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Nº 123 - Ano 2011 ISSN 0103-8109
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PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº 306/08

E ste número de NOTAS exa- mina o Projeto de Lei Com-

plementar nº 306/08, aprovado em

maio de 2008 pelo Senado Federal

e encaminhado à Câmara dos

Deputados, onde em junho do mesmo ano recebeu uma su- bemenda substitutiva na Comissão de Finanças e Tributação de auto- ria do deputado Pepe Vargas, e ou- tra, na Comissão de Seguridade

Social e Família, de autoria do de- putado Rafael Guerra. Ambas já dis- cutidas em plenário. As modifica- ções introduzidas pelo deputado Rafael Guerra são marginais e não alteram a substância do PLC apro- vado pelo Senado. O mesmo não pode ser dito da subemenda do deputado Pepe Vargas que propõe

a instituição de um novo tributo,

nos moldes da extinta CPMF. A aná- lise de NOTAS está centrada no pro- jeto aprovado pelo Senado, embo- ra as novidades introduzidas pelo substitutivo do deputado Pepe Vargas sejam também comentadas. O Projeto de Lei Complemen- tar nº 306/08, do Senado, regula- menta a Emenda Constitucional 29 que vinculou receitas da União, dos estados, dos municípios e do Dis- trito Federal a gastos na área da saú- de. Mais especificamente, dispõe so- bre os valores mínimos a serem apli- cados anualmente por Estados, Dis- trito Federal, Municípios e União em ações e serviços públicos de saúde, os critérios de rateio dos recursos de

transferências para a saúde e as nor-

mas de fiscalização, avaliação e con- trole das despesas com saúde nas três esferas de governo. Por isso mesmo, os artigos 17, 18 e 19 definem o que são despesas com ações e serviços públicos de saúde, assim como as despesas que não podem ser incorporadas

às exigências dessa lei, de modo

a evitar procedimentos que

venham a ampliar o conceito de gastos com saúde. Nos cinco primeiros artigos são estabelecidos os porcentuais míni-

mos das receitas correntes brutas a serem aplicadas em ações e ser- viços públicos de saúde pela União, pelos Estados e Distrito Federal e pelos Municípios; são definidas as receitas correntes brutas para a União e para cada uma das demais unidades político-administrativas; fica determinado o prazo de qua- tro anos (até o final do exercício de 2011) para que todos os entes federativos apliquem em saúde pelo menos o mínimo exigido pela lei.

final do exercício de 2011) para que todos os entes federativos apliquem em saúde pelo menos
final do exercício de 2011) para que todos os entes federativos apliquem em saúde pelo menos

O artigo 2 estabelece que a

União aplicará, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde, no mínimo o montante equivalente a dez por cento de suas receitas bru- tas correntes, as quais estão devi- damente caracterizadas no primei- ro parágrafo, enquanto que o se- gundo parágrafo veda a dedução ou exclusão de qualquer parcela de re-

ceita vinculada à finalidade específica ou transferida aos demais entes da Federação a qualquer título. O pa- rágrafo terceiro estabelece o ajus- tamento da União a essa exigência entre 2009, quando deveria aplicar 8,5%, e a partir de então, aumen- tar essa participação em 0,5 ponto percentual a cada ano para atingir 10% em 2011. Segundo o art. 3, os Estados terão que aplicar, anualmente, em ações e serviços públicos de saú- de, montante igual ou superior a 12% da arrecadação dos impostos mais os recursos que lhes forem transferidos pela União conforme a Constituição, menos as parcelas que sejam transferidas para os res- pectivos Municípios. Os Estados que em 2008 estivessem aplican- do um montante inferior ao míni- mo definido nessa lei deveriam se ajustar até 2011, cobrindo a cada ano pelo menos 25% da diferença.

