionale;
 financiare şi fiscale;
 învăţământ;
 asistenţa socială şi igienă;
 artă şi cultură;
 activităţi economice.
Din punct de vedere geografic, în funcţie de teritoriul în care se
îndeplinesc, serviciile publice se împart:
 servicii acordate de organele centrale, cu o importanţă generală,
înfăptuite pe întreg teritoriul statului;
 servicii acordate de organele locale, limitate la un judeţ, oraş sau
localitate rurală, care urmăresc satisfacerea unor cerinţe sociale
specifice, locale.
Din punct de vedere a autonomie serviciului public distingem:
 servicii descentralizate, care presupune acordarea personalităţii
juridice, scoaterea lor de sub controlul ierarhic şi amplasarea lor sub
regulile tutelei administrative;
 servicii desconcentrate este o formă a centralizării serviciilor publice
în opoziţie cu descentralizarea.

7.2. Organizarea serviciilor publice.

Serviciile publice pot fi acordate atât de organele administraţiei publice
cât şi de persoanele particulare.

7.2.1. Serviciile exploatate în regie.

Comuna care doreşte să controleze direct gestionarea unui serviciu public
dispune de trei posibilităţi :
1) Regia simplă care se aplică în cazurile când serviciul public este
exploatat direct de comună. Acest serviciu nu are personalitate juridică şi este
asigurat de funcţionarii municipali. Nu dispune de autonomie financiară, iar
încasările sale precum şi cheltuielile sunt cuprinse în bugetul colectivităţii.
135
 Consiliul municipal crează regia simplă şi îi fixează organizarea printr-un
regulament interior. El hotărăşte redevenţele şi preţurile pentru utilizatori.
2) Regia autonomă nu are personalitate juridică, dar dispune de
autonomie financiară şi are organe proprii de gestiune. Consiliul municipal
deţine aproape întreaga putere în cadrul ei :
• adoptă regulamentul interior al regiei ;
• fixează regulile de organizare a serviciului ;
• adoptă bugetul serviciului public ;
• fixează tarifele pe care trebuie să le plătească utilizatorii.
Primarul pregăteşte şi duce la îndeplinire hotărârile Consiliului municipal,
cum ar fi bugetul regiei al cărui ordonator este. Încheie tranzacţiile necesare
funcţionării regiei după ce consiliul a avizat modul de funcţionare a acesteia.
Aici este ajutat de:
· Consiliul de administraţie care nu are decât un rol consultativ.
Membrii acestuia sunt aleşi de consiliul municipal.
· Director, numit de primar în urma avizării din partea consiliului de
administraţie care asigură bunul mers al serviciului şi stabileşte
bugetul. Numeşte şi revocă pe funcţionarii regiei.
Regia este supusă regulilor de contabilitate publică. Contabilul ei este un
agent al Trezoriei care răspunde de gestionarea banilor ei. Personalul regiei ţine,
în mod normal, de dreptul privat şi nu este supus statutului funcţionarului
public cu excepţia directorului şi a contabilului.
3) Regia personalizată posedă personalitate juridică. Hotărârile luate de
către consiliul de administraţie care ţine locul consiliului municipal. Consiliul
municipal exercita. doar trei responsabilităţi :
• Hotărăşte crearea ei şi poate dispune încetarea activităţii sale.
• Îi fixează regulamentul interior.
• Fixează volumul dotării iniţiale, echivalent cu capitalul unei societăţi.

7.2.2. Serviciile încredinţate

întreprinderilor private.

136
 Atunci când comuna hotărăşte să recurgă la o persoană particulară pentru
a conduce un serviciu public, ea dispune de mai multe posibilităţi juridice.
1) Concesionarea serviciului public este un contract prin care gestionarea
serviciului este încredinţată unei persoane morale care îl prestează pe riscul
propriu în cadrul obligaţiilor fixate de un caiet de sarcini. Durata normală a
concesiunii este de 30 de ani. Din acest mod de gestionare comuna trage diverse
avantaje :
 defineşte ea însăşi conţinutul serviciului public,
 nu asigură nimic din execuţia materială a serviciului, controlând totuşi
modul în care se desfăşoară activitatea,
 nu finanţează investiţiile necesare funcţionării serviciului : acestea sunt
suportate de concesionar.
 concesionarul plăteşte o redevenţă.
2) Arendarea este o modalitate de concesionare. Ca şi la concesionare,
serviciul public este condus de o persoană morală (numită fermier) din afara
comunei, pe propria răspundere şi în baza unui caiet de sarcini. În acest tip de
contract, fermierul nu realizează el însuşi investiţiile necesare desfăşurării
activităţii serviciului, ci sunt date de comună. Fermierul plăteşte o redevenţă
comunei. Acest mod de desfăşurare a serviciului respectiv este curent folosit în
domeniul apelor, asanărilor, parkingurilor subterane. Arendarea se supune unor
reguli care sunt aproximativ aceleaşi ca la concesiune.
3) Regia interesată este un mod de gestionare a serviciilor publice ca
formă intermediară între regia directă şi concesionare. Exploatarea serviciilor
publice este încredinţată unei persoane morale de drept privat. Remunerarea
conducătorului este în funcţie de elementele asupra cărora el poate acţiona
(productivitate, cifră de afaceri...). În plus, este adesea interesat de rezultatele
exploatării serviciului respectiv.
Conducătorul serviciului acţionează în numele colectivităţii care are
responsabilitatea acestuia şi este remunerat direct de către beneficiar.
4) Gerenţa se întemeiază pe aceleaşi baze ca şi regia interesată.
Exploatarea este asigurată de către o persoană morală de drept privat ce
acţionează în folosul colectivităţii. Remunerarea conducătorului nu este în
137
funcţie de rezultatul financiar; ci este o plată forfetară. Numai colectivitatea
poate hotărî asupra tarifelor şi păstrează întregul beneficiu.
Girantul nu-şi riscă nimic. Remunerarea sa cade în totalitate în sarcina
serviciului.
5) Întreprinderea. Propriu-zis nu este un mod de gestionare diferit de
serviciul public. Printr-un contract de servicii (supus reglementării codului
tranzacţiilor publice), colectivitatea obţine concursul unui antreprenor.
Colectivitatea plăteşte preţul prestaţiilor în funcţie de serviciul făcut. Între
întreprindere şi beneficiar nu există nici o legătură.

