Droit administratif

Plan du cours
Fondamentaux
L’administration
Un peu d’histoire
Le principe de légalité
Le pouvoir réglementaire

Titre premier : Les actes administratifs

Chapitre 1 : Les actes administratifs unilatéraux

Chapitre 2 : Les contrats administratifs

Titre 2 : Le service public

Chapitre 1 : Principes généraux

Chapitre 2 : Modes de gestion

Titre 3 : Le contrôle de l’administration

Chapitre 1: Le contrôle non juridictionnel

Chapitre 2 : Le contrôle juridictionnel

Les tableaux et schémas sont tirés du livre de J. Fougerouse, Le droit administratif en schémas, Ed. Ellipses

ce document réalisé à partir de notes d’étudiants compilées

ne constitue pas le polycopié officiel du cours de M. Marc Guidoni
 Glossaire
Acte réglementaire : à la différence des
actes administratifs "individuels", qui
s'adressent à des destinataires identifiables,
les actes réglementaires ont une portée
générale et impersonnelle et visent ou
concernent des catégories envisagées
abstraitement et dans leur ensemble.
Appel : possibilité pour une partie n'ayant
pas obtenu satisfaction devant le tribunal
administratif de faire rejuger l'affaire par la
juridiction supérieure. L'appel est présenté
devant la Cour administrative d'appel ou, pour
le contentieux des élections municipales et
cantonales et les reconduites à la frontière,
devant le Conseil d'État.
Arrêt : décision rendue par une juridiction
supérieure : cour administrative d'appel ou
Conseil d'État (synonyme de jugement).
Arrêté : acte émanant d'une autorité
administrative autre que le Président de la
République ou le Premier ministre (ministre,
préfet, maire).
Compétence :

en parlant d'une autorité
administrative : aptitude légale à
prendre certains actes juridiques, dans
un ensemble de matières déterminé,
une circonscription territoriale donnée,
et pendant la période allant de sa
nomination à la fin de ses fonctions ;

en parlant d'une juridiction : la
question de la compétence consiste à
se demander de quelle catégorie de
juridiction relève un litige : juge
judiciaire (litiges relatifs à l'état civil,
aux titres de propriété, aux accidents
causés par des véhicules...), ou juge
administratif (montant des impôts
directs, régularité des élections
municipales,...) ; puis à déterminer la
juridiction qui, au sein de l'ordre
juridictionnel compétent, doit être
saisie comme matériellement et
territorialement compétente.
Décentralisation : processus consistant
pour l’État à transférer certaines compétences
et les ressources correspondantes au profit
des collectivités territoriales, institutions
distinctes de lui. Celles-ci bénéficient alors
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d’une certaine autonomie de décision et de
leur propre budget (principe de libre
administration) sous la surveillance d’un
représentant de l’État (l’autorité de tutelle).
Décision : une mesure administrative qui
s’impose par la seule volonté de leur auteur
sans le consentement des concernés (comme
un acte administratif unilatéral) et qui modifie
l’ordonnancement juridique.
Décision préalable : en principe, on ne peut
former un recours que contre une décision.
Ainsi, si l’on veut obtenir l’indemnisation d’un
dommage, il faut d’abord s’adresser à
l’administration, sauf s’il s’agit d’un dommage
de travaux publics. Ce n’est qu’en cas de
refus qu’il sera possible de soumettre le litige
au juge administratif.
Déconcentration : technique d'organisation
qui consiste à distribuer les agents et les
compétences au sein d'une même personne
morale, depuis une administration centrale
vers ses services déconcentrés. Cette notion
s'oppose à celle de concentration qui est un
système administratif dans lequel le pouvoir
de décision est concentré au sommet de
l'appareil d'État.
Détournement de pouvoir : illégalité
consistant, pour une autorité administrative, à
mettre en œuvre l’un de ses pouvoirs dans un
but autre que celui pour lequel il lui a été
confié (en poursuivant par exemple un intérêt
purement personnel, ou un but exclusivement
financier).
Dommage : demander la réparation d’un
dommage, c’est réclamer l’indemnisation
financière d’un accident, d’une nuisance
causés par l’activité administrative ou des
conséquences d’une décision administrative
illégale.
Excès de pouvoir : expression englobant
toutes les formes d'illégalité susceptibles de
vicier un acte administratif.
Faire grief : une décision faisant grief est
une décision qui modifie par elle-même la
situation juridique d'une personne et peut
faire l'objet d'une contestation devant le juge.
Intérêt à agir : une requête n'est recevable
que si son auteur justifie saisir le juge en vue
de défendre un intérêt lésé.
Irrecevabilité : une requête est irrecevable
si elle ne respecte pas les règles formelles de
la procédure contentieuse (dépôt dans un
délai précis, exposé des conclusions et des
moyens, intérêt pour agir...).
Légalité externe : règles de compétence, de
forme et de procédure que doit respecter une
décision administrative pour être légale.
Légalité interne : conditions de fond que
doit respecter une décision administrative
pour être légale.
Pourvoi : recours formé devant le Conseil
d'État afin d'obtenir la cassation d'une
décision juridictionnelle rendue en dernier
ressort.
Préjudice : tort causé par une activité ou une
décision. Les préjudices peuvent être
essentiellement matériels (perte de revenu…),
corporels (invalidité…) ou moraux (perte d’un
être cher…).
Pouvoir discrétionnaire : pouvoir conféré à
une autorité administrative qui n'est
subordonné à aucune condition et que
l'administration peut donc exercer en tenant
compte uniquement de considérations
d'opportunité.
Qualité pour agir en justice : un requérant
doit avoir qualité pour saisir le juge
administratif. Toute personne, physique ou
morale, pour agir, doit justifier d'un intérêt
direct et personnel et être correctement
représentée. Quant à la représentation des
personnes morales, soit elle fait l'objet de
dispositions législatives ou réglementaires
(sociétés, syndicats de copropriétés), soit il
faut se reporter aux prescriptions de leurs
statuts (associations ou syndicats
professionnels notamment).
Recevable : se dit d'une requête présentée
conformément aux règles de la procédure
contentieuse, notamment de délais.
Recours : introduire un recours, c'est
demander à un juge de trancher un litige.
Recours pour excès de pouvoir : recours
ayant pour objet de demander au juge
l'annulation d'un acte administratif considéré
comme illégal.
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Recours préalable : avant de saisir le juge,
il est possible (et parfois obligatoire) de
commencer par adresser une réclamation à
l'auteur de la décision contestée (recours
gracieux) ou à son supérieur (recours
hiérarchique) pour lui demander de retirer sa
décision ou d'attribuer une indemnité.
Référé : voie de recours au terme de laquelle
le juge statue par des mesures présentant un
caractère provisoire. Le juge des référés n'est
pas saisi du principal et se prononce dans les
meilleurs délais.
Référé-instruction : procédure d'urgence
permettant au juge d'ordonner toutes
mesures d'instruction utiles en vue de la
solution du litige.
Référé liberté : recours tendant à ce que le
juge des référés ordonne toutes mesures
nécessaires à la sauvegarde d'une liberté
fondamentale à laquelle l'administration aurait
porté une atteinte grave et manifestement
illégale.
Référé suspension : recours tendant à ce
que le juge des référés ordonne la suspension
de l'exécution d'une décision administrative
ou de certains de ses effets.
Tribunal des conflits : composée
paritairement de membres de Conseil d’État
et de la Cour de cassation, et présidée par le
garde des sceaux, ministre de la Justice, cette
juridiction est chargée principalement de
trancher les conflits de compétence qui
surviennent entre les deux ordres de
juridiction. Il peut s’agir de “conflits positifs”
(lorsque le préfet conteste la compétence d’un
tribunal de l’ordre judiciaire pour juger d’une
affaire dont ce dernier est saisi) ou de
“conflits négatifs” (lorsque deux ordres de
juridiction se sont successivement déclarés
incompétents pour juger d’une affaire ou,
depuis 1960, lorsque le deuxième ordre saisi
éprouve des doutes sur sa compétence).
source : conseil-etat.fr
 Fondamentaux

I) L’administration
L’administration, c’est la structure créée pour gérer les
affaires publiques c’est-à-dire les domaines dans lesquels une
intervention des pouvoirs publics a été décidée.

