Tema 2: Principii de organizare și funcționare a administrației publice

1. Constituția Republicii Moldova din 29 iulie 1994. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 1 din
12.08.1994, cu modificările ulterioare;
2. Legea nr. 436/2006 privind administrația publică locală. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.
32-35 din 09.03.2007;
3. Legea nr. 435/2006 privind descentralizarea administrativă. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.
29-31 din 02.03.2007;
4. Legea nr.523/1999 privind proprietatea publică a unităţilor administrative-teritoriale. În: Monitorul Oficial
al Republicii Moldova nr. 124-125 din 11.11.1999;

Discuțiile privind descentralizarea administrativă și autonomia locală nu sunt noi, nici

măcar pentru Republica Moldova, și au stârnit în permanență pasiuni aprinse. Într-un context
nou, de această dată, al semnării Acordului de Asociere al Republicii Moldova la Uniunea
Europeană, document care conține o multitudine de sarcini în diferite domenii de activitate,
inclusiv și în cel al administrației publice, este evident că o nouă cercetare științifică, alături
de altele, poate mai valoroase ca și conținut, ar da o valoare adăugată acestui fenomen
administrativ, sporind astfel, cel puțin, fluxul aparițiilor științifice în domeniu.
Indiferent de structura de stat, de forma de guvernământ și regimul politic, în
organizarea fiecărui stat se pune problema centralizării și descentralizării, a cărei chintesență
se exprimă, în cele din urmă, în gradul de autonomie acordat autorităților administrativ-
teritoriale, în eficientizarea acțiunii publice și în apropierea administrației de administrați.1
Obținându-și independența, Republica Moldova a încercat să urmeze cu mult zel
exemplul celor mai multe dintre țările Europei Centrale și de Est pentru a-și reforma
instituțiile sale publice, economia, cadrul juridic normativ, inclusiv în ceea ce privea
reformarea hotărâtă a administrației publice, în special al celei locale, eliberate de
dogmatismul și schelele statului-partid, disociindu-și practicile actuale de experiența vechiului
sistem sovietic de control și distribuție a resurselor.2
Procesul de modernizare a sistemului administrativ presupune, de rând cu altele, și
reevaluarea rolului autorităților centrale ale statului în favoarea autorităților locale. Societatea
modernă, care împărtășește ideile pluralismului a determinat, în mare parte, transferul
procesului decizional de la nivel central către nivelul local și adaptarea acestui proces la
specificul local pentru satisfacerea mai adecvată a intereselor comunităților locale.3
1
B. Voicu, Ș. Șuta, Subsidiaritatea și autonomia locală – principii de organizare administrativă în Revista
Transilvană de Științe Administrative, nr.1 (4)/2000, p.98
2
V. Popa, I. Munteanu, V. Mocanu, De la centralism spre descentralizare, Ed. Cartier, Chișinău, 1998, p.5
3
A. Sîmboteanu, Descentralizarea administrativă în contextul tranziției spre o administrație publică locală
autonomă, în Descentralizarea administrativă – componentă a modernizării administrației publice din
Republica Moldova: Materiale ale conferinței științifice a cadrelor didactice din 10 iunie 2014, CEP USM,
Master
Academia de Administrare Publică
 La nivelul fiecărui stat există două tipuri de organe administrative: organele
administrației publice centrale, competente la nivelul întregii țări și organele administrației
publice locale, a căror competență este limitată la unitățile administrativ-teritoriale în care au
fost alese și funcționează. Cele două tipuri de administrații nu sunt rupte una de cealaltă, între
ele existând legături strânse, pe care le impune caracterul de stat național, unitar și indivizibil.
În egală măsură, între ele există și delimitări necesare și legitime, determinate de faptul că la
baza organizării și funcționării administrației publice locale se află principiul constituțional al
autonomiei locale.4
Autonomia locală și descentralizarea administrativă reprezintă așadar, principii
definitorii care atrag după sine reprezentarea locală, prin intermediul căreia colectivitățile
locale administrează de sine stătător o parte importantă a treburilor publice. Aceste principii
au devenit fundamentale în organizarea statală a puterii, în edificarea unui stat de drept cât și
în dezvoltarea democrației la toate nivelurile.
