RENATA AVELAR GIANNINI

A ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS E O DESAFIO DAS INTERVENES HUMANITRIAS

So Paulo 2008 12

RENATA AVELAR GIANNINI

A ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS E O DESAFIO DAS INTERVENES HUMANITRIAS

Dissertao apresentada ao programa interinstitucional (PUC-SP/UNESP/ NICAMP) de mestrado em Relaes Internacionais como parte dos requisitos para obteno do ttulo de Mestre. rea de concentrao: Poltica Externa. Orientador: Prof. Dr. Hector Luis Saint-Pierre

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RENATA AVELAR GIANNINI

A ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS E O DESAFIO DAS INTERVENES HUMANITRIAS

Dissertao apresentada ao programa interinstitucional (PUC-SP/UNESP/ NICAMP) de mestrado em Relaes Internacionais como parte dos requisitos para obteno do ttulo de Mestre. rea de concentrao: Poltica Externa. Orientador: Prof. Dr. Hector Luis Saint-Pierre

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 velhinha, pelo entusiasmo e apoio incondicional ...

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AGRADECIMENTOS

Primeiramente, gostaria de agradecer aqueles que permitiram a realizao deste trabalho do ponto de vista financeiro, ou seja, a CAPES e minha me. Em seguida, agradeo queles que estiveram presentes durante este perodo e que dividiram comigo momentos de incertezas, desafios, alegrias, raiva e apreenso. Enfim, aos colegas do mestrado Henrique, Mrcio, Thiago, pelas boas piadas e histrias; e em especial, Andr, Mojana e Priscila pelos pedidos atendidos de socorro, pela lealdade e acima de tudo amizade. Aos colegas do Gigante, aqueles que j partiram, Juan e Mnica, os de sempre, Leo e Luara, e o novo, Gustavo, pela compreenso e acima de tudo pacincia. Aos amigos de toda vida, Willian, Didi, Bruna e Leo, que sempre transformaram essa existncia boba em uma grande aventura e contriburam para dar sentido a ela. Ao Paulo por tudo e mais um pouco, mas principalmente pela pacincia ilimitada. Nanny pela eterna amizade, sinceridade e transparncia. Ao meu orientador Hector, no somente pelos debates acadmicos e por ter desempenhado brilhantemente seu papel de orientador, mas principalmente pela considerao e amizade, e Suzeley, que acompanhou tempos atrs meu amadurecimento, se que posso cham-lo assim, acadmico. E acima de tudo minha velhinha que tornou tudo isso possvel e me fez achar que tudo era fcil e que o mundo estava pronto para me servir. Acabou que o mundo no estava to pronto assim, mas pelo menos, eu acreditei que estava, e isso j foi um grande passo.

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RESUMO Este trabalho tem como objetivo analisar as intervenes humanitrias empreendidas pela Organizao das Naes Unidas. Para tanto analisamos a estrutura e as diferentes formas de ao neste campo, privilegiando-se o sistema de segurana coletiva e posteriormente as misses de paz, bem como o sistema de assistncia humanitria da organizao. Neste sentido, estudamos tambm o contexto em que se inserem estas intervenes quando de sua euforia no perodo posterior Guerra Fria, destacando-se o surgimento dos chamados Estados falidos e colapsados, a incluso de temas no tradicionais noo de segurana internacional e, finalmente a intensa codificao dos Direitos Humanos, que passam a figurar como motivo para ruptura da paz e segurana internacional e, portanto, sujeitos ao uso da fora. Por fim, analisamos alguns conceitos considerados primordiais para compreenso do atual status das intervenes humanitrias, quais sejam, o prprio conceito de interveno humanitria, o de soberania e finalmente o de emergncia complexa. A confuso relativamente a estes termos tem contribudo para a politizao das aes humanitrias e para a confuso acerca do significado do termo. As implicaes destas ltimas so o foco desta dissertao. PALAVRAS CHAVES: INTERVENES HUMANITRIAS - ORGANIZAO DAS NAES HUNIDAS DIREITOS HUMANOS SEGURANA INTERNACIONAL EMERGNCIAS COMPLEXAS

ABSTRACT The objective of this study is to analyze the humanitarian interventions established by the United Nations Organization. For this purpose we analyzed the structure and its different forms of action in this specific field, priorizing the coletive security system, and later the peacekeeping missions, as well as, its humanitarian assistance system. Furthermore, we studied the context in which these interventions took place in the post Cold War period, specially the appearance of the so called Failed and Colapsed States, the inclusion of non traditional themes in the international security field, and finally, the intense human rights codification, which contributed to its consideration as a factor to the break down of international peace and security. Finally, we analyzed some concepts that are very important to the comphension of the actual status of the humanitarian interventions nowdays. The studied conpts were: humanitarian intervention, sovereignty, and complex emergencies. The existent confusion in reference to these terms has contributed to the politization of humanitarian actions. The implications of this last fact will be the focus of this dissertation. KEYWORDS: HUMANITARIAN INTERVENTIONS UNITED NATIONS 17

ORGANIZATION HUMAN RIGHTS INTERNATIONAL SECURITY COMPLEX EMERGENCIES RESUMEN El presente trabajo tiene como objeto analisar las intervenciones humanitarias emprendidas por la Organizacin de las Naciones Unidas. Para lo cual analizaremos la estructura y diferentes formas de accin en dicha rea, privilegiado el sistema de seguridad colectiva y posteriormente las misiones de paz, como sistema de asistencia humanitaria de la mencionada organizacin. En este sentido, tambin estudiaremos el contexto en el cual se incertan las intervenciones, con su auge posterior a la Guerra Fria, destacandos el surgimiento de los llamados Estados fallidos y colapsados, la inclusin dentro de la nocin de seguridad internacional de temas no tradicionales y finalmente la intensa codificacin de los Derechos Humanos, que aparecen como motivos de quebrantamiento de la paz y seguridad internacional y por tanto sujetos al uso de la fuerza. Finalmente, analizaremos algunos conceptos considerados como primordiales para la comprensin del actual status de las intervenciones humanitarias, o sea, el propio concepto de intervencin humanitaria, el concepto de soberana y finalmente el concepto de emergencia compleja. La confusin relativa a estos trminos ha contribuido a la politizacin de las acciones humanitarias y a una confusin sobre el significado de las mismas. Las implicaciones de estas ltimas sern el foco de la presente disertacin. PALABRAS LLAVES : INTERVENCIONES HUMANITARIAS ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS DERECHOS HUMANOS SEGURIDAD INTERNACIONAL EMERGENCIAS COMPLEJAS

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LISTA DE FIGURAS 1. 2. 3. 4. Organograma do Departamento de Operaes de Paz .................... Organograma Diviso Militar............................................................... Mapa da presena do OCHA no mundo ........................................... Organograma OCHA........................................................................... 40 45 60 65

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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS *

Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (ACNUR) Agncia de Coordenao de Emergncias (Emergency Liason Branch ELB) Agncia de Resposta a Emergncias Complexas (Complex Emergency Response Branch CERB) Autoridade de Transio no Camboja (Transitional Authority in Cambodia UNTAC) Centros de Operaes Civil-militares (Civil-Military Operations Center CMOC) Comit Interinstitucional Permanente (Inter Agency Standby Comittee IASC) Conselho de Segurana (CS) Departamento de Assuntos Humanitrios (DHA) Departamento de Operaes de Manuteno de Paz (DPKO) Escritrio de Coordenao de Assuntos Humanitrios (OCHA) Fora das Naes Unidas de Emergncia (UNEF I) Fundo Central de Emergncia (Central Emergency Revolving Fund CERF) Fundo das Naes Unidas para a infncia (UNICEF) Grupo de Assistncia das Naes Unidas para o Perodo de Transio (UN Transition Assistance Group in Namibia -UNTAG) Grupo de Observadores das Naes Unidas na Amrica Central (United Nations Observer Group in Central America - ONUCA) Grupo de Observadores Militares no Ir e Iraque (UN Iran-Iraq Military Observer Group UNIIMOG) Misso das Naes Unidas para Assistncia em Ruanda (UN Assistence Mission in Rwanda - UNAMIR) Misso de Bons Ofcios no Afeganisto e Paquisto (UN Good Offices Mission in Afghanistan and Pakistan UNGOMAP) Misso de Observao das Naes Unidas para Verificao do processo eleitoral na Nicargua (ONUVEN) Misso de Observao em El Salvador (ONUSAL) Misso de Verificao da Angola (I UNAVEM) Operao de Manuteno da Paz da ONU no Chipre UNFICYP Operao das Naes Unidas em Moambique (UN operation in Mozambique ONUMOZ) Operaes das Naes Unidas no Congo (ONUC) Organizao das Naes Unidas (ONU)
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Em razo da dificuldade em encontrar a traduo em portugus de alguns termos ou a referente sigla em portugus, deixamos a sigla correspondente ao termo em ingls.

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Organizao das Naes Unidas para o Socorro em Desastres (UNDRO) Organizao de Alimentao e Agricultura (FAO) Organizaes Intergovernamentais (OIGs) Organizao Mundial de Sade (OMS). Organizaes no governamentais (ONGs) Plano de Ao Humanitrio Comum (Common Humanitarian Action Plan CHAP) Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento(PNUD) Programa Mundial de Alimentos (PMA) Sistema de Chamadas Unificadas (Consolidation Appeal Process CAP)

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SUMRIO INTRODUO............................................................................................ PARTE I: A ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS: 12 E

ESTRUTURA

FUNCIONAMENTO CAPTULO I: O SISTEMA DE SEGURANA COLETIVA........................... 19

1.1 AS EXPERINCIAS ANTERIORES: O CONCERTO EUROPEU E A LIGA DAS NAES 19 1.2 O SISTEMA ONUSIANO: PRINCPIOS E AES .............................. 1.3 AS OPERAES DE PAZ DAS NAES UNIDAS ............................ 1.4 O DEPARTAMENTO DE MISSES DE PAZ DAS NAES UNIDAS CAPTULO 2: O SISTEMA DE ASSISTNCIA HUMANITRIA ............... 2.1 ORIGENS, PRINCPIOS E ESTRUTURA DE FUNCIONAMENTO .... 23 29 39 52 53

2.2 O ESCRITRIO DAS NAES UNIDAS PARA ASSUNTOS HUMANITRIOS ............................................................................................................................... 60 PARTE II :AS INTERVENES HUMANITRIAS E AS NAES UNIDAS CAPTULO 3: AS INTERVENES HUMANITRIAS E OS NOVOS TEMAS 3.1 ESTADOS FALIDOS: ORIGENS E DEFINIES .............................. 3.2 A SEGURANA INTERNACIONAL E AS NOVAS AMEAAS .......... 3.3 OS DIREITOS HUMANOS E AS INTERVENES HUMANITRIAS. 76 78 85 91

CAPTULO 4 : ANLISES TERICAS DAS INTERVENES HUMANITRIAS 100 4.1 ENTENDENDO O CONCEITO DE INTERVENES HUMANITRIAS 102

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4.2 A SOBERNAIA E A NO INTERVENO........................................... 4.3 AS EMERGNCIAS COMPLEXAS E A NECESSIDADE DE INTERVIR CONSIDERAES FINAIS .................................................................... REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .......................................................

105 115 125 128

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Introduo:
O objeto de estudo desta obra as intervenes humanitrias empreendidas pela Organizao das Naes Unidas (ONU). Acreditamos que a percepo dos atores acerca de alguns termos e fatos aliados a altos nveis de consideraes polticas esto intrinsecamente relacionados ao atual status das intervenes humanitrias empreendidas por esta organizao. Esta percepo se traduz na interpretao pelos diversos atores acerca dos conceitos fundantes da discusso do tema, notadamente o de interveno humanitria, o de soberania e o de emergncia complexa. Essa interpretao, por sua vez, relaciona-se a suas respectivas agendas internas, evidenciando a politizao da prtica humanitria. Para esta anlise, trataremos deste tema a partir da sua realizao emprica e do ponto de vista conceitual. Do ponto de vista emprico, analisaremos a estrutura da organizao incumbida desta tarefa, assim, trataremos do sistema de segurana coletiva e das misses de paz, particularmente aquelas de segunda gerao que incluem a assistncia humanitria s suas prerrogativas, bem como o sistema ONU de assistncia humanitria ainda pouco estudado na academia. Por outro lado, alguns conceitos essenciais para o entendimento da questo humanitria, enfatizando as conseqncias da politizao dos mesmos pelos diversos atores. O objetivo ser, pois, investigar em que medida a ausncia de uma definio clara e objetiva de certos termos contribuem para a seletividade

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poltica das intervenes humanitrias, sujeita presso do interesse particular dos Estados membros individualmente. Abordamos trs conceitos principais: 1) interveno

humanitria; 2) soberania; e , finalmente, 3) emergncias complexas. Enfatizamos este ltimo dado que o estabelecimento das intervenes humanitrias dependem em grande medida da percepo deste termo por parte dos atores. Assim, o conceito de emergncia complexa enquanto uma crise humanitria de grandes propores - nos parece fundante do debate em torno da legalidade das intervenes humanitrias e sua autorizao por parte da ento instituio internacional responsvel pela manuteno da paz e segurana internacional no mundo, a ONU. Embora as crises humanitrias sempre tenham existido ao longo da histria observamos, entretanto, que as aes da ONU nesse mbito aproximavam-se da tradicional ajuda humanitria prestada especialmente por organizaes no governamentais, como a Cruz Vermelha. Todavia nas crises humanitrias ocorridas antes da dcada de 90 no havia um rgo centralizador de esforos a fim de coordenar a ao humanitria internacional, que o que caracteriza o fenmeno recentemente. Com o fim da Guerra Fria, no entanto, observamos uma transformao no Sistema Internacional. Um dos elementos responsveis por essa mudana a ecloso de conflitos de natureza civil, que, em sua maioria, vm acompanhados de graves crises humanitrias e falncia estatal. A ONU, por sua vez, alm de aprimorar seu sistema de assistncia humanitria, principalmente 25

atravs da criao de um rgo centralizador e coordenador, o Departamento de Assuntos Humanitrios (DHA) depois incorporado pelo Escritrio de Coordenao de Assuntos Humanitrios (OCHA), passa a autorizar o uso da fora, mediante a aprovao de seu Conselho de Segurana, para prover assistncia humanitria. Dessa forma, surgem as intervenes humanitrias sob a bandeira da ONU. Passados os primeiros anos de euforia, as intervenes so gravemente criticadas e tornam-se alvo de intensos debates acerca de sua legalidade e legitimidade. Observamos, concomitantemente a ausncia de uma definio clara e precisa por parte da ONU relativamente ao que seja uma uma emergncia complexa e ainda mais, qual fator presente nesta situao de crise que permitiria uma interveno legtima dessa organizao. Com isso, observamos que o termo passa a ser empregado indiscriminadamente pelos pases, provocando uma confuso relativamente aos reais objetivos de uma interveno humanitria. O humanitarismo, princpio regente da assistncia humanitria provida pela ONU, seja atravs das intervenes ou pelo simples deslocamento dos agentes humanitrios da organizao, privilegia a imparcialidade e a neutralidade de suas aes. Estas duas condicionantes imparcialidade e neutralidade tornam a prtica humanitria apoltica. No entanto, na medida em que as crises humanitrias de grandes propores passam a ser chamadas de emergncias complexas, e estas exigem a interveno pelo uso da fora, o humanitarismo torna-se um argumento poltico, e depender da agenda implcita dos atores humanitrio envolvidos. 26

Neste sentido, estruturamos a obra em duas partes principais. A primeira estuda a constituio formal e operacional da ONU, buscando analisar a estrutura da organizao, mostrando a evoluo da instituio no campo da ao humanitria, e enfatizando a incluso do uso da fora atravs das misses de paz, para a proviso desta assistncia. No primeiro captulo trataremos da origem e funcionamento da ONU no campo da manuteno da paz e segurana internacionais, privilegiando a incluso da questo humanitria s prerrogativas do Conselho de Segurana (CS) e das misses de paz por ele estabelecidas. Assim, analisaremos a origem do sistema de segurana coletiva e seus pressupostos legais, alm do surgimento das misses de paz e da incluso de novas funes s suas antigas prerrogativas na dcada de 90. Por fim, trataremos da estrutura dessas misses, especialmente o Departamento de Operaes de Manuteno de Paz (DPKO) e suas divises militar e policial. Este estudo se mostra importante para compreenso da parte operacional das intervenes humanitrias. Por outro lado, as intervenes humanitrias contam com a assistncia humanitria como importante componente. Assim, no segundo captulo, exporemos a evoluo da ONU no campo da assistncia humanitria, dando especial ateno evoluo da ajuda tradicional humanitria - que se baseava principalmente na assistncia emergencial de entrega de alimentos e medicamentos, construo de abrigos, etc - para um sistema coordenado de assistncia humanitria. Assim, sero abordados os principais rgos 27

responsveis pela proviso de assistncia humanitria, bem como seus princpios e formas de ao. A nfase aqui dada ao OCHA, rgo coordenador dos esforos humanitrios da organizao e que mantm estreita relao com o departamento de misses de paz quando do estabelecimento de uma interveno humanitria. A segunda parte abordar o contexto em que se inserem essas intervenes e conter a discusso terica propriamente dita. O objetivo mostrar as transformaes do contexto internacional e relacion-las s mudanas ocorridas tambm na prtica humanitria. Alm disso, dado o fato de que tais transformaes no vieram acompanhadas de reflexes profundas acerca dos conceitos utilizados no campo humanitrio, observamos tambm grande ambigidade relativamente a certos termos empregados nessa rea. O objetivo final ser abordar em que medida a ambigidade ou incerteza presente nestes conceitos contribuem o estabelecimento seletivo das intervenes e a politizao da prtica humanitria. Dessa forma, o captulo trs enfatizar alguns aspectos das intervenes humanitrias ocorridas na dcada de 90. Assim, analisaremos as transformaes do sistema internacional e que provocaram o surgimento de certos fatores que culminaram com o estabelecimento das intervenes humanitrias. Destacamos trs deles: 1) o surgimento dos Estados falidos e dos conflitos intraestatais deles resultantes, que provocam graves crises humanitrias em ambientes extremamente criminalizados e nos quais a autoridade estatal fraca 28

ou ausente; 2) a transformao emprica e conseqentemente conceitual da segurana internacional, que contribui para a incluso de novos temas no tradicionais s prerrogativas da segurana e, por fim; 3) o desenvolvimento e codificao dos direitos humanos, que contriburam para a incluso de sua violao como fator ruptura da paz e a conseqente autorizao do uso da fora pelo Conselho de Segurana. Finalmente, no quarto e ltimo captulo, abordaremos os problemas conceituais da terminologia humanitria e os problemas advindos da politizao da ajuda humanitria. Muito embora o caminho escolhido pela maioria dos acadmicos seja inverso, ou seja, tratar dos conceitos e abordagens tericas no primeiro captulo, acreditamos que para os fins deste estudo, que tem como cerne, justamente o problema da conceitualizao de certos termos utilizados no mbito humanitrio, caber ao ltimo captulo trazer a tona estas contribuies. Dessa forma, discutiremos 1) os conceitos de interveno humanitria, soberania e emergncia complexa, levando em considerao os atuais documentos da ONU que empregam os termos; 2) os interesses nacionais dos Estados em participar das intervenes humanitrias atravs da anlise dos pases participantes em misses de paz da ONU, e, 3) por fim, o documento Responsabilidade de Proteger, interpretado por muitos como a legalizao das intervenes humanitrias e os problemas advindos dessa realidade. O objetivo deste captulo e da obra como um todo discutir o emprego poltico da terminologia humanitria e apontar as possveis conseqncias desta ao. 29

PARTE I:
A ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS: ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO

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As intervenes humanitrias empreendidas pelas Naes Unidas tm dois componentes principais: o uso da fora e a assistncia humanitria. Ambos se complementam de modo que a utilizao da primeira visa a proviso da segunda. No caso da ONU h dois sistemas para o tratamento de cada uma dessas questes. Enquanto o uso da fora regulamentado pelo Conselho de Segurana (CS), a assistncia humanitria incumbida a uma srie de agncias especializadas da organizao sob a coordenao central do Escritrio das Naes Unidas para Assuntos Humanitrios, criado somente em 1998. O uso da fora o componente central do sistema de segurana coletiva da organizao criado quando de sua fundao em 1945. Este sistema foi pensado objetivando a defesa comum dos Estados frente s mazelas oriundas de aes que ameaassem a paz e segurana internacional. De forma geral, a assistncia humanitria a prtica do auxlio a vtimas de desastres naturais ou daqueles causados pelo homem. Atualmente as principais situaes que demandam a assistncia humanitria de organizaes internacionais so os conflitos intra-estatais, nos quais a populao civil acaba sendo alvo das partes em conflito. As intervenes humanitrias, por sua vez, envolvem o uso da fora para a defesa da populao civil de uma regio atingida por um conflito interno ou internacional com o objetivo de por fim ao sofrimento desta populao

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mediante a defesa dos direitos humanos e proviso de assistncia humanitria. Embora existam h muitos anos, tais aes tornaram-se famosas na dcada de 90, quando da ecloso de uma srie de conflitos internos nos quais se observava o agravamento das condies humanitrias.

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CAPTULO 1 : O sistema de segurana coletiva

A existncia de organizaes internacionais e de aes coletivas em prol da paz e segurana tem suas origens no sculo XIX, quando do crescimento da cooperao europia na era ps-napolenica. Neste perodo, os grandes poderes europeus, na tentativa de manter a ordem internacional mediante a interesses particulares, deram os primeiros passos na tentativa de realizar uma ao coletiva na defesa da paz entre Estados.1 Tais interesses particulares referiam-se, em sua maioria, tentativa de manuteno do status quo, de forma que os grandes poderes se mantivessem no poder. Os esforos resultantes disso foram, ento, institucionalizados no sculo XX com a criao da Liga das Naes, organizao que primeiro organizou um sistema de segurana coletiva, muito embora o mesmo no possusse a ao coercitiva em seus princpios. Em razo mesmo dessa ausncia e de outros fatores importantes como a no adeso dos Estados Unidos organizao, a Liga das Naes logo foi levada ao descrdito e substituda pela Organizao das Naes Unidas. A ONU ento criada e estruturada para atender s necessidades da

BELLAMY, A.; WILLIANS, P.; GRIFFIN, S. Understanding Peacekeeping. Cambridge: Polity Press, 2004.p. 59

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ordem internacional em formao, e neste sentido, incorporou s suas prerrogativas o uso legal da fora.

1.1 As experincias anteriores: O Conserto Europeu e a Liga das Naes

Durante o Congresso de Viena, estabelecido com o fim de selar a paz com o fim das Guerras Napolenicas, em 1815, tambm estabelecido o Concerto Europeu, unio das grandes potncias europias (ustria-Hungria, Gr Bretanha, Prssia e Rssia) pela manuteno da ordem internacional.2 O sistema ento proposto buscava gerenciar

diplomaticamente os conflitos das grandes potncias europias e coordenar a ao coletiva em resposta s ameaas dos movimentos independentistas na Europa.3 Dessa forma, foi firmado tambm em 1815 o Tratado de Paris, que aludia responsabilidade comum das grandes potncias em preservar a paz na Europa. Esse interesse se traduzia na realidade na vontade em manter o status quo internacional e assim preserv-lo evitando o possvel revanchismo francs e outros movimentos nacionalistas. Apesar disso, o Conserto europeu assinalado por Bellamy, Willians e Griffins4 como a manifestao de uma comunidade de interesses e interdependncia entre estas naes.
2 3

idem, p.60 ibdem 4 ibdem

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Embora importante, esta manifestao acabou no se institucionalizando e foi esquecida com as revolues de 1830 e 1848 que reduziram o consenso entre as grandes potncias, e dessa forma minou as possibilidades de se institucionalizar a ao coletiva. O sistema europeu rompeuse com a ecloso de diversas guerras na Europa5 e somente foi reorganizado com o fim da Primeira Guerra Mundial e a criao da Liga das Naes, organizao com alcance maior que o antigo concerto europeu. Devemos destacar, todavia, que o conselho agiu em diversas ocasies nos moldes das organizaes internacionais, embora no tenha logrado estabelecer o Estado de direito nem tenha produzido uma agncia imparcial politicamente superior aos interesses nacionais e capaz de manter padres morais em uma comunidade mais ampla. 6 O arranjo institucional-legal em prol de uma ao coletiva mais eficiente surgiu, ento, somente em 1919 quando da criao da Liga das Naes. A chamada Liga das Naes, tambm conhecida como Sociedade das Naes (SDN), surgiu a partir da assinatura do Tratado de Versalhes que selava o fim da primeira grande Guerra Mundial em 1919. Tendo em vista as mazelas ocasionadas pelo referido conflito, os Estados atentaram para a necessidade de se criar sistemas mais eficientes na preveno da violncia interestatal.7 Nesse
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A Guerra da Crimia, a unificao italiana, a Guerra austro-prussiana e a franco-prussiana, por exemplo. 6 CLAUDE, 1923, p.28. Apud in BELLAMY;WILLIAMS;GRIFFINS. Understanding peace keeping. Cambridge: Polity Press, 2004,p.63 7 De acordo com Bellamy; Williams e Griffins, com o fim da primeira Guerra mundial, os principais lderes mundiais tiram algumas concluses acerca do conflito, destacamos aqui: 1) A Guerra um ato insensato; 2) que as causas da guerra esto nos desentendimentos entre os lderes estatais e

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sentido, as instituies internacionais ganharam impulso e dessa forma estruturouse o primeiro sistema de segurana coletiva de uma organizao internacional com alcance supostamente8 global. A idia de segurana coletiva resulta dos chamados 14 pontos de Wilson, nos quais se previa um sistema que contivesse trs caractersticas principais: a certeza, a utilidade e a incluso.9 O elemento de certeza seria ento dado atravs da obrigao de responder agresso. Esse elemento, conforme trataremos adiante, ser erodido pela necessidade de obter a unanimidade no Conselho de Segurana para a implementao de uma ao. Relativamente utilidade, a organizao deveria ser capaz de mobilizar todas as formas diplomticas, morais, econmicas e militarmente coercitivas dispostas pelos Estados membros.10. Tambm este elemento no pde ser implementado segundo originalmente concebido, uma vez que as aes militares foram excludas da carta constitutiva desta organizao. Finalmente em relao ao

terceiro dos elementos, a incluso, a Liga de fato tinha como objetivo a incluso do maior nmero de Estados possveis, no entanto, o que se notou foi a ausncia

na ausncia ou falta de princpios democrticos nos Estados envolvidos; e finalmente 3) as tenses formuladoras da rationale do conflito poderiam ser removidas pela manifestao do estado de direito e democracia entre os Estados. 8 A Liga representava uma tentativa mais ambiciosa que o conserto europeu na medida que buscava um gerenciamento da sociedade internacional como um todo no se limitando regio europia. Quando de seu fim, sessenta e trs Estados haviam sido membros da Liga por determinado perodo. (Alguns Estados como os Estados Unidos nunca chegaram a fazer parte da Liga, enquanto outros como o Brasil fizeram parte por um espao de tempo e acabaram abandonando a instituio) 9 BELLAMY, A.; WILLIAMS, P.; GRIFFINS, S. Understanding Peacekeeping. Cambridge: Polity Press, 2004. p.66 10 idem. P.67

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de importantes membros nos diferentes perodos de sua existncia11 e, ainda, a apreenso em aceitar a incluso de certos Estados cujos governos eram considerados dbios e impopulares.12 O sistema de segurana coletiva desta organizao descrito nos termos do artigo 10 de sua carta constitutiva e seu funcionamento explicitado atravs dos artigos 11 a 17 da mesma. Assim, os Estados membros deveriam:

() agir contra agresso externa e respeitar e preservar a integridade territorial e a independncia poltica de todos os membros da Liga. No caso de uma agresso deste tipo ou ameaa e/ou perigo dessa agresso, o Conselho deve advertir nos termos atravs dos quais esta obrigaes devem ser cumpridas.13

Da mesma forma que a ONU, tambm a Liga tinha uma Assemblia Geral da qual todos seus membros faziam parte, e um Conselho de Segurana do qual participavam somente alguns Estados selecionados como membros permanentes e outros enquanto membros provisrios. O Conselho normalmente lidava com questes de paz e segurana, todavia ressalta-se a falta

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Quando do fim da Liga importantes pases haviam se retirado da Liga como Japo e Alemanha recm membros e logo ausentes e a Unio Sovitica, expulsa da organizao, bem como, claro a ausncia dos Estados Unidos desde sua criao. 12 Como a prpria Alemanha recm derrotada na Guerra. 13 .Do original: The Members of the League undertake to respect and preserve as against external aggression the territorial integrity and existing political independence of all Members of the League. In case of any such aggression or in case of any threat or danger of such aggression the Council shall advise upon the means by which this obligation shall be fulfilled . A carta da Liga das Naes parte do Tratado de Versalhes. Disponvel em: http://net.lib.byu.edu/~rdh7/wwi/versa/versa1.html . Acesso em: 10 de setembro de 2007.

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de clareza relativamente diferenciao das funes incumbidas Assemblia e ao Conselho.14 No que se refere ao sistema ali viabilizado, os artigos 11 a 17 aludiam medidas a serem tomadas na hiptese de agresso ou ameaa dela pelos Estados membros. Entre seus mecanismos, previa-se a resposta conjunta de todos os membros em caso de desestabilizao da ordem pacfica entre os Estados, e, assim, era possvel recorrer a sanes de ordem econmica ou militar. Cabe ressaltar que embora a aplicao das medidas financeiras e comerciais contra um agressor fosse obrigatria aos Estados contratantes, as aes de cunho militar tinham carter recomendatrio. Por essa razo, Dinstein15 defende que no se pode falar ainda em um sistema de segurana coletiva verdadeiro, em razo da no obrigao por parte dos Estados membros em aplicarem as referidas sanes militares16. Esta vem a ser tambm uma das principais razes da falncia da Liga e constitui a principal diferena com o sistema de segurana coletiva proposto na atual Organizao das Naes Unidas.

1.2 O sistema onusiano: princpios e aes

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WEISS, T. G.; FORSYTHE, D. P.; COATE, R. A. The United Nations and Chaging World Politics. Boulder: Westview Press, 1997.p.25 15 DISTEIN, Yoram. Guerras, agresso e legtima defesa. Barueri: Manole2004.p.380 16 Deve-se destacar, entretanto, os esforos em tornar a guerra como ato ilegal excetuando-se os casos de auto-defesa. Ou seja, postulava-se que a fora no deveria ser utilizada at que se conclusse um processo de pacificao e na impossibilidade de realizao do acordo, os Estados membros tinham a obrigao legal de utilizar a organizao. (WEISS. FORSYTHE; COATE, 1997, p.25)

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O termo segurana coletiva normalmente se refere a um sistema regional ou global, no qual cada estado participante aceita que a segurana de um concerne a todos, e concorda em juntar-se a uma resposta coletiva a dada agresso. Neste sentido, diferente e mais ambicioso que os sistemas de alianas de segurana, nos quais grupos de Estados aliam-se uns a outros, principalmente contra possveis ameaas externas.17

A ONU foi criada tendo como principal objetivo organizar as relaes internacionais, seguindo o parmetro de um sistema genuno de segurana coletiva, no qual se buscaria a manuteno da paz e segurana internacional. Segundo tal sistema, tendo se esgotado todas as outras vias de negociao com o pas infrator, previa-se a utilizao de coao blica pelos pases contratantes contra o agressor comum. O conceito de segurana coletiva, norteador das principais atividades desenvolvidas em seu Conselho de Segurana, embora no explicitamente redigido na Carta, contemplado ao implicar reaes conjuntas a violaes de um direito comum.18 A assinatura da Carta da ONU na cidade de So Francisco em 1945 deu origem a mais um captulo na histria da segurana coletiva. A identificao de um agressor deveria ter como resposta a garantia de uma ao em conjunto regulamentada, principalmente nos captulos VI e VII da presente Carta.

