ROMANIA

Acord de servicii de asistență tehnică rambursabile privind Evaluarea Impactului

Reglementărilor (EIR) III: Consolidarea capacității administrației publice de a
derula analize de impact pentru o mai bună reglementare - P167906

1. Analiză diagnostic privind dezvoltarea unui

mecanism eficient de control al calității
reglementărilor
Declinare de responsabilitate
Acest raport este un produs al Băncii Internaționale pentru Reconstrucție și Dezvoltare/Banca Mondială.
Rezultatele, interpretarea și concluziile exprimate în acest document nu reflectă neapărat opiniile directorilor
executivi ai Băncii Mondiale sau ale guvernelor pe care le reprezintă. Banca Mondială nu garantează exactitatea
datelor incluse în această lucrare. Acest raport nu reprezintă neapărat poziția Uniunii Europene sau a Guvernului
României.

Drepturi de autor
Materialul din această publicație este protejat de drepturi de autor. Copierea și/sau transmiterea unor porțiuni
din această lucrare fără permisiune poate constitui o încălcare a legilor aplicabile.
Pentru permisiunea de a fotocopia sau retipări orice secțiune a prezentului document vă rugăm să trimiteți o
solicitare conținând informațiile complete la: (i) Secretariatul General al Guvernului (Piața Victoriei nr. 1,
București, România) sau (ii) Grupul Băncii Mondiale, România (str. Vasile Lascăr nr. 31, etaj 6, București,
România).
Acest raport a fost furnizat în octombrie 2020 în temeiul Acordului de servicii de asistență tehnică rambursabile
privind Evaluarea Impactului Reglementărilor (EIR) III: Consolidarea capacității administrației publice de a derula
analize de impact pentru o mai bună reglementare (P167906), semnat între Secretariatul General al Guvernului
din România și Banca Internațională pentru Reconstrucție și Dezvoltare la 8 noiembrie 2019. Acesta corespunde
Rezultatului 1 din acordul menționat mai sus.
CUPRINS
REZUMAT ………………………………………………………………………………………………………………………………….1
LISTA ABREVIERILOR .................................................................................................................................................... 5
I. INTRODUCERE, ............................................................................................................................................................ 7
I.1. Scopul raportului ................................................................................................................. 7
I.2. Cadrul metodologic ............................................................................................................ 8
I.3. Structura raportului ............................................................................................................. 9
II. PROLOG: POLITICA DE REGLEMENTARE ȘI EIR ÎN ROMÂNIA .................................................................11
II.1. Stadiul actual .................................................................................................................... 11
II.2. Evaluare generală............................................................................................................. 14
II.3. Managementul reglementării și COVID 19......................................................................... 17
III. CE ESTE SUPERVIZAREA REGLEMENTĂRII ȘI DE CE ESTE IMPORTANTĂ? ...........................................19
III.1. Definiția și raționamentul Supervizării reglementării........................................................... 19
III.2. Organizarea supervizării reglementării .............................................................................. 20
III.3. Exercitarea activității de supervizare a reglementării ......................................................... 23
IV. MECANISME INTERNAȚIONALE DE SUPERVIZARE A REGLEMENTĂRII: PRACTICI DIN ȚĂRILE
SELECTATE..................................................................................................................................................26
V.1. Comitetul de Control Normativ (Comisia Europeană)......................................................... 28
V.2. Consiliul pentru o mai bună legiferare (Suedia) ................................................................. 34
V.3. Consiliul Național pentru Controlul Reglementării (Germania) ........................................... 39
V.4. Departamentul pentru Afaceri legislative și juridice (Italia) ................................................. 45
V.5. Biroul pentru Legislație Guvernamentală (Croația) ............................................................ 50
V.6. Departamentul pentru calitate legislativă (Estonia) ............................................................ 56
V.7. Rezumatul experiențelor internaționale ............................................................................. 61
V. ACTUALELE MECANISME DE SUPERVIZARE A REGLEMENTĂRII ............................................................62
DIN ROMÂNIA ................................................................................................................................................................62
IV.1. Aria de acoperire a sistemului de EIR ............................................................................... 62
IV.2. Criterii și mecanisme pentru prioritizarea eforturilor analitice ............................................. 62
IV.3. Baza statutară a OSR ....................................................................................................... 62
IV.4. Situarea instituțională a OSR ............................................................................................ 66
IV.5. Mandatul și aria de acoperire a activităților OSR ............................................................... 66
IV.6. Capacități și resurse umane allocate OSR ........................................................................ 67
IV.7. Activitatea de raportare a OSR.......................................................................................... 68
IV.8. Scheme de evaluare a impactului și eficacității OSR ......................................................... 69
IV.9. Evaluarea generală a funcției de supervizare .................................................................... 69
VI. CĂTRE DEZVOLTAREA SUPERVIZĂRII REGLEMENTĂRII ÎN ROMÂNIA: INSTITUȚIONALIZARE , SITUARE,
MANDAT, RESURSE ȘI COMUNICARE ........................................................................................................73
VI.1. O comparație între practicile din România și cele internaționale ........................................ 73
VI.2. Instituționalizarea supervizării reglementării ..................................................................... 78
VI.3. Situarea instituțională a supervizării reglementării ............................................................ 79
VI.4. Dezvoltarea mandatului pentru supervizarea reglementării ................................................ 83
VI.5. Alocarea resurselor pentru supervizarea reglementării ...................................................... 85
VI.6. Angajament politic și comunicarea strategică .................................................................... 86
VII. DINCOLO DE SUPERVIZARE: OPȚIUNI COMPLEMENTARE PENTRU DEZVOLTAREA SUPORTULUI ȘI A
CAPACITĂȚII DE EIR ....................................................................................................................................88
VII.1. Digitalizarea fluxului de lucru al guvernului și a modului de gestionare a dosarelor tematice
88
VII.2. Raționalizarea planificării viitoare ...................................................................................... 90
VII.3. Îmbunătățirea coordonării de la nivelul centrului guvernului ............................................... 91
 VII.4. Folosirea mecanismelor de evaluare a performanței administrative ................................... 92
VII.5. Consolidarea transparenței și a mecanismelor reparatorii.................................................. 93
REFERINȚE ....................................................................................................................................................................95
ANEXA I – SITUAREA INSTITUȚIONALĂ A SUPERVIZĂRII REGLEMENTĂRII: DEFINIȚII .........................................97
ANEXA II - PERSONALUL ȘI RESURSELE BUGETARE ALE OSR-URILOR: O IMAGINE DE ANSAMBLU
INTERNAȚIONALĂ..................................................................................................................................... 100
PLAN DE ACȚINE ȘI PROCEDURI OPERAȚIONALE ...................................................................................................... 1
Flux de proces actual și propus pentru acte normative și asigurarea calității evaluărilor de impact în
România ........................................................................................................................................ 1
Proceduri operaționale recomandate .............................................................................................. 3
Ghid pentru criterii detaliate de evaluare ........................................................................................ 8
LISTA TABELELOR
Tabelul 1: EIR și funcția de asigurare a calității .................................................................................. 8
Tabelul 2: Beneficii și provocări aferente diferitelor situări ale OSR .................................................. 25
Tabelul 3: Comitetul de Control Normativ (Comisia Europeană) – Tabel rezumativ .......................... 33
Tabelul 4:Consiliul pentru o mai bună legiferare (Suedia) – Tabel rezumativ .................................... 38
Tabelul 5: Consiliul Național pentru Controlul Reglementării (Germania) – Tabel rezumativ ............. 44
Tabelul 6: Departamentul pentru afaceri legislative și juridice (Italia) – Tabel rezumativ.................... 48
Tabelul 7: Biroul pentru Legislația Guvernului (Croația) - Tabel rezumativ ........................................ 55
Tabelul 8: Departamentul pentru Calitate Legislativă (Estonia) – Tabel rezumativ ............................ 59
Tabelul 9: Baza statutară a funcției de supervizare din România ...................................................... 64
Tabelul 10: Supervizarea reglementării în România – Tabel rezumativ............................................. 70
Tabelul 11: Practicile din România și cele internaționale privind supervizarea reglementării ............. 74
Tabelul 12: Comparație între candidații OSR din România ............................................................... 80
 REZUMAT

Lipsa predictibilității legiferării reprezintă o preocupare majoră pentru investitorii și firmele din
România. Numeroase analize și evaluări sugerează că problema este importantă, iar situația nu pare
a se ameliora. Conform unor studii periodice derulate între 2017-20191, în opinia a 85-90% dintre
investitorii străini în România, procesul de reglementare cu impact asupra mediului de afaceri s-a
înrăutățit. Printre îngrijorările cele mai mari ale investitorilor străini se numără predictibilitatea
legislației cu impact asupra mediului de afaceri. Lipsa predictibilității poate fi rezultatul unei
fundamentări insuficiente a inițiativelor legislative. Acest lucru îngreunează eforturile Guvernului
României de a asigura redresarea economică după criza COVID-19 și, mai general, de a răspunde
adecvat provocărilor privind creșterea și dezvoltarea.

Adoptarea în regim de urgență a actelor normative nu permite o fundamentare solidă bazată pe

dovezi, ceea ce scade calitatea reglementărilor și generează lipsă de predictibilitate a legislației. În
ultimii ani, au existat numeroase situații de legiferare prin intermediul ordonanțelor de urgență. Multe
reglementări nu sunt supuse niciunei analize detaliate și sistematice cu privire la impactul economic,
social sau de mediu. În consecință, multe legi și reglementări noi eșuează în a răspunde cu succes
problemelor pe care trebuiau să le rezolve și sunt adesea abrogate sau modificate pe măsură ce
efectele unei formulări inițiale neadecvate a acestora își fac simțite efectele pe parcursul
implementării.

Ca răspuns la aceste probleme, s-au luat măsuri pentru dezvoltarea unui sistem de evaluare a
impactului reglementărilor (EIR). În concordanță cu bunele practici internaționale, România a luat
măsuri, începând cu anul 2005, în sensul dezvoltării unei abordări sistematice și bazată pe dovezi prin
care inițiatorii propunerilor legislative să estimeze impactul așteptat al acestora. Un sistem de
evaluare preliminară a reglementărilor (EPI) implementat corespunzător este de natură să asigure un
proces de analiză, coordonare și consultare adecvat înainte de luarea deciziilor de politică publică.

În ciuda unui progres semnificativ pe anumite planuri, implementarea EPI în România nu a fost
îndeajuns de unitară și consecventă, iar rezultatele au fost limitate. O analiză a instrumentelor de
prezentare și motivare care însoțesc proiectele de acte normative sugerează că respectarea
prevederilor legale cu privire la standardele de fundamentare este limitată și pare a fi tratată ca o
simplă formalitate îndeplinită ulterior adoptării deciziei efective de politică. În ansamblu, sistemul EPI
nu a reușit să asigure un fundament analitic solid, constructiv și sistematic pentru decidenții politicilor
publice.

Absența exercitării unei supervizări sub forma unor mecanisme de asigurare a conformității și a
calității fundamentării explică, într-o mare măsură, motivul succesului limitat în implementarea EPI.
Experiențele internaționale sugerează în mod clar că implementarea de succes a unui sistem de
reglementare pe bază de dovezi necesită sprijin politic la nivel înalt și atribuții specifice la centrul
guvernului pentru a asigura în mod credibil și consecvent conformarea atât cu cerințele procedurale
cât și cu standardele de calitate. Aceste funcții sunt adesea exercitate de un compartiment unic,
specializat. Atât în statele membre OCDE, cât și în țările emergente s-a înregistrat tendința de a

1Consiliul Investitorilor Străini (2019): Percepția membrilor CIS cu privire la mediul de afaceri, septembrie 2019
https://fic.ro/news/press-releases/Results-of-the-FIC-Business-Sentiment-Index-Survey-in-September-2019.

1
formaliza supervizarea reglementării prin înființarea unor Organisme de Supervizare a Reglementării
(OSR), iar tendința este în creștere, tot mai multe state introducând astfel de mecanisme
instituționale.
Acest raport prezintă un cadru analitic de examinare a mecanismelor de asigurare a calității EPI
existente în România și compară practicile românești cu experiențe internaționale relevante.
Evaluarea s-a concentrat pe următoarele dimensiuni-cheie ale supervizării reglementării, respectiv:
arie de aplicare, formalizare, situare instituțională, mandat și resurse. Experiențele internaționale de
referință sunt reprezentate de organismele de supervizare din cadrul Comisiei Europene, Suediei,
Germaniei, Italiei, Croației și Estoniei.
În România, mai multe elemente importante de supervizare a reglementării au fost create, dar
importante lacune persistă atât pe plan procedural, cât și în ceea ce privește implementarea efectivă
a EPI. Pe de o parte, Secretariatului General al Guvernului i-au fost atribuite anumite responsabilități
de coordonare și monitorizare a EPI în România, dar acest mandat a fost interpretat și aplicat până
acum ca fiind pur procedural și nu a vizat substanța reglementărilor. Cu alte cuvinte, SGG poate verifica
dacă a fost făcută o evaluare de impact, dar nu se poate pronunța cu privire la conținutul și calitatea
analizei.
În vederea consolidării procesului de asigurare a calității reglementărilor, prezentul raport
recomandă cinci arii complementare de acțiune. În principiu, recomandările pot fi implementate și
doar parțial sau secvențial, dar ar trebui considerate un ansamblu coerent, a cărui valoare și impact
este mai mare decât simpla sumă a elementelor componente. Cele cinci arii de intervenție sunt:

1. Instituționalizarea unui proces de supervizare a fundamentării reglementărilor. Guvernul ar

trebui să dezvolte un mecanism de monitorizare a calității fundamentării proiectelor de acte
normative aplicabil în toate instituțiile inițiatoare prin promovarea acestora în toate bazele
legale relevante, precum și prin armonizarea prevederilor din HG 561/2009 cu cele din HG
137/2020. Guvernul ar trebui să încredințeze formal și fără ambiguități exercitarea unei funcții
orizontale de supervizare a reglementării unei structuri specializate, situată în cadrul
aparatului central de lucru al Guvernului.

2. Situarea instituțională a supervizării reglementării. Prezentul raport identifică și analizează

cinci scenarii posibile de situare instituțională a funcțiilor de supervizare a reglementării și
evaluează aceste opțiuni în raport cu cinci criterii cheie de performanță. Încredințarea de facto
a funcției de supervizare a reglementării către SGG corespunde bunelor practici
internaționale, dar există opțiuni de îmbunătățire, printre care menționăm separarea
funcțiilor de supervizare a EPI și a resurselor necesare în cadrul SGG, sau situarea acestor
funcții în interiorul Cancelariei sau Cabinetului Prim-Ministrului. Alegerea uneia dintre aceste
opțiuni nu foarte diferite între ele ar trebui supusă dezbaterii la nivel decizional. Colaborarea
strânsă dintre viitoarea structură de supervizare a reglementărilor și instituțiile avizatoare
existente ar trebui puternic încurajată.

2
 Opțiuni de situare instituțională 1. 2. 3. 4. 5.
pentru OSR Departament Înființarea Un nou Departament Organism/Consiliu
existent în cadrul unui nou departament specializat în independent nou
Criterii SGG cu atribuții în departament specializat în cadrul cadrul unui înființat
mai multe specializat în Cancelariei Prim minister de linie
domenii SGG Ministrului/Cabinet
PM
A. Sprijin de la nivel politic + ++ +++ + ++

B. Autoritate în procesul de +++ +++ ++ + +++

reglementare

+ ++ +++ ++ +++
C. Expertiză relevantă

D. Experiență în supervizarea +++ +++ + ++ +

procesului de reglementare

+++ ++ + ++ +
E. Flexibilitate instituțională

3. Extinderea atribuțiilor aferente supervizării reglementării. În afară de formalizarea funcțiilor

de supervizare, atribuțiile de supervizare (inclusiv cele prevăzute în HG 137/2020) ar trebui
menținute, consolidate și extinse. În particular:
a. Guvernul ar trebui să stabilească criterii clare pentru aplicarea unor analize de impact
aprofundate, asigurând, prin aceasta că eforturile sunt canalizate spre inițiativele cele
mai importante.
b. Organismul de Supervizare a Reglementării ar trebui să fie consultat de către inițiatorii
de reglementări cu privire la gradul de profunzime al analizei necesare pentru
evaluarea impactului.
c. Organismul de Supervizare a Reglementării are trebui să fie împuternicit să emită
opinii atât asupra aspectelor de formă cât și asupra conținutului evaluării de impact.
d. În exercitarea supervizării reglementării, OSR ar trebui să promoveze o mai mare
concordanță între Planul Anual de Lucru al Guvernului (PALG) și noile reglementări
propuse.
e. Guvernul ar trebui să modifice HG 561/2009 pentru a asigura coerența dintre etapele
circuitului de avizare și cel de supervizare în cadrul procesului de legiferare.
f. Pentru a acoperi întregul ciclu de reglementare, ar trebui considerată clarificarea
rolului Organismului de Supervizare a Reglementării în procesul de evaluare ex-post a
reglementărilor.

4. Alocarea de resurse adecvate structurii însărcinate cu supervizarea reglementării. Nivelul

resurselor financiare, umane și de expertiză alocate în prezent Secretariatului General al
Guvernului pentru exercitarea funcției de supervizare a reglementării este insuficient pentru
exercitarea unui rol de supervizare extins și substanțial. Structurii însărcinate cu supervizarea
reglementării (fie în cadrul SGG sau în alt cadru instituțional) ar trebui să îi fie alocate resurse
la un nivel suficient și să i se acorde un anumit grad de autonomie în gestionarea acestora. Ar
trebui evaluate elemente precum: nivelul de experiență și profilul conducătorului structurii de
supervizare a reglementării, pofilele profesionale ale angajaților structurii, bugetul alocat și
resursele umane, regulamentul de organizare și funcționare a structurii.

3
 5. Angajament politic și comunicare strategică. Sprijinul, identificarea cu și asumarea
responsabilității pentru agenda de reglementare în România sunt limitate, iar una dintre cauze
este o comunicare inadecvată cu privire la beneficiile unei reforme a EPI. Prezentul raport
recomandă Guvernului să se implice într-o campanie de comunicare sistematică pe tema
Bunei Reglementări atât în interiorul, cât și în afara administrației publice. Acest lucru ar trebui
să se întâmple atât prin participarea directă a decidenților politici cât și prin activități de
comunicare susținute ale organismului de supervizare. Rapoartele anuale asupra Bunei
Reglementări ce vor fi elaborate de către organismul de reglementare ar trebui folosite în
acest sens.

Dincolo de constatările și recomandările specifice referitoare la supervizarea EIR, raportul mai descrie
și modul în care o serie de abordări și instrumente de guvernanță pot stimula și mai mult mecanismele
de supervizare EIR din România. Mai exact, raportul descrie modul în care anumite eforturi, precum
digitalizarea fluxurilor de lucru ale administrației, îmbunătățirea coordonării de la nivelul centrului
guvernului și consolidarea transparenței și a mecanismelor reparatorii pot spori eficiența reformelor
propuse pentru supervizare.

4
LISTA ABREVIERILOR
BRC : Consiliul pentru o mai bună legiferare (Suedia)
DAGL : Departamentul pentru afaceri juridice și legislative (Italia)
DCPP : Direcția Coordonare Politici și Programe (din cadrul SGG))
DG : Direcția Generală (Comisia Europeană)
EPRS : Serviciul de Cercetare Intern al Parlamentului European
CES : Consiliul Economic și Social (România)
UE : Uniunea Europeană
Dpt. UE : Departamentul afaceri europene (România)
FTE : Echivalent normă întreagă
PALG : Planul Anual de Lucru al Guvernului
HG : Hotărâre de Guvern
GEIEAN : Grupul pentru Evaluarea. Impactului Economic al Actelor Normative asupra
Întreprinderilor Mici și Mijlocii (Romania)
GLO : Biroul pentru Legislație Guvernamentală (Croația)
GSG : Secretariatul General al Guvernului (România)
HÕNTE : Reguli privind buna legislație și tehnicile legislative (Estonia)
EI : Evaluarea Impactului
IAB : Consiliul pentru Evaluarea Impactului (Comisia Europeană)
SIMA : Serviciul Independent pentru Mediul de Afaceri (Croația)
INA : Institutul Național de Administrație
ICP : Indicator Cheie de Performanță
LQD : Divizia pentru Calitate Legislativă (Estonia)
NRCC : Consiliul Național pentru Controlul Reglementării (Germania)
MFP : Ministerul Finanțelor Publice (România)
MJ : Ministerul de Justiție (România)
OCDE : Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică
DPM : Decizie a Prim-ministrului
PPP : Propunere de politică publică
UPP : Unitate de Politici Publice
SATR : Servicii de asistență tehnică rambursabile (Banca Mondială)
CCR : Consiliul Concurenței din România
EIR : Evaluarea Impactului Reglementărilor
OSR : Organism de Supervizare a Reglementării
RPC : Comitetul pentru Politici de Reglementare (Marea Britanie)
RQO : Opinie privind calitatea reglementării
CCN : Comitetul de Control Normativ (Comisia Europeană)
MCS : Modelul de Cost Standard
CSM : Consiliul Suprem al Magistraturii (România)

5
CSAT : Consiliul Suprem de Apărare a Țării (România)
IMM : Întreprinderi Mici și Mijlocii
NF : Notă de fundamentare
UK : Marea Britanie

6
I. INTRODUCERE2,3

Raportul este un livrabil în cadrul Acordului pentru Servicii de Asistență Tehnică Rambursabile (SATR)
privind Evaluarea Impactului Reglementării (EIR) III: „Consolidarea capacității administrației din
România de a realiza studii de impact, în vederea unor reglementări mai bune”, încheiat între
Secretariatul General al Guvernului României și Banca Mondială. Acesta face parte din livrabilele din
cadrul Componentei A: „Consolidarea mecanismului de supervizare a controlului calității EIR”,
subcomponentele (a) și (b).

I.1. Scopul raportului

Eforturile Guvernului României de a îmbunătăți calitatea și predictibilitatea legiferării datează de la

finalul anilor `90, când se pregătea aderarea la Uniunea Europeană (UE). În cadrul diverselor inițiative
ce vizau „o mai bună legiferare”, s-a pus un accent special pe îmbunătățirea practicilor de elaborare a
actelor normative pe baza dovezilor, sub formă de Evaluare a Impactului Reglementărilor (EIR). În
ciuda progresului înregistrat în multe domenii, continuă să existe câteva probleme cheie atât în ceea
ce privește calitatea EIR cât și implementarea, per ansamblu. Rapoarte și analize recente, inclusiv cele
realizate de Banca Mondială, au indicat lipsa stimulentelor pentru ca ministerele de linie să realizeze
evaluări de impact, precum și lipsa clarificării, a monitorizării și a aplicării unor standarde de calitate
aferente activităților de reglementare.

S-a înregistrat un progres important în ceea ce privește crearea unui cadru legal mai puternic pentru
o mai bună reglementare și elaborarea ghidurilor de orientare aferente , însă continuă să existe
constrângeri structurale și de capacitate semnificative. În afara modificărilor legislative importante,
instruirile și exercițiile pilot au contribuit și ele la creșterea gradului de conștientizare și la folosirea
procesului de decizie bazată pe dovezi de către unele agenții și ministere. Însă, în continuare, utilizarea
EIR este foarte limitată și cerințele oficiale pentru o analiză bazată pe dovezi sunt în mare măsură
ignorate sau realizate pe fugă, doar pentru a bifa o casetă.

Problemele au fost atribuite, în mare măsură, fragmentării funcțiilor de supervizare a reglementării

și execuției proaste a acestora. Sarcina de asigurare a conformității cu normele privind buna
legiferare, în general, și EIR, în particular, nu a fost clar definită și instituționalizată prin decizii formale.
În consecință, analiza evaluărilor de impact se realizează într-un mod inconsecvent (și asta dacă se
face), de către diferite organisme și instituții cu mandate ce parțial se suprapun. Nu există o instituție
unică care să poată să aibă o imagine de ansamblu, să evalueze global studiile de impact, luând în
considerare toate dimensiunile , și care să aplice în mod integrat principiile și practicile unei bune
legiferări.

2
Raportul este un livrabil în cadrul Acordului pentru Servicii de Asistență Tehnică Rambursabile (SATR) privind
Evaluarea Impactului Reglementării (EIR) III: „Consolidarea capacității administrației din România de a realiza
studii de impact, în vederea unor reglementări mai bune”, încheiat între Secretariatul General al Guvernului
României și Banca Mondială. Acesta face parte din livrabilele din cadrul Componentei A: „Consolidarea
mecanismului de supervizare a controlului calității EIR”, subcomponentele (a) și (b).
3
Raportul a fost pregătit de Peter Ladegaard, Specialist Principal Dezvoltarea Sectorului Privat pentru Creștere
echitabilă, Finanțe & Instituții, Banca Mondială; Lorenzo Allio, Consultant Senior Guvernanța Reglementării în
cadrul Băncii Mondiale; și Razvan Gabriel Antonescu, Consultant al Băncii Mondiale.

7
Venind în întâmpinarea acestei provocări, scopul Raportului este acela de a-i oferi Guvernului
opțiuni și îndrumare pentru instituționalizarea deplină și consolidarea funcțiilor de supervizare a
calității EIR în România. Raportul se concentrează pe aranjamentele legale, organizaționale și
procedurale care guvernează realizarea acestor funcții, având la bază o analiză comparativă în care
actualele aranjamente instituționale pentru EIR din România sunt analizate împreună cu experiențele
internaționale relevante.

I.2. Cadrul metodologic 4

Raportul folosește un cadru coerent pentru a analiza practicile din România și cele internaționale.
Pentru a permite compararea experienței din România cu experiențele internaționale acesta
introduce un cadru analitic alcătuit din nouă trăsături ale EIR și din funcția de asigurare a calității.
Toate cazurile – inclusiv România – sunt evaluate în baza acestui cadru. Deși este posibil ca aceste
dimensiuni să nu acopere toate aspectele în baza cărora supervizarea reglementării poate fi evaluată
și comparată, ele oferă totuși o bază solidă pentru a identifica punctele forte, punctele slabe și
oportunitățile de îmbunătățire pe care le are România. Cele nouă dimensiuni sunt enumerate și
prezentate succint în Tabelul 1.

Tabelul 1: EIR și funcția de asigurare a calității

Trăsături cheie ale EIR și ale
funcțiilor de asigurare a
calității
1. Aria de acoperire a
sistemului EIR
2. Mecanisme de calibrare a
eforturilor analitice (e.g.
praguri/ abordări de triere)
3. Baza statutară/legală
pentru a realiza
supervizarea reglementării
4. Situarea instituțională a
Organismului de
Descriere
Ce legi și reglementări sunt supuse unei
EIR? Actele normative primare și/sau
secundare? EIR are în vedere doar
anumite tipuri de impact?
Organismele de reglementare sunt
îndrumate cu privire la realizarea
proporțională a unor EIR (prioritizând
inițiativele cele mai importante și cu cel
mai mare impact)? Cum arată astfel de
mecanisme de țintire?
Care este sursa de autoritate ce
mandatează realizarea supervizării
reglementării? Organismul de
Supervizare a Reglementării a fost creat
prin acte statutare sau printr-un alt tip
de decizie?
Unde se exercită supervizarea
reglementării? Ce formă
organizațională îmbracă OSR?
De ce este relevant?
Pentru a defini dacă sistemul
EIR sprijină buna guvernanță și
prioritățile strategice ale
Guvernului. O arie de aplicare
definită clar stă la baza
dezvoltării ulterioare a
sistemului EIR.
Pentru a asigura
fundamentarea și alocarea
eficientă a resurselor analitice
(puține), acolo unde aduc cea
mai mare valoare.
Pentru a-i acorda funcției de
supervizare legitimitate și
stabilitate; pentru a formaliza
răspunderea, rolurile și
prerogativele OSR.
Pentru a asigura sprijin politic și
operațional, permițând OSR să
își realizeze în mod

4
Analiza contextului din România prezentată în acest raport se bazează atât pe surse primare, precum baza
legală și orientările Guvernului român, dar și pe analizele realizate de Banca Mondială în ultimii ani. Discuțiile
purtate în ianuarie 2020 de autori cu experții din cadrul Secretariatului General al Guvernului au completat
informațiile. Părțile din raport care acoperă practicile internaționale se bazează pe analiza surselor secundare
(în principal rapoarte ale Băncii Mondiale și OCDE)

8
 Supervizare a Reglementării
(sau a echivalentului său)
5. Mandatul și aria de
acoperire a activității OSR
(sau a echivalentului său)
6. Capacități și resurse
umane atribuite OSR
7. Cerințe și activități de
raportare
8. Mecanisme de evaluare a
impactului și eficacității
OSR
9. Evaluarea generală a
funcției de supervizare
I.3. Structura raportului
Raportul este organizat după cum urmează:
 Capitolul II. recapitulează succint principalele caracteristici ale politicii de reglementare din
România până în momentul de față, oferind și o evaluare generală a performanței sistemului.
 Capitolul III. introduce supervizarea reglementării în cadrul conceptual și istoric al guvernanței
reglementării.
Ce atribuții îndeplinește OSR și ce
puteri exercită? Care din cele patru
funcții: verificarea conformității,
coerență, orientări/ instruire,
advocacy? Rol de control sau de
îndrumare? Ce format are „opinia”
formulată de OSR?
Cât este de numeros personalul dedicat
care lucrează în OSR? Care este bugetul
ce sprijină activitățile OSR? Resursele
sunt restricționate?
OSR raportează cu privire la
performanța sistemului de EIR și la
istoricul său de analize (precum și cu
privire la aspecte legate de buna
reglementare)? Către cine? Ce includ
aceste rapoarte?
Performanța OSR face obiectul unei
evaluări (periodice) realizate de terți?
Ce mecanisme există pentru această
evaluare?
Care sunt principalele caracteristici ale
sistemului de supervizare și ce lecții se
pot învăța?
corespunzător mandatul pe
partea de interfață Guvern-
ministere; pentru a asigura
independența și transparența
activității OSR
Pentru a clarifica ce tip de
influență (și a stabili
dimensiunea acesteia) poate
exercita OSR atunci când
promovează bunele practici de
reglementare.
Pentru a se asigura că resurse
realiste, adecvate și în mod
sustenabil sunt puse la
dispoziția OSR, pentru a-și
îndeplini atribuțiile, și la
dispoziția sistemului, pentru a-
și atinge țintele asociate
reformelor de la nivelul
reglementării.
Pentru a contribui la
transparența și răspunderea
(ministerelor) în raport cu ținte
de performanță stabilite; să
impulsioneze dezbateri publice;
să permită învățarea de lecții,
diseminarea de bune practici și
ajustarea sistemului.
Pentru a trage OSR la
răspundere pentru îndeplinirea
mandatului său; pentru
contribui la o evaluare sistemică
cu mai multe etape; pentru a
permite ajustarea sistemului.
Pentru a stabili contribuția
specifică și factorii critici de
succes care permit ca
supervizarea reglementării să
schimbe ceva în reforma
reglementării.
9
 Capitolul IV. explorează o serie de practici internaționale selectate ce implică mecanisme de
supervizare a reglementării.
 Capitolul V. face un inventar al stadiului actual al supervizării reglementării din România
 Capitolul VI. Identifică și explorează opțiuni posibile pentru consolidarea instituționalizării
mecanismelor de supervizare a reglementării în România
 Capitolul VII introduce o serie de instrumente și abordări complementare, care ar putea
dezvolta mai mult mecanismele de supervizare a reglementării în România
 Capitolul VIII. rezumă principalele constatări ale analizei, oferind idei pentru ca implementarea
proiectului să avanseze în mod corespunzător.

10
II. PROLOG: POLITICA DE REGLEMENTARE ȘI EIR ÎN ROMÂNIA

Capitolul oferă o prezentare generală a abordării privind politica de reglementare și a instrumentelor

elaborate de Guvernul României. Se pune accent pe crearea și evoluția sistemului de EIR. Prin urmare,
capitolul încadrează accentul ulterior care se va pune pe analiza rapoartelor de EIR, care va fi
prezentată în părțile următoare ale raportului.

II.1. Stadiul actual

Viziune și Strategie

Reformele de EIR ale Guvernului sunt strâns legate de agenda UE pentru o mai bună legiferare. Mai
întâi Guvernul României s-a implicat într-un mod destul de sistematic, cu inițiative menite a îmbunătăți
calitatea și predictibilitatea legiferării, la mijlocul anilor 2000, ca parte a reformelor necesare pentru
finalizarea procesului de aderare la UE. Printre multele inițiative ce vizează o mai bună legiferare, cel
mai mare accent s-a pus pe îmbunătățirea practicilor de stabilire a unor reguli bazate pe dovezi, sub
forma EIR.

Actuala viziune a Guvernului privind reforma reglementării este prevăzută într-o Strategie dedicată
privind mai buna reglementare, care acoperă perioada 2014-2020. Aceasta a fost realizată pentru a
rezolva problema reprezentată de faptul că „administrația publică se confruntă în continuare cu o
cronică lipsă de eficiență, motivele fiind legate fie de politizarea excesivă, fie de gradul ridicat de
birocrație, de corupție sau de lipsa de leadership în procesul de reformă.”5 Prin urmare, Strategia a
semnalat continuul angajament politic asumat de Guvern pentru o mai bună reglementare, în urma
procesului de aderare la UE. Conform Strategiei, mai buna reglementare reprezintă una din
componentele procesului de modernizare a administrației publice din România. Politicile pentru o
mai bună reglementare sunt percepute ca un instrument important de politici publice, având
următoarele obiective specifice:6
 Simplificarea mediului de reglementare, în principal prin măsurarea poverii administrative și
a e-guvernanței pentru mediul de afaceri (modelul ghișeului unic);
 Creșterea calității reglementărilor, realizând evaluări (aprofundate) de impact care justifică și
fundamentează intervențiile guvernamentale; și îmbunătățirea consultărilor publice; și
 Dezvoltarea capacității administrative pentru a se asigura că funcționarii publici și persoanele
implicate în elaborarea reglementărilor și a evaluărilor de impact dețin expertiza și
competențele corespunzătoare.

Viziunea și strategia sunt influențate de angajamentele pentru „buna guvernanță” și pentru
reducerea poverii de reglementare. Este interesant de menționat faptul că Strategia privind mai buna
reglementare este ancorată și în reformele din administrația publică, dar și în cele din climatul
investițional, concentrându-se pe reducerea poverii de reglementare și pe un grad mai mare de

5
A se vedea Strategia privind mai buna reglementare 2014-2020, p.7.
6
A se vedea Strategia privind mai buna reglementare 2014-2020, pp.16ff. Strategia este o continuare a unui alt
document, care acoperă perioada 2008-2013. Pentru viziunea Guvernului privind reforma din administrația
publică, a se vedea Strategia pentru consolidarea administrației publice 2014–2020.

11
predictibilitate pentru companii. Această dublă ancorare are potențialul de a mobiliza o gamă mai
variată de actori și campioni de la nivel politic.

Baza legală pentru mai buna reglementare și EIR

Referințele legale la evaluarea impactului în România au fost incluse pentru prima dată în Legea
24/2000, care se referă la nevoia de a fundamenta propunerile legislative și de reglementare. Așa
numitelor Note de Fundamentare (NF)7 li s-a alăturat în 2015 instrumentul Propunerii de Politici
Publice (PPP) pentru a acoperi intervențiile de politică și reglementare cu un impact semnificativ.8 PPP-
urile sunt realizate de departamentele tehnice aflate în coordonarea Unităților de Politici Publice
(UPP) 1.).

Caseta 1. Baza legală aplicabilă EIR și supervizarea reglementării în România

Baza legală relevantă include următoarele acte normative (enumerate în ordine cronologică):
• Legea nr. 24/2000;
• Legea nr. 52/2003;
• Legea nr. 346/2004;
• Hotărârea de Guvern nr. 521/2005;
• Hotărârea de Guvern nr. 750/2005;
• Hotărârea de Guvern nr. 775/2005;
• Hotărârea de Guvern nr.1361/2006 (cu revizuirile din 2016);
• Hotărârea de Guvern nr. 561/2009;
• Decizia Prim-ministrului nr.414/2013;
• Legea nr. 62/2014;
• Ordinul Ministerului Economiei nr. 698/2014;
• Decizia Prim-ministrului nr.297/2016;
• Hotărârea de Guvern nr.523/2016;
• Hotărârea de Guvern nr. 137/2020; și
• Ordinul Secretariatului General al Guvernului nr. 410/2020.

Sursa: DCPP

În perioada 2015 – 2017 au fost introduse modificări semnificative. Acestea includ:

7
În realitate Art. 30 (1) din Legea 24/2000 indică termenul de „fundamentare” referindu-se la ”expunerea de
motive” (care însoțește propunerile de legi și propunerile legislative), „nota de fundamentare” (în cazul
ordonanțelor și al hotărârilor Guvernului), „referatul de aprobare” (pentru celelalte acte normative); și un
„studiu de impact” (în cazul proiectelor de legi de importanță și complexitate deosebită”.
8
PPP-urile au fost introduse prin HG 775/2005. Structura unei PPP (și astfel analiza anticipată) este, într-o
oarecare măsură, similară NF, însă include referințe clare la soluțiile alternative și selecția celei optime,
stabilind, în același timp, că impactul va fi evaluat din punct de vedere social, economic și de mediu.

12
  Un nou model de Notă de Fundamentare (NF) a fost introdus pentru ca ministerele să îl poată
folosi atunci când lansează inițiative cu impact ridicat (PPP-uri). În consecință, HG 775/2005 a
fost revizuită prin HG 523/2016. 9
 Aceeași Decizie 523/2016 indică și faptul că Unitatea de Politici Publice (UPP) va raporta
activitățile sale către Secretariatul General al Guvernului (SGG). În plus, UPP au atribuția de a
emite opinii cu privire la NF ce însoțesc actele normative pregătite de departamentele tehnice
ale respectivului minister. În momentul de față sunt doar câteva ministere care aplică această
prevedere.
 O nouă metodologie pentru finalizarea modelului de PPP cu impact ridicat a fost introdusă
prin DPM 297/2016.
 A fost introdusă cerința de a realiza Testul IMM, iar consecvența acestuia cu noul proces al NF
a fost asigurată printr-o revizuire a HG 1361/2006. În momentul de față ministerelor
promotoare li se cere să atașeze Testul IMM la NF, împreună cu nota consultativă dată de
GEIEAN, înainte de demararea procesului de avizare.10
 Printr-un amendament la HG 1361/2006 a mai fost introdusă și o cerință pentru a evalua
cheltuielile administrative, acest demers reflectând de fapt angajamentul asumat la nivel
european pentru a reduce birocrația. În acest sens, Strategia privind mai buna reglementare
2008-2013 a Guvernului României a stabilit o țintă de reducere de -25% pentru următorii cinci
ani.
 NF-urile sunt publicate pentru consultare publică imediat ce primul proiect al actului normativ
aferent este publicat, conform Legii 52/2006, republicată în 2013. Deși perioada oficială
pentru consultări este stabilită la minim 30 de zile, în realitate perioada în care actorii pot
transmite comentarii este de 10 zile, adică mai scurtă decât bunele practici internaționale. 11
 Începând cu 2007 (odată cu HG 405/2007) SGG a primit o serie de funcții de analiză și
supervizare, care au fost reiterate și extinse progresiv în 2017 (HG 21/2017) și, un aspect
important, prin recenta HG 137/2020 din februarie 2020 ( care a înlocuit și abrogat Hotărârea
din 2017).

