Tema 1. ABORDĂRI CONCEPTUALE PRIVIND ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ.

SISTEMUL INSTITUȚIILOR DIN ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ

Conținuturi:
1.1. Administrația și administrația publică
1.2. Funcțiile și caracteristicile administrației publice
1.3. Sistemul instituțiilor din administrația publică
Acte normative:
a) Constituția Republicii Moldova
b) Legea cu privire la administrația centrală de specialitate
c) Legea cu privire la administrația publică locală
Literatura de specialitate:
a) Alexandru, Ioan (1992), Structuri, mecanisme și instituții administrative, București:
SNSPA
b) Dincă, Dragoș (2012), Sistemul administrativ românesc: inspirație franceză și
adaptare autohtonă, București: Ed. Economică
c) Iorgovan, Antonie (2005), Tratat de drept administrativ, vol.II, ediția 4, București:
Editura All Beck
d) Petrescu, Rodica Narcisa (2009), Drept administrativ, București: Editura Hamangiu

1.1. Administrația și administrația publică

Administrația este o componentă inevitabilă a vieții noastre cotidiene. Fără a ține seama
de reperele administrației nu ne putem organiza și desfășura activitatea de zi cu zi, nu
putem trăi fără a ne pune în situații jenante sau periculoase.
Unii cercetători definesc administrația în opoziție cu haosul. Astfel, se consideră că
administrația este „lipsa haosului”.

Administrația publică este doar o parte a administrației.

Activitatea administrației publice se realizează în regim de putere publică și, ca urmare,

interesul general sau interesul public prevalează în situația în care este în conflict cu
interesul particular.
Cât privește noțiunea de putere publică, s-a arătat că ea evocă prerogativele, adică
drepturile speciale, exorbitante, pe care le are organul administrativ, în sens de autoritate
ce reprezintă și apără interesul general (public), care obligatoriu trebuie să se impună
celui particular.
Puterea publică este un regim juridic exorbitant atât prin prerogativele speciale, dar și
prin obligațiunile exorbitante de drept comun care-i revin, spre deosebire de particulari,
astfel, dacă aceștia pot să ia o decizie pentru un anumit motiv (interes, generozitate,
capriciu), administrația poate să decidă doar pentru motive de interes public.
Noțiunea de interes public sau interes general este strâns legată de aceea de putere
publică și ea se referă la necesitățile de ordin material și spiritual ale cetățenilor dintr-o
anumită societate, la un moment dat, considerarea lor ca atare depinzând de factorul
politic. Așadar, se poate afirma că, în general noțiunea de interes public are un conținut
istoric, determinat de puterea publică.

MASTER
Academia de Administrare Publică
 În ceea ce privește interesul general, în momentul dezbaterilor legislative apar mereu
discuții pe marginea utilității sociale a diferitelor dispoziții care le compun. Nu este atâta
folosul imediat, pe care fiecare dintre cetățeni îl poate scoate din acele dispoziții de lege,
ci este altceva: este vorba ca cetățenii să fie așezați în așa condiții, încât ei să fie ajutați în
libera lor dezvoltare. Aceasta caută legea și aceasta se înțelege de obicei prin utilitatea
socială, care se pune la baza legilor.
De aceea, utilitatea socială nu se reduce la ideea utilitară, care are drept bază plăcerea
subiectivă a fiecăruia, ci se reduce la o idee obiectivă, aceea de a pune sub o formulă
generală în așa condițiuni totalitatea cetățenilor, încât dezvoltarea lor normală, libera lor
desfășurare individuală, să nu fie înfrântă de condițiile din afară, fiind deci o lege
generală, obiectivă, enunțată sub o formă rațională, obiectivă, generală, a concepției
sociale, care să facă posibilă libera dezvoltare a persoanelor.

Astfel, regimul juridic de putere publică reprezintă totalitatea prerogativelor cu care

sunt investite autoritățile administrative și prin intermediul cărora interesul public
dobândește preeminență față de interesul privat.

Regimul juridic specific administrației, adică regimul juridic de drept public, este
generat de prerogativele pe care le deține administrația și care implică mai multe forme
de manifestare:
1. actul administrativ,
2. contractul administrativ,
3. domeniul public,
4. poliția administrativă,
5. în sfera funcției publice etc.

Activitatea administrativă reflectă în principal, concretizarea voințelor juridice exprimate

fie de către autoritățile administrației publice, executive sau deliberative, fie de către
instituțiile publice.
Astfel, în realizarea scopurilor propuse, ce sunt subsumate acțiunii administrative, cu
caracter general, de rezolvare și gestionare a problemelor ce privesc viața colectivităților
locale, activitatea subiectelor de drept specifice au ca finalitate, promovarea și
satisfacerea, exclusivă, a intereselor comunităților locale.

Dincolo de operațiunile administrative ce sunt prezente și în activitatea administrației

publice locale și care nu necesită o abordare deosebită, ce vor fi însă prezentate indirect,
în cele ce urmează ne vom referi, cu prioritate, la actul administrativ și la contractele
administrative de interes local, ca forme juridice principale de exprimare a activității
autorităților și instituțiilor administrației publice locale.

Actele emanate de la autoritățile administrației publice, în regim de putere publică, poartă

denumirea generică de acte administrative.