7.3. Administrarea serviciilor

publice.
7.3.1. Finanţarea serviciilor publice.
Administraţia publică fie centrală fie locală există pentru a oferi servicii,
pe care sectorul privat nu le poate sau nu doreşte să le ofere. După opinia
economistului american Richard Musgrave, administraţia publică exercită trei
funcţii:
- stabilizarea (stabilization), care presupune menţinerea creşterii
economice, stoparea şomajului şi a inflaţiei şi ridicarea nivelului de
trai;
- distribuirea (distribution), presupune distribuirea bogăţii naţiunii
pentru asigurarea uni nivel minim de trai;
- alocarea (allocation), constă în oferirea serviciilor necesar
comunităţilor locale.
Primele două funcţii sunt realizate de organele administraţiei centrale, cea
de a treia de către administraţia locală. Nu poţi conta pe sectorul privat, în
acordarea a aşa servicii ca; ordinea publică, protecţia contra incendiilor,
serviciilor de transport în comun, deoarece efectuarea lor nu le-ar aduce
întreprinderilor private venituri satisfăcătoare.
Serviciile publice au două proprietăţi distincte:

138
  utilizarea lor poate fi şi fără plata respectivă (spre exemplu plimbările
prin alei şi parcuri);
 de ele se pot folosi concomitent un număr mare de oameni (spre
exemplu pe stradă pot circula în acelaşi timp şi pietoni şi automobile).
Dacă ambele proprietăţi sunt specifice unui serviciu atunci el este pur
“public”, iar cheltuielile legate de prestarea lui de obicei sunt finanţate din
impozite. În cazul când este respectată doar o condiţie atunci finanţarea lui
poate avea loc din contul plăţii achitate de către beneficiar, dar î-şi păstrează
caracterul său public.

7.3.2. Asigurarea tehnico-materială.

Dintre toate tipurile de activităţi asigurarea tehnico-materială este unica
care permite tuturor departamentelor şi serviciilor din interiorul administraţiei
publice să facă economii de resurse financiare fără a micşora volumul
serviciilor acordate. Posibilităţile sunt esenţiale ţinând cont de faptul că în jur la
40% din bugetul anual al majorităţilor organelor administraţiei publice locale
sunt legate de cheltuielile pentru asigurarea tehnico-materială.
Termenul asigurarea tehnico-materială este utilizat pentru a descrie
procesul de asigurare cu materiale şi serviciile necesare subdiviziunile
administraţiei locale. Pentru ridicarea eficacităţii acestei activităţi în practică are
loc centralizarea ei într-o secţie aparte, care are funcţia de a satisface cererile
subdiviziunilor la timp şi cel mai eficient în conformitate cu normele legislative
şi administrative în vigoare.
Secţia de aprovizionare tehnico-materială are următoarele funcţii:
Acumularea cererilor la aprovizionarea tehnico-materială. Aprovizionarea
centralizată permite micşorarea cheltuielilor legate de procurarea bunurilor şi
serviciilor, deoarece sunt procurate la preţuri an-gross. De asemenea secţia dată
are funcţia de a analiza periodic cererile din punct de vedere a dinamicii
consumului diferitor mărfuri şi servicii, frecvenţa comenzilor, preţul unitar, etc.
în rezultatul analizelor trebuie să propună subdiviziunilor grafice de procurare a
diferito bunuri, care ar asigura optimizarea cheltuielilor.

139
 Administrarea rezervelor tehnico-materiale are ca scop asigurarea la timp
cu materialele necesare a subdiviziunilor administraţiei locale, minimizarea
cheltuielilor legate de procurarea, păstrarea şi acordarea lor.
Studierea peţii constă în colectarea şi prelucrarea informaţiei referitor la
piaţa de mărfuri şi servicii, pentru a determina dinamica preţurilor, oscilaţiile
sezoniere, cheltuielile de transport, noi mărfuri şi servicii, etc.
Analiza costurilor suportate, se referă la activitatea propriu zisă a sistemei
de asigurare tehnico-materială. Analiza costurilor suportate poate fi efectuată în
diverse domenii de activitate, pentru evaluarea ofertelor de asigurare tehnico-
materială, cheltuielile suportate ţinând cont de ciclul de viaţă al produsului,
efectuarea tenderului şi selectarea pretendenţilor, eficacitatea contractului ca
document ce stimulează întreprinzătorii să economisească resursele bugetului
local, alegerea dintre arendă şi procurarea obiectelor necesare, etc.
Alcătuirea graficului de asigurare tehnico-materială, trebuie să fie
efectuat de subdiviziunile administraţiei publice locale anual, cu divizarea pe
compartimente a mărfurilor şi serviciilor de care vor avea nevoie. În grafic
trebuie să fie indicată data livrării mărfurilor, data încheierii contractului, data
limită de primire a ofertelor pentru tender, data limită a livrării, descrierea
mărfii.
Organizarea concursurilor pentru deservirea tehnico-materială care
include în sine colectarea cererilor de participare şi crearea listei partenerilor de
afaceri. În lista celor incluşi pentru participarea la tender sunt incluşi: 1) toţi
furnizorii; 2) doar furnizorii care, au trecut un concurs preventiv. Concursul
preventiv se organizează pentru a crea o listă optimă de concurenţi.
Primirea cererilor de participare se face în dependenţă de forma
concursului. Deosebim: concursuri de cereri închise; concursuri de oferte
închise; şi concursuri ne formale.
Concursurile de cereri închise sunt organizate de către organele publice
locale pentru procurarea bunurilor, serviciilor şi construcţii. Contractul este dat
pretendentului care propune cel mai mic preţ.
Concursurile de ofertă sunt organizate când se doreşte procurarea unei noi
tehnologii.

140
 Ambele tipuri de concursuri sunt organizate când se preconizează
procurarea unor bunuri sau servicii în volum foarte mare. În cazul când se
doreşte procurarea unei cantităţi mici şi concomitent se tinde de a micşora
preţul produsului sau serviciului procurat, organizarea primelor două tipuri de
concursuri este ne dorită deoarece ele sunt costisitoare şi durează în timp.
Pentru soluţionarea acestei probleme se organizează concursuri neformale.
Ofertele pretendenţilor sunt primite în scris sau la telefon, astfel este asigurată
concurenţa între furnizori.
Un rol important în asigurarea tehnico-materială î-l joacă alcătuirea
corectă a cererilor şi cerinţelor tehnice faţă de mărfurile sau serviciile pe care
dosresc să le procure organele publice locale. Specificarea cerinţelor minime,
permite organizarea concursurilor şi asigură controlul corespunderii cerinţelor a
mărfurilor şi serviciilor procurate.
Etapa finală a asigurării tehnico-materiale este administrarea contractelor.
Funcţia acestei activităţi este de a asigura îndeplinirea obligaţiilor de către
ambele părţi, inclusiv şi livrarea la termen a mărfurilor şi serviciilor. Totodată
administrarea contractelor presupune primirea şi testarea mărfurilor şi
serviciilor livrate conform contractului, cât şi efectuarea plăţilor după contract
în corespundere cu procedurile aprobate.