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Do original : The term colletive security normally refers to a system , regional or global, in which each participating state accepts that the security of one is the concern of all, and agrees to join in a colletive response to agression . In this sense it is distinct from, and more ambitious than , system of alliance security, in which groups of states ally with each other, principally against possible external threats. (ROBERTS, 1996. p.310. Apud in BELLAMY; WILLIAMS; GRIFFINS, 2004.p.66) 18 FONTOURA, Paulo Roberto C. Tarisse da. O Brasil e as operaes de manuteno da paz das Naes Unidas. Braslia: FUNAG, 1999.p.49

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Tratando-se mais detalhadamente da Carta, em seu artigo primeiro a mesma deixa transparecer quatro princpios considerados essenciais: 1) manuteno da paz e segurana internacional; 2) desenvolvimento de relaes amistosas entre as naes; 3) cooperao na resoluo de problemas globais e promoo de liberdades fundamentais; e, finalmente, 4) agir como centro harmonizador desses esforos. Apesar disso, a Carta de So Francisco j demonstrava as discrepncias de ideologias das duas grandes potncias da poca, os Estados Unidos e a Unio Sovitica. As posies conflituosas refletem-se na falta de clareza e coeso da Carta que resulta em grande poder de interpretao ao Conselho de Segurana uma vez que em muitos de seus artigos fica a cargo do mesmo definir o que vem a ser ameaa paz ou ainda as formas de constrangimento a essa ameaa. Tais nebulosidades so em sua maioria pontuadas no captulo VII da Carta que trata justamente da Ao relativa e ameaas paz, ruptura da paz e atos de agresso.19 A Carta das Naes Unidas objeto de severas crticas por anacronismo devido inadequao da realidade em que foi escrita com a atualidade e, ainda, devido s brechas de interpretao que permite aos membros do CS, principalmente os permanentes, agirem com maior flexibilidade. Para ser modificada a Carta precisa da aprovao de dois teros da Assemblia Geral,

19

ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, brasil.org.br/doc3.php . Acesso em: 10/09/2007.

1945.

Disponvel

em:

http://www.onu-

40

inclusive a aprovao dos cinco membros permanentes, o que torna a tarefa bastante difcil.20 Relativamente ao sistema de segurana coletiva da

organizao, a Carta enfatiza a necessidade de resoluo de controvrsias por meios pacficos em primeira instncia, havendo recurso s foras armadas somente com autorizao do Conselho, e aps esgotamento das tentativas descritas no captulo VI, responsvel por sanes de ordem no militar. Disputas legais consideradas pelo Conselho de Segurana como ameaa manuteno da paz devem passar por avaliao do mesmo, sendo possvel o emprego das medidas coercitivas presentes no captulo VII que trata da utilizao de foras militares na resoluo de conflitos ou situaes de ruptura da paz. O CS possui, pois o monoplio de autorizao das medidas coercitivas acima descritas, o que concede ao rgo ampla liberdade de ao.

No exerccio da segurana coletiva, o Conselho de Segurana no somente livre para decidir quando e como utilizar a fora, como tambm tem a liberdade de faz-lo e contra quem faz-lo. Como a Carta parece dar liberdade para a avaliao de uma determinada situao, o Conselho pode iniciar uma guerra preventiva antecipadamente a uma violao futura da paz (figurando apenas como ameaa paz no momento da ao), um privilgio que a Carta nega a qualquer Estado individual ou grupo de Estados quando agindo sozinhos [...].21

Alm disso, esse sistema de segurana coletiva previa a formao de uma fora tarefa internacional que pudesse ser acionada sempre que
20 21

ibdem DISTEIN, Yoram. Guerras, agresso e legtima defesa. Barueri: Manole, 2004.p.386

41

houvesse graves casos de ameaa ou ruptura da paz. Assim, ONU era facultado o direito de convocao desse exrcito internacional sob seu comando. No entanto, o crescimento das rivalidades Washington/Moscou tornou tal medida invivel. A tentativa de se organizar essa instituio militar foi ento abandonada em 1948, surgindo somente em 1992 na publicao do Uma agenda para a paz 22 pelo ento Secretrio-Geral, Boutros Boutros Gali. Nesta ocasio, essas foras seriam deslocadas preventivamente mediante o consentimento das partes ou governos envolvidos. A presena da organizao visaria desencorajar as hostilidades alm de prover um ambiente seguro para as negociaes e o auxlio humanitrio imparcial.
Em condies de crise no interior de um pas, quando o governo requer ou quando todas as partes consentem, o deslocamento preventivo pode ajudar de diferentes formas a aliviar o sofrimento e a limitar ou controlar a violncia. A assistncia humanitria, imparcial, pode ter importncia crtica; assistncia manuteno da segurana, seja atravs de meios militares ou civis, pode salvar vidas e desenvolver condies de segurana para que as negociaes ocorram; as Naes Unidas podem ajudar tambm na reconciliao, caso seja esta a vontade das partes.23

Relativamente ao relacionamento da ONU com outras organizaes regionais, embora os fundadores da ONU desaprovassem a formao de alianas exclusivas no captulo VIII, a Carta reconhece a utilidade dos arranjos regionais, desde que estivessem de acordo com os princpios da organizao. Neste sentido, a Assemblia Geral mantm consulta formal a
22 23

Disponvel em: http://www.un.org/Docs/SG/agpeace.html . Acesso em 30/01/08 Ibdem .Do original: In conditions of crisis within a country, when the Government requests or all parties consent, preventive deployment could help in a number of ways to alleviate suffering and to limit or control violence. Humanitarian assistance, impartially provided, could be of critical importance; assistance in maintaining security, whether through military, police or civilian personnel, could save lives and develop conditions of safety in which negotiations can be held; the United Nations could also help in conciliation efforts if this should be the wish of the parties.

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diversos organismos regionais, destacando-se a OTAN, a Unio Europia (UE), a Organizao dos Estados Americanos (OEA) e a Organizao da Unio Africana (OUA). Durante a Guerra Fria, esses arranjos regionais,

destacadamente a Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) e o Pacto de Varsvia, acabaram por trabalhar contrariamente aos princpios preconizados pela organizao, uma vez que cada uma delas preocupava-se com a segurana de sua prpria regio e a elas faltavam o esprito de solidariedade necessrio para a efetividade do trabalho da organizao mundial.24 No entanto, conforme destaca o j mencionado documento Uma Agenda para a Paz :

(...) nessa nova era de oportunidades, arranjos ou agncias regionais podem render grandes servios se suas atividades so realizadas em maneira consistente com os propsitos e princpios da Carta, e se seu relacionamento com as Naes Unidas, e particularmente com o Conselho de Segurana, governado pelo captulo VI.25

O documento destaca ainda que no objetivo da organizao estabelecer uma diviso de trabalho entre estes arranjos regionais e a ONU ou padres formais de relacionamento entre eles. As organizaes regionais tm, no entanto, grande potencial a ser aproveitado pela organizao

24

ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS. An Agenda for Peace.1992 Disponvel em: http://www.un.org/Docs/SG/agpeace.html. Acesso em 30/01/08. 25 Ibdem. Do original: (...) in this new era of opportunity, regional arrangements or agencies can render great service if their activities are undertaken in a manner consistent with the Purposes and Principles of the Charter, and if their relationship with the United Nations, and particularly the Security Council, is governed by Chapter VIII.

43

que poder inclusive deixar a seu cargo a conduo das aes em determinadas ocasies. Finalmente, tratando-se da ao coercitiva prevista no captulo VII podemos defini-la por duas vias principais, a do isolamento e a da interveno. A via de isolamento prev sanes de ordem no militar enquanto a outra possibilita a utilizao de uma fora tarefa internacional que agir de acordo com a vontade dos membros do CSNU. Essa constatao diverge dos termos presentes no artigo 2.7 da Carta que afirma a soberania dos Estados no que tange a sua jurisdio interna, muito embora, o prprio artigo em questo exima-se das atitudes previstas no captulo VII, em sinal de subordinao dos princpios essenciais da Carta s interpretaes e conseqentemente ao interesse daqueles que compem a principal instncia executiva da ONU.26 A principal dificuldade enfrentada pela organizao com o fim da Guerra Fria e a retomada das atividades do ento paralisado Conselho de Segurana encontra-se justamente neste ponto em que concomitantemente autorizao de medidas militares de ordem coercitiva, a instituio probe a ingerncia em assuntos internos aos pases. Conforme podemos, pois, perceber, a concepo de guerra proposta na organizao refere-se, essencialmente, a disputas armadas entre entidades soberanas distintas, tendo como base os

26

Artigo 2.7 Nenhum dispositivo da presente Carta autorizar as Naes Unidas a intervirem em assuntos que dependam essencialmente da jurisdio de qualquer Estado ou obrigar os Membros a submeterem tais assuntos a uma soluo, nos termos da presente Carta; este princpio, porm, no prejudicar a aplicao das medidas coercitivas constantes do Capitulo VII. Disponvel em: http://www.onu-brasil.org.br/doc1.php . ltimo acesso em: 07/09/2007.

44

princpios westfalianos de independncia soberana.27 Em contraposio a isso, observa-se, no cenrio internacional, desde a intensificao das atividades do Conselho de Segurana a partir da dcada de 90, que a natureza dos conflitos mudou substancialmente, destacando-se aqueles de carter intra-estatal, no previstos pela Carta e cujos esforos para sua elucidao so restritos pelos prprios termos da Carta dispostos do artigo 2.7. Estes conflitos de natureza civil, conforme ser analisado posteriormente em maiores detalhes, so caracterizados por graves crises humanitrias e violaes dos direitos humanos. Neste contexto, a ONU passou a autorizar com maior freqncia operaes de paz que buscam alm da pacificao das partes conflitantes, o auxlio humanitrio. Dessa forma, as intervenes humanitrias ganham grande visibilidade no ps Guerra Fria e pouco se debateu a respeito das conseqncias da unio entre ao coercitiva militar e o auxlio humanitrio.

1.3 As Operaes de paz das Naes Unidas

As operaes de paz das Naes Unidas tm sua raiz constitucional nas medidas provisrias de que trata o artigo 40 da Carta28 (captulo VII). Dados os empecilhos advindos da bipolaridade no Conselho de Segurana
27

HOLSTI, Kalevi. The State, Wars, and the State of War. Cambrigde: Cambridge University Press, 1999.p.1 28 Apesar disso no h um consenso internacional acerca da base constitucional das operaes de paz. O ento secretrio geral da ONU, Dag Hammarskjld, chegou a cunhar a expresso captulo seis e meio ao referir-se expanso do captulo VI para atender as demandas exigidas pelas misses de paz.

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durante a Guerra Fria, eram, em princpio, autorizadas a partir da Assemblia Geral.29 Essa prtica inicia-se em 1948, com o envio de uma misso militar de observao da organizao ao Oriente Mdio30. No entanto, o termo operao de manuteno da paz foi utilizado pela primeira vez somente em 1956, com o estabelecimento da Fora de Emergncia das Naes Unidas (United Nations Emergency Force - UNEF I) durante a crise do canal de Suez.31 Desde ento, as operaes de paz da ONU ascenderam em importncia e se tornaram um componente central do cenrio internacional. De acordo com o Manual da International Peace Academy, as operaes de paz so definidas como :

[...] a preveno, a conteno, a moderao e o trmino de hostilidades entre os Estados ou no interior de Estados, pela interveno pacfica de terceiros, organizada e dirigida internacionalmente, com o emprego de foras multinacionais de soldados, policiais e civis, para restaurar e manter a paz.32

29

CARDOSO, Afonso Jos Sena. O Brasil nas operaes de paz das Naes Unidas. Braslia: Instituto Rio Branco; FUNAG; CEE, 1998. P. 41 30 Essa misso foi estabelecida em 4 de novembro a partir da resoluo 61 disponvel em: http://daccessdds.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/047/86/IMG/NR004786.pdf?OpenElement . Acesso em 27 de abril de 2006. 31 CHETAIL, Vincent. Ad-Hocism ans the rules of Coletive Security: is peacekeeping still relevant for maintaining international peace an security? Refugee Survey Quaterly, Vol. 23, n 4, 2004. p. 2 . As resolues referentes a essa misso podem ser acessadas em: http://www.un.org/documents/ga/res/11/ares11.htm . Acesso em 27 de abril de 2006. (Resolues 1120,1121 e 1122) 32 INTERNATIONAL PEACE ACADEMY, apud in CARDOSO, Afonso Jos Sena. O Brasil nas operaes de paz das Naes Unidas. Braslia: Instituto Rio Branco; Fundao Alexandre de Gusmo; Centro de Estudos Estratgicos, 1998.p.17

46

Somando-se a isso, como sublinha este autor, tais operaes no podem representar ameaa para as partes no conflito nem serem percebidas como tal, da a restrio do uso da fora a nveis de autodefesa e a exigncia de imparcialidade por parte dos integrantes da misso de paz. Embora a manuteno da paz seja o maior objetivo da organizao, a Carta da ONU no contm nenhum dispositivo explcito que autorize as operaes de paz, constituindo-se em um mecanismo criado pelas prticas subseqentes da organizao e reconhecido judicialmente pela Corte Internacional de Justia em 1949.33 De 1948 a 1987 os peacekeepers, ou seja os soldados de uma operao de paz, tinham duas funes principais: 1) observar a paz atravs do monitoramento do cessar fogo; e 2) manter a paz, atravs da criao de zonas tampo neutrais entre os beligerantes. Tais misses desempenhavam funes bastante simples se comparadas s misses atuais que incorporam uma srie de novas funes. As foras eram compostas por tropas de pequenos Estados em sua maioria no alinhados ao conflito bipolar. Os membros permanentes do Conselho de Segurana e outras potncias somente contribuam com tropas em circunstncias bastante excepcionais.34 Deve-se ressaltar que as tropas eram levemente armadas e eram estabelecidas simbolicamente entre os beligerantes que haviam concordado com a pacificao. Neste perodo, a influncia das Naes Unidas resultava mais

33

FONTOURA, Paulo Roberto Campos Tarisse da. O Brasil e as Operaes de Manuteno da Paz das Naes Unidas. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 1999. p. 66 34 WEISS, T. G.; FORSYTHE; D. P.; COATE, R.A. The United Nations and Changing World Politics. Boulder: Westview Press, 1997.p.55

47

da cooperao entre os beligerantes e do peso moral da comunidade internacional do que do poderio blico militar. Alm disso, neste perodo, no qual prevaleciam questes militares tradicionais entre Estados soberanos, as operaes dependiam de alguns fatores essenciais, a saber: serem estabelecidas com base em um amplo marco internacional, contar com o consentimento das partes envolvidas, uso restrito da fora, imparcialidade,35 lograr efetiva cooperao poltica das partes conflitantes, apoiar-se em mecanismos claros e aceitos para concesso de pessoal e correspondente reembolso, colocar no cenrio uma presena militar ou quase militar internacional, e por fim, objetivar a preveno ou conteno de violncia atravs de solues pacficas.36 Dentre esses pontos, o uso restrito da fora e o consentimento das partes evidenciam-se como os fatores mais controversos para as operaes de paz estabelecidas pela organizao no perodo subseqente. Com o fim da Guerra Fria e o consenso entre os membros permanentes do Conselho de Segurana da ONU, a autorizao destas operaes voltou s prerrogativas do Conselho e tornaram-se cada vez mais constantes. Quando o lder sovitico Gorbachev sobe ao poder e institui uma reforma poltica e econmica em seu pas, tambm as suas relaes com as Naes Unidas so revigoradas. A mudana na poltica sovitica resultou da
35

A imparcialidade, para Cardoso (1998, p.17), faz-se imprescindvel ao permitir que os participantes das operaes sejam vistos como terceiros capazes de contribuir para o equacionamento do conflito e no como parte envolvidas nele. 36 CARDOSO, Afonso Jos Sena. O Brasil nas operaes de paz das Naes Unidas. Braslia: Instituto rio Branco; Fundao Alexandre de Gusmo; Centro de Estudos Estratgicos, 1998. p. 18

48

necessidade deste pas retirar o suporte anteriormente dado a certos conflitos e direciona-lo para a reforma econmica.
37

Dessa forma, o apoio da ONU foi pedido

para a retirada das tropas soviticas de seus antigos Estados satlites, como o Afeganisto.38 Da mesma forma que a Unio Sovitica, tambm os Estados Unidos mudaram sua atitude relativamente organizao, tendo seu ento presidente Ronald Reagan, ressaltado em 1988 o importante papel a ser desempenhado internacional.39 Findada a Guerra Fria, entre 1988 e 1989 cinco misses de paz foram estabelecidas pelo Conselho e finalizaram-se todas at 199340. Embora tenham sido as primeiras autorizadas no perodo imediatamente posterior bipolaridade mundial, suas funes pouco se diferenciavam das tradicionais misses de paz, tendo incorporado somente algumas outras funes. Durante a Guerra fria, as misses ento estabelecidas caracterizavam-se especialmente como misses de observao, as quais incluam
37

pela

organizao

na

manuteno

da

paz

segurana

WEISS;FORSYTHE;COATE. The United Nations and Changing World Politics. Boulder: Westview Press, 1997.p. 64 38 A misso l estabelecida intitulava-se The UN Good Offices Mission in Afghanistan and Pakistan (UNGOMAP) e tinha como objetivo verificar a retirada das tropas soviticas do Afeganisto. A retirada sovitica tornou-se um imperativo necessrio quando grupos rebeldes financiados pelo Paquisto e Estados Unidos passaram a atacar as tropas soviticas ali presentes, tornando a presena naquele pas por demais custosa. 39 WEISS;FORSYTHE;COATE. The United Nations and Changing World Politics. Boulder: Westview Press, 1997.p. 64 40 Essas misses foram: Misso de Bons Ofcios no Afeganisto e Paquisto (UN Good Offices Mission in Afghanistan and Pakistan UNGOMAP), Grupo de Observadores Militares no Ir e Iraque (UN Iran-Iraq Military Observer Group UNIIMOG), a primeira Misso de Verificao da Angola (I UNAVEM), Grupo de Assistncia das Naes Unidas para o Perodo de Transio (UN Transition Assistance roup in Namibia UNTAG) e Grupo de Observadores das Naes Unidas na amrica Central (United Nations Observer Group in Central America (ONUCA).

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como funes: investigao, superviso do armistcio, manuteno do cessar fogo e superviso de plebiscitos. Os casos supracitados tambm foram considerados misses de observao, muito embora seus mandatos tenham sido expandidos para a verificao da retirada de tropas, organizao e superviso de eleies, desarmamento voluntrio e verificao de direitos humanos. As novas funes conforme veremos adiante so importantes pontos das chamadas operaes de paz de segunda gerao, todavia, foram implementadas mediante a autorizao dos Estados envolvidos e, portanto, tendo respeitado os princpios de no interveno. No entanto, merece especial destaque a misso de

observao implementada na Amrica Central Grupo de Observadores das Naes Unidas na Amrica Central (United Nations Observer Group in Central America - ONUCA) e que foi seguida do estabelecimento de outras misses na regio.41 Segundo Weiss, Forsythe e Coate42 a ao das Naes Unidas nessa regio apresenta-se como o ponto de transio entre as tradicionais operaes h pouco discutidas e as novas misses multifuncionais, objeto de anlise deste tpico. A razo para esta afirmao decorre do fato de que estas misses incorporaram uma srie de novas funes agenda da ONU, muito embora no tenham sido autorizadas mediante o captulo VII da Carta, ao esta

41

Estas outras misses seriam ento: A Misso de Observao das Naes Unidas para Verificao do processo eleitoral na Nicargua (ONUVEN), a Misso de Observao em El Salvador (ONUSAL) e a Misso de Verificao do Processo Eleitoral no Haiti (ONUVEH) 42 idem.p.69-72

50

que viria a ocorrer somente em 1991 com a autorizao do uso da fora no conflito desembocado no Golfo Prsico. Dentre estas novas funes destacamos a verificao de todas as formas de assistncia militar s foras insurgentes, a preveno de financiamento de conflitos por parte de Estados insurgentes infiltrados nos pases vizinhos e a desmilitarizao de reas, atravs da coleta fsica e destruio de armamentos no caso da ONUCA. Estas tarefas so desempenhadas em locais amplamente armados e acabam sendo incorporadas s funes das futuras misses da ONU de forma expandida e rigorosa. A Misso das Naes Unidas para verificao do processo eleitoral na Nicargua (ONUVEN) considerada a primeira misso de observao da organizao, na qual uma equipe de civis participou de todo o processo eleitoral, figurando como uma intruso extraordinria nos termos das noes convencionais de jurisdio domstica.43 Outra grande inovao desta misso foi a participao da Organizao dos Estados Americanos OEA e outras organizaes no governamentais na misso. A ONU e a OEA cooperaram ativamente nos esforos diplomticos e na observao civil. Embora a Carta preveja a cooperao com organizaes regionais, essa foi a primeira experincia no campo de misses de paz e, portanto, digna de nota. Da mesma forma que a ONUVEN, a Misso de Verificao do Processo Eleitoral no Haiti (ONUVEH) tambm se configurou como misso de observao eleitoral, desta vez para o Haiti. A composio civil nessas duas
43

idem. p.70

51

misses acabou por confundir a distino entre misses civis e militares e entre segurana e direitos humanos. Desde ento, embora ainda existam misses de carter essencialmente civil, as misses de paz da ONU so compostas pelos dois componentes civil e militar.44 Finalmente, relativamente Misso de Observao em El Salvador (ONUSAL), observamos que a mesma foi estabelecida em meio a uma guerra civil na qual as violaes dos direitos humanos eram constantes. Estas violaes deveriam, ento, ser prevenidas atravs de um sistema de monitoramento e observao tanto do exrcito como do governo antes de um cessar fogo oficial. Alm disso, o pessoal da ONUSAL coletou e destruiu armamentos de posse dos rebeldes e auxiliaram na criao de um novo exrcito nacional, responsabilidade esta que passa a fazer parte das subseqentes misses estabelecidas pela organizao. Apesar das excepcionais caractersticas apontadas, as operaes estabelecidas no Golfo Prsico, em 1991, apresentam-se como importante marco para as futuras operaes de imposio da paz estabelecidas sem o consentimento das partes envolvidas e que vo de encontro s disposies do princpio de no interveno no artigo 2.7 da Carta das Naes Unidas. A Guerra do Golfo apresenta-se como linha de transio na histria do Conselho de Segurana, uma vez que a indita unanimidade dos cinco

44

Os novos ambientes em que so estabelecidas essas misses, principalmente aquelas de carter intra-estatal exigem um forte componente civil, composto principalmente pela fora policial, observadores eleitorais e supervisores de violaes de direitos humanos. (WEISS; FORSYTHE;COATE, 1997, P. 67-72)

52

membros permanentes possibilitou a adoo de uma srie de resolues nos termos do captulo VII. Atravs das resolues 660, 661, 665, 670 e por fim 678, O CS condenou primeiramente a invaso iraquiana ao Kuwait e, em seguida, deu incio a uma srie de medidas que visavam a retirada das tropas iraquianas, atravs de embargos e bloqueios econmicos, tendo finalmente, autorizado todos os meios necessrios para restabelecer a paz na regio, atravs do mecanismo de legtima defesa nos termos do artigo 51 da Carta Constitutiva das Naes Unidas.45 Todavia, de todas essas resolues, a que se apresenta mais surpreendente e interessante para os fins desse estudo a de nmero 688 que determinou que as conseqncias da represso iraquiana sobre a populao civil, em especial os curdos, ameaava a paz internacional e a segurana da regio, insistindo com este pas que permitisse o acesso imediato das organizaes humanitrias internacionais, para todos aqueles que necessitassem assistncia, em todas as regies do Iraque e deixassem disponveis todos os recursos para a sua operao.46 No s o auxlio humanitrio foi conseguido, como sob o comando militar das foras armadas estadunidenses foi criado um territrio curdo ao norte do Iraque, alm de uma zona de excluso area nas reas xiitas. A ajuda humanitria da ONU, autorizada a partir do Conselho de Segurana acabou por

45 46

DISTEIN, Yoram. Guerras, agresso e legtima defesa. Barueri: Manole, 2004. p.398-400 Documento disponvel em: http://daccessdds.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/597/50/IMG/NR059750.pdf?OpenElement . Acesso em 22 de junho de 2007.

53

interferir nos domnios do territrio nacional iraquiano, sem o consentimento da parte envolvida e ainda a neutralidade necessria.47

A Resoluo 688 constituiu o primeiro caso, no ps Guerra Fria, de associao de abusos macios e sistemticos de um Estado contra os direitos de seus prprios nacionais problemtica da segurana internacional, alm de sinalizar para uma mudana no papel do Conselho de Segurana no que se refere limitao da jurisdio domstica face proteo.48

Apesar de no ser estabelecida nos marcos do captulo VII, esta resoluo alegou que a questo dos refugiados curdos ameaavam a paz e a segurana internacional, constituindo-se como importante passo dado em direo s intervenes humanitrias estabelecidas pela Organizao e inauguradas com as operaes de imposio da paz estabelecidas na Somlia. Assim, nos anos que seguiram ecloso da Guerra do Golfo, diversas outras resolues foram autorizadas pelo Conselho de Segurana e freqentemente mencionava-se o captulo VII, enfatizando-se a expresso ameaa contra a paz, suficientemente flexvel para possibilitar a ao coercitiva blica nos conflitos internacionais. Este novo cenrio inserido no documento Uma Agenda para a pazque alm de definir conceitualmente as operaes de manuteno da paz, define tambm outras tipologias de misses como a diplomacia preventiva, as

47 48

DISTEIN, Yoram. Guerras, agresso e legtima defesa. Barueri: Manole, 2004. p 401. RODRIGUES, Simone Martins. Interveno Humanitria em Conflitos Internos: Desafios e Propostas. Center for Hemispheric Defense Studies (REDES 200): Research and Education in Defense and Security Studies, 7 a 10 de agosto, 2002, Brasilia, Brasil.p.121

54

misses de construo da paz e as misses ps-conflito49. Todas estas misses afastam-se tanto conceitualmente como funcionalmente em relao quelas consideradas misses de primeira gerao ou clssicas, e o princpio de soberania relativizado frente aos novos desafios que o sistema traz.

A pedra angular deste trabalho e continua sendo o Estado, o respeito a sua soberania e integridade fundamental crtico em todo processo internacional comum. No entanto, o momento da soberania absoluta e exclusiva passou, (...). Hoje os governantes de Estado devem compreend-la assim, e contrapesar as necessidades de uma boa gesto interna com as exigncias de um mundo cada vez mais interdependente. 50

Complementarmente a este documento, em 1997, foi ento divulgado o chamado Suplemento de uma agenda para a paz 51, que alm de tratar das mesmas transformaes ocorridas no cenrio internacional e na natureza dos conflitos trata das operaes de imposio de paz empreendidas pela organizao na Somlia, Haiti, Ruanda e Iugoslvia.

49

Alm das operaes de imposio da paz, o ex-secretrio descreveu tambm a diplomacia preventiva (preventive diplomacy), que seriam as aes implementadas de modo a prevenir possveis conflitos;as operaes de construo da paz ( peacemaking), ocorridas atravs de mediaes e negociaes com o objetivo de cessar o conflito entre as partes atravs de meios pacficos com base no captulo VI da Carta; as operaes de manuteno da paz (peacekeeping), j citadas anteriormente prevem a autorizao das partes para interveno da ONU; e finalmente, as operaes de construo da paz ps-conflito ( post-conflict peacebuilding), responsveis pela construo de infra-estutura econmica social e poltica com o objetivo de prevenir futuros conflitos. Ver tambm as definies a partir do documento An Agenda for Peace disponvel em: : http://www.un.org/Docs/SG/agpeace.html Acesso em 03 de junho de 2007. 50 ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS. An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peace-Keeping, Report of the Secretary-General pursuant to the statement adopted by the Summit meeting of the Security Council. Nova York: United Nations, 1992. Disponvel em: http://www.un.org/Docs/SG/agpeace.html. Acesso em 10 de agosto de 2005.p.5 51 Documento disponvel em: http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N95/080/95/PDF/N9508095.pdf?OpenElement. Acesso em 6 de junho de 2007.

55

Mais recentemente, o Conselho autorizou grupos de Estados membros a empreenderem uma ao de imposio, se necessrio, para a criao de condies que possibilitem o estabelecimento de operaes de alvio humanitrio na Somlia e em Ruanda e a restaurao da democracia no Haiti. Na Bsnia e Hezergovina, o Conselho de Segurana autorizou Estados membros, agindo nacionalmente ou atravs de organizaes regionais a utilizar a fora (...) para auxiliar as foras das Naes Unidas na antiga Iugoslvia a garantirem o cumprimento de seu mandato, incluindo a defesa do pessoal que pudesse estar sob ataque e a deteno de ataques zonas seguras. Os Estados membros em questo decidiram confiar estas tarefas Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN).52

Neste contexto, percebemos que estas misses assumem caractersticas impositivas, j que admitem a utilizao de todos os meios necessrios para que se cumpra o mandato da organizao. Alm disso, observamos tambm que o escopo de ao da ONU transforma-se, incorporando funes que no foram inicialmente previstas nas chamadas operaes de paz de primeira gerao. Estas novas operaes refletem, ademais, mudanas significativas no ambiente poltico e legal internacional em que operam. Questes anteriormente preservadas legalmente pela organizao, tais como intervenes em guerras civis e crises humanitrias no mbito de Estados soberanos53, so de certa forma relativizadas.
52

Suplemento de Uma Agenda Para a Paz. Disponvel em: http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N95/080/95/PDF/N9508095.pdf?OpenElement. Acesso em 6 de junho de 2007. p.18 53 O principal argumento contrrio s intervenes humanitrias leva em considerao o artigo 2 da Carta das Naes Unidas que diz o seguinte (...) Os membros devero abster-se nas suas relaes internacionais de recorrer ameaa ou ao uso da fora, quer seja contra a integridade territorial ou a independncia poltica de um Estado, quer seja de qualquer outro modo incompatvel com os objectivos das Naes Unidas; (...) A redao do artigo controversa e sujeito a interpretaes, o que gera grandes debates entre aqueles que defendem as intervenes e aqueles contrrios a elas. ntegra do documento em: http://www.un.org/spanish/Depts/dpi/portugues/charter/index.htm . Acesso em 4 de junho de 2007.

56

Esse processo culminou, diversas vezes, na reinterpretao da Carta, tanto no que se refere aos objetivos da segurana coletiva como no tocante aos meios de garanti-la.54 Para Patriota, os pases alvos de sanes, como Somlia, Ruanda, Haiti, entre outros, foram

(...) palco de experincias com implicaes para a teoria e a prtica da segurana coletiva que, embora no se tenham ainda cristalizado em uma doutrina ou em um conjunto de regras, vo articulando um paradigma novo pelos precedentes que estabelecem.55

Na anlise deste novo paradigma, o autor56 delineia dois eixos, os fins e os meios. No primeiro, situar-se-iam as questes relacionadas aos objetivos de segurana coletiva, enquanto o ltimo trataria, essencialmente, das diferentes modalidades de ao praticadas pelo Conselho com o objetivo ltimo de garantir a paz internacional. Relativamente aos objetivos de segurana coletiva o autor destaca situaes de emergncia humanitria e violao dos direitos humanos, alm do combate ao terrorismo, a subverso ordem democrtica e a proliferao de armas de destruio em massa. No eixo referente aos meios, por sua vez, ressalta-se as misses de imposio, com a atribuio coercitiva s operaes de paz, o emprego de foras multinacionais ou alianas militares defensivas para a imposio de decises do Conselho, alm das trocas de idias e as iniciativas em
54

PATRIOTA, Antnio de Aguiar. O Conselho de Segurana ps-Guerra do Golfo: a articulao de um novo paradigma de Segurana Coletiva. Braslia: Instituto Rio Branco; FUNAG; Centro de Estudos Estratgicos, 1998.p.155 55 Ibdem 56 Idem, p.156

57

curso sobre como tornar mais eficientes as operaes de manuteno da paz, mediante o estabelecimento de standby arrangements e de Unidades de EstadoMaior de deslocamento rpido (Rapdly Deployable Headquarters Unit).57 As questes aqui levantadas demonstram a incluso de uma srie de novos itens aos eixos esquematizados, aumentando, dessa forma, o escopo de ao do Conselho de Segurana. No tocante aos objetivos e finalidades das aes coercitivas do captulo VII, destaca-se a interveno coletiva em casos de emergncia humanitria suscitando importante debate relativo responsabilidade da comunidade internacional em face de fenmenos graves contra a humanidade, como a violncia sistemtica a minorias religiosas ou tnicas, violao de direitos humanos e ainda resgate ou proteo de cidados expatriados ou indivduos em perigo. Atualmente, as operaes de paz autorizadas pelas Naes Unidas so cada vez mais freqentes e numerosas. Embora a autorizao da misso dependa do Conselho de Segurana, foi criado um rgo para organizao e estabelecimento dessas operaes, o Departamento de Operaes de Paz das Naes Unidas .