Ca modalitate de manifestare, îndeosebi a activității autorităților administrației publice

locale, actul administrativ reprezintă forma juridică principală de exercitare a atribuțiilor
acestor autorități administrative, integrate competențelor proprii ale administrației publice
locale autonome.
Având ca punct de pornire teoria generală a actului administrativ, așa cum este prezentată
în cadrul dreptului administrativ, ne propunem să particularizăm acele elemente specifice
MASTER
Academia de Administrare Publică
 ale actelor administrative, adoptate sau emise de către autoritățile publice locale, cu
specificarea că, nu pretindem la o analiză exhaustivă a acestora, or aceasta, ar depăși
tematică pe care ne-am propus să o analizăm în respectiva lucrare. Totuși, câteva definiții,
care ni se par mai relevante și care au servit drept surse de inspirație și pentru alți
cercetători, le vom menționa.
Profesorul Iorgovan, definește actul administrativ ca fiind acea formă juridică principală
a activității organelor administrației publice, care constă într-o manifestare unilaterală și
expresă de voință de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații, în
realizarea puterii publice, sub controlul principial de legalitate al instanțelor judecătorești.
La fel, dumnealui menționa că dacă ar fi să dăm o definiție generală, în accepțiunea
structural-organizațională, vom reține că actul administrativ este acea formă juridică de
realizarea, ca activitate principală ori secundară, a faptului administrativ, de către
organele de stat sau, în baza legii, de organe nestatale, ce concretizează manifestarea
unilaterală de voință a acestora, într-un regim juridic administrativ, tipic sau atipic, după
caz. Profesorul Rodica Narcisa Petrescu, definește actul administrativ ca manifestare
unilaterală și expresă de voință ale autorităților publice, în principal, autorități ale
administrației publice în scopul de a produce efecte juridice, în temeiul puterii publice.
Ținând cont de cele două sensuri ale noțiunii de act administrativ, anume sensul formal și
sensul material, vom înțelege prin actul administrativ, în lumina dreptului colectivităților
locale, aceea formă juridică principală a activității autorităților administrației publice
locale autonome, care exprimă o manifestare unilaterală și expresă de voință, în scopul de
a da naștere, de a modifica sau de a stinge, drepturi și obligații, în sfera vieții
colectivităților locale, pe baza și în vederea organizării executării și executării, în concret,
a legii.
Din punct de vedere legislativ, atât legiuitorul organic român cât și cel moldovean, au
definit actul administrativ în conținutul Legii contenciosului administrativ. Astfel,
potrivit Legii contenciosului administrativ nr.554/2004, noțiunea de act administrativ are
două sensuri: în sens restrâns, actul administrativ este actul cu caracter individual sau
normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării
executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge
raporturi juridice. Deși legea nu prevede în mod expres, actul administrativ stricto sensu
reprezintă o manifestare de voință unilaterală a autorităților publice. În sens larg, prin act
administrativ înțelegem orice act juridic emanat de la autoritățile publice în regim de
putere publică. Astfel, potrivit art. 2 din Legea nr.554/2004, sunt asimilate actelor
administrative, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în
valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea
serviciilor publice și achizițiile publice, toate acestea reprezentând categoria contractelor
administrative. Deducem, deci, că toate aceste contracte (inclusiv și contractele supuse
competenței instanțelor de contencios administrativ) fac parte din categoria actelor
administrative.
Conform Legii contenciosului administrativ din Republica Moldova, prin act
administrativ, înțelegem manifestarea juridică unilaterală de voință cu caracter normativ
sau individual, a unei autorități publice, emis în vederea organizării executării concrete a
legii.
Observăm, așadar, că în afară de elementele de distincție (regimul de putere publică nu se
regăsește în textul legii moldovenești), definițiile exprimate mai sus au și elemente
comune care subliniază că actele administrative sunt acte juridice unilaterale ce provin de
la autoritățile publice, sunt emise în cadrul și pentru realizarea activității executive și dau
naștere, modifică sau sting raporturi juridice de drept administrativ. Câteva lămuriri
privind elementele caracteristice actului administrativ, se impun.
MASTER
Academia de Administrare Publică
 Actul administrativ exprimă o manifestare unilaterală de voință – aceasta înseamnă că
prin intermediul actului administrativ, organele administrației publice se comportă ca
subiecte de drept speciale investite cu atribuții de putere publică. Această trăsătură, le
deosebește de actele administrative de gestiune (bilaterale), care iau naștere pe baza
acordului de voință al părților. În sfera dreptului colectivităților locale, actul
administrativ al autorităților publice locale restrânge câmpul efectelor sale juridice,
limitându-le exclusiv, la drepturile și obligațiile opozabile colectivităților locale, implicit,
membrilor acestora. Totodată, asemenea acte administrative, în virtutea principiului
autonomiei locale, a naturii deosebite a subiectelor de drept care le emit, nu vom întâlni
situații în care să fie condiționate de un eventual acord, de autorizări sau aprobări
prealabile, din partea altor autorități administrative, excepție făcând situația municipiului
București, în raport de subdiviziunile sale administrativ-teritoriale, subordonate.
Actul administrativ este emis în temeiul și pentru realizarea puterii publice, organul
emitent având calitatea de subiect special investit cu atribuții de putere publică. În
calitatea sa de purtătoare a puterii publice, autoritatea administrației publice adoptă acte
cărora li se aplică un regim juridic special (de drept public), iar referitor la colectivitățile
locale, evidențierea prerogativelor autorităților publice locale de a-și exercita autoritatea
publică, cu care sunt investite, potrivit legii. Cu alte cuvinte, se exprimă aptitudinea
legală, recunoscută de stat, prin Constituție și lege, autorităților administrației publice
locale de a da naștere, modifica sau stinge, drepturi și obligații, în regim de putere
publică. O asemenea trăsătură reflectă obligativitatea acestor acte administrative specifice
structurii administrației publice locale autonome, și deopotrivă, necesitatea executării lor