Descentralizarea administrativă este considerată a fi un element cheie al societăţii
democratice. Ea reprezintă o organizare administrativă care permite colectivităţilor umane şi
serviciilor publice să se administreze ele însele, sub controlul statului, care le conferă
personalitate juridică, le permite constituirea unor autorităţi proprii şi le dotează cu resurse
necesare pentru satisfacerea intereselor comunităţilor locale. Altfel spus, descentralizarea în
administrația publică se prezintă ca un sistem de organizare administrativă, care permite
colectivităților locale sau serviciilor publice să se administreze ele însele, sub controlul
statului, care le conferă personalitate juridică, le permite constituirea unor autorități proprii și
le dotează cu resurse necesare (umane, financiare și materiale) pentru a rezolva singure
problemele locale. Deci, procesul de descentralizare se realizează prin transferarea de
competențe, responsabilități și resurse de la guvernul central către autoritățile publice locale,
în unitățile administrativ-teritoriale pentru a soluționa, sub propria responsabilitate, toate
chestiunile de interes local.
Practica socială universală cunoaşte existenţa şi funcţionarea unei multitudini de sisteme
administrative. Formarea sistemelor distincte de administraţie publică trebuie examinată în
contextul evoluţiei viziunilor doctrinare privind organizarea socială, în general, şi organizarea
sistemului de guvernare, în particular. În acest sens, menţionăm că alături de factorii
geografici, sociali, politici, juridici şi de altă natură, un rol important în evidenţierea şi

Chișinău, 2014, p.9

4
V. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român. Partea generală, ed. a 3-a, Ed. Lumina Lex, București, 2002,
p. 748
Master
Academia de Administrare Publică
cristalizarea sistemelor distincte de administraţie le aparţine şi anumitor suporturi doctrinare.
Subiectul cheie de la care porneşte constituirea unui sistem distinct de administraţie este
sistemul de relații care se stabileşte între administraţia publică centrală şi administraţia publică
locală. În acest sens se cunosc mai multe abordări şi viziuni doctrinare.
Una din ele este doctrina etatistă care promovează ideea conform căreia rolul decisiv în
soluţionarea tuturor problemelor dintr-o comunitate, fie naţională or teritorială, trebuie să-l
joace statul. Adepţii acestei doctrine minimalizează rolul individului şi, respectiv, al
comunităţilor locale în efectuarea administraţiei. Aceste idei îşi au originea lor în viziunile lui
Aristotel, Machiavelli, Hobbes, Hegel care ofereau, la timpul lor, prioritate statului în raport cu
societatea civilă. Ţările care au mers pe această cale au format şi dezvoltat sisteme centralizate
de administraţie, care s-au dovedit a fi ineficiente şi care deseori s-au manifestat într-o
manieră totalitară.
O altă doctrină este cea individualistă (liberală) care pledează pentru restrângerea sferei
de activitate a statului în favoarea comunităţilor locale. Potrivit acestei doctrine, statul trebuie
să acorde individului deplina şi neîngrădita libertate de dezvoltare în cadrul unei comunităţi
primare de oameni. De aici şi reiese rolul decisiv al comunităţii locale în raport cu statul.
Aceste idei îşi au originea în viziunile lui Montescquieu, Rousseau, Marx, Bacunin care dădeau
prioritate societăţii civile în raport cu statul. Ţările care au mers pe această cale au format şi
dezvoltat sisteme descentralizate de administraţie, care s-au dovedit a fi destul de eficiente şi
durabile.
Cât priveşte doctrina dualistă, aceasta promovează ideea îmbinării rolului statului şi al
comunităţilor locale în exercitarea administraţiei comunităţilor umane. Ea reprezintă o
simbioză între abordarea etatistă şi cea individualistă şi presupune îndeplinirea de către
autorităţile locale, de rând cu atribuţiile proprii, şi a unor atribuţii statale. Adepţii acestei
doctrine sunt înclinaţi spre recunoaşterea drepturilor indivizilor, şi respectiv, al comunităţilor
locale de a participa la procesul de administraţie, dar fără diminuarea rolului firesc pe care
trebuie să-1 joace statul în acest proces.
Pornind de la aceste abordări doctrinare menţionăm că esenţa descentralizării
administraţiei publice constă în transferarea unor competenţe şi atribuţii ale autorităţilor
administraţiei publice centrale către autorităţile administraţiei publice locale. O astfel de
organizare a administraţiei publice generează creşterea rolului autorităţilor administraţiei
publice locale în exercitarea funcţiilor sale privind gestionarea afacerilor publice din unitatea
administrativ-teritorială respectivă. Prin aceasta administraţia publică devine mai eficientă.

Master
Academia de Administrare Publică
 Descentralizarea, la rândul ei, cunoaşte două forme. Prima formă este descentralizarea
administrativă care înseamnă recunoaşterea dreptului comunităţilor locale de a se administra
ele însele. O colectivitate locală se consideră descentralizată când este investită cu
personalitate juridică, adică are capacitatea şi posibilitatea de a fi o entitate distinctă în raport
cu statul, când dispune de autorităţi administrative proprii, formate în condiţiile legii, și nu
numite de către stat, când colectivitatea locală este supravegheată de administraţia publică
centrală numai prin intermediul unor forme expres și exhaustiv stabilite de lege.