As exigências para os Municí-

pios (art. 4) são semelhantes às aplicadas aos Estados, inclusive o período e a forma de ajustamento ao percentual mínimo de gastos em saúde, gastos esses definidos nos mesmos termos usados para os Estados e que nesse caso corres- pondem a 15% da arrecadação de impostos mais as transferências recebidas. Para o Distrito Federal (art. 5) o montante mínimo a ser aplicado em saúde, gastos esses definidos nos mesmos termos usa- dos para os Estados, deve corres-

nos mesmos termos usa- dos para os Estados, deve corres- ponder a 27% das receitas, isto

ponder a 27% das receitas, isto é, a soma dos porcentuais exigidos para os Estados com o percentual exigido para os Municípios. Nos artigos 6 a 13 o projeto caracteriza, para todos os níveis da administração pública, as receitas sobre as quais incidirão as exigên- cias, em termos percentuais, míni- mas de gastos com saúde. Carac- teriza, também, o que pode ser contabilizado como gasto com

“A U NIÃO APLICARÁ , ANUAL - MENTE, EM AÇÕES E SERVI- ÇOS PÚBLICOS DE SAÚDE, NO MÍNIMO, O MONTANTE EQUIVALENTE A DEZ POR CENTO DE SUAS RECEITAS BRUTAS CORRENTES, AS QUAIS ESTÃO DEVIDAMENTE CARACTERIZADAS NO PRIMEI- RO PARÁGRAFO, ENQUANTO QUE O SEGUNDO PARÁGRAFO VEDA A DEDUÇÃO OU EXCLUSÃO DE QUALQUER PARCELA DE RECEITA VINCU- LADA À FINALIDADE ESPE- CÍFICA OU TRANSFERIDA AOS DEMAIS ENTES DA FEDERA- ÇÃO A QUALQUER TÍTULO.”

saúde, procurando dessa forma evitar desvios decorrentes de pos- síveis interpretações. Ao conside- rar os gastos com saúde providos financeiramente por meio de em- préstimos, corretamente, dentro do espírito do projeto, para efeito do cumprimento das exigências estabelecidas, somente os gastos com juros e amortizações devem ser incluídos. As particularidades da adminis- tração dos recursos do Fundo Na- cional de Saúde constam dos arti- gos 14 a 16. Os critérios de rateio

dos recursos a serem transferidos pela União aos Estados, ao Distri- to Federal e aos Municípios, assim como dos recursos dos Estados a serem transferidos aos Municípios, são genericamente definidos e de- pendem de aprovação do Conse- lho Nacional de Saúde, no caso do FNS, e do respectivo Conselho Estadual de Saúde, no caso de transferência do Estado para Muni- cípios. As metodologias de alo- cação dos recursos a serem trans- feridos, seja no caso do FNS, seja no caso dos Estados, serão pactuadas entre os entes adminis- trativos envolvidos e sujeitas à aprovação pelos correspondentes Conselhos de Saúde. Curiosamente, o projeto apre- senta uma preocupação com a ne- cessidade de reduzir as desigualda- des regionais no processo de dis- tribuição dos recursos do FNS. Assim é que o primeiro parágrafo do art. 15 estabelece: A equali- zação dos recursos transferidos a cada Estado e ao Distrito Federal será atingida, progressivamente, até o exercício financeiro de 2011. Ora, se conforme o próprio projeto o rateio dos recursos transferidos será realizado segundo o critério da necessidade de saúde da população e levará em consideração as dimen- sões epidemiológica, demográfica, socioeconômica, espacial, a capaci- dade de oferta de ações e de servi- ços de saúde e a necessidade de re- duzir as desigualdades regionais, como será possível impor a equa- lização de recursos a serem trans- feridos para os Estados e o Distrito Federal? Transparência, por meio da mais ampla divulgação, controle e fisca- lização, por meio de sistema pró- prio de registros de receitas e des- pesas, assim como pela elaboração de plano de saúde anual e relató-

rios de execução orçamentária, e avaliação, por meio de indicadores de desempenho e relatório de ges- tão examinados a cada quadri- mestre pelo correspondente Con- selho de Saúde, são considerados nos artigos 20 a 29. O projeto pre- vê a manutenção de registro contábil auxiliar relativo às despesas efe- tuadas com ações e serviços públi- cos de saúde. Além disso, o poder Executivo manterá um sistema de registro eletrônico centralizado das informações referentes aos orça- mentos públicos de saúde da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, garantido o acesso públi- co às informações. Os frequentes desvios de conduta de administra- dores públicos justificam a preocu- pação do legislador em introduzir esses mecanismos, embora não garantam os resultados pretendi- dos. Entretanto, o desenvolvimen- to e a operação desses sistemas implicarão em maiores custos que deverão ser contabilizados como gastos com saúde, desviando esses recursos de seu objetivo final. Os artigos 30 e 31 estabelecem como os entes da Federação, em situação de não cumprimento do percentual mínimo, poderão pro- mover o ajuste à norma, assim como as punições às quais estarão sujeitos. A subemenda substitutiva do deputado Pepe Vargas, com 66 ar- tigos, tem os mesmos propósitos do PLC 306 do Senado Federal, mas institui uma contribuição social destinada à saúde. Quanto aos percentuais mínimos de receita a serem aplicados há marcantes di- ferenças no que se refere à União. Conforme o artigo 5, a União de- verá aplicar anualmente, em ações e serviços públicos de saúde, o mon- tante correspondente ao valor em- penhado no exercício financeiro an-