din oficiu. Actul administrativ este obligatoriu atât pentru persoanele fizice și juridice a
căror activitate intră sub incidența unui asemenea act, cât și pentru organul emitent însuși.
Această trăsătură a actelor administrative de autoritate izvorăște din prezumția de
legalitate de care se bucură aceste acte până la proba contrară. Cu alte cuvinte, această
prezumție are caracter relativ.
Actul administrativ este emis pe baza și în vederea executării legii specifice, trăsătură ce
derivă din principiul legalității, ceea ce învederează imperativul ca normele juridice
conținute în act să nu contravină prevederilor legale. În acest sens, se impun a reține două
aspecte distincte, anume: actul administrativ să fie emis sau adoptat în baza competenței
proprii și plenare a autorităților administrației publice locale, recunoscute prin normele
materiale ale dreptului colectivităților locale, asimilate izvoarelor de drept; actul
administrativ să fie emis sau adoptat în cadrul organizării executării sau al executării în
concert a legii, indiferent de natura relațiilor sociale reglementate, circumstanțiate însă
vieții colectivităților locale. Totodată, această trăsătură este consecința ierarhiei actelor
normative în funcție de forța lor juridică, legile fiind în vârful acestei ierarhii. Prin
urmare, prin actele administrative nu pot fi modificate sau abrogate legi, după cum nu pot
fi anulate, revocate sau suspendate acte administrative cu forță juridică superioară.
Actul administrativ este supus unui regim juridic special, de drept administrativ, compus
dintr-un ansamblu de reguli speciale privind forma, procedura de emitere, condițiile de
valabilitate și controlul actelor administrative. Referitor la acest din urmă element
caracteristic, unii autori menționează că actul administrativ este supus unui regim juridic
comun, probabil având în vedere faptul că actului administrativ, ca formă de activitate a
autorităților administrației publice locale, din punct de vedere a exigențelor care îl
compun, îi sunt specifice aceleași reguli de formă, procedură de emitere, condiții de
valabilitate și control, caracteristice actului administrativ, în general.
După numărul manifestărilor de voință pe care le conțin și după regimul lor juridic, actele
administrației publice, inclusiv și ale administrației publice locale, sunt clasificate în acte
juridice unilaterale, cele despre care am vorbit mai sus, și acte juridice bilaterale sau de
MASTER
Academia de Administrare Publică
 gestiune. Acestea din urmă, numite în literatura de specialitate – contracte – la rândul lor,
sunt clasificate în acte de gestiune publică, denumite și contracte administrative, având ca
obiect valorificarea bunurilor publice și organizarea serviciilor publice și acte de gestiune
privată, denumite contracte de drept comun. Ceea ce este specific dreptului administrativ,
reprezintă regimul juridic special (de drept public), or, acestuia îi sunt supuse doar actele
administrative unilaterale și bilaterale, cu excepția actelor de gestiune privată, supuse, în
principal, regulilor de drept comun.
Deci, actele administrative de gestiune sunt acele acte juridice pe care autoritățile
administrației publice le încheie cu diverse persoane fizice și juridice, prin acordul de
voință al părților, în regim de drept public sau de drept privat, pentru administrarea
domeniului public și privat și organizarea de servicii publice în vederea satisfacerii unor
interese generale.
Și la nivel de activitate a autorităților administrației publice locale, dincolo de forma
principală de emitere sau adoptare a actelor juridice cu caracter unilateral, o altă formă de
manifestare a activității acestora, în exercitarea competențelor lor legale, o reprezintă
contractul administrativ de interes local, propriu colectivităților locale.
Teoria contractelor administrative s-a format în dreptul francez modern, fiind o creație a
jurisprudenței Consiliului de Stat, jurisprudență care a fost conceptualizată apoi de
doctrina administrativă. Unul dintre primii autori francezi care dezvoltă această teorie a
fost Laferriere, iar fondatorul concepției clasice este profesorul Gaston Jeze.
Știința modernă a dreptului administrativ din Moldova, se referă mai mult tangențial la
teoria contractului administrativ și acest domeniu este unul dintre puținele unde aspectul
practic evoluează înaintea celui teoretic. Drept argument servește faptul că inițial apare o
lege care reglementează concesiunile (Legea nr.534/1995), ulterior alta ce stabilește
modul de achiziționare a mărfurilor în interesele statului (Legea nr.1166/1997,
actualmente abrogată), iar până în acest moment nu a apărut o lucrare (monografie), care
ar analiza în exclusivitate acest subiect.
Fiind în principal elaborată prin eforturile conjugate ale jurisprudenței și doctrinei, teoria
contractelor administrative este intim legată de categoriile juridice ale proprietății publice
și ale autorităților publice.
Originea contractelor administrative trebuie căutată, în esență, în necesitățile imperioase
de ordin financiar ale autorităților publice care aveau în administrare bunuri proprietate
publică, de a le valorifica în interesul comunităților locale sau în interes național, în
funcție de forma de proprietate asupra acestor bunuri. Noțiunea de contract administrativ
provenind din literatura juridică franceză, era folosit și în literatura germană și chiar în
doctrina românească de dinaintea Revoluției din decembrie 1989.
Apariția teoriei contractului administrativ, în înfățișarea pe care o are astăzi, a fost
posibilă numai odată cu reabilitarea proprietății private și repunerea acesteia în drepturile
sale firești. Dezvoltarea sectorului privat a determinat și dezvoltarea raporturilor juridice
dintre administrațiile publice și persoanele particulare (întreprinzători) ce aveau ca obiect
concesionarea diferitelor lucrări sau servicii publice.
Cât privește Republica Moldova, după dobândirea independenței, legislativul s-a văzut
nevoit să adopte o legislație nouă care să facă față noilor realități social-economice, ceea
ce a dus la recunoașterea și dezvoltarea unor teorii nerecunoscute în dreptul nostru. După
cum se menționează și în literatura de specialitate, teoria contractelor administrative din
țara de origine, Franța, încă din secolul trecut (sec. al XIX-lea) a penetrat în doctrina și
jurisprudența – mai puțin legislația – altor țări din Europa.
Deși consacrată și definită legal, această concepție nu s-a bucurat și nici nu se prea
bucură de studii aprofundate doctrinar în Republica Moldova.

