GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA

H O T Ă R Â R E nr. ____
din 2022
Chișinău

Pentru aprobarea Avizului la proiectul de lege

privind statutul de neutralitate permanentă
------------------------------------------------------------

Guvernul HOTĂRĂȘTE:

Se aprobă și se prezintă Parlamentului Avizul la proiectul de lege privind

statutul de neutralitate permanentă.

Prim-ministru NATALIA GAVRILIȚA

Contrasemnează:

Viceprim-ministru,
ministrul afacerilor externe
și integrării europene Nicolae POPESCU

Ministrul justiției Sergiu Litvinenco

 3

Aprobat
prin Hotărârea Guvernului nr.

AVIZ
la proiectul de lege privind
statutul de neutralitate permanentă

Guvernul a examinat proiectul de lege privind statutul de neutralitate

permanentă, înaintat cu titlu de inițiativă legislativă (nr. 102 din 29 martie 2022)
de către un grup de deputați în Parlament, și comunică următoarele.
Scopul de bază al proiectului respectiv este de a asigura mecanisme practice
de realizare și apreciere a statutului de neutralitate permanentă consfințit la
art. 11 din Constituția Republicii Moldova.
Analiza generală a proiectului menționat scoate în evidență faptul că, în
esență, acesta:
- ar putea afecta principiul suveranității și integrității teritoriale;
- limitează posibilitățile/oportunitățile de avansare a procesului de
reformare și modernizare a sectorului de securitate și apărare națională;
- creează premise pentru izolarea statului de comunitatea internațională și,
în consecință, nu contribuie la consolidarea rezilienței Republicii Moldova din
perspectiva intereselor naționale și a obiectivelor strategice de dezvoltare;
- instituie o multitudine de limitări/restricții autoasumate, fără a asigura o
proporție echitabilă și eficientă a drepturilor de care beneficiază statul în condițiile
de neutralitate;
- omite sincronizarea cu angajamentele asumate de către Republica
Moldova în cadrul Acordului de Asociere dintre Republica Moldova, pe de o parte,
şi Uniunea Europeană şi Comunitatea Europeană a Energiei Atomice şi statele
membre ale acestora, pe de altă parte, ratificat prin Legea nr. 112/2014, referitor
la dezvoltarea cooperării în domeniul politicii externe și de securitate comună
(PESC);
- este în disonanță cu mai multe teze stipulate în Hotărârea Curții
Constituționale a Republicii Moldova nr. 14/2017 privind interpretarea articolului
11 din Constituție (neutralitatea permanentă) (sesizarea nr. 37b/2014):
„162. Dreptul neutralității nu impune condiții suplimentare care să limiteze
politica externă a statului neutru și nici nu definește poziția pe timp de pace a unui
stat neutru permanent. În special, practica și doctrina tradițională nu au împiedicat
statele neutre să colaboreze cu autoritățile militare străine pentru a pregăti măsuri
comune de apărare.
163. Singurul principiu neschimbător inerent neutralității este
neparticiparea unui stat la conflictele armate între alte state.”
În ceea ce privește conținutul nemijlocit al proiectului, acesta are o serie de
lacune și divergențe semantice care impun necesitatea unei examinări atente atât
din punct de vedere conceptual, cât și din cel practic pentru a nu admite
 4

vulnerabilizarea securității statului, precum și limitarea relațiilor de cooperare ale

