Droit administratif

1ère partie : les outils de l’action administrative.

Pour fonctionner l’administration dispose de deux types d’actes juridiques afin de mener les
actions à bien.
-le contrat qui se caractérise par l’accord de volonté entre l’administration et un ou plusieurs
personnes publiques ou privées.
- l’acte unilatéral qui doit son nom à la manière dont il a été élaboré c'est-à-dire qu’ile st
imposé à ses destinataires traduisant les prérogatives qui caractérisent l’action de l’Etat ( le
monopole de la contrainte légitime) qu’au quotidien on va appeler les prérogatives
exorbitantes de droit commun.

1) Les actes administratifs unilatéraux. (A.A.U)

Un acte administratif unilatéral est une décision émanant d’une autorité administrative qui
peut être attaquée devant le juge administratif ce qui veut dire que tous les actes administratifs
ne sont pas des actes administratifs unilatéraux. Pour qu’un acte administratif soit unilatéral il
faut 3 conditions dégagées par la jurisprudence d’Etat :
 La décision doit être normatrice
 La décision doit se rattacher à la fonction administrative
 La décision relève de prérogatives de puissance publique.

a) caractère normateur de l’acte

Pour être qualifié d’acte administratif unilatéral la décision doit affecter l’ordonnancement
juridique (+ les relations sociales). L’acte doit changer, modifier (en rajoutant ou modifiant)
les dispositions juridiques ou à l’inverse en maintenant c'est-à-dire en refusant de les modifier.
On dit aussi que l’acte doit faire grief. Les actes qui font grief sont appelés décision
exécutoire puisque dès leur publication elles sont obligatoires et ce sans formalités.

b) Participation à la fonction administrative

Pour être qualifié d’acte administratif unilatéral la décision doit être celle d’une autorité
administrative c'est-à-dire d’une autorité qui se définit non pas par rapport à des statuts des
personnes au nom de qui elle agit mais par le contenu de son activité c'est-à-dire que l’autorité
sera administrative si par son action elle concourt à une mission du service public. En principe
un organe administratif adopte un A.A.U.

c) L’exercice de la puissance publique

C’est certainement par ce critère là précisément que l’acte administratif se distingue de celui
d’une personne privée. Certains actes de l’administration sont des actes privés (ex : GDF) et
certains actes de personnes privées sont des actes administratifs (ex : personne privée qui
exerce des missions de services publics => les fédérations sportives.)
2) Le contrat administratif

La technique du contrat est à la mode dans le sens où l’administration en tire des bénéfices :
- accord de volonté : le cocontractant va être associé à la décision de l’administration,
on peut penser qu’il se pliera plus volontiers aux conseils prescrits.
- L’administration va bénéficier de l’expertise de son cocontractant pour améliorer la
qualité de son action.

a) Les critères du contrat public.

Comment savoir si le contrat passé est de droit public ou de droit privé ? C’est à nouveau le
juge qui va nous le dire.

 Législatif : il s’agit des contrats dont la loi ou le règlement fixe les caractères publics :
ex les marchés publics.

 Les 3 critères jurisprudentiels :

 Critère organique : pour qu’il soit administratif il faut qu’au moins un des
deux partis de la convention soit public.
2exceptions : 2 personnes publiques peuvent avoir signé un contrat public.
Pas de personnes publiques et pourtant c’est un contrat public.

 Critère matériel : on se concentre sur l’examen de l’objet du contrat => sur

quoi porte le contrat ? si l’objet est une mission de service public alors le
contrat sera administratif.
1 lien étroit ce qui signifie qu’il confie directement le service à un tiers, soit
que les personnes ont participé à l’exécution du service public.

 Critère juridique : la présence dans le contrat de stipulations que l’on

appelle des clauses exorbitantes de droit commun : illicites en droit privé
parce qu’elle donne à l’administration une position prédominante justifiée
par rapport à l’intérêt général. La capacité de l’Etat de mettre fin au contrat.

b) Les différentes familles du contrat public

Il y a 3 hypothèses principales qui amènent l’administration à passer des contrats :

 Se procurer les biens nécessaires à l’accomplissement de sa mission.
 Confier l’émission du service public à quelqu’un d’autre
 Valoriser l’espace public
Les 3 hypothèses mélangées : ex l’abri bus

• 1ère famille : les marchés publics qui sont des contrats concluent par des personnes
publiques dont le but est de répondre à leurs besoins qu’il s’agisse de travaux, de
fournitures ou de prestations de services.
La distinction : l’existence d’un achat rémunéré au moyen d’un prix.
La passation des marchés publics est soumise à des règles très strictes destinées à
préserver la loyauté des échanges et à assurer les meilleures conditions de prix et de
qualité à l’administration. (2000 euros / citoyens de l’UE par an).