Recrearea Cancelariei are potențialul de a impulsiona eforturile de management al reglementării în

România. Pe lângă schimbările enumerate mai sus, Cancelaria Prim-ministrului a fost recreată în iulie
2019.12 Condusă de un Șef al Cancelariei (numit direct printr-o decizie a Prim-ministrului și având rang
de ministru), aceasta joacă un rol esențial coordonând ministerele în ceea ce privește strategiile de
guvernare și politicile publice. Acest tip de coordonare interinstituțională consolidată are potențialul
de a crește capacitatea autorităților centrale de a elabora, implementa și monitoriza intervenții de

9
Decizia Prim-Ministrului nr. 297/2016 stabilește cerințele aferente PPP-urilor pentru acele cazuri în care se
așteaptă ca propunerea să aibă un anumit impact, sau unul semnificativ.
10
GEIEAN reprezintă “Grupul pentru Evaluarea. Impactului Economic al Actelor Normative asupra
Întreprinderilor Mici și Mijlocii”, un organism cu mai mulți actori a cărui îndatorire este să analizeze
proiectele de Teste IMM pregătite de ministre – a se vedea Capitolul IV de mai jos.
11
Conform legii, anunțul privind deschiderea unei consultări publice trebuie făcut cu cel puțin 30 de zile înainte
de lansarea procesului de aprobare inter-instituțională. Conform anunțului, runda de consultări este deschisă
pentru cel 10 zile. În practică, inițiatorul anunță consultările cu 30 de zile înainte, dar le ține deschise doar în
primele 10 zile. Celelalte 20 de zile sunt folosite pentru a analiza feedback-ul primit de la actorii implicați și
pentru a modifica și actualiza propunerea.
12
A se vedea Art. 22 din Codul Administrativ revizuit al României, în varianta adoptată în 3 iulie 2019.

13
politici și acte normative. Iar acest lucru poate duce la o mai bună consecvență a intervențiilor
politicilor de reglementare cu prioritățile guvernului, și la o mai bună urmărire și aplicare a
implementării. Deși din punct de vedere organizațional este poziționat în cadrul SGG, Departamentul
Coordonare Politici și Programe (DCPP) sprijină îndeaproape Cancelaria în aceste îndatoriri. În cadrul
Cancelariei se află și Coordonatorul pentru Tehnologia Informației, care supervizează reforma de e-
guvernare din România.

Capacitatea de implementare a politicilor în domeniul unei mai bune reglementări

Au fost implementate mai multe inițiative de dezvoltare a capacității și există mai multe orientări și
elemente de infrastructură electronică suport. Experiențele internaționale ne arată clar cum
capacitățile de implementare și susținere a bunelor practici de reglementare reprezintă un demers
continuu, care nu are nevoie doar de instruirea specifică a funcționarilor publici și de realizarea unor
materiale de îndrumare, ci și e o schimbare graduală a culturii administrative. România a realizat pași
importanți în acest sens, inclusiv:
 O serie de evenimente oficiale de instruire și schimb de informații au fost organizate în
colaborare cu Banca Mondială în perioada 2014-2018
 Îndrumarea operațională EIR a fost elaborată și avizată oficial de Guvern în 2016. DPM
297/2016 introduce metodologia pentru completarea modelului de PPP care se regăsește în
HG 523/2016.
 Pe interfața dintre SGG și ministere este disponibil un sistem intranet care, dacă devine
operațional, are potențialul de a permite implementarea electronică a pașilor procedurali
descriși în regulile de procedură ale Guvernului.
 La solicitarea miniștrilor și bazându-se pe resursele interne, SGG a realizat recent nouă
evaluări de impact pe subiecte foarte diverse, ca prețul programului after-school; politica
forestieră; infrastructura de învățământ; și definirea salariului minim. Scopul este ca aceste
studii să fie folosite de către ministerele inițiatoare ca dovadă atunci când elaborează
inițiativele aferente pe parcursul anului 2020.

Însă în momentul de față nu se implementează niciun program structurat și susținut la nivel de

administrație centrală de dezvoltare a capacității pentru îmbunătățirea calității actului de
reglementare. Din cauza constrângerilor bugetare nu s-au mai organizat alte instruiri sau schimburi
oficiale în afara celor organizate de donatori și în cadrul proiectului EIR cu Banca Mondială, în perioada
2014-2018. Deși au existat planuri privind implicarea Institutului Național de Administrație în
organizarea și livrarea unui program de dezvoltare profesională, Institutul nu a funcționat cu
regularitate. În momentul de față acesta a fost dizolvat și un departament cu responsabilități limitate
se așteaptă să fie creat în cadrul Ministerului Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației.

II.2. Evaluare generală

În România există multe din caracteristicile pozitive ale abordării bazate pe dovezi a procesului de
decizie, începând cu adoptarea Strategiei privind mai buna reglementare. Cu toate acestea,
implementarea reală nu a corespuns cu potențialul Strategiei. Existența Strategiei (și a Planului de
acțiune asociat) reflectă bunele practici internaționale. Strategia reprezintă o bază solidă pentru a
consolida și mai mult eforturile către un sistem cu rezultate și mai bune. Însă, după cum recunoaște și
documentul de Strategie, contextul de reformă din România a suferit din cauza unei lipse de viziune și

14
leadership în ceea ce privește Agenda privind mai buna reglementare la cel mai înalt nivel politic.
Strategia 2014-2020 a fost elaborată de experți, fără sprijinul politic necesar pentru a veni cu măsurile
substanțiale și radicale previzionate pentru următoarea perioadă de reformă.13

Cadrul legal pentru guvernanța reglementării, în general, și pentru EIR, în particular, are deja
implementate multe caracteristici importante. Acestea includ formalizarea noțiunii de abordare
bazată pe dovezi în procesul de formulare a politicilor, prin intermediul cerinței legale de a realiza
„Note de fundamentare”; efortul de a sistematiza fluxul deciziilor (de reglementare ale) Guvernului,
prin introducerea Planului Anual de Lucru al Guvernului (PALG); caracteristicile elementare ale
coordonării interministeriale (inclusiv posibilitatea de a crea grupuri de lucru inter-disciplinare); și
crearea, în interiorul ministerelor de resort, a unor rețele de unități (UPP-urile) care au potențial de
coordonare și îndrumare la nivel ministerial. În plus, a existat o confirmare susținută a prerogativelor
SGG de exercitare a funcțiilor de supervizare a reglementării începând cu 2007 (care se vor realiza prin
DCPP). Aceste competențe, consolidate progresiv de-a lungul timpului și culminând cu Decizia din
februarie 2020, reprezintă o bază fundamentală pentru eforturile viitoare de consolidare a reformei –
atât în ceea ce privește coordonarea și analiza, cât și din perspectiva dezvoltării capacității și a
îndrumării pentru EIR. În plus, existența elementelor de formalizare a coordonării interministeriale (în
momentul de față sub forma procedurii de avizare) și încercarea de a sistematiza fluxul deciziilor de
reglementare ale Guvernului, prin Planul Anual de Lucru al Guvernului (PALG) reprezintă cărămizi
puternice.

În ciuda acestor realizări pozitive, în general actualele cerințe privind evaluarea de impact nu sunt
respectate. Deși a fost introdusă în România în 2000, EIR încă mai are până să devină un instrument
eficient care să sprijine luarea unor decizii pe bază de dovezi. Conform cerințelor NF, ministerele
inițiatoare trebuie să explice și să demonstreze coerența inițiativei lor cu strategiile și planurile
Guvernului. Însă practica ne arată că cerințele procedurale și metodologice nu sunt implementate și,
prin urmare, nu sunt aplicate. Actualul sistem de EIR suferă și de pe urma unei abordări generale lipsite
de structură pentru prioritizarea și raționalizarea eforturilor analitice care se îndreaptă către NF.

PALG ajută la structurarea planificării, însă inițiativele legislative și de reglementare continuă să fie
slab integrate. Oficial planificarea (și anunțarea) inițiativelor de reglementare a fost consolidată
semnificativ odată cu introducerea instrumentului PALG în 2004. Ministerele au obligația de a-și
trimite agendele de reglementare pe anul următor către SGG, pentru a fi analizate și consolidate la
centru. Însă practica nu a respectat intenția. Deși în mod oficial sunt obligate să respecte regimul PALG,
de la care se pot și ar trebui să se abată doar în situații excepționale, de facto ministerele îl eludează.
Respectarea agendei planificate nu este aplicată suficient – nici la nivel politic și nici la cel
administrativ. Istoricul ultimilor ani indică o rată medie de implementare a inițiativelor din PALG de
doar 30%.14 În același timp, ministerele lansează cu lejeritate inițiative legislative și de reglementare
de-a lungul anului, în mod ad-hoc și fără preaviz, subminând astfel și mai mult predictibilitatea și
răspunderea.

Este posibil ca la această problemă să contribuie și cerințele legale insuficiente și neclare. După cum
se sugerează în prezentarea din Caseta 1, prevederile legale diferite creează o rețea de cerințe
procedurale, responsabilități organizaționale dispersate și alocări difuze de prerogative. A existat un
anumit grad de nesiguranță privind implementarea diverselor prevederi, având în vedere, de exemplu,

13
A se vedea Strategia privind mai buna reglementare 2014-2020, p.14.
14
Estimare oferită de DCPP.

15
faptul că HG 750/2005 a fost modificată de 11 ori între 2005 și 2017, însă de fapt ea nu a fost niciodată
implementată. În mod similar, amendamente au fost realizate și pentru HG 561/2009 și supuse
consultărilor publice în 2018, însă nu au fost niciodată aprobate și oficializate .15 În plus, niciuna din
bazele legale ce stipulează procesul de reglementare al Guvernului nu indică în mod specific când ar
trebui legiuitorul să înceapă elaborarea NF, astfel recunoscându-se, de fapt, că evaluările de impact
sunt realizate, în principal, pentru a justifica decizii de politică și reglementare deja luate. Mai mult de
atât, diversele cerințe legislative nu ancorează procesul NF în diferitele etape ale ciclului de decizie,
i.e., planificare strategică, consultări publice, evaluare ex post.

Unitățile de Politici Publice nu au sprijinit implementarea și nu au îmbunătățit capacitatea, așa cum

se dorea. În ceea ce privește capacitatea de a promova (dacă nu de a le aplica direct) bunele practici
de reglementare direct în ministerele de linie, experiența avută cu UPP-urile în aproape două decenii
este, în cea mai bună situație, una mixtă. UPP-urile nu au puteri și un mandat specific, bine definit.
Multe dintre ele au fost ori dizolvate sau li s-a redus semnificativ numărul de experți. Rețeaua de UPP-
uri este lipsită de organizare. SGG și-a asumat angajamentul de a ține legătura cu UPP-urile și de a
coordona eforturile de sprijinire a capacității de a lua decizii bazate pe dovezi în ministerele de linie,
însă interfața cu UPP-urile nu este una intensă și DCPP nu deține control asupra personalului și
programului de lucru din UPP-uri.16

Per ansamblu, evaluarea indică mai multe deficiențe importante în cadrul politicilor de
reglementare, printre care cea mai importantă este rolul destul de slab al funcțiilor de supervizare a
reglementării în toate etapele procesului de decizie. Alte deficiențe includ o îndrumare insuficientă
privind modul în care poate fi direcționată analiza de impact și a unui mecanism oficial de răspundere
și raportare pentru eforturile de reformare a reglementării. Absența unei funcții (puternice) de
supervizare contribuie semnificativ la lipsa de conformare cu spiritul (și litera) actualelor cerințe
formale de a sprijini propunerile de politică și de reglementare cu o analiză corespunzătoare, bazată
pe dovezi. Funcțiile slabe de supervizare contribuie la lipsa suportului și la gradul scăzut de răspundere
pentru reforma de reglementare, dar și pentru capacitățile slabe și rigoarea insuficientă în justificarea
motivului intervenției guvernamentale. Pe scurt, absența unui OSR formal, puternic și eficient a

15
Nesiguranța legată de cadrul legal ce guvernează practicile de bună reglementare din România a fost
evidențiată și într-un raport din 2015 al Băncii Mondiale, unde se observă că „prevederile actuale creează un
labirint în continuă schimbare, amestecând intervențiile de reglementare cu cele normative și nereușind să
realizeze un cadru EIR pertinent. Și pentru a da un exemplu: în 2006, Strategia pentru îmbunătățirea
sistemului de elaborare, coordonare și planificare a politicilor publice la nivelul administrației publice
centrale (HG 870/2006) susține nevoia de a face o diferență între documentele de politici publice și alte
tipuri de acte normative, introduce strategiile și planurile ca documente de politică publică, însă nu reușește
să facă o diferență clară între o PPP și o NF. Oricum ar fi ea, această Strategie a dus la modificarea HG
775/2005 (în 2007), modificare anulată doi ani mai târziu (prin HG 561/2009 pentru aprobarea
Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea
proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente,
în vederea aprobării sau adoptării). Însă HG 870/2006 a rămas intactă și în continuare susține schimbări care
nu s-au produs niciodată”. A se vedea Banca Mondială (2014), p.14
16
Deși în momentul de față personalul cumulat din UPP-uri se ridică la 30 de experți care reprezintă grupul
principal de experți În EIR din guvern, funcția lor de help desk ce sprijină departamentele tehnice din ministre
este zădărnicită de statutul inegal (și, în general, puternic slăbit) al unităților. În unele ministere (chiar și în
cele cu portofolii semnificative, ca Ministerul Economiei, Comerțului, Industriei și Mediului de Afaceri) UPP
nu funcționează în prezent. Ca urmare a expertizei individuale și a accentului mai mare pus pe impactul
bugetar, unele servicii se descurcă mai bine la a produce analize financiare.

16
împiedicat eforturile de raționalizare a practicilor asociate unui proces de decizie de calitate, bazat pe
dovezi.

Pentru a ilustra acest potențial, capitolul următor detaliază natura și forma supervizării reglementării.

II.3. Managementul procesului de reglementare și COVID 19

COVID-19 generează provocări și oportunități importante pentru sistemele de management al

reglementării. Pentru acestea din urmă provocările post-epidemie includ capacitatea de veni cu noi
răspunsuri, în timp util, la un mediu economic, tehnologic și de sănătate publică într-o schimbare
alertă; și nevoia de a asigura reziliența sistemului de reglementare. Este posibil ca guvernele să fie
nevoite să își adapteze și mai mult procesele de EIR, pentru a se asigura că își păstrează relevanța
pentru procesul de elaborare a politicilor. Și este de asemenea posibil ca miniștrii și oficialii să
privească cu reticență revenirea la procesele mai lente, deliberative, de luare a deciziilor, în urma
crizei. Vor fi provocări asociate adaptării tehnicilor analitice tradiționale (e.g. analizele cost-beneficiu,
etc.) pentru a se asigura că acestea continuă să fie relevante într-o lume post-COVID, în care impactul
indirect, pe termen lung, al măsurilor anti COVID-19 vor fi mai dificil de măsurat din punct de vedere
analitic. Și guvernele ar putea fi nevoite să folosească mai mult instrumentele care le oferă informații
comportamentale, pentru a înțelege cum va reacționa societatea la modificările legislative și pentru a
se detașa de ipotezele tradiționale legate de comportamentul uman care sunt folosite în analizele
economice.

Implementarea constatărilor din prezentul raport va avea la bază și va fi influențată de noile realități
post-epidemie. Deși aria de aplicare a raportului a fost definită și pregătită, în mare parte, anterior
crizei COVID-19, implementarea sa poate profita de lecțiile care se desprind și de considerațiile legate
de adaptarea sistemului de management al reglementării la COVID-19. Imediat după declanșarea
pandemiei, guvernele și legiuitorii au resimțit o presiune nemaiîntâlnită pentru a veni cu răspunsuri
de politică la criza COVID-19 și a reduce dramatic intervalele de timp. În ciuda urgenței, disciplinele de
management al reglementării ar putea fi și mai relevante acum decât în vremuri „normale”, deoarece
există o nevoie accelerată de alocare a resurselor (inclusiv prin intervenții la nivel de reglementare)
către activități eficiente, cu efect asupra bunăstării publice. Criza COVID-19 nu le oferă
administratorilor o cale prin care pot trece spre elaborarea unei legislații fără dovezi.

Instrumentele de management al reglementării trebuie folosite cu un grad mai mare de flexibilitate.

Criza COVID-19 a subliniat flexibilitatea adaptării instrumentelor și serviciilor centrale de management
al reglementării, precum consultările publice și evaluarea impactului. În multe țări, în faza de răspuns
la criză nu a fost posibilă pregătirea unei analize detaliate EIR pentru opțiunile de politică, sau
derularea unor activități cuprinzătoare de implicare a actorilor, la aceeași amploare și nivel de
detaliere ca înainte.

Organismele robuste de supervizare a reglementării, cu resurse corespunzătoare, vor juca un rol

esențial pentru a se asigura că obiceiurile de o mai bună reglementare nu scad accidental în lista de
priorități a guvernelor în urma reformelor adoptate fără EIR în timpul crizei – mai ales în acele țări în
care nu sunt adânc înrădăcinate și pe deplin integrate, așa cum este și România. Organismele de
supervizare a reglementării pot juca un rol important în extragerea lecțiilor învățate și promovarea

17
adoptării unor abordări inovatoare pentru managementul reglementării; dar și în prioritizarea
eforturilor de analiză ex-post și în asigurarea faptului că se strâng și se evaluează dovezi relevante
privind implementarea măsurilor COVID-19. 17

17
Pentru un set interesant de răspunsuri de politică de reglementare la COVID-19, consultați Penn Program on
Regulation (PPR) https://www.theregreview.org/tag/covid-19/ și OCDE la http://www.oecd.org/gov/regulatory-
policy/reg-covid-19-activities.htm

18
III. CE ESTE SUPERVIZAREA REGLEMENTĂRII ȘI DE CE ESTE IMPORTANTĂ?

Acest capitol introduce conceptul și relevanța supervizării reglementării. Cititorii care nu sunt foarte
familiarizați cu politica de reglementare l-ar putea considera un context util și o bază pentru a înțelege
mai bine capitolele următoare (și a le analiza critic).

III.1. Definiția și raționamentul Supervizării reglementării

În ultimele decenii s-a conturat o cerere mai puternică pentru supervizarea reglementării, în
contextul asigurării unei abordări integrate politicii de reglementare la nivelul întregului guvern și
a folosirii din ce în ce mai intense a analizelor economice și a metodologiilor de tipul EIR și evaluărilor
ex-post, pentru a analiza impactul reglementărilor. Scopul general al supervizării este acela de a
contribui la îmbunătățirea calității și predictibilității legiferării. O funcție de supervizare bine realizată
sprijină respectarea standardelor de calitate a legiferării, precum evaluarea bazată pe dovezi a
impactului, consultări efectuate la timp, analizarea formelor de intervenție alternative, identificarea
unor obiective clare și a unor ținte ce pot fi verificate, implementarea reglementărilor.

Nu există o definiție unică pentru „supervizarea reglementării”, de multe ori termenul fiind definit
atât în termeni funcționali cât și instituționali. Este și cazul OCDE-ului care, conform Recomandării
sale din 2012 privind buna legiferare, se referă la supervizarea reglementării ca la „o varietate de
funcții și îndatoriri realizate de organisme/ entități din cadrul Executivului, sau autonome de guvern,
pentru a promova reglementări de calitate, bazate pe dovezi”.18

Având în vedere scopul și aria de aplicare a acestui raport, funcțiile de supervizare vor fi împărțite
pe următoarele patru atribuții principale:
 Conformitate. Aceasta se referă, în principal, la a verifica conformitatea procedurală și/sau
calitatea fundamentării rapoartelor de Evaluare a Impactului Reglementărilor (EIR); practici
de consultare și rapoarte de evaluare ex post. Aici intră și exercitarea atribuțiilor de contestare
a aplicării acestor instrumente, dacă se consideră necesar și corespunzător.
 Coordonarea. Aceasta se referă la implementarea unor eforturi de reformă coerente și
susținute în întreaga administrație (abordarea integrată la nivelul întregii administrații), dar
include și legătura cu alte organisme însărcinate cu exercitarea unor funcțiilor de supervizare
(dacă acestea există). O altă funcție din ce în ce mai relevantă care intră în această categorie
este promovarea cooperării internaționale în domeniul legiferării și diseminarea bunelor
practici de reglementare la nivel internaționale.
 Îndrumare și activități de dezvoltare a capacității. Aceasta se referă la elaborarea și
gestionarea documentelor îndrumătoare (sub forma ghidurilor, manualelor, modelelor și
listelor de verificare), care îi ajută pe legiuitori să elaboreze și să realizeze diferite evaluări (ca
evaluări de impact), dar și să planifice și să implementeze practici de implicare a actorilor
relevanți. Mai include, de asemenea, și coordonarea programelor de dezvoltare a capacității,
supervizând (sau chiar furnizând direct) activitățile de formare specifice și alte inițiative
relevante.

18
A se vedea OCDE (2012).

19
  Promovare (advocacy) și raportare. Aceasta se referă la monitorizarea și raportarea periodică
a gradului de implementare al politicii de reglementare. La modul ideal, această activitate are
la bază ținte și indicatori cheie de performanță prevăzute în planuri de acțiune
guvernamentale pentru implementarea reformei la nivelul întregii administrații. Raportarea
poate fi destinată guvernului, la care se pot adăuga parlamentul și/sau publicul general.
Aceasta ar putea implica și elaborarea unor recomandări pentru ajustări sistemice și
îmbunătățirea proiectului de reformă, a managementului sau a implementării.

Definirea clară și consolidarea funcțiilor de supervizare a reglementării pot genera beneficii multiple
pentru reforma procesului de reglementare. Supervizarea ajută la conectarea elaborării și a
implementării politicii de reglementare cu exercitarea zilnică a procesului de decizie, contribuind la
promovarea elaborării unor politici de calitate pe parcursul întregului ciclu de politici publice. Prin
urmare, administrația se folosește de instrumentele de gestionare a procesului de reglementare în
mod aliniat și coordonat, promovând o mai bună capacitate de răspuns și o mai mare eficacitate a
instrumentelor la dispoziția legiuitorilor. În consecință, exercitarea supervizării implementării este
esențială pentru promovarea unor schimbări culturale în administrațiile publice, promovând o
abordare mai rațională, mai competentă, mai analitică și bazată pe dovezi pentru procesul de decizie.
Prin urmare, supervizarea implementării este percepută din ce în ce mai mult ca având un rol esențial
pentru funcționarea corespunzătoare a unor bune sisteme de legiferare. Instituționalizarea
supervizării este recunoscută de multe ori ca o condiție necesară pentru obținerea unor reglementări
de calitate19.20

Experiența internațională sugerează o corelație pozitivă între existența unei supervizări

instituționalizate și implementarea eficientă a EIR. Acest lucru pare să fie valabil nu doar pentru
statele OCDE, cu practici de guvernanță și reglementare mai dezvoltate, ci și pentru țările cu economii
emergente și pentru acele țări în care reforma procesului de reglementare este încă în fază incipientă.
De exemplu, OCDE raportează că sistemele EIR cu cele mai bune rezultate în ceea ce privește
metodologia, adoptarea sistematică și transparența sunt cele cu configurații de supervizare
puternice.21 Observațiile Băncii Mondiale rezultate în urma unei analize realizată în 2018 sugerează că
existența unui organism de supervizare a reglementării este o cerință importantă pentru un sistem EIR
funcțional în economiile emergente.22

III.2. Organizarea supervizării reglementării

Funcțiile de supervizare a reglementării sunt exercitate, de obicei, „de către” și „pentru” ramura
executivă a statului. Cam aceasta a devenit norma în ultimul timp, deși istoric vorbind supervizarea a
fost realizată în diverse state și de către alte instituții, inclusiv subordonate legislativului sau sistemului

19
Supervizarea reglementării reprezintă o parte integrantă a Recomandărilor OCDE privind Politica de
reglementare și guvernanța din 2012, care le cere țărilor „să creeze mecanisme și instituții care supervizează
activ procedurile și obiectivele politicii de reglementare, să sprijine și să implementeze politicile de
reglementare și, astfel, să faciliteze calitatea reglementării”. Recomandarea subliniază importanța „unui
organism însărcinat cu supervizarea reglementării (...) creat în imediata apropiere a centrului guvernului, pentru
a se asigura că reglementarea deservește politica privind întregul guvern” și prezintă o gamă variată de funcții și
atribuții de supervizare instituțională, pentru a promova un proces de decizie de calitate, bazat pe dovezi, și a
spori impactul politicii de reglementare.
20
Pentru o prezentare mai detaliată a fundamentului și a elementelor de politică care se află la baza supervizării
reglementării, consultați Renda (2018) și Lodge (2014).
21
A se vedea OCDE (2015), p.98.
22
A se vedea Ladegaard, Lundkvist și Kamkhaji (2018).

20
judiciar (inclusiv, de exemplu, Consiliul de Stat în mai multe state cu sisteme de drept civil precum
Franța sau Italia).

Atât statele membre ale OCDE cât și economiile emergente au avut tendința de a instituționaliza
supervizarea, creând Organisme de Supervizare a Reglementării (OSR), iar această tendință este în
creștere. OCDE-ul recomandă activ ca statele „să creeze mecanisme și instituții prin care să asigure în
mod activ supervizarea procedurilor și obiectivelor politicilor de reglementare, să sprijine și să
implementeze politicile de reglementare și astfel, să favorizeze calitatea legiferării.”23 De regulă OSR-
urile nu au mandat pentru a elabora politici sau a redacta acte normative, pentru a participa la aceste
procese, și nici nu evaluează valoarea sau fondul alegerilor de politică făcute de autoritățile/agențiile
de reglementare. După cum s-a menționat mai sus, analiza se limitează la evaluarea conformității
procedurale în raport cu standardele corespunzătoare ale procesului și la adecvarea analizelor și
dovezilor realizate în evaluările asociate.

Cel mai recent sondaj realizat de OCDE sugerează că majoritatea țărilor din OCDE (33 din 35) au cel
puțin un organism de supervizare. Majoritatea statelor raportează existența a peste două OSR-uri,
media fiind de 2,8 OSR-uri pe țară.24 31 de state care nu fac parte din OCDE raportează și ele că au
creat OSR, responsabile cu controlul calității EIR.25

În același timp, „contextul contează” și modul în care OSR-urile sunt organizate și își exercită
prerogativele și atribuțiile ce le-au fost atribuite diferă foarte mult de la o țară la alta. Nu toate OSR-
urile din diverse țări se încadrează perfect în definiția unui organism separat care răspunde de una sau
mai multe din cele patru funcții descrise mai sus. Nu este neobișnuit ca, într-o anumită țară, acele
funcții să fie îndeplinite, per ansamblu, de o serie de organisme, reunite mai mult sau mai puțin sub o
strategie formală pentru o mai bună reglementare. Variațiile de la o țară la alta nu reflectă doar
obiectivele și instrumentele naționale diferite ale politicilor de reglementare, ci țin și de modul în care
organismul de supervizare a fost constituit, inclusiv situarea sa instituțională, rolurile și mecanismele
de coordonare.26 Mai trebuie menționat că în multe state prerogativele, funcțiile și responsabilitățile
OSR s-au extins sau s-au modificat de-a lungul timpului față de mandatul inițial, reflectând schimbările
și evoluțiile politicii de reglementare a guvernului. Este important ca funcția de supervizare să fie
percepută ca o caracteristică dinamică a strategiei de reformare a procesului de reglementare dintr-o
țară.

23
OCDE (2012), Principiul 3.
24
OCDE (2015).
25
A se vedea http://rulemaking.worldbank.org/.
26
Conform Secțiunii 1.2 a Băncii Mondiale (2020, urmează), raportul de față nu consideră următoarele entități
ca fiind OSR-uri: Unitățile pentru o mai bună legiferare din cadrul ministerelor sau departamentelor (din cauza
mandatului ministerial); Organismele de audit și comisiile de productivitate (în principal din cauza evaluărilor și
activităților de analiză realizate ad-hoc, care nu sunt periodice); Think tank-uri publice, organisme consultative
și „Echipele de informații comportamentale” (ca urmare a caracterului lor care este pur de îndrumare);
Unitățile din ministere însărcinate cu analizarea calității redactării documentelor juridice (deoarece nu acoperă
și justețea și motivația dovezilor care stau la baza propunerii de reglementare); Autoritățile de concurență (ca
urmare a ariei de aplicare limitate, dacă există, a unui proiect de EIR); Grupurile operative ad-hoc (task forces),
organismele consultative permanente și școlile publice de formare (deoarece nu sunt „conectate” la procesul
de reglementare); Ministerele/agențiile pentru buget și investiții (deoarece supervizează competențele
bugetare, nu pe cele de reglementare); Ministerele/unitățile de comerț (în ciuda mandatului orizontal care le
este conferit în anumite state). În unele state Comisiile parlamentare sunt la limita a ce ar putea fi considerat
OSR – e.g. US Congressional Research Service (Serviciul de cercetare al Congresului), Serviciul de cercetare al
Parlamentului European, sau servicii parlamentare dedicate în Marea Britanie și Italia.

21
Sunt mai multe caracteristici care diferențiază OSR-urile. Dintre acestea, cele mai relevante sunt:
 Autoritatea și prerogativele. Deși exercită funcții echivalente, ORB-urile pot avea încredințate
prerogative diferite. De exemplu, în ceea ce privește funcția de „conformare”, aria autorității
variază de la OSR-uri care exercită o putere oficială de veto, prin care pot bloca o propunere
înaintată de un minister care nu respectă criteriile de calitate și chiar au dreptul de a
„promova” noi intervenții de reglementare (așa cum se întâmplă în SUA cu Biroul de informații
și afaceri de reglementare (Office of Information and Regulatory Affairs, OIRA) până la
prerogative mai discrete, ca de pildă emiterea unor opinii consultative, fără caracter
obligatoriu cu privire la conformitatea formală și procedurală. Cea de-a doua situație se
apropie mai mult de prerogativele conferite în prezent DCPP din România. Cu toate acestea,
autoritatea și prerogativele pot fi modulate. Așa stau lucrurile și în cazul Comitetului pentru
politici de reglementare (Regulatory Policy Committee – RPC) din Marea Britanie, care emite
opinii al căror caracter de obligativitate este ierarhizat. 27 Mandatul unui OSR poate fi
consolidat în timp, așa cum este și cazul Comitetului de Control Normativ (CCN) al Comisiei
Europene.28 Tipul de autoritate conferită OSR depinde foarte mult, de obicei, de sursa
autorității sale, i.e. de instituția care a creat OSR și de baza în care aceasta a fost constituită.
Este posibil ca OSR să se bucure de mai multă legitimitate și autoritate dacă a fost constituită
printr-un instrument statutar, precum o lege sau act normativ de nivel doi, față de o decizie
de ministru sau acorduri informale (instrumente juridice fără caracter obligatoriu – soft law).
 Situarea instituțională. Localizarea și modul de funcționare al OSR-urilor variază semnificativ
de la o un stat la altul , unele fiind independente de controlul guvernamental și autonome de
acesta, altele fiind situate în structura centrului guvernului sau unui organism inter-ministerial
(eventual subordonat direct Șefului Guvernului), iar altele sunt parte integrantă a unui
minister.29 Situarea OSR-urilor depinde adesea de modul în care a fost alocat în guvern
portofoliul privind politica de reglementare, dar și de obiectivele reformei procesului de
reglementare .30
 Resurse. Resursele umane și financiare alocate OSR-urilor variază semnificativ de la o țară la
alta, în funcție de numărul funcțiilor de supervizare pe care trebuie să le realizeze și de

27
Conform abordării de tip „semafor” adoptată de RPC, opiniile etichetate cu verde nu necesită alte revizii din
partea Departamentelor; opiniile cu galben le acordă departamentelor permisiunea generală pentru a avansa
în procesul de reglementare, condiționată doar de anumite îmbunătățiri specifice; în timp ce opiniile cu roșu le
impun departamentelor să revizuiască și să retransmită EIR către RPC, pentru o a doua opinie.
28
Predecesorul CCN, Comitetul de Evaluare a Impactului (CEI) din cadrul Comisiei Europene a fost creat inițial,
în 2006, având un mandat mult mai limitat și doar competențe consultative. Directorii Generali ai Comisiilor
puteau justifica înaintarea unor propuneri pentru a fi analizate de Colegiu pur și simplu furnizând motive
pentru respectiva decizie. Astăzi însă este mult mai dificil (și necesită și o investiție politică mult mai mare) să
depășești opinia negativă emisă de CCN, deoarece către Colegiu trebuie trimisă o argumentare explicită a
motivului pentru care opinia trebuie respinsă.
29
În cazul situării la nivel central, OSR-urile tind să fie localizate în cadrul Cabinetului Prim-ministrului, sau ca o
entitate secundară (spin-off) desprinsă din Secretariatul General al Guvernului (sau echivalentul acestuia). În
cazul OSR-urilor situate în ministere, acestea se găsesc, de obicei, în Ministerul Economiei, și mai rar în
Ministerul Finanțelor sau Ministerul de Justiție. În general se folosesc complementar și organismele
consultative externe, ai căror membri provin mai degrabă din rândul actorilor implicați și al experților, și nu
din funcția publică.
30
Tabelul 1 raportează avantajele și dezavantajele teoretice ale acestor alternative organizaționale. Capitolul V
de mai jos oferă exemple de mai multe practici în care OSR-urile sunt localizate în mai multe contexte
organizaționale.

22
 „intensitatea” și „rigoarea” cu care își îndeplinesc mandatul. Este posibil ca această capacitate
alocată unui OSR să depindă și de gradul de maturitate al politicii de reglementare din țara
respectivă, dar și de organizarea supervizării la nivelul administrației (e.g. dacă există un singur
OSR sau mai multe). De exemplu, mai multe OSR-uri din statele membre ale OCDE au raportat
că nu au capacități dedicate exclusiv pentru una sau toate funcțiile de supervizare a
reglementării pe care le desfășoară și că personalul din unitățile responsabile îndeplinește
atribuțiile de supervizare a reglementării ca parte a portofoliului lor general. Acest lucru este
valabil mai ales pentru acele organisme care fac parte din departamente/agenții responsabile
și cu alte funcții, pe lângă supervizarea reglementării. Organismele care au fost create special
ca organisme de supervizare a reglementării (indiferent de unde este situarea lor) au raportat
bugete anuale care variază între unu și două milioane de euro, și un efectiv mediu de zece
persoane cu atribuții analitice (intervalul variază de la unul la 17). Unitățile din cadrul
Guvernului rar raportează mai mult de zece experți cu normă întreagă.31

III.3. Exercitarea activității de supervizare a reglementării

Instituirea funcțiilor de supervizare a reglementării nu este un demers tehnocratic, ci presupune

decizii politice importante . Și asta deoarece supervizarea reglementării afectează modul în care se
iau deciziile în diferite etape ale procesului de reglementare și, prin urmare, ar putea revizuiri ale
misiunii și atribuțiilor autorităților publice. Experiența internațională sugerează că există factori cheie
de succes, care fac ca un sistem de supervizare să fie eficace și durabil (a se vedea Caseta 2.).

Caseta 2. O supervizare eficace și susținută: lecții din experiența internațională

Supervizarea reglementării reprezintă a componentă cheie a politicii de reglementare. Cum este esențială
pentru succesul și sustenabilitatea reformei, ea necesită o bună elaborare. Sunt mai multe condiții care
contribuie la creșterea șanselor ca supervizarea să fie eficientă și susținută de-a lungul timpului, iar cei care
elaborează strategii pentru o mai bună legiferare ar trebui să aibă în vedere următoarele aspecte:
• Să organizeze supervizarea reglementării pe o bază statutară și/sau pe un angajament politic de
durată, la nivel înalt. Aceste două surse de autoritate reprezintă factorii principali care legitimează
OSR-urile, acordându-le stabilitate în timp și credibilitate politică – un atribut important pentru
realizarea supervizării. În cele din urmă, acest sprijin juridic și politic îi conferă unui OSR forța necesară
pentru a schimba ceva la nivelul inițiatorilor de reglementări pe care îi supervizează.
• Crearea unor mecanisme interne de de control și echilibrare, pentru a preveni legiferarea în regim
de urgență. Atât decidenții cât și legiuitorii ar putea avea tendința de a sări peste această poartă a

31
OCDE (2018), p.94. Excepțiile de la paradigmele de mai sus care prezintă mediile sunt, de exemplu,
CONAMER din Mexic, cu un buget și personal destul de mari (3,3 milioane Euro și 87 de angajați); Biroul
pentru reforma reglementării din Coreea, din cadrul Biroului prim-ministrului, care funcționează ca
Secretariat al Comitetului pentru reforma reglementării și raportează 85 de angajați, și Sectorul pentru
afaceri de reglementare din Canada, din cadrul Secretariatului pentru Trezorerie, Biroul pentru informații și
afaceri de reglementare din Statele Unite, din cadrul Biroului pentru management și buget, și Secretariatul
General al Comisiei Europene, care au între 20 și 50 de persoane.

23
 controlului reglementării, de multe ori din cauza agendelor politice sau a oportunismului și inerției
birocratice. Existența unui mecanism consolidat ajută la atenuarea acestui risc32
• Crearea unor sinergii între instrumentele de management al reglementării. Cu cât instrumentele sunt
folosite într-un mod integrat pentru întregul proces de reglementare, cu atât analizele efectuate de
către OSR poate fi mai cuprinzătoare, fiind prin urmare capabile să stimuleze adoptarea unor
reglementări de o calitate mai bună33
• Adoptarea unor practici transparente și aprecierea opiniilor și a acțiunilor de promovare întreprinse
de către alți actori instituționali și diversele părți interesate. În calitate de promotor al unei mai bune
legiferări, OSR întâmpină adesea o rezistență politică și birocratică din partea actorilor din sistemul
decizional, fie din cauza percepției de povară administrativă impusă legiuitorilor atunci când sunt
aplicate bunele practici de reglementare, sau din cauza abordării mai lente si mai „limitate la dovezi”
pe care o impune procesului de decizie. Sprijinul acordat de alți promotori ai unor reglementări de
calitate din afara sistemului contribuie la responsabilizarea administrației, determinând-o să caute
decizii de reglementare și mai bune34
• Promovarea asumării eforturilor de reformă la nivelul administrației și stimularea rezultatelor. Ce
este important este ca reforma să nu fie aplicată doar de sus în jos, ci ca ea să pornească de la o cerere
pentru decizii de o mai bună calitate și pentru o supervizare eficientă a reglementării. În acest sens,
stimulentele pot veni de la scheme de recompensare adaptate (individuale sau organizaționale) pentru
a realiza EIR-uri la un standard ridicat sau pentru a identifica soluții de simplificare, împreună cu
formele de presiune menționate deja, provenite de la actorii externi.
Sursa: Elaborat de autori

În același timp, atunci când își îndeplinesc funcțiile, OSR-urile se confruntă cu mai multe provocări,
care variază de la dificultatea de a asigura un echilibru între menținerea independenței și conectarea
la decizia politică, până la inerția sau uneori chiar rezistența vădită a anumitor servicii din administrație
de a se implica în reforma procesului de reglementare. Atitudinea din urmă se poate manifesta fie la
nivel tehnic, prin calitate scăzută a rezultatelor în mod constant (de exemplu, atunci când se caută
justificări robuste și analize cantitative) sau la nivel politic, evitând supervizarea și respectarea regulilor
procedurale în vigoare. La rândul lor, și OSR-urile trebuie să dispună de competențe adecvate, de
expertiză și resurse pentru a-și putea îndeplini atribuțiile, ceea ce nu se întâmplă întotdeauna.

Capacitatea OSR-urilor de a-și îndeplini mandatul depinde de mai multe caracteristici, printre care
și situarea instituțională a acestora, unde nu există o configurare organizațională optimă. Fiecare
opțiune vine cu avantaje și dezavantaje, în funcție de contextul specific. OCDE a elaborat o matrice cu

32
Un exemplu de astfel de mecanisme îl reprezintă toate prevederile privind activitatea OSR, cum ar fi
posibilitatea ca OSR să își publice la timp opinia și rapoartele periodice privind performanța ministerelor care
implementează EIR și alte instrumente de management al reglementării. Un alt exemplu îl reprezintă
adoptarea forțată a unor măsuri, fără derularea proceselor standard și respectarea controalelor de calitate,
pentru ca efectele să înceteze după un anumit timp dacă nu au loc consultări sau o EIR („analiză” automată
sau chiar o clauză de caducitate).
33
Sinergiile dintre instrumente pot fi create pentru mai multe interfețe din setul de instrumente al politicilor
de reglementare – între planificarea legislativă și EIR timpurie (preliminară); între EIR și implicarea actorilor;
între EIR și evaluarea ex-post.
34
Printre instituțiile externe care pot fi campioane ale unei mai bune reglementări se numără parlamentul,
instituțiile și organismele care realizează audituri la nivelul guvernului; reprezentanții societății civile și ai
sectorului privat (în calitate de entități afectate de reglementare); cetățenii (ca utilizatori finali și beneficiari
al serviciului public prestat); dar și think tank-uri și institute de cercetare.