7.3.3. Organizarea concursurilor pentru

acordarea serviciilor publice.
Problema organizării concursului pentru acordarea serviciilor publice este
strâns legată de reformarea şi ridicarea eficienţii administraţiei publice, prin
micşorarea cheltuielilor bugetare fără diminua calitatea şi volumul serviciilor
acordate.
Concursul pentru dreptul de a acorda servicii publice poate avea loc între:
 sectorul privat contra sectorului privat. Unde concurenţa decurge între
două sau mai multe organizaţii din sectorul privat;
 sectorul privat contra sectorului public. Un departament public sau o
subdiviziune concurează cu una sau mai multe întreprinderi private;

141
  sector public contra sector public. Un departament public concurează
cu alt departament public pentru dreptul de a acorda un anumit
serviciu.
În rezultatul organizării concursurilor de acest fel are loc următoarele:
 scade costul serviciilor municipale;
 creşte calitatea lor;
 se îmbunătăţeşte climatul social.
Organizarea concursului poate avea loc din mai multe cauze cum ar fi:
decizia organelor publice locale, datorită unor programe de mărire a eficacităţii
serviciilor publice, dar cel mai frecvent datorită greutăţilor financiare suportate
de organele publice locale.
Atunci când se ia decizia ce servicii trebuiesc expuse la concurs este
important de condus după principiul că “rolul administraţiei publice este de a
sta la cârmă şi nu la vâsle”. Cu alte cuvinte rolul administraţiei publice atât
centrale cât şi locale este de a se concentra la elaborarea regulilor de joc, la
primirea diferitor decizii politice (a sta la cârmă), şi mai puţin funcţii executive
(la vâsle). Cu late cuvinte funcţiile organelor executive pot fi cu succes
încredinţate sectorului privat.
Utilizând raportul “funcţii legislative”-“funcţii executive” şi “funcţii de
bază”-“funcţii auxeliare” putem construi următoarea matrice de clasificare a
funcţiilor organelor publice.

Funcţii legislative
 Ordinea publică;  Selectarea cadrelor;
Servicii auxiliare
Servicii de bază

 Serviciile de pompieri;  Finanţele;

 Judecătoriile.  Aprovizionarea tehnico-materială.

 Reparaţia străzilor;  Deservirea tehnică a utilajelor;

 Strângerea gunoiului;  Patronajul.
 Apeductele şi canalizaţiile.

Funcţii executive

142
 Este evident că primele servicii care vor fi expuse concursului sunt cele
din cadranul executiv-auxiliar, deoarece sunt servicii pur gospodăreşti.

7.3.4. Planificarea lucrărilor publice.

Din punct de vedre teoretic procesul de planificare a lucrărilor publice
decurge în cinci etape:
 determinarea scopurilor;
 studierea şi analiza nevoilor şi posibilităţilor;
 pregătirea planului şi elaborarea politicii;
 îndeplinirea planului;
 monitoringul şi legătura inversă.
În practica de toate zilele planificarea urbană (ca şi planificarea
infrastructurii urbane), de regulă este compusă din trei etape:
 studierea datelor privitor la tendinţa utilizării terenurilor, numărul
populaţiei, ocuparea forţei de muncă, schimbarea circuitului rutier,
etc.;
 pronosticarea cererii;
 planificarea capacităţilor şi serviciilor în volumul necesar pentru
satisfacerea cererii viitoare.
Acest proces este asemănător cu pronosticarea peţii de desfacere, efectuat
de către întreprinderile particulare.
Rezultatul efectuării planificării este elaborarea următoarelor tipuri de
planuri:
Planul general care include direcţiile de bază ale politicii utilizării
terenurilor (pentru locuitori, pentru întreprinderi particulare industriale şi
comerciale sau pentru instituţii publice) şi alte probleme cu caracter general
legate de dezvoltarea structurilor publice. Aceste palnuri mai sunt numite şi
planuri strategice;
Planuri de sisteme, care se referă la problemele utilizării terenurilor,
sistemelor de canalizare, aprovizionare cu apă, dezvoltării transporturilor,
tranzitului şi întreţinerii drumurilor, deşeurilor, parcurilor şi a altor obiecte de
recreaţie, bibliotecilor, administraţiei publice, organelor de poliţie, serviciilor de

143
pompieri, ocrotirii sănătăţii, clădirilor şi obiectelor infrastructurii, dezvoltării
culturii, dezvoltării industriale.
Planuri ale sectoarelor, se referă la zonele industriale, de cultură, publice
precum şi la sectoarele urbei.
Planuri a subsistemelor, sunt planuri inginereşti detaliate referitor la
construcţia unor obiecte aparte, cum ar fi construcţia de drumuri,
aprovizionarea cu apă etc.
Principalele instrumente ale planificării utilizate sunt:
Zonarea care sete unul din cele mai eficiente instrumente de planificare.
Dacă planul utilizării terenurilor are un caracter general atunci ordonanţele de
zonificare sunt concrete şi exacte: fiecare tip de proprietate e amplasată în
anumită zonă, în care acţionează anumite reguli. Cu ajutorul zonărilor se
îndeplineşte planul general al dezvoltării colectivităţii. Zonarea presupune
împărţirea teritoriului unui oraş sau judeţ în zone geografice şi reglementarea în
cadrul acestor zone:
 utilizarea pământurilor şi a construcţiilor;
 înălţimea, lungimea şi lărgimea clădirilor din zonă;
 suprafaţa pe care o pot ocupa construcţiile particulare, distanţa minimă
dintre ele, cât şi mărimea zonei libere obligatorii;
 densitatea populaţii, reglată prin intermediul reglamentării tipului şi
numărului de locuinţi;
 stabilirea diverselor standarde de dezvoltare locală.
Un alt instrument al planificării este reglarea divizării pământului (land
subdivision regulation). Acest instrument este un proces de transformare a
zonelor libere, ne utilizate în terenuri pentru construcţii.
Tot un instrument de planificare sunt programele de modernizare tehnică
(capital improvement programs), care sunt nişte planuri pe 5-6 ani de dezvoltare
a capacităţii infrastructurii publice.
Toate aceste planuri pot fi efective doar când este o strânsă conlucrare
dintre departamentul de planificare şi departamentul lucrărilor publice sau în
cazul localităţilor mici dintre persoanele responsabile pentru activităţile date.