MASTER
Academia de Administrare Publică
 Având o natură juridică controversată, contractele administrative se află, la limita de
contract dintre dreptul public și cel privat, la frontiera dintre actul unilateral și contract,
cum se exprimă un doctrinar francez în chiar titlul unei celebre lucrări. Însă, până a se
ajunge la această concluzie, mereu s-a încercat încadrarea acestui act într-una din
categoriile clasice: act unilateral de putere sau acord de voință.
Uneori s-a contestat chiar existența unor contracte administrative, argumentându-se că
particularitățile acestora sunt proprii nu numai contractelor administrative, ele putându-se
aplica atât contractelor civile cât și celor comerciale. Prima particularitate a contractului
administrativ se referă la conținutul acestuia, care este stabilit în mod unilateral de către
autoritatea publică, acordând celeilalte părți facultatea de a adera sau nu la conținutul lui.
Această particularitate este comună atât contractelor civile cât și celor comerciale, ele
fiind numite de doctrină contracte de adeziune. Prin urmare, se susține că această
particularitate nu poate servi drept temei pentru delimitarea contractelor administrative de
cele civile și cele comerciale, deoarece ea nu afectează cu nimic poziția de egalitate a
părților. Celelalte particularități, la fel, pot fi atribuite atât contractelor civile cât și celor
comerciale.
Nu putem fi de acord cu această poziție, deoarece în contractele civile și comerciale
poziția de egalitate a părților este de esența acestora și chiar contractele de adeziune civile
sau comerciale nu pot fi revocate sau modificate unilateral fără despăgubiri. De
asemenea, aceste contracte se încheie în interese particulare, iar eventualele revocări sunt
făcute în aceleași interese. De vreme ce scopul unui contract administrativ este
satisfacerea unei nevoi de interes general, este și firesc să nu existe un echilibru perfect de
interese, caracteristic contractelor civile și/sau comerciale.
În ce privește denumirea de contract administrativ dată acestor operațiuni, s-a apreciat că
aceasta ar putea fi acceptată doar cu multă îngăduință, ea conținând noțiuni cu
caracteristici proprii care le deosebesc. Astfel, noțiunea de contract, presupune printre
altele, egalitatea părților în stabilirea elementelor esențiale, ale drepturilor și obligațiilor
pe care și le asumă fiecare parte contractantă, în timp ce noțiunea de administrativ,
implică dreptul de comandă al celui – organ al administrației publice – de la care emană
actul or care participă la încheierea lui. S-a preferat astfel, noțiunea de act administrativ
de gestiune, ea cuprinzând acel act juridic, cu caracter administrativ și contractual, pe
care organele administrației publice și particularii le încheie pe baza hotărârii – a actului
administrativ de autoritate – adoptate de organul competent căruia, ambele părți atât
organul administrației publice care încheie actul administrativ de gestiune, cât și
particularul, trebuie să li se supună. De asemenea, actul administrativ de gestiune se
încheie numai pentru utilizarea și dezvoltarea patrimoniului persoanelor juridice politico-
administrative.
În ceea ce ne privește, vom prefera sintagma contract administrativ, inclusiv și din
considerentul utilizării acesteia și de către legiuitor.
Legislația Republicii Moldova definește contractul administrativ ca fiind un contract
încheiat de autoritatea publică, în virtutea prerogativelor de putere publică, având ca
obiect administrarea și folosirea bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de
interes public, prestarea de servicii publice, activitatea funcționarilor publici care reiese
din relațiile de muncă reglementate de statutul juridic al acestora.
Cât privește România, contractul administrativ, reprezintă un acord de voință între o
autoritate a administrației publice sau un alt subiect de drept autorizat de aceasta și un
particular, prin care particularul se angajează, în schimbul unei sume de bani, să asigure
funcționarea unui serviciu public, or să efectueze o lucrare publică a căror organizare
reprezintă obligații legale ale administrației.