24
beneficii și provocări, pe baza ipotezelor teoretice referitoare la aplicarea bunelor practici de
reglementare pentru EIR (a se vedea Tabelul 2).
Tabelul 2: Beneficii și provocări aferente diferitelor situări ale OSR

Organism responsabil
cu supervizarea Beneficii Provocări
reglementării
- poate asigura o imagine atotcuprinzătoare, - ar putea resimți o presiune mai
strategică mare pentru a face concesii, ca
Administrația centrală
- acces la informații din diferite părți ale urmare a proximității de agenda
guvernului politică

- nu există o abordare integrată a

- dacă EIR se concentrează pe o singură zonă
(e.g. evaluarea impactului asupra mediului
Minister de linie de afaceri) ar putea exista o expertiză mai
robustă privind tipuri specifice de
impacturi
- asigură mai multă imparțialitate și
Organism independent independență de agenda politică
(extern) - o recrutare a expertizei (posibil mai ușor
de realizat)
Parlamentul - contribuie la responsabilizarea Guvernului
supervizării
- ar putea să nu aibă
autoritate/credibilitate la nivelul
Guvernului
- posibilă atitudine părtinitoare în
ceea ce privește propunerile de
legiferare provenite de la
respectivul minister de linie
- ar putea fi prea departe de
procesul de decizie
- se rezumă doar la a analiza
propunerile de legislație
primară
- ar putea resimți presiune
politică
- ar putea să nu dispună de
expertiză tehnică

Sursa: Cu modificările autorilor, OCDE (2016) 35

Realizarea activității de supervizare a reglementării depinde și de nivelul de maturitate al procesului

de reformă a reglementării. În mediile de reglementare relativ mature, una din caracteristicile des
întâlnite la multe OSR-uri o reprezintă tendința de a li se conferi libertatea de a se organiza intern și o
gestionare autonomă a resurselor umane și financiare. Iar acest lucru urmărește sporirea gradului de
independență față de interferențele externe în activitatea de control efectuată de organism. Însă se
întâlnește destul de des și ca funcția de Secretariat al OSR să fie localizată direct în cadrul organizației
guvernamentale care patronează organizația, sau să fie îndeplinită de personal detașat din cadrul
acestei instituții. Provocările asociate creării și integrării funcțiilor de supervizare a reglementării de-a
lungul procesului de decizie sunt accentuate în statele în care guvernanța reformei de reglementare
este destul de nouă sau încă în curs de dezvoltare. Caseta 3 prezintă constatările unui studiu ce
urmează a fi publicat, care se axează pe aceste aspecte.

35
OCDE (2016), p.12.

25
 Caseta 3. Analiza OSR-urilor din statele membre ale OCDE și din economiile emergente: Câteva lecții

Experiența cu supervizarea și coordonarea reglementării nu este una omogenă. Diversele soluții

organizaționale identificate de diferite țări reflectă apariția destul de recentă a fenomenului
(instituționalizarea supervizării reglementării nu a fost considerată o prioritate până acum un deceniu),
precum și oportunitatea ca OSR-urile să reflecte contextele instituționale, legale și administrative în care
funcționează. Iată care sunt lecțiile desprinse în urma unei analize realizate asupra a 13 state din OCDE (Banca
Mondială, 2020, urmează – Secțiunea 1.3):
• Majoritatea statelor s-au decis să desemneze organisme dedicate pentru supervizarea și coordonarea
reglementării, pentru a evidenția importanța unei abordări la nivel guvernamental. Chiar și atunci când
acest lucru nu a dus la crearea unor instituții separate, unitățile care se ocupă cu supervizarea
reglementării sunt clar identificate în cadrul administrației.
• Multe din statele analizate în studiu (Banca Mondială, 2020, urmează) au poziționat organismul în sau
în aproprierea centrului guvernului.
• Mai există și tendința clară de a urma și evalua regulile în faza de implementare, pentru a urmări
costurile de reglementare generate de implementarea și aplicarea ineficientă a dispozițiilor legale.
• În 6 din cele 13 state analizate organismul de supervizare a reglementării însărcinat cu supervizarea
EIR se ocupă și de supervizarea și coordonarea analizei actualei legislații.
• Sunt puține state care dețin mecanisme explicite pentru evaluarea performanței organismelor de
supervizare a reglementării.
• Acolo unde există mai multe organisme de supervizare a reglementării, nu pare să existe nicio urmă
de mecanism formal de coordonare sau de raportare comună sau complementară a performanței.

Sursa: Menționată în casetă.

IV. MECANISME INTERNAȚIONALE DE SUPERVIZARE A REGLEMENTĂRII:

PRACTICI DIN ȚĂRILE SELECTATE

Acest capitol prezintă modul în care diferite guverne au creat mecanisme de supervizare a
reglementării. Șase practici cu o relevanță și un interes speciale pentru România sunt prezentate în
detaliu, pentru a sublinia interconectarea funcțiilor (mandatelor); prerogativelor (autoritate); și a
resurselor și rolurilor pe care, de obicei, supervizarea reglementării le poate reflecta în sistemele EIR
(și în reforma de reglementare, în termeni mai generali). OSR-urile sunt prezentate în funcție de
categoriile menționate în introducere, inclusiv un scurt rezumat al funcțiilor de supervizare derulate
de alte OSR-uri. Rezumatul36 prezintă următoarele OSR-uri:
 Comitetul de Control Normativ al Comisiei Europene (CCN)/European Commission’s
Regulatory Scrutiny Board (RSB), pentru a ilustra un OSR independent la centrul guvernului;

36
În afară de documentele și de link-urile menționate la fiecare secțiune, la redactarea acestui capitol mai fost
analizate și folosite și următoarele: OCDE (2018; 2019a); Banca Mondială (202; în curs). Propria analiză
documentară a autorilor și discuțiile cu actorii relevanți completează informațiile de context prezentate.

26
 Swedish Better Regulatory Council (BRC, Regelrådet)/ Consiliul Suedez pentru o mai bună
legiferare, pentru a exemplifica un OSR localizat în cadrul unui serviciu guvernamental cu
portofoliu de politici (economice);
 German National Regulatory Control Council (NRCC, Normenkontrollrat)/ Consiliul național
german pentru controlul reglementării, pentru a ilustra un organism extern independent,
autonom de guvern;
 Italian Department of Legal and Legislative Affairs (DAGL, Dipartimento per gli Affari Giuridici
e Legislativi)/ Departamentul italian pentru afaceri juridice și legislative, având în vedere
asemănarea cu contextul instituțional din România;
 Croatian Government Legislation Office (GLO, Ured za zakonodavstvo)/ Biroul pentru
legislație guvernamentală din Croația, cuplat cu Serviciul Independent pentru mediul de
afaceri (Independent Business Environment Improving Service (IBEIS)) din cadrul Ministerului
Economiei, Antreprenorialului și Meșteșugului, ca exemplu de dublă coordonare a analizei EIR;
și
 Estonian Legislative Quality Division (LQD, Õiguspoliitika osakond)/ Divizia pentru calitate
legislativă din Estonia, ca OSR situat în cadrul Ministerului de Justiție.

27
V.1. Comitetul de Control Normativ (Comisia Europeană)

Aria de acoperire a sistemului de EIR

Încă de la începutul său, Evaluarea de Impact a Comisiei Europene (EI) a urmărit să fie integrată și
atotcuprinzătoare. Integrată înseamnă că studiile de impact acoperă impactul economic, social și de
mediu și că toate celelalte mecanisme separate de evaluare a impactului vor fi consolidate,
raționalizate și înlocuite de un instrument unificat, care are la bază o singură procedură și metodologii
valabile pentru întreaga Comisie. Atotcuprinzător înseamnă că toate elementele enunțate în
Programul legislativ și de lucru al Comisiei sunt, în principiu, supuse unui SI, fie că sunt politici
planificate sau intervenții legislative sau non-legislative. Tocmai de aceea Comisia le numește studii
de impact (SI), și nu evaluarea impactului reglementării.

Mecanisme de calibrare a eforturile analitice

Nu au fost definite praguri cantitative care să facă o diferențieze și să adapteze tipul și nivelul de
profunzime al SI ale Comisiei, însă acest lucru nu înseamnă că toate inițiativele sunt supuse acelorași
eforturi analitice. Există două mecanisme folosite pentru a diferenția, raționaliza și prioritiza eforturile.
Mai întâi Comisia publică documentele inițiale – așa numitele „foi de parcurs”, care au un dublu rol:
acela de a notifica intenția preliminară de a lansa o inițiativă a Comisiei, și de a schița, în mare,
considerațiile privind definirea problemei, nevoia unor intervenții ale UE și posibile opțiuni. Foile de
parcurs sunt elaborate într-o fază foarte incipientă a procesului de decizie, de obicei cu 12 luni înainte
ca inițiativa să apară în Programul legislativ și de lucru al Comisiei. Foile de parcurs pot indica și dacă
respectiva inițiativă vizată va fi supusă unei analize de impact, situație în care acestea se numesc „SI
inițiale”.37

În al doilea rând, se aplică așa numitul principiu al analizei proporționale, conform căruia analiza
corespunde importanței/tipului de inițiativă și naturii și amplorii impacturilor așteptate (e.g.
legislativ/non-legislativ, inițiativă REFIT, măsuri de implementare, etc.). Acest lucru se aplică nu doar
pentru raportul SI, ci pentru toate etapele procesului de evaluare a impactului.

Nivelul de proporționalitate a analizei diferă de la caz la caz. Intră în responsabilitatea Direcției

Generale (DG) principale, împreună cu Grupul interservicii, să stabilească nivelul de analiză, ținând
cont de toți factorii relevanți. Aceștia sunt:
 Importanța politică a inițiativei
 Stadiul de elaborare a politicii (e.g. politică nouă ce va fi emisă, modificarea legislației
existente, etc.)
 Amploarea și complexitatea problemei abordate
 Semnificația impacturilor estimate
 Riscul unor consecințe negative neprevăzute

37
Mai multe informații despre foile de parcurs se regăsesc la Instrumentul #7, pe
https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/file_import/better-regulation-toolbox-7_en_0.pdf. Foile de parcurs
sunt publicate pe https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives.

28
Comisia a emis îndrumări privind modul în care vor fi interpretate și operaționalizate principiile
analizei proporționale.38

Baza statutară a OSR

Comitetul de control normativ (CCN)a fost creat printr-o Decizie a Președintelui Comisiei Europene din
2015, reînnoită în ianuarie 2020.39

Situarea instituțională a OSR

CCN este un organism intern al Comisiei Europene, raportând direct Președintelui (în timp ce
predecesorul său, Consiliul pentru Evaluarea Impactului (Impact Assessment Board – IAB) raporta
Secretariatului General).

Mandatul și ara de acoperire a activităților CCN

Principala atribuție a CCN este aceea de a analiza rapoartele SI realizate de DG-urile Comisiei, ținând
cont de Orientările privind o mai bună legiferare ale Comisiei Europene privind o mai bună legiferare.
CCN intervine înainte ca DG-ul promotor să circule propunerea sa și SI către alte servicii ale Comisiei,
în cadrul consultărilor interservicii.

CCN nu stabilește dacă o inițiativă necesită sau nu un SI (aceasta este sarcina Secretariatului General).

CCN trebuie să fie implicat în toate inițiativele supuse unei evaluări de impact, pentru care trebuie să
emită o opinie. Aceste opinii pot fi „negative”, „pozitive” sau „pozitive cu rezerve”. Cele din urmă
necesită ca Serviciul promotor să realizeze o serie de acțiuni înainte de finalizare. CCN trebuie
consultat pentru SI care se aprobă cu anumite condiții. De obicei, opiniile oficiale ale CCN sunt scurte
și succinte.40 Înainte de faza aprobării oficiale, Comitetul poate avea mai multe întâlniri cu serviciile
Comisiei, dacă se dorește, pentru a discuta dosarele complicate cu mult timp înainte ca acestea să
ajungă la analiza Comitetului. În 2018 CCN a emis în total 97 de opinii (cu o rată inițială de respingere
de 28%).

Când este notificat, Comitetul nu analizează propunerea, ci doar studiul de impact, analiza neavând în
vedere opțiunile de politică publică, ci argumentările procedurale și fundamentarea care stau la baza
acesteia. Se pune un accent special pe transparența și validitatea logică a legăturilor evidențiate în SI,
mai ales în ceea ce privește definirea problemei, nevoia de acțiune a UE și validitatea diferitelor opțiuni
avute în vedere. Raportul trebuie să fi adunat în mod corespunzător, să fi organizat și să fi prezentat
cele mai bune dovezi disponibile referitoare la impacturi și compromisuri politice.

Ca element de noutate al Comisiei von der Leyen, CCN va acorda o atenție specială și aplicării
principiului „one-in, one-out” și integrării dimensiunii anticipate, conform Planului de lucru adoptat
de Comisie.

38
A se vedea instrumentul #13 la https://ec.europa.eu/info/files/better-regulation-toolbox-13_en.
39
A se vedea https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/rsb_decision_23_01_2020_en.pdf.
40
A se vedea https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/?fuseaction=ia

29
Fiecare inițiativă necesită opinia pozitivă a Comitetului asupra studiului de impact, anterior etapei în
care Colegiul Comisarilor o analizează oficial. Comitetul le poate cere DG-urilor să revizuiască SI-urile
necorespunzătoare și să le retrimită pentru o a doua opinie a CCN, astfel oprind progresul inițiativei.
CCN nu deține un drept absolut de veto. În cazul în care și cea de-a doua opinie a Comitetului este tot
negativă, problema va fi deferită către nivelul politic al Comisiei. Comisia poate cere ca inițiativa să fie
reanalizată sau poate decide să meargă mai departe cu ea, posibil în urma unor ajustări. Apoi va
explica transparent care au fost motivele care au stat la baza deciziei sale.

Opiniile Comitetului sunt transmise rapid către serviciile relevante, către Secretariatul General și
nivelul politic. Acestea sunt parte integrantă a dosarului analizat de Colegiu, fiind publicate în paralel
cu adoptarea inițiativei respective.

Opinia CCN este publicată împreună cu propunerea Comisiei și cu evaluarea de impact finală, odată
ce inițiativa a fost adoptată de Colegiu. Astfel se deschide calea către deliberări ale legislativului
european (Parlamentul European și Consiliul de Miniștri).

CCN analizează de asemenea, evaluările, precum și verificarea adecvării; selectează evaluările de

impact pe care le va analiza. Printre aspectele avute în vedere se numără dimensiunea și aria de
aplicare a aspectului evaluat, și cum va fi integrată evaluarea în viitoarele decizii de politică publică.

Comitetul se reunește oficial o dată la două săptămâni, însă poate lua decizii și printr-o procedură
scrisă. Regulile CCN privind procedura în scris sunt disponibile publicului pe pagina de internet a
Comisiei.41

În plus, CCN poate face recomandări Comisiei pe aspecte orizontale, ce au legătură cu elaborarea
viitoare a politicii pentru o mai bună legiferare a Comisiei.

Celălalt OSR important din Comisia Europeană este Secretariatul General. Acesta redactează agenda
generală pentru o mai bună legiferare, împreună cu Vice-președintele Comisiei pentru relații
interinstituționale și prospectivă. Secretariatul General este responsabil și de elaborarea Liniilor
directoare privind o mai bună legiferare și setul de instrumente asociate, și coordonează aplicarea
acestora de către serviciile Comisiei. De asemenea, îndeplinește și rolul de interfață între CCN și
servicii.

Capacități și resurse umane atribuite OSR

CCN este alcătuit din șapte membri (inclusiv un președinte), care lucrează cu normă întreagă și au un
mandat de trei ani, ce nu poate fi reînnoit,42 și care nu au responsabilități de politică în cadrul Comisiei.
Aceștia se supun Codului pentru o bună conduită administrativă și unor reguli stricte privind etica,
confidențialitatea și conflictul de interese. Acest lucru contribuie la asigurarea independenței CCN.

41
A se vedea https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/regulatory-scrutiny-board-rules-of-procedure_en.pdf.
42
În situații excepționale perioada poate fi prelungită cu încă un an de către Autoritatea care face numirea, la
propunerea Președintelui, în acord cu Vice-președintele Comisiei pentru relații interinstituționale și
prospectivă.

30
Comitetul include atât înalți funcționari (Președintele și trei membri) cu experiență semnificativă cât
și experți de renume recrutați din afara serviciilor Comisiei (de ex.. din mediul academic, din rândul
actorilor relevanți), recrutați prin proceduri transparente pe baza expertizei deținute în evaluarea
impactului, evaluări ex-post și, în general, în politica de reglementare, acoperind politici
macroeconomice, microeconomice, sociale și de mediu. Toți membri CNN sunt numiți de Colegiul
Comisarilor, în acord cu Vice-președintele Comisiei pentru relații interinstituționale și prospectivă.
Președintele este numit ca Director-general (cea mai înaltă funcție din funcțiile publice ale Comisiei).

Comitetul este atașat din punct de vedere administrativ de Secretariatul-General al Comisiei, iar
activitatea sa este sprijinită de până la trei asistenți cu normă întreagă. O unitate cu 15 persoane (8
FTE – echivalent normă întreagă) din cadrul Secretariatului-General îndeplinește, cu normă redusă,
funcția de Secretariat al Comitetului. Acest aranjament promovează o coordonare eficientă între
Comitet și serviciile Comisiei.

Activitatea de raportare pentru OSR

CCN publică un plan anual de activitate, care prezintă ce s-a planificat pentru următorul an
calendaristic, precum și un raport anual care expune, ex-post, activitățile derulate în anul anterior.

CCN trimite un raport anual Președintelui Comisiei și Vice-președintelui Comisiei pentru relații
interinstituționale și prospectivă, prezentându-și activitățile precum și performanța Direcțiilor
Generale în ceea ce privește evaluarea impactului, în funcție de mai multe dimensiuni legate de
calitate.

Comitetul organizează conferințe periodice (anuale) la nivel înalt pe subiecte ce țin, în general, de o
mai bună legiferare, de evaluarea impactului și de supervizarea reglementării, în special. De obicei
raportul CCN este prezentat la acele conferințe.

Scheme de evaluare a impactului și eficacității OSR

CCN a identificat trei indicatori cheie de performanță (ICP) în raport cu care poate fi evaluat anual,
aceștia oferind un mecanism pentru monitorizarea modului în care CCN se folosește de resurse. Cei
trei ICP sunt:
 Numărul studiilor de impact și al evaluărilor analizate;
 Oferirea la timp a opiniilor CCN; și
 în ce măsură studiile de impact și-au îmbunătățit calitatea în urma interacțiunilor cu
Comitetul.

Curtea de Conturi Europeană a realizat și ea, din proprie inițiativă, evaluări ale sistemului pentru o mai
bună legiferare a Comisiei Europene mai ales în ceea ce privește studiile de impact (2010), evaluările
(2018) și consultările publice (2019).43 Deși supervizarea legiferării nu a fost unul din punctele de

43
A se vedea rapoartele speciale ECA privind „Evaluările de impact în instituțiile UE: sprijină acestea procesul
de decizie?” (“Impact Assessments in the EU institutions: do they support decision making?”, la
https://www.eca.europa.eu/en/Pages/NewsItem.aspx?nid=848); privind „Analiza ex-post a legislației UE: un
sistem bine încetățenit, dar incomplet” (“Ex-post review of EU legislation: a well-established system, but
incomplete” la

31
interes ale Curții, s-au emis și câteva opinii în acest sens (în general pozitive, apreciind rolul CCN și al
predecesorului său (Comisia pentru evaluarea impactului)).

Evaluarea generală a funcției de supervizare

Încă de la lansarea sa, în 2002, „O mai bună legiferare” a Comisiei Europene a urmărit o serie de
obiective ample: redarea încrederii cetățenilor în capacitatea UE de a îndeplini obiectivele societății
printr-o mai bună guvernanță; consolidarea competitivității Europei; și favorizarea dezvoltării
durabile. Sistemul de SI a fost văzut mereu ca „bijuteria coroanei” în cadrul agendei pentru O mai bună
legiferare, împreună cu consultările publice.

CCN-ul înlocuiește Comisia de evaluare a impactului (IAB), care funcționa din 2006. Decizia de a înlocui
IAB cu CCN are la bază accentul pus de Comisia Junker pe consolidarea unei mai bune legiferări. Față
de organismul pe care l-a înlocuit, CCN oferă mai multe garanții pentru independență, dispune de mai
multe resurse și are un mandat mai vast. Evoluția înregistrată de la IAB la CCN dovedește importanța
din ce în ce mai mare acordată supervizării reglementării, în contextul demersului Comisiei pentru o
mai bună legiferare. Mai exact,
 Mandatul: CCN are un mandat mai amplu decât ce a avut IAB, acoperind acum nu doar
proiectele de studii de impact, ci și evaluările, verificarea adecvării și studiile de impact
realizate pentru actele normative de implementare (echivalentul legislației secundare a UE).
 Membrii: și numărul, proveniența și statutul membrilor s-au schimbat. IAB era alcătuit din
cinci directori din cadrul Comisiei Europene, care lucrau cu normă redusă și care continua să
fie activi și în DG-urile din care proveneau. Regulile specifice ale CCN privind implicarea și votul
au gestionat posibilele conflicte de interes. În opoziție, CCN se bazează pe șapte membri cu
normă întreagă, o parte din aceștia recrutați din afara Comisiei, iar acest lucru consolidează
nu doar capacitatea, ci și natura independentă a Comitetului.
 Vizibilitatea: CCN promovează într-un mod mai deschis decât IAB îmbunătățirile sistemice și
metodologice ale regimului privind o mai bună legiferare al Comisiei. În același timp, este mult
mai activ și mai vizibil public, prin raportare, în cadrul unei conferințe dedicate, și prin
participarea la evenimentele internaționale.

La nivelul UE, Parlamentul European și-a sporit semnificativ capacitatea de supervizare a legiferării.
Serviciul de cercetare intern al Parlamentului European (EPRS) a fost creat în 2012 pentru a sprijini
activitatea membrilor PE. Mai exact, prin intermediul unităților sale pentru Evaluare de Impact și
Valoare adăugată europeană, EPRS-ul face o evaluare inițială asupra calității SI ale Comisiei Europene,
înainte ca aceste propuneri să fie discutate de comisiile parlamentare. EPRS analizează și posibilele
beneficii ale viitoarei acțiuni a Uniunii Europene prin „Rapoartele privind costul acțiunii non-Europa”,
în zonele de politică în care o acțiune comună la nivel european le-ar putea fi benefică cetățenilor.44

https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR18_16/SR_BETTER_REGULATION_EN.pdf); privind
„Spune-ți părerea!: Consultările publice ale Comisiei îi implică pe cetățeni, însă nu se descurcă in activitățile
de interacțiune” (“‘Have your say!’: Commission’s public consultations engage citizens, but fall short of
outreach activities” la https://www.eca.europa.eu/en/Pages/DocItem.aspx?did=50895).
44
A se vedea https://www.europarl.europa.eu/at-your-service/en/stay-informed/research-and-analysis.

32
 Tabelul 3: Comitetul de Control Normativ (Comisia Europeană) – Tabel rezumativ
Caracteristici
1. Aria de aplicare a
sistemului EIR
2. Mecanisme de avizare
3. Baza statutară a OSR
4. Situare instituțională
5. Mandatul și atribuțiile OSR
6. Capacitățile OSR
7. Activitatea de raportare a
OSR
8. Eficacitate OSR
9. Evaluare generală
Funcția de supervizare exercitată de CCN
Conformitate
Coordonare
Îndrumare și activități de
dezvoltare a capacității
Advocacy și raportare
Principalele observații
Integrată: acoperă impacturile economic, social și de mediu
Atotcuprinzătoare: Acoperă politici, regulament primar și secundar
Foile de parcurs inițiale anunță elaborarea Evaluării de impact
Principiul analizei proporționale permite țintirea ad-hoc a eforturilor
analitice.
Linii directoare oficiale detaliate privind această vizare.
Decizie a Președintelui Comisiei Europene (2016, reînnoită în 2020).
Raportează Vice-președintelui Comisiei pentru relații interinstituționale și
prospectivă.
Comisia Europeană (dar independent).
Analizează toate studiile de impact și evaluările selectate. Opiniile au
caracter obligatoriu pentru serviciile Comisiei. O a doua opinie negativă a
Consiliului face ca respectiva propunere să fie, de obicei, abandonată.
Îndrumări metodologice informale acordate serviciilor, la cerere.
Posibile recomandări pentru Comisiei pe aspecte orizontale ce țin de o mai
bună legiferare.
7 membri cu normă întreagă (trei recrutați din afara Comisiei)
Secretariat 8 FTE (FTE – Echivalent normă întreagă).
Program anual de lucru.
Raport anual pentru Președinte.
Conferință anuală.
Criterii auto-definite, însă fără o evaluare structurată.
Mandatul CCN a evaluat (s-a extins) față de predecesorul său (IAB), la fel ca
și membrii săi, independența și capacitatea.
DA. CCN analizează caracterul adecvat al studiilor de impact și al evaluărilor
selectate.
NU.
PARȚIAL. CCN nu elaborează în mod activ liniile directoare și setul de
instrumente ale Comisiei, și nici nu oferă instruire, însă ia parte la întâlniri
anterioare cu DG-urile.
DA. CCN oferă îndrumare Secretariatului General al Comisiei privind
modalități de îmbunătățire a agendei pentru o mai bună legiferare. Publică
rapoarte și organizează o conferință.
33
V.2. Consiliul pentru o mai bună legiferare (Suedia)

Aria de acoperire a sistemului EIR

Sistemul suedez de EIR este îndreptat, în principal, către identificarea impacturilor asupra afacerilor,
a condițiilor în care acestea operează și a competitivității, și asupra economiei, în termeni mai
generali, păstrându-le la minim. Se va ține cont de companiile afectate din perspectiva cantității,
dimensiunii și a sectorului; de modificarea costurilor administrative și de conformare, a mediului
concurențial, cu accent special pus pe IMM-uri.

Raportul EIR trebuie să conțină o descriere a:

 Problemei existente și ce se poate realiza prin legislația propusă;
 Soluțiilor alternative care există, pentru a obține rezultatele și consecințele dorite dacă nu se
realizează deloc o reglementare;
 Cine va fi afectat de reglementare;
 Impactul economic și nu numai, al reglementării și o comparație a impacturilor opțiunilor de
reglementare avute în vedere;
 Dacă reglementarea corespunde sau depășește limita obligațiilor care derivă din statului
Suediei de membru al UE; și
 Dacă trebuie avută în vedere în mod special data intrării în vigoare și dacă este nevoie de
măsuri informaționale speciale.

Mecanisme prin care sunt calibrate eforturile analitice

Deși ghidurile EIR includ aspecte calitative pe care legiuitorul să le aibă în vedere în ceea ce privește
impacturile semnificative asupra companiilor, încă din 2017, nu au fost stabilite praguri cantitative
(monetare) care să facă o diferență între formele de EIR mai superficiale și cele mai aprofundate.

Nu există nici o definiție încetățenită cu privire la ce ar reprezenta un „impact semnificativ” asupra

companiilor, nici pentru promotorul respectivului act normativ și nici pentru organismul care
realizează analiza. De la caz la caz, se face o judecată de valoare.

Baza statutară a EIR

Un Decret guvernamental din 2009 înființează Consiliul suedez pentru o mai bună legiferare (Swedish
Better Regulation Council BRC).45

Situarea instituțională a OSR

BRC este un serviciu integral, situat în cadrul Agenției suedeze pentru creștere economică și regională,
subordonată Ministerului Companiilor și Inovației. Conform Decretului de înființare, BRC este

45
A se vedea https://www.regelradet.se/in-english/reviews/legal-documents/.

34
responsabilă pentru propriile sale decizii. Deși Consiliul depinde din punct de vedere administrativ de
Agenție și îi raportează acesteia, ea nu îi poate influența opiniile și deciziile.

Mandatul și aria de aplicare a activităților OSR

BRC a fost înființat în 2008 ca un comitet temporar de anchetă, cu un mandat pe 2 ani, pentru a se
asigura că se realizează evaluări de impact de calitate și pentru a evalua dacă noile statute și cele
modificate au fost redactate simplu și la costuri administrative destul de mici.

De-a lungul timpului mandatul BRC a fost reînnoit (2010-2014) și extins pentru a include, la cerere, și
o evaluare de impact pentru propunerile UE (începând cu 2011). Începând cu 2015 Consiliul a devenit
organism permanent, însărcinat exclusiv cu analiza EIR. Activitățile de training și suport derulate
anterior de Consiliu au fost transferate către Agenția pentru creștere economică și regională, care se
ocupă de sprijinirea evaluării de impact.

BRC-ul primește propunerea și proiectul de EIR atunci când legiuitorul le trimite pentru consultare
actorilor și pentru analiză în cadrul agenției. De obicei, acesta se reunește o dată la două săptămâni.

Atunci când analizează calitatea analizelor de impact, BRC-ul se limitează la impactul asupra
companiilor și nu face comentarii pe niciun alt aspect al propunerii, scopul analizei fiind acela de a
evidenția acele părți ale propunerii care au un posibil impact semnificativ asupra companiilor din
Suedia, și să ofere recomandări cu privire la ce ar putea cuprinde o evaluare de impact suplimentară.

În virtutea Decretului de înființare, BRC examinează dacă următoarele elemente au fost descrise
suficient de bine în evaluarea de impact:
 Problema existentă și ce se poate obține prin legislația propusă.
 Soluțiile alternative care există pentru a obține rezultatul dorit, și consecințele ce pot să apară
în cazul în care nu se emit reglementări.
 Dacă reglementarea respectă sau merge mai departe decât obligațiile ce îi revin Suediei în
calitate de stat membru al UE.
 Dacă trebuie avută în vedere în mod special data intrării în vigoare și dacă este nevoie de
măsuri informaționale speciale.
 Companiile afectate, din perspectiva numărului acestora, dimensiunii lor și sectorului în care
operează.
 Ce prevede reglementarea din perspectiva timpului și a costurilor administrative suportate de
aceste companii.
 Ce prevede reglementarea din perspectiva altor costuri și modificări ale activității acestor
companii.
 Ce efecte are reglementarea asupra condițiilor concurențiale.
 Cum poate afecta reglementarea companiile, și pe alte aspecte
 Dacă atunci când se formulează reglementarea trebuie acordată o atenție specială și
companiilor mici.

35
BRC emite opinii despre gradul de detaliere al consecințelor, rezultând astfel o opinie legată de
propunere, dacă aceasta este adecvată scopului/ respectă cerințele din Decret sau nu. Dacă se
consideră că o propunere nu are un impact semnificativ asupra companiilor, atunci BRC va emite doar
un „răspuns secretarial”. Toate opiniile și evaluările de impact (inclusiv propunerile aferente) sunt
publicate pe pagina de internet Consiliului. În 2018 BRC a primit 307 astfel de documente, dintre care
s-a considerat că 156 nu au un impact asupra companiilor. BRC a emis opinii pentru 151 de propuneri
cu impact asupra companiilor. Dintre acestea, 44% au primit opinie negativă și s-a considerat că nu
respectă cerințele EIR și simplificarea legiferării.

BRC poate face comentarii și pe îndrumările emise de Agenția pentru creștere economică și regională.
Când este vorba de ținte de reducere, BRC raportează către Agenție cazurile care pot avea un impact
semnificativ asupra costurilor suportate de companii.

BRC este membru al RegWatch Europe Network,46 prin care promovează bunele practici de legiferare
și reprezintă Suedia pe plan internațional.

Capacități și resurse umane alocate OSR

Cei cinci membri ai BRC (dintre care unul Președinte) sunt numiți de Guvern pentru un mandat limitat,
ce poate fi reînnoit (în prezent de doi ani). Aceștia au o experiență în domenii precum juridic,
economie, sindicate și organizații din sectorul privat. Membrii sunt plătiți doar pentru întâlnirile la care
participă, inclusiv pentru pregătirea în vederea întâlnirii; președintele are și un salariu lunar fix.

BRC beneficiază de asistența unui secretariat format din personal al Unității pentru o mai bună
legiferare din cadrul Agenției pentru creștere economică și regională, însă doar o parte a acestei
Unități desfășoară activități pentru Consiliu. Activitatea cotidiană, în cea mai mare parte reprezentată
de pregătirea unor proiecte de opinie asupra cărora Consiliul decide ulterior, este coordonată de șeful
Unității de analiză.

În momentul de față Secretariatul este alcătuit din șeful Unității de analiză, doi administratori și șase
ofițeri de caz, cu toții lucrând part-time (cu normă redusă). Alte activități derulate de Secretariat includ
oferirea de sprijin și instruire în domeniul evaluării impactului, lucrul asupra ghidurilor, elaborarea
metodelor EIR și monitorizarea costurilor de reglementare. Secretariatul mai reprezintă Suedia și în
cadrul Comitetului OCDE pentru politici de reglementare (Regulatory Policy Committee) și în cadrul
Platformei UE REFIT.

Secretariatul este recrutat de Agenție în urma afișării publice a posturilor. Cerințele pot varia în funcție
de poziție, însă studiile superioare în domeniul economiei, dreptului, științelor politice sau echivalent
și o experiență de muncă de cel puțin 3-5 ani se regăsesc de cele mai multe ori printre acestea.

Activitatea de raportare a OSR

46
A se vedea https://www.regwatcheurope.eu/.

36
BRC raportează anual performanța EIR suedez către Ministerul Companiilor și Inovației, rapoartele
fiind publicate pe pagina de internet.47 Acesta nu deține date cu privire la numărul total al EIR realizate
în Suedia, deoarece Consiliul primește doar acele EIR cu efecte asupra companiilor. Cum toate opiniile
și statisticile sunt publicate, acestea pot fi folosite de actorii relevanți, de politicieni și de alte persoane
pentru a sublinia calitatea generală a studiilor de impact sau a altor aspecte. 48

Schemele de evaluare ale impactului și eficacității OSR

În 2016 s-a transmis un sondaj promotorilor de acte normative care primiseră opinii din partea
Consiliului în primăvara anului 2016. Din cele 43 de ministere și agenții guvernamentale care au primit
sondajul, au răspuns 30, preponderent agenții. Scopul anchetei a fost de a vedea cum percep aceștia
opiniile și în ce măsură aceste opinii le-au influențat activitatea lor continuă cu evaluările de impact
și/sau propunerile. Șaptezeci la sută din respondenți au indicat că opinia BRC a influențat procesarea
evaluării individuale de impact și, un lucru și mai surprinzător, au fost câteva răspunsuri care au indicat
că opinia a influențat și propunerea în sine.

Consiliul a comandat și două analize, pentru a vedea cum este percepută activitatea Consiliului de
către funcționarii publici și organizațiile din mediul privat. Acestea nu sunt publicate, însă au fost
rezumate în rapoartele anuale ale BRC din 2011 și 2014. Agenția suedeză pentru management public
a evaluat în 2012 performanța BRC și a realizat un studiu privind o posibilă modificare a mandatului
Consiliului în 2018.

Evaluarea generală a funcției de supervizare

În Suedia, agenda guvernamentală pentru o mai bună legiferare s-a concentrat în principal, în mod
tradițional, pe îmbunătățirea mediului de afaceri, mai ales prin programe care măsoară și reduc
costurile administrative pentru reglementare.

În consecință, Ministerul pentru companii și inovație răspunde de zona evaluărilor de impact și de mai
buna legiferare, în general, coordonându-și activitatea cu cea din Birourile guvernamentale. Agenția
suedeză pentru creștere economică și regională și Autoritatea Națională pentru Management
Financiar se ocupă de elaborarea metodologică, de îndrumare și instruire cu privire la ce ar trebui să
conțină evaluarea de impact.

BRC este esențial pentru sistemul de EIR, mai ales în faza de analiză. Cu toate acestea, prerogativele
atribuite Consiliului sunt destul de modeste (soft). Cum opiniile BRC sunt doar consultative,
ministerele și agențiile promotoare nu sunt obligate să își modifice propunerile pentru a reflecta
opinia. De asemenea, legiuitorii nu au nici obligația de a retransmite evaluarea de impact care a primit
opinie negativă, și nici nu există o funcție de tip „conformare sau explicare”.

47
A se vedea https://www.regelradet.se/in-english/publications/annual-reports-and-other-reports/.
48
Un exemplu de supervizare și activism în promovare de către actorii relevanți sunt sondajele și rapoartele
gestionate de Comitetul Suedez pentru Industrie și Comerț pentru o mai bună legiferare (NNR) (a se vedea
https://nnr.se/english/facts-and-reports/).

37
 Tabelul 4:Consiliul pentru o mai bună legiferare (Suedia) – Tabel rezumativ
Caracteristici
1. Aria de acoperire a
sistemului EIR
2. Mecanisme de calibrare a
eforturilor
3. Baza statutară a OSR
4. Situare instituțională
5. Mandat și atribuții ale OSR
6. Capacitățile OSR
7. Activitatea de raportare a
OSR
9. Eficacitatea OSR
9. Evaluarea generală
Funcții de supervizare exercitate de BRC
Conformitate
Coordonare
Îndrumare și activități de
dezvoltare a capacității
Promovare (advocacy) și
raportare)
Principalele comentarii
Accept special pus pe impactul pentru companii și IMM-uri, și pe economie.
Atotcuprinzător (inițiative legislative primare și secundare).
Nu există praguri cantitative (monetare).
Decret guvernamental (2009).
Agenția suedeză pentru creștere economică și regională (Ministerul pentru
companii și inovație).
Analiza proiectelor de EIR (doar impactul asupra mediului de afaceri).
Opiniile sale nu au caracter obligatoriu pentru agențiile de reglementare.
Posibile sfaturi privind îndrumările metodologice emise de Agenția pentru
creștere economică și regională.
5 membri
Secretariat cu normă redusă, format din 2 administratori și 6 ofițeri de caz
(asigurat de Agenția pentru creștere economică și regională).
Rapoarte anuale transmise Ministerului pentru companii și inovație privind
calculele EIR.
Sondaj și evaluare proprii (2016).
Evaluare realizată de Agenția suedeză pentru management public (2012).
BRC este singurul organism din administrație care are o imagine de ansamblu
asupra implementării EIR (impactul asupra companiilor), însă are puteri
destul de reduse.
DA. BRC analizează EIR-urile realizate pentru propunerile așteptate să aibă
efecte semnificative asupra mediului de afaceri și economiei.
NU (implementare inter-ministerială). BRC nu este responsabil cu
promovarea și aplicarea implementării EIR la nivelul ministerelor.
DA (reprezentare internațională). BRC este membru al RegWatch Europe
Network, diseminând și promovând bunele practici.
NU.
DA. BRC prezintă Guvernului rapoarte.
38
V.3. Consiliul Național pentru Controlul Reglementării (Germania)

Aria de aplicare a sistemului EIR

După cum indică și termenul – „evaluarea efectelor legii” (Gesetzesfolgenabschätzung, GFA),

procedura de EIR din cadrul Guvernului Federal german se aplică pentru toate noile propuneri
legislative. Regulile de procedură comune din 1996 (completate în 2000 prin linii directoare extinse
privind EIR) definesc „impactul reglementării” ca impactul principal al unei legi. Principala motivație
care stă la baza acestui instrument o reprezintă informarea decidenților și reducerea costurilor de
reglementare. Prin urmare, EIR ar trebui să acopere atât consecințele urmărite cât și cele
neintenționate ale unei propuneri, inclusiv toate impacturile economice, de mediu și sociale.

Cu toate acestea, sistemul german de EIR nu este calat neapărat pe integrarea politicilor. Germania s-
a concentrat foarte mult, ca tradiție, pe reducerea costurilor de reglementare. Angajamentul reînnoit
de a reduce povara administrativă pentru companii (Bürokratieabbau Programm)49 a dus la o nouă
revizuire a Liniilor directoare pentru EIR din 2006. Începând cu 2008 Modelul Costului Standard (MCS)a
devenit metodologia din oficiu folosită pentru evaluarea ex ante a costurilor administrative.