A quoi sert l’administration ?

L'administration a pour objectif de satisfaire les besoins collectifs et les intérêts communs que
partagent les Français. Mais le mot administration peut revêtir deux sens différents. Dans un sens
large, il s'agit de toutes les activités ayant pour objet de satisfaire l'intérêt général, à savoir assurer
l'application des lois et la marche des services publics conformément aux instructions du
gouvernement. Dans un sens plus précis, il s'agit de l'ensemble des personnes et des organes
chargés de remplir ces fonctions.

L'administration exerce différentes fonctions dont les principales sont :

- l'application de la loi : c'est à l'administration que revient cette tâche le plus souvent.
C'est à la fois une obligation, puisqu'une administration ne respectant pas la loi se trouve
dans une situation d'illégalité, et une nécessité pour la gestion des mesures qui vont
préciser la loi et la rendre applicable sur le terrain (ex : décret d'application). Dans ce sens,
l'administration a une fonction normative.
- la gestion directe de services publics : par cette fonction de prestation, l'administration
assure elle-même plusieurs services, tels que la police (administration étatique
principalement), l'aide sociale (administration départementale), la gestion des immeubles
scolaires (administrations communale, départementale ou régionale), l'éducation nationale
(administration étatique). Elle effectue aussi un contrôle sur la gestion des services publics
gérés par des personnes privées (ex : le service de l'eau).

Qui est « l’administration » ?

La gestion des affaires publiques est confiée à des personnes publiques, des personnes morales qui
vont bénéficier d’un droit spécial : le droit administratif. Décrivons 3 personnes publiques des plus
significatives :

- L’Etat : appareil politique, mais aussi ensemble de services dont les activités s’exercent sur
l’ensemble du territoire. Il peut intervenir dans tous les domaines de la vie sociale à partir d’une
administration centrale, la plus souvent située dans la capitale ou encore par le jeu de la
déconcentration au moyen d’une administration territorialisée et répartie dans chaque
circonscription administrative (région par exemple, ou département, sous préfecture capitale de
l’arrondissement, commune).

- Les collectivités territoriales : définies à l’article 72 de la Constitution : communes, département,

régions et collectivités d’outre mer produites par la décentralisation, elles se caractérisent par une

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autonomie importante tant au point de vue budgétaire que dans la gestion de leur personnel. Les
collectivités territoriales bénéficient de compétence générale qui comme l’Etat leur permet
d’intervenir dans de nombreux champs de la vie sociale. En outre, par les lois de décentralisation,
l’Etat leur a dévolu des compétences précises qu’elles exercent à sa place : aide sociale (RSA,
handicapés...), gestion des routes...

- Les établissements publics : il s’agit de PM créée pas l’Etat ou par les collectivités territoriales.
Elles se voient confier une mission d’intérêt générale (ex : collèges, lycées, fac...). Caractéristiques :
autonomie juridique et financière + principe de spécialité (il doit effectuer la mission pour laquelle
il a été crée et uniquement celle la). Relation de contrôle, de tutelle qui s’exerce par l’autorité
créatrice.

II) Le droit administratif

L’administration française a la particularité de mettre en œuvre un droit spécifique qui régit
son propre fonctionnement interne, et ses rapports avec le public, les administrés. Ce droit
particulier, le droit administratif, est né du principe de la séparation des pouvoirs, au
lendemain de la Révolution, et de l’œuvre du Tribunal des Conflits et du Conseil d’État.

Le droit administratif s’est forgé au cours de l’histoire. Trois traits le dominent : son autonomie
par rapport aux autres droits (droit privé), son inégalité car l’administration bénéficie de
privilèges par rapport aux personnes privées, et son origine prétorienne, puisque c’est l’activité
du juge administratif qui a longtemps déterminé l’essentiel de son contenu.

5
a) Les origines du droit administratif

La création du droit administratif se nourrit toujours d’une approche particulière du

fonctionnement de la société : chacun convient encore très souvent que les relations des
personnes physiques entre elles et les modalités de fonctionnement de la structure sociale ne
sont pas du même ordre, donc qu’elles ne peuvent être régies par les mêmes règles de droit.

Cette idée selon laquelle le droit des citoyens et le droit des institutions qui les gouvernent ne
peuvent être identiques est plutôt continentale. Elle est ignorée du monde anglo-saxon dont
l’influence domine la vision commune du droit, à travers l’exposition médiatique du système
américain. Cette distinction peut trouver sa source dans le fonctionnement de la république
romaine, mais c’est surtout au moment de la Révolution, qu’un pourtant un fidèle lecteur des
penseurs britanniques installa cette idée en France. C’est en effet Montesquieu qui le premier
distingua précisément les lois dans les rapports qu’ont ceux qui gouvernent avec ceux qui sont
gouvernés, et les lois dans le rapport que tous les citoyens ont entre eux.

Cette division justifiait a posteriori une pratique liée à la monarchie absolue, et divers concepts
juridiques associés. Elle devait culminer lors de la naissance de la République, comme
fondement de l’édification de deux ordres de justice complémentaires, l’ordre judiciaire et
l’ordre administratif. Rendue nécessaire par la nouvelle organisation de l’Etat, et l’instauration
d’un nouveau mode de dévolution du pouvoir (l’élection), cette démarche devait compléter la
mise en place de la séparation des pouvoirs (dans le but d’affiner la protection des citoyens
contre les atteintes à leurs libertés) sans entraver le fonctionnement des nouvelles institutions.

De fait, rompant avec l'Ancien Régime en dispersant entre trois organes les pouvoirs exécutif,
législatif et judiciaire pour délivrer le peuple de l’arbitraire, la Révolution ne peut cependant
prendre le risque de voir ses réformes paralysées. C’est donc pour protéger l'action de l’État et
de ses nouveaux agents contre des entraves judiciaires (on cultivait alors une méfiance
particulière à l'égard des juges), que la seconde séparation fondamentale voyait le jour :

art. 13 de la loi des 16-24 août 1790 sur l'organisation judiciaire

« Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des
fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de
quelque manière que ce soit les opérations des corps administratifs, ni citer devant
eux les administrateurs pour raisons de leurs fonctions ».

La création de l’ordre administratif n’a jamais été remise en cause. Elle a même plutôt été
perfectionnée dans les années suivantes pour déclencher l’édification de règles spécifiques,
parfois de pure opportunité, destinées à arbitrer les litiges nés de l’action de l’État, et bientôt
de ses agents. Critiquées parce qu’elles ont souvent l’apparence de la partialité (car il n'existe
pas au départ de véritable juge administratif, mais un système dit de l'administration -juge, où
les administrateurs arbitrent eux-mêmes le contentieux né de leur action), ces règles vont être
bientôt confiées à une administration spécialisée, dont la mission sera de donner des avis à
l'administration "active" qui doit encore régler les litiges. Enfin, à la fin du XIXème siècle, de
véritables juridictions vont désormais trancher sur les conflits entre l’État et ses administrés.
Ce sont-elles, par une jurisprudence très fournie, qui vont réellement développer, organiser et
hiérarchiser les règles de droit appliquées parfois empiriquement depuis la Révolution. Ces
règles spéciales, tant sur le fond que sur la forme, confiées à l’arbitrage d’un juge spécifique,
constituent depuis le droit administratif, le droit de la puissance publique dans ses relations
quotidiennes avec les administrés.

b) Les principes directeurs

Le principe de légalité garantit l’élaboration d’une règle respectueuse des droits et libertés des
citoyens. Il est d’autant plus efficace qu’il s’appuie sur une véritable hiérarchie des normes,
organisant l’ensemble des règles juridiques. Les dispositions de la Constitution répartissant
l’exercice du pouvoir réglementaire dressent quant à elles un premier portrait de
l’administration, tout en offrant une garantie de qualité de la norme, liée à la compétence de

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son auteur.