Descentralizarea administrativă nu înseamnă independenţa totală a colectivităţilor locale faţă de
statul în care sunt organizate. Statul îşi rezervă dreptul de efectuare a controlului asupra
activităţii administraţiei publice locale în strictă conformitate cu prevederile legale.
Descentralizarea administrativă reprezintă, astfel, o tendinţă spre realizarea autonomiei locale.
A doua formă a descentralizării este descentralizarea tehnică care se realizează prin
acordarea unor instituţii de utilitate publică, din sfera serviciilor publice a dreptului de
persoană juridică şi scoaterea lor de sub controlul ierarhic superior, cu plasarea lor sub regulile
tutelei administrative.
În aspect conceptual – definitoriu, termenul de descentralizare administrativă deseori este
conceput într-o semnificație mai extinsă, decât cea examinată mai sus și înglobează diferite
accepțiuni precum: guvernare locală, democratizare, modalități alternative de furnizare a
serviciilor publice, guvernare eficientă și altele. După cum se poate de observat, accentul se
pune în cadrul acestor abordări pe descentralizare ca un mijloc de atingere a obiectivelor
trasate de o comunitate umană. În acest sens, menționăm cum că descentralizarea e privită ca
un sistem de coresponsabilitate între instituțiile administrației publice de nivel central, regional
și local în baza principiului subsidiarității, sporind astfel, atât eficiența sistemului de
guvernământ, în general, precum și capacitatea administrativă a unităților administrativ-
teritoriale, în special. Aceasta se întrevede de a se realiza prin creșterea oportunităților
cetățenilor de a participa la luarea deciziilor, în soluționarea problemelor economice, sociale și
politice, în dezvoltarea abilităților cetățenilor de a acționa în interesul comunității din care fac
parte.5
În același timp, se cere de menționat că descentralizarea nu trebuie privită ca un scop în
sine, ci ca un mijloc de a crea un guvernământ local mai transparent, eficace și care ar
răspunde la nevoile cetățenilor. Atunci când se permite entităților locale și regionale să-și
administreze propriile interese, prin facilitarea unor relații mai apropiate între autoritățile
centrale și locale, înseamnă că sistemul administrației locale permite ca nevoile și prioritățile
5
A. Sîmboteanu, op.cit., p.12
Master
Academia de Administrare Publică
oamenilor să fie cunoscute iar prin intervențiile guvernamentale specifice descentralizării, să
fie realizate.
Abordarea extinsă a termenului de descentralizare mai semnifică și faptul că
descentralizarea stimulează căutarea de inovații în ceea ce privește politicile și programele
publice. Aceasta se exprimă, în primul rând, prin faptul că descentralizarea reprezintă ea însăși
o practică inovatoare în structurarea și funcționarea administrației publice. Ea presupune noi
responsabilități ale administrației publice locale ca urmare a descentralizării, îmbunătățirea
tehnicilor și practicilor în domeniile planificării, relațiilor bugetare, managementului, utilizării
de noi mecanisme de activitate, pregătirii și dezvoltării resurselor umane etc.
Prin urmare, descentralizarea administrativă reprezintă un fenomen complex care implică
autoritățile administrației publice centrale, autoritățile administrației publice locale de toate
nivelele, numeroase entități geografice, actori societari și sectoare sociale, urmate de tehnologii
administrative noi, menite să învioreze viața comunitară și să sporească calitatea administrației.
După cum menționam puțin mai sus, schimbările produse în societatea noastră, nu
puteau să ocolească și administrația publică, care, ca urmare a transformărilor produse, a
evoluat de la o administrație rigidă deconcentrată spre o administrație descentralizată,
acționând conform principiilor autonomiei locale și subsidiarității. Principiul autonomiei
locale este principiul fundamental care guvernează administrația publică locală și activitatea
autorităților acesteia, ce constă în dreptul unităților administrativ-teritoriale de a-și satisface
interesele proprii fără amestecul autorităților publice centrale, principiu care atrage după sine
descentralizarea administrativă, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea, un sistem care
implică autonomia.6
Autonomia locală a devenit un principiu definitoriu al administrației publice, care atrage
după sine reprezentarea locală cu ajutorul căreia, colectivitățile locale administrează de sine
stătător, o parte importantă a treburilor publice.