Regula „One-in, One-out” a fost introdusă în 2015, împreună cu linii directoare dedicate pentru Testul
IMM, un an mai târziu, pentru a promova un mediu de elaborare a politicilor prietenos cu IMM-urile.
Și procedurile naționale care urmăresc inițiativele UE au fost revizuite, pentru a evita costurile de
conformare care rezultă din actele legislative ale UE.

Mecanisme de calibrare a eforturilor analitice

Pentru reglementările de o complexitate scăzută și un impact minor există un sistem rapid care reduce
analiza la doi pași. Dacă ministerul principal decide că impactul anticipat este unul minor și Consiliul
Național de Reglementare (NRCC, Normenkontrollrat) este de acord, NRCC-ul poate decide să se
abțină de la trimiterea unei opinii elaborate, în cazul în care trimite vreuna.

Au fost introduse mecanisme de țintire a eforturilor pentru inițiativele provenite de la UE. Procedura
revizuită ex ante a UE, introdusă în 2016 asigură o analiză sistematică pentru analizarea și evitarea
costurilor de conformare ce reies din actele normative ale UE. Dacă o propunere depășește pragul de
35 de milioane de Euro la o Evaluare inițială de impact a Comisiei Europene, respectivul minister de
resort va trebui să evalueze costurile de conformare suportate de companiile, cetățenii și/sau
administrația publică din Germania.

Baza statutară a OSR

NRCC a fost creat printr-o lege în 2006. Astfel se asigură că pentru orice modificare a mandatului NRCC
este nevoie de o dezbatere publică în Parlament, lucru care este considerat a fi un factor de succes
cheie pentru sistemul de supervizare german.

49
A se vedea Programul “Modern State – Modern Administration” (Statul Modern – O administrație modernă)
(1999); și Programele “Bureaucracy Reduction and Better Regulation” (Reducerea birocrației și o mai bună
legiferare) (2006, 2011, 2014, 2016).

39
Situarea instituțională a OSR

NRCC a fost creat ca organism de supervizare independent, extern Guvernului Federal.

Mandatul și aria de acoperire a activităților OSR

NRCC s-a bucurat de o evoluție progresivă a mandatului său. Inițial acesta se limita la a analiza
proiectele legislative în faza de pre-Cabinet, în vedere asigurării obligațiilor de informare. NRCC a fost
creat pentru a realiza o analiză independentă asupra propunerilor de reglementare venite din partea
Guvernului german, folosindu-se de calitatea memorandumului explicativ. Reperele ulterioare au fost:
 Măsurarea inițială a poverii administrative (49 md Euro în 2006), prin MCS;
 Implementarea țintei nete de reducere (-25%);
 Evaluarea estimărilor de impact ale ministerelor (asupra cetățenilor, companiilor,
administrației publice);
 Evaluare și propunere de simplificare a legislației existente; de la analiza poverii administrative
la costurile de conformare (2011);
 Analiza sistematică a legilor cu impact semnificativ (> 1 milion Euro) (2013);
 Abordarea „Evenimente de viață” (2014);
 Regula One-in, One-out (2015);
 Proceduri revizuite ex-ante, cu un prag de 35 mil Euro (2016);
 Linii directoare pentru Testul IMM (2016); și
 Proiectele pilor ERfüllungsaufwand Berechnen EX ante (ERBEX) (2017). 50

Printre atribuțiile sale,51 în analiza propunerilor legislative venite de la ministerele federale, NRCC
urmărește eficiența legiferării – i.e. să împiedice birocrația și costurile de conformare inutile pentru
cetățeni, companii și administrația publică.

Fiecare proiect de propunere legislativă necesită o opinie din partea NRCC, înainte de a fi trimisă
Cabinetului. În mod normal, NRCC oferă îndrumări inițiale în faza de pre-consultare, ca parte a
consultărilor interservicii cu toate ministerele. Opinia finală este emisă după faza de post-consultare
(finală), atunci când propunerea este gata pentru a fi trimisă și adoptată de Cabinet. În majoritatea
cazurilor între aceste faze mai apare un schimb la nivel de lucru între Secretariatul NRCC și ministerul
de resort, pentru a îmbunătăți evaluarea impactului asupra costurilor de conformare. În ceea ce
privește regula „one in, one out” , rolul NRCC este acela de a analiza acuratețea cifrelor referitoare la
costuri de conformare recurente pentru companii.

În perioada de raportare 2018/2019 (1 iulie 2018 până la 30 iunie 2019), NKR a examinat 330 de
inițiative legislative. Din acestea, 203 aveau un impact marginal sau nu aveau niciun impact asupra

50
ERBEX este un instrument IT pe care ministerele federale îl pot folosi pentru a-și structura cerințele unui
proiect de act normativ, pentru a face o interogare la nivel de Länder și primărie, și, în final, să stabilească
costurile de implementare, conform metodologiilor specifice.
51
A se vedea https://www.normenkontrollrat.bund.de/nkr-en/overview-of-nkr-tasks.

40
costurilor de conformare, așa că au fost supuse unei analize foarte limitate din partea NKR. 127 de
inițiative prevedeau modificarea costurilor de conformare unice și/sau recurente, și astfel au fost
supuse unei analize mai detaliate.

Dacă aspectele critice nu pot fi soluționate la nivel de lucru sau la nivelul Secretariatelor din Ministere,
NRCC va emite o opinie negativă, care va fi discutată, de obicei, în Consiliul de miniștri sau în comisiile
parlamentare respective. Toate opiniile NRCC sunt publicate împreună cu propunerile legislative, după
publicarea de către Bundesrat. Acest lucru are loc, de obicei, la două-trei săptămâni de la decizia
Cabinetului.

Opiniile negative sunt rare, deoarece majoritatea problemelor sunt soluționate în avans. Însă dacă
NRCC emite o opinie negativă, guvernul va trimite și el un răspuns al său cu privire la această opinie,
și ambele vor fi publicate.

După decizia Cabinetului, NRCC poate să ofere îndrumări suplimentare pentru Bundestag și Bundesrat,
dacă se dorește. În plus, aceste două instituții pot cere NRCC-ului să analizeze și evaluările lor de
impact, însă în practică evaluările de impact inițiate de Budestag și Bundesrat sunt foarte puține.

NRCC se reunește la fiecare două săptămâni.

În plus, în conformitate cu cerința conform căreia toate actele normative care generează costuri de
conformare de peste 1 milion Euro pentru companii, cetățeni sau administrația publică au nevoie de
o clauză de evaluare, NRCC analizează dacă propunerea legislativă conține o astfel de clauză.
Ministerele își trimit rapoartele de evaluare către NRCC și Cancelaria federală.

NRCC îndeplinește rolul de consilier al Guvernului federal pentru toate aspectele legate de o mai bună
legiferare și de reducerea birocrației, în principal prin favorizarea unui dialog continuu cu Comitetul
Secretarilor de Stat condus de Ministrul de Stat al Cancelariei Federale.

În colaborare cu Unitatea pentru o mai bună legiferare din Cancelarie (BRU) și cu Biroul federal de
statistică, NRCC contribuie la elaborarea ghidurilor metodologice și la schițarea seminarelor și
atelierelor de lucru oferite, de exemplu, de Academia federală pentru administrație publică. Întâlnirile
periodice cu oficialii din BRU servesc drept forum pentru a discuta aspecte metodologice și a dezvolta
și mai mult buna legiferare.

NRCC promovează puternic pe plan internațional practicile de o mai bună legiferare, asta și datorită
statului său de membru în cadrul RegWatch Europe Network. 52

Capacități și resurse umane alocate OSR

Cei 10 membri ai NRCC (inclusiv Președintele) sunt nominalizați de Guvernul Federal și numiți de
președintele Federal. Cancelarul federal desemnează unul din membri NRCC în calitate de Președinte.
Toți membrii au un mandat pe cinci ani, în timp ce perioada legislativă este de doar patru ani. Este
posibilă renumirea membrilor, fără limită de timp.

52
A se vedea https://www.regwatcheurope.eu/.

41
Cum NRCC este un organism guvernamental, membrii NRCC trebuie să îndeplinească mai multe criterii
de eligibilitate, de ex. nu pot să facă parte dintr-un organism legislativ sau dintr-o autoritate de stat
sau federală, și nici nu pot avea vreo relație permanentă de serviciu sau agenție cu astfel de organisme
sau autorități. Excepție de la această regulă fac cadrele universitare. Membrii trebuie să aibă o
experiență anterioară în aspecte legislative, obținută în urma lucrului în instituții de stat sau ale
societății, și trebuie să aibă cunoștințe de economie. Cum poziția de membru în Consiliul NRCC este
una de onoare, sunt posibile și alte activități profesionale în timp ce o persoană îndeplinește calitatea
de membru al NRCC (cu excepția activităților mai sus-menționate). Membrii comitetului sunt
remunerați cu o sumă fixă.

Comitetul este sprijinit de un Secretariat, alcătuit în prezent din 15 funcționari publici – majoritatea
cu pregătire profesională în drept, științe administrative, economie și științe sociale (studii superioare
avansate). Secretariatul are rolul de a-i asigura Consiliului suport analitic și administrativ și de a redacta
proiectele inițiale de opinii. Proiectele de opinii sunt trimise raportorului respectiv din NRCC, înainte
de a primi aprobarea Consiliului.

Costurile NRCC sunt suportate de Federație. Cheltuielile de personal anuale ale NRCC se ridică la
aproximativ 1,5 milioane Euro. Costurile aferente deplasărilor, evenimentelor publice și publicațiilor,
etc., sunt acoperite de Cancelaria Federală și de Biroul de presă federal, la cerere, conform legii de
întemeiere a NRCC.

Activitatea de raportare a OSR

NRCC publică un raport anual în care oferă o imagine critică și de ansamblu a tuturor aspectelor
relevante privind o mai bună legiferare. Acesta include informații despre stadiul reducerii birocrației
începând cu 2006 și oferă o prezentare a stării de fapt asociate costurilor de conformare începând cu
2011 și a rezultatelor regulii one-in, one-out.53

Pe lângă raportul anual, NRCC are și o bază de date proprie unde înregistrează parametrii importanți
care monitorizează tendințe și dezvoltări. Rapoartele rezumative sunt discutate trimestrial, la
întâlnirile NRCC. Indicatorii de performanță anuali sunt prezentați și discutați la reuniunea anuală NRC
din iarnă.

Uneori, în ziua publicării raportului anual, președintele NRCC a fost invitat să prezinte raportul la
ședința de Cabinet. Guvernul poate emite o opinie asupra acestui raport, însă în practică Cancelarul
comentează asupra raportului NRCC doar prin intermediul comunicatelor de presă.

Și guvernul federal trebuie să trimită un raport anual.54 Acesta se adresează Parlamentului și se

concentrează pe dezvoltarea unei mai bune reglementări și pe reducerea birocrației în Germania.
NRCC emite o opinie critică asupra raportului, validând acțiunile și progresul guvernului. Această
opinie este publicată pe pagina de internet a NRCC și astfel este disponibilă publicului larg.

Scheme de evaluare a impactului și eficacității OSR

53
A se vedea https://www.normenkontrollrat.bund.de/nkr-en/publications.
54
A se vedea https://www.bundesregierung.de/breg-en/issues/better-regulation/annual-reports-199638.

42
Ca urmare a structurii sale instituționale și a culturii de elaborare a politicilor din Germania, se fac
puține evaluări instituționale asupra performanței NRCC. Cu toate acestea, unele aspecte merită
menționate: poziția destul de puternică a NRCC înaintea votului din Cabinet este echilibrată de
tendința departamentelor de a-și păzi cu îndârjire domeniul de responsabilitate. Supervizarea pe
aspecte legale este realizată de Șeful Cancelariei Federale.

Evaluarea generală a funcției de supervizare

În Germania, motivația și principalele caracteristici ale agendei Guvernului federal pentru reducerea
birocrației și o mai bună legiferare sunt incluse explicit în Acordul pentru Coaliția de Guvernare – cel
mai înalt angajament politici al Guvernului, ca urmare a și profitând de progresul înregistrat mulțumită
angajamentului politici din ultimul deceniu.55

Tradiția îndelungată a conceptualizării și cerințelor procedurale pentru sistemul german de EIR a fost
lansată de așa-numita Blaue Checklist (Lista de verificare albastră) în 1984, pentru a se referi la
calitatea legiferării, concentrându-se pe considerarea alternativelor la regulamentul de tip „comandă
și control” și pe claritate legală. EIR a devenit obligatorie în 1996.

Sistemul EIR din Germania a apărut într-un context în care procesul de decizie bazat pe dovezi a trebuit
să își găsească locul și rolul la nivel federal. Ca urmare a echilibrului de puteri din cadrul birocrației
federale, ministerele federale se bucură de un grad mare de autonomie și au dezvoltat un fel de
cultură de tipul „nu la mine în bătătură”.56 Din cauza statului federal, căutarea compromisului și a
consensului (politic) și maximizarea voturilor din Bundestag și Bundesrat tind să primeze în fața EIR,
care la rândul său contribuie la definirea problemelor societății, la stabilirea motivației pentru
intervenția Guvernului și la identificarea celui mai bun curs de acțiune – toate acestea pe baza
analizelor bazate pe dovezi (cantitative).

Unitatea pentru o mai bună legiferare, situată în cadrul Cancelariei federale, sprijină rolul Ministerului
de Stat, care coordonează programul Guvernului federal privind buna legiferare și reducerea
birocrației. Unitatea realizează periodic programele de reformă.

Principalul element de noutate în acest sens l-a constituit înființarea NRCC. Atât legea prin care acesta
a fost înființat cât și Regulile comune de procedură obligă ministerele federale să își trimită proiectele
de lege către NRCC, ca parte a coordonării interministeriale, cu patru săptămâni înainte ca aceste
proiecte să fie depuse la Cabinet. Astfel NRCC este pe aceeași poziție ca orice alt minister federal.

NRCC se concentrează pe aspecte specifice și completează sistemul existent de supervizare, care din
punct de vedere constituțional se bazează pe un rol central de coordonare al Cancelariei federale și
pe responsabilități definite clar pentru ministerele federale. NRCC încorporează principala prioritate
și arie de acoperire, de a obține evaluări cantitative riguroase în cadrul sistemului german de EIR.

55
A se vedea https://www.bundesregierung.de/breg-en/issues/better-regulation.
56
Asta și pentru că ministerele federale pot avea culori politice diferite decât Cancelarul, și astfel au agende
(de partid sau personale) diferite. Ministerele federale germane au avut tendința să își urmărească propriile
politici și să vină cu propria interpretare privind cum ar trebuie să se desfășoare procedura, inclusiv prin
crearea propriilor instrumente de EIR.

43
 Tabelul 5: Consiliul Național pentru Controlul Reglementării (Germania) – Tabel rezumativ
Caracteristici
1. Aria de aplicare a
sistemului EIR
2. Mecanisme de calibrare
3. Baza staturată OSR
4. Situare instituțională
5. Mandatul și atribuțiile OSR
6. Capacitățile OSR
7. Activitatea de raportare a
OSR
8. Eficacitate OSR
9. Evaluare generală
Funcțiile de supervizare exercitate de NRCC
Conformitate
Coordonare
Îndrumare și activități de
dezvoltare a capacității
Advocacy și raportare
Principalele observații
Accent special pus pe costurile de conformare administrative și directe.
Se limitează la propunerile de legislație primară.
Nu există un mecanism explicit de vizare a legislației federale.
Pentru realizarea EIR pentru propunerile UE se aplică un prag de 35 mil Euro.
Legea de înființare a NRCC (2006).
Autonom de Guvernul federal.
Analizează estimările de costuri de conformare ale ministerelor și măsurile
acestora de atenuare. Opinia NRK trebuie să facă parte din depunerea
inițiativelor de reglementare transmise cabinetului și Parlamentului.
Consiliază Guvernul federal pe aspecte mai ample legate de o mai bună
legiferare.
10 membri
Secretariat puternic, format din 15 experți.
Buget: 1,5 mil Euro
Raport anual
Nu există niciun mecanism dedicat pentru a evalua NRCC
Legea de înființare îi conferă NRCC deplină legitimitate și autoritate, punând-
l pe poziție egală cu ministerele federale – un element de noutate în sistemul
german. Mandatul NRCC a evoluat rapid și constant de-a lungul timpului.
Prin urmare, NRCC reprezintă angajamentul puternic asumat de Germania
pentru a îndeplini programul pentru o mai bună legiferare.
DA. NRCC analizează conformitatea și pertinența calculelor privind costurile
de conformare, testul IMM și rundele de consultări realizate de ministerele
federale promotoare.
DA. NRCC încurajează conformarea cu metodologiile și facilitează
coordonarea interministerială pentru aplicarea acestora.
NRCC promovează și o mai bună legiferare pe plan internațional.
DA. În colaborare cu alte organisme și instituții, NRCC le oferă funcționarilor
din Guvern îndrumare și instruire.
DA. NRCC contribuie la elaborarea agendei pentru o mai bună legiferare a
Guvernului federal și a metodologiilor asociate.
44
V.4. Departamentul pentru Afaceri legislative și juridice (Italia)

Aria de aplicare a sistemului EIR

EIR a fost introdusă oficial în Italia, ca proiect pilot, în 1999-2000, pentru ca în 2005 să se introducă
obligativitatea acesteia prin lege. Începând cu 2008, EIR este unul din cele trei rapoarte obligatorii care
trebuie să însoțească orice propunere de act normativ transmisă Consiliului de miniștri, împreună cu
o analiză legală și o situație financiară.

Ca regulă generală, EIR se va realiza pentru orice inițiativă a guvernului, precum și pentru orice act
normativ emis de miniștri. Cu toate acestea, există și excepții (e.g. legile constituționale) și scutiri, care
se aplică inițiativelor cu costuri de conformare foarte mici, efecte limitate asupra actorilor (sau doar
un număr mic de actori este afectat), impact redus asupra resurselor publice, efecte limitate asupra
concurenței.

EIR din Italia ar trebui să acopere o evaluare integrată a impactului economic, social și de mediu.
Conform legii, anumite tipuri de impact ar trebui supuse unor analize specifice – printre acestea
impactul asupra IMM-urilor; poverile administrative aferente obligațiilor de informare; impactul
asupra concurenței; și (în cazul transpunerii măsurilor) conformarea cu cerințele minime prevăzute de
legislația UE.57

Mecanisme de calibrare a eforturilor analitice

Așa cum a fost elaborată inițial, EIR cuprindea un proces pe două niveluri. O analiză preliminară
standard identifica mai întâi problema ce trebuie rezolvată, obiectivele intervenției și actorii. Posibilul
impact bugetar, precum și constrângerile economice și sociale erau descrise în termeni calitativi. În
faza a doua, o EIR mai cuprinzătoare urma să însoțească propunerea finală. EIR finală urma a fi
sprijinită de un proces consultativ.

Ultimul set de proceduri pentru EIR, adoptate de Guvern în 2017, prevede ca ministerele să
pregătească o EIR simplificată, care face o primă evaluare a impactului previzionat și oferă o justificare
a motivului pentru care nu s-a realizat o EIR completă, pentru propunerile cu impact redus.
Departamentul pentru afaceri legislative și juridice (DAGL) din cadrul Președinției Consiliului de
miniștri analizează justețea argumentărilor furnizate de ministere. Ministerele au obligația de a
publica, de două ori pe an, un program legislativ pe 6 luni, care evidențiază EIR-urile și consultările
planificate. Programele vor fi afișate pe pagina de internet a guvernului central și pe cele ale fiecărui
minister. EIR pentru decretele lege va urma un cadru analitic simplificat, ca recunoaștere a faptului că
respectivele instrumente normative sunt acte guvernamentale emise în situații speciale (de obicei în
caz de necesitate sau urgență).58

Pe lângă aceste prevederi, ține de fiecare minister să stabilească gradul de detaliere și tipul EIR.

57
A se vedea Art.14 din Legea 246/2005.
58
A se vedea Decretul Președintelui Consiliului de miniștri 169/2017, at
http://presidenza.governo.it/DAGL/pdf/Regolamento_AIR-VIR.pdf.

45
Baza statutară a OSR

DAGL a fost creată prin lege în 1988, în timp ce Unitatea EIR (Nucleo AIR) a fost instituită, sub diferite
forme și etichete, în 1999, și operaționalizată în mod oficial în 2002. 59

Situare instituțională of the ROB

DAGL este situat în cadrul Președinției Consiliului de miniștri, iar organigrama sa include Unitatea EIR.

Mandatul și aria de acoperire a activităților OSR

DAGL este responsabil atât de realizarea analizelor procedurale și tehnice ale EIR, verificând de obicei
că evaluările corespund cerințelor minime pe baza listelor de verificare interne; și de asigurarea
coordonării între administrații, astfel încât EIR să fie transmise la timp pentru întâlnirile pre-consiliu.

Mai exact, DAGL validează mai întâi EIR planificate și consultările incluse în programele legislative pe
6 luni. Ulterior, proiectele de EIR sunt analizate de Unitatea EIR din cadrul DAGL, înainte ca propunerea
să fie discutată în întâlnirea (pre-)Consiliu. Unitatea EIR analizează EIR-urile și emite un raport de
analiză pe care DAGL îl transmite inițiatorului pentru fiecare pas al procesului de ER și pentru evaluări
și estimări. În cazul în care standardele nu sunt îndeplinite, ministerul retransmite o EIR revizuită,
motivând acele elemente pentru care cerere de revizuire a DAGL nu a fost satisfăcută. În cazul în care
EIR este satisfăcătoare, DAGL acceptă solicitarea ministerului de a pune pe agenda reuniunii Consiliului
de miniștri propunerea de act normativ. EI este atașată la textul ce va fi analizat de Consiliul de miniștri.
În cazul în care se consideră că EIR nu este corespunzătoare, DAGL formulează o opinie contrară pe
care o transmite, împreună cu proiectul de act normativ și cu EI, la Secretarul de Stat, căruia îi revine
responsabilitatea politică de a decide dacă o inițiativă va fi pusă pe agenda Consiliului. În practică,
scenariul acesta din urmă nu s-a întâmplat niciodată, DAGL preferând să convingă ministerele
inițiatoare să își îmbunătățească EIR.

În plus, la nevoie DAGL le oferă administrațiilor sprijin în elaborarea EIR și a altor rapoarte obligatorii.
Unitatea EIR este însărcinată cu gestionarea ghidurilor metodologice.60 Deși nu este prevăzută în mod
oficial, instruirea este văzută ca un element cheie al strategiei, pentru introducerea și diseminarea
instrumentului.

Capacități și resurse umane alocate OSR

59
A se vedea Legea 400/1988 privind Reglementarea activității Guvernului și organizarea Președinției
Consiliului de miniștri (OG 214 din 12 septembrie 1988); și Decretul legislativ nr 303/1999 (Art.6 privind
DAGL) (OG 205 din 1 septembrie 1999). Actuala Unitate EIR (Gruppo di lavoro AIR del Nucleo di valutazione e
verific degli investimenti pubblici, Nucleo AIR) a fost creată prin Decretul Președintelui Consiliului de miniștri
din 15 iulie 2009.
60
Ghidurile în vigoare în momentul de față au fost adoptate în 2017. A se vedea
http://presidenza.governo.it/DAGL/pdf/GuidaAIR.pdf.

46
Unitatea EIR este alcătuită din patru experți cu mandat pe patru ani, experți externi recrutați din afara
administrației publice italiene și selectați printr-un proces deschis și competitiv.

Activitatea de raportare a OSR

DAGL raportează anual Parlamentului cu privire la activitățile sale, implementarea EIR și evaluarea ex
post a inițiativelor guvernamentale.61

Scheme de evaluare a impactului și eficacității OSR

După cum s-a menționat, Biroul pentru calitatea legislației din cadrul Senatului realizează o funcție
importantă de monitorizare, comunicare și advocacy (promovare) cu privire la activitățile EIR ale
guvernului, emițând, de exemplu, „Buletine EIR” lunare.62

Acesta emite și studii analitice privind îmbunătățiri ale reformei de reglementare, în general (incluzând
aspectele EIR) din Italia, dar și de la nivelul UE și de pe plan internațional – nu neapărat legate de
performanța sau eficacitatea DAGL în sine.63

Evaluare generală a funcției de supervizare

În Italia, Președintele Consiliului de miniștri este responsabil în mod oficial cu reforma de

reglementare. Prin urmare, punctul focal pentru supervizarea reglementării l-a reprezentat, în mod
tradițional, centrul guvernului. Până în 2011 competențele directe aferente agendei pentru o mai
bună legiferare au fost împărțite între DAGL, Departamentul pentru administrație publică și
Departamentul pentru simplificarea normativă. O astfel de fragmentare a contribuit la rezultatele
limitate ale politicii generale de reglementare. În ultimii ani competențele au fost consolidate, mai
ales cele legate de simplificarea administrativă.

DAGL servește drept unic punct de referință atât pentru analizele ex ante cât și pentru cele ex post.
Prin urmare, a sprijinit constant Președintele Consiliului la coordonarea activității de reglementare a
guvernului și la asigurarea calității actelor normative generate.

De-a lungul anilor sistemul EIR din Italia a avansat și a avut rezultate mai bune la nivelul altor agenții
de reglementare – mai ales organismul de reglementare în domeniul gazelor naturale și al energiei
(AEEGSI); organismul de reglementare în domeniul telecomunicațiilor (AGCOM), autoritatea de
concurență (AGCM). În schimb, guvernul nu a reușit să consolideze rigoarea și relevanța abordării
bazate pe dovezi atunci când se inițiază propuneri legislative sau de reglementare.

Alte instituții îndeplinesc funcții importante de supervizare în Italia.

61
A se vedea lista rapoartelor începând cu 2013 la
http://presidenza.governo.it/DAGL/uff_studi/servizio_analisi_verifica.html.
62
A se vedea http://www.senato.it/leg/18/BGT/Schede/Dossier/Elenchi/39_1.htm.
63
A se vedea, de exemplu, raportul din 2018 privind simplificarea legislativă, disponibil la
http://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/01067179.pdf.

47
  În Parlament, Comitetul bipartizan pentru legislație (Comitato per la legislazione), fondat în
1997 și alcătuit din 10 membri ai Parlamentului, consiliază Camera Deputățiilor cu privire la
consecvența, simplitatea și claritatea redactării legislației propuse și cu privire la eficacitatea
măsurilor de simplificare. Comitetul emite o opinie pentru toate decretele transmise
Parlamentului, dar și pentru propunerile de acte de implementare și dereglementare ce
trebuie adoptate de Comitetele permanente. Anual Comitetul publică un Raport privind
legislația la nivel de administrație centrală, regiuni și UE. În Senat, Biroul pentru calitatea
legislației (Servizio per la qualità degli atti normativi) a fost creat în 2000, cu unități
responsabile pentru conformarea cu regulile privind elaborarea, pentru analiza EIR-urilor
emise de guvern și pentru analiza ex post a efectelor legilor. Acesta coordonează raportarea
periodică importantă privind activitățile de EIR, precum și studii mai analitice.64
 Rolul jucat de Consiliul de Stat Italian este unul mai puternic și mai influent. Ca parte a
mandatului său general, Consiliul de Stat îndeplinește o funcție de îndrumare, în calitate de
organism consultativ al Guvernului, dar și o funcție judiciară, asigurând legalitatea
administrației publice. Consiliul deține jurisdicție asupra actelor tuturor autorităților
administrative, exceptând cazul în care respectivele autorități au puteri discreționare. În ceea
ce privește procesul de reglementare în special, Consiliul trebuie consultat în mod obligatoriu
pentru toate proiectele legislative și de reglementări. În acest cadru, Consiliul de Stat
analizează și dă în mod oficial lumină verde directivelor și ghidurilor DAGL privind EIR și
evaluările ex post, emițând o opinie și recomandări.65 Consiliul mai verifică și calitatea EIR și
practicile de implicare a actorilor, și evaluează politica de reglementare.

Tabelul 6: Departamentul pentru afaceri legislative și juridice (Italia) – Tabel rezumativ

Caracteristici
1. Aria de aplicare a
sistemului EIR
2. Mecanisme de calibrare
3. Baza statutară OSR
4. Situare instituțională
5. Mandatul și atribuțiile OSR
6. Capacitățile OSR
Principalele observații
Integrată: acoperă impactul economic, social și de mediu
Atotcuprinzătoare: acoperă inițiativele de reglementare ale Guvernului și
ministerelor
Nu există o vizare oficială.
EIR realizate pentru Decrete (Acte normative de urgență) sunt mai simple.
DAGL creat printr-o lege (1988). Actuala Unitate EIR a fost creată printr-un
Decret al Președintelui Consiliului de Miniștri (2009).
Președinția Consiliului de miniștri
Validarea Planurilor EIR pe 6 luni ale ministerelor.
Analiza procedurii și a fundamentării proiectelor de EIR și a evaluărilor ex
post. Oficial opiniile nu sunt obligatorii, dar în fapt ministerele respectă
recomandările DAGL.
Deși nu sunt prevăzute oficial, instruire și consiliere privind metodologia EIR.
4 experți cu normă întreagă recrutați din afara administrației publice
(Unitatea EIR).

64
Pentru aceste două organisme parlamentare, a se vedea https://www.camera.it/leg17/50,repsectiv
http://www.senato.it/Leg18/2971?voce_sommario=103,
65
A se vedea, de exemplu, opinia Consiliului de Stat pe proiectul de Decret Guvernamental 2017, disponibilă la
http://www.osservatorioair.it/wp-content/uploads/2017/06/parere-AIR-n.-1458-del-19-giugno-2017.pdf.

48
7. Activitatea de raportare a
OSR
8. Eficacitate OSR
9. Evaluare generală
Funcții de supervizare exercitate de DAGL
Conformitate
Coordonare
Îndrumare și activități de
dezvoltare a capacității
Advocacy și raportare
Rapoarte anuale pentru Parlament.
Rapoarte periodice ale serviciilor din Parlament privind performanța
sistemului de EIR al guvernului, deși nu neapărat asupra activității/eficacității
DAGL.
Capacitate destul de scăzută a DAGL de a îmbunătăți capacitatea de EIR din
ministerele de linie (în general agențiile de reglementare italiene oferă
dovezi și analize de o calitate mai bună).
Rol important al Consiliului de Stat.
Servicii de monitorizare importante în Camera Deputaților și Senat.
DA. DAGL analizează conformitatea și robustețea analizelor din EIR-urile
transmise pentru analiza sa.
DA. DAGL interacționează cu ministerele pentru a promova aplicarea
metodologiilor.
DAGL reprezintă Italia la forumurile internaționale pentru o mai bună
legiferare.
DA. DAGL emite îndrumări pentru EIR (și evaluarea ex post) și organizează
dezvoltarea capacității.
DA. DAGL raportează anual.
49
V.5. Biroul pentru Legislație Guvernamentală (Croația)

Aria de aplicare a sistemului EIR

Croația și-a modernizat recent sistemul EIR, prin adoptarea unei legi ce vizează acest domeniu, în
2017.66 Această lege a confirmat gama largă de tipuri de impact pe care ministerele de resort și
agențiile de reglementare trebuie să le evalueze atunci când propun o nouă legislație primară. Aceste
evaluări trebuie să acopere considerații de ordin economic, social și de mediu, precum și implicațiile
pentru drepturile omului, aspectele de gen și alte tipuri de impact.

Cu toate acestea, rămâne o dihotomie puternică în ceea ce privește procesul de elaborare a legislației
secundare (ministeriale); în cazul acesteia din urmă, aplicarea bunelor practici și a instrumentelor de
reglementare rămâne neorganizată. În acest caz, cerințele aplicabile la nivelul întregului guvern impun
doar un Test IMM.

Mecanisme de calibrare a eforturilor analitice

Un proces cu două niveluri determină necesitatea realizării unei EIR complete, spre deosebire de EIR
inițială obligatorie. Aceasta din urmă se elaborează pentru fiecare punct inclus în Planul integrat anual
de activitate legislativă al Guvernului. Cu toate acestea, în practică, EIR inițială nu explorează pe deplin
următoarele aspecte: (a) care este problema; (b) dacă este necesară intervenția guvernului; (c) dacă
intervenția trebuie să ia forma unei măsuri legale sau a unei soluții non-legislative. În consecință, EIR
inițiale nu servesc ca instrumente complete de planificare și comunicare pentru luarea unor decizii
bazate pe dovezi.67

Necesitatea realizării unei EIR complete se stabilește pe baza rezultatelor EIR inițiale. Filtrul folosit
pentru a decide demararea unei EIR complete include două criterii - dimensiunea populației afectate
(agenți economici); și importanța impactului direct (asupra agenților economici) - și se bazează pe
considerente calitative. Mai precis, o EIR completă este necesară în cazul în care există:
 Un impact direct semnificativ și un număr mic de părți interesate afectate;
 Un impact direct semnificativ și un număr mare de părți interesate afectate; și
 Un impact direct nesemnificativ și un număr mare de părți interesate afectate.

Combinațiile stabilite sunt raportate pentru fiecare dintre tipurile de impact direct ale proiectului de
propunere legislativă, în formularul EIR inițiale. Dacă este necesară o EIR completă, ministerul care
propune respectiva reglementare stabilește în detaliu rezultatele sau modificările care trebuie
obținute prin proiectul de act normativ; analizează în detaliu efectele directe identificate în EIR inițială,
eventual luând în considerare soluții alternative (non-legislative); efectuează un Test IMM, dacă este
necesar (inclusiv prin aplicarea calculelor modelului costului standard); și stabilește calendarul și

66
A se vedea legea privind evaluarea impactului actelor normative (Monitorul Oficial 44/2017).
67
Două motive principale contribuie la acest neajuns - timpul, de obicei foarte scurt, pe care îl au angajații
ministerului pentru întocmirea rapoartelor de EIR inițială (și faptul că rapoartele sunt produse, în principal,
de către funcționari neinstruiți); și, de asemenea, faptul că documentele nu se concentrează suficient pe
descrierea (de asemenea, prin dovezi cantitative) contextului și a problemei aflate în discuție și pe elaborarea
în detaliu a motivației intervenției guvernamentale.

50
criteriile de bază pentru evaluarea proiectelor de propuneri legislative și se ocupă de alte probleme
conexe.

Similar procesului EIR, de asemenea, Testul IMM include două iterații, cu OSR (vezi mai jos), dar
mecanismul de prag nu este aplicat în mod sistematic cu raportare directă la dimensiunea IMM-ului.

Baza statutară a OSR

Principalele OSR din Croația sunt Biroul pentru Legislație Guvernamentală (GLO) și Serviciul
Independent pentru Mediul de Afaceri (SIMA) din cadrul Ministerului Economiei, Antreprenoriatului
și Artizanatului. Rolul și responsabilitățile lor sunt destul de clar delimitate, fiind prevăzute în bazele
statutare. Dispozițiile care reglementează responsabilitățile celor două instituții sunt menționate în
Legea privind guvernul, adoptată de Parlamentul croat în decembrie 2011. Regulamentul
guvernamental privind GLO prevede domeniul de activitate, organizarea internă și procesele GLO,
numele unităților de organizare interne, numărul orientativ de funcționari publici și alte aspecte
relevante pentru activitatea GLO. SIMA este înființat în baza Regulamentului guvernamental privind
organizarea internă a Ministerului Economiei, Antreprenoriatului și Artizanatului.68

Situare instituțională a OSR

GLO este situat în centrul Guvernului. SIMA se află în cadrul Ministerului Economiei,
Antreprenoriatului și Artizanatului.

Mandatul și aria de acoperire a activităților OSR

Conform Legii EIR din 2017 și a Regulamentului din 2019 privind GLO, principalele activități pe care le
desfășoară GLO în ceea ce privește EIR sunt:
 Coordonarea și monitorizarea pregătirii și implementării Planului anual de activități
normative;
 Coordonarea sistemului EIR și îndeplinirea atribuțiilor ce revin Biroului în temeiul Legii EIR,
inclusiv revizuirea tuturor evaluărilor preliminare și a rapoartele EIR complete; oferirea de
consultanță și emiterea unui aviz formal privind calitatea EIR; și
 Pregătirea și punerea în aplicare a programelor de pregătire profesională pentru funcționarii
publici și alte părți interesate în domeniul EIR și în domeniul elaborării legislației.

GLO gestionează, de asemenea, o fereastră centrală de informare de tip one-stop shop cu privire la
sistemul EIR din Croația.69 De asemenea, coordonează portalul central pentru consultări (e-
Savjetovanja) și oferă instruire funcționarilor publici care folosesc acest portal.

68
A se vedea art. 27 din Legea privind guvernul (Monitorul Oficial 150/11, 119/14, 93/16), așa cum a fost
implementat prin Regulamentul Guvernamental privind Oficiul Legislativ (Monitorul Oficial 63/19); și art.
155–157 din Regulamentul privind organizarea internă a Ministerului Economiei, Antreprenoriatului și
Artizanatului (Monitorul Oficial 14/17, 90/17 și 79/19).
69
A se vedea https://zakonodavstvo.gov.hr/procjena-ucinaka-propisa/215.

51
În ceea ce privește planificarea, GLO monitorizează în mod regulat conformitatea dintre activitățile
ministerelor de resort și intențiile anunțate, și urmărește acțiunile în desfășurare aferente dosarelor
întârziate.

În ceea ce privește procesul EIR, aria activităților GLO se limitează la elaborarea și adoptarea
proiectelor de legislație primară. GLO nu poate împiedica o reglementare să meargă înainte dacă nu
sunt abordate preocupările privind analiza și dovezile furnizate. Cu toate acestea, poate solicita
amânarea reglementării. În practică, de obicei, administratorii respectă solicitările GLO de
îmbunătățire a calității EIR. GLO poate solicita unui minister să ia în considerare elaborarea unei EIR
complete.

În ceea ce privește SIMA, trebuie menționate două procese distincte. Un proces se referă la elaborarea
inițiativelor privind legislația primară. În acest context, SIMA este implicat în evaluarea timpurie a
considerațiilor preliminare referitoare la IMM-uri (EIR inițiale) prezentate de ministerele de resort.
SIMA este, de asemenea, implicat în cazul în care se efectuează un Test IMM, ca parte a unei EIR
complete. În ambele cazuri, SIMA emite un aviz în atenția GLO cu privire la adecvarea evaluărilor (și a
calculelor).

Al doilea proces EIR care implică SIMA se referă la legislația secundară. În acest sens, SIMA este
„singura autoritate însărcinată cu controlul” atunci când este vorba de analiza Testelor IMM obligatorii
(care pot fi însoțite de calcule MCS) efectuate de către ministere cu privire la proiectele lor de legislație
secundară. Legiuitorii trebuie să pregătească testul IMM preliminar, prin completarea unui formular
dedicat, și să îl înainteze SIMA spre analiză și control calitativ, împreună cu proiectul de act normativ
propus. Formularul trebuie semnat de către șeful organismului administrativ care propune o nouă
reglementare, sau de către un adjunct al acestuia. Unitatea trebuie să emită un aviz cu caracter
obligatoriu și să își dea aprobarea. Unitatea nu are un instrument de filtrare propriu pentru a diferenția
tipurile de teste IMM care trebuie efectuate cu privire la legislația secundară propusă.

SIMA coordonează, de asemenea, „Planul de acțiune pentru reducerea poverii administrative” și oferă
îndrumare și instruire funcționarilor publici cu privire la testele IMM și metodologia MCS.

Capacități și resurse umane alocate OSR

GLO are aproximativ 20-25 de experți, majoritatea, dacă nu toți, având pregătire juridică. Atribuțiile
lor principale sunt analiza tehnică și redactarea, iar atribuțiile aferente EIR sunt subsidiare.

SIMA este format dintr-un departament pentru suport analitic și metodologic, și un departament
pentru sprijinirea sectorului de afaceri și cooperare europeană. Fiecare departament are trei angajați,
cu un nivel inegal (în general redus) de expertiză cu privire la principiile și instrumentele de bune
practici în domeniul legislativ sau la analiza economică a legislației. Cea mai mare parte a volumului
de muncă al unității, aproape 90%, este asigurată de Departamentul de sprijin analitic și metodologic.
În practică, însă, activitatea nu este atât de strict împărțită între departamente. Doar doi angajați sunt
alocați pentru atribuții legate de activitățile de evaluare și monitorizare a testelor IMM.