- Principe de légalité

La légalité est le caractère de ce qui est conforme à la loi. Grand principe organisateur du droit
administratif français, le principe de légalité exprime la règle selon laquelle une norme
juridique doit, pour être valide, trouver sa source dans une autre norme. Plus simplement,
l’administration d’un État libéral doit prendre des décisions qui respectent les lois
préalablement votées par le Parlement, qui sont elles-mêmes respectueuses des principes fixés
dans la Constitution. A cette condition seulement les règles de droit qui seront imposées aux
citoyens ne seront pas arbitraires.

Ainsi, fixé comme cadre de l’action administrative, ce principe garantit à tout citoyen d’avoir
affaire à une « administration de droit », dont les décisions sont prises dans le respect de ses
droits et libertés, car elles doivent respecter d’autres règles, qui leur sont supérieures par
nature. C’est donc, en tant que tel, une limite au pouvoir de l’administration.

L’efficacité de la protection du principe de légalité tient en outre à la définition extensive dont il

dispose. Son effet dépasse la loi au sens de l’acte du Parlement, pour être entendu de tout le
droit applicable. Il existe ainsi une véritable hiérarchie des normes, d’aspect pyramidal,
assurant une application concrète du principe, soit dans l’ensemble, soit par degrés.

L'existence d'une hiérarchie des normes constitue l'une des plus importantes garanties de
l'État de droit. Dans ce cadre, les compétences des différents organes de l'État sont
précisément définies et les normes qu'ils édictent ne sont valables qu'à condition de respecter
l'ensemble des normes de droit supérieures. Au sommet de cet ensemble figure la
Constitution, suivie des engagements internationaux, de la Loi, puis des règlements. A la base
de la ‘pyramide’ figurent les décisions administratives.

BLOC DE CONSTITUTIONNALITE
BLOC DE CONVENTIONNALITE
BLOC DE LEGALITE
REGLEMENTS
ACTES ADMINISTRATIFS

Même si ce n’est pas très rigoureux, nous pouvons dire ici que le principe du recours contre la
décision de l’administration sera de demander au juge d’examiner si un texte de valeur
inférieure est bien pris en vertu d’un texte supérieur, et qu’il ne le trahit pas. Tout acte
administratif sera annulé s’il est ainsi « illégal ».

- Le pouvoir règlementaire

Le pouvoir réglementaire est défini comme le pouvoir dont disposent les autorités exécutives
et administratives de prendre unilatéralement (c'est-à-dire sans l'accord des destinataires) des
actes exécutoires comportant des dispositions générales et impersonnelles. Depuis 1958, les
normes réglementaires ne sont plus seulement des textes d'application des lois. Aux termes de
l'article 37 de la Constitution du 4 octobre 1958, il existe un pouvoir réglementaire autonome,
intervenant dans des domaines où la loi n'a pas sa place.

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 Les actes administratifs

Pour fonctionner l’administration dispose de deux types d’actes juridiques afin de mener les actions
à bien.
-le contrat qui se caractérise par l’accord de volonté entre l’administration et un ou plusieurs
personnes publiques ou privées.
L’acte unilatéral qui doit son nom à la manière dont il a été élaboré c'est-à-dire qu’ile st imposé à
ses destinataires traduisant les prérogatives qui caractérisent l’action de l’Etat ( le monopole de la
contrainte légitime) qu’au quotidien on va appeler les prérogatives exorbitantes de droit commun
.
I Les actes administratifs unilatéraux. (A.A.U)

L'acte administratif unilatéral est le mode normal d'action de l'administration : c’est une décision
émanant de la seule volonté de l'administration. Les actes unilatéraux sont donc avant tout des
actes juridiques, c'est-à-dire des manifestations de la volonté de la “puissance publique” destinées
à “faire grief” aux administrés en créant des droits ou des obligations. Ils ont tous en commun de
pouvoir être contestés devant le juge administratif dans le cadre du contentieux de l’excès de
pouvoir. Toutes les mesures prises unilatéralement par l'administration ne constituent pas
forcément des actes administratifs unilatéraux.

Les actes administratifs unilatéraux font l’objet de plusieurs classifications : selon la forme de
l’acte : décret, arrêté, délibération … ; selon leur auteur : administration centrale, administration
déconcentrée, collectivités locales, établissements publics, autorités administratives
indépendantes, organismes privés investis d’une mission de service public ; enfin selon leur
destinataire, c’est-à-dire la distinction entre actes réglementaires et actes individuels : les premiers
sont ceux qui posent une règle impersonnelle et de portée générale, alors que les seconds sont
d’ordinaire nominatifs.

Pour garantir la prompte et bonne exécution de ses actes administratifs unilatéraux,

l’administration dispose de 2 privilèges : la règle du préalable, qui permet à l’administration
d’imposer aux particuliers des droits et obligation sans leur consentement, et le privilège de
l’exécution d’office, pour contraindre les administrés récalcitrants : l’administration peut employer
la contrainte contre le particulier réfractaire en recourant à la force publique et sans saisir le juge.

Un acte administratif unilatéral est une décision émanant d’une autorité administrative qui peut être
attaquée devant le juge administratif ce qui veut dire que tous les actes administratifs ne sont pas
des actes administratifs unilatéraux. Pour qu’un acte administratif soit unilatéral il faut 3 conditions
dégagées par la jurisprudence d’Etat :

 La décision doit être normatrice

 La décision doit se rattacher à la fonction administrative
 La décision relève de prérogatives de puissance publique.

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 a) Caractère normateur de l’acte

Pour être qualifié d’acte administratif unilatéral la décision doit affecter l’ordonnancement juridique
(+ les relations sociales). L’acte doit changer, modifier (en rajoutant ou modifiant) les dispositions
juridiques ou à l’inverse en maintenant c'est-à-dire en refusant de les modifier.
On dit aussi que l’acte doit faire grief. Les actes qui font grief sont appelés décision exécutoire
puisque dès leur publication elles sont obligatoires et ce sans formalités.

b) Participation à la fonction administrative

Pour être qualifié d’acte administratif unilatéral la décision doit être celle d’une autorité
administrative c'est-à-dire d’une autorité qui se définit non pas par rapport à des statuts des
personnes au nom de qui elle agit mais par le contenu de son activité c'est-à-dire que l’autorité sera
administrative si par son action elle concourt à une mission du service public. En principe un organe
administratif adopte un A.A.U.

c) L’exercice de la puissance publique

C’est certainement par ce critère là précisément que l’acte administratif se distingue de celui d’une
personne privée. Certains actes de l’administration sont des actes privés (ex : GDF) et certains actes
de personnes privées sont des actes administratifs (ex : personne privée qui exerce des missions de
services publics => les fédérations sportives.)

II Le contrat administratif

a) Les critères du contrat de droit public

Le contrat conclu par au moins une personne publique et dont les stipulations révèlent l'existence
soit d'une clause exorbitante du droit commun, soit d'un lien suffisamment fort avec le service
public est un contrat administratif.