• 2ème famille : les délégations du contrat = ceux sont les contrats par lesquels une
collectivité publique confie la gestion d’un service dont elle a la responsabilité à
un délégataire public ou privé dont la rémunération est substantiellement liée aux
résultats de l’exploitation du service.
• 3ème famille : l’occupation du domaine public. C’est la part du patrimoine des
collectivités publiques affectée à l’usage direct du public (ex : cimetière, une
place) ou encore affectée aux besoins d’un service public (ex : la fac, les murs, les
locaux d’un hôpital). Ce domaine peut être utilisé par l’Etat ou encore à des fins
privatives selon un régime d’occupation précaire réalisé par acte unilatéral ou par
convention. Les contrats d’occupation du domaine public sont des conventions par
lesquelles l’administration autorise les personnes à occuper une partie de ce
domaine en vue d’y exercer une activité privée. Il ne s’agit pas de lui confier une
quelconque mission d’intérêt général même si en exploitant, son activité concourt
à l’enrichissement du domaine (ex : les cafétérias dans les hôpitaux, les machines à
café dans le hall).
• 4ème famille : les contrats de partenariat. Il s’agit de contrats partenariat public/
privé par lesquels une personne publique ou une personne privée chargé d’un
service public va confier la conception, la gestion, l’exploitation et le financement
d’équipements publics dans un cadre de longue durée contre un paiement effectué
étalé dans le temps.
 Chapitre 2 : le service public
On va distinguer les éléments matériels, juridiques et organiques.
Organique : Ensemble des agents et des moyens affecté à une même tâche par des personnes
publiques.
Matériel : l’activité concernée est d’intérêt général que l’administration entend assurer.
Juridique : ensemble de procédés dérogatoires au droit commun.

Le service public est la raison d’être de l’administration qui est née pour satisfaire les besoins
de la population d’intérêt général. L’expression « au service public » désigne à la fois
l’activité d’intérêt général et la structure chargée de la gérer.

I. la création et la suppression des services publics.

Un service public peut être national ou local. Dans les deux cas son existence ou sa
disparition résulte d’un acte de volonté formel d’une autorité publique. Au niveau
national, c’est la loi ou le règlement qui permettent la création des services publics.
Au niveau local, c’est une délibération aux assemblées qui prennent les décisions. Le
principe libéral de la concurrence a pour conséquence de faire de l’érection de l’activité
économique, en service public. Une atteinte à la liberté d’entreprendre et les droits
communautaires.
Face à cette situation l’Etat a été conduit à dissocier les activités qui ne peuvent pas lui
échapper et celles qui peuvent faire l’objet.

Fonction régalienne : activité exerçant la réalisation de droits fondamentaux (santé,

sécurité sociale), défense.
A ces catégories d’activités dites obligatoires peuvent s’ajouter des activités diverses
puisque le champ du service public sera avant tout déterminé par le politique, le juge
administratif veillera à ces catégories à ce que l’administration privilégie les activités
d’intérêts généraux dans les cas de carence de l’initiative privée.

Typologie des activités de service public

Il y a deux catégories de service public. Les deux catégories obéissent à un ensemble

exorbitant de droits communs mais leurs fonctions diffèrent dans leur gestion ou encore
dans leur régime.
1ère catégorie : SPA service public administratif
2ème catégorie : SPIC service public à caractère industriel et commercial.

SPA= service public par nature, ils ne peuvent pas ne pas être gérés par l’Etat.