1.4 O Departamento de Operaes de Manuteno da Paz da ONU

57

Ibdem

58

O Departamento fruto da crescente importncia dada s operaes de paz a partir da dcada de 90. Criado em 1992, o rgo se dedica a organizar os esforos dos Estados Membros e Secretrio Geral direcionados manuteno da paz e segurana internacionais. Sua misso compreende o planejamento, gerenciamento e direo das operaes de paz autorizadas pelas Naes Unidas de maneira que as mesmas efetivem seus mandatos em concordncia com o Conselho de Segurana e Assemblia Geral. Como parte de suas funes, o DPKO detm a direo poltica e executiva das diversas misses, mantendo contato com o Conselho de Segurana, com contribuidores financeiros e de tropas, com as partes conflitantes, alm de prover suporte administrativo, logstico e de pessoal especializado. Embora cada operao de paz possua um mandato especifico, todas compartilham de certos princpios gerais que se adequam s causas comuns: o alvio ao sofrimento humano e a criao de instituies que promovam a paz e segurana pblica. Por essa razo, as operaes de paz possuem diversos componentes e sees especializadas: os componentes militar e civil, que se dividem por uma srie de sees conforme a necessidade da misso: destruio de minas, cessar-fogo, implementao de acordos de paz, assistncia humanitria, bem como o exerccio de funes administrativas e a reorganizao da base econmica da regio em questo.

59

Fonte:

Departamento

de

Operaes

de

Paz

das

Naes

Unidas.

Disponvel

em:

www.un.org/Depts/dpko/dpko/index.htm). Acesso em 11 de fevereiro de 2008 O departamento possui ainda a diviso militar e policial, de modo a cumprir mais efetivamente com as novas funes desempenhadas pelas misses de paz da ONU.

1.4.1 A Diviso Policial

As misses de paz contemporneas possuem dois tipos de fora policial internacional: a civil e a militar. Ambas provm das contribuies de 60

pessoal e equipamentos por parte dos pases membros da ONU. A polcia militar tem como tarefa principal o policiamento das reas determinadas pela a operao de paz e utilizada, ocasionalmente, juntamente s organizaes e pessoas responsveis pelo cumprimento da lei no pas anfitrio. A polcia civil, por sua vez, assume um papel de primordial importncia nas misses de paz. Tambm chamada de CIVPOL, suas funes variam desde o monitoramento e superviso das organizaes mantenedoras das leis locais, ao exerccio da autoridade responsvel pelo cumprimento da lei. Devido importncia conferida CIVPOL, foi criado, em outubro de 2000, o Departamento da Polcia da ONU58, como parte integrante do Departamento de Operaes de Manuteno da Paz, citado anteriormente, e com a funo de planejar e dar suporte ao trabalho dos oficiais policiais nas operaes. O debate em torno deste tema tem se intensificado ao longo da dcada de 90, no entanto, a presena das polcias internacionais no recente na comunidade internacional. As operaes de paz tm tido com freqncia um componente policial, ainda que conhecidas como aes policiais ou operaes policiais, enfatizando-se a funo de manuteno da lei e da ordem. Como exemplo pode-se citar as aes policiais em Creta (1896-97) e a operao policial em Sardenha sob a gide da Liga das Naes, em 1935.59

58

Disponvel em: www.un.org/Depts/dpko/dpko/civpol/civpol_1.htm. Acesso em 24 de janeiro de 2007. 59 SISMANIDIS, Roxane D. V. Police Functions in Peace Operations: Report from a workshop organized by the United States Institute of Peace. Peaceworks n14, 1997. Disponvel em: http://www.usip.org/pubs/peaceworks/pwks14.html . Acesso em 10 de fevereiro de 2008.p.3

61

Na ONU, a polcia internacional foi pela primeira vez empregada no Congo (Operaes das Naes Unidas no Congo ONUC), em 1960-65 e por mais de 30 anos na Operao de paz da ONU estabelecida no Chipre (Operao de Manuteno da Paz da ONU no Chipre United Nations Peacekeeping Force in Cyprus, UNFICYP) em 1964. Assim, as funes da polcia internacional em misses de paz desenvolveram-se acompanhando as mudanas ocorridas na natureza e complexidade de tais misses. Durante a misso no Congo, foram destacados contingentes policias de Gana e da Nigria para auxiliar na manuteno da ordem pblica naquele pas. A misso de paz no Chipre, por sua vez, marcou o incio da evoluo no policiamento internacional havendo monitoramento e superviso da polcia local pelos integrantes da fora policial internacional. Essa nova funo definitivamente incorporada pela misso de paz estabelecida na Nambia (Grupo de Assistncia das Naes Unidas para o Perodo de Transio - UN Transition Assistance Group in Namibia -UNTAG)) em 1989. O pas foi dividido em sete distritos policiais, com um total de 49 delegacias policiais e contou com contingentes de 25 pases diferentes. Suas funes abarcaram desde o monitoramento e superviso da polcia local at o acompanhamento de eleies. Tais exemplos, conforme podemos perceber, correspondem a situaes em que j havia uma polcia local e onde as atividades da fora policial limitaram-se ao auxlio ao pessoal do pas anfitrio. Entretanto, ao longo dos

62

ltimos anos, as Naes Unidas envolveram-se em operaes onde a superviso no era suficiente e responsabilizou seus oficiais das polcias internacionais pela formao e treinamento da polcia local. Alguns exemplos dessas misses foram: Misso das Naes Unidas para Assistncia em Ruanda (UN Assistance Mission in Rwanda - UNAMIR), em 1994; Operao das Naes Unidas em Moambique (UN operation in Mozambique - ONUMOZ), em 1992-95; e a Autoridade de Transio no Camboja (Transitional Authority in Cambodia - UNTAC) em 1992-93. Desde ento, o componente policial est presente em todas as misses de paz mais proeminentes das Naes Unidas e envolvem o treinamento, a reorganizao e o monitoramento das foras policiais locais. Nesse sentido, a seleo de policiais para composio dos quadros da polcia internacional de extrema importncia, bem como seu treinamento e adaptao. Dentre os principais problemas enfrentados atualmente pelas foras policiais, apontamos o baixo nmero de destacamentos policiais, a falta de padres gerais de treinamento, e a comunicao. Relativamente a tais desafios, deve-se salientar que a maioria dos Estados membros no possui destacamentos reserva que substituam os contingentes oferecidos s misses de paz, o que explica seu nmero bastante inferior se comparado aos destacamentos militares. Outra questo relacinada, diz respeito falta de padres gerais para o treinamento de soldados, j que cada destacamento tem um treinamento especifico de seu pas, bastante atrelado regio em que atua. Dessa forma, os treinamentos da ONU incluem a observao de certos padres

63

gerais bem como alguns especficos do pas onde ocorrer a misso. Dentre esses princpios especficos, leva-se em considerao os aspectos culturais do pas anfitrio, bem como sua histria e geografia, o que aumenta o tempo de treinamento e seus custos. Por fim, relativamente comunicao observamos um claro problema relativamente s diferentes lnguas. Assim, como nas operaes militares, faz-se necessrio o conhecimento da lngua oficial da misso, normalmente o ingls, bem como da lngua local, o que dificulta o recrutamento. Isso ocorre porque na maioria das vezes os pases contribuintes de foras policiais so aqueles considerados em desenvolvimento que tm o ingls como segunda lngua e raramente tm conhecimento da lngua local. Os destacamentos policiais com um bom conhecimento da lngua inglesa muito inferior aos componentes das foras armadas que na maioria das vezes tm o aprendizado de lnguas estrangeiras em sua prpria formao. No entanto, o mais importante e complexo desafio imposto fora policial refere-se aos mandatos e s misses de paz que tm se estabelecido em pases onde a autoridade civil e o sistema criminal de justia esto parcial ou totalmente destrudos. Quando isso ocorre, a reorganizao de um sistema de leis essencial para a estabilizao da sociedade e reconstruo da autoridade civil. Com as experincias desastrosas da prpria ONU, o debate em torno da responsabilidade internacional na criao de um novo sistema de justia e no exerccio da autoridade de suma importncia.

64

Sismanidis60 afirma no h unanimidade de opinies no que tange a esse tema dentre os especialistas no assunto, destacando que embora seja reconhecida a necessidade de um sistema de lei para reger a sociedade, muitos argumentam que esse novo sistema seria estabelecido luz dos princpios ocidentais, desrespeitando as tradies locais e muitas vezes levando desconfiana da comunidade local relativamente fora de paz internacional. Alm disso, h o problema do tempo de comprometimento que exigido para cumprimento dessa funo, uma vez que o capital e pessoal especializado disponibilizados s foras de paz so bastante reduzidos, impedindo o cumprimento efetivo dessa funo. No caso das misses com objetivos humanitrios a

necessidade de estabelecimento de ambientes mais seguros e menos criminalizados para que as foras militares e os agentes humanitrios possam trabalhar com mais efetividade esbarra nos princpios de neutralidade e imparcialidade. No caso das intervenes humanitrias, o papel desempenhado por tais foras policiais se faz de extrema importncia dado que a proviso do auxlio humanitrio em um conflito civil caracterizado principalmente pelos elevados ndices de criminalidade, bastante difcil. Nestes casos, as negociaes com as partes envolvidas para que o auxlio seja prestado de forma adequada, por vezes acaba minando a percepo desses princpios necessrios para uma assistncia humanitria adequada e constituindo-se em uma das principais crticas s intervenes humanitrias atualmente.
60

Idem p. 15

65

Conforme podemos observar, a atual complexidade do Sistema Internacional, onde tm prevalecido conflitos de natureza intra-estatal traz diversos desafios ainda no solucionados pela comunidade internacional. A ONU tem trabalhado na elaborao de documentos que procuram exaurir o tema e esclarecer as melhores formas de ao. No entanto, tm prevalecido experincias muitas vezes desastrosas que no condizem com os mandatos e objetivos buscados por cada uma dessas misses.

1.4.2 A Diviso Militar

A Diviso Militar do Departamento de Operaes de Manuteno da Paz das Naes Unidas tem como principal objetivo dar suporte ao Secretrio Geral, Conselho de Segurana e outros rgos intergovernamentais em assuntos relacionados s misses implementadas pela organizao. Para tanto, tem como funo o pronto suporte e planejamento para o estabelecimento de uma misso de paz, que incluem a conduo, o gerenciamento e a direo das operaes de modo que as capacidades militares oferecidas pelos Estados Membros sejam melhor empregadas em cada uma das misses61. Os tipos de misses empregadas pela ONU requerem um claro entendimento relativamente a grande variedade de atores e locais em que podem ser estabelecidas. Dessa forma, percebe-se que a Diviso Militar responsvel por toda a parte estratgica das misses de paz, de modo que as
61

Informaes disponveis em: www.um.or/depts/dpko/milad. Acesso em 29 de janeiro de 2007.

66

melhores anlises de informaes, planos, treinamento e pessoal estejam disponveis. Em razo da atual complexidade atingida pelas diversas misses de paz da ONU, diversas so tambm as exigncias para seu sucesso. Tais dificuldades referem-se tanto aos diversos ambientes em que tais operaes so estabelecidas, que determinam a necessidade de uma srie de

especialidades e especialistas, quanto rapidez com que a ONU muitas vezes deve agir. Por essa razo a diviso militar possui diversas sees que tratam das diversas funes e regies incumbidas ao rgo.

67

Fonte: Departamento de operaes de Paz da Organizao das Naes Unidas. Disponvel em: ww.un.org/depts/dpko/milad/md/organization.htm . Acesso em 17 de fevereiro de 2008.

Especial ateno deve ser dada ao Sistema de Pronto emprego da ONU (United Nations Stand-by Arrangements). Este sistema baseado no comprometimento em recursos e pessoal por parte dos Estados Membros e surgiu da necessidade de uma rpida resposta da comunidade internacional a diversos conflitos e crises humanitrias. Os recursos oferecidos 68

vo desde formaes militares, pessoal especializado (civil e militar), a servios e equipamentos. O sistema mais um exemplo da atual complexidade atingida pelos conflitos encenados no Sistema Internacional, que exigem uma resposta rpida na ausncia de um governo responsvel pelo pas ou regio conflitiva. Assim, o envio de tropas por parte da ONU a tais regies tem sido recorrente e, da mesma forma, diversos temas receberam renovada ateno, em especial os direitos humanos62. Desde ento as intervenes tm se tornado cada vez mais constantes e, concomitantemente, as misses de paz tm adquirido especial importncia. Tais intervenes so fruto tambm da defesa da interveno das Foras Armadas no combate s novas ameaas, surgidas nos cenrios regional e domstico durante os anos 90. De acordo com Sain63, as novas ameaas referem-se ao

(...) conjunto de riscos e situaes no tradicionais de conflito, ou seja, aquelas no geradas por conflitos interestatais derivados de discusses sobre limites territoriais ou de competio por hegemonia estratgica, e que, portanto, estavam sujeitas resoluo por meio do emprego, ou ameaa de emprego, das Foras Armadas dos pases contendentes.
62

MATHIAS, Suzeley; PEPE, Leandro. Segurana e Democracia: a atuao do Brasil no Haiti. Trabalho apresentado no Lasa's XXVII International Congress. San Juan, maro, 2006. Disponvel em:http://64.233.169.104/search?q=cache:V38XyQ4qJnIJ:www.resdal.org/producci

ones-miembros/art-mathias-lasamar06.pdf+mathias+pepe&hl=ptBR&ct=clnk&cd=1&gl=br . Acesso em: 10 de fevereiro de 2008.p.1

63

SAIN, Marcelo Fabin. Novos horizontes, novos problemas: As Foras Armadas argentinas frente s novas ameaas (1990-2001). P. 157-210. IN: MATHIAS, Suzeley K. ; SOARES, Samuel A (orgs). Novas Ameaas: Dimenses e Perspectivas. So Paulo: Sicureza, 2003.p.157-8

69

Essas novas ameaas sugerem a reestruturao da agenda das Foras Armadas que passam a se envolver em questes que vo alm de seu papel tradicional e das relaes civil-militares. Este papel tradicional relaciona-se ao combate s ameaas externas, preparando-se para um possvel conflito blico. No entanto, conforme destacado, as novas ameaas exigem que sejam adquiridas novas funes incluindo aquelas no militares, como a construo da nao (nation-building), a segurana interna, ajuda humanitria e aes de assistncia social.64 As misses de paz, portanto, so parte desse novo papel das foras armadas e o envio de tropas por parte dos Estados a tais operaes tm se tornado cada vez mais constante. Tais intervenes ocorreram em diferentes ambientes geopolticos e envolveram diferentes formas de atuao e interesse. O envolvimento das Foras Armadas nas operaes de paz, em especial dos pases em desenvolvimento e mais atrasados em termos de treinamento e equipamentos militares, tm diversas motivaes. Dentre tais motivaes destacam-se trs: 1) a atualizao das foras armadas que trocam experincias com as foras armadas de outros pases, trazendo o sentimento da necessidade de modernizao das mesmas; 2) a diversidade de locais em que atuam as tropas, proporcionando conhecimento tanto sobre formas de atuao diversas bem como de novas tarefas a elas incumbidas e, por fim 3) a importncia

64

Ibdem, p.158.

70

que as misses de paz tm adquirido ao longo da histria, conferindo prestgio aos pases que delas participam.65 Para pases como os Estados Unidos, sua participao nas diferentes misses de paz, garante sua influncia em locais considerados estratgicos por seus governos. Os Estados Unidos so um dos maiores fornecedores de tropas das Naes Unidas e esto presentes em quase todas as misses de paz estabelecidas sob seu auspcio. Isso denota a grande importncia que tais operaes tm para este governo e a grande relevncia dada a elas para a concretizao de seu interesse nacional. Relativamente aos desafios enfrentados pelas foras armadas no mbito das misses de paz, destaca-se o problema relativo grande diversidade cultural que compe uma operao de paz, problema semelhante enfrentado tambm pela polcia. A diversidade cultural traz problemas que vo desde a variedade de treinamento recebido pelas tropas combatentes de diversos pases aos problemas referentes comunicao. No entanto, atualmente, um dos maiores problemas enfrentados diz respeito falta de policiais destacados para efetuar suas funes, cabendo s tropas militares muitas vezes essas tarefas que no lhes dizem respeito e para as quais no foram treinadas.

65

MATHIAS, Suzeley; PEPE, Leandro. Segurana e Democracia: a atuao do Brasil no Haiti. Trabalho apresentado no Lasa's XXVII International Congress. San Juan, maro, 2006. Disponvel em:http://64.233.169.104/search?q=cache:V38XyQ4qJnIJ:www.resdal.org/produccionesmiembros/art-mathias-lasamar06.pdf+mathias+pepe&hl=pt-BR&ct=clnk&cd=1&gl=br . Acesso em: 10 de fevereiro de 2008.p.12-13

71

O governo dos Estados Unidos, por exemplo, tem oferecido limitados recursos para as funes policiais. As Foras Armadas americanas tm prevalecido como principal instrumento de seu governo para as operaes de paz, o que acarreta aos mesmos certas funes de policiamento, como aconteceu nos casos do Panam, Somlia e Haiti66. Segundo Sismanidi, os policemakers do Departamento de Defesa americano esto conscientes da crescente importncia dada segurana pblica, mas tm obtido limitado apoio poltico domstico neste sentido. Alm disso, os prprios lderes militares tm feito pouca objeo adoo de funes de segurana pblica, particularmente aquelas referentes ao monitoramento, pelas foras militares. Observando os dados do Departamento de Operaes de Manuteno da Paz, percebemos que o nmero de policiais empregados nas misses de 1996 a 2006 aumentou de 1139 para 8695. Enquanto que o nmero de combatentes militares variou de 26251 para 69146.67 Isso nos mostra que embora ambos os contingentes policiais e militares tenham aumentado e que o nmero de militares seja ainda bastante superior, o aumento proporcional de policiais foi maior do que o de combatentes militares, o que denota a importncia crescente deste segmento em uma operao de paz. Esse aumento de importncia no foi acompanhado por um comprometimento de foras policiais por parte dos Estados Membros, o que
66

SISMANIDIS, Roxane D. V. Police Functions in Peace Operations: Report from a workshop organized by the United States Institute of Peace. Peaceworks n14, 1997. Disponvel em: http://www.usip.org/pubs/peaceworks/pwks14.html . Acesso em 10 de fevereiro de 2008.p.4 67 Dados obtidos no site do Departamento de Operaes de Manuteno da Paz da ONU. Disponvel em http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/contributors/ . Acesso em 29 de janeiro de 2007.

72

prejudica o pleno exerccio das tarefas incumbidas aos militares envolvidos com a segurana pblica. Tais exemplos mostram apenas alguns dos inmeros desafios enfrentados pelas misses de paz de modo geral. Ressaltando que a intensa participao da ONU em tais conflitos, embora seja necessria, carece ainda de efetividade para o sucesso de suas aes. Por fim, destaca-se que existe uma responsabilidade crescente da comunidade internacional em tais tipos de intervenes, em especial aquelas relacionadas aos Direitos Humanos. No obstante, estas ainda dependem dos recursos oferecidos pelos Estados membros e da elucidao de diversas outras importantes questes referentes legitimidade das Naes Unidas em intervirem em crises domsticas, assumindo o controle da administrao, economia e fora em tais locais.

73

CAPTULO 2: O Sistema de Assistncia Humanitria

As intervenes humanitrias, maciamente autorizadas a partir do fim do conflito bipolar podem ser consideradas como uma tentativa de tornar mais eficiente a assistncia humanitria aos no-combatentes atingidos pela ecloso de conflitos tnicos e nacionais ao redor do globo.
68

Embora o

argumento humanitrio tenha ganhado grande visibilidade somente com o incio da dcada de 90, a humanidade est e sempre esteve sujeita a situaes que provocam emergncias humanitrias. Essas emergncias ou crises humanitrias so marcadas pelas graves condies em que se inserem as populaes afetadas, os nveis de violncia atingem altos patamares, provocando a morte e o deslocamento forado de milhares de pessoas residentes nestas regies. Em tais situaes a assistncia humanitria em larga escala necessria, muito embora a segurana at mesmo dos agentes humanitrios seja arriscada. A assistncia humanitria consiste em prover o auxlio a essas populaes quando seus Estados no se encontram em condies de faz-lo. A
68

RODRGUES, Simone Martins. Segurana Internacional e Direitos Humanos: a prtica da Interveno Humanitria no Ps Guerra Fria. Rio de Janeiro: Editora Renovar, 2000. p.79.

74

ausncia de um rgo centralizador desses esforos provocou a sobreposio de aes desempenhadas pelas diversas organizaes envolvidas neste auxlio, destacadamente as organizaes no governamentais e agncias especializadas da ONU. Nesse contexto, no incio dos anos 90 as Naes Unidas aumentam os esforos nessa rea, buscando a criao de um sistema organizado para a proviso dessa assistncia e evitando que os esforos das organizaes envolvidas fossem sobrepostos.

2.1 Origens, princpios e estrutura de funcionamento

ARTIGO 1 - Os propsitos das Naes unidas so: (...) 3. Conseguir uma cooperao internacional para resolver os problemas internacionais de carter econmico, social, cultural ou humanitrio, e para promover e estimular o respeito aos direitos humanos e s liberdades fundamentais para todos, sem distino de raa, sexo, lngua ou religio;(...)69

Observando a citao acima presente no artigo primeiro da Carta das Naes Unidas, de se notar a presena ainda que vaga e incipiente do objetivo em promover o auxlio humanitrio. Naquela poca embora constasse no documento a necessidade de promover o socorro humanitrio queles que dele necessitassem, nada foi feito de mais concreto em prol desta meta.

69

ORANIZAO DAS NAES UNIDAS. Carta das Naes Unidas. So Francisco, 1945. Disponvel em: http://www.onu-brasil.org.br/documentos_carta.php . ltimo acesso em 05 de janeiro de 2008.

75

Ao longo de sua existncia a organizao passou a incorporar paulatinamente mecanismos de ajuda a vtimas de desastres, especialmente de origens naturais, a suas prticas. Essa ajuda, todavia, apresentava-se tardiamente e era pouco eficiente, e somente em 1971, foi criado o primeiro organismo especializado nesta matria, a Organizao das Naes Unidas para o Socorro a Desastres (United Nations Disaster Relief Organization - UNDRO).70 A UNDRO direcionava seus esforos principalmente a vtimas de desastres naturais e, nesse sentido, o papel de auxiliar as vtimas de desastres provocados pelo homem era incumbido a outras organizaes especializadas da ONU como o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento(PNUD), o Fundo das Naes Unidas para a infncia (UNICEF), o Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (ACNUR), o Programa Mundial de Alimentos (PMA), a Organizao de Alimentao e Agricultura (FAO) e a Organizao Mundial de Sade (OMS). Essas agncias trabalhavam simultaneamente para aliviar o sofrimento dessas populaes sem que houvesse um rgo que coordenasse todos estes esforos. Assim, as aes acabavam se sobrepondo, os oramentos eram concorrentes, e os recursos obtidos para o auxlio a essas regies eram, muitas vezes, desperdiados. Com o fim da Guerra Fria, aquartelava-se tambm o sistema de tutela de territrios coloniais e o sistema de Estados satlites auxiliados pelas duas superpotncias Estados Unidos e Unio Sovitica. Estes Estados, muitos
70

MARCOS, Francisco Rey. El sistema Internacional de respuesta a los desastres: limitaciones y tendencias. Madrid: Cuadernos del IECAH, junho 2005, p.21.

76

dos quais recm formados, no eram capazes de evitar a ecloso de graves conflitos civis nem de prover a assistncia necessria s vtimas de tais conflitos, tendo evitado o inicio das hostilidades at ento graas aos sistemas de suporte vigentes no perodo bipolar. Diante dessa situao, diversas crises humanitrias,

provenientes especialmente de conflitos civis, eclodem no globo e as aes da ONU em prol deste auxlio tornam-se cada vez mais constantes. J em 1981, a ONU divulga o documento Uma nova ordem humanitria internacional,71 no qual os Estados membros, reunidos na Assemblia Geral, reconhecem a necessidade de se fortalecer a ao internacional que combata os problemas humanitrios cada vez mais graves, alm de conclamar a organizao a ajustar as atividades das outras organizaes intergovernamentais (OIGs) e no governamentais (ONGs) envolvidas nesse auxlio. Este foi o primeiro de uma srie de documentos divulgados quase anualmente pela organizao e que tm o mesmo nome. Neste primeiro, a importncia do aperfeioamento dos atuais mecanismos existentes no mbito humanitrio e a necessidade de ocupar-se com os aspectos que no tenham sido adequadamente tratados so reconhecidos. Dessa forma, a fim de discutir tais aspectos, o documento divulgado em 198272 insta a formao de uma Comisso Independente sobre
71

A/RES/36/136. Disponvel em: http://daccess-ods.un.org/TMP/2557518.html . Acesso em: 22 de agosto de 2007. 72 A/RES/37/201. Disponvel em: http://daccessdds.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/434/41/IMG/NR043441.pdf?OpenElement . Acesso em 22 de agosto de 2007.

77

questes Humanitrias Internacionais. Essa comisso criada em julho de 1983 e ento incumbida de escrever um amplo relatrio sobre o assunto a ser divulgado no quadragsimo perodo de sesses. Como resultado deste informe, em 1987, criado o Escritrio Independente de Questes Humanitrias, que tinha como objetivo auxiliar os trabalhos da Comisso independente divulgando a questo humanitria e pedindo aos governos que emitissem seus pareceres acerca do assunto. Percebemos aqui que h um esforo da organizao em consultar os diversos atores envolvidos com a ao humanitria, notadamente as ONGs e os prprios Estados, a fim de se estabelecer uma ao comum e coordenada evitando a sobreposio de aes. Esses esforos resultam em diversas resolues aprovadas pela Assemblia Geral que j incorporavam a terminologia humanitria e atentavam para a necessidade de liderana das Naes Unidas nestas funes.73 Dentre estas resolues, destacamos a 46/182 Fortalecimento da Coordenao em Assistncia Humanitria de emergncia do sistema das Naes Unidas74. Este documento apresenta-se como importante referncia em matria de assistncia humanitria na medida em que o primeiro emitido pela ONU no qual
73

Alm do documento j mencionado Uma nova ordem humanitria internacional, foram tambm divulgados diversos outros documentos como Promoo da Cooperao internacional em esfera humanitria, divulgados em 1987 e 1988; e Fortalecimento da Coordenao da assistncia humanitria de emergncia do sistema das Naes Unidas, divulgados em 1991, 1997, 1998, 1999, 2000 e 2001. Todos disponveis no centro de documentao da organizao: http://www.un.org/spanish/documents/resga.htm . Acesso em 25 de julho de 2007. 74 A/RES/46/182. Disponvel em: http://daccessdds.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/589/36/IMG/NR058936.pdf?OpenElement . Acesso em: 05 de setembro de 2007.

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so descritos os princpios e as formas de atuao da ento organizao na esfera humanitria.

O sistema das Naes Unidas necessita ser adaptado e consolidado de modo a resolver os desafios presentes e futuros de maneira efetiva e coerente. Deve ser oferecido com recursos a se ajustarem com necessidades futuras. A falta desses recursos tem sido um dos maiores limitadores na efetividade de resposta das Naes Unidas a emergncias. 75

O referido documento postula doze princpios considerados essenciais para a proviso de assistncia humanitria, so eles: 1) A assistncia humanitria de suma importncia queles que so vtimas de desastres naturais e outras emergncias; 2) A assistncia humanitria deve ser realizada de acordo com os princpios de humanidade, neutralidade e imparcialidade. O princpio de humanidade refere-se ao fato de que o sofrimento humano deve ser remediado e que a dignidade e direitos de todas as vtimas devem ser respeitados e protegidos. A imparcialidade leva em conta o fato de que a assistncia humanitria deve ser provida sem qualquer discriminao, seja de gnero, nacionalidade, opinies polticas, raa ou religio. O auxlio a indivduos deve, ento ser guiado somente por suas necessidades mais urgentes. Finalmente relativamente neutralidade, diz-se que a assistncia humanitria deve ser provida sem o engajamento com as partes envolvidas no
75

ibdem

79

conflito ou em controvrsias de natureza poltica, religiosa ou ideolgica. 3) O respeito soberania e a integridade territorial, necessitando-se para tanto do consentimento do pas afetado 76; 4) O Estado a entidade primeira responsvel pelo provimento de assistncia humanitria, cabendo a ele, portanto, a iniciativa, a organizao, a coordenao e a implementao de assistncia humanitria; 5) Na incapacidade do Estado em prover essa assistncia, a mesma deve ser realizada atravs da cooperao internacional nos trminos das leis nacionais e internacionais; 6) Os estados afetados e incapazes de prover assistncia humanitria a suas populaes devem facilitar o trabalho dessas organizaes, seja na entrega de medicamentos, alimentos ou proviso de abrigos, etc; 7) Os Estados localizados prximos aos locais afetados so fortemente encorajados a participar diretamente dos esforos internacionais para o auxlio humanitrio permitindo o livre trnsito desta assistncia; 8) Os governos e instituies intergovernamentais devem adotar medidas de preveno e preparao relativamente aos desastres;

76

Postula-se que a princpio o auxlio humanitrio deve ser realizado mediante apelo do pas afetado e na ausncia deste que seja, ao menos, obtido o consentimento.

80

9)

As fases da assistncia humanitria, emergncia, reabilitao e desenvolvimento (longo prazo), devem ser cumpridas em sua totalidade;

10)

O crescimento econmico e desenvolvimento sustentvel so importantes elementos para lograr-se a preveno e a preparao relativamente a esses desastres e emergncias;

11)

As contribuies assistncia humanitria devem ser realizadas mediante os recursos disponveis que visem a cooperao internacional para o desenvolvimento;

12)

Cabe s Naes Unidas o papel de liderana e coordenao dos esforos em prover assistncia humanitria queles que dela necessitem.