Il existe des contrats administratifs par détermination de la loi : les marchés de travaux publics loi
du 28 pluviôse an VIII), contrats comportant occupation du domaine public (Décret – loi du 17 juin
1938), ventes d’immeubles de l’État ou encore des conventions conclues entre certains
organismes de sécurité sociale et syndicats de médecin (Loi du 20 juillet 1975).

Dans la plupart des cas, aucun texte ne permet d’affirmer qu’un contrat est administratif, ou non.
Des critères complémentaires vont intervenir, des critères déterminés par le juge administratif :

* L’un des contractants doit être une personne publique (critère organique)
Un contrat administratif étant, dans la grande majorité des hypothèses, un contrat conclu
avec l'administration, il est normalement exigé, pour le caractériser, la présence d'au moins
une personne publique. Mais c’est une présomption… Il y a donc 2 exceptions :
- Deux personnes publiques peuvent signer un contrat de droit privé ;
- Deux personnes privées peuvent signer un contrat administratif (situation dite
du ‘mandat tacite’, lorsque l’une des parties agit pour le compte d’une personne
publique).
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 * Le contrat contient une clause exorbitante de droit commun (critère juridique)

Les contrats conclus entre une personne publique et une personne privée sont de droit
public s’ils contiennent une clause exorbitante de droit commun, c’est-à-dire :
• une clause ne figurant pas normalement dans un contrat de droit privé et qui
impose au contractant des obligations en faveur du public ou qui font référence à
un cahier des charges
• une clause conférant à l’administration une position dominante se rattachant aux
prérogatives du service public

* L’objet du contrat est la participation au service public (critère matériel)

Un contrat est administratif par son objet quand le cocontractant participe de manière
directe à l’exécution du service public.

b) Les différents types de contrats de droit public

Il y a 3 hypothèses principales qui amènent l’administration à passer des contrats :

 Se procurer les biens nécessaires à l’accomplissement de sa mission ;
 Confier l’émission du service public à quelqu’un d’autre ;
 Valoriser l’espace public.

LE MARCHE PUBLIC

La logique du marché est de procurer aux personnes publiques les moyens d'assurer elles-mêmes
l'exécution de leurs services publics. Ainsi, le marché se distingue des autres contrats publics par
l'existence d'un achat, rétribué au moyen d'un prix, rémunérant le service rendu, le travail
effectué ou la marchandise livrée.

La passation de ce type de contrat est soumise à une réglementation précise contenue dans le
Code des Marchés Publics, un code qui a beaucoup évolué ces dernières années sous l’influence
du droit communautaire. Au-delà d’aspects techniques (les seuils et procédures d’achat par
exemple), le Code précise les principes qui doivent guider l'administration dans la consultation des
entreprises et l'attribution des marchés sont clairement énoncés. Plusieurs objectifs ambitieux
sont poursuivis :

Permettre à la concurrence de s'exercer librement dans l'égalité des chances, et le

respect du secret commercial ;

Permettre la meilleure efficacité économique de la commande, et la bonne utilisation
des deniers publics (Le prix ne doit plus être le seul critère, ou le critère décisif :
l'achat doit être durablement utile ; il doit impérativement répondre à des besoins ; et
il doit surtout s'inscrire dans une réalité économique et sociale en devenir) ;

Faciliter l'accès des petites et moyennes entreprises.

La finalité des règles contenues dans le Code est de garantir une certaine transparence dans
l’attribution du marché. L’achat étant financé avec des fonds publics, l’autorité administrative doit
s’efforcer de contracter au moindre coût, tout en obtenant des prestations de qualité. En outre, il

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ne saurait être question de favoriser indûment une entreprise en lui attribuant un marché sur la
base de critères subjectifs.

Ainsi, le principe fondamental de la passation des marchés publics est l’appel à la concurrence, qui
permet d’obtenir les meilleures conditions de prix et de qualité pour la réalisation des projets,
dans le respect de l’intérêt général.

LA DELEGATION DE SERVICE PUBLIC

« Une délégation de service public est un contrat par lequel une personne morale de
droit public confie la gestion d'un service public dont elle a la responsabilité à un
délégataire public ou privé, dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats
de l'exploitation du service. » (article L. 1411-1 du Code Générale des Collectivités Territoriales)

1. Une activité de service public : Le service public constitue une activité d'intérêt général. En
général, cet élément ne pose pas véritablement problème en pratique. Mais, le doute peut exister
dans certains cas, car la jurisprudence est évolutive en fonction des circonstances : ex. : le théâtre,
les casinos. Mais les limites sont parfois floues, et il ne suffit pas qu'une activité soit d'intérêt
général pour constituer un service public. Il faut qu'il y ait une volonté d'une collectivité d'ériger
cette activité en service public et de la prendre en charge, soit parce qu'il y a carence du secteur
privé, soit pour améliorer le service offert par ce secteur.

2. Une activité déléguée : Le contrat de délégation de service public doit porter véritablement sur
l'exécution du service public. Et c’est le délégataire qui doit se trouver investi de l'exécution du
service pour son propre compte.

NOTE : Il faut aussi qu'il s'agisse d'un service public « délégable ». La jurisprudence relève que
certaines activités publiques qui mettent en œuvre de manière directe des prérogatives de
puissances publique sont hors du champ d'application des délégations de service public : ex. les
missions de police. Ne peuvent pas non plus être déléguées les activités constituant des éléments
essentiels et indissociables d'un service public (surveillance des enfants dans une cantine scolaire,
l'exploitation des voies publiques, l'hébergement hospitalier des malades).

3. Une rémunération assurée sur les résultats : Si le cocontractant est rémunéré par un prix versé
par l'administration, c'est un marché; si sa rémunération provient des usagers du service, c'est une
DSP.

LE CONTRAT D’OCCUPATION DU DOMAINE PUBLIC

Le domaine public s’entend de la part du patrimoine des collectivités publiques soit

affectée à l’usage direct du public (cimetières, voies publiques, cours d’eau, …), soit
affectée aux besoins d’un service public (gare, locaux scolaires, …). Le domaine
public peut être utilisé collectivement, ou à des fins privatives, selon un régime
d’autorisation d’occupation, une occupation précaire et révocable.
Les contrats relatifs à l'occupation du domaine public peuvent être définis comme des conventions
par lesquelles l'administration autorise une personne à occuper une dépendance domaniale, en
vue d'y exercer une activité privée. L'objet d'un tel contrat est l'occupation du domaine ; il n'est
pas la mission assurée par l'occupant : normalement, nulle activité ou mission de service public

12
n'est confiée (même s’il existe des situations où l’occupation du domaine est une conséquence
induite d’un marché public, par ricochet).
Aujourd’hui, les autorisations d'occupations privatives du domaine et, plus particulièrement, les
autorisations contractuelles sont regardées comme un moyen pour l'administration de valoriser
son domaine. Cette évolution, motivée par des impératifs de développement économique, n’est
pas sans conséquences.

LE PARTENARIAT PUBLIC PRIVE

Les contrats de partenariat sont des contrats administratifs par lesquels l'Etat ou un établissement
public de l'Etat confie à un tiers, pour une période déterminée en fonction de la durée
d'amortissement des investissements ou des modalités de financement retenues, une mission globale
relative au financement d'investissements immatériels, d'ouvrages ou d'équipements nécessaires au
service public, à la construction ou transformation des ouvrages ou équipements, ainsi qu'à leur
entretien, leur maintenance, leur exploitation ou leur gestion, et, le cas échéant, à d'autres
prestations de services concourant à l'exercice, par la personne publique, de la mission de service
public dont elle est chargée.

