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SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN A LA LEY Y AL DERECHO.


FUENTES DEL DERECHO PÚBLICO. LA LEY: CLASES DE LEYES.

1º SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN A LA LEY Y AL DERECHO.

2º FUENTES DEL DERECHO PÚBLICO

a) Concepto y clases.
b) Jerarquía de las fuentes.

3º LA LEY: CLASES DE LEYES.

a) Normas estatales en sentido estricto o parlamentarias.


La Constitución
Las Leyes Orgánicas.
Las leyes Ordinarias.
b) Normas estatales de conexión con los subsistemas autonómicos
Los Estatutos de Autonomía.
Las Leyes-Marco
Las Leyes de Transferencia o Delegación
Las Leyes de Armonización.
c) Normas del Gobierno con fuerza de ley-
Decretos Legislativos
Decretos Leyes.

1º SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN A LA LEY Y AL


DERECHO

La existencia de un Derecho Administrativo que, con reglas propias en sus instituciones


fundamentales, viene en cierto modo a reduplicar la regulación de instituciones del
Derecho Civil (actos y contratos administrativos, dominio público, responsabilidad) del
Derecho laboral (empleo o función pública) o del Derecho mercantil, obliga a describir
sus caracteres generales para explicar el criterio definidor respecto al Derecho Privado.

Pues bien, mientras en el Derecho privado la idea dominante es que los individuos y sus
intereses son tratados con igualdad, el Derecho administrativo es el derecho de la
desigualdad dentro de un cuadro de legalidad.

La desigualdad se suele describir haciendo referencia a los poderes que la


Administración ostenta en el seno de esas relaciones, como, por ej.: el privilegio de
decisión ejecutoria. Estos privilegios se justifican en función de los fines superiores y
las pesadas cargas que se encomienda a la administración (mantenimiento del orden,
satisfacción de las necesidades colectivas, como la educación, la sanidad, el sistema de
transportes, etc.).

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En todo caso, ese régimen de desigualdad es un régimen de Derecho porque la


Administración está sometida al principio de legalidad, conforme al cual todas las
competencias y obligaciones que asume deben estar previamente establecidas en la CE,
en las leyes o en las normas de desarrollo. De otro lado, la desigualdad y el principio de
legalidad juegan también en beneficio de los particulares, pues cualquier medida de
intervención, si por una parte constriñe a aquél o aquéllos a quienes va dirigida, por
otra, protege o libera a otros ciudadanos. Igualmente, las competencias y obligaciones
que asume la Administración al gestionar los servicios públicos están también al
servicio de la colectividad. En definitiva, el régimen de Derecho Administrativo, en
cuanto ha supuesto por primera vez la sumisión efectiva de la Administración al
derecho poniéndola al servicio de la colectividad es, a pesar de sus exorbitancias y
privilegios, un régimen liberador de las opresiones medievales y del Antiguo Régimen.

Tal principio es recogido positivamente en la CE en dos art. el. 9.1, que dispone: “...los
ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la constitución y al resto del
ordenamiento jurídico...” y en el 103 “La Administración Pública sirve con objetividad
los intereses generales y actúa... con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.

Asimismo, el art. 3.1. de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las


Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, dispone que
“Las Administraciones Públicas ... actúan ... con sometimiento pleno a la Constitución,
a la ley y al Derecho”.

Así pues, no hay en Derecho español espacio libre o franco de ley en que la
Administración pueda actuar como un poder ajurídico y libre; los actos y las
disposiciones de la Administración han de someterse a Derecho, han de ser conformes a
Derecho. El Derecho condiciona y determina de manera positiva la acción
administrativa, la cual no es válida si no responde a una previsión normativa. El
principio de legalidad de la Administración opera, pues, en la forma de una cobertura
legal en toda actuación administrativa. Sólo cuando la administración cuenta con esa
cobertura legal previa su actuación es legítima.

2º FUENTES DEL DERECHO PÚBLICO.

A) CONCEPTO Y CLASES.

Son fuentes del ordenamiento administrativo aquellas normas o actos a través de los
cuales el Derecho Administrativo se manifiesta en su vigencia.

Las fuentes se clasifican en:

1. Fuentes directas:
Escritas: la Ley, Los Tratados Internacionales, Los reglamentos.
No escritas: la costumbre y los principios generales del derecho.