De modo geral, os princpios da assistncia humanitria conclamam o respeito soberania do Estado na medida que exige a neutralidade, a imparcialidade, o consentimento e o apoio explcito do pas afetado. Esses princpios, com a incorporao da fora como novo elemento para a proviso desta assistncia atravs das intervenes humanitrias, acabam se diluindo e constituindo-se em graves crticas s intervenes estabelecidas pela ONU na dcada de 90, conforme veremos mais adiante. O referido documento faz aluso ainda s capacidades de preveno, preparao e coordenao da ao humanitria. Relativamente

81

preveno, ressaltada a necessidade de se estabelecer estratgias para a preveno e mitigao de desastres, especialmente atravs da cooperao internacional e troca de informaes. Neste sentido, a fase de preparao incorporaria medidas nacionais e internacionais a fim de aumentar a capacidade dos pases em desenvolvimento de mitigar desastres de maneira rpida e efetiva e para fazer frente a todas as situaes de emergncia. Para a efetivao desta fase, o documento atenta para a necessidade de um sistema de pronto alerta, no qual estariam disponveis diversas informaes a respeito das possveis zonas afetadas. Os agentes humanitrios e especialmente os governos das regies afetadas teriam acesso irrestrito a estas informaes. Dessa forma, o fortalecimento das capacidades desses pases em receber, utilizar e difundir essa informao imprescindvel. Alm disso, pensou-se tambm na criao de um mecanismo central de financiamento complementar ao fundo de emergncia. Este mecanismo seria necessrio para o financiamento de contingentes com o fim de reforar a capacidade operacional das Naes Unidas. Por fim, destacamos que em relao capacidade de coordenao o documento infere que a coordenao da ajuda humanitria de responsabilidade do Secretrio Geral :
A liderana do Secretrio Geral decisiva e dever ser fortalecida a fim de se lograr uma melhor preparao para casos de desastres e outras situaes de emergncia, bem como para coordenar uma reao rpida e coerente. Para este intuito, deve-se prestar apoio s medidas de preveno e preparao, criando-se assim, um comit permanente entre organismos, um sistema de chamadas

82

unificadas, um fundo renovvel central para casos de emergncia e um registro das capacidades de contingentes. 77

Essa capacidade de coordenao seria ento incumbida a outro organismo especializado da ONU e sob a coordenao de um Secretrio adjunto de assuntos humanitrios nomeado pelo Secretrio Geral. Assim, at a dcada de 90 no havia um sistema coordenado de assistncia humanitria nas Naes Unidas. Tanto a Comisso Independente como o Escritrio Independente de Assuntos Humanitrios acabaram acumulando funes mais analticas e informativas, e pouco coordenativa. Na verdade ambos os organismos foram criados a fim de se criar um sistema coordenado de ajuda humanitria atravs da anlise das situaes correntes e dos pareceres dos principais agentes humanitrios.

Confrontada com novos conflitos e com os altos custos humanos e financeiros dos desastres naturais, as Naes Unidas esto se engajando em duas frentes. De um lado, tem procurado prover alvio imediato s vtimas, prioritariamente atravs de suas agencias operacionais; por outro lado, tem procurado estratgias mais efetivas para a preveno do surgimento de emergncias. 78

Com a definio dos princpios que regem a assistncia humanitria em 1991, e com a constante ecloso de conflitos civis e desastres
77

A/RES/46/182. Disponvel em: http://daccessdds.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/589/36/IMG/NR058936.pdf?OpenElement . Acesso em: 05 de setembro de 2007. 78 Do original: Confronted with renewed conflict and the escalating human and financial costs of natural disasters, the United Nations has been engage on two fronts. On one hand, it has sought to bring immediate relief to the victims; primarily through its operational agencies; on the other hand it has sought more effective strategies to prevent emergencies from arising in the first place. (ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, 2004, p. 253)

83

naturais, a necessidade por um sistema mais eficaz de assistncia humanitria intensificou-se. No mesmo ano foi estabelecido o Comit Interinstitucional Permanente, formado por algumas agncias especializadas da ONU para proviso de assistncia humanitria. Para o gerenciamento deste comit foi criado o cargo de Coordenador de Socorro de Emergncia das Naes Unidas ou Secretrio Geral Adjunto de Assuntos Humanitrios atuando como principal assessor poltico e coordenador de questes humanitrias. O Comit Interinstitucional Permanente (Inter Agency Standby Comittee - IASC) rene as principais agencias humanitrias dentro e fora do sistema da ONU: Alto Comissariado Das Naes Unidas para os Refugiados; Programa Mundial de Alimentos; Fundo das Naes Unidas para a Criana; Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao; Organizao Mundial da Sade; Programa das Naes Unidas para o desenvolvimento; Fundo das Naes Unidas para as Populaes; Banco Mundial; Alto Comissariado dos Direitos Humanos; as principais organizaes humanitrias intergovernamentais como a International Organization for Imigration, a Cruz Vermelha, a Federao Internacional da Cruz Vermelha e as Sociedades do Crescente Vermelho; o representante do secretrio Geral para deslocados internos; e trs consrcios internacionais de organizaes no governamentais: Inter Action, International Council of Voluntary Agencies e o Steering Comitee for Humanitarian Response.

84

O referido comit formula respostas para todo o sistema ante ao aparecimento de emergncias concretas, determinando as prioridades e reforando a capacidade de apoio dos prprios pases. Alm disso, tambm atua em outros aspectos da emergncia como a retirada de minas, a assistncia a deslocados internos e refugiados, desmobilizao de antigos combatentes, etc.79 Em 1992, com a demanda por uma organizao central dos esforos humanitrios foi criado o Departamento para Assuntos Humanitrios (DHA), que posteriormente, em 1998 foi convertido no Escritrio de Coordenao de Assuntos Humanitrios (OCHA), para enfatizar ainda mais o papel de coordenao nas emergncias e crises. O DHA era responsvel por liderar e coordenar respostas rpidas a crises humanitrias. Seu mandato focava-se no funcionamento de um efetivo sistema de pronto-alerta, preveno e preparao, bem como pela transio da fase de alvio imediato, para desenvolvimento. Apesar disso, o departamento enfrentou uma srie de dificuldades, dentre as quais destacamos a ambigidade de seus princpios, alm de no ter logrado a finalizao de sobreposio de funes entre os organismos onusianos diretamente envolvidos com a assistncia humanitria. Outro aspecto importante, e que contribuiu para a substituio do rgo pelo OCHA, relaciona-se questo financeira, uma vez que o oramento do DHA competia com o de cada uma das agncia especializadas, dado que suas fontes de recursos eram as mesmas e estavam sob o controle diret do Secretrio Geral.
79

Informaes disponveis em: http://www.un.org/spanish/ha/moreha.htm . Acesso em: 25 de junho de 2007.

85

2.2 O Escritrio das Naes Unidas para Assuntos Humanitrios80

Fonte: Escritrio das Naes Unidas para Assuntos Humanitrio. Disponvel em:

www.reliefweb.int/library/documents/ocha__orientation__handbook_on__.htm
Acesso em: 17 de fevereiro de 2008.

O principal papel do OCHA , portanto, dirigir as atividades da organizao buscando uma resposta rpida aos desastres naturais e tecnolgicos
80

As informaes acerca do funcionamento do OCHA foram retiradas do documento: ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS. OCHA's Orientation Handbook on Complex Emergencies. Disponvel em: http://www.reliefweb.int/library/documents/ocha__orientation__handbook_on__.htm . Acesso em: 17 de fevereiro de 2008.

86

e s crises humanitrias resultantes de conflitos no interior dos Estados ou entre eles. As funes coordenativas foram ampliadas parcialmente pela transferncia de funes operacionais, como a desativao de minas terrestres, a outras entidades no interior do sistema ONU. Outras questes como a proteo a deslocados internos e a defesa s questes humanitrias foram inclusas s principais funes do rgo. Dessa forma, o Escritrio incumbido da planificao, coordenao, logstica, diplomacia e capacitao de recursos para a assistncia humanitria. Como uma organizao no operacional, o OCHA considerado mais imparcial e mais objetivo que as agncias operacionais que se concentram nos assuntos relacionados a sua prpria rea de atuao. Alm disso o OCHA mantm fortes relaes com os componentes poltico, de direitos humanos e de manuteno da paz das Naes Unidas, buscando uma abordagem integrada das emergncias complexas, desde a fase de alvio imediato, construo da paz e desenvolvimento a longo prazo. Seguindo as orientaes do documento divulgado em 1991, Fortalecimento da Coordenao em Assistncia Humanitria de emergncia do sistema das Naes Unidas, o OCHA d grande importncia ao processo de desenvolvimento e restaurao. O auxlio humanitrio teria, portanto, trs fases. Uma primeira conhecida como de emergncia ou emergencial, que a assistncia humanitria tradicionalmente conhecida e que consiste no auxlio imediato das populaes afetadas mediante entrega de alimentos, medicamentos,

87

criao de abrigos etc. A segunda fase, tambm chamada de reabilitao referese tentativa de reestruturao da infra-estrutura bsica da regio afetada, privilegiando os setores econmico, social, de sade e saneamento e finalmente, poltico. A terceira e ltima fase, a qual chamamos de desenvolvimento busca a insero desta regio em um processo de desenvolvimento econmico e social sustentvel. Essas duas ltimas fases contam com a participao de empresas interessadas na reconstruo do pas, como empreiteiras e indstrias, alm, claro de tcnicos, engenheiros, professores, mdicos, advogados, dentre outros profissionais, que ali se estabelecem mediante trabalho voluntariado ou contratado sob a coordenao do OCHA. Conforme observamos, pois, paulatinamente so incorporadas ao sistema de assistncia humanitria das Naes Unidas questes outras que divergem do tradicional socorro humanitrio prestado principalmente pelas organizaes no governamentais e agncias especializadas da ONU 81 O OCHA desempenha, ento trs funes principais: 1) Coordenao de respostas a emergncias humanitrias: A coordenao no campo encarregada ao coordenador humanitrio, responsvel
81

Assistncia humanitria clssica, segundo define Victor Currea-Lugo baseada no direito humanitrio internacional e tem como principal representante o comit internacional da Cruz Vermelha. Essa ajuda humanitria clssica estaria vigente at fins dos anos 80, quando substituda pelo chamado Novo humanitarismo, vigente durante a dcada de 90 e que enfatiza o papel dos direitos humanos. Nesta fase observa-se a transio da teoria das necessidades para a concepo dos direitos e podemos ilustra-la atravs das intervenes humanitrias autorizadas nessa dcada. Por fim, destacamos a terceira fase denominada Instrumentalizao do humanitrio, que se acentua no perodo posterior ao 11 de setembro de 2001. Neste caso o direito tem finalidade instrumental ser acionado conforme a vontade poltica do Estado interventor. Aqui destacamos tambm o intenso uso das foras armadas nas tarefas humanitrias e a percepo da ajuda humanitria enquanto instrumento da poltica exterior de um dado pas. ( LUGO-CURRE, 2005, p.50)

88

pela liderana dos times de cada Estado membro da ONU. Quando apropriado, Unidades de Coordenao em Campo (Field Coordination Units) podem ser estabelecidas para cooperar com o coordenador. Nesses casos, o chefe do OCHA acumula duas funes: uma enquanto Secretrio Geral para Assuntos Humanitrios (Secretary-General for Humanitarian Affairs), que atua como principal conselheiro do Secretrio Geral para assuntos humanitrios, e como Organizador do Comit Executivo para Assuntos Humanitrios (Convener of the Executive Committee for Humanitarian Affairs)82; e a outra como Coordenador de Socorro de Emergncia, chefiando o Comit Permanente Interinstitucional, que engloba os principais agentes humanitrios dentro e fora do sistema ONU e que se constituiu enquanto principal frum para alcanar o consenso relativamente coordenao da resposta humanitria internacional a emergncias. 2) Polticas de desenvolvimento e coordenao: O OCHA procura assegurar que polticas apropriadas sejam adotadas em cada emergncia ou desastre, de acordo com a situao especfica do contexto em que se inserem e levando em considerao as questes preeminentes ali presentes. Por exemplo: a existncia de deslocados internos, abuso de direitos humanos, etc. 3) Defesa em questes humanitrias: Levando em considerao o fato de que o desrespeito aos princpios humanitrios recorrente, o OCHA tambm responsvel por divulgar os princpios e objetivos humanitrios em emergncias complexas. Essa divulgao feita atravs da elaborao de
82

Este responsvel por prover um frum para a comunidade humanitria e para os departamentos poltico e de manuteno da paz do Secretariado da ONU dividirem perspectivas acerca de crises humanitrias e assuntos afins.

89

relatrio

acerca

das

questes

humanitrias

(como

sanes,

refugiados,

deslocados internos, direitos humanos, etc), bem como atravs de plataformas de informao como web sites e e-mails eletrnicos. Os princpios que regem as aes do rgo so basicamente os princpios fundamentais que regem a assistncia humanitria descritos no documento 146/ 182, acrescidos do arcabouo do direito humanitrio, formado pelas Convenes de Genebra para a proteo dos feridos de guerra (1864), dos nufragos (1906), dos feridos e prisioneiros de guerra (1929), dos feridos, nufragos, prisioneiros e civis (1949), alm dos dois protocolos datados de 1977 , que enumeram as formas de proteo s vitimas de conflitos armados internacionais (Protocolo I) e s vtimas de conflitos armados no internacionais (Protocolo II). A aluso aos conflitos internos se deve ao fato de que tm repercusses internacionais, alm de no se limitarem aos limites de suas fronteiras nacionais. No entanto a definio de um conflito interno como internacional no automtica e depende de algumas condies, a saber:

1. O conflito tem que envolver o Estado e suas foras armadas em seu territrio. Operaes militares que envolvam grupos no estatais no esto cobertas pelo Protocolo II. 2. Os grupos armados envolvidos no conflito devem estar organizados sob o comando de um responsvel. No caso dos conflitos internos a identificao

90

de cada uma dessas partes e comando responsvel bastante difcil, j que muitas vezes podem envolver um grande nmero de grupos, que no usam uniformes ou qualquer outro elemento que possa identific-los. 3. O grupo armado envolvido deve, necessariamente, exercer o controle sobre parte do territrio do Estado. Neste caso, seria pouco provvel que os Estados reconhecessem que perderam o controle de seu territrio.

Assim, percebemos que as atuais normas que regem o Direito Humanitrio e as atividades do OCHA esbarram na questo dos conflitos internos e as dificuldades advindas dessa caracterizao, que conta com alta participao da populao civil, tornando difcil a distino entre combatentes e no combatentes. Nesses casos a populao civil deixa de ser vtima acidental para tornar-se alvo e as atividades do OCHA so limitadas em funo da dificuldade em se estabelecer um ambiente seguro para o desenvolvimento dos trabalhos do rgo. O OCHA tem duas sedes, uma em Nova York e outra em Genebra. As duas sedes refletem os dois principais aspectos da ao humanitria, quais sejam, o suporte a aes em campo e a consulta e negociao com agncias operacionais, sediado em Genebra; e a interao entre a questo humanitria e as questes polticas e de manuteno da paz, com sede em Nova York. A separao de funes entre as sedes implica que as funes gerais de coordenao do auxlio humanitrio a emergncias, desde a captao de fundos 91

ao monitoramento dessas emergncias designado Nova York, enquanto que a coordenao das funes relacionadas a aes em campo ocorre a partir de Genebra.

92

Fonte: Escritrio das Naes Unidas para Assuntos Humanitrios . Disponvel em:http://ochaonline.un.org/AboutOCHA/Organigramme/tabid/1153/Default.aspx Acesso em: 14 de fevereiro de 2008 .

A ao do OCHA tem incio quando a necessidade de assistncia excede significantemente a capacidade de prover assistncia por parte da comunidade humanitria (formada pela populao afetada e pelas agncias de ajuda humanitria) j engajada nessas situaes. Suas aes incluem, pois, as seguintes atividades: 1) Pronto alerta (Early Warning): essa funo desempenhada pela Unidade de Anlise de Informaes (Information Analysis Unit), formada por diversas agncias da ONU - como o OCHA, ACNUR, PMA, UNICEF, FAO, Alto Comissariado de Direitos Humanos, etc - que analisam as situaes em pases potencialmente crticos, procurando prevenir e mitigar conflitos.

2) Planificao de Contingncia (Contingency Planning/ Forward Planning): A Unidade de Anlise de informao, juntamente com o Agncia de Coordenao de Emergncias (Emergency Liason Branch - ELB) e Agncia de Resposta a Emergncias Complexas (Complex Emergency Response Branch CERB) organiza o plano de contingncia e as aes preparativas para o Coordenador Residente das Naes Unidas (UN Resident Coordinator) e agncia em campo. Alguns exemplos dos componentes desse trabalho incluem: 93

desenvolvimento de cenrios de planificao interinstitucional e diviso do trabalho antes do estabelecimento em campo, bem como identificao e posicionamento de itens permanentes de socorro (standby relief items).

3) Situao interinstitucional / acesso de necessidades (Interagency situation/ needs assessment ): quando uma crise humanitria apresentase iminente, a Comisso Interinstitucional organiza o acesso da misso ao local, alm de definir as necessidades humanitrias e regies apropriadas para posicionamento dos mecanismos de coordenao em campo. Essas misses de acesso envolvem as agncias da ONU, tais como o Alto Comissariado das Naes Unidas para Direitos Humanos, PMA e UNICEF, alm de Organizaes no-governamentais envolvidas com a questo humanitria.

4) Mecanismo de coordenao em campo (Field coordination mechanism): estes dependem das circunstncias particulares de cada emergncia complexa. O Comit Interinstitucional o responsvel pelas decises acerca dos melhores mecanismos de coordenao baseando-se caso a caso. Algumas opes incluem:

Coordenador

Residente

como

coordenador

Humanitrio

(Resident

Coordinator as Humanitarian Coordinator): incumbido da coordenao nos casos mais graves de emergncias humanitrias. Sua funo principal

94

 facilitar e assegurar uma proviso rpida e efetiva de assistncia humanitria aos seriamente afetados na emergncia complexa.

Agncia Lder (Lead Agency): designada pelo Comit Interinstitucional para assumir as responsabilidades de coordenao em conjunto com os mecanismos de suporte operacional. A agncia designada como lder ser aquela cuja especialidade est intimamente ligada s maiores

necessidades da emergncia em questo.

Coordenador Humanitrio (Humanitarian Coordinator): apontado para exercer essa funo quando no h condies para o coordenador residente ou agncia lder exercer a responsabilidade de coordenao. No entanto, assim que a situao permitir, busca-se atribuir mesma pessoa as funes de coordenador residente e humanitrio. Para auxlio dessa coordenao, nos trs casos, so designadas Unidades de Coordenao em Campo que desempenham importante papel no estabelecimento de um programa comum entre os agentes humanitrios presentes.

5) Mobilizao de Recursos (Resource mobilization) : sabido que para uma resposta humanitria efetiva so necessrios recursos abundantes. O aumento de crises humanitrias no sistema internacional no tem sido acompanhado de um aumento correspondente na disponibilidade de recursos. Por

95

essa razo, as ferramentas de obteno de recursos tm sido melhoradas e desenvolvidas em conjunto com programas de resposta de emergncias humanitrias. Para situaes especficas de emergncia complexa, a principal forma de atuao do OCHA atravs do Sistema de Chamadas Unificadas (Consolidation Appeal Process CAP), uma espcie de mecanismo central de financiamento lanado pelo Coordenador de Socorro de Emergncia das Naes Unidas, e, em menor escala pelo Fundo Central de Emergncia (Central Emergency Revolving Fund CERF), acionado para que o auxlio humanitrio chegue nas primeiras vinte e quatro horas quando da incidncia de uma crise humanitria.

1)CAP: considerado tambm a principal ferramenta para o financiamento dos requisitos prprios do OCHA, que alm do oramento regular, tem requisitos extra-oramentrios. O CAP o sistema utilizado para obteno e monitoramento de fundos para as organizaes humanitrias. Sua responsabilidade incumbida ao CERB na sede e ao Coordenador Humanitrio em campo. Sem o sistema, as agncias especializadas da ONU e outras organizaes no governamentais que trabalham em conjunto com a organizao lanavam cada uma suas prprias chamadas o que provocava a concorrncia entre elas. O CAP define o oramento que deve ser recebido por cada agncia para uma dada emergncia atravs do Plano de Ao Humanitrio Comum (Common Humanitarian Action Plan - CHAP), criado em 1999.

96

O papel do CHAP estabelecer um programa coordenado de intervenes baseado em uma estratgia consensual para objetivos

compartilhados. Essa estratgia criada atravs da anlise comum das questes polticas, econmicas e de segurana do programa humanitrio, alm da anlise de possveis necessidade humanitrias futuras e da atual capacidade de resposta da comunidade humanitria. Esse plano estratgico engloba, alm disso, todas as atividades de socorro, desde o alvio imediato reconstruo, reabilitao e desenvolvimento. Para tanto, torna-se essencial a priorizao das necessidades humanitrias essenciais para o processo de chamada unificada. CERF: um mecanismo de circulao de capital cuja responsabilidade incumbida ao Coordenador de Socorro Imediato administrado a partir da sede em Nova York. Sua finalidade estabelecer uma resposta imediata s emergncias, assim que eclodem. Em alguns casos menos comuns pode ser usado posteriormente para auxiliar na efetividade do auxlio na falta de recursos. Esse mecanismo usado, principalmente pelas agncias operacionais das Naes Unidas, porm pode ser acionado em casos especiais, como o supracitado.

6) Ps emergncia (Post-emergence): Essa fase compreende dois momentos distintos, o de reabilitao, imediatamente posterior ao conflito e o de desenvolvimento, quando acredita-se que esta dada regio est pronta para reintegrar-se s relaes internacionais. Estes dois momentos so difceis de determinar uma vez que no h a passagem direta de uma fase para outra, elas

97

muitas vezes coexistem em um mesmo Estado. Enquanto algumas regies ainda esto em conflito, outras passam pelo processo de reabilitao e outras ainda j se encontram em condies de se inserirem no processo de desenvolvimento a longo prazo. Nestes casos, outras agncias gerenciam e coordenam esse processo, como Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento e o Banco Mundial. Ao OCHA cabe o monitoramento de futuras necessidades humanitrias atravs do Coordenador Residente das Naes Unidas em campo (UN Resident Coordinator in-country).

Conforme pudemos ento perceber, o sistema das Naes Unidas de assistncia humanitria tem se desenvolvido ao longo dos anos a fim de ajustar-se aos novos desafios da ordem internacional. Todavia a prestao desse auxlio humanitrio representa tambm um grande desafio de segurana tanto para os agentes humanitrios como para a populao e governos locais afetados. O OCHA possui unidades para segurana do pessoal alocado em campo, porm estas equipes no so responsveis pelo fim do conflito e estabelecimento da paz na regio. Essa funo, como vimos no captulo anterior incumbida as misses de paz estabelecidas a partir do Conselho de Segurana. Essas misses so mais limitadas em nmero e so geralmente iniciadas quando os esforos de assistncia humanitria j esto no local. Este atraso se d justamente em razo tanto da demora em se lograr a

98

autorizao do Conselho, como do tempo necessrio para deslocamento das tropas, obteno de armas e apoio logstico para o estabelecimento da misso. As misses estabelecidas sem o consentimento das partes envolvidas e que tm como objetivo o auxlio humanitrio so as chamadas intervenes humanitrias, objeto de estudo dessa obra. Nesses casos as foras de paz da ONU tm importante papel para estabelecimento de um local seguro para a proviso de assistncia humanitria e para o suporte logstico, tanto atravs do compartilhamento de informaes como do fornecimento de equipamentos para transporte, como caminhes e avies. As medidas necessrias para o cumprimento destas funes foram descritas com particularidade no primeiro captulo desta obra e incluem aes tais como: desarmamento das partes, conciliao de grupos conflitantes e, posteriormente a reconstruo das estruturas bsicas de funcionamento do Estado, tais como o sistema de saneamento bsico, de sade, poltico, judicial e econmico. Umas das questes mais problemticas nessa relao entre dois sistemas distintos sob a bandeira da ONU a tenso entre as operaes militares e humanitrias, em razo de suas diferenas em objetivo, papel, responsabilidades e forma de atuao. Da a tenso no conceito de interveno humanitria que envolve um termo essencialmente positivo, humanitria, a um negativo, interveno, em funo principalmente da utilizao da fora e das conseqncias advindas desse uso.

99

Em termos operacionais, uma forma encontrada para aliviar essa tenso o estabelecimento de Centros de Operaes Civil-militares (CivilMilitary Operations Center CMOC), formado por pessoal civil e militar que trabalha em conjunto com o Coordenador Humanitrio Residente. As Naes Unidas tm promovido encontros de coordenao entre as equipes militares e de assistncia humanitria, de forma que questes de comum interesse possam receber tratamento consensual de ambas partes. Em outros casos, oficiais militares tm sido incorporados s estruturas de coordenao humanitria. Todavia a tenso relativa aos objetivos das intervenes humanitrias e suas conseqncias mantm-se uma das principais crticas contra estas intervenes. Os interesses particulares dos Estados e o uso da fora poderiam culminar em intervenes que, embora utilizassem a terminologia humanitria, estariam, na verdade imbudas de objetivos outros que no o estabelecimento e o suporte assistncia humanitria.

100

Parte II:
As intervenes humanitrias e as Naes Unidas

101

Uma vez estudado o sistema ONU partimos agora para a anlise prtica e conceitual das intervenes humanitrias. Tais intervenes, enquanto tema da poltica mundial, vm acompanhadas de outras questes intrnsecas a sua conceitualizao e que merecem especial ateno. Essas questes relacionam-se principalmente s

transformaes do sistema internacional e que provocaram o surgimento de certos fatores que culminaram com o estabelecimento das intervenes humanitrias. Destacamos trs deles: 1 O surgimento dos Estados falidos e dos conflitos intra-estatais deles resultantes, que provocam graves crises humanitrias em ambientes extremamente criminalizados e nos quais a autoridade estatal fraca ou ausente. 2 A transformao conceitual e prtica da segurana internacional, contribuindo para a incluso de novos temas no tradicionais s prerrogativas segurana ; 3 E, por fim, o desenvolvimento e codificao dos direitos humanos, que contriburam para a incluso da violao destes como fator para ruptura da paz e conseqentemente autorizao da fora pelo Conselho de Segurana. Por outro lado, observamos que a maior autorizao de intervenes humanitrias por parte do Conselho de Segurana, no significou a resoluo das crises humanitrias dispostas ao redor do globo. Ao contrrio, levantou graves crticas ao uso da fora em territrio alheio. da

102

Alguns conceitos presentes no estudo das intervenes humanitrias, apresentam-se bastante ambguos e possibilitam ampla

interpretao quando de sua considerao. Nesse contexto, damos nfase aos conceitos de interveno humanitria, sujeito a severas crticas pela juno de uma finalidade positiva, qual seja humanitria, a um meio negativo, incorporado na noo de interveno e o conseqente uso da fora; o de soberania, que tem sido reinterpretado a luz dos novos elementos que caracterizam o sistema internacional contemporneo; e finalmente, o conceito de emergncia complexa, situao caracterizada por graves crises humanitrias e que por definio necessitaria da interveno de terceiros para sua resoluo. Por fim, procuramos analisar o interesse dos Estados no estabelecimento de intervenes humanitrias e o documento Responsabilidade de Proteger que figura como importante passo dado legalizao e legitimao das intervenes humanitrias.

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CAPTULO 3: As intervenes humanitrias e os novos temas

O Sistema Internacional centrado nos Estados nacionais conforme concebido em Westfalia tem passado por grandes mudanas na ltima dcada. Este sistema caracterizava-se pela existncia de governos que exerciam o controle completo de um territrio formalmente reconhecido pelas outras entidades do sistema e pela populao neste territrio residente. Neste sentido, a soberania constitua este controle na medida que era exclusivista, ou seja, nenhum outro Estado ou governo poderia exercer a jurisdio neste territrio.83 Com o fim da segunda guerra mundial duas novas caractersticas so adicionadas a este sistema com o surgimento e formao de diversos Estados e o desenvolvimento da cooperao interestatal que atingiu a forma institucional. Observamos ento o surgimento de organizaes interestatais criadas com base no reconhecimento da soberania e igualdade legal dos Estados. Este novo trao ento adicionado ao anterior sistema westfaliano uma vez que os Estados passam a entender que cada um deles
83

AFRICAN STUDIES CENTRE; TRANSNATIONAL INSTITUTE; PEACE STUDIES GROUP; PEACE RESEARCH CENTRE. Failed and Collapsed States in the International System.Disponvel em: http://www.tni.org/reports/failedstates.pdf . Acesso em 12/10/2007 . p. 2

104

isoladamente no seria capaz de confrontar os problemas advindos dos novos tempos. Assim, Estados menores e mais fracos aliam-se aos mais poderosos no mbito dessas organizaes ganhando fora em suas aes internacionais multilateralmente. Entretanto, a premissa fundamental desta arquitetura

internacional era a de que os Estados seriam capazes de funcionar enquanto entidades soberanas, ou seja, exercendo o controle total de pelo menos grande parte do territrio e de sua populao, governando de acordo com o estado de direito, respeitando as obrigaes legais internacionais, e cooperando com as demais entidades soberanas do sistema, os outros Estados.84 Com a ecloso da Guerra Fria, tanto Estados Unidos como Unio Sovitica sustentavam um sistema de proviso de capacidades defensivas aos Estados mais fracos, possibilitando que o sistema westfaliano permanecesse com seus traos mais fundamentais, a centralizao nas entidades soberana e o respectivo controle do territrio. Neste contexto, os conflitos armados entre os lados

contrapostos foram deslocados do cenrio europeu para a periferia, tendncia esta que continuou com o fim do conflito, chegando mesmo a se intensificar com a ecloso de guerras civis na dcada de 90. A desintegrao da Unio Sovitica, o fim do suporte e da busca por novos Estados clientes ou satlites, que deixam de receber a ajuda financeira e defensiva das duas potncias, alm do trmino das chamadas tutelas
84

Idem p.3

105

imperiais ocasionaram a desintegrao e a formao de outros Estados.85 Muitos desses Estados advm de situaes polticas bastante distintas das modernas democracias ocidentais, nesses cenrios, muitas vezes, etnias diversas dividem o mesmo espao e disputam o poder. Aparte questes tnicas, h a escassez e mesmo a ausncia de uma elite poltica madura nesses pases, alm da pobreza, fome e subdesenvolvimento, entre outros fatores, que contriburam para que a sada democrtica no funcionasse efetivamente nessas regies. O fim da confrontao bipolar assistiu, ento, ao aparecimento de guerras intra-estatais nas quais um ou mais grupos disputam o poder, deteriorando ainda mais sua precria condio econmica e poltica. Os Estados, enquanto detentores do monoplio legtimo da violncia, perdem espao para estes novos tipos de Estados, nos quais observamos a ausncia de um Estado de direito fundado no bem estar dos cidados ali residentes.

3.1 Estados Falidos e colapsados: origens e definies

Estes Estados resultam de uma crise institucional, econmica e administrativa e so conhecidos como falidos quando seu governo no consegue exercer o controle da poltica interna nem prover o estado de bem estar a sua populao, e colapsados quando observamos a ausncia de um governo

85

IGNATIEFF, Michael. State Failure and Nation building. IN: KEOHANE, R. O.; HOLZGREFE, J. L. Humanitarian Intervention: Ethical, Legal, and Political Dilemmas. Cambridge: Cambridge University Press, 2005. p.295

106

institucionalizado de fato. So este novos Estados os principais alvos de conflitos civis e que exigem maior ateno da comunidade internacional. De acordo com o Relatrio Failed and Collapsed States in the International System,86 a distino entre essas duas categorias uma questo de grau. No caso dos Estados Falidos, o que central o fato de que o aparato estatal incapaz de assegurar o monoplio da violncia em seu territrio. Alm disso, destaca-se a ausncia de um sistema judicial para garantir o estado de direito e promulgar julgamentos que sejam internacionalmente considerados como legtimos. Neste caso, tais Estados so incapazes ou no desejam cumprir com as obrigaes internacionais e, dessa forma, no conseguem prevenir vrias formas de crime organizado transnacional. Os Estados colapsados, por sua vez, experimentam os piores casos de desintegrao poltica, nos quais coexistem diversos grupos paralelos conflitantes.

Nos Estados colapsados, h a destruio total ou parcial do sistema institucional. No h estado de direito nem um sistema democrtico de freios e balanas. As elites corruptas modelam o Estado de acordo com seus interesses particulares. Na ausncia do monoplio da violncia, atores armados so fragmentados, dispersados e privatizados. Warlords, grupos paramilitares, guerrilhas, mercenrios e assessores militares estrangeiros substituem, ao menos em parte, as foras armadas do Estado. A violncia , conseqentemente privatizada, tornando-se a principal fonte de sobrevivncia de milhares de pessoas. Como o pacto poltico entre cidados e o Estado foi danificado, uma vez que a confiana no Estado desapareceu, a soluo pode ser a busca de
86

AFRICAN STUDIES CENTRE; TRANSNATIONAL INSTITUTE; PEACE STUDIES GROUP; PEACE RESEARCH CENTRE. Failed and Collapsed States in the International System. Disponvel em: http://www.tni.org/reports/failedstates.pdf .Acesso em 12/10/2007.