ao valor em- penhado no exercício financeiro an- terior, apurado nos termos desta Lei Complementar acrescido

terior, apurado nos termos desta Lei Complementar acrescido de, no mí- nimo, o percentual correspondente à variação nominal do Produto Inter- no Bruto – PIB, ocorrida no ano an- terior ao da lei orçamentária anual. Ressalvado o caso do PIB nominal apurado apresentar uma variação negativa, quando a despesa com saúde deve ser mantida. À primeira vista, o montante de recursos destinado, pela União, à saúde não seria muito diferente do projeto original – um crescimento no PIB nominal de 10% poderia ocorrer com um crescimento real de 6% e uma inflação de preços de 4%. Em primeiro lugar, a varia- ção do produto se refere ao ano anterior ao da votação da lei orça- mentária e, portanto, correspon- derá, no ano da execução do orça- mento, a uma defasagem de dois anos. Isso pode implicar em maio- res gastos com saúde em um ano em que a arrecadação tributária seja menor devido ao desaque- cimento da economia. Segundo, as receitas provenientes da Contribui- ção Social à Saúde, a nova versão da CPMF, não serão incluídas na definição de despesas empenhadas, o que significa que a CSS será re- passada para o Fundo Nacional de Saúde. Isso abre a possibilidade do Executivo usar tais recursos como desejar, desde que mantenha em dia os registros no FNS. Uma forma óbvia de uso de tais recursos é a compra, pelo FNS, de títulos da dí- vida pública, possibilidade permi- tida pelo projeto. No caso dos Estados, a exigên- cia é a mesma, tanto em termos percentuais quanto na definição de receita, apresentada no projeto original. Já o Distrito Federal tem um tratamento mais complexo; sobre as receitas similares às dos Estados deve destinar à saúde

12% e para as receitas similares às dos Municípios deve destinar o mesmo percentual que estes, isto é, 15%. Como esses contro- les devem ser feitos separada- mente, isso acarretará maiores custos de administração. Entre-

tanto, por cinco anos a partir da entrada em vigor dessa lei com- plementar os recursos destina- dos pelos Estados e pelo Dis- trito Federal para compor o Fundo de Valorização dos Pro- fissionais da Educação – Fundeb serão excluídos da base de cál- culo do percentual a ser aplica- do em saúde.

A Contribuição Social à Saúde é

imagem e semelhança da CPMF. Todas as organizações e pessoas imunes à tributação doméstica es- tão isentas dessa contribuição, as- sim como a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios, suas autarquias, fundações e os con- sórcios e outras formas legais de cooperativismo estabelecidos por esses entes federativos para a exe- cução conjunta de ações e serviços de saúde. A subemenda define em seu artigo 17 a alíquota de 0,1%. Quinze alíneas do artigo 18 defi- nem as situações para as quais essa alíquota será zero. Em três desses casos sua caracterização depende de normas a serem emitidas pelo Banco Central. É dado ao poder

Executivo o poder de estabelecer limite do valor do lançamento para que a alíquota zero seja aplicada. A responsabilidade administrativa em relação à CSS, em todos os aspec- tos, é atribuída à Secretaria da Re- ceita Federal.

A análise desse PLC deixa clara

a necessidade de uma reforma de nosso sistema público de saúde. Ainda que se desconsiderem as deficiências dos serviços de saúde promovidos pelo setor público por

meio do SUS, a cultura do remen- a alimentos muito certamente do institucional está tornando

meio do SUS, a cultura do remen-

a

alimentos muito certamente

do

institucional está tornando nos-

produzirá, no provimento de ser-

as

atuais parcerias público-privadas

sa

Constituição inócua em seu pa-

viços de saúde, melhores resulta-

pel fundamental de proteger o ci- dadão contra a concentração de poder pelo Estado. Como os ser-

dos a menores custos. Não con- fundir o sistema de mercado com

viços públicos de saúde não aten- dem minimamente o cidadão, mais

e mais brasileiros são levados à

participação em planos de saúde

privados. Isso por si só não é ruim.