144
 7.4. Procedura încheierii
tranzacţiilor publice.
7.4.1. Diferitele forme de tranzacţii .
Regula care guvernează toate modurile de încheiere a afacerilor este
concurenţa. Aceasta poate lua mai multe forme.
a) Licitaţia. Este caracterizată prin faptul că alegerea se face numai în
funcţie de preţul din caietul de sarcini. Există, însă, două posibilităţi :
• Licitaţia deschisă. Aici, orice candidat poate face o ofertă. Cel care oferă
cel mai mic preţ este ales în mod automat, cu excepţia cazului când suma este
prea mare pentru comunitate.
• Licitaţia restrânsă. Concurenţa este limitată la întreprinderile alese în
prealabil de o comisie specială (care poate fi biroul de licitări). Acceptarea
acestor întreprinderi se face luându-se în consideraţie capacităţile lor tehnice şi
adeseori capacitatea financiară a comunităţii.
După selecţie, procedura urmată este asemănătoare celei prevăzute în
materie de licitaţie deschisă.
b) Ofertele. Inventarierea ofertelor permite în acelaşi timp asigurarea
unei largi concurenţe între întreprinderile interesate cât şi existenţa unei marje
de iniţiativă aparţinând colectivităţii sau instituţiei în cauză. Această trecere în
revistă nu este legată de preţul licitat şi se poate aprecia calitatea ofertei în
raport cu alte criterii. Codul tranzacţiilor prevede trei proceduri :
• Oferta deschisă. Toate întreprinderile pot depune o ofertă.
• Oferta restrânsă. Aici concurenţa este limitată la întreprinderile care au
fost în prealabil selecţionate.
• Oferta cu concurs. Procedura concursului se distinge net de celelalte
proceduri. Comuna se mulţumeşte să prezinte ceea ce doreşte să facă, iar
candidaţii furnizori definesc prestaţiile pe care le propun pentru a răspunde
acelor cerinţe exprimate de comună. Comuna şi instituţiile publice locale pot
recurge la oferta pe bază de concurs „dacă acesta este justificat de motive de
ordin tehnic sau estetic". Acest mod este hotărât printr-o dezbatere a organului
însărcinat cu această misiune la nivel comunal.

145
 c) Tranzacţiile negociate. Pentru a-şi alege partenerul, administraţiei
locale nu i se impune nici o procedură. Folosirea uneia dintre ele este
derogatorie şl limitată la cazurile enumerate de codul tranzacţiilor publice:
• Furnizarea de obiecte sau de prestaţii pentru care o întreprindere deţine
un monopol de drept (concesionar de servicii publice, titularul unui brevet de
invenţie).
• Materiale ce trebuie alese şi cumpărate de la locul de fabricaţie sau de
stocare.
• Cazul în care colectivitatea trebuie să apeleze la furnizori pentru şi în
locul partenerilor de contract falimentari.
• Caz de maximă urgenţă (ex.: lucrări la imobile ce ameninţă sa se
ruineze).
• In cazul în care o invitaţie la concurenţă reglementară nu dă rezultate.
• Pentru realizarea unor lucrări în conformitate cu un proiect sau model ce
a făcut obiectul unei acceptări prealabile ca urmare a unei invitaţii la
concurenţă.
• Pentru lucrările, materialele sau serviciile a căror execuţie, din
considerente de necesitate tehnică sau de investiţii prealabile importante, nu pot
fi încredinţate decât unui furnizor dinainte stabilit. Acest mod mai poate fi
folosit şi cu titlu de încercare (tranzacţie de probă).
d) Lucrări pe bază de cont şi cumpărări pe baza de factură. Pentru
cheltuielile mai puţin importante, atât pentru alegerea furnizorului cât şi a
încheierii contractului nu se mai ţine seamă de nici o procedură reglementară.
Acordul părţilor poate rezulta dintr-o simplă înţelegere (ex.: cumpărare directă)
şi nu este necesară o dezbatere specială pentru a autoriza pe primar sau
preşedintele colectivităţii să încheie aceste tranzacţii. Înscrierea dotărilor
bugetare necesită autorizare.
Această procedură nu este aplicabilă decât pentru cumpărăturile în sume
mici, pe de altă parte, fără limită de sumă, pentru cumpărarea de produse
alimentare perisabik din piaţă sau direct de la producător.
e) Comenzile grupate şi tranzacţiile încheiate după consultare
colectivă. Colectivităţile şi instituţiile publice locale îşi pot grupa cumpărăturile
146
în scopul obţinerii unor preţuri avantajoase. In acest caz trebuie să se apeleze la
o comisie specializată în domeniu.

7.4.2. Conţinutul contractului.

Cu excepţia cumpărăturilor şi a lucrărilor pe bază de factură, o tranzacţie
publică este un contract scris. El cuprinde două părţi: caietul de sarcini, al cărui
conţinut este fixat de comună cât şi instrumentul de realizare ca urmare a
acceptării ofertei făcute. El nu poate fi modificat de părţi fără ca însuşi
contractul să nu se modifice printr-un alt act scris.
a) Caietul de sarcini. Este stabilit de partea contractantă, comuna, şi este
adus la cunoştinţa candidaţilor din momentul în care s-a anunţat licitaţia. Acest
document unilateral, alături de un angajament scris, face parte din contract şi nu
mai poate fi modificat de părţi. Codul tranzacţiilor defineşte trei categorii de
caiete de sarcini.
• Caietul clauzelor administrative generale (CCAG). Este vorba de un text
general la care face referire majoritatea tranzacţiilor. Aplicarea lui, însă, nu este
obligatorie. Obiectul său este să fixeze, pe categorii de tranzacţii, dispoziţiile
privind încheierea, finanţarea, stabilirea preţului şi condiţiile de execuţie şi
realizare a tranzacţiei.
• Caietul clauzelor tehnice generale (CCTG). Acesta cuprinde clauzele
tehnice privind definirea generală a prestaţiilor, condiţiile de execuţie şi
recepţie. Caietul este stabilit pe grupe de lucrări sau de materiale de către secţia
tehnică a comisiei centrale însărcinate cu tranzacţiile. Documentele contractuale
fac obligatoriu referire la acestea.
• Caietul clauzelor particulare. El fixează stipulările aplicabile
tranzacţiilor. In general ele cuprind un dosar al clauzelor administrative
particulare ce completează CCAG şi un dosar al clauzelor tehnice particulare
care precizează condiţiile de execuţie tehnică a tranzacţiei (cum ar fi termenul
de execuţie). Aceste două documente pot să deroge de la CCAG şi CCTG. Ele
pot forma un singur document.
b) Instrumentul de piaţă. Întreprinderile ce doresc să contracteze o
afacere se înscriu la licitaţie. Această înscriere angajează antreprenorul până la
expirarea termenului de înscriere. Dacă este acceptată de comanditar va da
147
naştere instrumentului tranzacţiei care dă valoare formală acordului părţilor.
Acest instrument este constituit fie prin înscrierea furnizorului vizat de
comanditar, fie printr-un act separat care trebuie să conţină acordul părţilor
contractante.