107

uma identificao quer seja nacional, tnica, ou religiosa, como meio para consolidar e organizar a sociedade contra as injustias sociais e polticas.87

O contexto histrico, poltico e econmico no qual se passa o processo de colapso e falncia destes estados tem trs caractersticas principais relacionadas entre si:

1-) A primeira o legado colonial e a construo do Estado no perodo imediatamente posterior. Os Estados que se submeteram formalmente s regras coloniais podem ser confrontados com a falta de lealdade de sua populao e assim, sua autoridade interna e poder so fracos e baseados em uma relao de dominao e no legitimidade.

O processo de acumulao do poder centralizado nesses pases consiste-se em estratgias de subordinao e assimilao, que tendem a maximizar o ressentimento dos grupos subordinados (tnicos, religiosos, etc). O resultado final tem sido uma profunda polarizao, baseada na desiluso e insatisfao com o Estado por ambas as partes, o povo e as elites locais.88

O processo de construo dos Estados, por sua vez, foi muitas vezes realizado em um tempo extremamente curto e de acordo com
87

Do original: In collapsed states there is a partial or total destruction of the institutional system. There is no rule of law and no democratic system of checks and balances. Corrupted elites model the state according to their private group interests. With no monopoly of violence, armed actors are fragmented, dispersed and privatised. Warlords, paramilitary groups, guerrillas, mercenaries and foreign military advisors may (in part) substitute a states armed forces. Violence is, consequently, privatised, becoming the main source of living for tens of thousands of people. Since the political pact between citizen and state is severed, with people distrusting the state, a crucial response of social groups is to identify behind a national, linguistic, ethnic, or religious label as a way to consolidate and organize against social and political injustices. (idem p.8) 88 Ibdem p.5

108

padres internacionais previamente fixados, como a democracia, o estado de direito, a boa governana e a economia de mercado, sem levar em considerao o contexto poltico e histrico destes Estados.

2-) A segunda j foi apontada anteriormente e refere-se ao perodo da Guerra Fria, no qual o conflito indireto entre Estados Unidos e Unio Sovitica ocasionou o congelamento de diversas lutas locais que pudessem transformar esta confrontao em direta. Com a retirada destes pases de suas respectivas reas de influncia as foras internas rivais destes Estados passaram a questionar a autoridade estatal que se transformou em mais uma parte no conflito domstico.

3-) Finalmente, a terceira o processo de globalizao, em especial a dimenso scio-econmica. Este processo veio acompanhado da emergncia de uma ideologia neoliberal que incita uma crescente integrao de mercados e fluxo livre de capitais. Aos Estados pobres so impostas polticas estruturais de ajustamento que reforam a fragilidade das funes estatais de regulamento e das habilidades de suprir as necessidades bsicas de sua populao.89 Assim, a globalizao e a interdependncia acabam por impor novas regras ao jogo internacional, contribuindo para a deteriorao das

89

ibdem

109

condies econmicas nestes pases e exportando os efeitos malficos dos conflitos eclodidos nestas regies para as cercanias. Para melhor compreenso deste processo, passemos, ento anlise deste fenmeno, a globalizao, definido de forma geral por Castells90 como a acelerao do tempo histrico e das troca de informaes, diminuio das distncias e desintegrao dos mecanismos de controle social e representao poltica. Para o autor, a capacidade do Estado-Nao est comprometida de forma decisiva pela globalizao das principais atividades econmicas, pela globalizao da mdia e da comunicao eletrnica e pela globalizao do crime91. Neste contexto, as agncias estado-cntricas funcionam atravs de uma estrutura de relaes entre diferentes atores que operam em um contexto realmente global e no meramente internacional92. Desta definio infere-se que os Estados tm divido seu espao antes absoluto com outros atores que tm adquirido grande importncia atualmente, como as grandes empresas, as corporaes financeiras, as organizaes no governamentais e movimentos sociais transnacionais. O desenvolvimento das comunicaes e dos transportes permitiu a intensificao das trocas de informao e fluxos financeiros transnacionais, provocando a diminuio das distncias e do tempo. Concomitante a este processo, observamos tambm o aumento da interdependncia entre os pases transferindo os efeitos do local e

90 91

CASTELLS, Manuel. O poder da identidade. So Paulo: Paz e Terra, 1999. p.93 Idem, p.288 92 EVANS, G.; NEWNHAM, J. Dictionary of International Relations. Londres: Penguin Books, 1998. p.201

110

nacional para o mbito internacional e vice-versa. Em termos simples, a interdependncia na poltica mundial refere-se a situaes nas quais h efeitos recprocos entre os Estados e entre os atores nos diferentes Estados93. Estes efeitos advm da intensificao das transaes internacionais e dos fluxos financeiros, de bens, de pessoas e de informao atravs dos limites internacionais aps a II guerra mundial. A interdependncia, todavia, no depende somente desta interconexo, seno da mutualidade dos efeitos destas transaes aos Estados e atores envolvidos. Ou seja, somente onde h custos recprocos, no necessariamente simtricos, ocorre a interdependncia. 94 No mbito da segurana internacional, a interdependncia em conjunto a outros fatores como a globalizao e o crime organizado internacional95 promoveu a internacionalizao dos conflitos e trouxe comunidade internacional o debate em torno de questes antes exclusiva de governos nacionais. Estes conflitos civis geram um efeito de spill over, ou seja, espalham os efeitos de uma crise local para alm das fronteiras nacionais, provocando, muitas vezes, instabilidade econmica e social a outros Estados. Neste contexto, certos atores de importncia ascendente, em especial as Organizaes No Governamentais de direitos humanos e a opinio
93

KEOHANE, R. O.; NYE, J. Power and Interdependence: World Politics in Transition. Boston: Little-Brown, 1977. P. 308 94 idem, p.308-309 95 A presena de crime organizado afeta tudo, da dinmica do conflito motivao e ao comportamento dos atores envolvidos na implementao de um acordo de paz. Com freqncia difcil distinguir entre grupos criminosos e as partes beligerantes, que florescem em ambientes polticos instveis, mas no ameaados pela restaurao da autoridade pblica legtima. Enfrentar esse desafio exigir uma evoluo no conhecimento da comunidade internacional do conflito que se reflete no mandato e implementao das operaes de paz. (GAIRDER, 2004, p.119)

111

pblica mundial, exercem grandes presses no mbito das Naes Unidas e dos governos nacionais para que medidas efetivas sejam conduzidas a fim de reduzir os efeitos malficos destes conflitos. Estes atores tendem a defender o direito de ingerncia e conclamam a necessidade da participao da comunidade internacional na diminuio do sofrimento humano provocado pelas catstrofes humanitrias em tais conflitos. As intervenes humanitrias empreendidas pela ONU tem como foco justamente estas regies, caracterizadas por graves crises

humanitrias e cujos Estados so considerados falidos ou colapsados. Nestas ocasies, em que milhares de vidas correm perigo em funo tanto dos sangrentos conflitos ali estabelecidos como das precrias condies econmicas e sociais da populao civil, a comunidade internacional atravs de organizaes internacionais tem procurado fornecer o auxlio humanitrio. Todavia a ausncia de condies mnimas de segurana para aqueles que se oferecem para prestar esse socorro tem provocado a defesa do uso da fora e o dever de ingerncia, ou seja, o dever da comunidade internacional em agir pela melhoria das condies das populaes ali residentes. O grande problema advindo desta realidade que os Estados alvo, incapazes de suprir servios bsicos como justia, sade e educao sua populao, tornaram-se uma caracterstica do sistema internacional

112

contemporneo e no um caso pontual de anormalidade no sistema interestatal westfaliano.96 Assim, o processo de construo do Estado que era o trao definidor do referido sistema inverteu-se e o que temos observado uma srie de colapsos e falncias estatais. As aes em prol destes Estados tm justamente enfatizado o aspecto contrrio destas crises, quais sejam a centralidade da soberania e o fato de que aps o auxlio, estes Estados voltaro ao estgio do que considerado normal.
Ao invs de analisar as relaes em sua forma real e tratar os sistemas como se estivessem completamente formados e desenvolvidos, o discurso desenvolvimentista constitui uma linha teleolgica posicionando as sociedades nele engajadas em sua extenso sem que elas estejam, necessariamente, nesse estgio. O que ocorre em seguida que os eventos e aes so interpretados em relao ao que assume-se estes se tornaro. Essencialmente, o que minimizado e ignorado a possibilidade de que estejamos testemunhando a emergncia de uma nova e singular dinmica poltica nos assuntos internacionais, algo que encontra-se fora do esquema teleolgico aceito.97

Para o Banco Mundial, por exemplo, tais Estados voltaro normalidade depois de um duro perodo de liberalizao de mercado. As ONGs, por sua vez, tendem a defender que a tal normalidade ser alcanada quando a

96

AFRICAN STUDIES CENTRE; TRANSNATIONAL INSTITUTE; PEACE STUDIES GROUP; PEACE RESEARCH CENTRE. Failed and Collapsed States in the International System. Disponvel em: www.tni.org/reports/failedstates.pdf . Acesso em 12/10/2007 97 Do original: Instead of analysing actual relations and treating systems as if they were fully formed and completely grown, development discourse interposes an image of the teleological stage that the societies it engages with are thought to be at. It then proceeds to interpret events and actions in relation to what it is assumed they will become. Essentially, what is minimized or ignored is the possibility that we are witnessing the emergence of new and singular political dynamics in international affairs, something that lies outside the accepted teleological scheme of things.

113

paz, o desenvolvimento e uma relao justa com os pases desenvolvidos for conquistada. De qualquer forma, o que deve ser destacado que nenhum destes organismos pensou em alternativas que levassem em considerao estes novos Estados como parte integrante do sistema e no simplesmente como crises pontuais. Estas medidas incluem as intervenes humanitrias que se mostraram extremamente complexas quando estabelecidas nestes Estados. Enquanto as organizaes internacionais, notadamente a ONU, destacam a centralidade da instituio estatal, as populaes ai residentes acabam por redefinir seu modo de vida. Novas relaes econmicas internas so desenvolvidas e, em conjunto, novas formas legais e ilegais de integrao ao sistema econmico mundial tm surgido.
Muitos desses pases so ricos em recursos naturais (ex. diamantes, petrleo, madeira de lei, etc) que so explorados por elites locais, warlords, e atores internacionais legais e ilegais. Redes criminais comercializam drogas, armas, diamantes e madeira de lei, operando dentro e fora destes Estados (colapsados), e utilizam alianas com lderes locais para acesso a investimentos ilegais, fraudes de capitais e lavagem de dinheiro, alm de desperdiar o supervit financeiro gerado pelas preocupaes internacionais relativamente s hostilidades (desenvolvimento e ajuda humanitria). 98

98

Do original: Many of these countries are rich in natural resources (e.g. diamonds, oil, timber, etc.) exploited by local elites, warlords and international legal and illegal actors. Criminal networks trading drugs, weapons, diamonds, timber and people operate out of and within these (collapsed) states, using alliances with local leaders for the channelling of illegal investments, capital fraud and money laundering, besides creaming off the financial surplus generated by international concern with hostilities (development and humanitarian aid).(AFRICAN STUDIES CENTRE; TRANSNATIONAL INSTITUTE; PEACE STUDIES GROUP; PEACE RESEARCH CENTRE. Failed and Collapsed States in the International System. Disponvel em: http://www.tni.org/reports/failedstates.pdf .Acesso em 12/10/2007.p.9)

114

Com o vcuo de poder existente nestes Estados, vrias foras econmicas e polticas internas e externas legais ou ilegais influenciam o contexto domstico destes pases. A populao civil se v obrigada a conviver com atividades ilegais e acabam, muitas vezes, se envolvendo com as mesmas, seja por motivo de sobrevivncia, por segurana ou por dinheiro. A ao dos organismos internacionais torna-se ento mais difcil, j que a prpria populao est envolvida nas atividades ilegais e no conflito interno, tornando a distino entre combatentes e no combatentes praticamente impossvel. Mesmo em condies to complexas para agir, as Naes Unidas optaram, durante a dcada de 90 por intervir militarmente em algumas dessas crises, alegando que a violao dos direitos humanos e as crises humanitrias assumiram grandes propores. Como sabido, todavia, o resultado no foi sempre dos mais positivos. Nestes ambientes marcados por altos ndices de criminalidade observamos uma srie de fenmenos recm incorporados pauta internacional. Estes fenmenos, embora no sejam novos, do ponto de vista de seu surgimento, tm adquirido grande importncia nas ltimas dcadas e, contribudo para uma ampliao dos temas tratados pela segurana internacional.

3.2 A Segurana Internacional e as Novas Ameaas

115

O conceito de segurana um conceito negativo do ponto de vista definicional e designa um estado de coisas esttico e no uma atividade. 99 Segurana, num sentido objetivo, mede a ausncia de ameaas para obter valores, e num sentido subjetivo, mede a ausncia de temor de que tais valores sejam atacados100

Este conceito est, portanto, estreitamente relacionado ao conceito de ameaas que nos parece ser definicionalmente fundante e operativamente anterior a qualquer proposta poltica ou prtica de Defesa que objetive um estado de segurana.101 O conceito de segurana apresenta-se, pois, inoperante do ponto de vista prtico para a formulao de uma concepo estratgica. A ameaa, por sua vez, se constitui enquanto percepo e ser avaliada por uma unidade decisria na definio das formas de atuao que garantam a segurana dos cidados de uma dada sociedade.

Do ponto de vista etimolgico, ameaa deriva da palavra latina minacia. Pode significar: 1) palavra ou gesto intimidativo; 2) promessa de castigo ou malefcio; 3) Prenncio ou indcio de coisa desagradvel ou temvel, de desgraa, de doena. Em todos os casos algo que indica, que mostra, que anuncia ou prenuncia um dano, uma desgraa. No a prpria desgraa ou dano, mas seu anncio, seu indicativo, seu sinal. 102
99

SAINT-PIERRE, Hctor Luis. Reconceitualizando Novas Ameaas: da subjetividade da percepo segurana cooperativa. IN: MATHIAS, S. K.; SOARES, S. A. (orgs). Novas Ameaas: Dimenses e Perpectivas: desafios para a cooperao em defesa entre Brasil e Argentina. So Paulo: Sicurezza, 2003. p.24 100 WOLFERS, Arnold. National Security as an Ambiguos Symbol. IN: WOLFERS, Arnold. Discord and Collaboration. Essays on International Politics. Baltimore: John Hopkins University PRESS, 1962. p. 150 101 ibdem

116

Dito isso, inferimos que a ameaa um conceito subjetivo, na medida que depende da percepo dos atores. Durante a Guerra Fria, as ameaas referiam-se aos avanos e ganhos dos blocos, ou seja, o

desenvolvimento tecnolgico e blico, a conquista de novos Estados satlites e as alianas militares figuravam como as principais ameaas que interferiam na segurana internacional. Aqui, a concepo de segurana internacional relacionase a certas premissas clssicas, a saber: a ameaa externa aos Estados e questes inerentes a ele alm da articulao entre auto-suficincia defensiva com dissuaso e equilbrio de poder. Com o fim deste perodo, as ameaas fundantes do sistema internacional deram lugar a uma srie de outros fenmenos que passam, ento, a serem percebidos enquanto ameaa.

Nos ltimos tempos, emprega-se a expresso novas ameaas para designar uma srie de fenmenos mais ou menos recentes, que trariam desafios ou problemas novos para a segurana dos Estados, das sociedades que os constituem e/ou dos indivduos que nelas habitam. 103

Deve-se ressaltar, no entanto, que estes temas ocorrem, muitas vezes, (...) fora do campo da segurana como esta concebida, a partir

102

SAINT-PIERRE, Hctor Luis. Reconceitualizando Novas Ameaas: da subjetividade da percepo segurana cooperativa. IN: MATHIAS, S. K.; SOARES, S. A. (orgs). Novas Ameaas: Dimenses e Perpectivas: desafios para a cooperao em defesa entre Brasil e Argentina. So Paulo: Sicurezza, 2003. p.25 103 LOPEZ, Ernesto. Nova Problemtica de Segurana e Novas Ameaas. IN: MATHIAS, S. K.; SOARES, S. A. (orgs). Novas Ameaas: Dimenses e Perpectivas: desafios para a cooperao em defesa entre Brasil e Argentina. So Paulo: Sicurezza, 2003. p.59

117

das

abordagens

convencionais.104Dentre

estes

temas,

destacamos

subdesenvolvimento, a pobreza, as migraes internacionais, o meio ambiente e a sade pblica. Conforme possvel constatar, muitas dessas temticas, entretanto, no so literalmente novas, sua novidade reside na percepo destes temas como ameaas pelos atores.

Um trao curioso da situao atual que muitas das ameaas enumeradas no so novas. Como se explica esta evidente contradio? (...) a novidade reside, no tanto na sua natureza intrnseca para dize-lo desse modo complicado mas de uma mudana do contexto internacional de segurana. As mudanas neste plano produzem, simultaneamente, a reciclagem de velhos problemas e a apario de outros propriamente novos. 105

Desta forma, dados o fim da Guerra Fria e o surgimento dessas novas ameaas, buscou-se uma abertura da concepo de segurana, que abarca dentre outras coisas, a segurana do indivduo. Tomando-se esta perspectiva como referncia, entendemos que o relatrio da chamada Comisso Palme retrata essa mudana na percepo das Naes Unidas. 106 Dito relatrio foi

104

Ibdem

105 106

Idem p.60 No poderamos deixar de mencionar, entretanto, o ltimo documento divulgado pela organizao em 2004 e que trata explicitamente das novas ameaas, enumerando cada uma delas e analisando as melhores formas de combate-las. Trata-se do Um Mundo mais seguro: a responsabilidade que compartilhamos. Dentre os temas apresentados no documento, destacamos a pobreza, a disseminao de doenas contagiosas, ameaas biolgicas e nucleares, o crime organizado internacional, os conflitos intra-estatais, alm do terrorismo. Entendemos que o presente documento seja de suma importncia para o entendimento da situao internacional atual, todavia para os fins desse captulo que trata de um perodo anterior, e o qual busca analisar o momento inicial em que houve uma maior abertura para temtica da segurana, uma anlise mais pormenorizada do mesmo no se faz necessria. Este documento encontra-se disponvel no site: http://www.un.org/secureworld/report2.pdf . ltimo acesso em: 08/11/2007.

118

elaborado entre 1980 e 1982, portanto antes que se pudesse prever o fim da Guerra Fria.107 O objetivo central deste relatrio era conter a corrida armamentista, atravs de polticas de desarmamento e aproximao entre as partes. Para tanto, a situao em curso foi analisada e como resultado formulouse o relatrio supracitado que encerrava em seu contedo tanto recomendaes como propostas. Contudo, o que mais chama a ateno a multidimensionalidade da segurana de que trata o relatrio. Alm da questo militar, a sade, o bemestar econmico e os princpios e ideais de um povo figuram como pressupostos de segurana. Ademais, o relatrio destaca a permeabilidade das fronteiras, a interdependncia na economia, nas comunicaes e nas aspiraes humanas, bem como a cooperao e a segurana comum. Uma vez definido este contexto, o relatrio destaca que os meios tradicionais para alcanar a segurana tornaram-se obsoletos e a mesma no pode, portanto, ser conquistada unilateralmente. Nos planos econmico, cultural e poltico e mais importante militar, vivemos em um mundo cada vez mais interdependente. No possvel obter a segurana de uma nao em prejuzo das demais.108

107

ORGANIZO DAS NAES UNIDAS. Estudios sobre los conceptos y seguridad, A/40/553, 1985. 108 Idem. p.86

119

Esta colocao explicita o carter relativo da segurana, que tem como sujeito uma variedade de atores que no somente os Estados e explicita a inter-relao entre segurana nacional e internacional109. Apesar das caractersticas inovadoras do referido relatrio, foi somente com o Uma Agenda para a Paz 110, j citado neste trabalho, que a organizao formula novas formas de ao no campo da paz e segurana internacionais.

Entramos, no nvel mundial, em uma era de transio caracterizada por tendncias singularmente contraditrias. H associaes regionais e continentais de Estados que elaboram mecanismos para fortalecer a cooperao e suavizar algumas das caractersticas contenciosas das rivalidades causadas pelas consideraes acerca da soberania e do nacionalismo. Se desfazem as fronteiras nacionais ante ao avano das comunicaes e do comrcio mundial, assim como por obra das decises dos Estados de ceder a certas prerrogativas soberanas a associaes polticas comuns de maior envergadura. No obstante, ao mesmo tempo, aparecem novas e violentas declaraes de nacionalismo e soberania, e a coeso dos Estados se v ameaada por brutais lutas tnicas, religiosas, sociais, culturais, lingsticas. Atentam contra a paz social seja atravs de novas afirmaes de discriminao e excluso seja por atos de terrorismo que tm por objetivo minar o processo evolutivo e as transformaes por meios democrticos.111

109

Esta relao dos mbitos interno e externo refere-se indivisibilidade da segurana, que no pode ser divisvel tanto em suas diversas dimenses econmicas, sociais e polticas, como nos mbitos interno e internacional. 110 A ntegra do documento pode ser encontrada em: http://www.un.org/Docs/SG/agpeace.html. Acesso em 5 de junho de 2007. 111 ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS. An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peace-Keeping, Report of the Secretary-General pursuant to the statement adopted by the Summit meeting of the Security Council. Nova York: United Nations, 1992. p.3.Disponvel em: http://www.un.org/Docs/SG/agpeace.html. Acesso em 10 de agosto de 2005.

120

Este

documento,

seguido

do

tambm

mencionado

Suplemento de uma Agenda para a Paz112 define as chamadas operaes multidimensionais da ONU ou de segunda gerao como tambm as convencionou chamar. Estas operaes explicitam as transformaes do Sistema Internacional e a abertura do conceito de segurana na medida que incorpora novas funes s tradicionais misses de manuteno da paz, como o monitoramento de eleies, a assistncia humanitria e a reconstruo de Estados, de modo a atender as novas necessidades. Alm destes dois documentos j em 2000, a organizao lana um terceiro documento, o Informe Brahimi113, a fim de melhorar ainda mais sua capacidade de resposta s novas ameaas do Sistema Internacional.

As Naes Unidas foram fundadas, como se declara na Carta, para preservar as geraes vindouras do flagelo da guerra. Esta a funo mais importante da Organizao e, em considervel medida, o critrio de julgamento pelos povos a cujo servio ela se dedica. No ltimo decnio, em reiteradas oportunidades, as Naes Unidas no estiveram a altura deste desafio, nem podem estar hoje em dia. Sem o renovado compromisso dos Estados membros, uma mudana institucional significativa e um maior apoio financeiro, as Naes Unidas no podero executar as tarefas crticas de manuteno e consolidao da paz que os Estados membros a ela incumbem nos meses e anos vindouros. H muitas tarefas que no deveriam ser incumbidas s foras de manuteno da paz das Naes Unidas e muitos lugares onde as mesmas no deveriam ir. Todavia, quando as Naes Unidas enviam suas foras para defender a paz, devem estar preparadas
112

A ntegra deste documento pode ser encontrada em: http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N95/080/95/PDF/N9508095.pdf?OpenElement. Acesso em 6 de junho de 2007 113 ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS. El Informe Del Secretario General relativo a la aplicacin informe del Grupo sobre las Operaciones de Paz de Naciones Unidas. http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N00/700/15/PDF/N0070015.pdf?OpenElement . Acesso em 5 de outubro de 2007.

121

para fazer frente s foras da guerra e violncia que ainda persistem, com a capacidade e a determinao necessrias para vencer-las.114

Conforme

percebemos,

documento

faz

aluso

aos

problemas enfrentados pela organizao nas operaes de paz estabelecidas at ento. Passado o entusiasmo dos primeiros anos da dcada de 90, a organizao volta-se para a anlise das prticas atuais buscando uma maior cooperao tanto operacional como institucional com os Estados membros e outras organizaes. Algumas das recomendaes deste documento so:
(...) uma mudana na doutrina do uso da polcia civil e os aspectos conexos do imprio da lei nas operaes de paz em que se insiste no enfoque promoo do imprio da lei e o respeito aos direitos humanos e na necessidade de ajudar as comunidades que saem de um conflito a conseguir a reconciliao nacional; a incorporao de programas de desarme, desmobilizao e reintegrao no oramento das operaes de paz complexas desde a primeira etapa; flexibilidade para que os chefes das operaes de paz das Naes Unidas possam financiar projetos de efeito rpido que melhorem efetivamente as condies de vida da populao da zona da misso; e uma melhor integrao da assistncia eleitoral em uma estratgia mais ampla de apoio s instituies de governo. 115
114

Ibdem. Do original: Las Naciones Unidas fueron fundadas, como se declara en la Carta, para preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra. Tal es la funcin ms importante de la Organizacin y, en considerable medida, el criterio con que la juzgan los pueblos a cuyo servicio est dedicada. En el ltimo decenio, en reiteradas oportunidades, las Naciones Unidas no han estado a la altura de este desafo, ni pueden estarlo hoy en da. Sin un compromiso renovado de los Estados Miembros, un cambio institucional significativo y un mayor apoyo financiero, las Naciones Unidas no podrn ejecutar las tareas crticas de mantenimiento y consolidacin de la paz que los Estados Miembros les asignen en los meses y aos venideros. Hay muchas tareas que no deberan encomendarse a las fuerzas de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas y muchos lugares adonde no deberan ir. Pero cuando las Naciones Unidas envan sus fuerzas para defender la paz, deben estar preparadas para hacer frente a las fuerzas de la guerra y la violencia que an persistan con la capacidad y la determinacin necesarias para vencerlas. 115 Ibdem. Do original: un cambio en la doctrina del uso de la polica civil y los aspectos conexos del imperio de la ley en las operaciones de paz en que se insiste en un enfoque de equipo en la promocin del imperio de la ley y el respeto de los derechos humanos y en la necesidad de ayudar a las comunidades que salen de un conflicto a lograr la reconciliacin nacional; la incorporacin de los programas de desarme, desmovilizacin y reintegracin en los presupuestos de las operaciones de paz complejas desde la primera etapa; flexibilidad para que los jefes de las

122

Tais recomendaes fazem aluso aos novos desafios encontrados nas operaes de paz estabelecidas no perodo posterior Guerra Fria, as quais ocorrem principalmente internamente aos Estados, exigindo novas capacidades, bem como diferentes estratgias de ao. Dentre os aspectos

supracitados, para os fins desse estudo, destacamos o enfoque ao imprio da lei, ou estado de direito, e o respeito aos direitos humanos, marcadamente presentes nos objetivos das intervenes humanitrias ento estabelecidas. Estes elementos ressaltam a principal idia levantada no primeiro tpico deste captulo, ou seja, a existncia de uma concepo preliminar acerca de como deve ser o tratamento a estes Estados. As intervenes at ento estabelecidas sempre tiveram como objetivo o retorno a uma condio considerada normal. Uma vez mais, embora atravs de meios mais abrangentes, a ao coordenada da comunidade internacional em prol das populaes residentes nestes locais enfatiza o mesmo sistema de Estados concebido h sculos atrs. A incluso de novos temas, embora tenha significado a abertura da noo tradicional de segurana, possibilitou apenas que questes internas tivessem tratamento internacional, no abordando o tema em sua totalidade, ou seja na real raiz do problema que justamente o surgimento de uma ordem interestatal diferente da anterior -

operaciones de paz de las Naciones Unidas puedan financiar proyectos de efecto rpido que mejoren efectivamente las condiciones de la vida de la poblacin de la zona de la misin; y una mejor integracin de la asistencia electoral en una estrategia ms amplia de apoyo de las instituciones de gobierno.

123

westfaliana -, tanto em seus elementos constitutivos como em suas formas de ao. Dentre estes novos elementos que possibilitaram a

considerao internacional de questes domsticas, enfatizamos o surgimento dos direitos humanos enquanto valores a serem defendidos e tratados em mbito internacional. No caso das intervenes humanitrias acreditamos que a sua universalizao, constitua o principal fator para sua legitimao, uma vez que sua defesa constitui o principal elemento para o estabelecimento destas intervenes.