Le cocontractant de la personne publique assure la maîtrise d'ouvrage des travaux à réaliser. Il peut
se voir confier tout ou partie de la conception des ouvrages. La rémunération du cocontractant fait
l'objet d'un paiement par la personne publique pendant toute la durée du contrat. Elle peut être liée à
des objectifs de performance assignés au cocontractant.

Pour simplifier :
Un contrat de partenariat est un contrat global qui comprend
au moins trois éléments :
- le financement privé d’investissements nécessaires au service
public sur une longue durée ;
- la construction ou la transformation des ouvrages ou des
équipements ou d’autres investissements (y compris
immatériels) ;
- leur entretien, leur maintenance et/ou leur exploitation ou
gestion.

13
 Chapitre 2 : le service public

Le service public est la raison d’être de l’administration qui est née pour satisfaire les besoins de la
population d’intérêt général. C’est ainsi qu’en France, l’expression « service public » désigne à la
fois l’activité d’intérêt général et la structure chargée de la gérer.

I – Définitions et missions
Le service public

- Activité d’intérêt général que l’administration entend assumer.

- Ensemble des moyens et des agents affectés à une tâche par l’administration.
- Ensemble de procédés dérogatoires (une structure privé ne peut pas procéder de la même
manière que l’administration) de droit commun.

L’intérêt général

Il y a en France une vision ‘volontariste’ du service public, une appréciation étendue de l’intérêt
général, principe de justification de l’intervention de l’Etat non seulement dans le cadre de ses
missions régaliennes, mais aussi dans l’éducation, la santé et même certaines activités économiques
et culturelles.

14
Les différentes missions de service public

Il y a 2 manières d’envisager les missions de service public, selon qu’elles ressemblent (ou pas !) à
des activités prises en charge habituellement par les entreprises privées. Derrière une vision un peu
caricaturale se dessine une distinction fondamentale, entre les services publics à caractère
administratifs (SPA) et les services publics à caractère industriel commercial (SPIC). En
général, les grands services publics seront des SPA (éducation, santé...), on dit alors des services
publics par nature, c’est-à-dire des actes indissociable de l’Etat. Tandis que les SPIC investissent
des champs d’action plutôt dédiés à l’initiative économique privée, la production, les services ou le
commerce. La distinction a son importance, puisque si toute activité de service public est présumée
de droit public, en réalité les SPIC vont le plus souvent fonctionner selon des règles de droit privé.

15
 Les critères d’identification d’un SPIC

1er critère : l’objet du service. Le juge qualifie de SPIC le service dont l’objet est proche
d’activités exercées par les personnes privées. Il faut une activité de production, de distribution
et de prestations services. Une exception : ceux sont les activités liées aux personnes publiques.
2ème critère : origine des ressources. Pour être qualifié de SPIC, l’activité doit comporter une
rémunération versée par les usagers en contrepartie du service rendu.
3ème critère : activité de fonctionnement. Les SPA disposent de prérogatives des droits communs
corollaires à des suggestions.
A l’inverse, les SPIC exploitent leur activité selon des procédés de gestion habituellement
utilisés par une entreprise privée. Observer l’organisation comptable du service et constater ou
non la présence d’un caractère exorbitant.

Ces 3 critères sont mis à mal par la cour de justice de la Cour Européenne qui considère que dès
qu’il y a activité économique, elle est exploitée par une entreprise qu’elle soit de capitaux
publics ou de capitaux privés.

II - Les modes de gestion

Concrètement l’administration dont la mission est de répondre aux besoins d’intérêt général peut
librement choisir la manière dont le service public sera exécuté. Soit elle exploite elle-même, soit
elle laisse le soin à un tiers de répondre au besoin de la population : on distingue ainsi des modes de
gestion directe et de gestion indirecte des services publics.

16
La gestion directe des services publics

On part du principe que c’est la collectivité publique qui se charge du service public et
administratif. Pour les services industriels et commerciaux on va se heurter à des difficultés qui sont
l’incompatibilité entre l’action administrative et le caractère économique.
Etre obligé de créer à l’intérieur de la commune une structure qui va permettre d’organiser l’activité
à caractère industriel et commercial. Cette structure s’appelle la régie directe. A travers la régie, la
collectivité publique prend en charge l’organisation et le fonctionnement du service public sans
personnalité juridique, sans autonomie financière, elle ne comporte ni organe de gestion ni de
direction. (Ex : le maire est patron de la régie).
La régie est financée totalement par la collectivité publique dont certains biens et certains
personnels sont affectés à l’accomplissement du service.
Les régies sont obligatoires pour gérer les services industriels et commerciaux, obligatoires pour
gérer les SPIC (avantage des régies : maîtrise totale de la mission). Mais certaines activités
s’accommodent mal d’être prisonnière de la gestion communale : on se retrouve de plus en plus
devant l’externalisation.

La gestion indirecte des services publics

Les modes de gestion indirecte

L’administration dispose de deux solutions pour confier la situation à un tiers.

1ère technique : habilitation unilatérale
L’administration par une décision réglementaire (arrêté) va confier à une institution spécialisée la
tâche de répondre aux besoins d’intérêt général.
Qui peut être habilité ? Groupement d’intérêt public, établissement publics. Le 3ème type de
structure ; personnes privées, els associations, les fondations, les mutuelles, les caisses d’assurance
mutuelle.
Société anonyme.
Intérêt pour l’Etat : confier des missions de service public pour confier des actes administratifs
unilatéraux. (Ex : formation, demande au service jeunesse et sport une habilitation).
2ème technique : la délégation
Uen délégation de service public est un contrat par lequel uen personne morale de droit public
confie la gestion d’un service public dont elle a la charge à un délégataire public ou privé dont la
rémunération est substantiellement lié aux résultats de l’exploitation du service.
Pour pouvoir déléguer :

17
 1. il faut qu’il y ait un service public ( s’il y a un besoin d’intérêt général)
2. Il faut une collectivité publique délégable. Il faut qu’elle soit chargée de cette activité.
3. On a un délégataire c'est-à-dire une personne publique ou privée à qui est confiée
l’exploitation du service. Il y a deux types de délégataire :
- but lucratif : structures parapubliques SEM (société à économie mixte). L’entreprise
efficace enrichie l’efficacité de la réponse au besoin.
- but non lucratif : formule la plus avantageuse pour les collectivités locales, très utilisée et
risquée.
4. il faut un accord de volonté entre la collectivité et son délégataire. Il faut un contra d
conventions passé selon des règles précises (ex : la RTM délégataire du service public dans
al convention, elle doit ouvrir les soirs de match plus tard). La manière dont la collectivité
vaut qu’on fasse quelque chose.
5. il faut s’assurer que le délégataire est rémunéré par les résultats de l’entreprise.
La collectivité délégante peut financer jusqu’à 70% du service (subventions).

II - Les principes de fonctionnement des services publics

Toute activité de service public est soumise à des principes exorbitants qu’on en saurait trouver
dans le fonctionnement ordinaire et motiver par la garantie nécessaire de satisfaire l’intérêt général.
Parmi les principes qui encadrent les missions de service public, vous avez d’abord une trilogie
classique, on les appelle les lois de Rolland. On trouve à côté des principes du service universel qui
sont d’origine européenne, et des principes d’action.

Principes classiques :

- l’égalité : devant le service public concerne d’abord les agents, elle signifie un égal accès à
la fonction publique ou encore une égalité de traitements, d’emplois, de rémunérations ou de
salaires. Concerne les fournisseurs de l’administration qui doivent être traités à égalité
notamment dans les procédures de mise en concurrence pour les marchés publics. Enfin elle
concerne les usagers qui devront bénéficier d’un égal accès au service public. Cet égalité
n’est jamais absolue dans le sens où des situations non semblables.
On peut renoncer aux principes d’égalité au sens strict, s’il existe des situations différentes
quantifiables. (Bibliothèque municipale, pont à péage sur l’île de ré) ou encore un motif

18
 d’intérêt général donc typiquement les différenciations tarifaires liées aux cautions
familiales pour l’accès comme les crèches, piscines.