Republicii Moldova cu partenerii străini care au contribuit și continuă să
contribuie la dezvoltarea capacităților de securitate și apărare ale statului.
Astfel, necesită a fi specificate următoarele deficiențe esențiale:
1. La art. 1 alin. (3) se propune interzicerea oricărei forme de cooperare a
statului cu uniuni/asociații militare. Remarcăm că, actualmente, marea majoritate
a țărilor neutre din Europa (de exemplu, Austria, Finlanda, Irlanda, Malta ș.a.) nu
consideră că există incompatibilități dintre statutul acestora de neutralitate și
posibilitatea de cooperare cu organizații politico-militare în anumite domenii de
importanță pentru statele respective (de exemplu, protecția civilă, prevenirea și
soluționarea situațiilor de criză, securitate cibernetică, reformele democratice ș.a).
În cazul Republicii Moldova, limitarea acestei posibilități ar putea să se
reflecte negativ asupra unui spectru larg de reforme de securitate și apărare a
Republicii Moldova, inițiate împreună cu Alianța Nord-Atlantică în anul
1994, prin Programul „Parteneriatul pentru Pace” și, ulterior, extinse prin Planul
Individual de Acțiuni al Parteneriatului Republica Moldova-NATO, începând cu
anul 2006.
Interzicerea cooperării și interacțiunii este de natură să compromită
interesele strategice ale statului:
- avansarea procesului de reformare și modernizare a sectorului de
securitate și apărare națională;
- dezvoltarea capacităților necesare de abordare a noilor evoluții ale
mediului actual de securitate;
- acumularea bunelor practici, dezvoltarea profesională prin implementarea
proiectelor de asistență, instruire și suport tehnico-material. În general, practica
internațională arată că statele care nu participă la cooperarea în domeniul politicii
internaționale de securitate riscă să fie izolate.
2. La art. 3 alin. (3) se propune ca unul dintre principiile neutralității să fie
neaplicarea forței. Concomitent, alin. (1) din art. 3 statuează că apărarea
teritoriului este una dintre obligațiile de bază ale statului, în pofida statutului
permanent de neutralitate. Astfel, se opun două principii în același articol
– apărarea integrității teritoriale și nefolosirea forței. Subliniem că acest principiu
nu este unul absolut, iar art. 51 din Carta Organizației Națiunilor Unite stipulează
dreptul inerent al oricărui stat la autoapărare individuală împotriva agresiunii
externe. Același principiu se conține și la pct. 187 din Hotărârea Curții
Constituționale nr. 14/2017 privind interpretarea articolului 11 din Constituție
(neutralitatea permanentă) (sesizarea nr. 37b/2014), în care se specifică că „în caz
că se atentează la componente ale securității sale, statul poate să și le mențină,
inclusiv cu ajutorul forțelor armate naționale și internaționale.”
La art. 19 alin. (2), autorii prevăd că legea nu va aduce atingere dreptului la
autoapărare individuală în cazul unui atac armat asupra Republicii Moldova însă
prevederea în cauză ar trebui să fie inclusă la art. 3 alin. (3). Or, se creează și o
mai mare confuzie în ceea ce autorii înțeleg prin „neaplicarea forței”, precum și
în
 5