3.3 Os Direitos Humanos e as Intervenes Humanitrias

A percepo internacional de que as crises humanitrias representam ameaa paz e a segurana internacional gerou uma srie de transformaes conceituais e prticas nas relaes internacionais. Essas transformaes foram possveis porque por um lado, as normas passaram a valorizar os direitos humanos e a flexibilizar o dever de no-interveno, e por outro lado, as demandas geradas pela emergncia de conflitos internos prolongados, genocdios, limpeza tnica e crescimento do nmero de refugiados criaram uma urgncia em agir. A convergncia desses dois fatores criou o ambiente propcio para que a interveno humanitria ganhasse a agenda internacional do novo milnio.116

Nas palavras de Bobbio, clebre jurista holands, o sculo XX se constituiu na chamada Era dos Direitos em razo do aparecimento e positivao dos direitos do homem no plano mundial. Ou seja os direitos do
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RODRIGUES, Simone Martins. Interveno Humanitria. Perspectivas tericas e Normativas. IN: BRIGAGO, C.; PROENA JR., D (orgs). Panorama Brasileiro de Paz e Segurana. Rio de Janeiro, ed. Hucitec, 2004. p.281

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homem deixam de se referir a este ou aquele cidado de um Estado particular para se referir a cidados mundiais. 117 Esse processo teve incio na Idade Moderna com as guerras de religio, atravs das quais se afirma o direito de resistncia opresso que pressupe um direito ainda mais substancial, o direito a gozar de algumas liberdades fundamentais.118

(...) a afirmao dos direitos do homem deriva de uma radical inverso de perspectiva, caracterstica da formao do Estado moderno, na representao da relao poltica, ou seja, na relao Estado/cidado ou soberano/sditos: relao que encarada, cada vez mais, do ponto de vista dos direitos dos cidado e no mais sditos, e no do ponto de vista dos direitos do soberano, em correspondncia com a viso individualista da sociedade, segundo a qual, para compreender a sociedade, preciso partir de baixo, ou seja dos indivduos que a compem, em oposio concepo orgnica tradicional, segundo a qual a sociedade como um todo vem antes dos indivduos. 119

O ponto de partida dessa perspectiva a Declarao dos Direitos do Homem de 1789 quando da Revoluo Francesa. Em contraposio a outros cdigos tradicionais como a Lei das Doze Tbuas ou os Dez Mandamentos, a Declarao de 1789 estabeleceu direitos e no obrigaes aos indivduos sem que fosse necessrio o consentimento do governante. O processo de consolidao dos direitos humanos teriam para este autor trs fases120:
117 118

BOBBIO, Norberto. Era dos Direitos. Rio de Janeiro:Elsevier, 2004.p.24 O autor considera como fundamentais aqueles direitos que so naturais e no dependem da concesso do soberano.(Ibdem) 119 Ibdem 120 Idem. p.48-50

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1- filosfica: nesta fase as declaraes de direitos nascem como teorias filosficas. 2- Passagem do direito somente pensado para o direito realizado. Os direitos so doravante protegidos (ou seja, so autnticos direitos positivos ou efetivos), mas valem somente no mbito dos Estados que o reconhecem. (...) so direitos do homem enquanto cidados deste ou daquele Estado particular.121 3- Passagem do mbito nacional para o internacional. A Declarao de 1948 inicia essa terceira fase,

(...) na qual a afirmao do direitos , ao mesmo tempo, universal e positiva: universal no sentido de que os destinatrios dos princpios nela contidos no so mais apenas cidados deste ou daquele Estado, mas todos os homens; positiva no sentido de que pe em movimento um processo cujo final os direitos do homem devero ser no mais apenas proclamados ou apenas idealmente reconhecidos, porm efetivamente protegidos at mesmo contra o prprio Estado que o tenha violado.122

Assim, a Declarao de 1948 abriu espao para os indivduos em um espao antes reservado exclusivamente aos Estados e algumas organizaes internacionais. Esta perspectiva do autor advm de uma de suas teses principais defendidas ao longo de todas as suas obras, conforme o prprio autor confessa em introduo a seu livro Era dos Direitos aqui tratado123. Essa

121 122

Idem p.49 Ibdem 123 Idem. p.21

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tese refere-se ao fato de que os direitos naturais (e os principais direitos humanos seriam naturais) so direitos histricos. Embora os direitos humanos sejam fundamentais, eles resultam de um processo histrico, (...)nascidos em certas circunstncias, caracterizadas por lutas em defesa de novas liberdades contra velhos poderes, e nascidos de modo gradual, nem todos de uma vez e nem de uma vez por todas.
124

Os direitos surgiriam ento a partir do aparecimento de certas necessidades e carncias caractersticas de cada poca. A evoluo e o aparecimento dos diferentes direitos do homem seguiram pois esse curso histrico. Da mesma forma, a evoluo do processo de universalizao dos direitos humanos e sua passagem do plano nacional para o internacional seguiu esta trajetria histrica. A idia de que a sociedade internacional responsvel pelo bem estar dos indivduos surge aps a segunda Guerra Mundial com a proliferao dos refugiados e aptridas. O fato destes indivduos no estarem ligados a nenhum Estado de fato motivou a criao de convenes internacionais para tratar do assunto, culminando com a assinatura da Declarao dos Direitos Humanos de 1948 que introduziu uma nova fase no processo de positivao dos direitos humanos internacionalmente.125

124

Idem, p.25 VILLA, Rafael; REIS, Rossana. A securitizao dos direitos humanos no ps guerra fria. I Encontro da Associao Brasileira de Relaes Internacionais (ABRI). Braslia, julho 2007.p.15
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127

A Declarao de 1948 significou, pois o primeiro grande passo dado em direo positivao desses direitos internacionalmente. O fundamento desta afirmao viria da certeza de que a humanidade (ao menos parte dela, ou seja, os 48 Estados inicialmente signatrios) partilha de certos valores comuns que seriam, ento, universais, enquanto algo subjetivamente acolhido pelo universo dos homens126. Apesar disso, a Declarao de 1948 no constituiu um sistema de normas jurdicas obrigatrias devido ausncia do processo de monopolizao da fora a nvel mundial, caracterstico do surgimento do Estado moderno. Essa ausncia resulta da proteo de certos princpios tradicionais de origem westfaliana, notadamente a soberania e o princpio de no interveno. Apesar disso e embora no tenha instaurado mecanismos jurdicos de controle, a Declarao enumera uma srie de direitos civis, polticos, sociais, econmicos e culturais dos indivduos, tendo grande valor programtico para o estabelecimento dos Pactos e Convenes subseqentes.
Desde a dcada de 50 observamos uma macia codificao

dos direitos humanos que pouco a pouco saem da rbita do direito consuetudinrio para fazerem parte de tratados e convenes internacionais. Concomitantemente a este processo, observamos tambm a criao de sistemas de proteo aos direitos humanos de alcance universal e regional e o estabelecimento de tribunais penais internacionais, tornando possvel a apelao

126

Idem, p.48

128

direta de cidados contra a violao de seus direitos em seus respectivos Estados. Em 1966, foram aprovados os Pactos de direitos Civis e Polticos e o de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Alm destes, diversas Convenes tambm foram assinadas. Para citar algumas: a Conveno para Sano e Preveno e Sano do Delito de Genocdio j em 1948, a Conveno Internacional sobre Eliminao de todas as formas de Discriminao racial em 1965, a Conveno Internacional sobre Eliminao de todas as formas de Discriminao contra a mulher em 1981, a Conveno Internacional sobre a Tortura e outras formas de Crueldade em 1987 e a Conveno dos Direitos das Crianas em 1989. Neste contexto, os sistemas regionais tambm evoluram para a proteo dos direitos humanos, no caso da Europa em 1950, da Amrica em 1965 e finalmente da frica em 1981. Em todos esses casos, foram elencados direitos individuais a serem protegidos e respeitados pelos Estados, alm de preverem, tambm certos mecanismos para que se cumpram as obrigaes dos Estados signatrios. Conforme podemos perceber a partir dessa breve explanao, os direitos humanos foram se configurando como importante valor a ser defendido pelos Estados e organizaes internacionais. Sabemos, todavia, que a diversidade cultural, econmica e poltica da comunidade internacional trazem implicaes para o consenso em torno de quais direitos so mais relevantes, bem como do

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significado dos direitos humanos e a melhor forma de preserva-lo. No entanto, a grande adeso dos Estados a esses instrumentos jurdicos mostra que h um consenso mnimo dispensado aos indivduos em geral127. Este consenso, porm, no suficiente para a efetivao de prticas que visem o fim da violao a estes direitos, muitas vezes, como bem sabido, as prerrogativas ligadas aos interesses particulares dos Estados influenciam na tomada de medidas mais efetivas para a devida proteo deste bem universal. Entretanto, destacamos aqui a grande importncia destes cdigos para a formao de um arcabouo ideolgico que tem contribudo para o respaldo s intervenes humanitrias contemporneas.128 Estas intervenes, ocorridas a partir da dcada de 90, apresentam-se como importantes exemplos do uso de uma via coativa para a proteo dos direitos humanos. A nosso ver, isso decorre do fato de que os direitos humanos passam a figurar pela primeira vez no rgo executivo da Organizao das Naes Unidas, o Conselho de Segurana. Tradicionalmente, os organismos internacionais possuem em relao ao Estado uma vis directiva (via diretiva) e no uma vis coactiva (via coativa). Para que a vis directiva alcance seu fim so necessrias duas condies: 1- quem a exerce deve ter autoridade e incutir respeito; 2- aquele sobre o qual ela

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RODRIGUES, Simone Martins. Interveno Humanitria. Perspectivas tericas e Normativas. IN: BRIGAGO, C.; PROENA JR., D (orgs). Panorama Brasileiro de Paz e Segurana. Rio de Janeiro, ed. Hucitec, 2004. p. 287 128 Ibdem

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se exerce deve ter uma disposio genrica a considerar como vlidos no s os argumentos da fora, mas tambm os da razo.129 No caso da ONU, existe a vis coactiva, institucionalizada pelo Conselho de Segurana. No entanto, essa via era pouco utilizada e mesmo quando autorizada dependia do consentimento dos pases envolvidos. As intervenes humanitrias so empregadas sem que este consentimento seja obtido, e mediante a graves violaes dos direitos humanos, que passam a ser considerados como fator de ruptura da paz e segurana internacionais no mbito do Conselho de Segurana e portanto, motivo para que a fora seja utilizada. Este consenso no mbito do Conselho transformou

substancialmente a relao entre a poltica interna e a externa, uma vez que a legitimidade do poder dos Estados na ordem internacional relacionava-se tambm ao respeito aos direitos humanos. O fortalecimento do regime internacional dos direitos humanos alterou, de certa forma, a relao entre os direitos humanos e a soberania que passa a ser relativizada frente s violaes dos direitos humanos.130 Intervenes humanitrias levantam questes morais e ticas que no figuravam nas relaes internacionais nos sculos anteriores. exceo de temas como pirataria e trfico de escravos durante o sculo XIX131 e do direito dos sditos estrangeiros132 j no sculo XX, questes morais e inerentes ao
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BOBBIO, Norberto. A Era dos direitos. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004. .p.58 VILLA, Rafael; REIS, Rossana. A securitizao dos direitos humanos no ps guerra fria. I Encontro da Associao Brasileira de Relaes Internacionais (ABRI). Braslia, julho 2007.p.16 131 BROWNLIE, Ian. The expansion of International Society: the consequences of the law of Nations. IN: WATSON, A.; BULL, Heddley. The expansion of the international society. Oxford:Oxford University Press, 1985. p.359 132 O direito dos sditos estrangeiros refere-se ao direito de um Estado de intervir em outro para garantir a segurana de seus nacionais residentes neste pas. Foi utilizado diversas vezes pelas
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131

indivduo no eram tratadas nas relaes entre Estados e permaneciam sob responsabilidade exclusiva dos governantes de cada Estado. As intervenes iniciadas na dcada de 90, embora tenham sido aprovadas sem unanimidade, obtiveram um consenso mnimo para sua autorizao e desde ento, os direitos humanos puderam ser considerados motivo de ruptura da paz e segurana internacional, argumento este que figura no captulo VII como plausvel para a utilizao de todos os meios necessrios, inclusive a fora para que se faa prevalecer seu respeito. Dito isso, percebemos, pois que os direitos humanos so um importante valor que tem alcance universal e que, embora tangvel a dissensos quando de sua defesa pelo instituto da fora nas prerrogativas do Conselho, tem se consolidado como importante fator para a autorizao de uma interveno humanitria. Esta se representa pela intercesso entre preocupaes de cunho tico e clculos polticos e da decorre a ausncia de um consenso mais amplo relativamente a sua instaurao. Ou seja, as preocupaes relativamente aos indivduos de uma dada sociedade so contrapostas a meios polticos e militares a serem adotados pelos Estados. Este embate carece, muitas vezes do apoio dos governos nacionais, mas possibilitou a abertura do debate em torno do tema e abriu precedentes para a legitimidade destas aes. Neste sentido percebemos a contraposio entre os direitos dos Estados e dos indivduos que se considerados segundo as abordagens
potncias europias quanto da interveno das mesmas no imprio Otomano. (RODRIGUES, 2004, p. 282)

132

clssicas do realismo so excludentes entre si. O princpio de no interveno presente no artigo segundo da Carta das Naes Unidas constantemente aclamado na defesa da soberania destes Estados, cenrio de graves violaes de direitos humanos. Mas contrapondo-se a essa perspectiva h tambm importantes princpios que tendem a ser cada vez mais considerados, como o direito inerente de todos os seres humanos a uma vida saudvel e economicamente vivel. Sabemos que o debate em torno deste tema extenso e que no h consideraes conclusivas acerca da legitimidade das prticas humanitrias. Tambm aqui no postulamos inocentemente a ausncia de interesses particulares nas aes ditas humanitrias por parte dos Estados interventores, no entanto, mostrou-se, atravs da leitura destes captulos que alguns fatores impulsionaram a incidncia das intervenes. Esta incidncia, embora no tenha contado com a unanimidade, inseriu o tema na agenda internacional. O tema das intervenes humanitrias permeado por dissensos tanto em termos prticos como conceituais, o que se reflete na falta de clareza com que os mandatos das misses, que intentam lograr efetiva ajuda humanitria em conflitos civis, so autorizados. Assim, observamos que no h uma definio consensual sobre este conceito, permitindo muitas vezes o uso incorreto do termo para situaes que se configuram mais como intervenes militares do que humanitrias. Por outro lado, dentre os acadmicos da rea na h

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concluses definitivas acerca da legitimidade de tal ao nem relativamente aos fatores a serem considerados quando de sua autorizao. Apesar disso, observamos que h alguns elementos que motivaram a autorizao, ainda que limitada, das intervenes pelas Naes Unidas, e esses fatores foram aqui apresentados detalhadamente permitindo-nos concluir que as caractersticas do Sistema Internacional, no incio da dcada de 90, confluram para um cenrio que permitiu a entrada de um tema diverso em um sistema antes dominado por premissas basicamente realistas.133 Neste contexto observamos que as intervenes humanitrias agora nas prerrogativas do Conselho de Segurana configuram como fator de ruptura da paz e segurana internacionais, sendo importante questo a ser tratada nos diversos foros multilaterais existentes, como organizaes regionais, foros inter-estatais e organizaes no governamentais.

133

No somente estes temas seno outros j exaustivamente descritos ao longo deste captulo

134

Captulo 4: Anlises tericas das intervenes humanitrias

Ao dirigir-me Assemblia Geral no passado ms de setembro aclamei os Estados membros que trabalhassem na busca de polticas mais eficazes para deter os assassinatos em massa e as violaes atrozes aos direitos humanos. Apesar de ter destacado que toda interveno abarcava uma ampla gama de medidas, desde a diplomacia ao armada, esta ltima opo foi a que gerou maior controvrsia no debate que sobreveio posteriormente. Alguns crticos preocupavam-se que o conceito de interveno humanitria pudesse encobrir a ingerncia gratuita no assuntos internos de Estados soberanos. Outros temiam que ocasionasse aes mal intencionadas contra governos visando, o desrespeito aos direitos humanos por este governo, justificando, assim a interveno externa. Outros assinalaram que a prtica da interveno raras vezes era coerente, devido a suas dificuldades intrnsecas, a seu custo e ao que se entendia como interesses nacionais, alm do fato de que os Estados fracos teriam muito mais probabilidades de serem objeto de uma interveno que os Estados fortes. Reconheo tanto a validez como a importncia destes argumentos. Aceito tambm que os princpios de soberania e no ingerncia oferecem uma proteo fundamental aos Estados pequenos e fracos. Mas pergunto aos crticos: Se a interveno humanitria , na realidade, um ataque inaceitvel soberania, como deveramos responder a situao como as de Ruanda e Srebrenica, e s violaes graves e sistemticas dos direitos humanos que transgridem todos os princpios de nossa humanidade comum? Ns enfrentamos um autntico dilema. Poucos estaro em desacordo em que tanto a defesa da humanidade como a defesa da soberania so princpios que

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merecem apoio. Desgraadamente no nos aclara qual destes princpios devem prevalecer quando h um conflito. A interveno humanitria uma questo delicada, repleta de dificuldades polticas e sem solues fceis. Mas sem dvida no h nenhum princpio jurdico nem sequer a soberania que possa ser evocado para proteger os autores de crimes contra a humanidade. Nos locais onde se cometem tais crimes, uma vez esgotados os intentos de por fim s violaes atravs de meios pacficos, o Conselho de Segurana tem o dever moral de atuar em nome da comunidade internacional. O fato de que no podemos proteger os seres humanos em todas as partes no justifica que faamos nada quando podemos fazer. A interveno armada deve continuar a ser sempre o ltimo recurso, mas frente aos assassinatos em massa uma opo que no se pode rechaar.134

Como epgrafe para o derradeiro captulo desta obra escolhemos a citao acima, retirada de um informe do Secretrio Geral Kofi Annan , intitulado Ns os povos: a funo das Naes Unidas no Sculo XXI . Embora extensa, sua importncia reside em que busca redefinir as funes da organizao diante das novas questes enfrentadas em mbito internacional. A parte destacada refere-se ao item O dilema da interveno e resume em seu contedo as principais questes que dificultam as deliberaes sobre o tema das intervenes humanitrias. Destacamos ento a tentativa de amenizar as crticas referentes ao estabelecimento dessas intervenes e que vai ao encontro de certos princpios considerados essenciais para a proteo de Estados fracos, como o respeito a soberania e a no-interveno. Essas crticas versam, principalmente sobre a possibilidade de que a autorizao e a legitimao de tais
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ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS. Ns os povos: a funo das Naes Unidas no Sculo XXI. Disponvel em: www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/derhum/cont/44/pr/pr27.pdf . ltimo acesso em 07 de janeiro de 2008. p.37-38

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intervenes pelo estatuto da ONU provoque o uso indevido deste direito por Estados que visam a realizao de interesses particulares e no o fim do sofrimento dessas populaes. A preocupao do Secretrio Geral, por sua vez, foca-se na identidade humana comum dos indivduos do planeta e na necessidade de que algo seja feito em prol daqueles que esto sofrendo contnuas e massivas violaes dos direitos humanos. Conforme percebemos, pois, este tema permeado por valores opostos entre si, o realismo, marcado pela realizao de interesses egostas pelas unidades do sistema, e a subjetividade, um fator at ento pouco considerado nas relaes internacionais e que destaca o mais importante direito de cada ser humano, qual seja, o direito a vida. Sem a pretenso de chegar a uma concluso definitiva acerca da necessidade de se estabelecer instrumentos que legalizem as intervenes humanitrias, procuramos aqui elucidar os principais pontos inerentes a elas e com isso permitir que o leitor chegue a suas prprias concluses.

4.1 Entendendo o conceito de intervenes humanitrias

As

origens

das

chamadas

intervenes

humanitrias

remontam idia de estrangeiros intervindo em um determinado territrio com o objetivo de ajudar uma dada populao civil a ter suas necessidades bsicas supridas. As primeiras aes que foram chamadas de intervenes humanitrias

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foram aquelas implementadas por certos Estados fortes, em territrio de terceiros buscando a defesa de seus prprios cidados, residentes neste pas, de alguma ameaa externa, calamidade ou desastre natural. O argumento baseava-se nos direitos civis e polticos, na medida em que o pais interventor proclamava a defesa de seus cidados sob o argumento da m administrao e governana do chefe de Estado do pas

anfitrio. Estas intervenes, baseadas no direito dos sditos estrangeiros foram consideradas as primeiras intervenes humanitrias, e afastam-se conceitual e empiricamente das atuais intervenes de cunho humanitrio.135 Vejamos porque. Atualmente, por interveno entende-se o ato internacional de um Estado ou grupo de Estados ou ainda uma agncia internacional exercendo uma autoridade em algo que considerado,

normalmente, polticas e prticas internas a outro Estado ou grupos de Estado. 136 Desta definio inferimos que crucial que o Estado alvo no consinta a interveno. Alguns autores como Stanley Hoffman137 defendem que a permisso no um dado importante para a definio, uma vez que em algumas ocasies, o consenso acerca da interveno pode ser facilmente manipulado pelo governante do Estado anfitrio, ou ainda, a mesma populao que foi inicialmente
135

Alguns exemplos destas intervenes foram as constantes intervenes das potncias europias nos imprios Chins e Otomano, alm de das intervenes dos Estados Unidos na Amrica Latina. (RODRIGUES, 2000. p.65) 136 COADY, C. A . J. The Ethics of Armed Humanitarian Intervention. Peaceworks, n 45, 2002. p.3 137 Ibdem

138

a favor desta interveno, pode mudar de idia depois de seu estabelecimento, transformando o consentimento inicial em ressentimento e posterior hostilidade. De qualquer forma o termo interveno tem uma conotao negativa uma vez que pode aludir ao uso da fora no caso de uma operao militar, mas em todos os casos ela impacta diretamente na soberania do Estado que sofre a interveno. O termo humanitrio, por sua vez, traz uma idia

essencialmente positiva e refere-se ao motivo primordial para a interveno, constituindo-se, pois, em um fim a ser alcanado por meio deste ato. Assim, o humanitrio usado para distinguir aquelas intervenes que tm como objetivo o resgate dos civis do mal que est sendo feito ou est para ser feito a eles pelas autoridades do Estado responsveis pela sua proteo. Este mal no necessariamente feito pelas autoridades mas estas podem ser omissas ou no dar conta de sua proteo, que seu dever. neste ponto que encontramos a principal diferena relativamente quelas que foram consideradas as primeiras intervenes humanitrias. Aqui a nfase conceitual dada ao fato de que a populao resgatada ou ajudada no pertence nacionalidade do pas interventor, mas ao pas intervindo. Ou seja, atualmente so consideradas como intervenes humanitrias aquelas intervenes que visam auxiliar estrangeiros, do ponto de vista daqueles que intervm, cujos direitos humanos tm sido violados.

139

Embora as

definies deste termo variem bastante, a

conceitualizao dada por Holzgrefe parece-nos ser bastante completa. Assim a interveno humanitria seria:
(...) a ameaa ou o uso da fora atravs das fronteiras de um Estado por outro Estado ou grupo de Estados, que tenha como objetivo a preveno ou o fim de violaes dos direitos humanos fundamentais de indivduos que no sejam seus prprios cidados, sem a permisso do Estado cujo territrio o sujeito da interveno.138

Outra diferena fundamental relativamente s primeiras definies, a nfase dada aos direitos fundamentais, essencialmente o direito a vida. Depreendemos, pois, que a prpria definio de interveno por si s bastante complexa e varia de acordo com os atores e regies consideradas. De acordo com Schoultz, o termo interveno quase sempre relacionado invaso militar em um territrio. No caso especfico de seus estudos que foca as relaes entre Estados Unidos e Amrica Latina, durante o sculo XIX e parte do XX, a interveno era entendida como a invaso militar americana na Amrica Latina, como de fato ocorreu diversas vezes (cerca de quarenta somente no sculo XX). Ele pontua, no entanto, que este tipo de interveno no se apresenta mais como nico, uma vez que os meios utilizados por certos Estados para interferir nos assuntos internos de outros Estados, tm sido mais sutis e vo alm do campo militar.139
138

HOLTZGREFE J. L. The humanitarian Intervention debate. IN: KEOHANE, R. O.; HOLZGREFE, J. L. Humanitarian Intervention: Ethical, Legal, and Political Dilemmas. Cambridge: Cambridge University Press, 2005. p 18. 139 SHOULTZ, Lars. Evolving concepts of intervention: promoting democracy. IN: BOUVIER, Virginia M. The Globalization of US Latin American Relation: Democracy, Intervention, and

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A verso atual mais comum para este autor, coloca a influncia econmica e a promoo da democracia como meios e justificativa primrios destes Estados obrigar os demais e mais fracos a agirem de certa maneira. Assim, s intervenes humanitrias so facultados aqueles direitos considerados mais fundamentais e importantes, e relacionam-se ao sofrimento humano extremo. Como conseqncia, embora os direitos polticos constituam um assunto importante na rea dos direitos humanos, eles no so centrais. Apesar disso, o que observamos que certos atores, em especial os Estados Unidos, apropriam-se da terminologia humanitria para designar aquilo por eles considerado uma grave violao dos direitos humanos. Algumas dessas violaes tm srias conseqncias para a populao civil e constituem de fato um importante fator de sofrimento humano. Em 2003, por exemplo, os Estados Unidos invadiram o Iraque argumentando que seu governo cometia graves violaes dos direitos humanos. O governo ali instaurado detinha o monoplio legtimo da violncia e era capaz de manter a ordem no pas. Aps a interveno anglo-americana o caos instalou-se naquele Estado, e a ONU, acabou se estabelecendo na regio para prover assistncia humanitria quela populao. Todavia, o que pretendemos aqui enfatizar o fato de que, em muitas dessas ocasies nas quais os Estados Unidos, ou qualquer outro Estado, tenha se utilizado dessa concepo, a mesma referia-se a uma situao
Human Rights. Praeger, 2000. p.27-28

141

controlada onde havia um governo constitudo detentor do monoplio legtimo da violncia em um dado territrio e cuja populao tinha suas necessidades bsicas supridas. Esse mal uso de um conceito, provoca graves crticas a estas aes, podendo prejudicar medidas futuras que visem a proteo de fato de uma populao ameaada. Voltando questo das origens das intervenes

humanitrias, faz-se mster destacar aquela relacionada ao incio do direito internacional, com Hugo Grotius (1583-1645) e Emmer de Vattel (1714-1717) e que tm implicaes para o atual mindset acerca destas intervenes. Estes filsofos polticos definiram a idia de existncia de um direito civilizatrio, ou seja, o direito de interferir no territrio alheio para obrigar os brbaros a abdicarem de seus costumes que violam a lei natural.140 Se levarmos essa definio em considerao, a idia civilizatria de um Estado intervindo em outro como guia para traz-lo a luz da sociedade moderna, os receios daqueles contrrios s intervenes procedem. Mais que isso, ao olharmos para a histria, inclusive demasiado recente, percebemos que esse direito civilizatrio j foi usado como motivo para a interveno. Em 1846, por exemplo, o Mxico perdeu mais da metade de seu territrio nacional em uma Guerra contra os Estados Unidos, na qual este ltimo proclamou-se no direito de intervir como Estado guia a fim de liderar seus vizinhos

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RODRIGUES, Simone Martins. Segurana Internacional e Direitos Humanos: a Prtica da Interveno Humanitria no Ps-Guerra Fria. Rio de Janeiro: Renovar, 2000.p.93

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americanos ao caminho correto, protegendo-os de seus governantes corruptos e incapazes. Este comportamento tinha como base o Destino Manifesto, que se constitua na crena de que os Estados Unidos tinham a misso de expandir sua forma de democracia e liberdade. O argumento norte-americano enfatizava o sofrimento dos povos latino-americanos, oprimidos por seus governantes incapazes. Aqui, a idia de interveno humanitria enfatiza o papel civilizatrio desempenhado por certos Estados fortes sobre fracos, especialmente os Estados Unidos. Essa concepo, conforme observamos, est sujeita a crticas e tem sido levantada com freqncia na atualidade para enfatizar o perigo de se legalizar a interveno humanitria, que poder perder seu carter humanitrio restando apenas a interveno militar pura e simples em favor do interesse do Estado interventor. Assim, conforme percebemos, a adoo de uma definio nica e fechada a respeito do que seja interveno humanitria muito difcil, dado que acadmicos bem como outros autores definem o termo de maneira variada. Passemos, ento a analisar empiricamente quais as implicaes das intervenes do ponto de vista do to aclamado principio de soberania, principal regente do sistema internacional westfaliano.

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4.2 A soberania e a no interveno

Os argumentos contrrios autorizao das intervenes humanitrias ressaltam os princpios de soberania e de no interveno nos assuntos internos. Neste sentido, o principio de no interveno aparece como um dever correlato da soberania e necessrio para a manuteno da ordem no sistema, uma vez que impediria, ao menos em termos legais, a interveno de um Estado nos assuntos de outro. importante destacar aqui, no entanto, que essa viso prima pela questo da igualdade soberana entre os Estados, uma vez que h um enfoque legal embutido na noo de soberania. O reconhecimento da soberania de um Estado o coloca em p de igualdade, ao menos em termos legais, aos demais Estados. Este reconhecimento apresenta-se, pois, como fator de proteo dos Estados mais fracos ante ao risco de interveno daqueles mais fortes. A ttulo de exemplificao, podemos mencionar algumas resolues patrocinadas principalmente por pases da Amrica Latina, sia e frica e aprovadas pela Assemblia Geral que condenavam a interveno como violao dos princpios preconizados pela Carta da ONU. As resolues 1815 (XVII sesso), de 1962; 2131 (XX sesso) de 1965; e 2225 (XXI sesso) de 1966 demonstram o interesse destes pases em se proteger da interveno das grandes potncias nas questes consideradas de sua exclusividade. 141
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RODRIGUES, Simone Martins. Segurana Internacional e Direitos Humanos: a Prtica da Interveno Humanitria no Ps Guerra Fria. Braslia: Renovar, 2002.p. 103

144

Em contraposio a esta viso, que conforme destacamos tem estreita relao com a noo de igualdade soberana, encontramos a definio de soberania apresentada por Krasner142 e que utilizada por Keohane143 em seu argumento a favor das intervenes humanitrias. Segundo Krasner,144 alguns pressupostos centrais da noo tradicional de soberania, dentre os quais o reconhecimento de entidades territoriais juridicamente independentes e o prprio princpio de no interveno, so inadequados para resolver os atuais problemas encontrados nos chamados Estados falidos. Conforme analisamos no captulo anterior, estes Estados seriam caracterizados enquanto instituies desprovidas da capacidade de administrao e governana de seu territrio e populao, gerando, muitas vezes, graves crises humanitrias e conflitos civis. Alm disso, as conseqncias de uma governana falida e inadequada poderiam no ser limitadas s fronteiras nacionais dos Estados afetados, gerando conflitos nos pases vizinhos e, portanto, sujeitas a aes enrgicas por parte destes ltimos. Por essa razo principal, o autor defende outras formas de ao a serem incumbidas aos Estados mais poderosos e s organizaes internacionais na soluo deste tipo de problema. Para tanto, ele

142

KRASNER, Stephen D. Sharing Sovereignty: new institutions for collapsed and failing states. International Security. Vol. 29, n.2, p-85-120. 143 KEOHANE, Robert O . Political Authority after intervention: gradation s in sovereignty. IN: KEOHANE, R. O.; HOLTZGREFE, J. L. Humanitarian intervention: ethical, legal and political dilemmas. Cambridge: Cambridge university press, 2004, p. 275-298 144 KRASNER, Stephen D. Sharing Sovereignty: new institutions for collapsed and failing states. International Security. Vol. 29, n.2, p-85

145

trata do conceito convencional de soberania e o divide em trs elementos, para em seguida apresentar sua proposta de ao. Assim, a soberania convencional estaria dotada dos seguintes elementos: a soberania internacional legal, a soberania westfaliana e finalmente a soberania domstica.145 A primeira refere-se ao reconhecimento jurdico de entidades territoriais independentes, que teriam o direito de decidir acerca dos tratados e acordos internacionais dos quais far parte, desta primeira concepo que advm a igualdade legal entre os Estados. A segunda relaciona-se noo tradicional de soberania, na qual se destaca o princpio de no interveno nos assuntos internos de um Estado, cabendo a cada um deles o direito de decidir suas prprias estruturas de autoridade domstica. Por fim, a chamada soberania domstica, refere-se capacidade do Estado para gerir as estruturas domsticas de autoridade. Segundo o autor, este elemento seria responsvel por assegurar uma sociedade pacfica, consciente da necessidade de proteo dos direitos humanos, honrando assim, os compromissos acordados internacionalmente pelo entendimento comum dos Estados. Krasner146 destaca ento que num sistema ideal as trs soberanias suportam-se mutuamente permitindo a boa governana do Estado. Todavia, o que muitas vezes ocorre que certos Estados detm somente os dois primeiros elementos e, na ausncia do terceiro, faz-se necessria interveno estrangeira. Para ele, o respeito s soberanias legal e westfaliana prejudicam uma
145 146

idem, p.87 idem, p.88.

146

boa ao visando a melhoria da soberania domstica, como a soberania compartilhada que defendida como uma excelente sada para estes Estados . A sugesto dada por este autor tende a este caminho, no qual o governo compartilhado e exercido por indivduos de organizaes internacionais, outros Estados ou entidades ad hoc bem como representantes do Estado em questo. Noutros casos a ao mais atrativa seria o estabelecimento de protetorados. Conforme podemos perceber atravs desta breve anlise acerca da concepo de soberania para Krasner, este autor tende a justificar a ao externa dos Estados e organizaes internacionais pela separao dos elementos constituintes da soberania e constatao do rompimento da domstica. Dessa maneira, os Estados que no detm a soberania domstica, cuja governana interna estiver seriamente comprometida, estariam sujeitos a intervenes estrangeiras. Da mesma forma que Krasner, Keohane enfatiza os diferentes aspectos da soberania e a fase posterior interveno, relacionada ao processo de reconstruo poltica e econmica das sociedades afetadas. Assim, este autor147 salienta que a diviso dos elementos da soberania no implica em seu descrdito, muito pelo contrrio, dividindo-a em seus componentes, seria possvel a formao de novos arranjos institucionais adequados s diversas realidades polticas.