7.4.3. Modificările contractului.

Contractul fixează obligaţiile părţilor care, fără acordul lor, sunt imuabile.
Administraţia nu păstrează vreo putere de modificare unilaterală decât pentru
unele contracte speciale (ex.: concesionări de servicii publice sau lucrări
publice). Aceste modificări comportă întotdeauna, în contrapartide, despăgubiri
egale cu cheltuielile suportate de contractant.
Ca regulă generală, administraţia poate, totuşi, hotărî mărirea volumului
de prestaţii în raport cu stipulările din contract. Însă pentru a face acest lucru ea
trebuie să obţină acordul prealabil al adunării generale din clipa în care
cheltuielile iniţiale au crescut şi dacă această mărire este compatibilă cu
obiectul tranzacţiei şi condiţiile executării sale.
Printre altele, o modificare a prestaţiilor poate fi prevăzută chiar în
contract. Modificarea contractului, cu unele excepţii, nu poate interveni decât
pe calea unui alt act scris unde se prevăd modificări la clauzele cunoscute.
Ca şi contractul iniţial, acest act este un document scris ce trebui să facă
referire la tranzacţia iniţială pe care o modifică şi să fie semnat de aceiaşi
cocontractanţi.
Colectivitatea sau instituţia publică locală trebui să treacă la eliberarea
dispoziţiilor de plată a avansurilor şi a soldului tranzacţiilor publice locale într-
un interval de timp ce nu poate depăşi 45 de zile. Perioada de eliberare a
acestora este precizată în contract. În lipsa lor în perioada prevăzută. creditorul
beneficiază cu drepturi depline de dobânzile moratorii în dauna colectivităţii.
Dacă cheltuiala era mandatată însă nu şi executată din lipsă de fonduri, aceste
dobânzi moratorii trebuie. totuşi, plătite. Comenzile ce se fac în afara tranzacţiei
se supun. şi ele, acestor dispoziţii.

148
Capitolul 8. Baz
a economică a administraţiei publice locale.
5.1. Proprietatea administraţiei publice locale.
5.1.1. Noţiuni de bază.
5.1.2. Managementul proprietăţii.
5.2. Finanţele publice locale.
5.2.1. Esenţa şi structura finanţelor publice locale.
5.2.2. Bugetele locale – principala sursă financiară a organelor publice
locale.
5.2.3. Clasificarea bugetelor locale.
5.2.4. Resursele financiare extrabugetare.
5.2.5. Managementul veniturilor şi cheltuielilor locale.
5.3. Bugetul local.
5.3.1. Principiile bugetare.
5.3.2. Formele principale de buget.
5.3.3. Elaborarea bugetului local.
5.4. Managementul finanţelor publice locale.
5.4.1. Evaluare situaţiei financiare.
5.4.2. Administrare şi pronosticare veniturilor.
5.4.3. Cheltuielile publice locale.

Baza economică a administraţiei publice locale o alcătuiesc: proprietatea

publică locală, finanţele locale, proprietatea de stat aflată sub administrarea
organelor publice locale.
Eficienţa activităţii organelor publice locale este determinată de resursele
materiale şi financiare de care dispun autorităţile publice locale şi care
reprezintă baza lor economică.

8.1. Proprietatea administraţiei

publice locale.
8.1.1. Noţiuni de bază.
Sub proprietatea administraţiei publice locale înţelegem orice bun care
aparţine cu drept de proprietate organelor administraţiei locale cum ar fi cele
orăşeneşti, săteşti sau alte organe locale.

149
 Tipurile de proprietate ale administraţiei locale este foarte variată şi
include:
 Întreprinderile locale;
 Instituţiile publice locale;
 Fondurile locative şi ne locative, clădirii, diverse spaţii;
 Pachetul de acţiuni ale organelor publice locale în capitalul statutar ale
diverselor societăţi pe acţiuni;
 Proprietate subdiviziunilor structurale ale organelor publice locale care
au buget propriu;
 Obiecte ale infrastructurii inginereşti, drumurile locale, diferite tipuri
de comunicaţii, etc.;
 Bănci şi alte instituţii financiare care aparţin autorităţilor locale;
 Instituţii de învăţământ, localuri de cultură şi sport, de asistenţă
medicală ce aparţine administraţiei publice locale.
Evidenţa proprietăţii administraţiei publice locale este în competenţa unui
organ specializat, prin ducerea unui registru special.
Orice bun poate trece sau poate fi scos din proprietatea organelor publice
locale în următoarele cazuri:
 La decizia organelor publice centrale;
 La decizia organelor publice judeţene;
 La decizia organelor publice locale ale oraşelor, satelor;
 La decizia judecătoriei, după intrarea ei în vigoare;
 În urma încheierii unui contract de vânzare-cumpărare, donare, sau alte
contracte ce nu contravin legislaţiei în vigoare.
De asemenea organele publice locale pot administra proprietate care îi
aparţine efectuând cu ea alte tranzacţii cum ar fi schimbul unei proprietăţi pe
alta, sau arendarea proprietăţii în ambele direcţii. Adică administraţia publică
locală poate da în arendă un bun şi poate în caz de necesitate lua un bun în
arendă.
În caz dacă un bun devine ne utilizabil organele locale pot primi decizia
pentru lichidarea lui.

150
 8.1.2. Managementul proprietăţii.
Cu regret, multe administraţii locale nu înţeleg pe deplin rolul proprietăţii
şi posibilitatea utilizării ei pentru majorarea veniturilor locale şi satisfacerea
problemelor sociale care sun în continuă creştere. Puţini conducători din cadrul
administraţiei publice locale privesc proprietatea ca un activ strategic, care este
necesar de administrat eficient. Proprietatea foarte rar este tratată ca investiţie,
profitul căreia poate fi controlat.
Noţiunea de administrare a activelor este foarte pe larg utilizată pe piaţa
imobilului. Administrarea activelor include în sine procesul de luare a deciziilor
în scopul maximizării preţului imobilului şi venitului potenţial de pe urma lui.
Sfera administrării proprietăţii cuprinde un spectru larg de probleme cum ar fi:
administrarea proprietăţii, cercetarea peţii, evaluarea proprietăţii, marketingul
ş.a.
Se poate de enumerat următoarele scopuri pe care le urmăreşte
administrarea proprietăţii administraţiei publice locale:
 maximizarea preţului imobilului, minimizarea cheltuielilor de
întreţinere şi satisfacerea mai calitativ a necesităţilor societăţii;
 primirea deciziilor raţionale privitor la vânzarea sau darea în arendă a
proprietăţii;
 calcularea exactă a pierderilor şi câştigurilor de pe urma proprietăţii;
 utilizarea efectivă a proprietăţii în cazul condiţiilor favorabile pe piaţă
şi lărgirea colaborării cu sectorul privat;
 perfectarea planificării bugetare şi asigurării tehnico-materiale în toate
subdiviziunile administraţiei publice locale, care utilizează bunuri
imobiliare.
Practica administrării proprietăţii se împarte în trei direcţii:
Crearea sistemei de conducere, include măsurile necesare pentru
crearea sistemei de administrare propriu zisă, care va servi ca bază pentru
acţiunile posterioare de primire a deciziilor şi realizare a proiectelor;
Primirea deciziilor privitor la realizarea proiectelor. Are loc
planificarea şi realizarea proiectelor concrete legate cu proprietate cum ar fi:

151
vânzarea ei, cumpărarea, îmbunătăţirea, arendarea sau construcţia de noi
edificii;
Administrarea portofoliului de proiecte. Administrarea mai multor
proiecte care se află la etapa de realizare.
Pentru a putea administra eficient proprietatea este necesar de studiat
funcţiile de baza pe care le exercită administraţia locală. Din punctul dat de
vedere administraţia locală în raport cu proprietate este:
 utilizator;
 investitor;
 subiect, care asigură necesităţile sociale;
 dizainer, în cazul când este vorba de amenajarea teritoriului;
 vânzător de bunuri.
Rolul managerului pe imobil este de a trata administraţia locală ca
utilizator şi investitor. Ca utilizator managerul determină valoarea ei de piaţă şi
caracteristicile specifice cum ar fi plata de arendă. Ca investitor, managerul este
conştient de faptul că proprietatea are valoare investiţională, măsurată prin
veniturile obţinute de la ea, valoare reziduală, cheltuieli de întreţinere etc.

8.2. Finanţele publice locale.

8.2.1. Esenţa şi structura finanţelor
publice locale.
Finanţele locale reprezintă o sistemă de relaţii economice, prin
intermediul căreia are loc distribuirea şi redistribuirea venitului naţional,
fondurilor financiare, utilizate pentru dezvoltarea economică şi socială a
unităţilor administrative locale.
Prin intermediul finanţelor locale statul realizează politica sa socială.
Oferind autorităţilor locale resurse pentru bugetele lor, indirect finanţează
învăţământul primar, care după legea Republicii Moldova este în competenţa
organelor publice locale, sistemul medical, serviciile comunale acordate
populaţiei, construcţia şi întreţinerea drumurilor, etc.

152
 Cu ajutorul finanţelor locale statul efectuează egalarea potenţialului
economic şi social a diverselor teritorii, judeţe, oraşe, sate, care în rezultatul
unor condiţii istorice, geografice, sau alte cauze rămân în urmă în dezvoltarea
lor.
Finanţele publice locale au la baza lor trei componente de baza, cea mai
importantă fiind bugetele locale. Cel de al doilea component este finanţele
întreprinderilor care se împarte în finanţele întreprinderilor municipale, care se
află în proprietate municipală şi finanţele întreprinderilor, firmelor şi
organizaţiilor particulare, care sunt utilizate în scopuri sociale. Cel de al treilea
component î-l constituie fondurile locale extrabugetare.

8.2.2. Bugetele locale – principala sursă

financiară a organelor publice locale.
Principalul component al finanţelor publice locale î-l constituie bugetele
locale, în competenţa organelor publice locale întră: crearea, elaborarea,
adoptarea şi realizarea bugetelor locale.
Rolul economic al bugetelor locale este evidenţiat prin funcţiile pe care
ele le îndeplinesc: formarea fondurilor băneşti; asigurarea financiară a activităţii
organelor publice locale; distribuirea şi utilizarea fondurilor obţinute între
ramurile economiei locale; controlul activităţii financiare a întreprinderilor din
teritoriu.
Un rol aparte al bugetelor publice locale în constituie rolul lor major în
dezvoltarea infrastructurii judeţelor, oraşelor şi satelor.
Spre deosebire de bugetul de stat, bugetele locale nu pot fi aprobate cu
deficit bugetar anual, orice cheltuieli ale organelor publice locale trebuie să fie
asigurate cu veniturile corespunzătoare evidenţiate în bugetul anual.
Principalele surse de venituri ale bugetelor locale includ:
- Impozite şi taxele locale prevăzute de Codul fiscal şi Legea privind
impozitele şi taxele locale;
- Defalcările din impozitele fiscale generale de stat, determinate prin
Legea bugetului de stat;

153
 - Transferurile de la bugetele de stat, după caz de la bugetul judeţean,
municipal;
- Veniturile încasate din mijloacele speciale ale instituţiilor bugetare;
- Încasările din vânzarea bunurilor patrimoniale ale unităţilor
administrativ – teritoriale;
- Alte încasări prevăzute de lege.
În linii mari bugetele locale sunt formate din două tipuri de venituri, în
literatura de specialitate ele mai poartă denumirea de venituri proprii şi venituri
regulatorii.
Veniturile proprii, în sens direct indică faptul că aceste resurse aparţin
deplin organelor publice locale, ele vin în bugetul local direct, ocolind bugetul
de stat. Veniturile proprii se formează pe baza impozitelor şi taxelor locale,
defalcările din impozitele fiscale generale de stat acordate organelor publice
locale în cote fixe, reglementate prin lege.
Veniturile regulatorii sunt resursele financiare acordate de către organele
administraţiei centrale celei locale, peste resursele proprii ale administraţiei
locale, necesare pentru activitate lor normală. Astfel, statul reglează bugetele
locale, asigurând echilibrul între veniturile şi cheltuielile bugetelor locale.
Structura detaliată a veniturilor organelor publice locale este formată
conform Codului fiscal, Legii privind impozitele şi taxele locale cât şi Legea
bugetului de stat. Componenţa şi structura bugetului local se schimbă de la an la
an respectându-se unele caracteristici de bază, cum ar fi:
Veniturile proprii:
 Impozitele pe imobil;
 Impozite pentru utilizarea resurselor naturale, impozit pe pământ, plata
de arendă a pământului, etc.;
 Alte venituri proprii, impozite locale, venituri din urma vânzărilor unor
imobile, etc.
Venituri regulatorii:
 Impozitele fiscale generale de stat, pe venit, taxa pe valoarea adăugată,
accizele;