Implementarea în practică a acestui principiu, s-a dovedit a fi una dintre cele mai
complicate sarcini ale reformei politice și administrative, atât din România cât și din
Republica Moldova. În acest sens, pentru depășirea situației create, este important de a
elabora și fundamenta din punct de vedere teoretic, conceptele de autonomie locală,
autonomie gestionară (patrimonială), subiect al autonomiei locale și nu în ultimul rând pe cel
de colectivitate locală.

6
A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol.II, Institutul de Arte Grafice E. Marvan, București, 1935,
p.286
Master
Academia de Administrare Publică
 Definirea contemporană a noțiunii de autonomie locală este una destul de controversată,
ea variind de la un autor la altul prin elementele sale constitutive. Astfel, unii 7 definesc
autonomia locală prin prisma a trei dimensiuni: dimensiunea socială, funcțională și
instituțională iar alții8 prin intermediul a trei elemente: elementul organizatoric, funcțional și
gestionar.
Cuvântul autonomie, provine din vechea limbă greacă, și înseamnă libertatea de a
guverna prin propriile legi.9 Dicționarul explicativ al limbii române, definește termenul
autonomie ca „drept al unui stat, al unei regiuni, al unei naționalități sau al unei minorități
naționale de a se administra în mod autonom, în cadrul unui stat condus de o putere centrală”.
Conform art.3 al Cartei privind Exercițiul Autonom al Puterii Locale, prin autonomie locală
se înțelege dreptul și capacitatea efectivă a autorităților publice locale de a soluționa și
gestiona, în cadrul legii, în nume propriu și în interesul populației locale, o parte importantă a
treburilor publice. Atât legea României nr.215/2001 privind administrația publică locală, cât
și legea Republicii Moldova nr.435/2006 privind descentralizarea administrativă, definesc la
rândul lor conceptul de autonomie locală, și nu fac decât să preia definiția dată de Cartă, chiar
dacă sunt utilizați alți termeni și o altă ordine, ceea ce subliniază apropierea și uneori
identificarea celor trei definiții. Astfel, conform art.3 al Legii nr.215/2001, prin autonomie
locală se subînțelege dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale
de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le
reprezintă, treburile publice în condițiile legii. Legea Republicii Moldova nr.435/2006, la art.1
definește autonomia locală ca fiind dreptul și capacitatea efectivă a autorităților publice locale
de a reglementa și gestiona, în condițiile legii, sub propria lor responsabilitate și în interesul
populației locale, o parte importantă din treburile publice.
În termeni juridici, conceptul de autonomie poartă un înțeles ambivalent. În dreptul
civil, autonomia de a voi, este înțeleasă ca o capacitate de a emite acte juridice sau, altfel spus,
puterea juridică de a exprima voința individuală. În dreptul public, prin autonomie, se
subînțelege capacitatea de a crea reguli de drept obiectiv. În dreptul german, prin reguli de
drept, se înțelege și prerogativa de a emite regulamente statutare. 10 Considerăm totuși că
autonomia locală, conține un sens mult mai larg decât facultatea de a institui propriile reguli,
care reprezintă în ultimă instanță, capacitatea realizării unui drept.
7
S. Cornea, „Condiții juridice definitorii ale noțiunii de colectivitate locală”. Administrația publică în perspectiva
integrării europene, Caietul științific nr.1, 2006: p.322
8
E. Popa, Autonomia locală în România, București: Ed. All Beck, 1999, p.207
9
M. Orlov, „Principiile de bază ale administrației publice locale”. Quo vadis Moldova, 2002: p.101.
10
V. Popa, I. Munteanu, V. Mocanu, De la centralism spre descentralizare, Chișinău: Ed. Cartier administrativ,
1998, p.11
Master
Academia de Administrare Publică
 În opinia unor cercetători,11 autonomia locală reprezintă o zonă care formează o unitate
separată, legal constituită, subordonată statului și investită cu autoritatea de a decide total sau
parțial asupra propriilor probleme de gestiune, prin intermediul propriilor organe de
administrare. Sau, prin autonomie locală, 12 se înțelege dreptul și capacitatea efectivă a
autorităților locale de a decide și de a conduce în limitele stabilite de lege, o parte
semnificativă a treburilor publice, pe propria lor răspundere și în interesul populației din zonă.
În opinia unui alt autor, autonomia locală constă în repartizarea puterii de decizie între
guvernul central, pe de o parte, și agenții locali, pe de altă parte (primari, consilii locale) care
sunt într-o anumită măsură independente de puterea centrală, adică au dreptul de a lua diferite
măsuri fără a fi cenzurate sau fără a cere aprobarea guvernului central.