147

KEOHANE, Robert O . Political Authority after intervention: gradation s in sovereignty. IN: KEOHANE, R. O.; HOLTZGREFE, J. L. Humanitarian intervention: ethical, legal and political dilemmas. Cambridge: Cambridge university press, 2004, p. 276

147

Neste sentido, para este autor, as intervenes humanitrias so aquelas que criam estruturas polticas nas quais atores externos exercem uma autoridade substancial148. As sociedades alvo destas intervenes seriam caracterizadas pela sua incapacidade em criar regimes bem ordenados por conta do contexto histrico, econmico e social em que se inserem. Nestas sociedades, a tentativa de aplicar a noo tradicional de soberania, qual seja, aquela que determina que o Estado tem a supremacia sobre todas as autoridades no interior de um territrio e mantm sua independncia relativamente autoridade externa, no ataca o cerne do problema, relacionado a m gesto da autoridade domstica. Para a defesa de seu ponto de vista, Keohane empresta de Krasner os diferentes elementos da soberania, acrescendo aos anteriores a chamada soberania interdependente, a qual se relaciona habilidade de um Estado em regular os fluxos atravs de suas fronteiras. Neste sentido, a soberania passa a ser entendida enquanto uma varivel e no uma constante podendo sofrer a interveno externa quando um de seus componentes, em especial a soberania domstica e em alguns casos a interdependente, no controlado pelo Estado de forma apropriada149. Estes dois autores defendem, pois um argumento favorvel interveno intervenes.
148 149

humanitria Conforme

dando

grande

nfase no

no incio

aspecto deste

poltico captulo,

das os

tentamos

mostrar

idem, p. 278. Idem, p.285

148

pressupostos tericos e argumentos acerca das intervenes humanitrias so inmeros e trataremos de mais algum deles neste captulo antes de passarmos s caractersticas destas aes. Outro argumento favorvel interveno humanitria advm da escola liberal. Para elucidarmos esta viso apresentaremos os pressupostos tericos adotados por um de seus expositores, Fernando Tesn.150 Seu argumento baseia-se na filosofia poltica liberal e parte do pressuposto de que o maior propsito dos Estados e governos a proteo e a manuteno dos direitos humanos inerentes a todos os seres humanos. Dessa forma, os governos que no protegem tais direitos minam a nica razo que justifica seu poder poltico, impossibilitando-os, pois, da proteo proveniente do direito internacional.151 Assim, sendo os direitos humanos um direito intrnseco a todos os seres humanos, independentemente de sua histria, cultura ou fronteiras nacionais, existem certas prerrogativas normativas a todos os demais: 1) a obrigao de respeitar tais direitos; 2) a obrigao de promover tais direitos; e, finalmente, 3) a obrigao de resgatar as vtimas da tirania e anarquia em determinadas circunstncias e a um custo razovel para os interventores e intervindos.152

150

TESN, Fernando. The liberal case for humanitarian intervention. KEOHANE, R. O.; HOLZGREFE, J. L. Humanitarian intervention. Ethical, Legal and Political Dilemmas. Oxford: Oxford University Press, 2005. p. 93-129 151 idem, p. 93 152 idem, p.94

149

Nesse sentido, as intervenes humanitrias seriam O uso ou ameaa proporcional da fora militar, assumido por um governo ou aliana liberal, com o objetivo de acabar com a tirania ou anarquia, bem-vindo pelas vtimas e consistente com a doutrina do efeito duplo.153 A doutrina do efeito duplo distingue as conseqncias ruins no intencionadas das intencionadas e, para que uma ao na qual a morte de inocentes seja legtima, so necessrias algumas condies: 1) o ato deve ter boas conseqncias; 2) a inteno do ator deve ser boa, ou seja, ele deve perseguir boas conseqncias e caso haja ms conseqncias elas,

obrigatoriamente no foram intencionadas; 3) as boas aes devem ser maiores que as conseqncias ruins.154 Para justificar seu argumento o autor define ento a soberania enquanto um valor instrumental no intrnseco, o que significa que serve para fins humanos valiosos, e aqueles que o violam no devem ser protegidos por esse princpio. Neste sentido, certas formas de governo, como a tirania e a anarquia, causam o colapso moral da soberania e so regimes polticos passveis de intervenes. Disso, depreendemos que o colapso estatal condio indispensvel para a interveno, no entanto, Tesn pondera que esta situao no suficiente e que a justificativa das intervenes vai alm da forma como
153 154

idem p. 118 Nossa inteno no criticar esta viso somente mostr-la ao leitor. No entanto, devemos destacar que os pontos ressaltados pelo autor no evidenciam como as boas e as ms intenses podem ser testadas e nem quem determina quais aes so boas nem quais so ms, deixando a cargo do leitor esta determinao.

150

governos no liberais devem ser tratados. Para ele, somente Estados fora da lei so vulnerveis s intervenes humanitrias, e os Estados no liberais que possuem um padro mnimo de governabilidade podem ser alvos de agentes de interferncia. De tal anlise o autor pontua as seguintes consideraes: 1) intervenes em Estados legtimos155 so proibidas; 2) a razo para a no interveno no pode jamais ser o respeito soberania do Estado; 3) a concepo liberal de legitimidade estatal guiar o comportamento correto dos interventores, que devem criar e reconstruir instituies e prticas sob as quais a dignidade das pessoas ser preservada.156 Conforme podemos perceber da leitura de seus pressupostos centrais, Tesn pe grande nfase na ideologia e nas formas de governo para justificar as intervenes, havendo, portanto, nfase nos direitos humanos polticos. Embora trate do sofrimento humano, este se relaciona forma como o governo de um dado pas trata seus cidados, havendo pouca nfase na questo humanitria. O principal contra argumento a sua viso advm dos tericos do direito internacional que defendem que o uso da fora de um Estado sobre outro viola um dos pressupostos centrais do sistema legal internacional, decretando o enfraquecimento da ordem internacional interestatal157. Assim, de
155

O autor no deixa claro em seu texto o que exatamente ele entende por Estados legtimos. Por deduo, entendemos que para ele os Estados legtimos so aqueles considerados democrticos e liberais. 156 idem , p.98 157 idem, p.108

151

acordo com este argumento, as intervenes humanitrias minariam o sistema de Estados por duas razes principais: em primeiro lugar, pelo simples ato de intervir que por si s j desrespeita o princpio de soberania que rege o sistema internacional; e em segundo lugar, por conta do precedente que levaria outros Estados a abusarem deste expediente e, conseqentemente, as intervenes humanitrias poderiam ser instrumentalizadas para servir aos interesses particulares de alguns Estados poderosos. Neste sentido, as intervenes humanitrias tenderiam a uma seletividade perniciosa e os critrios para o estabelecimento de uma interveno mudaria conforme os interesses dos Estados na regio afetada, incidindo dramaticamente na pretendida isonomia entre os Estados. Para Tesn, este argumento no pode ter validade uma vez que a tirania e a anarquia podem trazer o caos ao sistema internacional tanto quanto as intervenes. Alm disso, aqueles que defendem esta proposio enfatizam os Estados como nicas unidades relevantes nas relaes

internacionais, dando grande importncia a suas relaes inter-estatais, sem se preocupar com o que acontece internamente a esses Estados. Por fim, ele pontua que aqueles que defendem este ponto de vista parecem ignorar que as instabilidades internas de um Estado certamente tm conseqncias para as estabilidades externas. Existe ainda uma srie de outros argumentos contrrios s intervenes, como aqueles que enfatizam os cidados do Estado interventor que

152

seriam enviados para lutar em uma guerra que, muitas vezes no tem relao com sua prpria histria, ou ainda a legitimidade interna das intervenes, qual seja a aceitao daquela populao da interferncia externa em seu territrio.158 Por fim, destacamos a viso universalista que se coloca a favor das intervenes humanitrias por considerar a existncia de uma tica e um moral nas relaes internacionais, colocando o indivduo em contraposio ao Estado, na medida em que contrape valores tradicionais como a soberania estatal, inerente ao Estado, aos direitos humanos, inerentes ao indivduo. Este debate assume grande importncia ao longo dos anos 90, no entanto, no houve consenso por parte da comunidade internacional quanto legitimidade de tais intervenes. Alm disso, alguns grandes fracassos da ao da ONU, como a Somlia, levaram alguns Estados e a prpria organizao a repensarem aes militares de carter humanitrio.159 Essas experincias mostraram que a utilizao da fora em conflitos internos pode ocasionar efeitos ainda mais danosos para essas sociedades. Assim, passado este primeiro momento no qual o Conselho de Segurana autorizou por vrias vezes o estabelecimento de operaes de imposio da paz, ou seja, aquelas que no contam com o consentimento do pas anfitrio e que prevem o uso da fora, observou-se uma reduo no ritmo dessas aes, que embora estejam ainda

158

idem, p.123 RODRIGUES, Simone Martins. Interveno Humanitria em Conflitos Internos: Desafios e Propostas. Center for Hemispheric Defense Studies (REDES 200): Research and Education in Defense and Security Studies, 7 a 10 de agosto, 2002, Brasilia, Brasil. P.5
159

153

bastante presentes no Sistema Internacional, diminuram relativamente ao incio dos anos 90. Essa reduo e concomitante busca de solues alternativas para a prestao de assistncia humanitria em conflitos civis internos aos Estados, no muda, no entanto, o fato de que houve nos anos 90 uma abertura para o tema das intervenes humanitrias no mbito das Naes Unidas. Essa abertura possibilitou a relativizao, ainda que localizada, de princpios tradicionais como a soberania e a no interveno externa nos assuntos domsticos de um Estado, trazendo uma concepo de segurana que coloca lado a lado questes militares a sociais como a pobreza, o desenvolvimento e as migraes160, como fatores para o rompimento da paz e segurana internacionais. No obstante, lembramos que prevalece ainda o justificado receio de que as intervenes se tornem instrumento para a implementao dos interesses particulares dos Estados mais fortes. Acreditamos que para melhor compreendermos essa questo devemos estudar outro conceito o qual define as condies nas quais estas intervenes podem ser estabelecidas. Esse conceito o de emergncia complexa, que surge na dcada de 90 para caracterizar uma situao de crise humanitria na qual a comunidade internacional deve intervir.

4.3 As emergncias complexas e a necessidade de intervir

160

A autorizao do uso da fora baseada no artigo 42 do captulo VII o qual autoriza a utilizao de todos os meios necessrios para a manuteno da paz e segurana internacional. Neste sentido, as crises humanitrias, acompanhadas de conflitos civis e violaes dos direitos humanos passam a ser consideradas motivos ruptura da paz e segurana internacional.

154

O surgimento deste termo marca as prticas e discursos contemporneos, tratando-se de uma inveno bastante atual no campo humanitrio. Ele empregado em situaes caracterizadas por intensas crises humanitrias nas quais as possibilidades de resposta e auxlio so difceis de serem definidas e posteriormente estabelecidas dada a complexidade destas circunstncias. Neste contexto, o adjetivo complexa parece ser empregado, at certo ponto, como justificativa dos atores ante a dificuldade para conseguirem responder adequadamente a essas emergncias. No obstante, um estudo mais aprofundado acerca deste termo mostra que as emergncias complexas apresentam uma complexidade que reside muito mais na variedade de atores e das respostas do que nas crises em si, evidenciando as divergncias entre aqueles envolvidos no campo humanitrio. Conforme vimos anteriormente, o perodo posterior Guerra Fria foi caracterizado por uma grande ascenso das atividades tidas como humanitrias. O grande indcio a incorporao da fora como meio de realizao ao escopo das suas prerrogativas. No caso da ONU, como tentamos mostrar nos captulos anteriores, o uso da fora regido pelo Conselho de Segurana, principal rgo executivo da organizao. Isso denota que a questo humanitria atingiu status privilegiado, constituindo-se como elemento de ruptura da paz e segurana internacionais. Alm disso, outro indicativo desse novo status a criao de rgos que visam facilitar a entrega do auxlio humanitrio. Neste caso,

155

descrevemos no segundo captulo as aes do OCHA que evidenciam a idia aqui defendida. Concomitantemente a esse processo, observamos o

surgimento de situaes inusitadas com a fragmentao, desintegrao e formao de novos Estados, conflitos internos e internacionais que geram imensas crises humanitrias e desafiam a prtica tradicional do auxlio humanitrio. Este novo cenrio traz desafios tambm do ponto de vista terico-conceitual. Dada a nova natureza dos conflitos, diversos tericos passam a estudar a questo e procuram formular paradigmas para analisar estes fenmenos. neste contexto que so introduzidas novas terminologias humanitrias como o humanitarismo militar, a militarizao da ajuda, dentre outros. Estes termos acabam por gerar uma confuso ainda maior em torno da questo humanitria, suas normas e estratgias de interveno.161 Da mesma forma, o termo emergncia complexa se insere neste contexto marcado pela falta de clareza e incerteza. A anlise dos documentos da ONU mostra que o uso deste termo tornou-se cada vez mais constante, e refere-se s situaes que requerem a interveno da comunidade internacional para a sua soluo. Apesar disso, no foi encontrada uma definio nica que expressasse quais caractersticas eram condicionantes para a autorizao de uma interveno, evidenciando, assim, que seu uso reflete o contexto especfico em que esto inseridas, bem como os atores nelas envolvidos.
161

VOUTIRA, E. The Language of Complex Emergencies and Idioms of Intervention. Invited Paper presented at the International Conference on Complex Humanitarian Emergencies, World Institute of Development Economics (WIDER), Helsinki 1-4/09/1996. p.6

156

A primeira definio das Naes Unidas data de 1994, e foi formulada a partir do Departamento de Assuntos Humanitrios, que como vimos, tinha como mandato a coordenao do auxlio humanitrio, e foi substitudo pelo OCHA. Assim, o rgo define as emergncias complexas como:

Uma crise humanitria em um pas, regio ou sociedade onde h total ou considervel quebra da autoridade resultante de conflito interno ou externo, e que requer uma resposta internacional que vai alm do mandato ou capacidade de qualquer agncia em isolado e/ ou programa da ONU j implementado no pas. 162

principal

trao

que

caracteriza

esta

definio

de

emergncias complexas e o que as diferencia das demais emergncias o fator poltico. Este fator relaciona-se noo de ruptura da autoridade governamental, cuja existncia determinada pelo Conselho de Segurana. Aqui observamos uma vez mais o elemento subjetivo que, a partir desta determinao, permite ao Conselho definir quais so as emergncias caracterizadas como complexas, e, portanto sujeitas interveno pelo uso da fora. A presente definio mostra a relao existente entre as situaes caracterizadas como emergncias complexas e a necessidade de intervir. Esta afirmao permite-nos concluir que a determinao de uma situao enquanto emergncia complexa suficiente para que a interveno seja aprovada. No obstante, no est claro, nesta definio, quais so os elementos que determinam a existncia de uma crise humanitria profunda e sujeita

162

Idem p.15

157

interveno atravs da fora.163 Alm do Departamento de Assuntos Humanitrios, outras agncias especializadas da ONU formularam suas prprias definies acerca do termo emergncias complexas, o que denota a falta de unidade internamente organizao. Embora tais definies sejam bastante semelhantes, seus

formuladores privilegiam reas relacionadas sua agenda interna, o que mostra a subjetividade a que o termo est sujeito. Outra importante questo a falta de clareza relativamente diferenciao entre o que uma emergncia e o que uma emergncia complexa. O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, cujo mandato baseia-se na promoo do desenvolvimento nacional, diferencia estas duas situaes pela existncia de ruptura total ou considervel da lei e da ordem, resultante de conflito civil ou agresso externa no caso da emergncia complexa164. A este fator acrescenta-se a autorizao do Conselho de Segurana das Naes Unidas para o estabelecimento de foras de manuteno da paz; a demanda por uma resposta humanitria internacional massiva; e a declarao de estado de emergncia complexa pelo Secretrio Geral. Por outro lado, a situao de emergncia caracterizada pela crise humanitria que excede a capacidade de resposta da comunidade afetada, e que deve receber auxlio da comunidade internacional. No se definem quais respostas devem ser dadas nem o que exatamente diferencia as
163

Ibdem EUROPEAN COMISSION. AdministrationLogistics [in International Humanitarian Assistance]. NOHA, European Community Humanitarian Office; Luxemburgo, 1994. p. 58-61
164

158

possibilidades de resposta desta situao da anterior. Disso entendemos que as definies apresentadas pouco diferem, e dependem da apreciao do Conselho de Segurana e do Secretrio Geral, introduzindo, uma vez mais, o elemento subjetivo. A Organizao Mundial da Sade (OMS), agncia lder da ONU na rea da sade, define emergncia enquanto uma situao que demanda ao imediata e que pode estar relacionada a epidemias, catstrofes tecnolgicas, ou lutas. As causas seriam naturais ou provocadas pelo homem. As emergncias complexas, por sua vez, seriam um tipo de emergncia provocada pelo homem na qual tanto a causa da emergncia como a assistncia a ser provida so limitadas por altos nveis de considerao poltica.165 A diferenciao entre estas duas concepes parece limitarse a duas questes, causa que obrigatoriamente deve ser provocada pelo homem no caso da emergncia complexa - , e aos altos nveis de considerao poltica. Este ltimo fator, todavia, no se apresenta claramente, uma vez que no se declara em que consistem estes altos nveis de considerao poltica. Por fim, destacamos que os elementos que caracterizam as emergncias so pouco inclusivos e limitados, destacando-se aqueles fatores relacionados ao prprio mandato da agncia. O Programa Mundial de Alimentos (PMA), cujo principal papel em operaes de socorro a proviso de alimentos, no diferencia as emergncias complexas das tradicionais como faz as demais agncias. Para o
165

Ibdem

159

rgo, uma emergncia definida como uma situao na qual h clara evidncia da ocorrncia de um evento que tenha provocado sofrimento humano ou perda do gado e outros animais de corte, e na qual o governo desse pas no tem meios de remediar a situao. Suas principais caractersticas seriam: 1) sofrimento humano que demanda ao urgente; 2) perturbao em larga escala das atividades econmicas da comunidade e da vida social; 3) sofrimento e escassez de alimentos como resultado claro de uma srie particular de eventos, que so por si anormais; 4) incapacidade do governo desse pas em prover assistncia adequada.166 A principal crtica a essa definio a confuso entre emergncias e emergncias complexas, dado que o organismo no apresenta uma conceitualizao em separado para cada termo. Esta separao talvez no seja necessria, mas o que merece destaque o fato de que este rgo no segue os moldes das demais agncias da ONU, evidenciando as diferentes posturas existentes na mesma organizao. Ademais, seus elementos constitutivos tambm privilegiam o mandato da agncia que relaciona o sofrimento humano principalmente escassez de alimentos. No entanto, alude a outros aspectos da vida em sociedade como o fator econmico e o social, no mencionados pelas outras agncias. Apesar disso, no define em que consistem estes fatores, sendo os mesmos contemplados somente pela expresso perturbao das atividades econmicas da comunidade e da vida social em larga escala.
166

Ibdem

160

Segundo

Voutira,167

as

definies

apresentadas

pelas

agncias especializadas da ONU apresentam, de forma geral, trs problemas principais:

As emergncias no podem ser antecipadas e somente identificadas aps sua ocorrncia; No est clara a diferena entre os temos emergncia e emergncia complexa, dada a incerteza presente no termo poltico. Este termo parece ser a condio necessria para a existncia de uma emergncia complexa. Entretanto, no est claro se o poltico refere-se s causas geradoras do conflito, ou s conseqncias do mesmo. O termo conflito usado dualmente. Tanto para evidenciar a causa de uma emergncia como uma condio que contribui para a complexidade da resposta internacional.

Estas deficincias e ambigidades contribuem para tornar o termo ainda mais sujeito a consideraes polticas por parte dos agentes humanitrios que do grande importncia a seu prprio mandato e

responsabilidade. Isso acarreta um elevado grau de subjetividade s aes empreendidas nas regies afetadas. A autora em questo defende ainda que parte dessa subjetividade relaciona-se a parcela do oramento dirigida a cada
167

VOUTIRA, E. The Language of Complex Emergencies and Idioms of Intervention. Invited Paper presented at the International Conference on Complex Humanitarian Emergencies, World Institute of Development Economics (WIDER), Helsinki 1-4/09/1996. p.17

161

agncia especializada, de modo que o conceito empregado por cada uma privilegia sua rea de atuao na tentativa de obter maiores recursos financeiros. Tabela 1: Financiamento total do CERF por Agncia (01-03-2006 to 03-06-2008) Agncia PMA UNICEF ACNUR OMS FAO PNUD OIM UNFPA UNRWA UNESCO UNDSS UNOPS UNIFEM Total
Fonte: Escritrio das Naes

Fundos Alocados - US$ 314,820,439 199,989,880 95,733,080 79,155,990 65,124,190 32,376,086 29,380,416 15,474,767 10,875,758 500,000 498,688 230,000 150,000 844,309,294
Unidas para

Porcentagem do Total 37.29 % 23.69 % 11.34 % 9.38 % 7.71 % 3.83 % 3.48 % 1.83 % 1.29 % 0.06 % 0.06 % 0.03 % 0.02 % 100 %
Assuntos Humanitrios. Disponvel em:

www.ochaonline.un.org . Acesso em 04 de junho de 2008.

Este quadro refere-se ao oramento anual do CERF, o Fundo Central de Emergncia do OCHA, e que no previamente fixado. Alm desta diviso, h ainda outra que reparte o oramento por reas, da a idia de que as agncias procuram definir as emergncias complexas segundo sua agenda 162

interna, buscando aumentar a porcentagem de financiamento a suas agncias e reas especficas.

Tabela 2 : Total de financiamento do CERF por setor - Resumo (01-03-2006 to 14-08-2008) Setor Alimentao Sade Multi-setorial Coordenao e servios de suporte gua e condies sanitrias Agricultura Abrigo e itens no direcionados alimentao Proteo dos Direitos Humanos e do Estado de Direito Educao Sade - Nutrio Coordenao e Suporte de Servios UNHAS Segurana Recuperao econmica e infraestrutura Aes Anti-Minas Total
Fonte: Escritrio das Naes Unidas para

Fundos Alocados - US$ 264,511,956 188,605,111 83,640,587 79,192,048 74,469,724 71,379,326 71,242,822 35,986,937 11,078,507 6,371,671 2,710,392 2,362,281 2,000,000 1,109,900 894,661,262
Assuntos

Porcentagem do Total 29.57 % 21.08 % 9.35 % 8.85 % 8.32 % 7.98 % 7.96 % 4.02 % 1.24 % 0.71 % 0.30 % 0.26 % 0.22 % 0.12 % 100 %
Disponvel em:

Humanitrios.

www.ochaonline.un.org . Acesso em 04 de junho de 2008.

163

Outra questo a ser destacada o fato de que as definies anteriormente descritas no so operacionais, ou seja, no indicam quais aes devem ser tomadas quando da ecloso dessas crises para prticas futuras ficando a cargo das agncias envolvidas em cada emergncia definirem quais medidas sero tomadas. Estas definies enumeram os elementos constitutivos das emergncias complexas sem, no entanto, destacar o grau de importncia de cada elemento e privilegiando elementos presentes em suas agendas internas de ao. Assim, ainda que existisse uma definio que abarcasse todos os possveis elementos constitutivos de uma emergncia complexa, a mesma, possivelmente, careceria de diretivas operacionais que estabelecessem formas de ao. Dessa forma, acreditamos que a ONU e seus rgos carecem de uma definio que inclua os aspectos programticos e operacionais de uma emergncia complexa. De modo que possveis formas de ao tambm sejam definidas. Esta ausncia implica em deixar uma ampla margem de subjetividade aos rgos responsveis pela proviso da assistncia humanitria, em especial ao Conselho de Segurana quando a mesma deve ser provida mediante o uso da fora. A relao entre as intervenes humanitrias e a definio de emergncia complexa est no fato de que as emergncias complexas constituem situaes sujeitas ao uso da fora constitutivo das intervenes. A ausncia de uma definio clara de emergncia complexa pode levar ao uso poltico deste termo que pode ser empregado segundo agendas e motivaes particulares.

164

Estas situaes acabam sujeitas seletividade dos atores envolvidos e sua caracterizao enquanto emergncia complexa no obedece a critrios clara e objetivamente definidos. Assim sendo, cabe questionar a razo pela qual algumas crises tm macia resposta internacional enquanto outras so ignoradas quase que por completo. Se a definio de emergncia complexa que aceita pela comunidade internacional, tem o elemento de interveno como corolrio, por que ento algumas crises so sujeitas a interveno por essa mesma comunidade internacional enquanto outras so abandonadas a sua prpria sorte? Quais so os critrios para determinar a gravidade de uma crise que a leve a se configurar como uma emergncia complexa e, portanto, sujeita a interveno internacional? Para achar resposta a esses interrogantes, precisamos analisar qual a raiz das causas que levam a comunidade internacional a responder pronta e maciamente a algumas emergncias e no a outras e isso nos levaria significncia estratgica deste pas. Porm se admitirmos que certos pases tm maior importncia estratgica, estamos afirmando que no h isonomia no contexto internacional e portanto, aos demais pases e comunidade internacional interessaria intervir nalguns e no noutros. Neste sentido, a politizao da ao humanitria atravs das intervenes militares torna-se evidente. Se as intervenes humanitrias so autorizadas pelo Conselho de Segurana e este formado por quinze Estados, dos mais de 200 existentes no mundo, e destes quinze, apenas cinco tm o poder de vetar uma deciso, ento que bem se busca

165

com as intervenes? O bem da populao civil afetada ou o interesse particular dos Estados membros? Podemos ainda pensar no auxlio humanitrio e na forma como o mesmo estabelecido pela ONU para no incorrer na difcil questo do uso da fora. Voltemos ao Escritrio das Naes Unidas para Assuntos humanitrios, cuja funo primordial justamente coordenar a ao dos agentes humanitrios. Por que algumas crises humanitrias recebem mais fundos que outras? O OCHA, atravs do sistema de chamadas unificadas, lana aos agentes financiadores pedido para financiamento da ao humanitria em determinadas crises. No entanto, a estes agentes doadores facultado o direito de escolher quais as crises que recebero seus donativos e mais, podem ainda escolher quais reas recebero seu auxlio. Assim, o que observamos a concentrao de recursos em algumas crises, em especial aquelas que so mais exploradas pela mdia e enquanto outras so praticamente esquecidas. Da mesma forma, a fase emergencial tende a agrupar a maior quantidade de recursos enquanto que fases posteriores e igualmente importantes de reconstruo do Estado recebem menos ajuda e dependem em grande medida do interesse de grupos privados estrangeiros.168
168

Ainda relacionado a esta questo h um outro problema, que se refere ao trabalho das organizaes no-governamentais independentes. Durante as crises humanitrias, uma enorme quantidade do financiamento recebido direcionado a essas ONGs em detrimento das instituies estatais em formao. o caso, por exemplo, do Haiti, pas que tem passado recentemente por duradouro conflito internacional e crise humanitria crnica. Apesar do governo recm institudo e da tentativa de reconstruo do pas, a maior parte do capital obtido para dar seguimento aos projetos sociais na regio est na mos dessas organizaes, que muitas vezes acabam por desperdiar os recursos, abastecendo o conflito e enfraquecendo a autoridade governamental ainda em processo de instituio legal.

166

Dessa forma, acreditamos que a atual forma com que o auxlio humanitrio prestado incorre em questes particulares dos Estados

interventores e doadores. No entanto essa ajuda, por mais direcionada que seja, muitas vezes a nica opo para aqueles que necessitam suprir suas necessidades mais bsicas.

4.4 O interesse nacional e a responsabilidade de proteger

Conforme evidenciado ao longo destes captulos, observamos que o campo humanitrio ampliou-se consideravelmente principalmente a partir da dcada de 90. No obstante, esta expanso no se limita apenas ao nmero de emergncias e crises humanitrias, mas tambm ao aumento considervel de organizaes dedicadas ao campo, evoluo do escopo da ao humanitria e, finalmente, transformao de seu prprio significado. A institucionalizao e a profissionalizao do campo

humanitrio, bem como o crescente interesse dos Estados pela temtica so evidncias dessa ampliao. Todavia, o que temos observado que tais fatores tm contribudo tambm para a politizao desta ao. Ao observarmos a forma como o auxlio ou a assistncia humanitria tem sido realizada empiricamente, percebemos que o humanitrio, pensado inicialmente enquanto um termo apoltico, na medida em que regido por princpios de neutralidade e imparcialidade, transformou-se cada vez mais em um

167

termo poltico cuja definio se adapta ao contexto, atores e agendas envolvidos. Segundo nos lembra Michael Barnett,169 as agncias humanitrias de outrora se auto definiam enquanto entidades opostas poltica, reafirmando os princpios de neutralidade, imparcialidade, e independncia como forma de evidenciar que suas aes eram inspiradas no humanitarismo, diferente dos Estados, motivados principalmente por seus prprios interesses. Assim, os princpios de humanidade, imparcialidade, neutralidade e independncia seriam uma forma de despolitizar a ao humanitria e criar um espao humanitrio isolado da poltica.170 No entanto, o que temos observado que com a mudana do contexto internacional e com a ampliao do sistema de assistncia humanitria, a natureza de muitas agncias dedicadas rea transformou-se. A primeira grande evidncia a institucionalizao e a profissionalizao dessas agncias. Esta institucionalizao ilustrada pelo aumento do nmero de agncias humanitrias e pela formulao de padres de conduta, normas e princpios comuns. A grande crtica de Barnett a este fato relaciona-se intensa padronizao das organizaes humanitrias, que tm perdido ou pelo menos diminudo sua capacidade de reconhecer, identificar e responder adequadamente s

necessidades locais em uma dada emergncia ou crise humanitria. Ademais, ele pontua que esta generalizao e padronizao tem levado ao receio de que a distino entre agncias humanitrias, firmas comerciais e at mesmo unidades

169

BARNETT, Michael. Humanitarianism Transformed. IN: Perspectives on Politics. Section: Articles,Vol. 3, n4, dezembro, 2005. p.723 170 Idem, p.724.

168

militares esteja se desintegrando, principalmente com a utilizao da fora como meio de prover a assistncia.171 Alm disso, observamos tambm que a participao dos Estados nessas aes aumentou consideravelmente. O aumento dos gastos pblicos nacionais direcionados questo e a criao de unidades de assistncia humanitria na estrutura administrativa dos Estados evidenciam este fato. Essas unidades de assistncia humanitria so criadas juntamente a seus Ministrios de Relaes Exteriores e de Defesa, o que mostra o crescente interesse dos Estados pela questo, colocando-a como objeto de sua poltica externa e relacionando-a a sua prpria segurana nacional.172 No obstante, a participao direta dos Estados nessas aes trazem ainda mais problemas referentes politizao da ao humanitria, uma vez que muitas vezes as agncias passam a receber fundos governamentais e a compartilhar sua agenda com a do Estado patrocinador. Esta realidade aliada mudana do regime de soberania que discutimos anteriormente contribui para diminuir as barreiras para a interveno. Sobre as motivaes que levam os Estados a participarem de tais aes, lembramos do estudo realizado por Laura Neack173 e que tinha por objetivo avaliar se a participao dos Estados em misses de paz baseia-se em um comprometimento com a sociedade global e a paz internacional, ou se resulta de seus interesses particulares. Para realizao de sua anlise a autora fez uma
171 172

Idem, p.725 Segundo o autor mencionado, os Estados entendem as crises humanitrias enquanto ameaa segurana internacional e por essa razo podem relacion-las segurana regional e sua prpria. (BARNETT, p.724-726) 173 NEACK, Laura. UN Peace-Keeping: in the interest of Community or Self? IN: Journal of Peace Research, vol32, n2, 1995.pp.181-196

169

pesquisa englobando as primeiras dezoito misses autorizadas pelas Naes Unidas. A pesquisa consistiu-se em comparar dados relativos regio onde foram estabelecidas essas misses, quais pases foram os principais contribuintes e como.174 Os resultados obtidos mostraram que a grande maioria dos pases participantes das misses so ocidentais e, surpreendentemente, pases considerados potncias mdias, especialmente em misses de observao. Ademais, a autora observou que alguns desses pases atribuem grande importncia a essa participao que parece estar relacionada possibilidade de atingir ou manter determinado status quo na poltica internacional. Em suas palavras:
O interesses dos pases considerados potncias mdias est relacionado continuidade do status quo internacional por que neste status eles tm alcanado relativa afluncia e influncia: este o caso para potncias mdias ocidentais especialmente. Potncias mdias no ocidentais ou at pases pequenos ou fracos devero tambm apoiar o status quo, muito embora este seja, inegavelmente, ocidental em suas origens. Para estes Estados irreal imaginar uma reviso completa do sistema mundial para servir melhor a seus interesses. No entanto, estes Estados podem encontrar uma posio na ordem estabelecida e na qual eles podero oferecer e defender seus interesses no relacionados ao status quo vigente. O envolvimento da ndia e do Brasil no sistema ONU pode ser entendido dessa maneira. Dessa forma, a participao nas operaes de paz da ONU pode derivar do interesse em proteger o sistema internacional e a atual ou desejada posio do Estado participante naquele sistema.175

174

A pesquisa realizada mostrou tambm que a maior parte das contribuies so direcionadas rea militar com o envio de tropas, policiais militares e armamentos. A rea de logstica uma das mais negligenciadas pelos Estados e o pas que mais contribui nesse mbito o Canad. Embora estes dados sejam bastante importantes, no so necessrios para os fins desse estudo, e por essa razo no sero discutidos neste tpico. (NEACK, p.187) 175 Idem , p.184

170

Tabela 3 Pases contribuintes, 1948 90

PASES Total de operaes Misses de Observao Foras de Manuteno da Paz

Canad Sucia Irlanda Finlndia Noruega Dinamarca ndia Itlia Austrlia Estados Unidos ustria Gana Brasil Holanda Nova Zelndia Argentina Indonsia Nigria Suia Iugoslvia Japo Nepal Peru Polnia Reino Unido Unio Sovitica Blgica Burma Chile Equador Paquisto Sri Lanka Alemanha Ocidental * Somente inclusos pases de dezoito.