- Continuité du fonctionnement du service public :

Principe garantie aux usagers, un droit au fonctionnement normal du service public évalué en
fonction de son objet. La continuité a 3 synonymes : * permanence absolue des services
d’urgences (polices services médicaux), *périodicité (poste), *épisode (éducation)
C’est la règle pour satisfaire les besoins des usagers.

- Mutabilité (ou adaptabilité) : capacité attendue de la prestation de service public d’évoluer

au rythme de l’intérêt général et des besoins collectifs aussi bien dans le temps et dans
l’espace.

Principes modernes :

Principes qui s’ajoutent aux précédents et qui correspondent à une vision rénovée des rapports
entre l’administration et l’usager.
- La transparence : l’obligation de motiver les décisions administratives. (ex : l’accès aux
documents administratifs : dossier médical)
- Qualité : recherche actuelle dans l’administration pour améliorer la performance de
l’accueil des usagers (charte Marianne).
- Neutralité : des relents d’égalité et la question de la laïcité. Elle interdit que le recrutement
d’un fonctionnaire considère ses appartenances religieuses ou politiques. Elle interdit à
l’administration de pratiquer des discriminations entre usagers fondés sur des motifs
politiques ou religieux.

A cela s’ajoute ce qu’on pourrait appeler le droit à l’indifférence de la part de

l’administration c'est-à-dire que l’administration qui est représentée par des fonctionnaires
doit absolument respecter dans les rapports avec les usagers leur opinion et leur croyance.
Cette neutralité de l’administration réclame donc la neutralité de ces agents.

19
 Chap. 3 : Le contrôle de l’administration

(1) Le contrôle non contentieux

1/ LES RECOURS ADMINISTRATIFS

Le recours gracieux et le recours hiérarchique sont des recours administratifs au moyen desquels un
fonctionnaire ou un agent non titulaire conteste une décision prise à son encontre par son
administration.

Les recours administratifs se distinguent des recours contentieux qui sont exercés devant le juge
administratif :

• en exerçant un recours administratif, l’intéressé demande à son administration de réexaminer

la décision qu’elle a prise,

• en exerçant un recours contentieux, l’intéressé demande au juge administratif d’annuler la

décision prise par son administration.

Les recours administratifs sont généralement exercés avant les recours contentieux. Le recours
gracieux s'adresse à l'autorité administrative qui a pris la décision. Le recours hiérarchique s'adresse
à l'autorité supérieure à celle qui a pris la décision. Une personne peut exercer un recours gracieux
puis un recours hiérarchique, ou seulement un recours hiérarchique.

Forme, contenu et délai du recours

Le recours doit être effectué par écrit, sur papier libre, et adressé à l’administration par courrier
recommandé avec accusé de réception. Il doit être argumenté et accompagné de la décision attaquée
et de toutes les pièces justificatives utiles à la résolution du litige.

Quelque soit le recours administratif choisi, il doit être exercé dans les 2 mois suivant la notification
de la décision contestée.

Effet du recours

Le recours administratif prolonge le délai de recours contentieux. Le recours contentieux devant le

juge administratif doit être exercé dans les 2 mois suivant la notification de la décision contestée. La
personne qui saisit son administration d'un recours administratif dispose d'un délai supplémentaire
de 2 mois pour saisir le juge administratif, en cas de confirmation par l'administration de sa décision
défavorable. Dans le cas où la personne a exercé un recours gracieux puis un recours hiérarchique
dans le délai des 2 mois suivant la notification de la décision attaquée, le délai de recours
contentieux ne recommence à courir qu’à compter de la réponse de l’administration au second
recours administratif.

Réponse de l'administration

20
L'administration dispose en principe d'un délai de 2 mois, à compter de la réception du recours
administratif, pour y répondre. Si elle ne répond pas dans ce délai, son silence vaut rejet implicite
du recours.

2/ LES CORPS D’INSPECTION

Chaque ministère dispose d'un corps d'inspection. Ces inspecteurs, recrutés parmi les fonctionnaires
ayant commencé leur carrière dans l'administration active (des personnes ayant une certaine
expérience professionnelle dans le domaine) sont chargés de vérifier le bon fonctionnement des
services, mais aussi de missions de types conseil, aide à la modernisation, audit, évaluation. Toutes
les inspections sont placées sous l'autorité directe d'un ministre, mais sont souvent mises à
disposition d'autres ministres. Elles peuvent être saisies par le Premier ministre.

Trois inspections générales fonctionnent de manière un peu différente. Interministérielles, elles sont
d’ailleurs composées différemment puisque leurs membres sont recrutés par la voie de l’ENA. Il
s’agit de l'Inspection générale des finances (IGF), l’Inspection générale de l’action sanitaire et
sociale (IGAS) et l’Inspection générale de l’administration (IGA).

Les inspections opèrent des contrôles sur pièce et sur place, de manière inopinée. Leurs pouvoirs
d’investigation sont très importants. Ces missions donnent lieu à l'établissement de rapports qui sont
adressés au ministre commanditaire, afin qu’il puisse en tirer les conclusions.

3/ LES AUTORITES ADMINISTRATIVES INDEPENDANTES (AAI)

Les autorités administratives indépendantes sont progressivement apparues en vue de réguler

certains secteurs de l’activité économique (Autorité de la concurrence), mais aussi pour garantir la
protection des droits et des libertés fondamentales (Commission nationale de l’informatique et des
libertés). Dans cette dernière catégorie, certaines permettent aux administrés de contrôler
l’administration. C’est le cas notamment du médiateur de la République et de la Commission
d’accès aux documents administratifs (CADA).

Le Défenseur des droits (à/c de mars 2011)

Dotée de moyens d’action et de pouvoirs renforcés, le Défenseur des droits reprend les attributions
et l'intégralité des prérogatives du Médiateur de la République, du Défenseur des enfants, de la
CNDS et de la Halde. Grâce à cette autorité unique, la protection des droits et libertés pourrait être
plus cohérente, plus lisible et plus simple pour tous les citoyens (y compris les mineurs), qui
pourront saisir directement le Défenseur des droits.

Ce haut fonctionnaire sera nommé par décret en Conseil des ministres (ce devrait être Dominique
Baudis), avec une ratification parlementaire (commission des lois de l’Assemblée et du Sénat). Ce
mode de nomination vise à garantir l’indépendance du Défenseur des droits. Dans l’exercice de ses
missions, il sera assisté d’adjoints ou de personnalités ayant des compétences spécialisées dans
chaque domaine.

Toute personne physique ou morale s’estimant lésée dans ses droits ou libertés, ou pensant avoir
subi des discriminations, peut saisir gratuitement le Défenseur des droits. En cas de manquement à

21
la déontologie commis par des services de sécurité, les victimes auront aussi la possibilité de faire
appel à lui. Enfin, le Défenseur pourra être averti indirectement :

• par les ayants droit ou les représentants légaux des victimes ;

• par les enfants mineurs et leurs familles ;
• par les associations de défense des droits et de lutte contre les discriminations.

Les membres du Parlement pourront également saisir le Défenseur des droits pour toute question
relevant de ses compétences.

Pour effectuer leur réclamation, les citoyens devront simplement s’adresser à l’un des délégués
territoriaux du Défenseur des droits. Ces derniers assureront des permanences dans divers points
d’accueil répartis dans toutes les régions françaises (préfectures, sous-préfectures, maisons de
justice et du droit).