Mai limpede totuși, ni se pare definiția dată de Anibal Teodorescu, care consideră
autonomia locală, un drept al unităților administrativ-teritoriale de a-și satisface interesele
proprii fără amestecul organelor centrale, principiu care atrage după sine descentralizarea
administrativă, autonomia fiind un drept iar descentralizarea un sistem care implică
autonomia. Altfel spus, caracteristica esențială a descentralizării este autonomia locală.13
Esența principiului autonomiei locale este legată de colectivitățile locale, care reprezintă
unul din principiile fundamentale ale oricărui regim democratic, ce presupune ca
colectivitățile locale să fie dotate cu organe decizionale, constituite în mod democratic, care ar
beneficia de o largă autonomie în ceea ce privește competențele, modalitățile de a le exprima
și mijloacele necesare pentru îndeplinirea misiunii lor.
Autonomia locală are în vedere organizarea și funcționarea administrației publice
locale, pornind de la dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale,
de a rezolva și gestiona în nume propriu și sub responsabilitatea lor, o parte importantă a
treburilor publice, în folosul colectivităților locale pe care le reprezintă, autoritățile
administrației publice centrale, potrivit principiului subsidiarității, intervenind dacă și în
măsura în care obiectivele acțiunii nu pot fi realizate de autoritățile publice locale.14
Autonomia locală se manifestă pe mai multe planuri. Pe planul capacității juridice,
colectivitățile locale sunt subiecte de drept distincte, având propriile interese publice, iar pe
plan instituțional, ele dispun de autorități administrative proprii. Pe planul autonomiei
decizionale, aceste autorități au competențe proprii și iau decizii în interesul colectivităților

11
T. Manole, Finanțele publice locale, Chișinău: Ed. Epigraf, 2003, p.53
12
C. Craevscaia, „Autonomia financiară locală – garant al democratizării administrației publice”. Administrația
publică în perspectiva integrării europene, Caietul științific nr.1, 2006: p.355
13
D. Apostol-Tofan, Drept administrativ, vol. II, București: Ed. All Beck, 2004, p.5
14
D.-D. Bratu, Protecția autonomiei locale, Autoreferatul tezei de doctor în drept, Chișinău, 2010, p.3
Master
Academia de Administrare Publică
locale pe care le administrează. De asemenea, autonomia nu poate fi reală, efectivă, fără
prezența autonomiei în planul mijloacelor umane, financiare și materiale. Unitățile
administrativ-teritoriale au personalitate juridică, dispun de un patrimoniu, au dreptul de a
soluționa și a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu și în interesele populației locale, o
parte importantă a treburilor publice. În totalitatea lor, unitățile administrativ-teritoriale
formează unitatea teritorială a țării, iar autoritățile publice ale unității administrativ-teritoriale
care sunt organe cu competență generală și specială, constituie sistemul administrației publice
locale, având ca sarcină satisfacerea intereselor generale ale locuitorilor din unitățile
administrativ-teritoriale. Pentru asigurarea autonomiei locale, autoritățile administrației
publice locale elaborează, aprobă și gestionează în mod autonom bugetele unităților
administrativ-teritoriale, având dreptul să pună în aplicare taxe și să stabilească cuantumul lor,
în condițiile legii.
Astfel, o veritabilă autonomie locală presupune competențe largi ale colectivităților
teritoriale locale, exercitate prin autoritățile administrative proprii, în vederea satisfacerii
intereselor publice dintre cele mai avariate ale locuitorilor, în raport cu sporirea nevoilor și a
complexității acestora. În egală măsură, competențele sporite reclamă mijloace umane,
materiale și financiare pe măsură, o forță economică adecvată.
Considerând autonomia colectivităților locale temei esențial al oricărui stat democratic,
Consiliul Europei definește dreptul cetățenilor de a participa la gestiunea treburilor publice
drept principiu universal al tuturor statelor membre. În acest sens, colectivitățile locale
urmând să fie reprezentate prin organisme decizionale, constituite în mod democratic, cu o
largă autonomie în exercitarea competenței și utilizarea mijloacelor de îndeplinire a
obligațiilor. Obligațiile specifice ale autorităților reprezentative locale sunt ilustrate pe larg în
Carta europeană a autonomiei locale.15
Autoritățile publice locale sunt autonome, dar nu și suverane. Autonomia este exclusiv
la nivel administrativ, dar nu și legislativ, de guvernare sau judiciar. Autoritățile publice
locale sunt supuse unui control de tutelă administrativă exercitat de administrația de stat.16
Autonomia locală nu poate îmbrăca înțelesul independenței totale acordate unei
colectivități locale. Ea este concepută mai degrabă ca o putere de decizie liberă, ca o facultate
conținută în autoritatea de a decide într-o sferă de atribuții locale, în care interesele locale
trebuie să fie reglementate și girate sub controlul unei autorități superioare. Într-un sens
15
D.-D. Bratu, Principiile de bază ale administrației publice locale în România, în Administrația publică în statul
de drept, Materialele sesiunii de comunicări științifice, 27-28 septembrie 2008, Institutul de Științe
Administrative din Moldova, Chișinău, 2009, p.223
16
D.-D. Bratu, Principiul autonomiei locale, în Revista Națională de Drept, nr.3, 2007, p.69
Master
Academia de Administrare Publică
restrâns, autonomia locală constituie un complex de atribuții specifice organelor administrației
publice locale, necesare pentru administrarea unei importante părți a treburilor publice,
transmise sub responsabilitatea lor, reglementate de lege și aflându-se sub forme specifice de
control ale statului privind exercitarea legii.