SPIC= Droit privé

Dans les mêmes conditions qu’un entrepreneur ordinaire lorsque la loi ne dit pas qu’une
activité publique est A ou IC c’est le juge qui va devoir le déterminer à partir d’une
présomption. Toute activité qualifiée de service public est présumée administrative. Pour
renverser cette présomption, 3 critères doivent être réunis. Ces critères sont cumulatifs (et
non alternatifs).
1er critère : l’objet du service. Le juge qualifie de SPIC le service dont l’objet est proche
d’activités exercées par les personnes privées. Il faut une activité de production, de
 distribution et de prestations services. Une exception : ceux sont les activités liées aux
personnes publiques.
2ème critère : origine des ressources. Pour être qualifié de SPIC, l’activité doit comporter
une rémunération versée par les usagers en contrepartie du service rendu.
3ème critère : activité de fonctionnement. Les SPA disposent de prérogatives des droits
communs corollaires à des suggestions.
A l’inverse, les SPIC exploitent leur activité selon des procédés de gestion habituellement
utilisés par une entreprise privée. Observer l’organisation comptable du service et
constater ou non la présence d’un caractère exorbitant.

Ces 3 critères sont mis à mal par la cour de justice de la Cour Européenne qui considère
que dès qu’il y a activité économique, elle est exploitée par une entreprise qu’elle soit de
capitaux publics ou de capitaux privés.

Les modes de gestion :

Concrètement l’administration dont la mission générale est de répondre aux besoins
d’intérêt général. Elle peut librement choisir la manière dont le service public sera
exécuté. Soit elle exploite elle-même, soit elle laisse le soin à un tiers.
Les modes de gestion directes des services publics. Il y a deux familles :

moyens de gérer les SPIC (directs)

On part du principe que c’est la collectivité publique qui se charge du service public et
administratif. Pour les services industriels et commerciaux on va se heurter à des difficultés
qui sont l’incompatibilité entre l’action administrative et le caractère économique.
Etre obligé de créer à l’intérieur de la commune une structure qui va permettre d’organiser
l’activité à caractère industriel et commercial. Cette structure s’appelle la régie directe. A
travers la régie, la collectivité publique prend en charge l’organisation et le fonctionnement du
service public sans personnalité juridique, sans autonomie financière, elle ne comporte ni
organe de gestion ni de direction. (Ex : le maire est patron de la régie).
La régie est financée totalement par la collectivité publique dont certains biens et certains
personnels sont affectés à l’accomplissement du service.
Les régies sont obligatoires pour gérer les services industriels et commerciaux, obligatoires
pour gérer les SPIC (avantage des régies : maîtrise totale de la mission). Mais certaines
activités s’accommodent mal d’être prisonnière de la gestion communale : on se retrouve de
plus en plus devant l’externalisation.

Les modes de gestion indirectes

L’administration dispose de deux solutions pour confier la situation à un tiers.

1ère technique : habilitation unilatérale
L’administration par une décision réglementaire (arrêté) va confier à une institution
spécialisée la tâche de répondre aux besoins d’intérêt général.
Qui peut être habilité ? Groupement d’intérêt public, établissement publics. Le 3ème type de
structure ; personnes privées, els associations, les fondations, les mutuelles, les caisses
d’assurance mutuelle.
Société anonyme.
Intérêt pour l’Etat : confier des missions de service public pour confier des actes
administratifs unilatéraux. (Ex : formation, demande au service jeunesse et sport une
habilitation).
2ème technique : la délégation
Uen délégation de service public est un contrat par lequel uen personne morale de droit public
confie la gestion d’un service public dont elle a la charge à un délégataire public ou privé dont
la rémunération est substantiellement lié aux résultats de l’exploitation du service.
Pour pouvoir déléguer :

1. il faut qu’il y ait un service public ( s’il y a un besoin d’intérêt

général)
2. Il faut une collectivité publique délégable. Il faut qu’elle soit
chargée de cette activité.
3. On a un délégataire c'est-à-dire une personne publique ou privée à
qui est confiée l’exploitation du service. Il y a deux types de
délégataire :
- but lucratif : structures parapubliques SEM (société à économie
mixte). L’entreprise efficace enrichie l’efficacité de la réponse au
besoin.
- but non lucratif : formule la plus avantageuse pour les collectivités
locales, très utilisée et risquée.
4. il faut un accord de volonté entre la collectivité et son délégataire. Il
faut un contra d conventions passé selon des règles précises (ex : la RTM délégataire du
service public dans al convention, elle doit ouvrir les soirs de match plus tard). La manière
dont la collectivité vaut qu’on fasse quelque chose.
5. il faut s’assurer que le délégataire est rémunéré par les résultats de
l’entreprise.
La collectivité délégante peut financer jusqu’à 70% du service (subventions).