Dans l’exercice de ses missions, le Défenseur des droits disposera de pouvoirs importants. Il pourra
par exemple mener des investigations inopinées ou, dans le cadre d’affaires judiciaires en cours,
présenter des observations devant les tribunaux. Aucune administration, personne ou organisme
(sauf dans des cas bien précis, où il est question notamment de secret défense ou de sûreté de l'Etat)
ne peut lui opposer un refus de communiquer des informations ou pièces justificatives, sous peine
de sanctions pénales.

La commission d’accès aux documents administratifs

La loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 complétée par la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux
droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations a reconnu aux administrés un droit
d’accès aux documents administratifs qui est garanti par la Commission d’accès aux documents
administratifs (CADA).

Composée de onze membres dont trois magistrats (un conseiller d'Etat, un conseiller à la Cour de
cassation, un conseiller à la Cour des comptes), trois élus (un député, un sénateur, un membre d'une
collectivité territoriale), un professeur d'université et quatre personnalités qualifiées, la CADA a
pour mission de garantir ce droit d’accès, c’est-à-dire la possibilité pour les citoyens de consulter
librement les documents administratifs.

L’intéressé doit préalablement demander le document à l’autorité compétente qui a un mois pour lui
donner satisfaction. Elle doit motiver son refus, si elle estime que le document n’est pas
communicable. Si elle garde le silence plus d’un mois, elle est réputée avoir refusé la
communication du document. En cas de refus explicite ou implicite, l’intéressé s’adresse à la
CADA. Celle-ci émet un avis dans un délai d’un mois.

22
(2) Approche des différents recours contentieux
La mission du juge administratif est, globalement, de contrôler et, éventuellement, de sanctionner
l’administration. Traditionnellement, les recours qui peuvent être exercés devant lui se distinguent
en 4 catégories : excès de pouvoir, plein contentieux, appréciation de légalité et contentieux de la
répression. Deux réformes importantes ont ajouté des possibilités d’action aux administrés :
l’instauration de procédures d’urgence par la loi du 30 juin 2000, et la toute récente question
prioritaire de constitutionnalité.

1/ LES QUATRE TYPES DE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

Le contentieux de l’excès de pouvoir

Le recours pour excès de pouvoir est la plus connue des actions qui peuvent être engagées devant la
juridiction administrative. Il s’agit d’un recours par lequel le requérant (demandeur) demande au
juge de contrôler la légalité d’une décision administrative et d’en prononcer l’annulation s’il y a
lieu. Aucun texte ne l’a expressément prévu. C’est le Conseil d’État qui a progressivement
construit cet élément essentiel du contrôle de l’administration. Si, après avoir exercé son contrôle, le
juge administratif décide, dans le cadre du recours pour excès de pouvoir, d’annuler la décision
administrative litigieuse, cette décision disparaît rétroactivement de l’ordre juridique. Tout doit
se passer comme si cet acte administratif n’avait jamais existé et ses effets produits antérieurement
au jugement sont annulés.

Le contentieux de pleine juridiction (ou de plein contentieux)

Cette formulation un peu étrange – « pleine juridiction » ou « plein contentieux ») –s’explique tout
simplement parce que, pour ce type de recours, le juge dispose des pouvoirs les plus étendus. Le
juge ne s’y limite pas comme dans le cadre du recours pour excès de pouvoir, à annuler ou à valider
un acte administratif : par exemple, dans le cas d’un contentieux électoral le juge peut, s’il constate
de graves irrégularités ayant pu modifier les résultats du scrutin, déclarer vainqueur celui qui avait
initialement perdu. Le juge du plein contentieux peut également condamner l’administration à des
dommages et intérêts dans les procédures qui visent à engager la responsabilités de l’administration.

Le contentieux de l’interprétation et de l’appréciation de légalité

Le juge administratif peut être saisi d’une action tendant à lui faire interpréter un acte administratif
qui ne serait pas « clair ».Il s’agit d’un recours en déclaration : le juge administratif va indiquer la
portée ou la légalité de la décision administrative attaquée. Ce recours peut porter soit sur un contrat
administratif soit un acte administratif unilatéral. Cette procédure peut prendre la forme d’une
question préjudicielle devant le juge judiciaire.

Le contentieux de la répression

Il s’agit pour le juge administratif, agissant comme un juge pénal, de sanctionner des
comportements répréhensibles. Il inflige donc des sanctions ou prononce des amendes. Dans ce
cadre, le juge administratif sanctionne principalement les « contraventions de grande voirie ». Ce
sont les atteintes portées au domaine public, principalement les voies de communication autres que
routières, qui relèvent du juge judiciaire (ex : détérioration d’un passage à niveau). Le tribunal
administratif peut condamner le contrevenant à payer une amende, et/ou les frais du procès verbal,
et/ou à réparer le dommage causé.

23
2/ LES PROCEDURES D’URGENCE

Les procédures de référés permettent de demander au juge administratif d’ordonner des mesures
provisoires tendant à préserver en urgence les droits des administrés. Il existe 3 procédures
d’urgence. (art. L521-1 ss du CJA)

Le référé-suspension

Le référé-suspension permet d’obtenir la suspension de l’exécution d’une décision administrative

(par exemple un permis de construire, un refus de titre de séjour…). La mesure de suspension
prononcée par le juge des référés est provisoire. Elle cesse de produire son effet dès que le juge
s’est prononcé sur la demande d’annulation. Le juge des référés se prononce dans un délai variant
de 48 heures à un mois ou plus en fonction de l’urgence.

Le référé-liberté

Le référé-liberté permet d’obtenir du juge des référés « toutes mesures nécessaires » à la sauvegarde
une liberté fondamentale à laquelle l’administration aurait porté atteinte de manière grave et
manifestement illégale. Le juge se prononce dans ce cas en principe dans un délai de 48 heures.

Le référé conservatoire ou référé «mesures utiles»

Le référé conservatoire ou référé « mesures utiles » permet de demander au juge toute mesure
utile avant même que l’administration ait pris une décision. Par exemple, vous pouvez demander la
communication d’un document qui vous est nécessaire pour faire valoir vos droits. Le juge se
prononce alors dans un délai variant de quelques jours à un mois.

3/ LA QUESTION PRIORITAIRE DE CONSTITUTIONNALITE

La « question prioritaire de constitutionnalité » est le droit reconnu à toute personne qui est partie à
un procès ou une instance de soutenir qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et
libertés que la Constitution garantit. Si les conditions de recevabilité de la question sont réunies, il
appartient au Conseil constitutionnel, saisi sur renvoi par le Conseil d’État (ou la Cour de cassation
dans les procédures judiciaires) de se prononcer et, le cas échéant, d’abroger la disposition
législative.

Les conditions dans lesquelles une telle « question prioritaire de constitutionnalité » peut être posée
au juge ont été organisées par la loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009. La procédure
est entrée en vigueur le 1er mars 2010.

La question prioritaire de constitutionnalité peut être posée au cours de toute instance devant une
juridiction de l'ordre administratif, en première instance, en appel, ou en cassation. La juridiction
saisie de l'instance examine si la question est recevable et les critères fixés par la loi organique sont
remplis. Si ces conditions sont réunies, la juridiction saisie transmet la question prioritaire de
constitutionnalité au Conseil d'État. Le Conseil d'État procède alors à un examen plus approfondi de
la question prioritaire de constitutionnalité et décide de saisir ou non le Conseil constitutionnel.

24
Si le Conseil constitutionnel déclare que la disposition législative contestée est contraire à la
Constitution, la décision du Conseil constitutionnel a pour effet d'abroger cette disposition. Elle
disparaît de l'ordre juridique français. Sinon, cette disposition conserve sa place dans l'ordre
juridique interne et la juridiction concernée doit l'appliquer.