154
  Dotaţii şi subvenţii din bugetul judeţean şi de stat;
 Surse primite din clearingul efectuat cu alte bugete locale, judeţene,
municipale.
Pentru o analiză mai profundă a subiectului dat privitor la cota fiecărui tip
de impozit, este necesar de consultat legile enumerate mai sus, pentru anul care
ne interesează.
Organele administraţiei publice locale tind ca cota veniturilor proprii în
structura bugetului să fie cât mai mare, deoarece aceasta le-ar asigura o
autonomie şi libertate în acţiuni şi decizii. Cu cât cota veniturilor proprii este
mai mare cu atât este mai uşor pentru populaţia locală de a şti pentru ce anume
plătesc ei impozit.
Dezvoltarea potenţialului economic al statului, creşterea populaţiei,
urbanizare sunt factorii principali care contribuie la creşterea cheltuielilor
bugetelor locale.
Procesul urbanizării, creşterea cererii la servicii sociale prestate
populaţiei, respectiv dezvoltarea continuă a infrastructurii locale, determină
majorarea ponderii bugetelor locale în administrarea statului.
Structura cheltuielilor locale depinde de mulţi factori cum ar fi: tipul
localităţii, numărul populaţiei, cerinţele sociale, tipul de producţie specific
regiunii date etc. Generalizând cunoştinţele privind structura cheltuielilor
bugetelor locale se poate de alcătui un model tipic, care corespunde tuturor
bugetelor locale, cu specificul enunţat mai sus.
 Susţinerea financiară a ramurilor economiei locale:
 Industrie şi construcţii;
 Întreprinderile agricole şi fermierii locali;
 Transportul, gospodăria drumurilor;
 Gospodăria comunală şi locativă.
 Activităţi social – culturale:
 Învăţământul;
 Cultura şi arta;
 Medicina;

155
  Politica socială, etc.
 Cheltuieli de administrare;
 Cheltuieli de asigurare a ordinii publice;
 Alte cheltuieli.
Principala deosebire în structura cheltuielilor bugetelor locale este legat
de tipul localităţii. Astfel, cheltuielile bugetare pentru un locuitor în oraşe este
de 5-7 ori mai mare ca în localităţile rurale. Organelor administraţiei publice
urbane are sub control mulţime de întreprinderi municipale, care acordă diverse
prestări populaţiei, spre exemplu comunale, de aceea cheltuielile legate de
gospodăria municipală sunt semnificative şi constituie de la caz la caz peste
40% din toate cheltuielile. În competenţa organelor publice locale din sate şi
orăşele mici, de regulă se află doar instituţii social culturale şi cheltuielile
majore le constituie anume cele legate de activităţile social-culturale. Dacă
ponderea cheltuielilor social-culturale în oraşe constituie 30-50% atunci în sate
ele constituie 60-80%.
O problemă actuală în prezent este îmbunătăţire infrastructurii
localităţilor atât urbane cât şi rurale, construcţia de drumuri, locuri de odihnă,
etc. Aceasta contribuie la apariţiei tendinţe de creştere a cheltuielilor de
amenajare a teritoriului.

8.2.3. Clasificarea bugetelor locale.

Pentru a înţelege mai bine procese bugetare, cât şi pentru asigurare unui
control eficient a modului cum se formează şi utilizează resursele bugetare, de
asemenea pentru a stabili clar priorităţile noastre şi cerinţele actuale ale
societăţii, cât şi pentru a urmări cum sunt utilizate resursele pe fiecare
compartiment, serviciu, în practica contemporană se face clasificarea bugetelor
locale fiecare din aceste clasificări permite evidenţierea unui sau altui aspect
cere ne interesează.
După conţinutul activităţii deosebim:
Bugete curente, care includ totalitatea veniturilor şi cheltuielilor organelor
publice locale, pentru asigurarea necesităţilor localităţilor conduse. Aceste

156
resurse sunt utilizate pentru menţinerea desfăşurării normale a activităţii
gospodării municipale.
Bugete de dezvoltare. Cuprind totalitatea veniturilor şi cheltuielilor
utilizate pentru dezvoltarea infrastructurii.
Din punct de vedere a scopului, urmărit de organele administraţiei
publice deosebim:
Bugete utilizate pentru îndeplinirea sarcinilor şi funcţiilor proprii ale
organelor publice locale;
Bugete utilizate pentru îndeplinirea sarcinilor organelor centrale, care au
fost delegate organelor publice locale.
După termenul de planificare, deosebim: pe termen scurt-1 an, mediu-3
ani şi lung-5 ani. Este evident că bugetul clasic aste de un an de zile. Totuşi
pentru a asigura dezvoltarea complexă şi normală a localităţii conduse trebuie
de efectuat planificarea financiară de perspectivă.
Un rol important în clasificarea bugetelor î-l joacă scopul pentru ce ele
sunt utilizate. Aceste clasificări permit de a urmări unde şi cum sunt utilizate
resursele bugetare. Pentru aceasta se fac următoarele clasificaţii a cheltuielilor
bugetare:
Politică, presupune divizarea cheltuielilor pe verticală, între diferite
nivele ale administraţiei publice, cât şi pe orizontală, între diverse subdiviziuni
ale organelor publice locale. Această clasificare permite distribuirea uniformă a
obligaţiilor între diverse nivele ierarhice cât şi între compartimente. Principiul
de repartizare este: sarcina care poate fi îndeplinită satisfăcător de o unitate
mică, nu trebuie să fie delegată unei structuri superioare, care dispune de un
potenţial mai mare.
Administrativă, presupune divizarea cheltuielilor între structurile
administraţiei publice. Are loc o distribuire uniformă a sarcinilor în interiorul
organelor publice locale. Această clasificare permite de a evidenţia eficacitatea
activităţii fiecărei subdiviziuni în parte.
Specifică, permite clasificarea cheltuielilor după destinaţie (remunerarea
muncii, achitarea pentru serviciile, mărfurile primite, subsidii, construcţii, etc.).
această clasificare permite de a evidenţia priorităţile bugetare.
157
 Clasificările arătate mai mult au un caracter general, util pentru toţi
managerii publice sau managerii finanţelor. Dacă se doreşte de a căpăta unele
informaţii suplimentare, fiecare conducător stabileşte modul şi criteriile după
care va face clasificarea pentru a atinge scopul propus.