privința situațiilor de excepție exacte când statul poate recurge la aplicarea forței.
3. În proiect nu este inclusă noțiunea „acțiuni militare”. Prin urmare,
prevederile art. 5 alin. (1), care interzic participarea statului la acțiuni militare, nu
iau în considerare faptul că Republica Moldova a participat/participă cu
contingente de militari în operația post-conflict din Irak, în perioada 2003-2008,
sau KFOR (în condițiile aceluiași regim constituțional de neutralitate permanentă),
care nu se încadrează întocmai în noțiunea de acțiuni nemilitare.
4. Prevederile art. 6 alin. (2) limitează posibilitatea de a consolida
capacitățile și standardele de securitate ale statului, deoarece nu admit implicarea
în programe de cooperare militară cu țările membre ale unor uniuni politico-
militare. Astfel, urmează a fi analizat cu precauție în ce măsură prevederile în
cauză corespund intereselor de securitate naționale. Conform pct. 199 din
Hotărârea Curții Constituționale nr. 14/2017 privind interpretarea articolului
11 din Constituție (neutralitatea permanentă) (sesizarea nr. 37b/2014),
neutralitatea modernă nu exclude cooperarea cu membrii alianțelor sau cu alianțele
militare în scopul consolidării capacității de apărare a Republicii Moldova. Un
exemplu practic în acest sens este Planul Individual de Acțiuni al Parteneriatului
Republica Moldova-NATO (IPAP), lansat în anul 2006. Decizia cu privire la
IPAP a fost luată în condițiile statutului de neutralitate permanentă.
5. Art. 7 alin. (1) prevede că Republica Moldova nu poate face parte din
alianțe și alte structuri internaționale, care impun părților obligații cu caracter
militar, inclusiv să nu participe la acțiuni de impunere a păcii. La acest capitol,
Curtea Constituțională a remarcat că „statul permanent neutru va susține activ
eforturile comunității internaționale în sfera dezarmării, fortificării încrederii și
cooperării interstatale. În acest sens, statele neutre au dreptul de a participa la
activitățile organizațiilor internaționale în vederea asigurării securității colective a
statelor. Prin urmare, statul neutru permanent va avea dreptul de a face parte din
alianțele defensive, când acesta este atacat. Participarea statului neutru la
asemenea alianțe, în anumite condiții, poate deveni o formă a garanției securității
sale și a inviolabilității teritoriale.” (conform pct. 164 din Hotărârea Curții
Constituționale nr. 14/2017 privind interpretarea articolului 11 din Constituție
(neutralitatea permanentă) (sesizarea nr. 37b/2014)).
6. Prevederile art. 8 sunt lipsite de conținut și admit interpretări echivoce,
având în vedere că nu sunt oferite definițiile noțiunilor de demilitarizare parțială
sau totală. Suplimentar, remarcăm că, în condițiile statutului de neutralitate și
neparticipare la uniuni militare, protecția militară, în cazul unui eventual atac
militar, ține exclusiv de capacitățile statului respectiv. În consecință, nu este clară
logica demilitarizării și vulnerabilizării militare a statului. Exemple în acest sens
pot fi forțele militare solide ale Elveției, ale Finlandei, ale Serbiei ș.a. Mai mult
decât atât, art. 8 vine în contradicție majoră cu art. 1 alin. (2), care prevede apărarea
integrității teritoriale a statului. Acesta contravine și doctrinei militare a Republicii
Moldova, care bazându-se pe neutralitatea permanentă, pledează pentru
menținerea capacității de apărare a statului la nivelul care asigură securitatea
 6

națională, extinderea cooperării militare reciproc avantajoase bazată pe

neamestecul în treburile interne ale altor state.
7. Art. 10 alin. (2), la fel, limitează excesiv atât rolul statului de contribuitor
la eforturile internaționale de menținere a păcii, cât și posibilitatea utilizării
mecanismelor Organizației Națiunilor Unite pentru sporirea capacităților
profesionale ale contingentelor militare de menținere a păcii, deoarece admite
participarea Republicii Moldova la misiunile/operațiile respective exclusiv cu
personal tehnic și medical.
În acest context, merită a fi menționată experiența importantă a statului
nostru de participare în mai multe misiuni internaționale de menținere a păcii sub
egida Organizației Națiunilor Unite, înalt apreciată de către partenerii străini.
Practica similară există și în alte state neutre din Europa. De exemplu, în anul
2021, Austria participa în cinci misiuni de menținere a păcii sub egida Organizației
Națiunilor Unite, cu un efectiv total de circa 800 de persoane, preponderent
militari.
8. Art. 11 alin. (1) interzice Republicii Moldova să acorde orice asistență
unei părți beligerante. Subliniem că statutul de neutralitate în accepțiunea clasică
presupune neparticiparea la conflicte armate. Totodată, acordarea asistenței poate
avea loc, de exemplu, în formă de asistență umanitară, de protecție a refugiaților
ș.a. Astfel, această prevedere este excesivă și nejustificat de limitativă pentru
Republica Moldova, care poate avea repercusiuni negative asupra imaginii țării și
cooperării cu statele vecine sau cu alți parteneri străini. De asemenea, urmează a
fi ținut cont de obligațiile statelor membre ale Organizației Națiunilor Unite de a
respecta măsurile stabilite de către Consiliul de Securitate al Organizației
Națiunilor Unite pentru menținerea păcii și securității. Or, conform art. 42 din
Carta Organizației Națiunilor Unite, acțiunile respective pot „cuprinde
demonstrații, măsuri de blocadă și alte operațiuni executate de forțe aeriene,
maritime sau terestre ale Membrilor Națiunilor Unite.”
9. Prevederile art. 13, ce vizează încheierea tratatelor internaționale cu
caracter umanitar cu statele beligerante, pot fi interpretate în sensul în care alte
tipuri de tratate decât cele cu caracter umanitar statul nostru nu le va putea încheia
cu părțile beligerante, ceea ce nu corespunde nici normelor de drept internațional,
nici intereselor naționale. Astfel, nu poate fi interzisă încheierea oricărui tratat
internațional care are ca scop să descurajeze și să prevină agresiunea din exterior,
precum și să garanteze suveranitatea, independența și integritatea teritorială a
Republicii Moldova.
10. Conținutul art. 14 nu este unul explicit, or, conform principiilor dreptului
internațional, orice stat este obligat să își respecte obligațiile sale prevăzute în
tratatele internaționale cu toți partenerii străini, și nu doar cu statele care și-au
declarat neutralitatea permanentă.
11. Art. 15 face abstracție de la faptul că măsurile decise de către Consiliul
de Securitate al Organizației Națiunilor Unite au caracter obligatoriu pentru toate
statele membre. În practică, există situații când sancțiunile respective au caracter
 7