II. les principes de fonctionnement des services publics.

Quelque soit la façon dont l’idée est gérée, quelque soit son objet, toute activité de
service public est soumise à des principes exorbitants qu’on en saurait trouver dans
le fonctionnement ordinaire et motiver par la garantie nécessaire de satisfaire
l’intérêt général.
 Parmi les principes qui encadrent les missions de service public, vous avez d’abord
une trilogie classique (date de 1934), on les appelle les lois de Rolland. On trouve
à côté des principes du service universel qui sont d’origine européenne. Il ya des
principes d’action.
Principes classiques :
- l’égalité : devant le service public concerne d’abord les agents, elle signifie un égal
accès à la fonction publique ou encore une égalité de traitements, d’emplois, de
rémunérations ou de salaires. Concerne les fournisseurs de l’administration qui
doivent être traités à égalité notamment dans les procédures de mise en concurrence
pour les marchés publics. Enfin elle concerne les usagers qui devront bénéficier d’un
égal accès au service public. Cet égalité n’est jamais absolue dans le sens où des
situations non semblables.
On peut renoncer aux principes d’égalité au sens strict, s’il existe des situations
différentes quantifiables. (Bibliothèque municipale, pont à péage sur l’île de ré) ou
encore un motif d’intérêt général donc typiquement les différenciations tarifaires liées
aux cautions familiales pour l’accès comme les crèches, piscines.
- Continuité du fonctionnement du service public :
Principe garantie aux usagers, un droit au fonctionnement normal du service public évalué
en fonction de son objet. La continuité a 3 synonymes : * permanence absolue des
services d’urgences (polices services médicaux)
*périodicité (poste)
*épisode (éducation)
C’est la règle pour satisfaire les besoins des usagers.
- Mutabilité (ou adaptabilité) : capacité attendue de la prestation de service public
d’évoluer au rythme de l’intérêt général et des besoins collectifs aussi bien dans le
temps et dans l’espace.

Principes modernes :
Principes qui s’ajoutent aux précédents et qui correspondent à une vision rénovée des
rapports entre l’administration et l’usager.
- La transparence : l’obligation de motiver les décisions administratives. (ex : l’accès
aux documents administratifs : dossier médical)
- Qualité : recherche actuelle dans l’administration pour améliorer la performance de
l’accueil des usagers (charte Marianne).
- Neutralité : des relents d’égalité et la question de la laïcité. Elle interdit que le
recrutement d’un fonctionnaire considère ses appartenances religieuses ou politiques.
Elle interdit à l’administration de pratiquer des discriminations entre usagers fondés
sur des motifs politiques ou religieux.

A cela s’ajoute ce qu’on pourrait appeler le droit à l’indifférence de la part de

l’administration c'est-à-dire que l’administration qui est représentée par des
fonctionnaires doit absolument respecter dans les rapports avec les usagers leur
opinion et leur croyance. Cette neutralité de l’administration réclame donc la neutralité
de ces agents.
 Chapitre 3 : le contentieux administratif.
Dans ses rapports avec l’usager, il arrive que l’administration puisse commettre un certain
nombre d’erreurs et il est nécessaire qu’elle puisse les reconnaître et éventuellement les
indemniser et surtout assurer les administrés la capacité à rétablir leur droit. Il existe donc
une série de procédures ou moyens de recours qui permettent à un administré qui se sent
laisé de demander des comptes à l’administration. Ces procédures peuvent être gracieuses
ou contentieuses c'est-à-dire ou non diligentées devant un juge.
Tout litige naît d’une décision prise par l’administration ; Etat, collectivité territoriale….
Peut faire l’objet d’un recours et sera jugé par une juridiction administrative. Face à une
situation de litiges avec l’administration, l’usager, l’administré dispose de deux types de
solutions pour faire valoir ses droits.
1ère : contentieuse / 2nde administrative (nécessite pas l’intervention d’un juge)

I. Les recours administratifs.

Ce système est réservé à la contestation des décisions d’administration. Il ne
permet pas d’obtenir réparation d’un préjudice. Son but est d’obtenir auprès de
l’autorité administrative qui en est l’auteur, le retrait de la décision qui semble
priver les droits de l’administré.
2 types de solutions :
-1ère. . Recours gracieux : courrier qu’on adresse à l’auteur de l’acte pour qu’ilr
reconsidère la situation. Ex : cotorep
-2ème. Recours hiérarchique : on l’envoie à son supérieur hiérarchique en formulant
la même demande afin que l’on reconsidère la décision.