MASTER
Academia de Administrare Publică
 În lumina definițiilor enunțate mai sus, reținem următoarele trăsături ale contractului
administrativ:
a) reprezintă un acord de voință între o autoritate a administrației publice sau un alt
subiect de drept autorizat de o autoritate a administrației publice și un particular;
b) presupune efectuarea de lucrări, prestarea de servicii etc., de către particular în
schimbul unei remunerații (caracter oneros);
c) este destinat a asigura funcționarea aceluiași serviciu public, a cărui organizare
reprezintă o obligație legală a autorității administrației publice cocontractante (are ca scop
un serviciu public) sau, după caz punerii în valoare a aceluiași bun public;
d) părțile trebuie să accepte unele clauze de natură reglementară stabilitate prin lege sau,
în baza legii, prin hotărâre a Guvernului (clauze reglementare);
e) autoritatea administrației publice (cel autorizat) nu poate ceda interesele, drepturile
sau obligațiile sale decât altei autorități a administrației publice, în condițiile legii, iar
particularul le poate ceda oricărei persoane, dar numai cu aprobarea administrației
publice;
f) când interesul public o cere sau când particularul nu și-a îndeplinit din culpă
obligațiile din contract, or când executarea apare prea împovărătoare pentru particular,
autoritatea administrației publice poate modifica sau rezilia unilateral contractul, fără a
mai recurge la justiție;
g) părțile, prin clauză expresă, sau prin simpla acceptare a clauzelor prestabilite au
înțeles că se vor supune, inclusiv cu privire la soluționarea litigiilor, unui regim juridic de
drept public;
h) soluționarea litigiilor este de competența instanțelor naționale de contencios
administrativ, dacă legea nu dispune altfel.
Cum se poate observa, am pus la baza contractului administrativ acordul dintre o
autoritate (organ) a administrației publice sau, după caz, un stabiliment de utilitate publică
și o persoană privată (persoană fizică sau persoană juridică), ceea ce nu înseamnă că
excludem ipoteza contractelor administrative între două persoane morale de drept public.
Achiesăm la principiul din doctrina și jurisprudența franceză, conform căruia, un contract
între două autorități ale administrației publice este, prin definiție, contract administrativ.
Administrația publică, ca și cea privată, trebuie să își îndeplinească scopurile sale în
raport de situațiile în desfășurare, după numite rutine birocratice, pentru a asigura
normalitatea activităților celorlalți actori sociali. Ea poate să desfășoare o activitate
normală, rațional eficientă, numai dacă întrunește și utilizează concomitent trei elemente,
considerate a fi resurse: umane (personalul), materiale și financiare. S-a arătat că un
organ de stat sau o autoritate publică, în general, structural, cuprinde trei elemente: a)
competența; b) mijloace materiale-financiare și c) personalul, iar personalul la rândul său,
este structurat pe compartimente, linii ierarhice și funcții, dintre care numai unele ne apar
ca fiind funcții publice. Titularul unei funcții publice, într-o formulare generică, poartă
denumirea de funcționar public.
Pentru îndeplinirea interesului general, administrația publică, pe lângă personal
(funcționari publici, în principal) temeinic pregătit profesional, trebuie să dispună și de un
ansamblu de mijloace materiale, inseparabil legat de funcționarea acesteia, denumite în
literatura de specialitate echipament administrativ. Ele constau, pe de o parte în bunuri
imobile – terenuri, clădiri, unele aflate în proprietatea titularilor puterii publice, altele în
administrarea administrației, bunuri care împreună cu cele mobile, formează
infrastructura administrativă și sunt direct utilizate de autoritățile administrației publice în
îndeplinirea sarcinilor lor.
Alături de mijloacele materiale imobiliare, pentru activitatea administrației publice, pe de
altă parte, sunt necesare, o gamă largă de bunuri mobile, începând cu birourile, rechizitele
MASTER
Academia de Administrare Publică
 (hârtii, stilouri, imprimante etc.,) mașini, materiale de lucru, tehnice și utilitare, precum și
cele mai diverse tipuri de aparate: telefon, fax, copiatoare, calculatoare etc.
O analiză a folosirii mijloacelor materiale ale administrației publice va trebui să pună în
evidență necesitatea utilizării lor eficiente și a gestionării lor raționale astfel încât, costul
lor, chiar și într-o creștere reală constantă, să nu devină o povară pentru bugetul statului și
al cetățenilor săi. Mai multe despre resursele materiale ale administrației publice, vom
dezvolta în paragrafele următoare, or așa cum sugerează și titlul lucrării, acestea
reprezintă chintesența tezei de doctorat.
Revenind asupra dimensiunii resurselor umane în activitatea administrației publice,
inclusiv și în activitatea administrației publice locale, menționăm că la nivelul serviciilor
publice locale precum și al aparatului propriu al autorităților administrative locale, în
cadrul sau în subordinea cărora se desfășoară activități specifice, satisfacerea intereselor
colectivităților locale se realizează de către anumite persoane cu pregătire de specialitate.
Legislația administrației publice locale, atât românească cât și cea moldovenească,
utilizează, în mod generic, în privința resurselor umane de la nivel local, noțiunea de
personal, desemnând ansamblul persoanelor, investite în anumite posturi sau funcții
specifice, care acționează direct sau indirect în cadrul serviciilor publice locale, în
promovarea intereselor colectivităților locale. Din categoria personalului administrației
publice locale, fac parte atât persoanele angajate, pe bază contractuală, cărora le sunt
aplicate normele dreptului muncii, cât și funcționarii publici, numiți și eliberați din
funcție pe baza statutului funcționarului public. Aceste din urmă persoane, investite în
funcții publice, sunt în serviciul colectivității locale, se bucură de stabilitate în funcție și
se supun legii.
În general, conceptul de funcție publică este strâns legat de noțiunea de activitate,
respectiv de autoritate publică cu care este investită un funcționar public. Astfel, orice
organ sau autoritate a statului are la bază puterea publică, dreptul de comandă, care este
reglementat și se organizează prin lege în scopul satisfacerii intereselor generale, formând
servicii publice. Dar, serviciul public, ca și statul, de altfel, este o instituție care are la
bază ideea de interes general pe care caută să o realizeze. Însă nu poate să acționeze decât
prin persoanele fizice care îl compun. Astfel, noțiunile de serviciu public și funcție
publică sunt în raport de parte față de întreg, adică funcția publică face parte dintr-un
serviciu public care, în general, cuprinde cele trei elemente, despre care am amintit mai
sus: competența, mijloacele materiale și personalul.
Din această perspectivă, funcția publică apare ca o grupare de atribuții și de competențe
în scopul de a satisface anumite interese generale, întrucât orice putere socială se
legitimează numai prin finalitatea sa de interes public neputându-se admite ca ea să fie
utilizată în alte scopuri personale.
Din ansamblul funcțiilor publice pe care le regăsim la nivelul diferitelor organe sau
autorități administrative integrate conținutului global al administrației publice se
detașează, prin natura și conținutul ei, categoria funcțiilor publice locale. Persoana numită
într-o funcție publică locală, cu caracter permanent, în cadrul unei autorități a
administrației publice locale autonome, al unei instituții sau al unui serviciu public de
