AÇÃO POPULAR

Daiane Cunha Dorneles

Rosimere Aires Possebom

Valdomiro Luiz Cagnin

EVOLUÇÃO LEGISLATIVA

Desde o Império Romano existia a actio popularis com fins semelhantes à nossa
atual ação popular, já neste tempo qualquer pessoa do povo podia dela fazer uso
para a defesa de interesses da coletividade.

No direito brasileiro surgiu em 1934, logo em 1937 foi abolida e retornou ao

ordenamento constitucional pátrio em 1946, só sendo regulamentada em 1965
pela Lei Nº 4.717 de 29 de junho daquele mesmo ano.

Durante o período militar, de 1967 e 1969, a utilização da ação popular para

proteger o patrimônio público foi mantida e, no ano de 1977, foi a lei 4.717/65
incrementada para também proteger os bens e direitos de valor econômico,
artístico, estético, histórico ou turístico.

A partir da C.F de 1988 foram criadas novas hipóteses de cabimento desta ação .
Além do patrimônio público, a moralidade administrativa, o meio ambiente e o
patrimônio histórico e cultural, tudo isto com isenção de custas e ônus
sucumbenciais quando ausente expressa má-fé.

A ação popular foi inserida no inciso LXXIII, art.5º, da CF/88, é o instrumento para
qualquer cidadão poder anular atos lesivos ao patrimônio público ou de entidade
de que o Estado participe, ou à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao
patrimônio histórico e cultural.Se encontra regulada pela Lei 4.717, de 29/6/65.

É talvez, a única providência judicial realmente temida pelos administradores,

porquanto, nos termos do artigo 11 da referida lei, se a ação for julgada
procedente, vindo a ser decretada a invalidade do ato impugnado, a sentença

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“condenará ao pagamento de perdas e danos os responsáveis pela sua prática e os
beneficiários dele.”

A ação popular pode ser encarada como um direito político, pois é o meio
mediante o qual o cidadão poderá provocar a manifestação jurisdicional a respeito
de atos e faltas da Administração Pública contrários a preceitos legais e à
moralidade administrativa. Depois de todo um processo evolutivo, a CF/88 acabou
por estabelecer quais os casos de cabimento para esta ação.

DEFNINDO AÇÃO POPULAR

Os autores são praticamente unânimes em definir esta ação :

Diógenes Gasparini define no seu manual da seguinte maneira:

“É o instrumento judicial posto à disposição de qualquer cidadão para invalidar

atos e outras medidas da Administração Pública e de suas autarquias, das
entidades da administração indireta ou das entidades subvencionadas pelos cofres
públicos, ilegais e lesivos aos respectivos patrimônios, à moralidade administrativa,
ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.”

Os interesses protegidos por esta ação são comunitários, ou seja, de todo o povo
titular do direito subjetivo a um governo honesto, segundo Hely Lopes Meirelles. É
preventiva ou repressiva. Só o cidadão eleitor pode utilizá-la.

As disposições da Lei nº 4.717/65 não poderão afrontar a Constituição da

República.

Assim define Edimur Ferreira de Faria:

“Ação popular é outra modalidade de ação constitucional à disposição da

sociedade, para que esta, através de cidadãos, defenda bens de interesse público
contra atos ilegais causadores de dano.”

Define o autor ação popular como o: “meio processual através do qual o cidadão
pode postular em juízo a defesa do patrimônio público ou de pessoas jurídicas de
que o Estado faça parte; da moralidade administrativa; do meio ambiente; do
patrimônio cultural, artístico e paisagístico contra ação ou omissão lesiva aos
mesmos e, ainda, indenização pelos danos causados”.

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“Ação popular é a ação civil pela qual qualquer cidadão pode pleitear a invalidação
de atos praticados pelo poder público ou de entidades de que participe, lesivos ao
patrimônio público, ao meio ambiente, à moralidade administrativa ou ao
patrimônio histórico e cultural, bem como a condenação por perdas e danos dos
responsáveis pela lesão”.

Hely Lopes Meirelles ENSINA:

“Ação popular é a via constitucional (Art.5º, LXXIII) posta à disposição de

qualquer cidadão (eleitor) para obter a anulação de atos ou contratos
administrativos - ou a eles equiparados - lesivos ao patrimônio público ou de
entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa e ao meio
ambiente natural ou cultural. Está regulada pela Lei 4.717, de 29.6.65.