Activitatea de raportare a OSR

52
La trei ani de la implementarea cadrului legislativ din 2012, GLO, în calitate de organism de coordonare
desemnat, și-a evaluat eficiența în raportul privind implementarea strategiei EIR 2013-15. Raportul a
evaluat succesul proiectului în ceea ce privește realizarea obiectivelor sale, oferind și o privire analitică
de ansamblu asupra implementării sistemului EIR din 2012. Recomandările raportului, precum și
exemplele de bune practici ale altor membri ai UE și ale Comisiei Europene au inspirat noul cadru EIR,
elaborat ulterior de GLO. Scopul a fost de a simplifica procesul EIR și de a consolida în continuare rolul
GLO de supervizare a calității, pentru a sprijini îmbunătățirea procesului legislativ.

Pe baza contribuțiilor produse și prelucrate de GLO, Guvernul raportează anual cu privire la punerea
în aplicare a planului anual de activități normative,70 de EIR și de consultări publice.71 GLO raportează
activitățile planificate și executate, precum și bugetul său anual pe bază anuală. 72

SIMA nu dispune de resurse pentru a urmări implementarea regimului testelor IMM. Cu toate acestea,
contribuie la raportarea de către Ministerul Economiei privind realizarea Planului de acțiune pentru
reducerea poverii administrative.

Scheme de evaluare a impactului și eficacității OSR

În Croația nu există, în prezent, mecanisme structurate de analiză și evaluare.

Evaluare generală a funcției de supevizare

Prima acțiune concretă întreprinsă de guvernul croat în vederea dezvoltării unui sistem EIR 73 datează
din 2005, în urma unei inițiative a Ministerului Finanțelor. La acea dată, evaluarea se limita la impactul
asupra bugetului, sănătății și mediului. A urmat imediat un exercițiu de simplificare a legislației, în
2006. A existat o primă încercare de creare a unui organism de coordonare la nivelul întregului guvern,
între 2007 și 2009, dar biroul de coordonare a sistemului EIR de la acea dată a fost închis din cauza
reducerilor bugetare și a măsurilor de austeritate.

Al doilea pas semnificativ către crearea unui cadru EIR cuprinzător a fost realizat în 2010, odată cu
înființarea GLO, care a beneficiat de sprijinul inițial al OCDE SIGMA, precum și de programele de
înfrățire cu Marea Britanie și Estonia (2014).

În prezent, în Croația, deși sunt distribuite între mai multe organisme guvernamentale, funcțiile de
supervizare a reglementării sunt relativ bine concepute, bazându-se pe procedurile stabilite. Cu toate
acestea, o serie de provocări împiedică eficacitatea eforturilor depuse în vederea unor producerii de
reglementări de înaltă calitate. Printre acestea, următoarele se referă în mod direct la modul în care
funcționează OSR-urile croate:

70
Pentru anul 2019, a se vedea https://zakonodavstvo.gov.hr/godisnji-plan-normativnih-aktivnosti/229.
71
A se vedea, de exemplu, raportul din 2018 https://savjetovanja.gov.hr/vijesti/izvjesce-o-provedbi-
savjetovanja-sa-zainteresiranom-javnoscu-u-postupcima-donosenja-zakona-drugih-propisa-i-akata-u-
2018/1209.
72
A se vedea https://zakonodavstvo.gov.hr/dokumenti-10/10.
73
Pentru cea mai recentă analiză cuprinzătoare a sistemului croat de îmbunătățire a reglementării, a se vedea
OCDE (2019c).

53
 GLO este ancorat solid în cadrul centrului guvernului, dar mandatul său permite analiza EIR
numai pentru legislația primară. Gestionează o abordare relativ rudimentară a pragurilor,
ceea ce îngreunează înțelegerea completă (și, în consecință, chestionarea ) a informațiilor
furnizate de ministerele de resort atunci când depun EIR inițiale. La rândul său, acest aspect
face posibile potențiale interpretări discreționare ale criteriilor, precum și riscul de a trece cu
vederea posibile inițiative semnificative care ar merita să beneficieze de o evaluare completă
a impactului. Drept urmare, poverile mari care decurg din legislația secundară nu sunt
verificate.
 Guvernul a adoptat o „Strategie de evaluare a impactului reglementărilor (2018-2023)”, care
prevede dezvoltarea pe termen lung a sistemului EIR și a fezabilității și obiectivelor sale,
îmbunătățirea calității reglementărilor și dezvoltarea capacității administrative. Cu toate
acestea, faptul că strategia nu este pusă în aplicare în mod optim și comunicată central
afectează negativ activitatea celeilalte OSR croate relevante, SIMA, care face parte din
Ministerul Economiei. Un exemplu de repercusiune negativă a lipsei unui angajament deplin
față de implementarea principiilor unei bune reglementări și de îmbunătățirea procesului
decizional bazat pe dovezi este faptul că, deși Testul IMM este obligatoriu pentru toată
legislația secundară, rapoartele SIMA sunt emise doar în 30% din cazuri (în jur de 100 din
aproximativ 300 în fiecare an). SIMA nu dispune decât de un capital politic redus pentru a
remedia acest aspect. Unitatea este echipată insuficient pentru a îndeplini atribuțiile care îi
revin în prezent. Datorită relației neclare cu ministerele de resort, personalul SIMA este
adesea solicitat să își demonstreze afirmațiile cu privire la necesitatea unor analize sau calcule
suplimentare pentru un anumit Test IMM, prin colectarea directă de date și procesarea de
dovezi.
 Legea EIR din 2017 impune ministerelor de resort să numească „coordonatori EIR” individuali
pentru a facilita cooperarea strânsă cu GLO în organizarea planificării legislative. În plus, este
de așteptat ca coordonatorii EIR să asiste departamentele tehnice în realizarea EIR și a testelor
IMM. De asemenea, aceștia produc propriile evaluări de impact, dacă li se repartizează o
propunere legislativă. Deși acest aspect reflectă bunele practici internaționale, potențialul
rețelei de coordonatori EIR nu a fost valorificat până acum. Coordonatorii EIR nu sunt
încorporați în „unități” desemnate. Ei nu au, în mod necesar, mai multă experiență decât
colegii lor în ceea ce privește aspectele conceptuale și metodologice ale instrumentului.
Aceștia tind să interpreteze rolul lor în primul rând ca posturi de „tablou de comandă” pe
interfața dintre departamentele tehnice responsabile cu propunerea și GLO (sau SIMA). În
funcția lor de prim serviciu de asistență, ei tind, în cel mai bun caz, să îi asiste pe cei ce
redactează EIR în interpretarea cerințelor procedurale și în completarea formularelor.
Coordonatorii EIR nu par să fi beneficiat de o pregătire mai solidă sau diferită de a altor colegi
cu privire la EIR, MCS sau Testul IMM, iar numirea lor nu a fost decisă în consultare cu GLO (și
SIMA).
 O altă limitare la nivelul supervizării reglementării în Croația o reprezintă termenele, adesea
scurte, pentru analize, cauzate de frecvența ridicată cu care se recurge la procedurile de
urgență. Aceasta înseamnă că ministerele tind să lanseze inițiative legislative care nu au fost
inițial incluse în Planul integrat de activitate legislativă al Guvernului. În astfel de cazuri,
ministerul trebuie să efectueze EIR și să aștepte consultările inițiale pentru o perioadă mai
scurtă (doar 15 zile, în loc de termenul obișnuit, de 30 de zile), perioadă în care atât GLO, cât
și SIMA trebuie să realizeze, de asemenea, analiza acestora. SIMA trebuie să înainteze GLO un
aviz privind testul IMM și calculele MCS în termen de cinci zile de la primirea EIR inițiale.

54
 Tabelul 7: Biroul pentru Legislația Guvernului (Croația) - Tabel rezumativ
Caracteristici
1. Aria de aplicare a
sistemului EIR
2. Mecanisme de calibrare
3. Baza legală a OSR
4. Situarea instituțională
5. Mandatul și atribuțiile OSR
6. Capacitățile OSR
7. Activitate de raportare a
OSR
8. Eficiența OSR
9. Evaluare generală
Funcțiile de supervizare exercitate de GLO
Conformitate
Coordonare
Activități de îndrumare și
consolidare a capacității
Advocacy și raportare
Observații principale
Integrat: acoperirea impactului economic, social și de mediu.
EIR se limitează la propunerile de legislație primară - Testul IMM este
obligatoriu și în cazul legislației secundare.
Regim cu două niveluri (EIR inițială + EIR completă)
Pragurile sunt calitative.
GLO este înființat prin lege (2011).
SIMA este înființat prin lege (2017).
GLO este situat în centrul Guvernului.
SIMA este situat în Ministerul Economiei, Antreprenoriatului și Artizanatului.
GLO este responsabil cu EIR (și procesul care reglementează inițiativele de
legislație primară). Revizuiește proiectele de EIR și organizează consolidarea
capacității.
SIMA este responsabil cu testele IMM și calculele MCS.
GLO se bazează pe 20-25 experți, care au EIR ca sarcină subsidiară.
În SIMA, 2 FTE (echivalent normă întreagă) lucrează la recenzii ale testelor
IMM.
GLO raportează anual cu privire la realizarea EIR, precum și la activitățile sale.
SIMA nu raportează extern.
Nu există mecanisme în vigoare.
Sistemul EIR croat prezintă cele mai multe caracteristici de bune practici, dar
este implementat la un nivel sub-optim. GLO aplică mai degrabă
conformitatea procedurală, dar nu a reușit să genereze schimbări reale (în
direcția unor analize mai relevante bazate pe dovezi). SIMA nu are capacități
pentru a-și aplica în mod corespunzător mandatul său restrâns.
DA. GLO analizează conformitatea și robustețea proiectelor de EIR. SIMA
face același lucru pentru proiectele de teste pentru IMM-uri.
DA. GLO aplică și promovează conformarea cu prevederile politicii de
reglementare.
Atât GLO, cât și SIMA reprezintă Croația în cadrul forurilor internaționale
pentru o mai bună reglementare.
DA. GLO emite linii directoare. Atât GLO, cât și SIMA oferă instruire.
DA. GLO publică rapoarte anuale.
55
V.6. Departamentul pentru calitate legislativă (Estonia)

Aria de aplicare a sistemului EIR

Regulile Guvernului Republicii Estoniene privind buna legislație și tehnicile legislative 2011 (Hea
õigusloome ja normitehnika eeskiri, abbr. HÕNTE)74 descriu pașii procesului legislativ ce trebuie urmați
pentru a asigura calitatea și eficacitatea legiferării în Estonia.

HÕNTE prevede că informațiile privind EIR trebuie incluse în Memorandumul executiv ce va fi atașat
proiectului de act normativ. Impactul ce va fi evaluat acoperă toate categoriile (economic, social și de
mediu). EIR trebuie să ofere informații despre următoarele elemente:
 Persoana care dispune și persoana care realizează evaluarea de impact, experții implicați și
instituțiile non-guvernamentale;
 Problema ce va fi analizată, scopul analizei și problema ce fi examinată;
 Motivele selectării metodei de analiză;
 Informațiile folosite, activitățile analitice și rezultatele analizei;
 Impactul pozitiv și cel negativ al posibilelor opțiuni de politică;
 Un rezumat și o opțiune de politică care se potrivește cel mai bine pentru a atinge scopul;
 Obligația de a trimite o evaluare de impact ex-post, planul de activitate pentru pregătirea
acesteia, inclusiv data estimată pentru realizarea acesteia, principalele tipuri de impact și
criterii de evaluare, sau justificarea inexistenței necesității de a realiza o evaluare ex-post.

Mecanisme de calibrare a eforturilor analitice

HÕNTE a stabilit mecanisme prin care se planifică și se diferențiază tipurile de EIR ce vor fi realizate.

Mai întâi ministerul inițiator elaborează o „intenție legislativă”. Documentul descrie problema ce va fi
rezolvată, analizând opțiunile de politică și stabilind, la modul general și preliminar, impactul potențial.
Mai exact, notele cu intenția legislativă trebuie să includă următoarele secțiuni:
 Domeniul sau problema ce trebuie rezolvată și grupul țintă;
 Scopul;
 Posibile opțiuni de politică pentru rezolvarea problemei, comparație între opțiuni și opțiunea
preferată;
 Compatibilitatea opțiunii de politică selectată cu actualul sistem legal;
 Opțiuni de politică pentru rezolvarea problemei, în țările cu o ordine socială și un sistem legal
similar celor din Estonia;
 Descrierea și structura instrumentului legal planificat, inclusiv stabilirea nivelului de
reglementare, data estimată pentru finalizarea proiectului (draft) și perioada de valabilitate
recomandată pentru instrumentul legal;

74
A se vedea https://www.riigiteataja.ee/en/eli/508012015003/consolide.

56
  Ce impact semnificativ ar putea însoți implementarea Actului normativ (în funcție de frecvența
și aria de acoperire a impactului, de dimensiunea grupului țintă și de riscul unui impact
nedorit);
 Cum va fi analizat impactul semnificativ asociat și motivul pentru care anumite impacturi
asociate nu vor fi analizate;
 Plan de acțiune pentru pregătirea ulterioară a proiectului de Act; și
 Alte circumstanțe relevante pentru soluționarea problemei.

Apoi EIR preliminare sunt pregătite pentru toată legislația primară și pentru reglementările
subsecvente. Pentru reglementările cu impact semnificativ se realizează EIR mai amănunțite, care
îmbracă forma unui „concept” (spre deosebire de „memorandumul explicativ” obișnuit) și sunt
atașate proiectului de act normativ. Conceptul este elaborat după aprobarea intenției legislative și
înainte de a stipula prevederile proiectului de act normativ, dacă se așteaptă ca inițiativa legislativă să
aibă o „importanță fundamentală” în sistemul legal estonian. Conceptul este similar cu cel al
memorandumului, variind gradul de detaliere din descrierea problemei și impacturile evaluate. Cu
toate acestea, rămâne la latitudinea ministerului inițiator să stabilească dacă inițiativa sa are sau nu
importanță fundamentală.75

Baza statutară a OSR

Rolul Diviziei pentru Calitate Legislativă (LQD), în calitate de principal OSR din Estonia, este prevăzut
în Legea Guvernului Estonian (paragraf 59, subsecțiunea 1), în timp ce „Liniile directoare pentru
elaborarea politicii legislative până în 2018” stabilesc că Ministerul de Justiție va fi instituția
responsabilă de procesul legislativ și de calitatea proiectelor de lege, și emit mandatul acesteia pentru
supervizare.76

Situare instituțională a OSR

LQD este localizat la nivelul Ministerului de Justiției.

Mandatul și aria de acoperire a activităților OSR

În momentul de față Ministerul de Justiție deține portofoliul general și responsabilitatea pentru

promovarea reformei procesului de reglementare din Estonia. Activitățile asociate se desfășoară, în
cea mai mare parte, prin intermediul LQD. Mai exact, LQD:
 A fost însărcinat cu proiectarea și îmbunătățirea sistemului de EIR de-a lungul timpului, inclusiv
aranjamentele procedurale aferente și materialul de îndrumare metodologică 77 pentru
elaborarea evaluărilor.

75
A se vedea https://www.apgads.lu.lv/fileadmin/user_upload/lu_portal/apgads/PDF/Juridiska-
zinatne_Law/Juridiska-zinatne-12/11-jull.12-Kaugia.pdf
76
A se
vedeahttps://www.just.ee/sites/www.just.ee/files/guidelines_for_development_of_legislative_policy_until_
2018.pdf, mai ales paragrafele 18 și 19.
77
Metodologia pentru evaluarea impactului (în estoniană) este disponibilă aici:
https://www.just.ee/sites/www.just.ee/files/elfinder/article_files/mojude_hindamise_metoodika.pdf.

57
  Analizează EIR și evaluările ex-ante asociate inițiativelor legislative primare (în timp ce
responsabilitatea pentru analizarea evaluărilor strategiilor guvernamentale, a negocierilor UE
și a reglementărilor subsecvente revine Guvernului. În acest context LQD analizează calitatea
EIR și are puterea de a le trimite înapoi ministerului promotor pentru revizuire și îmbunătățiri,
dacă se consideră că calitatea acestora nu este corespunzătoare.
 Servește drept organism de reglementare pentru evaluările ex-post (împreună cu Parlamentul
și Departamentul juridic din cadrul Cabinetului de Guvern)
 Organizează seminare și instruiri, introducând sistemul EIR, cadrul legal al acestuia și
metodologiile sale.
 Reprezintă autoritățile estoniene în cadrul forumurilor internaționale pentru o mai bună
legiferare, precum Comitetul pentru politici de reglementare al OCDE și Grupul la nivel înaint
privind o mai bună legiferare al Comisiei Europene.

LQD se asigură că toate ministerele realizează EIR conform cerințelor legale prevăzute în HÕNTE și
sprijinite de o metodologie adoptată oficial de Guvern ca ghid practic pentru implementarea EIR.

În cadrul controlului calității intențiilor legislative și proiectelor de propuneri (și a EIR), LQD le poate
cere ministerelor de linie să includă o clauză de revizuire – i.e. cerința ca respectiva inițiativă legislativă
să fie evaluată ex-post (de obicei la 2-3 de la intrarea în vigoare). Atunci când se realizează evaluarea
ex-post, ministerul o prezintă Cabinetului, Parlamentului, LQD și actorilor interesați. LQD nu
controlează însă calitatea evaluării.

Capacități și resurse umane alocate OSR

LQD are 2 coordonatori RIA, un efectiv de aproximativ 14 persoane și un buget de aproximativ 300.000
Euro.

Activitatea de raportare a OSR

Pornind de la activitatea LQD, Ministerul de Justiție raportează anual în Parlament modul în care
Guvernul aplică principiile unei bune legiferări, inclusiv conformarea cu EIR și practicile de implicare a
actorilor, cu cerințe și standarde procedurale.

În acest sens, LQD monitorizează aplicarea mai multor indicatori atât pentru inițiativele legislative cât
și pentru proiectele de lege. Calitatea este verificată parțial prin intermediul indicatorilor calitativi –
e.g. în ce măsură documentele sunt aliniate cu legislația existentă; modificarea previzionată în ceea
ce privește povara administrativă impusă companiilor și cetățenilor; dacă este suficientă o EIR
preliminară (simplă) sau dacă ar trebui așteptate impacturi mai semnificative; dacă este/ar trebui
planificată o evaluare ex-post, etc. Divizia ține și o evidență a numărului de EIR realizate de ministere;
câte dintre acestea sunt analizate și procentul solicitărilor de retrimitere.

Scheme de evaluare a impactului și eficacității OSR

Nu există o evaluare structurată a activității de supervizare a Ministerului de Justiție.

Evaluarea generală a funcției de supervizare

58
Funcțiile de supervizare a reglementării sunt de bine integrate în procesul de legiferare al Guvernului
estonian. Parlamentul (Riigikogu) și-a modificat „Regulile pentru proiectele de acte normative în
procedurile legislative” din 1993 pentru a include și EIR ca pas necesar al procesului de legiferare. În
1996 Guvernul a emis Reguli tehnice asociate (modificate în 2000), care impun obligativitatea EIR.
Începând cu 2005, ca urmare a angajamentelor politice ale coaliției de guvernare, ministerele au primit
posibilitatea de ajusta principala metodologie prevăzută în Regulile tehnice, pentru a reflecta cât mai
bine domeniul lor și portofoliul lor de politici. Însă de la început Guvernul a fost însărcinat cu
coordonarea eforturilor EIR la nivel de Guvern, o completare firească a atribuțiilor sale de entitate
care asigură calitatea documentelor legale și redactarea unei bune legislații.78

Ministerul de Justiție este implicat în două etape ale procesului. În primul rând, păstrează legătura cu
ministerul promotor după ce acesta din urmă a elaborat intenția legislativă și a consultat alte
departamente ale Guvernului și publicul în legătură cu aceasta. În al doilea rând, Ministerul de Justiție
analizează propunerea trimisă de ministerul promotor. Această propunere a fost transmisă anterior
pentru consultări inter-guvernamentale și publice (faza oficială de coordonare).

În cadrul procesului de coordonare a unui proiect de propunere, fiecare minister ar trebui să verifice
calitate EIR din domeniul său de competență. Ministerul de Justiție controlează, oferă feedback și
îndrumare privind calitatea generală a evaluărilor de impact realizate pentru legislația primară.

Deși funcția de analiză realizată de Ministerul de Justiție este cea mai fundamentală funcție de
supervizare derulată în Estonia, fiind completată de două organisme suplimentare. Unitatea de
Strategie din cadrul Cabinetului Guvernului coordonează EIR pentru strategiile guvernamentale,
documentele de politică și inițiativele UE, dar și interacțiunea cu actorii în procesul de elaborare a
politicilor de la nivelul întregului administrații. Departamentul legal și de cercetare din cadrul
Parlamentului eston oferă opinii și îndrumări cu privire la calitatea proiectelor de lege, la solicitarea
comitetelor parlamentare.

Tabelul 8: Departamentul pentru Calitate Legislativă (Estonia) – Tabel rezumativ

Caracteristici
1. Aria de aplicare a
sistemului EIR
2. Mecanisme de vizare
3. Baza statutară OSR
4. Situare instituțională
5. Mandatul și atribuțiile OSR
Principalele observații
Integrată: acoperă impactul economic, social și de mediu.
Atotcuprinzătoare: acoperă legislația primară și legislația secundară
selectată.
Ministerele trebuie mai întâi să elaboreze o „inițiativă legislativă”, EIR-uri
preliminare și EIR-uri mai aprofundate (sub forma unui „concept” ce va fi
atașat proiectului de act normativ).
Liniile directoare ale Guvernului pentru elaborarea politicilor legislative până
în 2018.
Ministerul de Justiție.
Ministerul de Justiție promovează agenda generală pentru o mai bună
legiferare.

78
Pentru o perspectivă istorică a Bunei legiferări și a EIR în Estonia, a se vedea Risteska (2011) și Kasemets
(2018).

59
 LQD gestionează sistemul de EIR, analizează EIR-urile realizate pentru
inițiativele de legislație primară. Opiniile negative ale LQD au caracter
obligatoriu. LQD realizează activități de dezvoltare a capacității și informare.
LQD poate cere includerea unei clauze de revizuire în propunere.
2 coordonatori EIR și un personal cu aproximativ 14 persoane.
6. Capacitățile OSR
Buget: aproximativ 300.000 Euro.

7. Activitatea de raportare a Ministerul de Justiție raportează anual către Parlament (cu contribuții din
OSR partea LQD).

8. Eficacitate OSR Nu există mecanisme formale sau sistematice.

LQD este esențial pentru supervizare, fiind implicat în două etape ale
procesului: mai întâi atunci când ministerul promotor transmite intenția
9. Evaluare generală
legislativă, și apoi atunci când coordonează contribuțiile și analizele
individuale ale ministerelor pe proiectele de EIR.
Funcțiile de supervizare realizate de LQD
Conformitate DA. LQD analizează calitatea proiectelor de EIR pentru inițiativele legislative.
DA. LQD promovează conformitatea cu procedurile și promovează
coordonarea interministerială.
Coordonare
Reprezintă Estonia în cadrul forumurilor internaționale pentru o bună
legiferare.

Îndrumare și activități de
DA. LQD emite manuale metodologice, organizează și livrează instruiri.
dezvoltare a capacității

DA. LQD elaborează și contribuie la ajustarea sistemului de EIR.

Advocacy și raportare
LQD contribuie la raportul privind buna legiferare a Ministerului de Justiție.

60
V.7. Rezumatul experiențelor internaționale

Experiențele internaționale constituie o bază valoroasă cu ajutorul căreia Guvernul României poate
evalua contextul intern actual, împreună cu diversitatea practicilor ce reies din analiză. 79 În termeni
mai ampli, analiza din acest capitol indică următoarea imagine generală:
 Există o tendință clară de a formaliza OSR, prin legislație.80
 Toate OSR-urile analizează conformitatea proiectului de rapoarte EIR cu cerințele procedurale
și robustețea analitică a acestora.
 Toate emit opinii cu caracter obligatoriu și au puterea de a trimite înapoi EIR-urile de o calitate
slabă (în afară de BRC din Suedia).
 Toate OSR-urile desfășoară funcții suplimentare de supervizare, pe lângă asigurarea și
verificarea conformității. Patru dintre acestea (NRCC, DAGL GLO și LQD) acoperă toate tipurile
de funcții descrise în acest raport ( a se vedea Secțiunea III.1.).81
 Toate raportează activ activitățile desfășurate și performanța sistemului de EIR. În plus,
îndeplinesc și funcția de interfață la nivel internațional pentru agenda privind o mai bună
legiferare, în unele cazuri împreună cu alte organisme și instituții.
 Capacitățile OSR-urilor analizate variază, deoarece unele includ „membri” care sunt sprijiniți
de un secretariat. Însă în medie numărul experților implicați în analiza EIR este de 10 FTE
(angajați cu normă întreagă) – extremele sunt DAGL din Italia (doar 4 FTE – echivalent normă
întreagă) și NRCC din Germania (15 FTE – echivalent normă întreagă).
 Numărul propunerilor analizate de OSR variază semnificativ, media fiind de 120 de propuneri
analizate pe an.

79
Trebuie menționat faptul că OSR-urile selectate pentru analiză nu constituie, în sine, bune practici absolute.
În schimb ele reflectă abordarea și evoluția din fiecare țară în ceea ce privește organizarea funcției de
supervizare, precum și lecțiile care pot fi valoroase pentru România.
80
Cu excepția Estoniei, unde principalele funcții de supervizare ale Ministerului de Justiție sunt tipulate într-o
lege, însă prevederile privind LQD sunt descrise în Linii directoare ale Guvernului, cel puțin atribuirea analizei
proiectelor de EIR și a raportării anuale privind performanța EIR a Guvernului, în aria de acoperire a fiecărui
sistem EIR.
81
RSB din cadrul Comisiei Europene nu derulează activități de coordonare și contribuie doar parțial la
elaborarea ghidurilor și a manualelor. BRC din Suedia nu asigură coordonare ministerială și nici nu emite
îndrumare metodologică.

61
V. ACTUALELE MECANISME DE SUPERVIZARE A REGLEMENTĂRII
DIN ROMÂNIA

Acest capitol face un inventar al stadiului actual al supervizării reglementării din România. Analiza este
organizată pe dimensiunile analitice descrise în introducere, fiind completată de o evaluare generală.

IV.1. Aria de acoperire a sistemului de EIR

În România, cu doar câteva excepții predefinite, toate propunerile guvernamentale sunt supuse
unui proces „de fundamentare”.82 Cerințele formale stabilesc o abordare integrată pentru evaluările
de impact, care acoperă identificarea și evaluarea impacturilor ce afectează economia, societatea și
mediul. Cerințele aferente reglementării acoperă și documentele de politică publică. Respectând
bunele practici internaționale, sistemul de evaluare a impactului din România este și el
atotcuprinzător, acoperind în principiu atât inițiativele de politică cât și pe cele legislative.

IV.2. Criterii și mecanisme pentru prioritizarea eforturilor analitice

Nu există criterii, orientări și cerințe oficiale privind calibrarea și prioritizarea eforturilor analitice.
Prin urmare, tipul și gradul de detaliere al analizelor de impact pot varia semnificativ. HG 523/2016
aplică doar așa-numitele Propuneri de Politică Publică (PPP-uri), care sunt inițiative cu un impact
așteptat semnificativ. Alte propuneri cu impact nesemnificativ necesită analize de impact mai puțin
detaliate sub forma Notelor de fundamentare (conform prevederilor din HG 1361/2006). Cu toate
acestea, nu există niște praguri clare (cantitative) sau orientări detaliate care să ajute legiuitorii să
stabilească importanța impactului previzionat (și astfel, dacă este nevoie să elaboreze o PPP în loc de
NF). În plus, nu există nicio orientare pentru a face diferența dintre cerințele analitice pentru NF (i.e.
între inițiativele cu impact mediu sau redus). În practică, evaluările de impact sub forma PPP-urilor au
fost realizate foarte rar de ministere, de cele mai multe ori la inițiativa (informală) a DCPP. Având în
vedere efectivul de experți și capacitatea destul de reduse, cele câteva studii de PPP realizate depind
foarte mult de disponibilitatea finanțării externe (de la finanțatori). În plus, procedura de achiziții
greoaie necesară pentru asigurarea acestui sprijin sau pentru a externaliza analiza reduc și mai mult
atractivitatea lansării unei PPP. Absența mecanismelor de prioritizare sau triaj în funcție de nivelul de
efort contravine bunelor practici internaționale.

IV.3. Baza statutară a OSR

Funcțiile de supervizare a reglementării sunt împărțite între mai multe instrumente statutare și sunt
oarecum ambigue. Cea mai importantă bază legală include Hotărârea de Guvern 1361/2006 care
stipulează tipurile de impact ce vor fi avute în vedere de legiuitori atunci când pregătesc politici și

82
Sunt excluse măsurile care transpun legislația europeană; deciziile administrative; ordinele de ministru,
precum și Hotărâri de Guvern care stabilesc proceduri și norme metodologice pentru pregătirea actelor
normative.

62
reglementări noi; Hotărârea de Guvern 561/2009 referitoare la regulile și la procedurile Guvernului
(inclusiv instituțiile implicate în procesul de consultare și avizare) și Hotărârea de Guvern 137/2020
privind organizarea și mandatul SGG.

Per ansamblu, actualul cadru legal pare să acopere, formal, toate cele patru funcții de supervizare,
deși nu în totalitatea acestora. Tabelul 9 prezintă modul în care actualele prevederi legislative acoperă
cele patru funcții cheie de supervizare – conformitate, coordonare, dezvoltarea capacității și advocacy.
Deși toate cele patru supervizări sunt acoperite parțial, excepțiile notabile includ obligațiile de
raportare privind performanța EIR, care acoperă întreaga administrație, și analiza de fond a calității
evaluării de impact.

63
 Tabelul 9: Baza statutară a funcției de supervizare din România
Funcția de
Baza legală
supervizare
Analiza procedurală a EIR: DA
- De către SGG: a se vedea Art.3.1a) al HG
137/2020
Analiză de fond a EIR: PARȚIAL
- Analiză parțială a impacturilor sectoriale
Conformitate realizată de „entitățile care avizează” (e.g.
MFP, Consiliul Concurenței) sau de către
ministerul inițiator (prin UPP): a se vedea
diferitele articole ale HG 561/2009. GEIEAN
analizează proiectele de Teste IMM
- Nu există un rol pentru analiza generală de
fond (pentru SGG sau alte organisme)
Implementarea mai bunei reglementări: DA
- De către SGG: a se vedea Art.2.d) din HG
137/2020; și Art.3.4.j) din HG 137/2020
Coordonare
Reprezentare la forumurile internaționale: DA
- De către SGG: a se vedea Arts.3.4.j) și l) din HG
137/2020
În ceea ce privește EIR
- De către SGG: a se vedea Arts.2.c) și 3.4.b) din
Îndrumare/ HG 137/2020
dezvoltarea
capacității În ceea ce privește consultările publice
- De către SGG: a se vedea Art.3.5.c) din HG
137/2020
Raportare privind mai buna reglementare: NU
Advocacy /
Raportare privind EIR: NU
raportare
Raportare privind consultările publice: DA
Comentarii
- Art.3.e) al HG 523/2016 mandatează UPP-urile să avizeze proiectele de evaluări de impact realizate
de respectivele lor ministere.
- Rolul de analiză al SGG nu este formalizat de HG 561/2009 (nici procedural și nici de fond). În
temeiul HG 561/2009, SGG este însărcinat cu transmiterea documentelor de fundamentare (și a
altor documente) de la un organism la altul.
- Rolul de analiză al SGG din HG 137/2020 se limitează doar la verificarea conformității procedurale.
- (Rolul de analiză al SGG prevăzut prin 137/2020 pare să includă și practici de consultare publică
(Art.5) ( pe lângă evaluările de impact), însă nu este explicit. SGG nu dispune de nicio bază legală
(analiza DCPP mai departe de verificarea conformității procedurale menționate mai sus).
- SGG a fost însărcinat în mod oficial cu coordonarea Strategiei privind mai buna reglementare în
România 2014-2020
- Art.2.d) al HG 137/2020, dacă este interpretat în mod corespunzător, se poate referi la rolul SGG
de a aplica procedurile și instrumentele asociate EIR și consultărilor publice
- Participarea SGG la nivelul european (BR Working Party) este formalizată prin Art.3.4.j) al HG
137/2020; la fel și pentru OCDE (Art.3.4.l).
- Rolul SGG pentru dezvoltarea capacităților privind practica de consultare este unul nou, fiind
introdus de HG 137/2020. Înainte acesta a revenit Ministerului pentru Consultare Publică (conform
HG 25/2017, acum abrogată).
- HG 137/2020 nu menționează în mod explicit obligațiile generale de raportare privind Strategia
privind mai buna reglementare. Însă o posibilă bază (deși una destul de slabă) pentru ca SGG să
îndeplinească o astfel de atribuție o reprezintă Hotărârile de Guvern care introduc Reforma
administrației publice și Strategia privind mai buna reglementare. SGG raportează către Comitetul
64
- De către SGG: a se vedea Art.3.5.e) din HG care monitorizează Reforma administrației publice. De asemenea, raportează către Comisia
137/2020 Europeană conform acordului asociat Fondurilor Structurale europene.
- HG 523/2016 mandatează UPP-urile să raporteze către SGG/ DCPP cu privire la performanța EIR din
ministerele lor. Aceste rapoarte nu sunt consolidate într-un document valabil pentru întreaga
administrație și nu sunt publicate.
- Rolul SGG pentru raportarea practicilor de consultare este nou, fiind introdus prin HG 137/2020.
Înainte acesta a revenit fostului Minister al Consultării Publice.

65
 Final Draft 22 July 2020

IV.4. Situarea instituțională a OSR

Supervizarea transversală – deși slabă – este situată la centrul Guvernului, în cadrul Secretariatului
General al Guvernului (SGG). Departamentul pentru Coordonarea Politicilor și Programelor (DCPP) își
asumă o serie de funcții transversale de supervizare și este localizat în cadrul SGG. 83 Funcțiile parțiale
de supervizare sunt alocate mai multor entități. După cum se descrie mai în detaliu în secțiunea
următoare, funcțiile parțiale de supervizare sunt realizate de Consiliul IMM GEIEAN în timpul fazei de
pregătire și de către Ministerul Finanțelor Publice, Consiliul Concurenței și Consiliul Economic și Social
în faza de avizare. Situarea funcției transversale de supervizare – la centrul Guvernului – respectă
bunele practici internaționale.

IV.5. Mandatul și aria de acoperire a activităților OSR

Actualul cadrul legislativ pentru EIR alocă funcții de supervizare la (cel puțin) cinci ministere sau
organisme diferite. Funcții specifice sectoarelor sau alte funcții parțiale de supervizare sunt alocate
următoarelor organisme: 84
 Ministerul Finanțelor Publice este mandatat să analizeze secțiuni specifice ale notelor
explicative, ca parte a procedurii de avizare a regulamentelor. Ministerele trebuie să realizeze
și o notă specifică privind evaluarea impactului financiar. În practică, analiza Ministerului
Finanțelor a tins să se limiteze la verificarea conformității procedurale (i.e. dacă impacturile
bugetare au fost sau nu avute în vedere), în loc să evalueze robustețea estimărilor realizate
de ministerele inițiatoare.
 Consiliul Economic și Social din România este un organism consultativ al Guvernului și
Parlamentului, care trebuie consultat pentru fiecare proiect de act normativ asociat unei game
diverse de politici economice, financiare și sociale. CES trebuie să emită o opinie pentru fiecare
inițiativă normativă, în termen de 10 zile de la primirea acesteia, motivând orice obiecție sau
propunere de modificare. Consiliul poate elabora, la cerere sau din proprie inițiativă, analize
și studii. Opiniile CES se adoptă cu o majoritate de două treimi din voturi. În absența unui
consens încheiat între părțile reprezentate în Consiliu, Secretariatul tehnic va transmite
punctele de vedere sau recomandările formulate de fiecare parte.
 Grupul pentru evaluarea impactului economic al actelor normative asupra întreprinderilor
mici și mijlocii (GEIEAN) are sarcina de a analiza proiectele de Teste IMM înainte ca
propunerile să fie trimise pentru avizare. Creat în 2014,85 GEIEAN este alcătuit din câteva zeci
de instituții și organizații și se bazează pe sprijinul administrativ asigurat de Departamentul
IMM din cadrul Ministerului Energiei, IMM-urilor și Mediului de Afaceri. Opiniile Grupului sunt
adoptate cu majoritate simplă și nu au caracter obligatoriu pentru Guvern. GEIEAN își poate

83
Înainte de 2017, DCPP a fost în cadrul Cancelariei Prim-ministrului.
84
Trebuie menționat faptul că în afara celor menționate în baza legală, orice minister poate solicita avizarea
anumitor proiecte de acte normative după ce prezintă o justificare în cadrul procesului de consultare inter-
instituțională (sau în timpul întâlnirii pregătitoare a ședințelor de Guvern).
85
A se vedea Ordinul Ministerului Economiei 698/2014 pentru aprobarea Regulamentului de organizare și
funcționare a Grupului pentru evaluarea impactului economic al actelor normative asupra întreprinderilor
mici și mijlocii, Monitorul Oficial 441/17.VI.2014.

Page 66 of 117
 Final Draft 22 July 2020

elabora propriile evaluări cost-beneficiu. Cu toate acestea, GEIEAN a emis doar un număr mic
de opinii.86
 Consiliul Concurenței din România (CC) trebuie consultat pentru a analiza impactul asupra
concurenței și ajutorul de stat. Conform regulilor de procedură (HG 561/2009), obținerea
opiniei CC este obligatorie pentru fiecare proiect legislativ identificat ca fiind relevant pentru
aspecte de concurență și ajutor de stat – deși opiniile, în sine, nu au caracter obligatoriu pentru
ministere.87 De-a lungul anilor CC și-a asumat o abordare mai proactivă și sistematică în
eforturile sale de promovare a concurenței, interacționând cu ministerele inițiatoare într-o
fază incipientă și informal cu privire la posibilul impact al proiectelor lor de inițiative asupra
concurenței. CC participă la întâlniri timpurii de coordonare, discutând legislația propusă
pentru a identifica proiecte legislative relevante care ar putea afecta concurența sau ajutorul
de stat.

SGG – în mare parte prin DCPP – este însărcinat cu diferite funcții de supervizare, iar mandatul său
a fost extins și consolidat în mod continuu. Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului
(HG 561/2009) prevede că ministerele trebuie să trimită proiectele de documente de politică publică
și proiectele de acte normative către SGG „în scop de înregistrare”. Aceasta a fost interpretată ca o
funcție pur procedurală, fără vreo funcție semnificativă de supervizare. Însă rolul SGG a fost consolidat
treptat, cel mai recent prin HG 137/2020 care i-a alocat SGG-ului un set mai cuprinzător de atribuții (a
se vedea Tabelul 9). Cu toate acestea, actualul cadru legislativ a fost interpretat și pus în practică astfel
încât SGG-ul să nu conteste calitatea evaluărilor de impact, inclusiv prin emiterea unor opinii în
dezacord sau retrimițând proiectele de NF către ministerele inițiatoare. Un aspect interesant, deși HG
561/2009 și HG 13/2020 nu mandatează SGG-ul să emită o opinie cu privire la NF revizuite, în trecut
DCPP a făcut acest lucru în mod ad-hoc, la solicitarea SGG sau a Cancelariei. Însă nu este clar în ce
măsură au fost utilizate aceste opinii și care a fost impactul lor, din moment ce acestea nu au fost nici
trimise către alte instituții și nici publicate.88

IV.6. Capacități și resurse umane allocate OSR

Resursele sunt limitate comparativ și există o utilizare dispersată a expertizei pentru a exercita
funcțiile de supervizare (analiza EIR). Se estimează că fiecare din funcțiile de supervizare alocate
oficial are între 3 și 20 de persoane echivalent normă întreagă (FTE) alocate să valideze și să comenteze
Notele de Fundamentare.89

DCPP a preluat conducerea în dezvoltarea capacităților de EIR. De-a lungul anilor, DCPP a investit în
extinderea expertizei sale pentru elaborarea unor reglementări bazate pe dovezi și pentru o mai bună

86
Opiniile adoptate de GEIAN în ultimii ani au fost 11 în 2016; 18 în 2017; 22 în 2018; și 14 în 2019. Rapoartele
pot fi accesate la http://www.imm.gov.ro/ro/2018/11/15/test-imm/.
87
A se vedea OCDE (2014).
88
Ordinul Secretariatului General of Guvernului nr 1512/2017 privind Organizarea și funcționarea SGG
instruiește în mod oficial DCPP să emită astfel de opinii. Acesta poate fi accesat la
https://sgg.gov.ro/new/wp-content/uploads/2016/04/ROF-21.12.2017.pdf. Ordinul din 2017 a fost înlocuit și
abrogat prin Ordinul nr. 410/2020 din 20 martie 2020, care nu mai include această cerință (a se vedea
http://www.mprp.gov.ro/web/wp-content/uploads/2020/03/O.-410-din-20.03.2020-ROF.pdf.pdf).
89
Aproximativ 20 FTE lucrează la Ministerul Finanțelor Publice; 3 FTE la Secretariatul GEIEAN; și 10-15 FTE la
Consiliul Concurenței din România.