interes local, în scopul asigurării funcționării continue a acestora, în schimbul unui salariu
primit periodic, poartă denumirea de funcționar public local.
Cât privește elementul financiar, atât doctrina cât și legislația, l-au denumit generic
finanțe publice.
Astfel, se consideră că finanțele publice cuprind un sistem de reguli, de organe și
proceduri cu ajutorul cărora colectivitățile publice pot să-și îndeplinească atribuțiile ce le
au prin intermediul mijloacelor financiare. Din punct de vedere al motivelor, mijloacelor
și efectelor, finanțele publice diferă de cele private, în sensul că primele răspund nevoilor
MASTER
Academia de Administrare Publică
 generale ale societății, pe când celelalte au ca scop realizarea de profit de către
întreprinzătorii particulari.
În toate statele lumii moderne, finanțele publice reprezintă ansamblul actelor și
operațiunilor financiare, care apar și se derulează în legătură cu constituirea, realizarea și
utilizarea resurselor financiare și dezvoltării generale a societății. Pentru a putea exista și
funcționa, statul trebuie să facă față unor cheltuieli în care scop are nevoie și de venituri.
Pentru aceasta, odată cu apariția statelor naționale a fost promovat și utilizat bugetul
statului ca un procedeu de determinare și echilibrare a veniturilor și cheltuielilor publice.
Baza financiară și economică a administrației publice locale se prezintă ca o complexitate
de norme de drept, care consolidează și reglementează, în interesul populației unității
administrativ-teritoriale, relațiile sociale legate de formarea și utilizarea proprietății
administrației publice locale și a bugetelor locale. Baza financiară și economică,
asigurând independența administrației publice locale, servește, întâi de toate, satisfacerii
cerințelor populației unităților administrativ-teritoriale, creează condiții vitale pentru
activitatea administrațiilor lor. Cu toate acestea, consolidarea și dezvoltarea bazei
financiare și economice a administrației publice locale exercită o influență considerabilă
și asupra situației economice și financiare a statului în genere.
Potrivit doctrinei economice și juridice, finanțele publice sunt formate din totalitatea
relațiilor sociale, de natură economică, ce apar în procesul realizării și repartizării în
formă bănească, a resurselor necesare statului pentru îndeplinirea funcțiilor și sarcinilor
sale. S-a mai susținut în doctrină, că în toate orânduirile social-economice care au existat,
finanțele s-au manifestat ca relații sociale de natură economică, apărute în procesul
repartiției produsului social și, mai ales, a venitului național, în strânsă legătură cu
îndeplinirea funcțiilor și sarcinilor statului. Într-o altă opinie, fundamentul finanțelor
publice reprezintă veniturile publice împreună cu sursa lor, cheltuielile publice și
destinația lor, precum și corelația dintre venituri și cheltuieli. Sub aspect financiar,
repartiția echitabilă a sarcinilor publice între persoanele fizice și cele juridice reprezintă o
prerogativă de bază a instituției statale, iar obligația fiscală (impozite, taxe etc.) constituie
mijlocul financiar și juridic principal prin care se poate realiza această repartiție.
Astfel, se configurează ideea că veniturile și cheltuielile publice reprezintă componenta
de bază a finanțelor publice. În acest sens, menționăm, că în acțiunile sale autoritățile
publice centrale și locale sunt preocupate de stabilirea destinației surselor financiare
publice în raport cu sarcinile și funcțiile stabilite, pornind de la necesitatea și
oportunitatea acestor cheltuieli.
Conceptul de finanțe reflectă procesele și relațiile economice în expresie bănească prin
care se constituie, repartizează și utilizează fondurile bănești necesare funcționării statului
și altor entități economico-sociale.
Dacă inițial finanțele publice au avut un caracter, prin excelență, centralizat și au
constituit apanajul exclusiv al statului, în statele contemporane, sfera finanțelor publice s-
a extins la nivelul colectivităților publice secundare (regiuni, departamente, municipii,
orașe, comune) și a altor organisme publice ce au personalitate juridică (stabilimente
publice, societăți naționale, camere de comerț și industrie etc.).
În sens larg, finanțele locale includ finanțele publice locale, finanțele regiilor autonome și
ale societăților comerciale constituite cu aportul autorităților administrației publice locale
și alte resurse financiare locale. Dependența autorităților publice locale de sistemul
bugetar centralizat a avut drept consecință dezinteresarea acestora în creșterea venitului
propriu, în administrarea lui eficientă, în prevenirea evaziunii fiscale etc. prin urmare,
instituirea autonomiei locale a constituit o garanție pentru fundamentarea finanțelor
publice locale și pentru dezvoltarea colectivităților locale. Astfel, finanțele publice locale
ale unităților administrativ-teritoriale cuprind relațiile financiare privind formarea,
MASTER
Academia de Administrare Publică
 repartizarea, administrarea și controlul resurselor financiare ale acestora, precum și ale
instituțiilor publice, întreprinderilor municipale și societăților comerciale aflate sub
autoritatea consiliilor locale respective.
Finanțele publice locale, asemănător celor centrale, grupează ansamblul mijloacelor și
procedeelor de constituire și utilizare a fondurilor bănești de interes public, însă, pe plan
local, reunind finanțele tuturor comunelor, orașelor și a celorlalte unități administrativ-
teritoriale și ale altor organisme publice cu personalitate juridică. În structura finanțelor
publice locale, componenta principală o reprezintă bugetele unităților administrativ-
teritoriale, alături de acestea, în multe state constituindu-se și alte fonduri cu destinație
specială, fonduri de rulment, fonduri de tezaur etc., care împreună cu fondurile celorlalte
organisme publice autonome, conferă finanțelor publice locale o alcătuire complexă, ceea
ce i-a îndreptățit pe unii autori să le atribuie denumirea de finanțe infra-naționale.
Într-o altă opinie, finanțele publice locale reprezintă o parte componentă a finanțelor
publice alături de finanțele publice ale administrației centrale de stat, care exprimă
relațiile economice prin care se mobilizează și utilizează resursele bănești la nivelul
unităților administrativ-teritoriale, pentru satisfacerea unor cerințe colective reprezentate
de învățământ, cultură, asistență socială, servicii publice, dezvoltare.
Finanțele publice locale reprezintă acele fonduri bănești de interes public local (limitate
teritorial la nivelul unităților administrativ-teritoriale) care – ca și cele centrale – se
formează și întrebuințează prin intermediul unor procedee și mijloace specifice,
financiare. Din aceste considerente, finanțele publice locale reprezintă ansamblul de
relații, instituții și mecanisme care se generează în procesul de constituire și utilizare a
resurselor financiare, constituite pe seama impozitelor și taxelor locale, dar și a
prelevărilor din bugetul de stat, la nivelul comunităților locale din România.
Cu toate că, în general, finanțele publice locale, reproduc, la o altă scară, finanțele
guvernamentale, totuși, problematica lor este destul de diferită de cea a finanțelor publice
ale statului. Diferențele se explică prin aceea că statul este suveran, în timp ce
colectivitățile locale (administrative) sunt întotdeauna, într-o anumită măsură,
subordonate. De aici decurg câteva consecințe fundamentale ce imprimă finanțelor
publice locale unele caracteristici în raport cu finanțele statului: a) subordonarea politică;
b) controlul etatic; c) ajutorul etatic.