(3) Le contentieux de l’excès de pouvoir

L’administré « victime » de l’action de l’administration peut se tourner vers le juge pour obtenir
l’annulation de la décision qui le « blesse ». Il peut demander par la voie du recours en excès de
pouvoir, l’annulation d’un acte administratif unilatéral qui lui fait grief.

Le recours pour excès de pouvoir est, selon une formule traditionnelle, le procès fait à un acte. Il se
définit comme un recours par lequel un requérant demande au juge administratif de contrôler la
légalité d’une décision administrative et d’en prononcer l’annulation si elle est illégale.

Les conditions de recevabilité :

Recevabilité tenant au requérant :

Pour être recevable, le recours pour excès de pouvoir doit émaner d’un requérant qui dispose de la
capacité à agir et qui présente un intérêt à agir réel et suffisant. La capacité à agir est l’aptitude à
ester en justice. Elle suppose d’avoir la capacité juridique.

L’exigence d’un intérêt à agir suppose que le requérant ait un intérêt personnel à obtenir ce qu’il
demande. L’intérêt peut être aussi collectif.

Recevabilité tenant à l’acte :

La recevabilité d’un recours pour excès de pouvoir est conditionnée par 3 exigences qui se
rattachent à la décision contestée : elle doit exister, faire grief et ne pas être devenue définitive.

Le recours pour excès de pouvoir est ouvert même sans texte à l’encontre de toutes les décisions
administratives selon un principe général de droit. Cette possibilité subordonne néanmoins la
recevabilité du recours pour excès de pouvoir à l’existence d’une décision préalable. Mais il
convient de noter que tous les actes administratifs ne sont pas décisoires, et donc susceptibles de
recours pour excès de pouvoir. Il n’est recevable que contre les actes administratifs unilatéraux
décisoires. Une des conditions relatives à l'acte faisant l'objet du recours est que ce dernier doit
faire grief, comme une décision qui modifie par la situation juridique d'une personne.

Un justiciable dispose d’un délai de deux mois à compter de la publication de l’acte administratif
pour exercer un recours pour excès de pouvoir. Le déclenchement du délai de recours ne peut se
faire que si la publication ou la notification ont été suffisantes et faites selon le respect des règles
imposées.

25
Les cas d’ouverture :

Les moyens de légalité externe :

L’incompétence :
Il y a incompétence quand l’acte a été pris par une autorité qui n’avait pas qualité pour le faire.

Vice de forme et de procédure :

Il y a vice de forme quand une irrégularité concerne la présentation extérieure de l’acte comme par
exemple : la signature, le contreseing. Il y a vice de procédure quand l’irrégularité concerne le
processus d’élaboration de la décision qui doit garantir les libertés fondamentales des administrés
comme par exemple : respect des droits de la défense, consultations préalables.

Les moyens de légalité interne :

Violation de la loi :
Peut constituer une violation de la loi la méconnaissance de deux principes : le principe de légalité
formelle et le principe de légalité matérielle. Le principe de légalité formelle implique le respect de
la hiérarchie des normes juridiques, suivant un critère organique, tiré de la qualité de leur auteur. Le
principe de légalité matérielle oblige l’administration, lorsqu’elle élabore un acte individuel, à
respecter l’acte réglementaire sur lequel il s’appuie, sans y déroger ni le transgresser.

Détournement de pouvoir :
Il s’agit d’un contrôle de la moralité administrative. Le juge vérifie les intentions de l’auteur de
l’acte, qui ne doit pas utiliser ses pouvoirs dans un but autre que celui pour lequel ils lui sont
confiés, pour des motifs étrangers à l’intérêt public en vue duquel ils lui ont été octroyés.

Source : http://www.marne.pref.gouv.fr

Les effets du REP :

En cas d'annulation, l'acte annulé est réputé n'être jamais intervenu : c'est l'effet rétroactif de
l'annulation pour excès de pouvoir, qui confère au recours pour excès de pouvoir sa puissance et son
efficacité. L'administration doit, en tant que de besoin, reconstituer le passé comme si l'acte annulé
n'était jamais intervenu.

26
(4) La responsabilité administrative
La responsabilité administrative peut se définir comme l'obligation pour l'administration de réparer
le dommage qu'elle cause à autrui. La responsabilité administrative est donc une responsabilité
« réparatrice », comparable à la responsabilité civile : elle conduit au versement de dommages et
intérêts à la victime (tout comme par conséquent la responsabilité de droit civil applicable aux
personnes privées).

C’est le juge administratif qui peu à peu a fixé le cadre des engagements et de la responsabilité de
l’administration. Jusqu'au milieu du XIXème siècle, un principe d'irresponsabilité prévalait pour
l'action administrative. Par le célèbre arrêt "BLANCO" (TC, 8 février 1873), la responsabilité
administrative était reconnue solennellement.

La responsabilité de l'administration ou de ses agents peut être engagée de deux manières

différentes. Normalement, une activité de service public engage la responsabilité administrative si
elle est fautive. C'est la responsabilité pour faute. Dans certains cas, cette responsabilité peut être
engagée même sans faute.

Pour engager la responsabilité de l’administration, il faut réunir un certain nombre d’éléments :

- Il faut un dommage constitutif d’un préjudice :

• 1ère condition : le préjudice doit être certain mais il peut être actuel ou futur
• 2ème : doit être personnel
• 3ème : doit être évaluable en argent

- Il faut un fait générateur, et le plus souvent on recherche une faute de l’administration

- Il faut un lien de causalité entre l’action de l’administration et le dommage.

NB : Pour engager la responsabilité d'un individu, il ne suffit pas de constater l'existence

d'un dommage et d'un acte à l'origine de ce dommage, il faut aussi qu'il existe un lien de
causalité entre le fait de l'individu et le dommage. En d'autres termes, le lien de causalité
entre le fait générateur et le dommage constitue la troisième condition de la
responsabilité civile. Nous allons voir ses modalités d'application.

27
C’est ainsi que la responsabilité est en général une responsabilité pour une faute commise par un
fonctionnaire, qui va engager l’administration à laquelle il appartient. Dans certains cas toutefois,
le fonctionnaire peut agir de son propre chef, commettant une faute personnelle, à distinguer de la
faute de service. Enfin, il existe des situations dans lesquelles la responsabilité de l’administration
peut être engagée sans faute, les dommages résultant des ouvrages publics.

La notion de faute de service

Faute du service anonyme

C’est la faute commise par l’administration anonyme que l’on ne peut individualiser, dont on ne
peut identifier l’agent qui en est l’auteur. C’est aussi la faute constituée par l’inertie de
l’administration. Elle est impersonnelle et peut résulter des conditions d’organisation et de
fonctionnement du service. On considère que tout agent placé dans les mêmes conditions aurait été
susceptible de commettre la même faute.

Faute d’un agent dans le cadre du service

C’est la faute d’un agent individualisé mais accomplie dans le cadre du service et qui engage la
responsabilité du service. Il peut s’agir d’une opération matérielle, d’un acte juridique, d’un
mauvais fonctionnement du service, d’une illégalité, d’une maladresse.

La notion de faute personnelle

La faute peut avoir été commise à raison des propres erreurs ou insuffisance du fonctionnaire, voire
délibérément. On peut considérer 2 grandes catégories :

La faute purement personnelle

Qui ne peut engager que la responsabilité de l’auteur du dommage = c’est le cas où il n’y a aucun
lien avec le service. ex : accident causé en congé. Compétence judiciaire uniquement. La faute
purement personnelle est toujours détachée du service.

La faute personnelle qui peut engager la responsabilité de l’administration

• soit parce qu’elle coexiste avec une faute de service.
• soit parce qu’elle constitue en même temps qu’une faute personnelle une faute de service.

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