A ação popular é um instrumento de defesa dos interesses da coletividade,

utilizável por qualquer de seus membros, no gozo de seus direitos cívicos e
políticos. Por ela não se amparam direitos próprios mas, sim, interesses da
comunidade. O beneficiário direto e imediato da ação não é o autor popular; é o
povo, titular do direito subjetivo ao governo honesto. Tem fins preventivos e
repressivos da atividade administrativa lesiva do patrimônio público, assim
entendidos os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético ou histórico. A
própria lei regulamentadora indica os sujeitos passivos da ação e aponta os casos
em que a ilegalidade do ato já faz presumir a lesividade ao patrimônio público,
além daqueles em que a prova fica a cargo do autor popular. O processo, a
intervenção do Ministério Público, os recursos e a execução da sentença acham-se
estabelecidos na própria Lei 4.717/65. A norma constitucional isenta o autor
popular, salvo comprovada má-fé, de custas e de sucumbência.”

PRESSUPOSTOS

Os pressupostos específicos da ação popular são: a cidadania, ilegalidade ou

imoralidade pública praticada pelos agentes das pessoas de direito público, lesão
ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao
patrimônio histórico e cultural.

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Ilegalidade e lesividade representam na necessidade de se provar o vício do ato e
a lesão causada ao patrimônio público em sua virtude.

Lesão ao patrimônio público, por último é exemplificada já na letra da Lei Nº

4.717/65, regulamentadora da actio popularis, ou ainda à moralidade
administrativa, ao meio ambiente, ao patrimônio histórico e cultural.

OBJETO

O objeto da ação popular é anular atos comissivos ou omissivos que sejam lesivos
ao patrimônio público e condenar os responsáveis pelo dano a restituir o bem ou
indenizar por perdas e danos.

Na ação popular pede-se a anulação do ato lesivo e a condenação dos

responsáveis ao pagamento de perdas e danos ou à restituição de bens e valores,
conforme a letra da lei.

DA LEGITIMIDADE ATIVA

Qualquer cidadão integrante ativo da comunidade política pode propor ação

popular. Já citando Hely Lopes Meireles, Miguel Seabra Fagundes utiliza-se da
seguinte opinião daquele autor paulista: “...porque tal ação se funda
essencialmente no direito político do cidadão, que, tendo o poder de escolher os
governantes, deve ter, também, a faculdade de lhes fiscalizar os atos de
administração e de invalidá-los, quando, além de lhes fiscalizar os atos de
administração e de invalidá-los, quando, além de ilegítimos, se revelarem lesivos
ao patrimônio público”.1

O ajuizamento requer três condições: 1 - autor cidadão brasileiro ; 2 - ilegalidade

do ato ou atividade; 3 - dano ou lesividade ao patrimônio público.

Miguel Seabra Fagundes cita Hely Lopes Meirelles no seguinte: “Sem esses três
requisitos - condição de eleitor, ilegalidade e lesividade - que constituem os
pressupostos da demanda, não se viabiliza a ação popular”.

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O autor popular é isento de custas judiciais e de sucumbência, salvo comprovada a
sua má-fé. Cabe o pedido e a concessão de medida liminar.

Cidadão é aquele que pode votar e ser votado.

Legitimado ativo é todo cidadão brasileiro, isto é, todo aquele que estiver quites
com o cumprimento de sua obrigação eleitoral. Na lei, entretanto, só se fala no
cidadão portador de título eleitoral.

DA LEGITIMIDADE PASSIVA

Serão réus na ação popular simultaneamente a pessoa jurídica de onde se emanou

o ato contestado, os seus respectivos agentes responsáveis pelo mesmo ou os
omissos, no caso em que o dano já ter acontecido e os beneficiários do ato.

COMPETÊNCIA

O Juiz competente para conhecer e julgar a ação popular é o responsável pelas

causas envolventes dos interesses da União, do Distrito Federal, do Estado e do
Município, de acordo com a organização judiciária local.

Havendo condenação, ou seja, a invalidação da medida impugnada, restituirá o

réu bens e valores e, ainda, pagará perdas e danos.

Recurso de ofício e apelação são as medidas cabíveis contra a sentença.

Competentes para julgar a ação popular são as Justiças Federais nos casos de
interesse da União e as Varas Especializadas de acordo com a organização
judiciária de cada Estado no caso de interesse de cada um deles.

Interessando simultaneamente a União e outras pessoas, inclusive pessoas físicas,

o foro é o da primeira. Já no caso de existência de interesse simultâneo do Estado-
Membro e do Município, o foro competente será o estadual.