Page 67 of 117
 Final Draft 22 July 2020

reglementare, în general. Acest lucru s-a întâmplat ca parte a colaborării cu Banca Mondială din
perioada 2014-2018 și prin organizarea unor întâlniri cu servicii omoloage din alte țări. DCPP a vizitat
OSR-uri din Cehia, Italia, Spania, Suedia, Marea Britanie și Uniunea Europeană. DCPP contribuie și la
diseminarea cunoștințelor și a expertizei între ministere. Aceasta a realizat linii directoare detaliate
privind EIR și a organizat seminare de formare în cadrul proiectelor Băncii Mondiale, împreună cu
evenimente informative suplimentare care au avut loc atunci când s-au discutat amendamente legale
specifice (de exemplu, în legătură cu HG 523/2016, HG 1361/2006, HG 561/2009) nou introduse. Cu
acele ocazii DCPP a insistat pe nevoia de a fundamenta în mod semnificativ propunerile legislative și
de reglementare, ilustrând utilitatea realizării sistematice a evaluărilor de impact și a promovării
metodologiei de elaborare.

DCPP s-a implicat activ și în sprijinirea pregătirii studiilor de evaluare a impactului, mai ales a PPP-
urilor. În cadrul proiectelor pilot sau al inițiativelor selectate, DCPP a intervenit de multe ori în multe
faze ale elaborării rapoartelor, îndrumând colectarea datelor, interpretarea și procesarea acestora și
conturând analizele metodologice. Mai recent, DCPP a fost solicitată să își consolideze rolul din această
privință, reunind și conducând grupuri de lucru interministeriale speciale însărcinate cu elaborarea
evaluărilor de impact pentru anumite inițiative stabilite de Cancelaria Prim-ministrului. DCPP ajută la
redactarea unor NF destul de semnificative (de aproximativ 10 pagini) și la organizarea rundelor de
consultare aferente. O serie de inițiative au fost supuse unei astfel de evaluări de impact coordonate
de SGG începând cu noiembrie 2019.

DCPP nu are personal desemnat integral pentru asigurarea calității reglementării. Din cele 40 de
persoane din DCPP, aproximativ 15 au cunoștințe și abilități pentru a realiza sau analiza rapoarte de
evaluare a impactului. Alocarea de timp pentru aceste activități este împărțită între personal în mod
ad hoc. În momentul de față nu există o singură persoană care se dedică integral analizei EIR, și per
ansamblu cam patru persoane echivalent normă întreagă (FTE) lucrează permanent pe aspecte ce țin
de NF/PPP.90

IV.7. Activitatea de raportare a OSR

Nu există o raportare formală și consecventă pentru rolul de supervizare a reglementării al SGG.

Strategia privind mai buna reglementare (2014-2020) a urmărit să abordeze cadrul slab de
monitorizare a progresului reformei de reglementare. În acest sens, s-a realizat un Plan de acțiune cu
indicatori, care alocă responsabilități clare privind coordonarea implementării către centrul
guvernului. În calitate de gardian operațional al Strategiei, DCPP a suferit însă de atenția limitată
acordată de nivelul politic superior implementării reformei, ceea ce i-a constrâns activitatea de
raportare.

Deși agenda guvernului privind buna reglementare nu este monitorizată în mod global și structurat,
au fost elaborați mai mulți indicatori. Aceștia includ numărul analizelor/ evaluărilor de impact/
propunerilor de politică publică anuale elaborate de administrația centrală (fie prin proiecte specifice
sau din resurse proprii); numărul propunerilor care devin acte normative sau sunt publicate înainte de

90
Pe lângă îndatoririle sale aferente, DCPP realizează, de exemplu, activități în domeniul planificării strategice
(inclusiv avizarea strategiilor guvernamentale); servește drept secretariat tehnic pentru mai multe proiecte și
programe de politică (și, în momentul de față, și pentru managementul și coordonarea urgențelor asociate
COVID-19); și asigură relația cu instituțiile internaționale (dincolo de afacerile pentru mai buna
reglementare).

Page 68 of 117
 Final Draft 22 July 2020

a fi transpuse în legislație; numărul de opinii anuale formulate de DCPP (făcând distincție între
favorabile, cu clarificări, etc.). În plus, au fost elaborați indicatori și pentru implementarea PALG, de
exemplu în ceea ce privește proporția inițiativelor planificate lansate în timpul anului și cele lansate
fără a fi fost inițial programate. Se ține și o evidență a inițiativelor PALG însoțite de PPP. Însă până în
momentul de față aceste puncte de date nu au fost analizate, publicate și comunicate la scară largă.91
Un viitor Raport privind stadiul EIR ce va fi publicat de DCPP în 2020 ar putea îmbunătăți semnificativ
modul de utilizare și comunicare al acestor indicatori.

Actualii indicatori disponibili nu sunt suficienți pentru a stabili îmbunătățirea calității reglementării.
Deși este posibilă monitorizarea „produselor”, sub forma NF pregătite, nu s-a pus suficient accent pe
elaborarea de indicatori care urmăresc performanța și conformitatea NF realizate de ministere. DCPP
a realizat o analiză succintă a conformității ministerelor cu cerințele NF pentru anul 2018, și este în
proces de elaborare a unei analize similare pentru anul 2019. Însă aceste rapoarte nu sunt disponibile
public.92

IV.8. Scheme de evaluare a impactului și eficacității OSR

În momentul de față nu există nicio evaluare a impactului și eficacității OSR. Indicatorii tradiționali
de performanță includ o parte sau toate cele de mai jos: i) numărul EIR-urilor analizate; ii) numărul
EIR-urilor aprobate fără comentarii; iii) numărul EIR-urilor respinse sau aprobate cu condiții; iv) sondaj
în rândul inițiatorilor cu privire la utilitatea îndrumărilor și orientărilor primite de la OSR.

IV.9. Evaluarea generală a funcției de supervizare

Nevoia de îmbunătățire a calității reglementării a fost sugerată în Strategia privind mai buna
reglementare 2014-2020, care a prevăzut că pentru dezvoltarea procedurilor și a capacităților pentru
o mai bună reglementare (inclusiv pentru EIR) centrul Guvernului ar fi trebuit să funcționeze ca motor
al reformei, în primă fază, și apoi ca supervizor, în faza de consolidare. În acest sens au fost elaborate
mai multe prevederi, care reflectă conștientizarea și angajamentul continue ale decidenților.

În practică însă nu s-a produs nicio modificare semnificativă a supervizării reglementării, aceasta
nereușind să rezolve provocările sistemice principale ale procesului de decizie din România. Deși
numărul total al NF și PPP-urilor a crescut în ultimii cinci ani, par să persiste deficiențele pe trei niveluri
diferite:
 Contextul politic: Angajamentul politic nu a fost constant, atribuindu-i centrului Guvernului
puțină autoritate și puteri limitate (soft powers) pentru a avansa informal cu aplicarea
principiilor și instrumentelor unei bune reglementări, așa cum prevede Strategia privind mai
buna reglementare. Concurența politică a unor ministere de linie continuă să submineze
capacitatea SGG de a-și îndeplini mandatul privind politica de reglementare. Solicitarea de
raportare critică și la timp a implementării reformei și de identificare a zonelor ce necesită
îmbunătățiri semnificative a fost latentă. Atenția sporită acordată de SGG abordărilor legaliste
și procedurale în loc de un imbold semnificativ către stimularea unui proces de decizie bazat

91
Începând cu 2019, pagina de internet www.palg.gov.ro consolidează activitatea de raportare a DCPP.
92
În perioada 2006-2008 s-a realizat o oarecare raportare și publicare anuală a calității Notelor de
Fundamentare.

Page 69 of 117
 Final Draft 22 July 2020

pe dovezi, care urmărește rezultate, a limitat rolul DCPP. În plus, din cauza cerinței reduse din
partea decidenților și managementului de vârf pentru analize bazate pe dovezi și evaluări de
impact, sistemul din România nu a fost proiectat pentru a-și auto-diagnostica deficiențele.
Învățarea instituțională și diseminarea bunelor practici nu sunt elemente integrate în sistem,
în timp ce mecanismele de raportare au rămas subdezvoltate.
 Cadrul legal. Pe hârtie, propunerile pentru modificarea bazei legale au fost tergiversate, așa
că procesul de avizare rămâne unul dispersat, necoordonat și parțial. În continuare par să fie
inadvertențe între Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului (HG 561/2009) și
prevederile privind organizarea SGG (HG 137/2020). Acestea lasă loc pentru mai multe
interpretări diferite, contrare, privind rolurile și prerogativele ministerelor inițiatoare și ale
diverselor organisme însărcinate cu realizarea funcțiilor de supervizare. Și astfel este stimulat
oportunismul politic și inerția birocratică, pentru a scurtcircuita procesul corespunzător și
standardele de calitate. În plus, baza legală ambiguă contribuie la situația în care nicio
instituție nu se uită concret la imaginea de ansamblu, evaluând și analizând studiile și
considerațiile holistic, de o manieră integrată.
 Implementarea reală. Practica s-a dovedit și ea a fi problematică, mai ales din cauza
procesului de planificare indisciplinat și a personalizării excesive a agendelor de lucru, care nu
le mai lasă mult timp legiuitorilor pentru a realiza EIR-uri. Și instituțiile avizatoare raportează
de multe ori intervale de timp prea scurte și haotice pentru analizele lor (conform
regulamentului de procedură, au la dispoziție până la trei zile lucrătoare pentru a-și emite
opinia, începând cu data înregistrării dosarului de către SGG). Același lucru este valabil și
pentru DCPP, care de regulă primește NF spre analiză cu trei sau patru zile înainte de ședințele
de Guvern. Absența unor praguri clar definite încețoșează accentul eforturilor analitice. Și
acest lucru contribuie la alocarea necorespunzătoare a investițiilor de timp și expertiză pentru
analiză, în contextul unor resurse și capacități și așa insuficiente la nivelul administrației
publice.

Tabelul 10 de mai jos rezumă funcțiile de supervizare ale SGG pentru cele opt caracteristici ale
sistemelor de EIR. Majoritatea funcțiilor de supervizare ale SGG-ului sunt realizate de DCPP din cadrul
acestuia.

Tabelul 10: Supervizarea reglementării în România – Tabel rezumativ

Caracteristici Principalele comentarii

1. Aria de aplicare a
sistemului EIR
2. Mecanisme de calibrare
3. Baza statutară OSR
4. Situare instituțională
Sistemul este integrat (acoperă impactul economic, social și de mediu) și
atotcuprinzător (se aplică pentru toate tipurile de inițiative guvernamentale
– cu câteva excepții notabile stipulate în lege).
Nu există praguri clare (cantitative) sau îndrumare pentru calibrarea
eforturilor analitice
Sunt câteva funcții de supervizare prevăzute prin lege pentru SGG (HG
137/2020).
Alte funcții de supervizare alocate către diverse entități prin HG 561/2009.
SGG este situat la centrul Guvernului.
Localizarea entităților avizatoare variază, unele fiind în interiorul altele în
afara administrației.

5. Mandatul și atribuțiile OSR SGG este însărcinat să îndeplinească o funcție de analiză procedurală, să
coordoneze implementarea, să coordoneze dezvoltarea capacității. În

Page 70 of 117
 Final Draft 22 July 2020

practică, aceste funcții nu au fost realizate în mod sistematic. Raportarea a

6. Capacitățile OSR
7. Activitatea de raportare a
OSR
8. Eficacitatea OSR
9. Evaluare generală
Funcții de supervizare exercitate de OSR din România
Conformitate
Coordonare
Îndrumare și activități de
dezvoltare a capacității
Advocacy și raportare
fost neregulată și informală. Nu există un mandat legal pentru a formula
opinii în urma analizei evaluărilor individuale de impact.
SGG reprezintă România pe plan internațional (prin DCPP).
Celelalte entități avizatoare au o arie de acoperire sectorială (fără caracter
obligatoriu pentru ministerul inițiator).
15 persoane (4 FTE – echivalent normă întreagă) din DCPP lucrează din când
în când pe aspecte legate de NF/PPP
20 FTE la Ministerul Finanțelor Publice
3 FTE în cadrul Secretariatului GEIEAN
Între 10 și 15 FTE în cadrul Consiliului Concurenței din România.
Raportare parțială și neregulată făcută de SGG pe anumiți indicatori
procedurali. Rapoartele nu sunt publicate.
Nu există niciun mecanism structurat pentru evaluarea sistematică și
sistemică.
Sprijinul politic slab și baza legală contradictorie și ambiguă împiedică
potențialul pentru o aplicare centralizată eficientă a funcțiilor de supervizare
a reglementării. În special HG 561/2009 nu este potrivită unui astfel de
model.
Analiza procedurală este atribuită SGG (dar nu este exercitată).
Analiza sectorială este răspândită la nivelul mai multor instituții avizatoare.
SGG a fost mandatat să promoveze implementarea EIR (dar nu este aplicată
în mod explicit).
SGG reprezintă România în cadrul forumului UE și OCDE pentru mai buna
reglementare (practică formalizată prin HG 137/2020).
SGG a emis o serie de documente metodologice și de îndrumare tehnică
privind EIR.
Realizează formări și diverse activități de dezvoltare a capacității, în mod ad-
hoc.
SGG nu a raportat cu privire la performanța sistemului de EIR (rapoartele nu
sunt publice).

Confirmarea recentă făcută de Guvern a DCPP în calitate de centru al bunei reglementări vine la
timp și este promițătoare. HG 137/2020 este o confirmare importantă a funcției de supervizare a SGG
și a faptului că acesta conduce agenda pentru o mai bună reglementare. În plus, desemnarea ad-hoc
a DCPP de către șeful Cancelarie pentru a realiza rapoarte cu evaluările de impact pentru opt inițiative
selectate este o recunoaștere a expertizei și experienței acumulate în cadrul Departamentului de-a
lungul anilor. DCPP este perceput ca un bun de valoare în asigurarea unor decizii de reglementare de
calitate.

Însă implementarea practică ridică anumite îngrijorări. Este posibil ca cele mai recente modificări
pentru a spori rolul DCPP să nu fie sustenabile și eficace pe termen lung. Au apărut o serie de motive
de îngrijorare legate de:
 Identificarea propunerilor supuse EIR: Decizia de sus în jos a șefului Cancelariei de a stabili
dinainte inițiativele pentru care DCPP trebuie să realizeze un studiu al evaluării impactului

Page 71 of 117
 Final Draft 22 July 2020

pare să inverseze logica și scopul EIR. Instrumentul ar trebui folosit în fazele cele mai de
început, atunci când legiuitorul definește problema și îi estimează semnificația și relevanța
(sau amploarea impacturilor așteptate). Prin urmare, EIR ajută la a prioritiza diferitele
inițiative și la a face o diferență între acestea, pe baza unei abordări de jos în sus, structurată,
participativă și bazată pe dovezi.
 Conflictul de interese. Transformând DCPP într-o instituție care redactează în mod activ EIR,
actuala practică aduce Departamentul în zona de elaborare de politici (chiar dacă textele
juridice propuse sunt de fapt redactate de ministerele de linie responsabile). Astfel există
riscul ca acesta să-și pericliteze legitimitatea și credibilitatea în calitate de organism de
reglementare imparțial și de gardian al bunei guvernanțe și al standardelor metodologice.
Experiența internațională sugerează însă că OSR nu ar trebui să fie „și judecător și parte
implicată” și să nu aibă niciun cuvânt de spus în alegerea opțiunii de politică și în elaborarea
propunerilor de reglementare.
 Abordarea statică. Folosirea expertizei tehnice a personalului DCPP pentru realizarea
analizelor EIR și interacțiunea cu actorii aduce beneficii imediate din perspectiva calității
studiilor realizate. Însă acest lucru poate veni cu costul înstrăinării ministerelor de linie și a
demotivării acestora să investească în învățare și în dezvoltarea progresivă a know-how-ului.
În actuala practică sunt foarte puține mecanisme de răspândire și multiplicare pentru a
raționaliza expertiza metodologică și abilitățile analitice.

Page 72 of 117
VI. CĂTRE DEZVOLTAREA SUPERVIZĂRII REGLEMENTĂRII ÎN ROMÂNIA:
INSTITUȚIONALIZARE , SITUARE, MANDAT, RESURSE ȘI COMUNICARE

VI.1. O comparație între practicile din România și cele internaționale

Experiența internațională sugerează că pentru a fi eficientă, supervizarea reglementării trebuie să

fie mandatată în mod explicit și exercitată de o instituție legitimă, credibilă și eficace. Și experiența
României în care calitatea și gradul de acceptare al Evaluării Impactului Reglementării au fost inegale
denotă nevoia de mecanism credibil și instituționalizat pentru a asigura calitatea, conformitatea și
coerența EIR la nivelul administrației. Tabelul 11 de mai jos compară succint practicile din România cu
cele internaționale analizate din perspectiva supervizării reglementării (a se vedea Capitolul IV.),
sugerând în linii mari zonele unde pot fi făcute îmbunătățiri.

73
 Tabelul 11: Practicile din România și cele internaționale privind supervizarea reglementării
Caracteristicile EIR România
Sistemul este integrat (acoperă impactul
economic, social și pe cel de mediu) și
1. Aria de aplicare a
atotcuprinzător (se aplică pentru toate
sistemului EIR
tipurile de inițiative guvernamentale – cu
câteva excepții notabile menționate în lege).
Modelul general de NF este înlocuit cu un
model de PPP atunci când se lansează
2. Mecanisme de calibrare inițiative cu impact mare. Însă nu există
praguri clare (cantitative) sau îndrumări și
PPP-urile sunt realizate foarte rar.
Unele funcții de supervizare sunt alocate
SGG-ului prin lege (HG 137/2020)
3. Baza statutară OSR
Alte funcții de supervizare sunt alocate către
diverse alte entități prin HG 561/2009.
SGG este situat la centrul Guvernului.
4. Situare instituțională Entitățile avizatoare sunt localizate și în
interiorul dar și în exteriorul administrației.
Spectrul practicilor internaționale
Patru din cele șase sisteme analizate au optat
pentru o arie de acoperire comprehensivă. În
Suedia și Germania EIR sunt realizate (și
analizate) în principal din perspectiva
impactului economic, cu un accent special
pus pe impactul asupra companiilor și pe
povara administrativă.
În jumătate din sistemele analizate (Comisia
Europeană, Croația și Estonia) există
mecanisme care să diferențieze între
evaluările de impact preliminare și cele
aprofundate, fără a avea însă praguri formale
cuantificate.
În celelalte trei sisteme (Suedia, Germania și
Italia) nu există vreun mecanism explicit
folosit pentru calibrarea eforturilor analitice.
Toate OSR-urile analizate au fost întemeiate
în baza unor acte statutare (în afară de LOD
din Estonia)
OSR-urile analizate au fost selectate
intenționat pentru a reflecta diferite
posibilități de situare, în interiorul sau în
afara guvernului.
Comentarii/ Zone de avut în vedere
Așa cum este proiectat în momentul de față,
aria de aplicare a sistemului de EIR din
România nu este problematică în sine. Din
contră, este o cerință obligatorie pentru a
surprinde inițiativele cu impact semnificativ.
În contextul ariei largi de acoperire a EIR și a
actualelor niveluri de capacități la nivelul
administrației, o mai bună calibrare a
eforturilor EIR de la început reprezintă o
nevoie urgentă în România. Acest lucru va
facilita și rolul de analiză mai accentuat din
viitor pe care centrul guvernului va trebui să
îl îndeplinească.
Bazele legale care reglementează funcțiile de
supervizare sunt ambigue și parțial
contradictorii. Guvernul trebuie să
armonizeze cadrul legal și procedural și să
consolideze atribuțiile.
Evoluția bazei legale din România conduce
către centralizarea funcțiilor de supervizare
la nivelul SGG-ului. Acest lucru respectă
bunele practici internaționale. Guvernul
trebuie să armonizeze cadrul legal și
procedural în consecință.
74
 Caracteristicile EIR România
SGG este însărcinat să îndeplinească o funcție
de analiză procedurală, să coordoneze
implementarea, să coordoneze dezvoltarea
capacității. În practică, aceste funcții nu au
fost realizate în mod sistematic. Raportarea a
5. Mandatul și atribuțiile fost neregulată și informală. SGG reprezintă
OSR România pe plan internațional.
Cea mai mare parte a funcțiilor de supervizare
ale SGG sunt realizate de DCPP.
Celelalte entități avizatoare au o arie de
acoperire sectorială (fără caracter obligatoriu
pentru ministerul inițiator).
15 persoane (4 FTE) din DCPP pe aspecte
legate de NF/PPP
20 FTE la Ministerul Finanțelor Publice
6. Capacitățile OSR
3 FTE în cadrul Secretariatului GEIEAN
Între 10 și 15 FTE în cadrul Consiliului
Concurenței din România.
Raportare parțială și neregulată făcută de
7. Activitatea de
SGG pe anumiți indicatori procedurali.
raportare a OSR
Rapoartele nu sunt publicate.
Spectrul practicilor internaționale
A se vedea cele patru „funcții de
supervizare” de mai jos.
Capacitatea medie a OSR-urilor selectate și a
secretariatelor asociate este de aproximativ
10 FTE, variind între 4 FTE (DAGL din Italia) și
numărul cel mai mare, de 15 FTE (NRCC din
Germania)
A se vedea funcția de advocacy și raportare
de mai jos.
Comentarii/ Zone de avut în vedere
Funcțiile prevăzute în HG 137/2020 trebuie
consolidate, mai ales prin mandatarea unei
analize de fond (calitative) și clarificând
puterea de supervizare a SGG-ului, în
contextul procesului de reglementare (de
aceea pare necesară modificarea HG
561/2009), pe baza unei opinii (cu caracter
obligatoriu) emisă de OSR-ul desemnat
ministerelor inițiatoare.
OSR-ul desemnat ar trebui abilitat în
consecință și trebuie să i se aloce resurse
adecvate.
Deși SGG-ul dispune de personal cu
cunoștințe tehnice aprofundate, efectivul de
personal disponibil în prezent se îndreaptă
către limita inferioară a comparației
internaționale. Capacitățile din OSR-urile
desemnate nu trebuie crescute doar din
perspectiva efectivului de personal, ci și în
ceea ce privește expertiza tehnică și
competențele suplimentare. În termeni mai
generali, OSR-ul desemnat trebuie să dispună
de resurse adecvate pentru a-și îndeplini cu
eficacitate atribuțiile alocate. Dacă
personalul nu este alocat exclusiv funcțiilor
de EIR, există riscul ca acesta să fie aglomerat
de multe alte funcții din administrația gazdă.
Funcția nu este mandatată prin lege în
România, însă este un element cheie de
transparență, pentru a favoriza răspunderea
și învățarea instituțională. Vor fi necesare
atât amendamente legislative, cât și
mecanisme și instrumente asociate pentru
monitorizare și evaluare.
75
 Caracteristicile EIR România
Nu există niciun mecanism structurat pentru
8. Eficacitatea OSR
evaluarea sistematică și sistemică.
Funcțiile de supervizare
Analiza procedurală este atribuită SGG (dar
nu este exercitată).
Conformitate
Analiza sectorială este răspândită la nivelul
mai multor instituții avizatoare.
SGG a fost mandatat să promoveze
implementarea EIR (dar nu este aplicată în
mod explicit).
Coordonare
SGG reprezintă România în cadrul forumului
UE și OCDE pentru mai buna reglementare
(practică formalizată prin HG 137/2020).
SGG a emis o serie de documente
metodologice și de îndrumare tehnică privind
Îndrumare și activități de EIR.
dezvoltare a capacității
Realizează formări și diverse activități de
dezvoltare a capacității, în mod ad-hoc.
Spectrul practicilor internaționale Comentarii/ Zone de avut în vedere
Această practică nu este una frecventă între
țările UE și OCDE. Însă reforma guvernanței
În general în sistemele analizate nu există
din supervizarea reglementării ar trebui
mecanisme structurate. Practicile privind mai
privită de Guvernul român ca o oportunitate
buna reglementare ale Comisiei Europene
de a crea practici de vârf pentru analizele
(nu CCN direct) au fost auditate de Curtea de
periodice. Guvernul ar putea promova
Conturi Europeană la inițiativa acestora din
evaluarea performanței SGG/DCPP (și, pe
urmă. BRC din Suedia a solicitat analize
viitor, a OSR-ul desemnat), de exemplu prin
externe ale performanței sale.
intermediul instituțiilor sau al actorilor
externi.
Analiza centralizată de fond trebuie
clarificată (mandatată), cel mai probabil prin
(6 din 6 OSR-uri). Toate OSR-urile analizate
modificarea HG 561/2009 și a HG 137/2020,
realizează funcția de analiză, asigurând cel
astfel constituindu-se bazele unei opinii (cu
puțin o analiză a conformității procedurale.
caracter obligatoriu) a OSR-ului desemnat
pentru ministerele inițiatoare.
(4 din 6 OSR-uri). Patru OSR-uri coordonează
activ aplicarea de către ministere a bunelor
Un rol de coordonare mai puternic – și un
practici de reglementare (EIR). Nu este și
apel pentru o implicare mai activă a OSR-ului
cazul CCN al UE și RBC-ului din Suedia. Toate
desemnat – vor urma revizuirii mai sus-
cele șase OSR-uri își reprezintă țările în
menționate a HG 561/2009.
cadrul forumurilor internaționale privind mai
buna reglementare.
SGG/DCPP sunt bine poziționate pentru a
(4,5 din 6 OSR-uri). Patru OSR-uri emit
coordona elaborarea de orientări și linii
îndrumări metodologice. CCN al CE
directoare suplimentare. Activitățile de
contribuie doar parțial la elaborarea
dezvoltare a capacității trebuie ancorate în
acestora. RBC din Suedia nu se implică în
cadrul OSR-urilor desemnate, însă furnizate
elaborarea orientărilor.
(parțial) de părți externe.
76

SGG nu a raportat cu privire la performanța
Advocacy și raportare sistemului de EIR (rapoartele nu sunt
publice).
Ar trebui avute în vedere raportări anuale
(6 din 6 OSR-uri). Toate OSR-urile avute în
privind progresul și provocările întâmpinate
vedere raportează performanța sistemului
de mai buna reglementare, sub forma unor
de EIR.
rapoarte pentru Parlament.
77
Deși nu este posibilă translatarea integrală și nemijlocită în România a practicilor de succes din una
sau mai multe țări, experiențele internaționale indică o serie de zone critice în care s-ar putea aduce
îmbunătățiri în România. Acestea includ:

 Baza statutară a funcției de supervizare: Beneficiile prevederii clare în legislație a funcțiilor și

instituției de supervizare
 Mandatul clar: Beneficiile unui mandat lipsit de ambiguitate pentru a analiza independent atât
conformarea formală cât și de fond cu cerințele privind o mai bună reglementare, mai ales în
ceea ce privește EIR.
 Calibrarea EIR: Beneficiile unor criterii mai clare, verificabile, pentru a stabili nivelul de analiză
necesar pentru o propunere de politică.
 Resursele alocate și adecvate: Beneficiile unor resurse de personal de calitate, garantate, care
pot demara un dialog credibil cu agențiile de reglementare.
 Advocacy și angajament. Beneficiile unei raportări periodice, de calitate, privind performanța
reglementării, și al eforturilor de generare a unei solicitări cât mai ample din partea actorilor
pentru o mai bună reglementare.

Respectând aceste lecții desprinse din experiențele internaționale și relevanța acestora pentru
România, acest capitol este organizat în jurul a cinci provocări majore pentru îmbunătățirea funcțiilor
de supervizare a reglementării în România, și anume:
 Procesul instutuționalizării mandatului. Acesta include amendamentele procedurale și legale
necesare pentru a adapta și îmbunătăți actualul cadru de reglementare.
 Decizia de situare instituțională a OSR. Aceasta se referă la structura organizațională,
indicând locul din care OSR-ul ar trebui să își exercite funcțiile, și care ar trebui să fie structura
sa de raportare.
 Mandatul pe care ar trebui să îl primească OSR-ul. Acesta include atribuțiile legate de funcția
de supervizare și puterile necesare pentru exercitarea acestora.
 Resursele ce trebuie alocate către OSR. Acestea includ alocările generale de resurse umane,
capacități bugetare și tehnice necesare pentru desfășurarea corespunzătoare a îndatoririlor.
 Comunicarea strategică și implicarea politică. Aceasta se referă la proiectarea și gestionarea
unei politici atotcuprinzătoare de comunicare publică, ca parte a reformei din administrație.

VI.2. Instituționalizarea supervizării reglementării

România ar trebui să consolideze și să instituționalizeze exercitarea transversală a funcțiilor de

supervizare a reglementării în baza legală existentă. Deși există mai multe entități care exercită din
punct de vedere statutar funcții de supervizare a reglementării pentru anumite aspecte ce țin de noile
reglementări, nu există o singură instituție căreia să îi fie desemnată în mod formal /legal exercitarea
funcției de analiză transversală. În mod evident există o necorelare între Regulamentul privind
procedurile la nivelul Guvernului (HG 561/2009) și mandatul încredințat SGG-ului prin actul de
reglementare al acestuia (HG 137/2020). Însă aceste necorelări trebuie clarificate și eliminate, pentru
a permite Deciziei să producă pe deplin efecte și astfel, să îmbunătățească guvernanța reglementării.

78
Nerealizarea acestui lucru ar perpetua situația de ambiguitate, care de multe ori lasă o portiță pentru
inerție și ignorarea procesului corespunzător și a standardelor analitice.

Desemnarea formală/legală a funcției de supervizare și cerințele asociate pentru ministere de a obține

opinia funcției de supervizare înainte de a avansa cu procesul aferent politicii de reglementare sunt
precondiții fundamentale pentru orice progres semnificativ în domeniul elaborării unor reglementări
bazate pe dovezi.

Formalizarea se poate realiza prin intermediul mai multor amendamente:

 Lărgirea atribuțiilor prevăzute în HG 137/2020. Prevederile privind mandatul SGG ar trebui
să includă și obligația ca OSR desemnat la nivel central să realizeze și o analiză de fond; să
emită o opinie în atenția ministerului inițiator; și, în acel sens, să stabilească progresul
inițiativei legislative pentru deliberarea Guvernului (funcția de supervizare).
 Ajustarea HG 561/2009. Modificările aduse la HG 137/2020 trebuie reflectate în
Regulamentul privind procedurile la nivelul Guvernului. Iar acest lucru implică fie eliminarea
fazei de avizare sectoriale de către diversele entități menționate în Regulament, sau
subordonarea acesteia analizei (și procedurale și de fond) realizate de OSR-ul desemnat. În
plus implică și clarificarea pașilor procedurali ce vor fi urmați pentru ca OSR desemnat șă își
emită opinia; caracterul obligatoriu (sau nu) al acestora pentru ministerele inițiatoare; și
posibilitatea ca acestea din urmă să retransmită evaluări de impact revizuite (în cazul unei
analize negative) sau progresul unui raport de evaluare a impactului nemodificat (și al unei
propuneri) în cadrul procesului de reglementare. Și prevederile relevante din HG 561/2009
trebuie modificate, pentru a permite termene limită adecvate pentru realizarea analizelor
necesare de către OSR-urile desemnate și a revizuirilor de către ministerele inițiatoare.

Recomandare: Guvernul ar trebui să își consolideze și instituționalizeze exercitarea transversală a

funcțiilor de supervizare a reglementării la nivelul bazei legale existente, în special extinzând HG
137/2020 și făcând ajustările aferente în HG 561/2009.

VI.3. Situarea instituțională a supervizării reglementării

Alocarea de facto a funcțiilor generale de reglementare către SGG corespunde bunelor practici
internaționale,93 însă există mai multe opțiuni de „rafinare”. Secțiunea de față discută despre
aspectele organizaționale de care ar trebui să țină cont Guvernul atunci când formalizează
supervizarea. Mai exact pot fi anticipate trei scenarii principale cu abordări posibile pentru
supervizarea centralizată a reglementării. Două dintre acestea trimit la soluții din cadrul SGG,
diferențiind între păstrarea diverselor responsabilități în cadrul unității selectate, printre care s-ar
număra și analiza EIR (adică actuala abordare a DCPP – Scenariul 1) și o unitate nou creată, desemnată,
cu responsabilități exclusive pentru EIR (care va fi creată în cadrul DCPP sau în altă parte din SGG –
Scenariul 2). O a treia opțiune centralizată sugerează mutarea OSR la Cancelaria Prim-Ministrului
(Scenariul 3). În plus, pentru o analiză mai cuprinzătoare pot fi avute în vedere alte două opțiuni

93
Analiza de fond a rapoartelor EIR (e.g. evaluarea caracterului adecvat al analizei) este alocată, în prezent,
mai multor „organisme de avizare”, nu SGG-ului. În plus, în momentul de față nu există prerogative specifice
de supervizare și funcții de raportare privind mai buna reglementare și EIR acordate SGG.

79
suplimentare care reflectă experiențele internaționale. Acestea se referă la poziționarea OSR în cadrul
unui minister de resort cu responsabilități transversale (Scenariul 4); și crearea unui organism
independent, extern Guvernului (Scenariul 5).

Alocarea funcțiilor de supervizare poate fi stabilită, în funcție de aspectele analizate, pe cinci

dimensiuni. Guvernul poate decide între cele cinci opțiuni pe baza unor serii de atribute și criterii
considerate ca fiind importante pentru localizarea funcției de supervizare:
A. Sprijin de la nivel politic Acesta este foarte important pentru a se asigura că OSR poate
exercita influență asupra agențiilor de reglementare. De obicei, cu cât situarea este mai
apropiată de centrul Guvernului, cu atât sprijinul este mai mare.
B. Autoritatea de reglementare. OSR-urile nu trebuie să dețină puteri și să interfereze cu
alegerea opțiunilor de politică sau cu procesul de reglementare, pentru a evita conflictele de
interese sau acuzațiile de atitudine părtinitoare.
C. Expertiza relevantă. Personalul bine instruit, alocat doar pentru EIR, cu competențe analitice
multi-disciplinare și capabil să realizeze evaluări tehnice ale opțiunilor și impactului
reglementărilor reprezintă un element central pentru credibilitatea OSR.
D. Experiență în supervizarea reglementării . Dacă entitatea sau unitatea însărcinată cu funcția
de OSR deține experiență anterioară cu exercitarea funcțiilor de supervizare, acest lucru poate
fi considerat un avantaj.
E. Flexibilitatea instituțională. Crearea unor entități care servesc unor scopuri speciale ar trebui
ținută la minim, deoarece acest lucru ar putea reduce agilitatea instituțională, alocând integral
resursele financiare și umane în scopuri prestabilite.

Punctarea calitativă a celor cinci opțiuni creează o bază pentru discuții și decizii ulterioare privind
politicile. Tabelul 12 de mai jos corelează „candidații OSR” identificați cu aceste criterii. Un punctaj
calitativ (+/ ++/ +++) indică performanțele individuale ale diferitelor opțiuni în raport cu anumite
criterii. Tabelul oferă și o scurtă justificare a punctajului propus. Anexa I extinde scenariile și criteriile.

Tabelul 12: Comparație între candidații OSR din România

Candidați OSR 1. 2. Înființarea 3. Un nou 4. 5.
Departament unui nou department Departament Organism/Consiliu
existent în department specializat în cadrul specializat în independent nou
Criterii
cadrul SGG cu specializat în Cancelariei Prim cadrul unui înființat
atribuții în mai SGG Ministrului/Cabinet minister de
multe domenii PM linie
+ ++ +++ + ++
A. Sprijin de la nivel (org. central (org. central și (cel mai aproape de (fără mandat (depinde de
politic dar mandat mandat centrul de putere) pentru decizia de
dispersat) dedicat) întreaga înființare)
administrație)
+++ +++ ++ + +++
B. Autoritate în (central SGG, (central SGG, (risc mai mare de (posibil conflict (creare ex novo)
procesul de dar apolitic) dar apolitic) politizare) mare de
reglementare interese
regionale)
C. Expertiză + ++ +++ ++ +++
relevantă

80
 (expertiză, (expertiză, (potențial libertate (posibilă (potențial libertate
constrânsă de constrânsă de în recrutarea expertiză în recrutarea
regulile regulile experților) sectorială, dar experților)
aferente aferente nu pentru
funcției funcției toate
publice) publice) impacturile)
+++ +++ + ++ +
(coordonare (coordonare (creare ex novo) (mai ales dacă (creare ex novo)
D. Experiență în existentă/ de existentă/ de este situată
supervizarea facto facto într-un
procesului de supervizare) supervizare) organism
reglementare consultativ sau
de avizare
existent)
+++ ++ + ++ +
E. Flexibilitate (pleacă de la (creare ex (creare ex novo) (creare ex (creare ex novo)
instituțională DCPP deja novo dar într- novo dar într-
existentă) un cadru org. un cadru org.
deja existent) deja existent)

Există avantaje și dezavantaje de avut în vedere pentru cele mai relevante trei opțiuni. Alegerea
localizării implică realizarea unui echilibru între avantajele și dezavantajele asociate opțiunilor. Însă
tabelul sugerează că în contextul condițiilor instituționale specifice din România, Scenariile 1, 2 și 3
sunt net superioare opțiunilor alternative. Acestea confirmă validitatea alegerii făcute de Guvernul
României în ultimii ani pentru a consolida treptat realizarea centralizată a funcțiilor de supervizare a
reglementării la nivelul SGG.