1.2. Funcțiile și caracteristicile administrației publice

Administrația publică reprezintă ansamblul activităților Președintelui, Guvernului,

autorităților administrației autonome centrale, autorităților administrației autonome
locale și, după caz, structurilor subordonate acestora, prin care, în regim de putere publică, se
aduc la îndeplinire publică legile sau, în limitele legii, se prestează servicii publice.
Cu ajutorul administrației publice, respectiv a autorităților publice, statul își exercită întreaga
putere asupra cetățenilor săi, cu scopul de a organiza societatea dintr-o anumită zonă
administrativ-teritorială. Autoritățile publice sunt alese în mod direct de către cetățeni, prin
vot secret, direct, universal, egal și liber exprimat. În vederea exercitării puterii, statul are
nevoie de trei instituții diferite cu ajutorul cărora să poată realiza următoarele funcții:
- funcția legislativă;
- funcția executivă;
- funcția judecătorească.

Caracteristicile generale ale administrației publice

MASTER
Academia de Administrare Publică
Administrația publică deține o serie de caracteristici generale în conformitate cu care își
desfășoară activitatea de administrare și gestionare a statului, respectiv unităților
administrativ-teritoriale:
- reprezintă un sistem unitar compus din autorități ce sunt organizate pe diferite paliere
ierarhice ce este reglementat de norme ale dreptului administrativ și controlat și organizat
conform cerințelor Guvernului;
- înfăptuie activități executive ce au în vedere fie reglementarea vieții sociale, fie
desfășurarea activităților de natură socială cum ar fi prestarea serviciilor de
transport, alimentare cu apă, iluminat public, asistență socială etc.;
- are o structură administrativ-teritorială, existând autorități publice atât la nivel central, dar
și la nivel local;
- activitățile desfășurate au caracter formal datorită faptului că se realizează conform
Constituției și a celorlalte acte normative, respectând o serie de norme și proceduri,
încălcarea lor fiind sancționată prin nulitatea actelor;
- emite acte administrative care duc la producerea unor efecte juridice, cum ar fi nașterea,
modificarea sau stingerea unor drepturi și obligații ale subiecților de drept;
- realizează și o categorie de sarcini specifice, de exemplu sarcini culturale, fiscale,
educaționale, sanitare, etc., datorită faptului că sunt autorități publice care
realizează administrația de stat. Este greu de imaginat cum un individ ar putea trăi fără să
aibă vreun contact cu administrația publică, respectiv cu instituțiile. Încă de la naștere acesta
intră în legătură fie ea directă sau indirectă cu ceea ce înseamnă administrație publică.
Atestarea existenței fiecărui individ, a căsătoriei, a divorțului sau a încetării din viață, au loc
și în mod formal, prin certificate, în cadrul instituțiilor publice. Întreaga viață a oamenilor se
desfășoară într-un cadru organizat, respectând o serie de reguli, acționând conform
legilor unui stat sau asumându-și pedeapsa în cazul nerespectării lor.

Caracteristicile Administrației Publice Locale

Din analiza textelor constituționale, se poate aprecia că rolul administraţiei publice locale
constă în principal în a rezolva treburile publice şi a asigura în acest cadru interesele
colectivităţilor locale, conform nevoilor şi cerinţelor exprimate de acestea, strâns legate de
specificul unităţii administrativ-teritoriale de care ele aparţin.
De asemenea, din dispoziţiile generale ale Legii administraţiei publice locale rezultă că
administraţia publică locală are menirea "de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în
interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă treburile publice, în condiţiile legii",
colectivităţi care, aşa cum am mai arătat, sunt definite ca fiind totalitatea locuitorilor din
unitatea administrativ-teritorială respectivă.
Alte dispoziţii ale Legii administraţiei publice locale, din care se desprinde rolul autorităţilor
administraţiei publice locale: "În cadrul politicii economice naţionale, comunele, oraşele,
municipiile au dreptul la resurse proprii, pe care autorităţile administraţiei publice locale le
stabilesc, le administrează şi le utilizează pentru îndeplinirea competenţelor şi atribuţiilor ce
le revin, în condiţiile legii ", precum şi că "autorităţile administraţiei publice locale
administrează sau, după caz, dispun de resursele financiare, precum şi de bunurile proprietate
publica, sau privată ale comunelor, oraşelor, municipiilor, în conformitate cu principiul
autonomiei locale."
Deci, atât normele constituţionale, cât şi cele din legea organică, identifică acelaşi rol pentru
administraţia publică locală şi anume de rezolvare a nevoilor comunităţilor locale în care
funcţionează.
Stabilind acest rol autorităţilor administraţiei publice locale şi conferindu-le autonomie pentru
îndeplinirea lui, Constituţia actuală elimină caracteristica dominantă a sistemului care a
MASTER
Academia de Administrare Publică
funcţionat până în anul 1989 - centralismul - pe care îl înlocuieşte cu autonomia locală şi
descentralizarea serviciilor.
Subliniind contribuţia vieţii locale la dezvoltarea democraţiei, Alexis de Tocqueville arăta că:
"Totuşi forţa popoarelor libere rezidă în comună. Instituţiile comunale înseamnă pentru
libertate ceea ce şcolile primare înseamnă pentru ştiinţă. Fără instituţii comunale o naţiune
poate să-şi formeze un guvern liber, dar nu posedă spiritul de libertate."
Raportat la instrumentele concrete, la domeniile de activitate în care acţionează autorităţile
administraţiei publice locale, potrivit competenţelor stabilite prin lege, pentru îndeplinirea
efectivă a rolului stabilit de constituant şi legiuitor se apreciază că autorităţile locale alese
exercită următoarele funcţii:
1. funcţia de dezvoltare a democraţiei şi a vieţii politice locale;
2. funcţia de garant al respectării drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor
pe plan local;
3. funcţia de limitare a puterii guvernanţilor pe plan local prin transferarea rezolvării
problemelor locale către comunităţile locale;
4. funcţia de rezolvare a treburilor publice şi organizare a serviciilor publice de interes
local în vederea satisfacerii nevoilor şi intereselor locale;
5. funcţia de organizare a executării şi executarea în concret a legii prin asigurarea
realizării interesului general pe plan local şi armonizarea interesului local cu interesul
general;
6. funcţia economico-financiară, prin administrarea patrimoniului local şi stabilirea de
impozite şi taxe locale.

Folosind "dihotomia" rol-funcţie se poate sintetiza că autorităţile administraţiei publice locale

au trei mari funcţii:
 cea politică
 cea administrativă şi
 economico-financiară.
Sintetizând cele expuse, se poate spune că administraţia publică locală este un ansamblu de
autorităţi administrative autonome alese care, în regim de putere publică rezolvă treburile
publice din comune, oraşe şi judeţe şi prestează către colectivităţile respective servicii publice
de interes local, exercitând şi funcţii de natură politică, administrativă şi economico-
financiară.