A propositura da ação popular torna prevento o juízo para todas as posteriores,

com as mesmas pessoas e os mesmos fundamentos.

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A competência é para os atos da União, dos Estados, dos Municípios, do Distrito
Federal, das pessoas mantidas ou criadas por estas entidades, das sociedades de
que sejam acionistas e os das pessoas ou entidades por elas subvencionadas ou
em relação às quais tenham interesse patrimonial.

PROCEDIMENTO E AÇÃO POPULAR PREVENTIVA

A ação popular é ação especial constitucional, de rito ordinário regulada pelo CPC e
pela Lei nº 4.717/65.

Obedecendo os requisitos necessário para propositura da ação iniciado o processo:

O Juiz despacha a inicial e ordena a citação dos réus, a intimação do Ministério

Público e requisita documentos e informações a serem prestadas pelos réus que
sejam importantes para a elucidação dos fatos.
Para isso tem-se o prazo de quinze a trinta dias.

A citação será feita no modo comum do CPC.

O prazo para a contestação é de vinte dias para todos os réus, prorrogável por
mais vinte dias caso necessário para a produção da defesa, contados da juntada
do último mandado de citação ou do transcurso do prazo do edital.

Caso não exista requerimento de produção de provas até o despacho saneador, o

juiz abrirá vista aos interessados por dez dias, para as alegações finais. Logo após,
os autos irão para conclusão, devendo o juiz proferir sentença em 48 horas. No
caso de requerimento de produção probatória, o rito será o ordinário, sendo então,
de quinze dias o prazo para a prolatação de sentença.

Solução diversa e interessante é a que dá a lei no caso em que o autor popular

desiste da ação ou dá causa à absolvição da instância. A partir desse momento
serão publicados editais e, no prazo de noventa dias da sua última publicação,
qualquer cidadão ou o Ministério Público poderão dar prosseguimento à ação.

Sendo julgada procedente a demanda, o juiz invalidará os atos ilegais e condenará

os responsáveis e os beneficiários dos mesmos a indenizarem em perdas e danos

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os prejudicados, não se esquecendo que, quando proclamada a responsabilidade
da administração pública e tendo a mesma que arcar com os prejuízos causados
dolosa ou culposamente por seus funcionários, terá ela ação de regresso contra o
agente causador do dano a ressarcir integralmente o erário público.

Já na improcedência do pedido popular, o responsável pela ação só arcará com as

custas processuais e honorários advocatícios se for comprovada a sua má-fé ao
intenta-la.

A lei que regulamenta a ação popular não prevê a possibilidade da mesma ser
utilizada preventivamente, a exemplo da lei do mandado de segurança na Lei nº
1.533/51, tendo-se a admitir assim a impossibilidade de ação popular preventiva.

Entretanto, após o advento da Lei nº 6.513/77 que regula o cabimento desta ação
contra atos lesivos ao patrimônio cultural, temos que admiti-la em razão do fato
que os danos causados a este são, na maioria das vezes, irreparáveis.
Regulamentação que reforçou este posicionamento foi o que possibilitou a
concessão de medida liminar na ação popular. E, adicionamos aqui, as diversas
liminares concedidas no país inteiro contra a venda do controle acionário da
Companhia Vale do Rio Doce, entre outras.

O rito procedimental será o ordinário, com alterações específicas, entretanto. São

estas alterações a de obrigatoriedade de citação pessoal de todos os réus, a
intimação do MP, a decisão sobre a concessão ou não de medida liminar, quando
solicitada, requisição dos documentos indicados pelo autor na inicial, além de
outros que lhe pareçam necessários, a possibilidade do processo ser feito sob
segredo de justiça quando da ameaça à segurança nacional e sujeição, salvo
justificativa comprovada, da autoridade que se negar a prestar as informações
requeridas à pena de desobediência.

Apresentação da defesa no prazo de vinte dias, com possibilidade de prorrogação

por mais vinte dias.

Aceitação de todos os meios de prova admitidos em direito, devendo as

testemunhais e periciais serem solicitadas antes do saneamento do processo.

Sentença prolatada em no máximo de quinze dias de conclusão dos autos, sob

pena de perda da promoção de antigüidade, de tantos dias quantos forem os do
retardamento.

Liminar pode ser concedida.

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 A sentença produzirá efeitos erga omnes, exceto se tiver sido a ação julgada
improcedente por deficiência de provas, restando aí aberta a possibilidade de
propositura da mesma desde que com novas provas.