2. Fuentes indirectas: la Jurisprudencia y la doctrina.

Dicha clasificación coincide básicamente con la ofrecida por el artículo 1 del Código
Civil cuyo tenor literal es el siguiente:

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“1.- Las fuentes del Ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los
principios generales del Derecho.
(...)
5.- Las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales no serán de
aplicación directa en España en tanto no hayan pasado a formar parte del
ordenamiento interno mediante su publicación íntegra en el Boletín Oficial del Estado.
6. La jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de
modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la Ley, la
costumbre y los principios generales del Derecho”.

Sin embargo, esta clasificación no se corresponde con la realidad del ordenamiento;


entre otras razones, porque una fuente tan importante como los reglamentos ni siquiera
se cita, aunque, ciertamente, el Cc. alude a ellos cuando en el apartado 2 del citado art. 1
dice: “Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior”,
por lo que hay que entender que el término ley que emplea el Cc. hace referencia no a
su concepto formal –normas con rango de ley-, sino al material de norma escrita,
cualquiera que sea el órgano, legislativo o administrativo, de que emane.

B) JERARQUÍA Y COMPETENCIA.

Un sistema de fuentes no es la previsión o regulación desarticulada de varias de ellas,


sino que supone la existencia de unas normas sobre las fuentes mismas, a fin de
ordenarlas o jerarquizarlas asignando a cada una su posición o valor dentro del
conjunto. Esta función cumplen los principios de jerarquía normativa y de competencia
o distribución de materias.

Según el principio de jerarquía que consagra el art. 9.3. de la Constitución, una fuente
o norma prevalece sobre otra en función del rango de la autoridad o del órgano de que
emanen. El Código Civil lo formula diciendo que “carecerán de validez las
disposiciones que contradigan otra de rango superior”. Al servicio de dicha ordenación
formal está la diversa denominación con que se conocen unas y otras normas: ley para
las normas aprobadas por Las Cortes, real Decreto para las del Gobierno, órdenes para
las de los ministros, resoluciones para las disposiciones de autoridades inferiores (art.
1
24 y 25 de La LRJAE ).

La ordenación vertical de las fuentes, según el principio de jerarquía, supone una


estricta subordinación entre ellas, de forma tal que la norma superior siempre deroga la
norma inferior (fuerza activa) y la inferior es nula cuando contradice la norma superior
(fuerza pasiva).

Por el contrario, el principio de competencia o de distribución de materias, que opera


como regla complementaria del principio de la jerarquía normativa, implica la
atribución a un órgano o ente concreto de la potestad de regular determinadas materias o
de dictar cierto tipo de normas con exclusión de los demás, para lo cual la Constitución
establece ordenamientos o sistemas jurídicos autónomos que se corresponden
normalmente con la atribución de autonomía a determinadas organizaciones. Este
principio de competencia explica la vigencia de los ordenamiento o subsistemas


LRJAE : Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado

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jurídicos al margen del principio de jerarquía, propio de las Cámaras legislativas


(reglamentos parlamentarios), de los Colegios Profesionales (estatutos), de las CCAA
(leyes y reglamentos autonómicos) o de las Corporaciones locales (reglamentos y
bandos municipales).

El contenido del principio de competencia entraña positivamente una protección


singular de las normas frente a las demás del sistema normativo, de igual o superior
nivel, las cuales no pueden modificar ni derogar aquéllas, salvo si se trata de la misma
norma atributiva de la competencia u otra de igual naturaleza (por ejemplo, una ley del
Estado no puede modificar ni derogar un reglamento de una Comunidad Autónoma,
éste, en cambio, puede ser modificado o derogado por otro reglamento del mismo rango
o, por una ley de la propia Comunidad) y negativamente determina la creación de un
ámbito competencial inmune, cuya vulneración por la norma de otro subsistema o por
una norma dictada por un ente u órgano distinto al específicamente competente,
determina la nulidad de ésta, precisamente por falta de competencia para ello (por
ejemplo, un reglamento del Estado dirigido a modificar un reglamento de una CCAA es
nulo, e igualmente ocurre a la inversa).

3º LA LEY: CLASES DE LEYES.

Atendiendo al concepto material de ley, en cuanto norma escrita, cualquiera que sea el
órgano, legislativo o administrativo, de que emane, pueden diferenciarse las siguientes
clases de leyes:

LEYES EN SENTIDO ESTRICTO O PARLAMENTARIAS:


• La Constitución es la primera de las fuentes, la norma –ordinariamente escrita, que
prevalece y se impone a todas las demás de origen legislativo y gubernamental. La
LOPJ dice que “La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico, y
vincula a todos los Jueces y Tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las leyes
y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales conforme a la
interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el TC en
todo tipo de procesos”.
La supremacía de la CE puede verse, no obstante, disminuida por el Derecho
Europeo, pues si en principio los tratados internacionales sólo son válidos si se
sujetan a lo que la CE dispone, aquella supremacía cede cuando la Cortes Generales
ejercen la potestad que les confiere el artículo 93 de la propia CE en virtud del cual
“mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se
atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de
competencias derivadas de la Constitución”.