1.3. Sistemul instituțiilor din administrația publică

Administrația publică reprezintă un ansamblu de organisme care, sub autoritatea

guvernanților, asigură nevoile de interes general ale colectivității umane. Întrucât puterea de
comandă administrativă aparține, în limitele constituționale, statului și colectivităților locale,
se pot identifica două subsisteme ale sistemului administrației publice:
 subsistemul administrației publice statale (naționale)
 și subsistemul administrației publice locale.

Potrivit capitolului VIII din Constituția Republicii Moldova din 29 iulie 1994, administrația
publică se împarte în administrația publică centrală de specialitate și administrația publică

MASTER
Academia de Administrare Publică
locală. Bazându-se pe caracteristici și principii de bază diferite, cele două sisteme de
administrație dispun de cadre de reglementare distincte.
Administrația publică este o parte componentă a sistemului politic, iar în forma sa inițială
formează un sistem aparte.
 Sistemul administrației publice conține următoarele elemente:
 autoritățile administrației publice;
 relațiile dintre aceste autorități;
 normele care reglementează activitatea lor și relațiile dintre ele.
De rând cu elementele de bază, mai există și elemente facultative:
 cultura administrației;
 programe și proiecte de activitate;
 tehnologii administrative;
 modalități de pregătire și perfecționare a cadrelor.

Toate aceste elemente formează -  Sistemul administrației  publice -  care

constituie structura sau organizarea administrației publice.
Organizarea (structura) administrației publice este stabilită prin acte  normative și în baza 
anumitor criterii.
La baza structurii administrației  publice stau două criterii:
 teritorial
 funcțional
Aceste două criterii ale sistemului administrativ se completează reciproc.

Conform CRITERIULUI TERITORIAL, administrația publică  se divizează  în funcție  de

raza teritorială de acțiune și oamenii deserviți de această administrație.
 Pornind de la acest criteriu, administrația publică poate fi împărțită în: 
 administrație publică centrală 
 administrație publică locală.

Administrația publică centrală - prin organele sale,  își exercită atribuțiile asupra întregului
teritoriu al statului și exprimă interesele tuturor locuitorilor lui. Acest tip de administrație se
mai numește -  administrație de stat.
În ceea ce privește sistemul administrației publice centrale de specialitate, cadrul de
reglementare general este expus în Legea nr. 98/2012 privind administrația publică centrală
de specialitate, act legislativ adoptat de către Parlament în contextul reformării, optimizării și
MASTER
Academia de Administrare Publică
eficientizării administrației publice centrale. Reieșind din prevederile art. 15 și 22 din legea
respectivă, regulamentele de organizare și funcționare a ministerelor, a altor autorități
administrative centrale și a autorităților administrative din subordinea acestora se aprobă de
către Guvern.
În sistemul administrației publice centrale de specialitate sunt incluse și alte autorități
administrative centrale care nu au statut de ministere (Centrul Național Anticorupție, Biroul
Național de Statistică, Agenția Turismului etc.).
Mai sunt și autorități publice care dispun de subdiviziuni teritoriale, fiind organizate ca
servicii publice desconcentrate cu personalitate juridică.

Administrația publică locală - cadrul de reglementare general este expus în Legea nr.
436/2006 privind administrația publică locală - prin organele sale,  își exercită atribuțiile
doar asupra unei părți din teritoriul țării (unități administrativ-teritoriale).
Există  unități administrativ-teritoriale:
primare sau de nivelul I;
intermediare sau de nivelul II.
În diferite țări  ele  se numesc diferit:
la nivel primar: sate, comune, parohii, orașe, municipii;
la nivel intermediar: district, regiuni, județe, ținuturi, comitate, voievodate.
 
Conform CRITERIULUI FUNCȚIONAL, administrația publică  se divizează  după:
1. funcțiile exercitate;
2. competențele,  pe care le are în aceste unități administrativ-teritoriale.
Pornind de la acest criteriu, administrația publică poate fi împărțită în:
1. autorități cu competență generală;
2. autorități cu competență specială sau de specialitate.
Autorități cu competență generală activează la nivel:
 central (Președinția, Guvernul);
 local (consiliul local, primarul).
 
Autorități cu competență specială sau de specialitate activează la nivel:
 central (ministerele, agențiile, serviciile, birourile naționale).
 sfera lor de competență vizează un anumit domeniu, ramură: industrie, agricultură,
educație, cultură, protecție, telecomunicații;

MASTER
Academia de Administrare Publică
  ele gestionează afacerile publice și decid doar în domeniul în care sunt abilitate prin
lege, sub conducerea organelor cu competență generală.
 local (serviciile publice locale din unitățile administrativ-teritoriale).

Astfel, vedem că structura funcțională a sistemului administrației publice este inseparabil

legată de structura teritorială  a  acestuia, deoarece existența sa este de neconceput fără o
bună organizare teritorială a statului.
Procedând la organizarea administrației publice prin Constituție și legi, statul stabilește:
 pe de o parte, organizarea administrativă a teritoriului,
 pe de alta parte, determină funcțiile autorităților publice în aceste unități
administrativ-teritoriale.
 
Un alt criteriu de clasificare a organelor administrației publice ține de împărțirea lor  în
organe:
 unipersonale - deciziile sunt adoptate de o singură persoană (ministru, director);
 colegiale - deciziile se adoptă pe cale deliberativă prin discuții, dezbateri,
vot (consiliul local, colegiul ministerial);
 deliberative - organe colegiale (consiliul raional);
 executive - pot fi colegiale sau unipersonale,  care pun în aplicare și organizează
îndeplinirea deciziilor adoptate de  organele deliberative;
 alese – pot fi:
 unipersonale;
 colegiale;
 deliberative;
 executive;
 desemnate prin vot a unui corp electoral (Consiliul municipal,  Parlament);
 numite - sunt desemnate de o autoritate ierarhic superioară abilitată cu această
funcție.
(directori de direcții, miniștrii).

Concluzie:  Sistemul administrației  publice reprezintă-  totalitatea autorităților publice de

nivel central și local, cu competență generală și de specialitate, unipersonală sau colegială,
alese sau numite, care au ca sarcină- executarea legilor şi satisfacerea intereselor generale ale
comunității respective.

MASTER
Academia de Administrare Publică
 

MASTER
Academia de Administrare Publică