Considerațiile și compromisurile cheie includ:

 Până în prezent DCPP a fost serviciul care s-a implicat cel mai mult în mai buna reglementare
din România, parțial depășindu-și mandatul formal. Implicarea (deși parțială) a DCPP în
reforma reglementării este stabilită de facto. Prin urmare, Scenariul 1 ar putea fi „cel mai lin”.
Însă autoritatea, capacitatea și eficacitatea DCPP care rezultă din această abordare ar putea
să nu aibă rigoarea și robustețea necesare. Teoretic, ar putea apărea întrebări privind
independența unității în raport cu alte preocupări de politică care depășesc conformarea cu
mai buna reglementare care i-a fost alocată unității.
 Alocarea atribuțiilor exclusive de supervizare către o unitate existentă sau una noua din SGG
(Scenariul 2) ar putea prezenta dezavantajul că „noul” OSR va trebui să își „croiască drum”
prin procesul de decizie, atât pe hârtie (prin amendamente legale) cât și în practică. În plus,
făcând parte din SGG această unitate ar putea suferi de pe urma abordării mai legaliste și
formaliste adoptate de SGG atunci când consolidează și analizează documentația ce va fi
trimisă Consiliului de Miniștri pentru deliberare. De cealaltă parte, faptul că unitatea este
integrată în SGG i-ar acorda stabilitate instituțională și posibil mai multă rezistență la presiuni
politice.
 Crearea unei unități speciale în cadrul DCPP ar profita de expertiza existentă în prezent în ceea
ce privește reforma de reglementare și EIR și ar reproduce deciziile echivalente pentru
domenii de politici asociate.94 Acestea fiind spuse, trebuie să se acorde atenție faptului că este

94
De exemplu, crearea Unității de Implementare a Priorităților (Delivery Unit) și a Unității de Strategie din
DCPP.

81
 important ca OSR-ului să i se acorde cea mai mare autoritate și cea mai înaltă credibilitate
politică posibile (în afară de expertiză tehnocrată) pentru a exercita în mod corespunzător
„funcția de supervizare”. Această credibilitate include, printre altele, legitimitatea ca șeful OSR
să interacționeze direct cu omologii de nivel înalt relevanți din ministerele de linie, în cazul
dezacordurilor apărute în urma rezultatelor analizei OSR. Este posibil ca această echivalență a
autorității să nu fie garantată imediat dacă OSR nu are o poziție proeminentă în organigrama
ierarhică a organizației guvernului. Acestea fiind spuse, desemnarea unității pentru a se
concentra exclusiv pe Buna reglementare va avea un impact pozitiv asupra capacității acesteia
de a-și exercita mandantul independent de alte preocupări de politică, și asupra răspunderii
pentru performanța unității.
 Localizarea OSR direct în Cancelarie (Scenariul 3) ar trebui să îi confere mai multă susținere
politică și autoritate datorită proximității și raportării directe față de șeful Cancelariei și Prim-
ministru. Acest lucru ar putea fi un avantaj în ceea ce privește capacitatea unității de a stabili
și aplica standardele de calitate, însă se poate traduce printr-o stabilitate instituțională mai
mică și perioade de latență a activității atunci când se formează noile Guverne.95
 Relația dintre viitorul OSR și actualele organisme de avizare trebuie și ea atent analizată. Ideal
ar fi ca OSR să îndeplinească un rol general, global și integrant, mai ales când vine vorba de
analiza conformității cu cerințele procedurale generale și când trage concluzii privind
caracterul adecvat al pașilor analitici realizați pentru fundamentarea propunerilor de acte
normative. În acest sens OSR ar trebui să exercite o funcție de supervizare orizontală, super
partes, peste cea realizată deja de actualele organisme sectoriale de avizare. O astfel de
centralizare și consolidare a funcției de analiză ar reflecta bunele practici internaționale, însă
necesită să fie contextualizată și comunicată în mod corespunzător diferitelor entități care
intervin în procesul de reglementare, deoarece implică, în mod inevitabil, o recalibrare a
atribuțiilor de analiză desfășurate în afara OSR centralizat (Punctul VI.4 de mai jos detaliază
mai bine acest aspect).
 Pot fi avute în vedere și posibile combinații între cele cinci scenarii. Ca soluții temporare,
acestea pot contribui la creșterea șanselor de supervizare eficace în cadrul unui tipar de
reformă progresivă, etapizată. De exemplu, într-o perioadă inițială de tranziție rolul consolidat
al DCPP ar putea fi însoțit de o colaborare mai strânsă și mai puțin formalizată cu unul sau mai
multe din actualele organisme de avizare. O astfel de responsabilitate combinată ar putea
promova acceptarea unei supervizări mai puternice (centralizate) și ar facilita adunarea
expertizei. Însă, de cealaltă parte, ar necesita și definirea clară a liniilor de raportare și
răspundere, dar și modalități oficiale de lucru la nivel tehnic.
 În orice caz, colaborările strânse și sistematice dintre OSR centralizat și diversele organisme
de avizare vor fi esențiale pentru a garanta acumularea lină și susținută a expertizei și
competențelor de realizare a analizelor de fond, de către OSR. O astfel de colaborare ar putea
îmbrăca forma i) unor detașări temporare de personal; ii) unor formări specializate, care se
adresează acestor organisme; iii) folosirii unor instrumente de îndrumare elaborate în comun;
și iv) organizării unor întâlniri periodice (bianuale) la nivelul înalților oficiali din organismele
de avizare, pentru a stabili liniile directoare și tiparele de reformă pentru supervizarea
reglementării.

95
DCPP s-a confruntat deja parțial cu această „volatilitate” atunci când Cancelaria, de care ținea, a fost
desființată în 2017.

82
Recomandare: Guvernul ar trebui să păstreze funcțiile de supervizare a reglementării la nivelul
centrului guvernului, alegând soluția corespunzătoare din cadrul SGG sau a Cancelariei, într-un mod
prin care analiza calității reglementării să poată fi realizată independent de alte preocupări de politică
publică. Strânsa colaborare dintre viitorul OSR și actualele organisme avizatoare ar trebui puternic
încurajată.

VI.4. Dezvoltarea mandatului pentru supervizarea reglementării

Actualele funcții de supervizare de la centrul guvernului, mai ales cele alocate SGG în conformitate
cu HG 137/2020 ar trebui păstrate, consolidate și dezvoltate și mai mult. 96 După cum se stipulează
recent în HG 137/2020 cu privire la SGG, centrul guvernului primește acum funcții centrale de
supervizare, mai ales în ceea ce privește asigurarea conformității cu cerințele de fundamentare și
consultare publică. Acestea trebuie păstrate, consolidate și dezvoltate și mai mult. Guvernul ar trebui
să analizeze în special aceste zone pentru un mandat extins
 Analiza pe fond. OSR centralizat ar trebui să fie însărcinat cu analiza caracterului adecvat al
evaluărilor de impact incluse în Notele de fundamentare, pe lângă mandatul de revizuire și
evaluare a cerințelor procedurale. Analiza pe fond trebuie realizată cel puțin pentru cele mai
semnificative inițiative, pe baza unor criterii clar definite.
 Funcția de supervizare. Mandatul OSR-ului desemnat trebuie să clarifice în mod explicit faptul
că analiza este obligatorie și că toate propunerile transmise Guvernului spre analiză trebuie
însoțite de o evaluare de impact.97 Mai trebuie menționate, de asemenea, și prerogativele
atribuite OSR-ului desemnat de a încetini (într-un scenariu minimal) sau chiar opri (într-un
scenariu maximal) procesul de reglementare. În situația din urmă, OSR-ul desemnat ar trebui
să aibă autoritatea să poată împiedica o inițiativă de la a fi prezentată Guvernului spre analiză
dacă nu este însoțită de o opinie pozitivă. Acest lucru este deja valabil pentru SGG (DCPP)
atunci când evaluează conformitatea propunerii cu cerințele procedurale. De cealaltă parte,
scenariul mai blând doar ar semnala posibile deficiențe ale rapoartelor de EIR către
ministerele inițiatoare, invitându-le să aibă în vedere rezolvarea acestora și îmbunătățirea
analizei. Ambele scenarii au fost implementate la nivel internațional, și în ambele cazuri aceste
puteri trebuie traduse și în cerința ca OSR-ul desemnat să emită o „opinie” (cu caracter mai
mult sau mai puțin obligatoriu) în atenția ministerului inițiator. De obicei aceste opinii ale OSR
însoțesc inițiativele și sunt avute în vedere de guverne atunci când adoptă o propunere, în
majoritatea țărilor fiind și publicate.98
 Raportarea. Mandatul OSR ar trebui să includă și atribuția ca acesta să raporteze sistematic,
cuprinzător și periodic cu privire la (i) implementarea, per ansamblu, a Strategiei privind mai
buna reglementare; (ii) performanța generală a sistemului de EIR; și (iii) propriile sale

96
În această secțiune se face referire la SGG ca la viitorul și singurul OSR de la nivelul Guvernului României.
Acest lucru reflectă situația care rezultă din actualul cadru organizațional și legal, descris în raport.
Comentariile din această secțiune trebuie analizate pentru oricare opțiune selectată de Guvern.
97
Cu excepția unor cazuri limitate, ce trebuie clar definite în lege.
98
Ordinul Secretarului General nr. 1512/2017 prevede în mod explicit ca DCPP să emită o opinie internă în
urma activității sale de analiză. Această cerință a fost eliminată din nou adoptatul Ordin al Secretarului
General nr. 410/2020. În schimb, Hotărârile de Guvern 561/2009 și 137/2020 nu prevăd această cerință.

83
 activități.99 Aceste rapoarte ar trebui să se adreseze Parlamentului și să fie publicate periodic.
Ele ar trebui să includă și o evaluare critică a performanței sistemului de EIR și să detalieze
acțiunile recomandate pentru rezolvarea deficiențelor și realizarea continuă de ajustări ale
sistemului.

Este nevoie de mai multă clarificare, prin revizuirea HG 561/2009. Amendamentele propuse în 2018
la HG 561/2009 (dar neadoptate) continuă să fie extrem de relevante. Modificarea HG 561/2009 ar fi
esențială pentru a clarifica mai bine aspecte cheie privind mandatul de a emite opinii, pragurile EIR și
planificarea pe viitor. Mai exact,
 Calibrarea și ierarhizarea eforturilor (triaj și praguri). Trebuie aduse amendamente pentru a
se putea face o diferență între cele trei tipuri de impacturi previzionate (i.e. minor, mediu și
major) în fazele de început ale procesului de reglementare și în funcție de acestea să se
stabilească – în acord cu SGG/DCPP – gradul de detaliere al analizei ce sprijină Nota de
fundamentare. Propunerile așteptate să aibă un impact semnificativ trebuie supuse unei
analize de fond obligatorii realizate de SGG.
 Opiniile SGG. Amendamentele ar trebui să consolideze rolul SGG în calitate de organism de
supervizare, acordându-i mandatul de a emite opinii pe aspecte procedurale și de fond legate
de evaluările de impact care însoțesc propunerea. SGG (prin intermediul DCPP) ar trebui să
intervină în două etape ale procesului: la începutul consultărilor preliminare inter-
instituționale (pentru a analiza și caracterul adecvat al categoriilor de triaj menționate); și
pentru a încheia faza de avizare. În faza din urmă SGG-ul ar trebui să-și concentreze analiza de
fond în principal pe propunerile cu impact mare și să emită ce s-ar numi „Opinii privind
calitatea reglementării”. Acestea ar avea la bază o evaluare consolidată a notelor individuale
de avizare emise de organismele de avizare menționate în HG 561/2009. 100
 Planificarea structurată. Amendamentele ar trebui să îmbunătățească și integrarea dintre
procesul de elaborare a reglementărilor, pe de o parte, și procesele de planificare strategică
și de activități ale Guvernului.

Fluxul de proces care acompaniază acest raport ilustrează posibila evoluție a procesului pentru a
adopta un act normativ pe lângă recomandările propuse.

Procedurile operaționale recomandate care acompaniază acest raport prezintă procedurile

operaționale recomandate, care reflectă viitorul flux de proces. În anexă opiniile emise de OSR
desemnat sunt menționate ca având un caracter „consultativ” – i.e., nu implică obligativitate pentru
entitatea inițiatoare – pentru ceea ce ține de analiza categoriilor de triaj (la începutul procesului de
reglementare)101 și analiza de fond/ în faza de asigurare a calității. În contrast, inițiatorul nu își va putea
promova propunerea dacă OSR decide că nu îndeplinește cerințele procedurale stabilite.

99
Ar putea fi avut în vedere, în cadrul funcției de raportare, ca OSR-ul să notifice, în rapoarte lunare către
Prim-ministru și anuale către public lista opiniilor negative emise și informații despre câte dintre acestea au
fost ignorate de inițiatori, lista inițiatorilor care le-au ignorat, justificarea opiniilor negative, etc.
100
Ghidul pentru criterii detaliate de evaluare prezintă îndrumări pentru o posibilă listă de verificare care
poate fi folosită atunci când se realizează analiza de fond a evaluării de impact. Lista de verificare se bazează
pe șablonul prevăzut în HG 1361/2006.
101
Trebuie menționat că Lista Procedurilor Operaționale propuse introduce o triere obligatorie inițială a
inițiativelor care sunt lansate în afara PALG-ului prevăzut. În aceste cazuri, ministerul inițiator trebuie să
justifice motivele lansării acestor inițiative și să obțină aprobarea Unității de Strategie din DCPP.

84
Recomandarea rezultată. Guvernul ar trebui să păstreze, să consolideze și să dezvolte și mai mult
funcțiile de supervizare a reglementării pentru SGG, prevăzute în HG 137/2020, pentru a se asigura că
acestea sunt exercitate la nivelul centrului guvernului prin mandatul OSR-ului desemnat să realizeze
analiza de fond; și pentru a exercita o funcție de supervizare și raportare. În plus, Guvernul ar trebui să
definească mandatul OSR-ului desemnat pentru a emite opinii, să stabilească praguri pentru EIR și să
raționalizeze planificarea pe viitor. Acesta ar trebui să revizuiască HG 561/2009 în consecință, în
vederea organizării coerente a pașilor de avizare și supervizare de-a lungul procesului de reglementare.

VI.5. Alocarea resurselor pentru supervizarea reglementării

Experiența internațională sugerează că guvernele conștientizează din ce în ce mai mult că alocarea

unor niveluri adecvate de resurse OSR-urilor și acordarea unei anumite autonomii de management
sunt factori ai unei supervizări eficiente susținute. Până în momentul de față, aceste considerații nu
au fost esențiale în elaborarea reformei de reglementare din România.

Atunci când se abordează problema resurselor, organizării și capacităților OSR-ului desemnat, trebuie
să se acorde o atenție sporită următoarelor elemente:
 Experienței și profilului persoanei aflate la conducerea OSR. Persoana de la conducerea OSR
reprezintă o resursă cheie și mecanismul prin care acesta este numit și eliberat din funcție ,
autoritatea căreia îi raportează, modul în care îi este definit mandatul (e.g. reînnoirea
acestuia) precum și experiența și competențele sale personale contează foarte mult pentru
credibilitatea întregului organism. Ideal ar fi ca acesta să ocupe o poziție superioară în cadrul
funcției publice, pentru a putea interacționa de la egal la egal cu decidenții de vârf din
ministere. Conducătorul OSR ar trebui să dețină și puternice competențe manageriale dar și o
bună cunoaștere a conceptelor și instrumentelor cheie ale EIR.

 Profilul profesional al personalului. Pregătirea profesională a experților este și ea extrem de

importantă pentru eficacitatea, integritatea și credibilitatea OSR. Aceștia sunt, de obicei,
absolvenți de drept, științe administrative, economie și științe sociale.102 Personalul relevant
poate fi detașat din agențiile de reglementare și/sau actualele organisme de avizare/ angajat
în urma unor concursuri interne – sau printr-un apel deschis. În anumite cazuri (cum ar fi CCN
din cadrul Comisiei Europene sau Unitatea EIR din DAGL italian, prezentate în Capitolul IV de
mai sus), membrii și personalul OSR pot proveni din afara funcției publice, chiar dacă OSR, în
sine, este parte integrantă a administrației guvernamentale.
 Resursele generale alocate și resursele umane. Așa cum se subliniază și în Capitolul IV,
dimensiunea OSR variază semnificativ, în funcție de tipurile de atribuții alocate acestora.
Evaluarea noastră a confirmat evaluarea și estimările generale desprinse din experiențele
internaționale mai vaste, care sugerează că unitățile guvernamentale însărcinate cu funcții de
supervizare a reglementării rar au mai mult de 10 analiști FTE (echivalent normă întreagă).
Foarte puține țări au un număr excepțional de mare de angajați, în timp ce mai multe state au
mai puțin de 5 angajați cu normă întreagă responsabili cu controlul calității instrumentelor de

102
Experiența economică poate acoperi mai multe domenii, precum concurență, fiscalitate, finanțe publice,
mediu, energie, piața forței de muncă. Și domeniile micro-economiei, ca ciclurile investițiilor în afaceri și
administrarea afacerilor sunt domenii de expertiză relevante. Științele sociale pot include sociologie,
psihologie (economie comportamentală), statistică. OSR-urile mai avansate angajează și expertiză specifică
unui sector, de exemplu pentru inginerie sau științele vieții.

85
 management al reglementării. O analiză recentă a opt OSR-uri din Europa – cele care fac parte
din așa numita „RegWatchEurope Network” plus Comitetul de Control Normativ al UE – a
indicat, de asemenea, tipare destul de heterogene în ceea ce privește resursele și efectivele
de personal.103 În afară de numărul angajaților, și expertiza acestora este crucială. În acest
sens, după cum se menționează și la punctul VI.3 de mai sus, folosirea know-how-ului și a
experienței care se regăsește în prezent la nivelul diverselor organisme consultative și de
avizare este esențială. Detașarea temporară a personalului către OSR centralizat și formări
dedicate (însoțite de instrumente de îndrumare actualizate) ar reprezenta soluții posibile în
această privință.

 Funcționarea OSR. O altă resursă se referă la alocarea internă a atribuțiilor și la modul de lucru
al OSR (i.e. regulile de procedură). Aceasta acoperă modul în care activitatea este distribuită
și realizată în OSR – de exemplu, dacă analiza EIR este realizată de o singură persoană sau de
grupuri de angajați (pentru a se asigura pluridisciplinaritatea și evaluarea colegială (peer
review) ). Activitatea poate fi organizată și la nivel de „raportori”, care își asumă un rol de
conducere în funcție de zonele tematice de politică. Și în această privință este important dacă
în OSR se face o distincție între pozițiile cu experiență și cele de debutant (și chiar cele pur
administrative), pentru a optimiza alocările bugetare și maximiza expertiza pe care se pot
baza.
Împreună, toate aceste elemente contribuie la asigurarea stabilității organizaționale de care OSR are
nevoie pentru a contracara posibile interferențe și incertitudini generate de ciclurile scurte de politici.

Recomandare: Guvernul ar trebui să abiliteze OSR, alocându-i resurse adecvate și o anumită

autonomie de management. Trebuie să se acorde atenție aspectelor precum vechimea și profilul
conducătorului OSR; profilurilor profesionale ale personalului din OSR; resurselor bugetare și umane;
și funcționării interne a OSR.

VI.6. Angajament politic și comunicarea strategică

Susținerea insuficientă și lipsa de asumare/sprijin pentru politicile de reglementare din România

este cauzată și de o slabă comunicare a beneficiilor ce rezultă în urma investiției în reformă.
Contextul politic destul de instabil, în care guvernele se schimbă, a agravat și mai mult susținerea
politică și așa modestă și cererea venită din partea decidenților pentru analize mai bune bazate pe
dovezi. Condiționalitățile ex ante impuse de Comisia Europeană au stimulat doar parțial susținerea
suplimentară. Prin urmare, promotorii reformelor, atât în administrația publică cât și în sectorul privat
și în societatea civilă, au rămas destul de izolați.

Comunicarea la timp și cuprinzător a ariei de acoperire a reformei, precum și a progresului

înregistrat pentru atingerea țintelor din implementare reprezintă un factor de succes cheie pentru
a favoriza asumarea răspunderii și a stimula o mai bună performanță. Comunicarea strategică a Mai
bunei reglementări deservește mai multe scopuri. Pe plan intern, ajută la transmiterea scopului și a

103
Banca Mondială (urmează, 2020) și OCDE (2018). De multe ori informațiile despre resurse (personal și
buget) nu sunt consecvente sau disponibile, nici măcar pentru statele membre OCDE. Ceea ce reflectă,
parțial, faptul că unele OSR-uri nu au resurse dedicate. Excepțiile de la cifrele menționate aici sunt Canada
(Secretariatul de Trezorerie), SUA (Biroul OMB pentru Informații și Afaceri de Reglementare) și UE
(Secretariatul General), cu 20-50 de angajați. Oficiul pentru Reforma Reglementării din Coreea de Sud și
CONAMER din Mexic angajează 85, respectiv peste 150 de persoane. Anexa II la acest raport consolidează
informațiile despre numărul și expertiza personalului analitic din mai multe OSR-uri.

86
obiectivelor pentru care se folosesc practicile de mai bună reglementare, în general, și EIR în particular,
pentru a sprijini eforturile Guvernului de a raționaliza mai buna reglementare la nivelul tuturor părților
din administrație. Pe plan extern, este un mod de a oferi mai multe dovezi despre angajamentul
Guvernului față de reglementări de calitate și atingerea obiectivelor de politici și a scopurilor societății.
O bună comunicare stimulează și responsabilitatea actorilor pentru transmiterea unor date relevante
și, în general, pentru îmbunătățirea terenului pentru luarea unor decizii bazate pe dovezi.

Experiența internațională subliniază rolul important pe care îl pot juca OSR-urile în comunicarea
motivației și a scopului reformei. OSR-urile pot fi vitale pentru crearea și diseminarea unei noi
narațiuni, a unui nou „argument” pentru a face un efort în plus și a rupe inerția. Un exemplu
proeminent de campanie de comunicare de succes este experiența olandeză a Grupului pentru
reforma reglementării și a Comitetului Consultativ pentru Poveri Administrative (ACTAL), care pe
durata mai multor ani din perioada 2000 s-au implicat într-o campanie susținută de promovare și
raportare a fazelor incipiente ale programului lor privind măsurarea și reducerea poverilor
administrative.104 Un alt exemplu se referă la campania de comunicare de succes promovată de
membrii RegWatchEurope Network privind introducerea unor mecanisme de compensare a fluxului
de intrări (precum abordarea „una intră, alta iese” (one in, one out)), sub coordonarea Comitetului
pentru politici de reglementare din UK și a Consiliul Național pentru Controlul Reglementării din
Germania.

De multe ori, accentul pus pe comunicarea unui element specific al agendei reformei de reglementare
(precum eliminarea birocrației în situația Olandei) ajută la raționalizarea unor noțiuni și a unor principii
mai ample. În acest sens, implicarea personală și leadership-ul unor persoane politice proeminente
(precum Ministrul care se ocupă de mai buna reglementare sau persoana aflată la conducerea OSR)
contribuie foarte mult la atingerea țintelor și la schimbarea mentalităților din reglementare.

Și în România există oportunitatea ca OSR să se implice într-un mod mai țintit și mai proeminent în
calitate de promotor al principiilor și obiectivelor Guvernului privind reforma procesului de
reglementare. O astfel de comunicare sporită ar trebui să fie internă (la nivelul instituțiilor publice din
aparatul guvernamental ), dar să se adreseze și actorilor externi. Aceasta ar trebui să explice Strategia
privind mai buna reglementare și să urmărească să obțină susținere progresivă pentru principiile unui
proces de decizie participativ, bazat pe dovezi în România. La nivel tehnic, OSR ar putea emite
informări, newslettere și comunicate de presă pentru a informa publicul despre stadiul implementării
și progresul agendei privind mai buna reglementare. Infograficele și filmulețele scurte ar putea facilita
comunicarea. La nivel politic, în Parlament s-ar putea organiza audieri și sesiuni periodice cu întrebări,
unde conducerea OSR, conducerea Secretariatului General al Guvernului sau a Cancelariei, sau alți
înalți funcționari din Guvern ar putea prezenta și discuta rapoartele anuale publicate de OSR.

Recomandare: Guvernul ar trebui să se implice într-o campanie de comunicare sistematică, atât în

interiorul cât și în afara administrației publice. Acest lucru ar trebui să se realizeze prin implicarea
personală a principalilor decidenți și prin activitatea susținută de comunicare a OSR. Rapoartele anuale
realizate de OSR ar trebui folosite în acest sens.

104
Detaliile despre Strategia olandeză de comunicare sunt raportate de OCDE (2010).

87
VII. DINCOLO DE SUPERVIZARE: OPȚIUNI COMPLEMENTARE PENTRU
DEZVOLTAREA SPRIJINULUI ȘI A CAPACITĂȚII DE EVALUARE PRELIMINARĂ
A IMPACTULUI

Elaborarea de politici bazate pe dovezi necesită sinergii între mai multe instrumente de politică
publică. Evaluarea Impactului Reglementării este considerată a fi un element fundamental și posibil
necesară pentru o formulare de reglementări bazată pe dovezi, participatorie și transparentă. Însă
obiectivele EIR și ale mai bunei reglementări pot fi sprijinite și prin alte instrumente de politici publice.
De exemplu, legiuitorii și înalții funcționari publici ar putea acorda mai multă atenție Evaluării
Impactului Reglementării dacă calitatea EIR ar fi o parte integrantă a evaluării performanței. În mod
similar, dacă procesul de reglementare ar fi pe deplin integrat într-un flux de lucru electronic al
guvernului, ar fi oportunități mai bune de identificare a blocajelor și de atribuire a răspunderii pentru
calitatea și întârzierile procesului de reglementare.

Dincolo de aria de aplicare inițială a raportului, capitolul de față identifică succint inițiativele
complementare de reformă care ar putea avea o influență benefică asupra mecanismelor de
supervizare a reglementării din România. Capitolul identifică cinci mecanisme complementare de
guvernanță – dincolo de cele discutate deja în detaliu în analiza precedentă – care ar putea sprijini
obiectivele unei mai bune reglementări. Capitolul nu urmărește să prezinte cu foarte multe detalii
aceste mecanisme de guvernanță și politici publice, ci doar să sugereze cum o dezvoltare strategică
continuă a agendei pentru o mai bună reglementare ar putea să folosească aceste mecanisme pentru
a consolida rolul și eficacitatea funcțiilor de supervizare a reglementării. Capitolul se uită la
următoarele zone complementare de reformă.
 Digitalizarea fluxului de lucru al guvernului și a modului de gestionare a dosarelor tematice;
 Raționalizarea planificării viitoare;
 Îmbunătățirea coordonării de la nivelul centrului guvernului;
 Folosirea mecanismelor de evaluare a performanței administrative; și
 Consolidarea transparenței și a mecanismelor de redresare.

VII.1. Digitalizarea fluxului de lucru al guvernului și a modului de gestionare a

dosarelor tematice

Digitalizarea fluxurilor de lucru și modul de gestionare a dosarelor tematice ale guvernului poate
avea efecte benefice asupra politicii de reglementare, îmbunătățind transparența, răspunderea,
analiza funcțiilor și standardizarea proceselor. Dezvoltările din domeniul tehnologiei informațiilor
oferă oportunități de îmbunătățire a eficienței și legitimității formulării politicilor, aducând procesele
mai aproape de actorii relevanți, crescând participarea, facilitând procesele interne și stimulând
transparența și legitimitatea.105 Aceste avantaje generale se aplică și pentru formularea politicilor de
reglementare, mai ales prin:

105
Kamateri et al. (2015).

88
  Îmbunătățirea transparenței. Folosirea obligatorie a unui sistem electronic inter-ministerial
pentru gestionarea dosarelor, care include și inițiativele de reglementare, ar permite
urmărirea și monitorizarea întregului proces de reglementare, obținând o imagine de
ansamblu asupra tuturor actorilor organizaționali implicați și a stadiului în care se află o
inițiativă, în orice moment în timp.
 Creșterea răspunderii. Digitalizarea fluxului de lucru ar permite identificarea blocajelor și a
întârzierilor, astfel trăgând la răspundere legiuitorii, organismele consultative și autoritățile
de avizare. În același timp, un proces digitalizat le-ar reduce legiuitorilor posibilitatea de a
scurtcircuita pașii procedurali specifici, făcând ca întregul proces de decizie să fie mai puțin
vulnerabil la a fi deraiat sau monopolizat.
 Facilitarea îndrumărilor și analizelor timpurii. Un flux de lucru digitalizat i-ar permite OSR-
ului și să acceseze și să obțină direct proiectele evaluărilor de impact (fără a mai transmite o
solicitare oficială). Iar acest lucru ar permite un schimb de informații în faza incipientă și
oferirea de îndrumări ministerului inițiator, chiar și în mod informal. În același timp, mai
formal, ar permite exercitarea funcției de analiză mai devreme decât se întâmplă în momentul
de față, i.e. în faza inter-ministerială.
 Sprijinirea standardizării. Un alt avantaj al folosirii unui flux de lucru digitalizat l-ar reprezenta
utilizarea sistematică și consecventă a formatelor și șabloanelor standardizate, care facilitează
analiza și permit o comparație interministerială și diacronică (istorică) a performanțelor – o
sursă esențială pentru învățare instituțională și stabilire a stimulentelor.

Guvernul a realizat pași semnificativi către crearea infrastructurii instituționale și tehnice necesare
pentru e-guvernare și e-administrație. În 2016 acesta a creat funcția de Coordonator pentru
tehnologia informației (CIO – Chief Information Officer), a consolidat Autoritatea pentru Digitalizarea
României106 și a transferat CIO, aflat în cadrul SGG, sub coordonarea Prim-ministrului. Prin HG
908/2017 a fost aprobat un Cadru de interoperabilitate care creează contextul necesar unui schimb
de informații și reutilizării datelor între bazele de date din sectorul public. Provocarea în momentul de
față este reprezentată de continuarea acestor inițiative cu acțiuni mai concrete pentru crearea unei
infrastructuri IT integrate, aliniată cu prioritățile guvernamentale la toate nivelurile, folosind pe deplin
actualele tendințe ale tehnologiilor digitale.

Inițiativele promițătoare dar fragmentate de utilizare a TIC în procesul de decizie guvernamental

pot fi sistematizate și integrate, ideal ca parte a digitalizării generale a fluxului de lucru și a
sistemului de gestionare a dosarelor Guvernului. În ultimii ani au putut fi observate o serie de
inițiative promițătoare menite a folosi tehnologia în vederea îmbunătățirii procesului decizional . În
2016 a fost creat un website pentru consultări publice107, care a dus la o Hotărâre de Guvern cu impact
important. Ghișeul unic108 a fost dezvoltat foarte mult, oferind o gamă mai amplă de formulare pentru
a interacționa cu administrația. În cadrul SGG, DCPP și-a digitalizat o parte din fluxurile de lucru
asociate formulării, implementării și monitorizării PALG într-un intranet dedicat la care au acces toți
reprezentanții desemnați ai ministerelor. Un număr din ce în ce mai mare de seturi de date sunt
publicate pe data.gov.ro, permițându-le legiuitorilor să aibă un acces mai bun la date ce sprijină
evaluările de impact. Integrarea și extinderea instrumentelor de reglementare de calitate ar putea fi

106
Fosta Agenție pentru Agenda Digitală.
107
http://maisimplu.gov.ro/.
108
www.edirect.e-guvernare.ro.

89
o prioritate cheie a viitoarei Strategii privind mai buna reglementare 2020-2024. În plus, discuțiile din
prezent legate de introducerea unor cerințe formale pentru digitalizarea fluxului de lucru al guvernului
prin revizuirea HG 561/2009 (care prevede regulile proceselor de decizie) sunt încurajatoare. Este
important să se asigure că noile cerințe de digitalizare acoperă întregul ciclu al politicilor de
reglementare – de la început până la analiza ex-post.

În termeni mai generali, continuarea digitalizării proceselor de reglementare ale Guvernului ar

stimula inovațiile din sectorul public și agenda digitală a României. Pe lângă beneficiile imediate ale
exercitării unei supervizări a reglementării, introducerea procedurilor electronice și a instrumentelor
digitale ar contribui la modernizarea administrației publice, pregătind-o pentru a putea accepta și
gestiona o abordare mai orientată către inovație în procesul de formulare de politici și livrare a funcției
publice. Conform unei astfel de abordări, accesul companiilor și al cetățenilor la administrația publică
ar trebui să urmeze principiul „implicit digital” („digital by default”), generând astfel economii de timp
și costuri și reducând riscurile de gestionare greșită.

VII.2. Raționalizarea planificării viitoare

„Planificarea viitoare”, în contextul managementului reglementării, se referă la practica și obligația

legiuitorilor de a anunța periodic inițiativele de reglementare pe care intenționează să le lanseze în
viitorul apropiat, de obicei în următoarele 6-18 luni. Mai concret, îmbracă forma unor liste realizate
periodic și a unor descrieri de propuneri pentru viitoarele intervenții ale guvernului, de multe ori
indicând și dacă acestea țin de măsuri legislative sau de reglementare.

Un astfel de program deservește un dublu scop, atât intern cât și extern al guvernului. Pe de o parte,
este un mecanism intern care ajută la o mai bună coordonare între instituțiile guvernamentale; la
prioritizarea acțiunilor guvernului; la asigurarea integrării politicilor, a coerenței și economiilor de
scară; și la raționalizarea alocării resurselor pentru elaborarea de politici. De cealaltă parte,
planificarea viitoare are și o puternică componentă externă, permițându-le actorilor să fie în gardă cu
posibilele schimbări viitoare din mediul lor de reglementare și ajutându-i să își pregătească
colaborarea cu organismele relevante de reglementare în timpul rundelor de consultare.

Alinierea planificării strategice cu agendele de lucru este esențială. Bunele practici internaționale
indică faptul că este foarte relevantă alinierea procesului de programare de la nivel central și
ministerial cu elaborarea strategiilor și a politicilor guvernului pe termen mediu și lung – și ca publicul
să fie informat la timp cu privire la activitățile viitoare. Integrarea EIR în fazele incipiente ale procesului
de politici pentru elaborarea noilor propuneri legislative și de reglementare este esențială în această
privință.

În momentul de față în România există o deconectare puternică între elaborarea strategiilor și cea
a actelor normative. Integrarea sistemului pentru planificarea integrată anuală (PALG) reprezintă o
îmbunătățire marcantă față de practicile anterioare. Și cu toate acestea, procesul de planificare tot se
confruntă cu câteva provocări, printre care:
 Fragmentarea și lipsa de coerență. Actualele practici de planificare strategică sunt mai
degrabă fragmentate și nu urmează o abordare standardizată. Iar acest lucru duce la
elaborarea unui număr semnificativ de documente strategice, ceea ce crește riscul de

90
 suprapuneri, inadvertențe și stabilire a unor obiective depășite. Munca rezultată a unităților
din ministere și a organismelor centrale de coordonare (în principal SGG) este
disproporționată.
 Planificarea bazată pe activități. Strategiile și planurile de acțiune se bazează, în mare parte,
pe intrări (input-uri), procese și activități. Acesta este și principalul motiv pentru care se
definește bugetul anual al guvernului. În momentul de față lipsește o abordare influențată de
perfomanță și rezultate, sau dacă există aceasta nu este suficient de dezvoltată. Iar acest lucru
generează tendința de a pune accent pe elaborarea și adoptarea „produselor” (output-uri)
(acte normative) ca principale ținte, în loc de a-l pune pe „rezultate” (outcome-uri) (i.e.
modificarea comportamentului actorilor economici și obținerea unor impacturi și a unor
obiective). Așa cum este proiectat în prezent, sistemul de planificare generează producerea
de acte normative.
 Reglementarea precipitată și inițiativele ad hoc. Ritmul intens de reglementare este
accentuat de faptul că un procent semnificativ al inițiativelor legislative lansate de ministere
nu sunt incluse inițial în PALG. Acestea reies din decizii luate din scurt, neplanificate, care
reflectă agende politice sau apeluri (aparent presante) făcute de actorii implicați. Acest lucru
limitează și mai mult posibilitatea de a organiza volumul de muncă din ministere și de a aloca
resursele umane eficient.
 Folosirea inconsecventă a dovezilor. Există o necorelare între analizele realizate pentru a
sublinia strategiile și cele realizate în cadrul procesului legislativ și de reglementare. Analizele
ca acestea din urmă ar trebui direcționate astfel încât să se asigure că măsurile
guvernamentale individuale țin cont de și contribuie la prioritățile programatice (pe termen
lung) ale guvernului și la atingerea obiectivelor societății, în cadrul anvelopei bugetare
disponibile. Însă dovezile care sprijină documentele strategice nu sunt neapărat disponibile
sau avute în vedere atunci când se redactează actele normative.

Rezolvarea acestor provocări ar ajuta, din punct de vedere structural, la încadrarea mai bine a
procesului de reglementare în cadrul procesului mai larg de decizie al guvernului. Prin urmare,
atribuțiile și resursele ar putea fi alocate mai bine între funcțiile de planificare și reglementare ale
guvernului; ritmul producției de acte normative ar putea fi mai bine controlat; iar scopul și aria de
aplicare a EIR ar putea fi clarificate, consolidând astfel relevanța analizei.109

VII.3. Îmbunătățirea coordonării de la nivelul centrului guvernului

Evaluarea preliminară de impact face parte din procesul mai amplu de politică. Contribuția unor EIR
de calitate la formularea unei politici robuste este maximizată dacă este bine integrată în ciclul
general de politici. Coordonarea structurată între planificarea de politici, planificarea strategică,
monitorizare și evaluare, consultare publică și evaluările preliminare și ex-post la nivelul centrului
guvernului și al ministerelor de linie sunt esențiale pentru a asigura un ciclu virtuos pentru elaborarea
unei politici bazate pe dovezi și orientate către rezultate.

109
Pentru input-uri mai amănunțite privind capacitatea de planificare și bugetare din România, a se vedea
Banca Mondială (2020).

91
Deși s-au realizat câțiva pași semnificativi, precum introducerea PALG, a asocierii acestora cu
platforma electronică și a creării Unității de strategie pentru a coordona strategiile guvernamentale,
sunt prea multe decizii care se iau, în continuare, în mod ad-hoc. Acest lucru este generat de și
întărește lipsa de coordonare dintre și din interiorul departamentelor și instituțiilor, atât la nivelul
centrului guvernului cât și la nivel de ministere de linie. Rata de implementare a PALG, deși la cea de-
a șaptea iterație a sa, stagnează în jur de 30%.

Acest lucru este cauzat, în parte, de un proces insuficient de bine coordonat privind ciclul de politici
în cadrul și între SGG și ministerele de linie. La nivelul acestora din urmă nu există un mecanism
standardizat care să le definească prioritățile strategice și agenda de politici într-un mod aliniat.
Mandatul UPP diferă de la un minister la altul, la fel ca și diversele aranjamente interne ad-hoc dintre
Direcțiile specializate[1], Departamentele juridice și UPP-uri, dar și în ceea ce privește interacțiunea lor
cu centrul guvernului. De exemplu, deși în unele ministere există un cadru structurat pentru integrarea
politicilor publice și a managementului strategic, și o unitate specială care integrează aceste funcții,
există și ministere în care acest cadru nu există, ceea ce crește riscul de inadvertențe între informațiile
(input-urile) pe care fiecare minister le trimite către centrul guvernului.

Un mecanism uniform formalizat la nivelul tuturor ministerelor, care să asigure verificarea

consecvenței pentru toate contribuțiile ministerelor la luarea deciziilor de la nivelul întregii
administrații, ar consolida procesul de politică și ar impulsiona beneficiile unei EIR robuste.

La centrul guvernului, DCPP integrează funcțiile relevante pentru asigurarea coerenței în luarea
deciziilor, și deși au fost elaborate instrumente utile, precum Metodologia și Ghidul de implementare
pentru PALG, Metodologia pentru elaborarea planurilor strategice instituționale, armonizarea
implementării acestora la nivelul departamentelor din DCPP continuă să fie una nestructurată. Un
proces structurat de verificare și armonizare a diverselor fluxuri de coordonare ar aduce un plus de
valoare actualelor activități de coordonare realizate de DCPP.

VII.4. Folosirea mecanismelor de evaluare a performanței administrative

Folosirea aranjamentelor procedurale pentru a măsura în mod sistematic performanța

administrativă este o altă opțiune promițătoare pentru consolidarea eforturilor de reformă EIR.
Recompensarea conformării cu standardele de performanță stimulează asumarea reformei și
motivarea fie de a o implementa conform regulilor, sau de a îmbunătăți și mai mult livrarea. Astfel
sunt folosite stimulentele pentru toți actorii implicați pentru a-și susține angajamentul și a-și păstra
imboldul, oferind modalități prin care poate fi gestionată potențiala rezistență sau inerție în
implementarea bunelor practici de reglementare, a instrumentelor și metodologiilor. Altfel riscul ar fi
acela de a avansa în ritmul celui mai lent - și de a afecta activitatea organismului de supervizare.

Pe lângă mecanismele de sancționare, ar trebui avute în vedere și stimulente pentru implementarea

la timp și de calitate a reformei. Posibilele idei de dezvoltare a structurii stimulentelor pentru
conformarea cu standardele procedurale și de calitate includ publicarea unor rapoarte în care sunt
numite instituțiile cu „așa da și așa nu”; și actualizarea schemelor de evaluare pentru performanța
administrativă – de exemplu introducând premii (e.g. ”„Cea mai bună EIR a anului”) sau acordarea
unor bonusuri bugetare pe baza unor criterii obiective și transparente. De obicei, schemele de
evaluare a performanței se aplică pentru unitățile organizaționale sau managementul executiv și

92
foarte rar pentru toți funcționarii publici (analiștii și cei care se ocupă de reglementare lucrând al
birou).