Totodată, autonomia locală nu poate avea atribuții strict locale, deoarece, colectivitățile
locale, integrate într-o colectivitate socială mai mare, cum este națiunea organizată în cadrul
statului, realizându-și dreptul de administrare a propriilor interese, realizează de asemenea și
interese generale de stat.17
Autoritățile administrației publice locale nu au putere de decizie politică majoră, ele își
desfășoară activitatea în cadrul și în conformitate cu legislația în vigoare, neputându-se
sustrage tutelei administrative, exercitate prin supraveghere de autoritățile publice centrale.
În realizarea competențelor, autoritățile administrației publice locale, atât din Republica
Moldova cât și din România, dispun de autonomie, consfințită și garantată prin Constituție,
Carta europeană a autonomiei locale și prin tratate la care România și Republica Moldova
sunt parte.
Asigurarea și realizarea autonomiei locale reprezintă unul din obiectivele esențiale ale
reformei administrative în Republica Moldova și România. Atingerea acestui obiectiv este
dependentă de o serie de factori de natură politică, legislativă, economică și socială, de
realizarea unor modificări structurale în administrația publică și, mai ales, de schimbarea
comportamentului funcționarului public în realizarea sarcinilor care revin serviciilor publice
în procesul reformei administrației publice.
Autonomia locală reprezintă un principiu și un mod de organizare a administrației
colectivității locale, care nu poate fi implementat fără restructurarea întregului sistem al
administrației publice. Pentru realizarea acestei restructurări sunt necesare, în primul rând,
măsuri legislative care să o consacre, modificări de comportament și de mentalități ale
agenților care le pun în aplicare, toate fiind bazate pe cunoașterea și interpretarea corectă a
sistemului și a rolurilor care revin agenților administrativi.18
Autonomia locală până nu demult a reprezentat o chestiune exclusiv internă a statelor,
un domeniu rezervat exclusiv competenței naționale, la discreția absolută a suveranității
statale. Astfel, organizarea internă a statului din punct de vedere administrativ, numărul,
17
D.-D. Bratu, Standarde și principii în organizarea administrației publice locale, în Persoanele dispărute fără
veste: constatări, concluzii și recomandări, Materialele Conferinței internaționale științifico-practică:
Promovarea drepturilor omului în contextul integrării europene: teorie și practică, 9-10 iunie 2009, ULIM,
Chișinău, 2009, p.299
18
M. Profiroiu, Descentralizarea în România, în Administrație și management public, nr.3/2004, București,
p.193
Master
Academia de Administrare Publică
dimensiunile și tipul unităților administrativ-teritoriale, existența desconcentrării și/sau
descentralizării administrative, gradul de descentrare etc., au reprezentat chestiuni exclusiv
interne ale statelor. Se poate vorbi, astfel, în momentul în care autonomia locală devine
reglementată clar, precis, concret, la nivel constituțional, de o stabilitate a reglementării, de un
pas ireversibil, de un angajament irevocabil luat de stat, la cel mai înalt nivel, față de
colectivitățile locale și față de autonomia lor. Autonomia locală, raporturile dintre stat și
colectivitățile teritoriale locale de pe teritoriul său, spune profesorul Popescu, 19 ies din sfera
exclusivă a dreptului intern, din domeniul rezervat competenței exclusive a statului, devenind
materie de cooperare și de reglementare internațională. Colectivitățile teritoriale locale și
autonomia lor nu mai sunt la latitudinea suveranității absolute a statelor, ci ajung a fi
garantate, protejate, internațional. Fenomenul poate fi asemuit, mutatis mutandis și păstrând
proporțiile necesare, cu protecția drepturilor omului, inițial exclusiv la nivel intern, pătrunsă
apoi în câmpul internațional, unde a cunoscut o fantastică dezvoltare.