militar sub forma, de exemplu, a interzicerii vânzării/procurării armamentului

unui/de la un stat beligerant. Prin urmare, art. 15 prezumă, de fapt, posibilitatea
încălcării de către Republica Moldova a sancțiunilor Consiliului de Securitate al
Organizației Națiunilor Unite.
12. Prevederile art. 16, care statuează că legea nu va avea efect asupra
regiunii transnistrene până la soluționarea conflictului transnistrean, vin în
contradicție flagrantă cu principiul neutralității statului consfințit la art. 11 din
Constituția Republicii Moldova și, în particular, cu prevederile art. 4 alin. (1) din
proiect în speță, care interzice amplasarea forțelor militare străine pe teritoriul
țării. Această prevedere este inadmisibilă.
13. Referitor la art. 18, remarcăm că autorii menționează în preambulul
proiectului, în speță, caracterul acesteia de „lege organică”, care se
adoptă/modifică cu votul majorității deputaților aleși, și nu cu votul a 2/3 din
numărul deputaților aleși în Parlament.
14. Conform art. 19 alin. (1) lit. b), Guvernul urmează să solicite Consiliului
Europei și Organizației pentru Securitate și Cooperare în Europa recunoașterea și
garantarea internațională a statutului de neutralitate permanentă. În acest context,
subliniem că Consiliul Europei nu are competențe politico-militare, mandatul
acestuia fiind exclusiv direcționat pe trei piloni de bază: drepturile omului,
democrația și statul de drept. Totodată, art. 1 alin. d) din Statutul Consiliului
Europei prevede lipsa împuternicirilor în domeniul de securitate și apărare.
În ceea ce privește referința la Organizația pentru Securitate și Cooperare în
Europa, menționăm că dreptul statului la neutralitate este recunoscut prin Actul
final de la Helsinki din anul 1975. În aceeași ordine de idei, în cadrul Organizației
pentru Securitate și Cooperare în Europa, statele participante pot adopta decizii
sau declarații, prin consens, care reprezintă angajamente politice, nu produc efecte
juridice și nu impun obligații internaționale. Organizația pentru Securitate și
Cooperare în Europa, în calitate de organizație regională, conform documentelor
sale statutare, nu dispune de mecanisme în ceea ce privește garantarea statutului
de neutralitate.
În concluzie, specificăm că forma și limitele neutralității permanente,
prevăzute în Constituția Republicii Moldova, pot fi dezvoltate printr-o lege, astfel
încât să excludă orice derapaje de interpretare și de aplicare a acestora în practică,
bazându-se pe experiența utilă deja existentă a Republicii Moldova, precum și a
altor state neutre din Europa.
Totodată, având în vedere lacunele și divergențele esențiale atât
conceptuale, cât și de conținut argumentate supra, considerăm inoportună
aprobarea proiectului de lege în cauză în formularea prezentată. Eventuala
promovare a proiectului pe viitor ar trebui să fie precedată de un studiu cuprinzător
asupra tuturor aspectelor ale conceptului de neutralitate permanentă, cu implicarea
și consultarea largă a opiniei publice și a experților în domeniu.