II. La juridiction administrative

Mode alternatif dans les règlements.

1. Juridiction de droit commun

A priori c’est devant ces juridictions que l’on va apporter la contestation de
l’action administrative. Il y en a 3 :
- tribunaux administratifs (jusque là il fallait aller à Nice) principe :
interdépartementaux 38 en France.
- 1987 ouverture des cours administratives d’appel
- conseil d’Etat : veille à l’application de la règle de droit.

2. Juridiction d’attribution
3. Dans certains aspects des actions administratives on ne se tourne pas vers la
juridiction de droit commun mais vers une juridiction spécialisée pour l’affaire
(conseil constitutionnel) par ex : cours des comptes / commission de recours
des réfugiés demandeur d’asile.

III. Les différents types de recours contentieux.

Contentieux de l’excès de pouvoir.
A. Condition de recevabilité du REP
Condition à réunir pour faire une demande et qu’elle soit examinée par els
juges. Il y a plusieurs niveaux.
Conditions :
 -pour pouvoir obtenir un recours à l’acte il faut que cet acte existe et qu’il fasse
grief
- condition tenant au requérant : la personne qui conteste doit réunir une
capacité à agir et un intérêt à agir.
- inexistence d’un recours parallèle : c'est-à-dire que lorsqu’on veut obtenir
l’annulation d’une décision, l’administration, on a que le choix d’obtenir
l’annulation
- tout administré dispose de 2mois à compter de la publication de l’acte pour
former son recours. Ce délai peut être prolongé jusqu’à pratiquement 6 mois.

B le cas d’ouverture en REP

Le juge va examiner la décision contestée pour y déceler des éventuelles

irrégularités dont certaines auront pour conséquence de rendre illégales la dite
décision.
Le contrôle externe porte sur la forme de la décision c'est-à-dire notamment le
visa et la motivation, l’incompétence du signataire.
Contrôle interne, va s’intéresser aux motivations, au but de la décision qu’on
lui demande d’examiner.
Contenu de l’acte :- violation du droit ?
- Détournement de pouvoir, but poursuivi par l’administration ( répond uniquement à
des considérations d’ordre privées)
- Inexactitude des faits

IV la responsabilité administrative

L’administration par son activité peut causer des préjudices dont les usagers sont en droit
d’attendre la réparation. C’est le juge administratif qui peu à peu a fixé la cadre des
engagements et de la responsabilité de départ.
Dans un premier temps on considérait que l’administration n’était pas responsable des
préjudices donc elle n’allait pas indemniser ses victimes. Le 8/02/1873, le tribunal des conflits
rend un arrêt qui s’appelle l’arrêt Blanco.
On va considérer que l’administration doit rendre compte des dommages causés par les
personnes qu’elle emploie et la 2ème chose c’est que sa responsabilité ne sera pas examinée
selon les droits communes mais selon des règles spéciales.
Pour engager la responsabilité de l’administration :
- Il faut un préjudice : dommage matériel, dommage moral, corporel
• 1ère condition : le préjudice doit être certain mais il peut être actuel ou futur
• 2ème : doit être personnel
• 3ème : doit être évaluable en argent
- Il faut un lien de causalité entre l’action de l’administration et le dommage. C’est en
général une responsabilité pour faute (faute du fonctionnaire) qui va engager
l’administration. La faute personnelle de l’agent, de la faute de service qui sera à priori
de la compétence du juge administratif. La complexité de l’action administrative a
amené d’autres distinctions pour permettre une meilleure indemnisation des victimes.
Il existe des situations dans lesquelles la responsabilité de l’administration peut être engagée
sans faute, les dommages résultant des ouvrages publics.
Depuis 2000 il est possible de recourir au juge administratif pour obtenir dans un délai + ou –
rapide des mesures provisoires ou conservatoires pour assurer la sauvegarde des droits des
administrés.
4 procédures :
- 1. Référé suspension : suspendre les effets d’une décision
- 2. Référé provision
-3. Référé liberté : en cas d’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté
fondamentale.
-4. Référé expertise /contrat/ instruction victime de préjudices de l’administration sans
preuves donc demande de constatation.