17 15 13 12 12 11 11 11 9 9 8 8 7 7 7 6 6 6 6 6 5 5 5 5 5 5 4 4 4 4 4 4 4 que participaram em

9 8 7 8 7 6 6 6 7 5 7 4 7 4 6 5 5 4 2 7 3 5 4 4 4 3 4 3 5 2 5 1 2 4 2 4 2 4 3 3 2 3 3 2 2 3 2 3 0 5 2 3 3 1 3 1 4 0 4 0 1 3 2 2 1 3 pelo menos quatro misses de um total

Fonte: NEACK, Laura. UN Peace-keeping: Community or Self? IN: Journal of Peace Research, vol.32, n2, 1995. p.186

Tabela 4: misses de paz, 1948-90

Misses de Observao: UNTSO UN Truce Supervision Operation

171

UNMOGIP UN Military Observer Group in India and Pakistan UNOGIL UN Observation Group in Lebanon UNYOM UN Yemen Observation Mission DOMREP Mission of the Representatives of the Secretary General in the Dominican Republic UNIPOM UN India-Pakistan Observation Mission UNGOMAP UN Good Offices Mission in Afghanistan and Pakistan UNAVEN UN Angola Verification Mission ONUCA UN Observer Group in Central America Foras de Manuteno da Paz: UNEF I UN Emergency Force ONUC UN Operations in Congo UNSF UN Security Force in West New Guinea (West Irian) UNFICYP UN Peace-keeping Force in Cyprus UNEF II Second UN Emergency Force UNDOF UN Disengagement Observer Force UNIFIL UN Interim Force in Lebanon UNTAG UN Transition Assistance Group in Namibia Fonte: Formulao prpria baseada nos dados de Neack

Relativamente

aos

locais

onde

essas

misses

foram

estabelecidas os dados so tambm bastante indicativos, mostrando que a grande maioria das misses ocorreu no Oriente Mdio. Ao comparar esse dado atual realidade, observamos uma grande disperso geogrfica relativamente aos locais onde as misses so estabelecidas, bem como uma maior variedade de Estados participantes. Para a autora, estes dados no so demonstrativos de uma nova era onusiana em misses de paz, uma vez que a grande maioria dos pases participantes continua sendo aqueles considerados ocidentais, especialmente pases europeus.176

176

Idem, p.190

172

Observando-se os dados de Rothgeb177 relativamente aos conflitos intra e inter-estatais dos perodos mencionados, constatamos que o estabelecimento de misses de paz no perodo corrente Guerra Fria, no parece privilegiar as reas onde h maior nmero de conflitos, mas regies que esto fora do controle ou rea de influncia das grandes potncias. Assim, observamos que entre 1945 e 1990, nove operaes foram estabelecidas no Oriente Mdio, trs no sul da sia, trs no sul da frica, duas na Amrica Central/Caribe e somente uma na Oceania. Paralelamente, de acordo com Rothgeb, houve entre 1945 e 1988, sete conflitos inter-estatais no norte da frica e Oriente Mdio, quatro no sudeste asitico, trs no sul da sia, dois na frica sub-sahariana e um em cada uma das seguintes regies: leste europeu, Amrica Central, norte da sia, Mediterrneo e Atlntico sul. Relativamente aos conflitos intra-estatais os dados so ainda mais alarmantes, mostrando a existncia de quatorze conflitos internos na frica Subsahariana, doze no norte da frica e Oriente Mdio, oito na Amrica Central, oito no sudeste asitico, seis no sul da sia, duas no norte da sia, duas no leste asitico e um na regio mediterrnea. Tabela 5: Distribuio de misses de paz e conflitos inter e intra-estatais por regio 1945-90
Regio Conflitos interestatais Conflitos intra- Total de estatais Conflitos Total Misses de Paz

Oriente Mdio/ Norte Africano Sudeste Asitico

177

7 4

12 8

19 14

9 0

Apud in NEACK, Laura. UN Peace-keeping: Community or Self? IN: Journal of Peace Research, vol.32, n2, 1995. p.187-188

173

Sul Asitico frica Sub-Sahariana Amrica Central/ Caribe Norte Asitico Mediterrneo Atlntico sul Leste Asitico Oceania

3 2 1 1 1 1 0 0

6 14 8 2 1 0 1 0

9 16 9 3 2 1 1 0

3 3 2 0 0 0 0 1

Fonte: Formulao prpria baseada nos dados de Neack e Rothgeb

Assim, conforme observamos atravs desta breve anlise, h um padro de seletividade para os locais onde se estabeleceram as misses no perodo considerado pela autora. Embora uma pesquisa mais aprofundada sobre a localizao geogrfica das misses subseqentes Guerra Fria no tenha sido realizada, observamos que a mesma seletividade persiste, o que pode ser evidenciado pela existncia das chamadas guerras esquecidas como foram, por exemplo os casos da Somlia, Ruanda e mais recentemente do Sudo, regies onde se estabeleceram misses tardiamente quando milhares de vidas j haviam sido perdidas. Alm disso, ao observarmos quais pases participaram em cada misso neste mesmo perodo, percebemos que outro fator preponderante tem sido o passado histrico e muitas vezes colonial dessas regies, levando a participao de antigas metrpoles em misses estabelecidas em antigas colnias e pondo em risco a neutralidade da misso. Neste contexto, observamos uma dicotomia entre aquelas misses baseadas no princpio da neutralidade da comunidade internacional e aquelas nas quais a misso sob a bandeira da ONU parece ser estabelecida para 174

justificar aes unilaterais baseadas nos interesses nacionais dos Estados interventores e que visam mascarar sua interveno nos assuntos internos de outros Estados. No intuito de obter dados mais exatos acerca das misses de paz ps dcada de 90, realizamos um breve estudo que engloba as misses de paz estabelecidas na dcada de 90 at os dias atuais. A pesquisa consistiu em tabelar as misses de paz nesse perodo, observando-se quais pases participaram maior nmero de misses.178 O resultado nos mostrou que pases considerados subdesenvolvidos ou em desenvolvimento tm cada vez mais participado das misses de paz estabelecidas pela ONU. Em alguns casos, a explicao parece estar relacionada ao financiamento das misses. Pases como Bangladesh, Paquisto, Jordnia, Nepal e Uruguai, mantm intensas participaes no somente do ponto de vista quantitativo ou seja nmero de misses como tambm do ponto de vista qualitativo ou seja tropas enviadas - e so por muitos conhecidos como pases mercenrios, cujo interesse em misses de paz relaciona-se ao dinheiro obtido com cada participao.179

178

No obstante, sabemos que a participao em misses de paz no deve ser medida somente pelo nmero de misses que cada Estado participou, uma vez que o envio de pelo menos um soldado por cada Estado j suficiente para que seja contabilizado como Estado participante. Outro dado importante a ser analisado o nmero de tropas e policiais enviados em cada misso. Em razo da ausncia de dados sobre algumas misses, optamos por trabalhar somente com a participao em misses de paz. Para obteno destes dados, ver Anexo I. 179 Segundo ranking de contribuies militares e policias das Naes Unidas no ltimo censo de 2008 Paquisto e Bangladesh apresentaram-se como primeiro e segundo maiores contribuintes, Nepal e Jordnia apresentam-se em quinto e stimo lugares respectivamente. O Uruguai est em dcimo lugar, sendo o primeiro pas da Marica Latina em contribuies militares e policiais ONU.

175

O interesse destes pases essencialmente diferente daqueles como ndia, Argentina, Brasil e Gana, para citar alguns, que parecem participar das misses de paz multilaterais como forma de se inserir e influir na poltica mundial.

Tabela 6 Pases contribuintes, 1990 - 2008

PASES Total de operaes Misses de Observao 10 07 05 07 08 08 07 07 07 09 06 05 05 08 06 07 07 08 03 08 03 05 07 04 06 02 06 02 05 03 00 05 04 05 01 Foras de Paz

Bangladesh Paquisto Canad Egito Jordnia Rssia Nigria Gana ndia Sucia Argentina Nepal Senegal Uruguai Frana Knia Malsia Noruega Estados Unidos Brasil China Indonsia Polnia Irlanda ustria Turquia Ucrnia Mali Nova Zelndia Zmbia Benin Dinamarca Espanha Holanda Niger

31 29 28 28 28 28 25 24 24 24 23 23 23 23 22 22 22 21 20 19 19 18 18 17 16 16 16 15 15 15 14 14 14 14 14

21 22 23 21 20 20 18 17 17 15 17 18 18 15 16 15 15 13 17 11 16 13 11 13 10 14 10 13 10 12 14 09 10 09 13

176

Reino Unido 14 03 11 Romnia 14 04 10 Zimbbue 14 03 11 Bolvia 13 02 11 Filipinas 13 01 12 Togo 13 00 13 Tunsia 13 00 13 Alemanha 12 03 09 Austrlia 12 01 11 Fiji 12 01 11 Hungria 12 08 04 Nambia 12 02 10 Tailndia 12 02 10 Portugal 11 02 09 Sri Lanka 11 00 11 Blgica 10 02 08 Crocia 10 02 08 Eslovquia 10 04 06 Finlndia 10 02 08 Gmbia 10 01 09 Iemen 10 00 10 Repblica Tcheca 10 05 05 Suia 10 03 07 Camares 09 00 09 Congo 08 04 04 Coria do Sul 08 01 07 Guin 08 00 08 Itlia 08 02 06 * Inclusos somente pases com participao superior a oito misses de um total de 42 misses180 Fonte: Formulao prpria baseada em dados coletados no site da Organizao das Naes Unidas. Disponvel em: www.un.org. Acesso em 22 de julho de 2008.

Tabela 7: Misses de paz 1990 2008

Misses de Observao MONUA UN Observer Mission in Angola UNAVEM II - UN Angola Verification Mission II UNAVEM III - UN Angola Verification Mission II UNASOG UN Aouzou Strip Observer Group
180

Trs misses de paz foram excludas dessa contagem pela ausncia de dados relativos a pases contribuintes no site oficial da Organizao das Naes Unidas. As misses excludas so: United Nations Confidence Restoration in Croacia (UNCRO), United Nations Protection Force (UNPROFOR) e, finalmente, United Nations Interim Administration in Kosovo (UNMIK).

177

UNOMIL UN Observer Mission in Liberia UNOMUR UN Observer Mission in Uganda- Ruanda UNOMSIL UN Observer Mission in Sierra Leone ONUSAL UN Observer Mission in El Salvador MINUGUA - UN Verification Mission in Guatemala UNMOT UN Mission of Observers in Tajikistan UNMOP - UN Mission of Observers in Prevlaka UNIKOM - UN Iraq-Kuwait Observation Mission UNOMIG - UN Observer Mission in Georgia Foras de Paz ONUB - UN Operation in Burundi) MINURCA UN Mission in the Central African Republic )) ONUMOZ UN Operation in Mozambique UNAMIR UN Assistance Mission for Rwanda UNAMSIL - UN Mission in Sierra Leone UNOSOM I UN Operation in Somalia I UNOSOM II UN Operation in Somalia II MIPONUH - UN Civilian Police Mission in Haiti UNTMIH - UN Transition Mission in Haiti UNSMIH UN Support Mission in Haiti UNMIH UN Mission in Haiti UNTAC UN Transitional Authority in Cambodia UNAMIC UN Advance Mission in Cambodia UNTAET UN Transitional Administration in East Timor UNMISET UN Mission of Support in East Timor UNMIBH UN Mission in Bosnia and Herzegovina UNPSG UN Civilian Support Group UNTAES UN Transitional Authority in Eastern Slavonia, Baranja and Western Sirmium UNPREDEP UN Preventive Deployment Force MINURCAT -UN Mission in the Central African Republic and Chad UNAMID - African Union/UN Hybrid operation in Darfur UNMIS - UN Mission in the Sudan UNOCI - UN Operation in Cte d'Ivoire UNMIL -UN Mission in Liberia MONUC - UN Mission in the Democratic Republic of the Congo MINURSO - UN Mission for the Referendum in Western Sahara MINUSTAH UN Stabilization Mission in Haiti UNMIT - UN Integrated Mission in East Timor Fonte: Formulao Prpria baseada nos dados disponveis no stio da ONU: www.un.org

178

Assim, observando-se os dados coletados, percebemos que o nmero de misses de paz estabelecidas no ps Guerra Fria foi muito superior quelas estabelecidas no perodo anterior. Este aumento foi acompanhado tambm por aumento significativo de pases envolvidos nas misses, o que demonstra maior interesse da comunidade internacional pelo tema. Neste contexto, observamos um interesse crescente dos Estados em participar de misses de paz. Relativamente quelas misses

imbudas de justificativas humanitrias, entendemos que embora basadas em princpios de neutralidade, imparcialidade e humanidade, as intervenes humanitrias tendem a ser estabelecidas segundo interesses racionais

particulares dos Estados-membros da organizao em questo. Ademais, como discutido no tpico anterior, percebemos tambm que as organizaes humanitrias e agncias especializadas da ONU tm agido politicamente na defesa das intervenes privilegiando suas agendas e motivaes internas. Apesar disso, as intervenes humanitrias continuam sendo uma das poucas alternativas para os casos de emergncias complexas e auxlio s populaes civis residentes nesses locais. Muito se tem discutido sobre qual a melhor forma de tratar esses pases e neste contexto no poderamos deixar de mencionar o documento intitulado A Responsabilidade de Proteger (R2P), que versa sobre o denominado 'direito de interveno humanitria', ou seja a questo sobre se adequado que os Estados adotem medidas coercitivas, e em particular

179

militares, contra outro Estado para proteger sua populao civil em risco. Nesses termos, a Responsabilidade de Proteger :

181

(..) uma norma internacional emergente que defende a responsabilidade primordial dos Estados em proteger suas populaes do genocdio, crimes de guerra, delitos contra a humanidade e limpeza tnica, no entanto, quando determinado Estado fracassa em proteger sua populao, a responsabilidade recai na comunidade internacional.182

O documento publicado em 2001 fruto das anlises da Comisso Internacional sobre Interveno e Soberania dos Estados, formada por iniciativa do governo canadense frente declarao em Assemblia Geral do ento Secretrio Geral das Naes Unidas, Kofi Annan. A declarao instava os Estados membros a resolverem os conflitos internacionais atravs de aes baseadas na responsabilidade da comunidade internacional de responder a violaes de direitos humanos massivas e limpeza tnica. Nesse contexto, a R2P foi includa na agenda de reformas da ONU e negociada na Assemblia Geral ao longo de 2005, tendo sido definitivamente incorporada s discusses no painel de Alto Nvel Amenazas, Reto y Cambio bem como no informe do Secretrio Geral intitulado En Mayor Liberdade, e finalmente, no Documento Final da Cpula da ONU que incluiu o compromisso com os princpios bsicos da Responsabilidade de Proteger.
181

COMISSO INTERNACIONAL SOBRE INTERVENO E SOBERANIA DOS ESTADOS. Responsabilidade de proteger. Disponvel em: www.responsibilitytoprotect.org. Acesso em 22 de maio de 2008. p.vii Do original: (..) el denominado derecho de intervencin humanitaria, es decir, la cuestin de si es adecuado que los Estados adopten medidas coercitivas, y en particular militares, contra otro Estado para proteger a personas que corren peligro en ese otro Estado y los casos en que pueden hacerlo. 182 Informaes disponveis em: www.responsibilityto protect.org . Acesso em: 15 de maio de 2008.

180

Estes princpios baseiam-se na compreenso da soberania como responsabilidade e defende que os Estados aceitem que a soberania obrigaos responsabilidade de proteger suas populaes, e que a comunidade internacional, por sua vez, deve assumir essa responsabilidade quando o Estado incapaz de proteger suas populaes. Essa proteo , ento codificada em um amplo espectro de atividades que devem ser realizadas pela comunidade internacional e organizaes regionais, deixando aberta a possibilidade de interveno militar uma vez fracassados todos os meios pacficos. Os principais elementos da R2P englobam trs

responsabilidades especficas, quais sejam: 1) a responsabilidade de prevenir, que implica a eliminao tanto das causas diretas de conflitos internos e/ou outras crises provocadas pelo homem e que ponham a populao em risco; 2) a responsabilidade de reagir, que corresponde necessidade de responder a situaes nas quais a proteo humana seja imperiosa atravs de medidas adequadas, dentre as quais encontram-se medidas coercitiva, como a imposio de sanes e intervenes militares; e, por fim, 3) a responsabilidade de reconstruir, que oferece assistncia para a recuperao, reconstruo e reconciliao da sociedade recm intervinda. No entanto, o documento destaca que a interveno militar com fins de proteo humana uma medida excepcional e, para que seja autorizada deve respeitar uma srie de condicionalidades, dentre as quais destacamos as principais:

181

1) Critrio de causa justa:a interveno militar justificada somente quando existe ou est para surgir danos humanos graves ou irreversveis, essencialmente, grande perda de vidas humanas ou depurao tnica em larga escala, resultantes da ao deliberada de um Estado, ou de sua negligncia ou incapacidade de atuar quando do colapso do Estado. 2) Inteno correta: o fim primordial da interveno deve ser evitar o sofrimento humano. Para que este critrio seja cumprido, o documento sugere que as operaes sejam multilaterais e que contem com claro respaldo das vtimas e opinio pblica regional. 3) ltimo recurso: a interveno somente justificada uma vez esgotadas todas as demais opes no militares para prevenir ou solucionar pacificamente a crise, ou ainda, quando existam motivos razoveis para crer que outras medidas menos enrgicas no dariam frutos.183 4) Meios proporcionais: a escala, durao e intensidade previstas para a interveno devem corresponder ao mnimo necessrio para a proteo humana. 5) Possibilidades razoveis: para que a interveno seja autorizada, deve haver possibilidades razoveis de que o sofrimento humano pode ser evitado e/ou finalizado, e que as conseqncias da ao de intervir no sejam piores do que a no-interveno.

183

Idem, p.41

182

Estes critrios do margem a uma srie de questionamentos, essencialmente, acerca da viabilidade de legitimar aes militares em prol da vida humana. Nossos principais interrogantes referem-se possibilidade de que a aceitao do documento pela ONU e pela comunidade internacional como um todo signifique a legitimao de intervenes militares baseadas em motivaes particulares que levariam os Estados a aclamar a Responsabilidade de Proteger para realizao de seus prprios interesses. Assim, observando as condicionantes elaboradas pela Comisso, percebemos que da mesma forma que o sistema de segurana coletiva da ONU, o documento enumera uma srie de critrios que podem levar interpretaes diversas. O princpio de causa justa embora essencial para a autorizao de uma interveno no leva em considerao o fato de que em tais conflitos, nos quais as faces rivais pertencem a uma mesma nacionalidade, a populao civil acaba, muitas vezes se envolvendo nas disputas e a distino entre os combatentes e no combatentes bastante difcil. Ademais, no se definem os meios de se prever a ocorrncia de fatalidades civis nem quais condicionalidades so necessrias para afirmar-se, com segurana, que uma catstrofe humanitria est para ocorrer. Sobre essa questo, o documento apenas insta a elaborao de informes precisos e imparciais sobre cada situao, que devem ser feitos por organizao no governamental idnea, sugerindo inclusive que o papel deva ser assumido pela Cruz Vermelha, e na ausncia dela pelo prprio Conselho de Segurana mediante pedido formal do Secretrio Geral.

183

Relativamente ao princpio de inteno correta, parece-nos bastante difcil assumir que os Estados participantes da interveno sejam motivados exclusivamente pela tentativa de evitar o sofrimento humano. Destacamos tambm que o fato de uma operao ser multilateral no implica a ausncia de interesses particulares por parte dos Estados participantes, mas somente a vontade poltica desses Estados em contribuir. Dessa forma, acreditamos, que embora a inteno para que uma interveno seja autorizada deva, realmente, ser a correta, lembramos que os Estados so entidades polticas em busca de um lugar ao sol em um sistema internacional anrquico e a motivao em prol da humanidade no necessariamente verdadeira. Conforme o prprio informe declara:
possvel que os motivos humanitrios nem sempre sejam os nicos que impulsionam o Estado ou os Estados que participam da interveno, inclusive quando a autorizao do Conselho de Segurana j foi obtida. O altrusmo absoluto a total ausncia de interesses mesquinhos pessoais pode ser um ideal mas nem sempre se d na realidade, nas relaes internacionais como nas demais esferas, comum que se combinem distintos motivos. Ademais, dado que toda ao militar tem gastos oramentrios e certo risco para o pessoal deslocado, ao Estado que intervm resulta politicamente imprescindvel alegar que tem certo interesse na interveno, por mais altrusta que seja sua motivao primordial. Aparte os interesses econmicos e estratgicos, um Estado poderia argumentar, por exemplo, seu desejo compreensvel de evitar que em um pas vizinho se produza xodo de refugiados, que acredita-se um santurio para os produtores de drogas e/ou terroristas.184
184

Idem. p.40.Traduo nossa. Do original: Puede que los motivos humanitarios no siempre sean los nicos que impulsan al Estado o los Estados que participan en la intervencin, incluso aunque esta cuente con la autorizacin del Consejo de Seguridad. El altruismo absolutola total ausencia de mezquinos intereses personales puede ser un ideal pero no siempre se da en la realidad, ya que lo normal, en las relaciones internacionales como en las dems esferas, es que se combinen distintos motivos. Adems, dado que toda accin militar conlleva gastos presupuestarios y un riesgo para el personal, al Estado que interviene tal vez le resulte polticamente imprescindible alegar que tiene cierto inters en la intervencin, por muy altruista que sea su motivacin primordial. Aparte de los intereses econmicos y estratgicos, un Estado podra aducir, por

184

Sobre o princpio relacionado ao uso da fora como recurso, temos uma infinidade de exemplos nos quais a coero militar foi utilizada sem que todos os meios pacficos tenham sido esgotados, conforme disposto no captulo VII da Carta, e a existncia de um novo documento que reafirma este princpio no significa que o mesmo passar a ser respeitado. Alm disso, a observao referente ao uso de medidas pacficas quando acredita-se que a implementao de outras medidas pacficas no sejam eficientes traz, uma vez mais, o elemento subjetivo a tona e pode ocasionar o uso indevido da fora motivado, novamente, pelos interesses particulares daqueles envolvidos na operao. O princpio sobre a proporcionalidade dos meios, por sua vez, no define como identificar qual a devida escala, durao e intensidade dos meios empregados, nem delimita empiricamente quais fatores so considerados para a formulao de aes proporcionais crise em questo. Por fim, o princpio que versa sobre a probabilidade de que a ao militar tenha xito no define como medir esse prospecto, nem como delimitar se o ato de intervir trar conseqncias melhores do que a nointerveno. Nesse sentido, destacamos a ausncia de critrios claros e aceitos sobre como so medidos ambos os prospectos supracitados.

ejemplo, su deseo comprensible de evitar que en un pas vecino se produzca un xodo de refugiados se cree un santuario para los productores de drogas o los terroristas.

185

Dessa forma, reiteramos o receio de que o documento contribua para fins que visem mais o bem dos interventores do que dos intervindos. A R2P destaca, tambm que a autoridade competente para assumir as responsabilidades delineadas pelo documento o Conselho de Segurana, destacando ainda a necessidade de que os membros permanentes abram mo de seu direito a veto em assuntos que no comprometam seus interesses vitais para que as medidas adequadas sejam tomadas em prol da vida humana. Ora, como sabido, ao longo da histria da ONU, seu Conselho de Segurana, por diversas vezes, teve suas atividades cerceadas pelo veto das potncias que detm o status de membros permanentes, e no h, at o presente momento, elementos significativos que corroborem com a idia de que o veto no ser utilizado. Ademais, estes Estados podem alegar que uma dada interveno pode afetar seus interesses vitais. Nesses termos, o prprio documento fornece meios legais para que as super-potncias utilizem-se do veto, como o fizeram repetidas vezes no passado. Todavia, apesar das intensas crticas, saudamos as tentativas de se pensar as intervenes humanitrias, seu status legal e sua legitimidade. Nesse sentido, o documento apresenta-se como importante fonte de referncia no assunto, elucubrando importantes consideraes acerca desta questo. A R2P j foi aprovada por uma srie de Estados e entidades da sociedade civil, e tem sido, paulatinamente incorporada agenda da ONU, atravs de discusses, debates, e incluses nos textos de documentos oficiais

186

publicados pela organizao. Acreditamos, assim, que trata-se de um importante documento a ser debatido pelos acadmicos e profissionais da rea, principalmente se o mesmo leva legitimao e legalidade das intervenes humanitrias e se as mesmas podem ser fruto de motivaes particulares dos Estados participantes.

187

Consideraes Finais:

A incorporao definitiva da prtica humanitria no ps-Guerra Fria foi evidenciada pela constante autorizao ao estabelecimento de intervenes humanitrias pelo Conselho de Segurana e pelo aprimoramento do sistema de assistncia humanitria. Contudo, a incorporao da fora como elemento para prover essa assistncia no veio acompanhada por uma autoreflexo acerca de quais so os objetivos, critrios de seleo, e formas adequadas de resposta das intervenes humanitrias. Esta ausncia se exprime pela falta de objetividade e clareza conceitual que permeia os termos atualmente usados no discurso humanitrio. Como resultado, observamos uma srie de crticas quanto legitimidade das intervenes e at mesmo do discurso humanitrio, dado que estes podem ser utilizados para justificar aes no imbudas dos princpios que se pretende defender. As intervenes humanitrias hoje so alvo de intensas crticas sobre sua legitimidade justamente por essas questes. Argumenta-se que a legalizao das mesmas poder originar um meio legal e legtimo para que um Estado intervenha em outro mediante seus prprios interesses, como o caso da R2P a pouco discutida. Algumas aes de certos Estados, notadamente os Estados Unidos, tm contribudo para que prevalea uma viso negativa acerca

188

das intervenes humanitrias. Isso decorre da apropriao da terminologia humanitria para aes que visam fins outros que no o humanitrio. A interveno deste pas no Iraque em 2003, por exemplo, ocorreu unilateralmente com a participao de outros Estados, como a Inglaterra. O objetivo da interveno era afastar o presidente Saddam Hussein do poder e o argumento principal baseava-se (depois que a ausncia de armas qumicas foi comprovada) na proteo daquela populao dos mal tratos advindos da ditadura de seu governante. Assim, os Estados Unidos utilizaram-se da terminologia humanitria para defender que a comunidade internacional auxiliasse

humanitariamente, dado ao caos instalado em conseqncia da sua interveno no aprovada pela ONU. A crise foi ento qualificada como emergncia complexa e a ONU acabou estabelecendo-se na regio para prover auxlio humanitrio emergencial e contribuir para a reabilitao e desenvolvimento daquela sociedade. Neste contexto, conclumos que o conceito de emergncia complexa tem sido usado politicamente em prol de interesses particulares por parte dos agentes humanitrios envolvidos nessas ocasies. O uso poltico de emergncia complexa se relaciona tambm ao estabelecimento das intervenes humanitrias em regies especificas, que parecem depender da vontade dos agentes em questo. Por fim, observamos que a politizao do discurso humanitrio traz conseqncias negativas para a prtica humanitria dado que a mesma passa a ser identificada pela populao afetada como justificativa para

189

interveno nos assuntos domsticos dessa regio sem que exista nfase nas reais necessidades dessa populao. A introduo do elemento da fora embora necessrio para assegurar um ambiente seguro para o auxlio humanitrio traz srias implicaes relativas neutralidade e imparcialidade dessa prtica. Assim, em determinadas circunstncias, a conotao negativa implcita no uso da fora supera o aspecto positivo da ajuda aos necessitados presente nas prticas humanitrias. Disso decorre o fato de que a Organizao das Naes Unidas tem sido vista, muitas vezes, com desconfiana pela populao dessas regies afetadas que acabam por atacar o pessoal identificado com essa organizao. Apesar disso, as organizaes no governamentais e regionais envolvidas no auxlio humanitrio no conseguem resolver os problemas dessas regies sozinhas, porque carecem do apoio financeiro e estrutural para o cumprimento das atividades humanitrias. Assim, acreditamos que as intervenes humanitrias, na forma como atualmente so estabelecidas, no so adequadas para enfrentar os desafios presentes no sistema internacional. No obstante, so, ainda, uma das poucas formas de assistncia a populaes em necessidade. Uma vez diminudos os clculos polticos presentes quando de sua autorizao e estabelecimento, as intervenes humanitrias aproximar-se-o daqueles princpios essenciais do humanitarismo e podero tornar-se mais eficazes na soluo dos problemas que se propem solucionar. Nesse sentido, a anlise profunda dessas crises

190

favorecer a prtica humanitria futura, e esta poder se tornar mais adequada, mais imparcial, mais neutra, enfim, mais humanitria.

191

Anexo 1 : Tropas enviadas em misses de paz junho de 2008 Pases participantes

1 ) Paquisto 2 ) Bangladesh 3 ) India 4 ) Nigeria 5 ) Nepal 6 ) Gana 7 ) Jordnia 8 ) Ruanda 9 ) Italia 10 ) Uruguai 11 ) Senegal 12 ) Frana 13 ) China 14 ) Africa do Sul 15 ) Etiopia 16 ) Marrocos 17 ) Egito 18 ) Benin 19 ) Espanha 20 ) Brasil 21 ) Indonesia 22 ) Sri Lanka 23 ) Kenia 24 ) Polnia 25 ) Argentina 26 ) Malsia 27 ) Filippinas 28 ) Turquia 29 ) Alemanha 30 ) Niger 31 ) Zambia 32 ) Ucrnia 33 ) Chile 34 ) Tunisia 35 ) Bolvia 36 ) ustria 37 ) Coria do Sul 38 ) Gambia 39 ) Blgica 40 ) Portugal 41 ) Togo 42 ) Reino Unido

Tropas enviadas
10,569 9,136 8,896 5,232 3,718 3,251 3,072 2,988 2,779 2,613 2,129 1,974 1,955 1,889 1,867 1,561 1,481 1,359 1,294 1,278 1,094 1,061 1,022 986 900 697 669 649 636 602 578 543 519 507 455 424 403 400 371 356 354 347

192

43 ) Russia 293 44 ) Fiji 278 45 ) Romnia 272 46 ) Mongolia 259 47 ) Estados Unidos 258 48 ) Guatemala 241 49 ) Grcia 235 50 ) Camares 231 51 ) Peru 227 52 ) Eslovquia 197 53 ) Canada 168 54 ) Malawi 166 55 ) Crocia 164 56 ) Zimbabue 157 57 ) Dinamarca 147 58 ) Camboja 145 59 ) Uganda 144 60 ) Mali 131 61 ) Iemen 129 62 ) Costa do Marfim 128 63 ) Hungria 117 64 ) Sucia 115 65 ) Tanznia 113 66 ) Guin 111 67 ) Austrlia 109 68 ) Equado 94 69 ) Burkina Fasso 91 70 ) Paraguai 76 71 ) Noruega 74 72 ) Bulgria 65 73 ) Holanda 60 74 ) Djibuti 54 75 ) El Salvador 52 76 ) Irlanda 50 77 ) Finlandia 47 78 ) Repblica Tcheca 42 79 ) Madagascar 41 Fonte: Organizao das Naes Unidas. Disponvel em: http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/contributors/2008/jun08_2.pdf . Acesso em 14 de maio de 2008.

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