Da sentença caberá apelação, sendo a decisão denegatória sujeita ao duplo grau

de jurisdição de ofício.

Prescreve a ação no prazo de cinco anos, de acordo com a lei.

DO PAPEL DO MINISTÉRIO PÚBLICO

Papel de destacada importância tem o MP nas ações populares. Podemos elencar

como atribuições do mesmo o acompanhamento das ações ajuizadas em todos os
seus termos, a atenção e cuidado para a devida celeridade de andamento,
satisfatória instrução, exaurimento de instância, execução da sentença e devida
efetivação das respectivas responsabilidades. Também não pode defender o ato ou
os responsáveis pelo mesmo. Por último e não de somenos importância, caso o
autor desista da ação já proposta por quaisquer motivos, o Ministério Público será
o continuador da mesma até a solução final.

O Ministério Público deve obrigatoriamente acompanhar a ação popular em toda a

sua tramitação, como fiscal da lei - custos legis - apressar a produção de provas e
promover a responsabilidade civil, penal ou ambas das pessoas respectivas.

É proibida a defesa do ato impugnado e seu autor pelo Ministério Público.

Ainda são atribuições do MP adotar providências para obtenção das informações

requeridas pelo Juiz da causa às entidades apontadas na inicial, além de outras
que o mesmo entender necessárias para o deslinde da questão, promover a
execução da sentença condenatória, no prazo de trinta dias, sob pena de falta
grave, se o cidadão não o fizer no prazo de sessenta dias de sua prolação.

O Ministério Público tem, sob pena de falta grave em virtude da omissão, o prazo
de trinta dias após o esgotamento do prazo de sessenta dias de seu trânsito em
julgado que tem o autor popular para a execução da sentença que lhe é favorável,
para a sua devida efetivação.

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Tem também funções que se dividem em facultativas e obrigatórias. As primeiras
são as de dar continuidade ao processo em caso de desistência ou de absolvição
de instância (extinção do processo, sem julgamento do mérito, por falta de
providências a cargo do autor), podendo ainda qualquer cidadão fazê-lo no que
concerne, inclusive à possibilidade de recorrer das decisões contrárias ao autor.
Obrigatórias serão as de acompanhar a ação e apressar a produção da prova,
promover a responsabilidade, civil ou criminal, dos que nela incidirem, hipótese em
que atuará como autor, providenciar para que as requisições de documentos e
informações sejam atendidas dentro dos prazos fixados pelo juiz e promover a
execução da sentença condenatória quando o autor não o fizer, nos trinta dias
seguintes, decorridos sessenta dias de publicação da sentença condenatória de
segunda instância, sem que o autor ou terceiro promova a respetiva execução.

Não poderá, entretanto, assumir a defesa do ato impugnado ou dos seus autores.

SENTENÇA E EXECUÇÃO

A sentença confirmadora da procedência do pedido invalidatório do ato impugnado

deve conter o valor da lesão, caso já apurado e condenar a pessoa jurídica de
onde emanou o ato e os seus diretos beneficiários a pagar as perdas e danos
cabíveis, os réus, solidariamente, ao pagamento das custas e demais despesas
judiciais e extrajudiciais, direta e comprovadamente relacionadas com a questão,
os honorários advocatícios, o pagamento pelos agentes responsáveis pela
inadimplência danosa de quaisquer pagamentos dos mesmos acrescidos de juros
de mora e multa legal ou contratual e, finalmente, a reposição pelos agentes
responsáveis, com juros de mora, o devido por lesão causada pela execução
simulada, fraudulenta ou irreal de contrato.

Sendo julgada a ação improcedente e manifesta a má-fé do cidadão, haverá a

condenação ao pagamento por este de dez vezes do valor das custas.

Tal como está expresso nos termos da Constituição Federal e da Lei 4.717/65.

A sentença nesta ação está sujeita aos recursos elencados no CPC, sendo também
os mesmos prazos e as mesmas partes da fase cognitória os competentes para
propô-los, ou seja, qualquer cidadão e o Ministério Público.

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Impera o princípio do duplo grau de jurisdição quando da improcedência ou
carência da ação, sendo a remessa ao tribunal de superior instância obrigatória.
Deixando a mesma de produzir efeitos enquanto não for confirmada por este
tribunal superior. Entretanto, sendo procedente a sentença, poderá apelar-se da
mesma em quinze dias.

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