8.2.4. Resursele financiare

extrabugetare.
Pentru o conducere eficientă a localităţilor, organele publice locale prin
lege au dreptul de a dispune şi de resurse financiar extrabugetare. Volumul
acestor resurse cât şi utilizarea lor indică calităţile manageriale ale
conducătorilor locali. Capacitate managerului administraţiei publice locale de a
găsi limbă comună cu conducătorii întreprinderilor din teritoriul şi abilitate de
a-i stimula să efectueze cheltuieli publice determină volumul resurselor
extrabugetare.
Principalele categorii de venituri extrabugetare sunt: resursele financiare
ale întreprinderilor utilizate pentru dezvoltarea teritoriului şi fondurile
extrabugetare.
Dezvoltarea industriei este urmată de regulă de creşterea populaţiei.
Aceasta duce la utilizarea intensivă a infrastructurii urbane, cât şi la creşterea
necesităţilor sociale ale populaţiei, care în final determină creşterea cheltuielilor
locale. Industrializare rapidă a unei regiuni face practic imposibil asigurarea
dezvoltării adecvate a infrastructurii cu resursele bugetului local. Conducătorii
întreprinderilor la rândul lor sunt conştienţi de faptul că activitatea normală a
întreprinderii, productivitatea muncii depinde de dezvoltarea infrastructurii
sociale a localităţii.
Când se construieşte o întreprindere nouă, apare necesitatea în construcţia
de drumuri, locuinţe, magazine, grădiniţe, şcoli etc. Bugetele locale nu pot face
faţă rapid acestor necesităţi. Pentru a soluţiona problema dată din venitul net al
întreprinderii se formează fonduri speciale. Aceste fonduri sunt utilizate pentru:
construcţia de locuinţe pentru lucrătorii întreprinderii, construcţia de drumuri
necesare pentru activitate întreprinderii etc. Întreprinderile oferă muncitori şi
resurse financiare pentru diverse activităţi publice.

158
 Totuşi de multe ori o singură întreprindere nu poate efectua unele lucrări
care cer resurse financiare enorme, pentru această întreprinderile se unesc
pentru a participa în cote la construcţia infrastructurii urbane. O metodă de
soluţionare a problemelor legate de construcţia unor instituţii publice
costisitoare este crearea fondurilor extrabugetare, care reprezintă o altă sursă de
venituri pentru administraţia publică locală.
Fondurile locale extrabugetare se pot forma din:
 contribuţiile benevole ale unităţilor economice şi ale cetăţenilor pentru
rezolvarea problemelor de interes comun;
 veniturile provenite din vânzarea titlurilor de valoare, acţiunilor de
importanţă locală, din loteriile locale, etc.;
 alte mijloace prevăzute de lege, cum ar fi diverse amenzi.
Fondurile locale extrabugetare se formează la decizia organelor publice
reprezentative locale. La decizia lor organele administraţiei locale deschid în
bancă un cont special pentru colectarea şi păstrarea resurselor financiare.
Pentru administrarea fondului se creează un consiliu de administrarea a
fondului, care este format din reprezentanţi ai organelor publice locale şi
întreprinderile interesate. Consiliul de administrare a fondului decide asupra
utilizării resurselor fondului.
Crearea fondurilor locale extrabugetare asigură:
- Concentrarea resurselor întreprinderilor şi a administraţiei publice
locale, în scopul dezvoltării infrastructurii;
- Sporirea cointeresării materiale a organelor publice locale de rezultatul
activităţii lor;
- Creşterea capacităţii financiare a organelor administraţiei publice
locale, ce asigură o desfăşurare normală a activităţii lor şi permite
îndeplinirea de către ele a sarcinilor puse;
- Utilizarea mai eficientă a resurselor societăţii, la distribuirea cărora
participă utilizatorii de servicii;
- Întărirea legăturilor economice dintre organele publice locale şi
întreprinderile din teritoriu;

159
 - Eliberarea întreprinderilor de obligaţia de a efectua lucrări ne specifice
lor;
- Creşterea posibilităţilor financiare ale organelor publice locale de a
lichida disproporţiile dintre sfera productivă şi cea ne productivă, cât şi
disproporţiilor în interiorul infrastructurii;
- Sporirea rolului organelor locale în dezvoltarea anumitor ramuri ale
infrastructurii, sporirea nivelului tehnic a întreprinderilor administrate,
ce asigură condiţiile necesare pentru dezvoltarea lor;
- Ridicarea nivelului de deservire, perfecţionarea şi diversificarea
serviciilor acordate populaţiei.

8.2.5. Managementul veniturilor şi

cheltuielilor locale.

8.3. Bugetul local.

Bugetul comunei este un act politic în măsura în care el permite, periodic,
o punere de acord între primar şi consiliul municipal cu referire la intervenţiile
şi orientările având o incidenţă financiară. Pregătit şi propus de primar, votat de
consiliul municipal, bugetul constituie, într-adevăr, documentul de bază în jurul
căruia se ordonează, în fiecare an, activitatea comunală. El traduce, în termeni
financiari, acţiunile întreprinse de comună.
În sensul tehnic al cuvântului, bugetul comunal este actul prin care sunt
prevăzute şi autorizate încasările şi cheltuielile anuale ale comunei. În,
executarea acestora, înscrise în buget (buget, act de prevedere), primarul trebuie
să respecte limitele definite de consiliul municipal (buget, act de autorizare).
Bugetul este elaborat conform marilor principii bugetare de drept public
şi după o prezentare simplificată.

8.3.1. Principiile bugetare.

Marile principii ale dreptului bugetar care stau la baza elaborării
bugetului de Stat sunt aplicabile şi bugetelor colectivităţilor locale. Este vorba
de cele trei principii tradiţionale: anualitatea, universalitatea şi unitatea.

160
Sectorul public local mai cunoaşte şi un al patrulea principiu care îi este
specific: al echilibrului real.
a. Principiul anualităţii.
Acesta prezintă două aspecte :
• Bugetul trebuie votat de adunarea generală doar o singură dată pe an ;
• Execuţia sa trebuie să se înscrie în cadrul anului. Este vorba de a
permite intervenţia periodică a consiliului municipal pentru punerea la punct a
planurilor financiare şi a facilitării controlului execuţiei bugetare. Acest
principiu însă, cunoaşte amendamente în funcţie de diverse constrângeri. Pe de
o parte, adeseori este necesar să se corecteze prevederile iniţiale prin hotărâri
modificatoare (buget suplimentar şi autorizări speciale). Pe de altă parte, s-a
dovedit că este comod să se prelungească cu o lună durata execuţiei bugetare
spre a se putea alipi operaţiile do execuţie la anul bugetar care a trecut.
b. Principiul universalităţii
Acesta se bazează pe două reguli:
• regula produsului brut care interzice orice contracţie între venituri şi
cheltuieli pentru a se permite o prezentare sinceră a bugetului;
• regula ne afectării veniturilor care interzice păstrarea unor anumite
venituri pentru acoperirea unor cheltuieli determinate.
Şi acestui principiu a trebuit să i se aducă derogări care se, răsfrâng mai
ales asupra celei de-a doua reguli: este vorba de anumite încasări (ex.: donaţii şi
legate testamentare) care nu pot fi utilizate decât într-un scop definit.
c. Principiul unităţii
Constă în faptul de a cere ca toate cheltuielile şi încasările dintr-un an
bugetar să fie descrise într-un document unic pentru a i se facilita lectura şi
controlul de către autorităţile competente (consiliul municipal, judecătorul de
conturi).

161