O mal está no evento que motiva

essa escolha do cidadão, a não

confiabilidade dos serviços públicos que ele sustenta pagando impostos.

O seguro saúde ou os planos de

saúde têm uma importante contri- buição a dar não só satisfazendo as

demandas pelos serviços de saúde, mas também provendo maior tranquilidade às famílias brasileiras. Essas organizações estão sufocadas pela regulamentação que as tem impedido de oferecer a redução de risco desejada pelos clientes. Nesse contexto, o cidadão que participa de um plano ou seguro de saúde paga duas vezes para ter acesso a esses serviços, assim como ocorre com a educação. O artigo 6 de nossa Constitui- ção garante ao cidadão um conjun-

to amplo de direitos sociais: São

direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a mora- dia, o lazer, a segurança, a previdên-

cia social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desam- parados, na forma desta Constitui- ção. Na tentativa de garantir tais direitos as autoridades públicas têm falhado. Felizmente, a alimentação

é em grande parte provida pelo

mercado, e onde o governo tem agido, como no caso da merenda escolar, pululam os casos de des- vio de recursos e corrupção. Um sistema de saúde fundado nos mes- mos princípios que permitem à maioria dos brasileiros ter acesso

que dominam uma série de servi- ços de saúde sob as bênçãos do apadrinhamento e tráfego de influência. O orçamento da União impõe ao administrador público uma sé- rie de exigências que retiram dele

“MUITO PROVAVELMENTE, CONSTRUÇÕES E EQUIPA- MENTOS SOFISTICADOS DOMINARÃO OS GASTOS POR DUAS RAZÕES: O INTERESSE ESPECÍFICO DOS MÉDICOS POR CERTAS TECNOLOGIAS E O INTERESSE DOS POLÍTICOS NA CAPITALIZAÇÃO DE GASTOS SOB A FORMA DE VOTOS. É PRECISO DESCENTRALIZAR O SISTEMA PÚBLICO DE SAÚDE INTEGRANDO SUA ADMINISTRAÇÃO AO AMBIENTE DE SEU CLIENTE.”

sua função principal, qual seja, a de alocar os recursos públicos. Impor percentuais mínimos de gastos para certas atividades só produzi- rá mais restrições à ação do admi- nistrador público, alem de promo- ver situações de desperdício pela necessidade de gastar para cumprir exigências legais. Embora o argu- mento corrente seja o de que fal- tam recursos públicos para o pro- vimento de serviços de saúde, o presente PLC não resolverá o pro- blema. Recursos, por definição, são escassos. A convivência com esse

fato exige seu uso econômico. É verdade que o projeto procura evi- tar burlas e estabelece todo um sis- tema de fiscalização e controle. Po- rém, para o cliente os procedimen- tos serão os mesmos, uma vez que o sistema provedor dos serviços não será afetado, ainda que seja enriquecido com a contratação de pessoal, construções e aquisição de novos equipamentos. Muito prova- velmente, construções e equipa- mentos sofisticados dominarão os gastos por duas razões: o interes- se específico dos médicos por cer- tas tecnologias e o interesse dos políticos na capitalização de gastos sob a forma de votos. É preciso descentralizar o sistema público de saúde integrando sua administração ao ambiente de seu cliente. Embora não seja politicamente correto argumentar contra alo- cação de mais recursos para saúde pública, NOTAS recomenda que o PLC 306 não seja aprovado como está por entendermos que sem uma reforma do sistema aumentar seus recursos financeiros é colocar di- nheiro bom em projeto ruim. En- tretanto, o caos no sistema talvez pudesse ser reduzido com algum aporte de recursos. Nesse senti- do, o PLC 306 deveria incorporar um artigo que determinasse sua validade por três anos e que ao lon- go desse período fosse desenvol- vido um estudo para a reforma do sistema de saúde pública, o qual deveria ter como características: o provimento dos serviços de saúde pelo mercado, amparado por um sistema de seguro saúde e com a ação do setor público centrada na União limitada ao provimento de vacinas e de um plano básico de saúde para todos os cidadãos. Com relação ao substitutivo do deputado Pepe Vargas, NOTAS re- comenda sua completa rejeição.

todos os cidadãos. Com relação ao substitutivo do deputado Pepe Vargas, NOTAS re- comenda sua completa