• Leyes orgánicas: según el art. 81 CE “son leyes orgánicas las relativas al desarrollo
de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueban los
Estatutos de Autonomía y el Régimen electoral general y las demás previstas en la
Constitución”; acotación de materias que se hace justamente para exigir una
mayoría cualificada en su aprobación, modificación o derogación, consistente en “la
mayoría absoluta del congreso, en una votación final sobre el conjunto del
proyecto”.

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• Leyes ordinarias: son el tipo común y residual, ya que en él se incluyen todos los
productos normativos de las Cortes Generales que no se adopten por leyes
orgánicas. Pueden ser de Pleno o de Comisión.

LEYES ESTATALES DE CONEXIÓN CON LOS SUBSISTEMAS


AUTONÓMICOS:

• Los Estatutos de Autonomía: constituyen junto con la CE el bloque de


constitucionalidad. Son leyes estatales de carácter orgánico cuya diferencia con las
restantes leyes radica, aparte de en su objeto, en el distinto procedimiento de
elaboración y modificación.

• Leyes marco, a través de las cuales (art. 150.1 CE) “las Cortes Generales, en
materia de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las CCAA la
facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los
principios, bases y directrices fijados por una ley estatal”.

• Leyes de transferencia o delegación, previstas en el art. 150.2 CE y por medio de las


cuales “el Estado podrá transferir o delegar en las CCAA, mediante ley orgánica,
facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia
naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación.

• Leyes de armonización, a través de las cuales “el Estado podrá dictar leyes que
establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas
de las CCAA, aún en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas,
cuando así lo exija el interés general” (art. 150.3 CE). Como especialidad
procedimental se establece que antes de entrar en el análisis del texto remitido por el
Gobierno, ambas Cámaras consideren de interés general el dictado de la concreta
Ley de Armonización por mayoría absoluta.

LAS NORMAS DEL GOBIERNO CON FUERZA DE LEY.

• Los Decretos Leyes: Así llamados porque por su origen gubernativo son decretos y
por su valor formal son verdaderas leyes. La primera condición para la utilización
del decreto-ley es que el gobierno entiende que está ante un “caso de extraordinaria
y urgente necesidad”; en segundo lugar, es preciso que la regulación pretendida por
el decreto-ley no afecte “al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a
los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al
régimen de las CCAA ni al derecho electoral general”, por último, el decreto-ley
deberá ser ratificado por el Congreso de los Diputados (sin intervención del
Senado): “los decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y
votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no
estuviere reunido, en el plazo de los 30 días siguientes a su promulgación. El
Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su
convalidación o derogación, para lo cual el reglamento establecerá un
procedimiento especial y sumario”. La fórmula de los decretos-leyes no es, sin
embargo, utilizable por los gobiernos de las CCAA.

• Los Decretos-Legislativos: la segunda técnica que permite al gobierno aprobar


normas con rango de ley formal es la de los decretos-legislativos. Para que tengan

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valor y fuerza de ley se requiere una previsión anticipada del Parlamento y


aceptando esa conversión en una ley de lo que no sería más que un reglamento, lo
cual se hace por un tipo de leyes conocidas como leyes de delegación o
autorización. El Parlamento, o bien delega la facultad de desarrollar con fuerza de
ley los principios contenidos en una ley de bases o bien autoriza al gobierno para
refundir el contenido de otras leyes en un único texto.

Los requisitos de la delegación son : 1º) Debe hacerse por una ley de bases cuando
su objeto sea la formación de textos articulados o bien por una ley ordinaria de
autorización cuando se trate de refundir varios textos en uno solo, y habrá de
otorgarse precisamente en favor del Gobierno sin que se permita la subdelegación a
autoridades distintas del mismo. 2º) Puede comprender cualquier materia salvo las
que deban ser objeto de regulación por ley orgánica. La delegación tampoco puede
incluir la facultad de modificar la propia ley de bases, ni la de dictar normas de
carácter retroactivo y 3º) La delegación debe hacerse de forma precisa, expresa y
con fijación del plazo para su ejercicio.

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