Revenind asupra dimensiunii sociale a autonomiei locale, problema pe care dorim să o
elucidăm în continuare este cea legată de determinarea exactă a subiectului acesteia, altfel
spus, de a concretiza titularii acestui drept constituțional, ca mai apoi să evidențiem
instrumentele și resursele pe care le au la îndemână în vederea realizării prerogativelor lor.
Colectivitățile locale, în accepțiunea Cartei Europene a autonomiei locale, reprezintă
unul din principalele fundamente ale oricărui regim democratic. Înțeleasă astfel, democrația
presupune existența de colectivități locale dotate cu organe decizionale constituite democratic
și beneficiind de o largă autonomie în ceea ce privește competențele, modalitățile de a le
exercita și mijloacele necesare pentru îndeplinirea misiunii lor. Anume colectivităților locale
le este consfințit dreptul și capacitatea efectivă de a rezolva și de a gira în cadrul legii, sub
propria lor răspundere și în favoarea populației lor, o parte importantă a treburilor publice. 20
La acest capitol, este necesară o explicație, de vreme ce atât în legislație cât și în doctrina de
specialitate sunt utilizate sub diferite aspecte termenii: unitate administrativ-teritorială,
circumscripție administrativă, colectivitate teritorială și colectivitate locală.
Într-o definiție specifică dreptului constituțional, se menționează că delimitarea
teritoriului statului în unități administrativ-teritoriale este efectuată în scopul realizării unitare
a puterii de stat, distribuirii în teritoriu a organelor de stat, limitele unităților administrative
devenind limitele competenței teritoriale ale acestor organe de stat.21
19
C.-L. Popescu, Autonomia locală și integrarea europeană, Ed. All Beck, București, 1999, p.100
20
S. Cornea, „Condiții juridice definitorii ale noțiunii de colectivitate locală”. Administrația publică în
perspectiva integrării europene, Caietul științific nr.1, 2006: p.322
21
I. Muraru, Drept constituțional și instituții politice, vol.II, București: Lumina Lex, 1993, p.32
Master
Academia de Administrare Publică
 Dintr-o viziune specifică dreptului administrativ, Jean Rivero sublinia că o administrare
efectivă, presupune o delimitare a teritoriului, care ar permite satisfacerea necesităților de
interes general pretutindeni pe unde se manifestă. 22 Dacă această delimitare este privită din
punctul de vedere al centralismului administrației de stat sau din punctul de vedere al
administrației locale descentralizate, sistemul delimitării teritoriului are o dublă natură:
delimitarea lui în unități administrativ-teritoriale ierarhizate pentru exercitarea administrației
de stat; constituirea colectivității naționale din colectivități locale dotate cu personalitate
morală, însărcinate să gireze propriile lor afaceri fără amestecul organelor de stat. Astfel, dacă
am accepta noțiunea de unitate administrativ-teritorială ca un simplu cadru de exercitare a
administrației de stat, ar însemna să privăm colectivitatea locală de o activitate administrativă
proprie, să negăm drepturile acestei colectivități ca centru de interese, ca loc de acțiune
administrativă care se exercită în nume propriu. Prin urmare, unitatea administrativ-teritorială
poate fi definită, din punct de vedere geografic, ca spațiu, porțiune din teritoriul național, loc
în care este așezată cu traiul o fracțiune din popor sau altfel spus, o colectivitate locală din
cadrul colectivității naționale.
Din punct de vedere juridic, prin noțiunea de unitate administrativ-teritorială înțelegem
spațiul în care este exercitată uniform puterea de stat. În aceste limite teritoriale, colectivitatea
girează de sine stătător, sub propria responsabilitate și în cadrul legii, treburile publice de
interes local. Este ușor de observat că, între noțiunea de colectivitate locală ca entitate istorică,
legată de un loc anume și cea de colectivitate teritorială, legată de un teritoriu specific, creată
pentru gestionarea anumitor servicii publice, nu există deosebiri esențiale, întrucât ambele
întrunesc aceleași elemente constitutive și anume: teritoriu, organe reprezentative,
independență administrativă față de organele de stat și bineînțeles personalitate morală.23
Noțiunile de colectivitate locală și colectivitate teritorială, sunt utilizate uneori în mod
distinct, iar alteori fără a se face nici-o diferență între ele și noțiunea de comunitate
teritorială.24 Pentru unii autori, noțiunea de colectivitate locală este mult mai largă, ea
înglobând atât colectivitățile teritoriale cât și instituțiile publice de la nivel local. Dar cei mai
mulți autori sunt de acord să utilizeze cele două noțiuni în mod analog, considerându-le
interschimbabile și sinonime.