Se conturează experiența internațională aferentă acestor abordări, facilitate de sistemele IT. Deși
mai multe țări au explorat oportunitățile oferite de practicile managementului performanței, situațiile
în care evaluarea performanței a fost introdusă pentru a evalua și susține implementarea anumitor
zone ale reformei de reglementare sunt mult mai rare. Inițiativele de simplificare administrativă și a
reglementării au fost cele vizate în special în acest sens. Exemplele includ Australia, Austria și Coreea
de Sud. Experiențele din aceste țări, dar și din altele, ne sugerează că măsurarea produselor (output-
urilor) individuale continuă să fie elementul critic al schemelor de remunerare sau bugetare bazate pe
performanță. Tehnologiile moderne (electronice) de monitorizare și raportare a practicilor au crescut
transparența și răspunderea organizațiilor din sectorul public și a managementului asociat al
resurselor umane. Acestea pot fi folosite și pentru sistemele de evaluare a performanței.

În România, schemele de stimulente pentru coordonarea și elaborarea Notelor de fundamentare au

fost testate în trecut, având rezultate mixte. Unul din motivele pentru care au fost create UPP-urile
a fost acela de a atrage și păstra experții, recrutându-i cu statut special, ceea ce permite remunerarea
lor diferențiată. Însă de-a lungul timpului acest lucru a dus la o relație de muncă lipsită de colaborare
între membrii UPP și colegii din departamentele tehnice, astfel subminându-se chiar scopul esențial
de a stimula coordonarea și mentoratul în vederea unor analize realizate de experți. Modelul a suferit
din cauza unei configurări statice și pur dihotomice, care a făcut o diferență clară între stimulentele
acordate membrilor UPP și cele ale funcționarilor publici din același minister, astfel generându-se
atitudini antagonice și de stagnare.

Guvernul ar putea avea în vedere actualizarea mecanismelor sale de evaluare a administrației,

corelându-le într-un mod mai structurat cu performanța implementării Strategiei privind mai buna
reglementare. Schema de recompensare ar trebui susținută de managementul superior și aplicată la
nivelul guvernului – nu doar unor unități prestabilite. În aceste sens trebuie favorizată o cultură și o
practică a unei evaluări obiective și transparente și a unei recompensări bazate pe merite. În același
timp, trebuie să se acorde atenție costurilor aferente derulării schemelor de evaluare a performanței,
ca urmare a costurilor suplimentare pentru monitorizarea și evaluarea procedurală.

VII.5. Consolidarea transparenței și a mecanismelor reparatorii

O altă zonă complementară relevantă pentru reformă este controlul comportamentului

administrativ prin mecanisme reparatorii și asigurare a transparenței. Mai multe state au introdus
norme prin care se asigură accesul entităților reglementate și al publicului la documente și informații.
În paralel, au introdus obligații prin care legiuitorii trebuie să „ofere motive” (să își fundamenteze și
justifice deciziile) și să notifice și să obțină participarea la acțiunile administrative (de reglementare).
Ambele abordări deschid calea către o analiză realizată de terți și contribuie la responsabilizarea
administrațiilor publice – și, prin urmare, a guvernelor.

Protejarea drepturilor entităților protejate poate avea la bază mecanisme judiciare și

administrative. Pe de o parte, acest lucru se poate realiza prin exercitarea drepturilor atribuite prin
prevederi din baza legală, precum Actele de procedură administrativă și Legea privind libertatea de
informare (sau echivalentul acestora). Instanțele pot fi sesizate și astfel pot servi, în ultimă instanță,

93
drept mecanisme de soluționare a disputelor. În același timp, protecția poate deriva și din mecanisme
mai blânde, care au la bază Coduri privind un bun comportament administrativ și cazuri de care s-a
ocupat Avocatul Poporului.

România a adoptat mecanisme similare, și utilizarea intensă a acestora ar putea fi promovată.

Instituția Avocatului Poporului din România a fost creată, de exemplu, în 1991.110 Există mai multe
prevederi legale care stipulează drepturile și obligațiile ce se aplică procesului de reglementare, însă
acestea nu se regăsesc într-un singur document dedicat. Dacă sunt folosite în mod corespunzător,
aceste instrumente legale și instituționale ar putea promova semnificativ diseminarea bunelor practici
de reglementare la nivelul guvernului, împreună cu și în sprijinul funcțiilor exercitate de OSR.

O variantă în acest sens ar fi aceea în care Guvernul analizează consolidarea tuturor surselor de
proceduri și practici administrative din România într-o singură bază legală. Aceasta din urmă lipsește
în momentul de față din România, ceea ce duce la standarde și canale de aplicare eterogene.
Codificarea regulilor care se aplică pentru acțiunile administrației publice prezintă un avantaj
indiscutabil pentru actorii implicați și cetățeni, acordând, pe de o parte, predictibilitate și asigurând
protecție împotriva libertății de apreciere politice și administrative. Majoritatea statelor europene au
adoptat acte consolidate privind procedurile administrative.111

În afara consolidării legale, trebuie crescut nivelul de conștientizare al publicului cu privire la existența
acestor instrumente și a drepturilor pe care ele le conferă.

110
A se vedea http://www.avpoporului.ro.
111
În ceea ce privește libertatea de informare și dreptul de acces la administrația publică, documentul care a
deschis această cale a fost Legea privind libertatea presei din Suedia, din 1766. Coduri atotcuprinzătoare
privind procedura administrativă au fost adoptate de Austria (1925), Ungaria (1957), Spania (1958), Belgia
(1979), Polonia (1960), Germania (1976), Danemarca (1985), Italia (1990), Portugalia (1991), Olanda (1994)
și, mai recent, Franța (2008). Parlamentul European a adoptat o Rezoluție prin care îndeamnă Comisia
Europeană să lanseze o inițiativă legislativă pentru o legislație europeană privind procedurile administrative,
în 2016.

94
REFERINȚE

Coglianese, C. (2012), Measuring Regulatory Performance – Evaluating the Impact of Regulation and
Regulatory Policy, Expert Paper, No. 1, OECD, at www.oecd.org/gov/regulatory-
policy/1_coglianese%20web.pdf.
Foreign Investors Council (2019): FIC Members Business Sentiment Index, September 2019, at
https://fic.ro/news/press-releases/Results-of-the-FIC-Business-Sentiment-Index-Survey-in-September-2019.
Kasemets, A. (2018), “Institutionalisation of better regulation principles in Estonian draft legislation: The rules
of law-making, procedural democracy and political accountability between norms and facts”, in The Theory
and Practice of Legislation, Vol.6(1), pp.75-111, at https://doi.org/10.1080/20508840.2018.1430105.
Kamateri, E. et al. (2015), “A Comparative Analysis of Tools and Technologies for Policy Making” in Policy
Practice and Digital Science, Springer, pp. 125-156, DOI: https://doi.org/10.1007/978-3-319-12784-2_7.
Ladegaard, P., P. Lundqvist and J. Kamkhaji (2018), Giving Sisyphus a Helping Hand. Pathways for Sustainable
RIA Systems in Developing Countries, Policy Research Working Paper 8367, World Bank Group, Washington DC,
at http://documents.worldbank.org/curated/en/691961521463875777/pdf/WPS8367.pdf.
OECD (2010), Better Regulation in Europe. The Netherlands, Paris, at https://www.oecd-
ilibrary.org/governance/better-regulation-in-europe-netherlands-2010_9789264084568-en.
OECD (2012), Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, Paris, at
http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/49990817.pdf
OECD (2014), Competition Law and Policy in Romania. A Peer Review, Paris, at
https://www.oecd.org/daf/competition/Romania-Competition-Law-Policy-2014-EN.pdf.
OECD (2015), OECD Regulatory Policy Outlook 2015, Paris, at https://read.oecd-ilibrary.org/governance/oecd-
regulatory-policy-outlook-2015_9789264238770-en.
OECD (2016), Realising Impact. The Role of Institutional Frameworks in Regulatory Policy, 8th OECD Conference
on Measuring Regulatory Performance, Sidney (Australia), 15–16 June 2016, at
http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/8th-MRP-conference-proceedings.pdf.
OECD (2018), OECD Regulatory Policy Outlook 2018, Paris, at https://www.oecd.org/governance/oecd-
regulatory-policy-outlook-2018-9789264303072-en.htm.
OECD (2019a), Case Studies of RegWatchEurope Regulatory Oversight bodies and the European Union
Regulatory Scrutiny Board, Paris, at https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/regulatory-oversight-bodies-
2018.htm.
OECD (2019b), Better Regulation Practices across the European Union, Paris, at https://www.oecd-
ilibrary.org/sites/9789264311732-en/index.html?itemId=/content/publication/9789264311732-en.
OECD (2019c), Regulatory Policy in Croatia. Implementation is key, Paris, at
http://www.oecd.org/publications/regulatory-policy-in-croatia-b1c44413-en.htm
Parker, D. and C. Kirkpatrick (2012), Measuring Regulatory Performance – The Economic Impact of Regulatory
Policy: A Literature Review of Quantitative Evidence, Expert Paper, No. 3, OECD, at
http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/3_Kirkpatrick%20Parker%20web.pdf.
Radaelli, C.M. and O. Fritsch (2012), Measuring Regulatory Performance – Evaluating Regulatory Management
Tools and Programmes, Expert Paper, No. 2, OECD, at http://www.oecd.org/gov/regulatory-
policy/2_Radaelli%20web.pdf.
Risteska, M. (2011), “Regulatory Impact Assessment in Macedonia and Estonia: Lessons (to be) Learned”, in
Uprava, Vol.IX(3), pp.141–164.

95
World Bank (2014), Advisory Services on “Strengthening the Regulatory Impact Assessment Framework in
Romania”, Report 1.2.2: Consolidation Report, Project co-financed from European Regional Development Fund
through Operational Programme for Technical Assistance 2007-2013, August 2014.
World Bank (2020), Final Report Presenting the Results of the Reimbursable Advisory Services. Output 7,
Reimbursable Advisory Services Agreement on Strengthening Planning and Budgeting Capacity and Supporting
the Introduction of Performance Budgeting in Romania (P156889), Washington DC.
World Bank (2020, forthcoming), Regulatory Oversight Mechanisms in Developing Countries, Washington DC.

96
 ANEXA I – SITUAREA INSTITUȚIONALĂ A FUNCȚIEI DE SUPERVIZARE A
REGLEMENTĂRILOR: DEFINIȚII

Secțiunea VI.3. din raport se concentrează pe urmărirea a cinci scenarii instituționale pentru
localizarea funcțiilor de supervizare în România:
1. O unitate existentă în cadrul SGG, cu responsabilități multiple, inclusiv analiza EIR. Această
opțiune se referă la un scenariu în care DCPP este unitatea selectată pentru a funcționa ca
ORS al guvernului. Sarcinile DCPP ar fi multiple, și nu ar fi dedicate exclusiv analizei proiectelor
de evaluare a impactului sau, mai amplu, activităților legate de reforma reglementării. În
prezent, DCPP este serviciul cu cea mai mare implicare practică îmbunătățirea reglementării
în România, depășind într-o anumită măsură mandatul său formal. Implicarea (deși parțială) a
DCPP în procesul de reglementare este stabilită de facto. Această opțiune s-ar putea dovedi a
fi scenariul cel mai „lin”. Cu toate acestea, este posibil ca autoritatea, capacitatea și
eficacitatea unei astfel de soluții ORS să nu aibă rigoarea și robustețea necesare.
2. O unitate recent desemnată în cadrul SGG, cu responsabilități exclusive pentru EIR. Acest
scenariu diferă de opțiunea 1 în măsura în care o unitate nouă sau existentă ar îndeplini în
mod unic sarcini legate direct de guvernanța sistemului EIR (și, posibil, agenda de îmbunătățire
a reglementării). O astfel de unitate a SGG ar trebui creată (sau realocată), fie în cadrul DCPP,
fie altundeva în SGG. Deoarece ar reprezenta o noutate, acesta ar trebui, de asemenea, să își
„găsească drumul” în procesul de luare a deciziilor atât pe hârtie (prin modificări legale), cât
și în practică. Integrarea unității în SGG ar oferi stabilitate instituțională, precum și, probabil,
o mai mare rezistență la presiunile politice. Pe de altă parte, acesta ar putea suferi de
abordarea mai legalistă și mai formalistă adoptată de SGG la consolidarea și revizuirea
documentației care trebuie prezentată Consiliului de Miniștri pentru deliberare. Așa cum s-a
menționat în raport, localizarea noii unități dedicate în cadrul DCPP ar urma o logică a
continuității expertizei și aranjamentelor instituționale (de exemplu, înființarea unității de
strategie), cu neajunsul de a nu exploata, totuși, pe deplin potențialul autorității.
3. O unitate nouă, desemnată în Cancelaria Primului Ministru. Această soluție se bazează pe
considerentele pentru opțiunea 2: implică crearea unui nou actor instituțional care să joace
un rol în procesul de luare a deciziilor, însă, de data aceasta, cu sprijin politic și cu o putere
mai mare datorită proximității și raportării directe către șeful cancelariei și către prim-
ministru. Acest lucru poate fi un plus în ceea ce privește capacitatea unității de a stabili și de
a aplica standarde de calitate, dar poate avea ca urmare o stabilitate instituțională mai redusă
și perioade de activități latente în timpul formării de noi guverne.
4. O unitate desemnată în cadrul unui minister cu responsabilități transversale. Această soluție
nu este una neobișnuită la nivel internațional. De obicei, ministerul de linie ales este un
minister responsabil pentru reglementarea mediului de afaceri și/ sau comerțului sau
ministerul de finanțe. Mai rar, este Ministerul Justiției. În cazul României, această opțiune ar
putea avea un potențial dacă este aplicată Ministerului Finanțelor, care este deja mandatat ca
„autoritate de avizare” prin HG 561/2009.112 Un candidat alternativ ar putea fi Ministerul

112
Mai mult, evaluările de impact financiar au fost mai frecvente (și revizuite de către Minister) decât alte tipuri
de analize, nu doar datorită cerinței legale specifice legate de acestea. (Legea 500/2000 prevede elaborarea
unei fișe de impact financiar pentru toate actele normative care implică o creștere a cheltuielilor bugetului
public.)

97
 pentru Mediul de Afaceri, Comerțul și Antreprenoriat, de exemplu, care este în prezent
responsabil pentru revizuirea testului IMM-urilor în GEIEAN. În mod cert, aceste organisme de
avizare au deja o experiență semnificativă, care ar putea fi exploatată pentru a examina
evaluări de impact similare sau conexe elaborate de celelalte ministere. Un posibil efect al
acestei opțiuni ar putea fi o acțiune de analiză parțială (sfera revizuirii fiind limitată la un tip
restrâns de impact) cel puțin într-o etapă inițială înainte de formarea capacităților relevante.
5. O unitate independentă desemnată departe de Guvern. Din ce în ce mai multe guverne și
părți interesate pledează pentru această opțiune, în special în țările membre ale UE,113
considerând-o deosebit de dezirabilă și eficientă. OSR este extern guvernului și, de preferință,
se înființează printr-un act statutar. Acestea sunt considerate condiții puternice care asigură
un nivel mai ridicat de independență (posibil, împreună cu o diversitate de membri, care includ
funcționari publici și reprezentanți ai părților interesate și ai mediului academic). Pentru
România nu este ceva nou crearea de noi organisme (cu reprezentanți ai mai multor părți
interesate) care să îndeplinească noi funcții de reglementare îmbunătățită, așa cum arată
cazul GEIEAN în legătură cu revizuirea testului IMM. Pe de altă parte, însăși experiența cu
GEIEAN sugerează că provocările inerente înființării oricărei instituții noi pot fi agravate de
dinamici interne dificile datorate intereselor parțial conflictuale ale membrilor
reprezentanți,114 și de implicarea insuficientă în procesul zilnic de luare a deciziilor.115

Guvernul poate lua în considerare să decidă între aceste opțiuni pe baza unui număr de atribute și
criterii care caracterizează OSR-urile. Mai exact, trebuie luate în considerare următoarele criterii:
A. Sprijin de la nivel politic . Sprijinul puternic de la nivelul politic O răspundere politică
puternică116 este esențial pentru a asigura o exercitare influentă de către OSR a mandatului

113
A se vedea https://www.regwatcheurope.eu/.
114
GEIEAN este format din 74 de reprezentanți (conform listei oficiale - în prezent mai puțin activi) ai autorităților
publice și guvernului, organizații ale mediului de afaceri, sindicate, ONG-uri, mediul academic. Lista membrilor
nominali ai GEIEAN poate fi accesată la http://imm.gov.ro/wp-
content/uploads/2018/11/lista_membri_GEIEAN.pdf.
115
GEIEAN a fost creat explicit pentru a contribui la un element important al procesului de evaluare a impactului,
și anume Testul IMM-urilor. Prin urmare, are în fundamentarea sa un mandat direct și clar declarat de a
exercita supervizarea. Cu toate acestea, impactul și relevanța analizei GEIEAN au rămas destul de limitate până
în prezent, deoarece Grupul are câteva deficiențe de proiectare. Provocările sunt conceptuale, funcționale și
de resurse. Apartenența la GEIEAN pare prea amplă și diversificată pentru a permite revizuiri tehnice
concentrate, ceea ce face ca GEIEAN să se încline mai degrabă către raționamentul ESC al reprezentativității
decât spre modelul tipic de OSR. În plus, există neclaritate în ceea ce privește modus operandi intern al GEIEAN.
GEIEAN nu și-a pus la punct reguli formale de proceduri pentru a-și conduce activitățile și pentru a-și sprijini
deliberările. Procesul intern de elaborare a opiniilor - și modul de abordare a unor posibile poziții divergente
între organizațiile membre - nu este oficializat. De asemenea, nu este clar ce criterii ar trebui să utilizeze
membrii GEIEAN la revizuirea testelor. În sfârșit, rolul și puterile secretariatului GEIEAN nu sunt prezentate în
prezent suficient în baza legală, în special în ceea ce privește gestionarea interfeței dintre ministerele de linie
și Grup. În cazul în care echipei care se ocupă de Testul IMM din Ministerul pentru Mediul de Afaceri, Comerț
și Antreprenoriat îi sunt încredințate responsabilități mai ample de supervizare, aceasta ar trebui să
beneficieze de resursele umane și de expertiza necesare. De asemenea, ar trebui clarificat când va avea loc
mai exact analiza în cadrul procesului de reglementare, deoarece în prezent baza legală este neclară în această
privință.
116
„Răspunderea politică” se referă aici la măsura în care liderii politici acordă sau delegă legitimitate, autoritate
și credibilitate politică către OSR. În afară de localizarea OSR (așa cum este indicat mai jos în text), răspunderea
politică se reflectă adesea în modalitățile prin care (i) se înființează OSR (de exemplu, printr-un act statutar);

98
 său în relația cu agențiile de reglementare pentru a lua în considerare analize solide bazate pe
dovezi, pe lângă propriile agende politice și electorale. Un indicator tipic al răspunderii politice
este situarea instituțională a OSR, sau, cel puțin, aranjamentele explicite de raportare directă
ale OSR către „proprietarul” politic al politicii de reglementare. În mod normal, acesta este
instituționalizat la centrul Guvernului, însă ar putea fi încredințat și unui ministru delegat.
B. Fără autoritate de reglementare. După cum am menționat mai sus, OSR nu trebuie să aibă
putere de reglementare. Pentru a evita conflictele de interese, acuzațiile de captivitate și de
părtinire, este important ca OSR să nu aibă niciun fel de autoritate directă de reglementare
paralelă. La fel, ministerul în care se află OSR ar trebui, în mod ideal, să nu aibă autoritate de
reglementare cotidiană, precum un minister de linie tradițional. Acest lucru este valabil în
special pentru contextul României, în care politizarea și personalizarea se regăsesc în stadii
foarte timpurii și la niveluri de jos (ofițer de birou) ale procesului de reglementare.
C. Expertiză relevantă. Un atribut cheie al unui OSR este expertiza, prin personal instruit cu
competențe analitice și capabil să facă evaluarea tehnică a impactului și a opțiunilor de
reglementare. Caracterul multidisciplinar al experienței profesionale prealabile a personalului
este, de obicei, considerat un avantaj. Personalul OSR poate include economiști, dar și experți
în alte domenii ale științelor sociale, dreptului și politicii, științelor vieții și științelor fizice.
Credibilitatea expertizei OSR poate indica o mai mare independență față de riscurile de
politizare. Un element important de luat în considerare în contextul românesc este dacă o
astfel de expertiză este deja disponibilă sau dacă capacitățile trebuie să fie complet
consolidate, pentru a identifica viteza și amploarea resurselor de investit pentru a avea un
OSR funcțional.
D. Experiență în supervizarea reglementării. Poate fi considerat un atu dacă unitatea sau
entitatea însărcinată cu funcția OSR are experiență anterioară în exercitarea unor funcții de
supervizare. Este posibil ca aceste funcții de supervizare să fi fost exercitate în alte domenii de
politică transversale (de exemplu, impozitare, cheltuielile publice etc.). Chiar dacă nu este
direct legată de reforma în materie de reglementare, această experiență anterioară este de
natură să "reducă barierele de intrare" în ceea ce privește stabilirea unui modus operandi
intern relevant și a autorității. De asemenea, ar facilita interacțiunea cu agențiile de
reglementare, deoarece canalele de comunicare (formale) sunt deja stabilite, și, prin urmare,
la fel și acceptarea de către acestea din urmă a autorității exercitată de noul ORS.
E. Flexibilitate instituțională. Ca în majoritatea țărilor, există și în România un scepticism
(sănătos) față de crearea de entități și unități cu scop special. "Reinventările" organizaționale
ar trebui menținute la un nivel minim. Există riscul perceput că o multitudine de "unități
dedicate" pot să reducă agilitatea instituțională, dedicând în întregime resursele financiare și
umane unor scopuri predefinite. Dimpotrivă, ar fi de preferat o flexibilitate maximă în alocarea
resurselor guvernamentale limitate unor scopuri de analiză a EIR. Prin urmare, unul din
criteriile de referință incluse în acest raport este dacă funcțiile de supervizare pot fi atribuite
și executate în mod relevant de o entitate instituțională existentă, în comparație cu o entitate
nouă.

(ii) se numește conducerea sa; (iii) OSR poate prelua conducerea (în caz de dispute); și (iv) raportează
performanțele sale către conducere.

99
 ANEXA II - PERSONALUL ȘI RESURSELE BUGETARE ALE OSR-URILOR: O
IMAGINE DE ANSAMBLU INTERNAȚIONALĂ

Procesul de
Personal
Board/ Personal suport: selecție pentru
Denumire OSR suport: Buget anual
Comisie Expertiză membrii
Număr
boardului
3
(jumătate 1 șef, 8 analiști, 2 Concurs deschisă,
NL ATR 11 € 1.7m
de administratori numiți de guvern
întreagă)
9
(jumătate 2 analiști, 1 analist Aleși și numiți de
FI CRIA 2.5 € 0,25M
de jumătate de întreagă guvern
întreagă)
5
9 1 șef de secretariat,
(jumătate Aleși și numiți de
SWE BRC (jumătate de 6 analiști, 2 Fără buget propriu
de guvern
întreagă) administratori
întreagă)
1,5 milioane EUR
(numai cheltuieli cu
10 11 analiști, 1 șef de
personalul).
(jumătate secretariat, 3 Aleși și numiți de
D NRCC 15 Costurile cu deplasarea,
de angajați personal guvern
publicațiile și alte
întreagă) suport
costuri acoperite la
cerere de către guvern
6 1 șef de secretariat,
(jumătate 5 analiști și sprijin Aleși și numiți de € 1,04m
NO BRC 6
de administrativ (0,5 guvern (NOK 10m)
întreagă) persoane)
Nu există
angajați cu
18
normă
(jumătate Aleși și numiți de
CZ RIAB întreagă; N/A Fără buget propriu
de guvern
personal suport
întreagă)
-1
administrator
8 Sfârșitul anului 2017:
2017: 13
(jumătate 17 angajați personal Concurs deschis, € 1.455m
UK RPC (Sfârșitul lui
de analitic, 3 angajați numire de guvern (£ 1.3m)
2018: 28)
întreagă) personal suport
2 asistenți admin., 15
membri ai
Concurs intern-
7 personalului
extern deschis,
EU RSB (normă 2 + 15 secretariatului N/A
numiți de Colegiul
întreagă) general al Comisiei
Comisarilor UE.
Europene (jumătate
de întreagă).
Notă: NL ATR = Dutch Advisory Board ATR; FI CRIA = Finnish Council of Regulatory Impact Analysis; SWE BRC =
Swedish Better Regulation Council; D NRCC = German National Regulatory Control Council; NO BRC = Norwegian
Better Regulation Council; CZ RIAB = Czech Republic Regulatory Impact Assessment Bureau; UK RPC = British
Regulatory Policy Committee; EU RSB = Comitetul de Control Normativ al Comisiei Europene

Sursă: Adaptat din OCDE (2019a)

100
Acord de servicii de asistență tehnică rambursabile privind Evaluarea
Impactului Reglementărilor (EIR) III: Consolidarea capacității administrației
publice de a derula analize de impact pentru o mai bună reglementare -
P167906

2. Plan de acțiune și proceduri operaționale aferente

mecanismului de control al calității reglementărilor

0
PLAN DE ACȚINE ȘI PROCEDURI OPERAȚIONALE

Flux de proces actual și propus pentru acte normative și asigurarea calității

evaluărilor de impact în România

1
OBSERVAȚII
Fluxul de proces prezentat în această anexă prezintă funcțiile de analiză și de supervizare atribuite Organismului
de Supervizare a Reglementării (așa cum s-a discutat în secțiunea VI.4 de mai sus), precum și etapele de-a lungul
procesului de reglementare guvernamental în care OSR exercită aceste funcții. Ca atare, fluxul de procese se
aplică tuturor celor cinci opțiuni de localizare a OSR prezentate în secțiunea VI.3 și anexa I., deoarece localizarea
sa nu afectează executarea funcțiilor OSR și mandatul său.
(1)
Fazele și etapele procedurale utilizate aici se bazează în principal pe HG 775/2005, HG 1361/2006 (modificată
în 2016), HG 561/2009 și Ordinul 698/2014. Procedura pentru ordonanțele de urgență nu este ilustrată în acest
model. Nu sunt ilustrate nici procedurile referitoare la inițiativele Parlamentului.
(2)
În acest model, "propunerea" constă în proiectul de text de lege și proiectul de justificare a intervenției
(SN/PPP), precum și orice alt document însoțitor necesar.
(3)
"Organismele de avizare" sunt Ministerul Finanțelor, Departamentul pentru Afaceri Europene și Ministerul
Justiției într-o primă rundă; și Consiliul Suprem de Apărare a Țării, Comitetul Economic și Social, Consiliul
Concurenței, Curtea de Conturi și Consiliul Suprem al Magistraturii (după caz) într-o a doua rundă de avizare.
(4)
Documentația completă include textul de lege adoptat; toate documentele de însoțire (inclusiv SN/PPP); și
avizul emis de DCPP (opinie privind calitatea reglementării).

2
Proceduri operaționale recomandate

Procedurile operaționale prezentate mai jos se bazează pe recomandările din fluxul de proces de mai sus. Procedurile prezintă funcțiile de analiză și de
supervizare atribuite Organismului de Supervizare a Reglementării (așa cum s-a discutat în secțiunea VI.4 de mai sus), precum și etapele de-a lungul procesului
de reglementare guvernamental în care OSR exercită aceste funcții (indiferent de viitoarea sa localizare).

Etapa de inițiere și redactare

Entitate
Acțiune Documente Termene Comentarii
responsabilă
- Elaborează fundamentarea intervenției
- Oferă o justificare scrisă în cazul în care
Fundamentare
propunerea nu este inclusă inițial în PALG
Inițiator model
- Trimite motivele pentru intervenție și justificarea intervenție
propunerilor non-PALG către DCPP (unitate
strategică)
Dacă avizul DCPP (Unitatea strategică) este negativ,
inițiatorului nu i se permite să avanseze cu propunerea
Până la 5 zile
- Revizuiește motivele pentru intervenție și non-PALG.
(lipsa unui
DCPP (unitate justificarea propunerilor non-PALG Fundamentarea modelului de intervenție, inclusiv
răspuns
strategică) - Emite un aviz obligatoriu cu privire la caracterul justificarea propunerii non-PALG, precum și avizul DCPP
reprezintă
adecvat al propunerii către inițiator ulterior fac parte din documentația însoțitoare și
acordul)
trebuie transmise împreună cu propunerea pe parcursul
întregului proces.
- Execută lista de triaj
- Implică OSR-ul desemnat să asiste, în mod voluntar
Inițiator Lista de triaj
- Trimite listele de triaj la OSR-ul desemnat pentru
validare
Entitate responsabilă Acțiune Documente Termene Comentarii
Până la 5 zile
- Revizuiește caracterul adecvat al clasificării Lista de verificare a Avizul OSR privind clasificarea triajului face
OSR desemnat (lipsa unui
triajului calității triajului a OSR parte din documentația însoțitoare și trebuie
răspuns

3
 - Emite un aviz consultativ pentru inițiator, cu reprezintă transmis împreună cu propunerea pe parcursul
posibilitatea de a recomanda o clasificare acordul) întregului proces.
diferită a triajului
- consideră avizul privind triajul al OSR-ului Model SN
desemnat Model PPP Depinde de rezultatul triajului
- lucrează la analiza evaluării impactului Model test IMM
Metodele de lucru
- Înființează un grup de lucru interministerial În cazul propunerilor cu impact ridicat (inclusiv
Inițiator pentru Grupul de lucru
pentru evaluarea impactului PPP)
interministerial
Manual pentru
- Redactează textul de lege redactare textelor de
lege
În urma practicilor actuale, dacă un minister își
- Invită alte ministere de resort să contribuie la exprimă intenția de a fi implicat în analiza și /
analiză și / sau redactare, după caz sau redactarea propunerii, inițiatorul acceptă o
astfel de colaborare.
Inițiator Procesul de validare internă este reglementat
Lista de verificare a
- Validează evaluarea preliminară a impactului autonom de către fiecare inițiator - de exemplu
calității SN/PPP
prin PPU ministerial.
- Pregătește planul de consultare publică Ghid de consultare
- Pregătește nota de consultare publică publică
Aprobarea este transmisă de conducerea
Inițiator - Aprobă propunerea de măsuri ulterioare
inițiatorului.
Consultare publică și preliminară interministerială

Entitate
Acțiune Documente Termene Comentarii
responsabilă
- Trimite propunerea către ORS desemnat
Inițiator - Trimite propunerea către SGG pentru înregistrare și Este implicat PPU ministerial, după caz.
publicare
- Postează propunerea pe site-ul său web Cel puțin
Notă de consultare Partenerii sociali și structurile asociative pot emite
- Trimite propunerile către partenerii sociali și către 30 de zile
publică comentarii și pot trimite o notă inițiatorului.
Inițiator structurile asociative
- Trimite proiectul de test IMM către Departamentul
Testul IMM
pentru mediul de afaceri. / GEIEAN (*)

4
 - Înregistrează propunerea și o publică pe site-ul web al
SGG Guvernului
- Consolidează opiniile publicului și le trimite inițiatorului
Autoritățile Autoritățile pot/ GEIEAN trebuie să emită un aviz
- Revizuirea adecvării proiectului de evaluare a impactului Liste de verificare a
publice și consultativ cu comentariile privind evaluarea
(inclusiv pentru IMM-uri) impactului sectorial
GEIEAN impactului.
OSR Lista de verificare a OSR desemnat poate emite comentarii și poate trimite
- Revizuirea adecvării proiectului de evaluare a impactului
desemnat calității SN/PPP o notă inițiatorului.
- ia în considerare orice comentariu primit
Inițiator
- revizuiește propunerile în urma feedback-ului primit

5
Etapa de avizare a asigurării calității

Responsible
Acțiune Documente Termene Comentarii
entity
- Trimite propunerea către SGG/ DCPP pentru
Inițiator înregistrare Este implicat PPU ministerial, după caz.
- Trimite propunerea către ORS desemnat (**)
SGG/DCPP - Înregistrează propunerea
Până la 5 zile Analiza procedurală realizată de către OSR-ul
- Revizuiește conformitatea propunerii cu cerințele
(lipsa unui desemnat este obligatorie pentru inițiator. Un
procedurale Lista de verificare a
răspuns rezultat negativ al acesteia obligă Inițiatorul să
OSR - returnează o propunere inițiatorului dacă aceasta nu calității SN/PPP
reprezintă respecte recomandările OSR pentru ca propunerea să
desemnat respectă cerințele procedurale
acordul) fie luată în considerare în continuare.
Lista de verificare a
- Determină profunzimea propriei analize de fond
calității triajului
- Trimite propunerea către Ministerul Finanțelor; Dept.
Inițiator
EU.; Ministerul Justiției pentru aprobare
Min. Fin; Până la 4 zile
- Examinează propunerea și emite o notă de avizare Aceste organisme aprobă propunerea individual și
Dpt. EU; Liste de verificare de de la
- Trimite o nota de aprobare a acestora către OSR-ul independent. Nota se realizează în mod obligatoriu,
Min. aprobare proprii înregistrarea
desemnat (***) dar nu are caracter obligatoriu pentru inițiator.
Justiției de către SGG
- trimite propunerea către SCDC; ESC; RCC; CoA; și SCoM
Inițiator
(după caz) pentru aprobare
Până la 4 zile
SCDC; ESC; - Examinează propunerea și emite o notă de avizare Aceste organisme aprobă propunerea individual și
Liste de verificare de de la
RCC; CoA; - Trimite o nota de aprobare a acestora către OSR-ul independent. Nota se realizează în mod obligatoriu,
aprobare proprii înregistrarea
SCoM desemnat (***) dar nu are caracter obligatoriu pentru inițiator.
de către SGG
- Primește și consolidează notele de avizare emise de
organismele de revizuire
- ia în considerare toate documentațiile prezentate ca 5 zile de la
OSR parte a propunerii primirea
desemnat - Transmite inițiatorului notele de avizare consolidate notelor de Dacă propunerea nu are un impact mare.
Lista de revizuire avizare OCR nu are caracter obligatoriu pentru inițiator (în
- Trece la o examinare de fond a propunerilor cu impact
substanțială afară de partea legată de conformitatea
mare
procedurală).

6
 - Emite inițiatorului o „Opinie privind calitatea Model OCR
reglementării” (OCR)

Etapa de finalizare a propunerii

Entitate
Acțiune Documente Termene Comentarii
responsabilă
- Revizuiește propunerea ținând cont de feedback-ul
primit în etapa de „aprobare de asigurare a calității”.
Aprobarea este transmisă de conducerea
Inițiator - Aprobă propunerea de măsuri ulterioare
inițiatorului.
- Trimite propunerea către SGG pentru „Avizare
juridică”

Notă: Restul etapelor procesului de reglementare prezentate în procedura operațională (și anume, „etapa de avizare juridică” și „etapa de deliberare și
aprobare guvernamentală” nu sunt definite mai departe, deoarece nu sunt prevăzute modificări de fond în comparație cu practica actuală.
(*) Dacă se alege opțiunea 4 de localizare a OSR (adică o unitate dedicată din cadrul unui minister de linie), iar ministerul selectat este Ministerul Economiei
și Mediului de Afaceri, această procedură va coincide cu primul pas enumerat mai sus („Trimite propunerea către OSR-ul desemnat”).
(**) Dacă se alege opțiunea 1 de localizare a OSR (adică o unitate existentă în cadrul SGG cu multiple responsabilități), acest pas coincide cu pasul indicat
imediat deasupra acesteia.
(***) Dacă se alege opțiunea 4 de localizare a OSR (adică o unitate dedicată din cadrul unui minister de linie) și fie Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul
Justiției, fie Departamentul pentru Afaceri Europene sunt selectate pentru a găzdui OSR, ministerul desemnat va integra notele de avizare primite cu
propria sa evaluare.

7
Ghid pentru criterii detaliate de evaluare
Evaluarea simplificată a fiecărei componente EIR, pe baza întrebărilor din lista de verificare și a unui scor care variază de la „nesatisfăcător” la „excelent”.
Componenta principală SN/EIR
Definiție clară a problemei
Motive clare pentru intervenția la nivel
de politici
Obiectiv(e) clar(e) pentru intervenția
propusă la nivel de politici
Identificarea și discutarea mai multor
opțiuni de modalități de atingere a
obiectivului (obiectivelor)
Întrebări din lista de verificare Scor (4 opțiuni)
• Nesatisfăcător
• Problema este declarată?
• Parțial satisfăcător
• Sunt clar conturate cauzele și problemele?
• Satisfăcător
• Este indicat grupul afectat și este prezentată amploarea efectului?
• Excelent
• Nesatisfăcător
• Sunt clar definite consecințele non-acțiunii?
• Parțial satisfăcător
• Intervenția este justificată ca parte a strategiei sau a planului general al
• Satisfăcător
guvernului?
• Excelent
• Nesatisfăcător
• Scopul documentului de politici publice/ SN este clar declarat?
• Parțial satisfăcător
• Sunt prezentate obiectivele generale și specifice?
• Satisfăcător
• Acolo unde este posibil, sunt stabilite obiective relevante?
• Excelent
• Nesatisfăcător
• Sunt enumerate una sau mai multe alternative, inclusiv scenariul de bază? • Parțial satisfăcător
• Se discută o opțiune de natură non-reglementară? • Satisfăcător
• Excelent
8
Identificarea și, dacă este posibil,
cuantificarea și monetizarea
impacturilor relevante (beneficii și
costuri) asupra domeniilor prioritare
esențiale, cum ar fi finanțele publice,
competitivitatea, întreprinderile,
costurile de conformitate
administrativă etc.
• Sunt calculate și declarate în mod adecvat impactul economic și impactul asupra
• Nesatisfăcător
mediului de afaceri?
• Parțial satisfăcător
• Este calculat și declarat în mod corespunzător impactul financiar?
• Satisfăcător
• Este calculat și declarat în mod corespunzător impactul social?
• Excelent
• Este calculat și declarat în mod corespunzător impactul de mediu?
9
 Componenta principală SN/EIR Întrebări din lista de verificare Scor (4 opțiuni)

• Nesatisfăcător
• Acolo unde este relevant, sunt abordate și identificate corect obligațiile
Posibil conflict și coerența cu obligațiile • Parțial satisfăcător
internaționale/ europene?
internaționale (cum ar fi dreptul UE)
• Satisfăcător
• Sunt indicate strategiile de atenuare sau de conformitate?
• Excelent
• Sunt consultate detalii despre asociațiile înființate corespunzător și motivele
selectării acestora? • Nesatisfăcător
• Sunt enunțate recomandările făcute de părțile interesate consultate? • Parțial satisfăcător
Rezumat și răspunsuri la consultări
• Sunt recunoscute recomandările sau sunt acestea acceptate de inițiatorul indicat? • Satisfăcător
• Comentariile care nu sunt acceptate sunt indicate și însoțite de o scurtă • Excelent
justificare?
• Sunt incluse detalii despre:
• legislația care trebuie elaborată după adoptarea propunerii de politică publică și • Nesatisfăcător
condițiile estimate pentru aprobarea lor de către Guvern sau de către Parlament?
Măsuri post-adaptare: Implementare, • Parțial satisfăcător
• alte măsuri care sunt necesare pentru punerea în aplicare a propunerii de politici
executare, evaluare.
publice și termenii stabiliți pentru punerea lor în aplicare? • Satisfăcător
• O descriere a mijloacelor prin care trebuie să fie monitorizată și evaluată
• Excelent
implementarea propunerii de politici publice. Descrierea indicatorilor folosiți în această
privință?
• Nesatisfăcător

Scor general • Observație: Scorul general ar trebui să cuprindă o evaluare calitativă generală a • Parțial satisfăcător
EIR, și nu doar o medie sau scorurile pentru diversele subcomponente.
• Satisfăcător
• Excelent

10
 Competența face diferența!
Proiect selectat în cadrul Programului Operațional Capacitate Administrativă cofinanțat de
Uniunea Europeană, din Fondul Social European