22
V. Popa, I. Munteanu, V. Mocanu, De la centralism spre descentralizare, Chișinău: Ed. Cartier administrativ,
1998, p.43
23
V. Popa, I. Munteanu, V. Mocanu, De la centralism spre descentralizare, Chișinău: Ed. Cartier administrativ,
1998, p.44
24
C. Manda, C.C. Manda, Dreptul colectivităților locale, București: Ed. Lumina Lex, 2002, p.16
Master
Academia de Administrare Publică
 În doctrină s-a mai reținut și noțiunea de colectivitate teritorială locală, care este
preferată de unii doctrinari în detrimentul celorlalte noțiuni citate supra. Astfel, colectivitatea
teritorială se referă și la stat, adică este vorba despre colectivitatea teritorială națională, iar cea
de-a doua omite să evidențieze criteriul teritorial, considerat esențial pentru definirea
acestora.25 Unii autori francezi, definesc colectivitățile teritoriale ca fiind acele grupuri umane
legate printr-o viață comună și aflate pe un același teritoriu sau ansamblu format din toate
grupele umane definite prin atașamentul lor la un anumit teritoriu pe când, un alt autor le
consideră chiar veritabile contra-puteri. Alții, caracterizează colectivitățile locale printr-o
vocație administrativă limitată pentru fiecare dintre acestea la o parte din teritoriul național.26
În general, majoritatea autorilor studiați de noi, sunt de acord că, din punct de vedere al
naturii juridice, colectivitățile locale se caracterizează printr-o natură dublă: de colectivitate
descentralizată și de circumscripție teritorială a statului iar alții, de unități administrativ-
teritoriale, create pentru gestionarea anumitor servicii ale statului și de colectivități locale,
reprezentate prin autorități administrative proprii. În acest sens, întâlnim în doctrină că, o
comună reprezintă o circumscripție administrativă ce constituie o colectivitate locală, o
colectivitate publică cu personalitate juridică, pentru că legea îi permite să fie titulară de
drepturi și obligații și are instituite organe abilitate să acționeze în numele său. Se poate deci
afirma că termenul de colectivitate locală desemnează în mod obligatoriu un lucru identic: o
colectivitate sau comunitate, un grup sau grupuri de oameni.
Totuși conceptul de colectivitate locală, nu ar fi deplin numai prin desemnarea sa ca un
grup uman, precizat prin atașamentul său la un anumit teritoriu, ci se impune și studierea
relației acestui grup cu un alt grup mai mare. Cu alte cuvinte, putem vorbi despre o
colectivitate locală numai în raport cu colectivitatea sau comunitatea națională. De aceea și
calificarea unei colectivități ca locală, va presupune existența colectivității naționale și
integrarea colectivității locale respective la aceasta.27
Menționam mai sus că potrivit definiției autonomiei locale, titularii dreptului și
capacității de a rezolva o parte importantă din treburile publice sunt colectivitățile locale, deși
legiuitorul, atât constituant cât și organic, atribuie calitatea de persoană juridică unităților
administrativ-teritoriale. Ar fi fost logic dacă personalitatea juridică, atât cea de drept public
cât și cea de drept privat, să li se atribuie colectivităților locale stabilite în unitățile
administrativ-teritoriale. În această ordine de idei ne alăturăm concepției profesorului Popescu

25
C.-L. Popescu, Autonomia locală și integrarea europeană, București: Ed. All Beck, 1999, p.33
26
C. Manda, C.C. Manda, op.cit., p.17
27
C. Manda, C.C. Manda, op.cit., p.18
Master
Academia de Administrare Publică
C.L., care consideră că noțiunea de unitate administrativ-teritorială are două sensuri: de
circumscripție administrativ-teritorială și de colectivitate teritorială locală, care se utilizează
în funcție de natura regimului administrativ al statului. Într-un sens, unitatea administrativ-
teritorială semnifică circumscripția administrativă a teritoriului de stat, adică sfera de
competență teritorială a organelor deconcentrate ale statului. În alt sens, reprezintă
colectivitățile locale, adică cetățenii, populația care trăiește pe o anumită porțiune a
teritoriului de stat, existând o organizare juridică administrativă și interese publice locale
proprii și distincte. În această accepțiune, colectivitățile locale definesc regimul de
descentralizare administrativă sau de autonomie locală. 28 Nu ne rămâne decât să credem că
legiuitorul a atribuit calitatea de persoană juridică unităților teritorial-administrative, în sensul
de colectivitate locală, fără a folosi în mod expres noțiunea în textul legii.

28
C.-L. Popescu, op.cit., p.33
Master
Academia de Administrare Publică