Sistemul de guvernanță multinivel și politicile comunitare

Descrisǎ de unii autori drept o constructie atipic si originalǎ, Comunitatea Europeanǎ

se caracterizeazǎ printr-o formǎ unicǎ, revolutionarǎ de guvernantǎ, care necesitǎ utilizarea
unor concepte noi, capabile sǎ defineascǎ complexitatea si particularitǎtile acestui nou sistem
de guvernare. In 1993 Gary Marks lanseazǎ conceptul de guvernantǎ multinivel, la care si-au
adus o contributie notabilǎ si autori ca Hooghe, Grande, Scharpf, Kohler-Koch, Leibfried,
Pierson, Jachtenfuchs, Héritier, Benz, Eberlein, J.Peterson, J Weiler, Peters, Pierre. Scharpf
aprecia in 1999 cǎ acest concept, in contrast cu teoria neofunctionalistǎ si cu cea a
interguvernamentalismului liberal, relevǎ problemele esentiale pentru guvernanta comunitarǎ:
a) legitimitatea democraticǎ a procesului politic comunitar; b) distribuirea puterii si
capacitatea de rezolvare a problemelor de cǎtre factorii de decizie (policy makers) comunitari.

Pentru a analiza mai detaliat rolul institutiilor in sistemul de guvernare comunitar s-au
folosit si alte concepte, am putea spune inrudite cu cel al sistemului de guvernare multinivel.
Unul dintre ele este cel al guvernantei tip retea folosit de Börzel in 1997, cu variantele de stat
retea (Castells 1998), tipologie retea a guvernantei (Kohler-Koch 1999), sistem de guvernare
in formǎ de (tip) retea (Ansell 2000). In pofida unor mici nuantǎri inerente, toate abordǎrile
respective subliniazǎ faptul cǎ arhitectura institutionalǎ si procesul de elaborare a politicilor in
UE sunt caracterizate de douǎ dimensiuni : a) dimensiunea politicǎ, UE fiind dominatǎ de un
mod neierarhic de luare a deciziilor (de politicǎ), iar actorii de la nivelurile inferioare -
national si subnational - constituie o parte integrantǎ a procesului de decizie la nivel
supranational; b) dimensiunea socialǎ, participarea la luarea deciziei se extinde dincolo de
birocratii indreptǎtiti s-o facǎ, iar actorii privati - lobbisti, grupuri de interese, ONGuri – joacǎ
un rol proeminent in elaborarea politicilor publice. Totusi trebuie precizat cǎ actori de genul
lobbistilor si grupurilor de interese nu pot fi asimilati cu usurintǎ asa-numitei societǎti civile,
cum sunt de exemplu ONG-urile si sindicatele. In privinta importantei rolului jucat de acestia
opiniile sunt destul de divergente, cu solide argumente pro si contra, in functie de politicile
comunitare luate in discutie.

Conceptul de guvernantǎ multinivel isi trage seva din analiza cadrului institutional al
elaborǎrii politicilor comunitare si al procesului politic comunitar si pleacǎ de la prezumtia cǎ
sistemul de guvernare comunitar are un grad inalt de diferentiere si integrare atat vertical cat
si orizontal. Puterea politicǎ este distribuitǎ peste diverse niveluri teritoriale si peste diverse
sfere functionale de luare a deciziei, depǎsind jurisdictiile formale, fiind constituitǎ dintr-un
mare numǎr de actori juridic independenti si functional interdependenti, institutii si sfere de
luare a deciziei. Chris Ansell considerǎ cǎ guvernanta multinivel este focalizatǎ pe
interpǎtrunderea unor retele suprapuse care actioneazǎ simultan in sfere functionale multiple
si la scǎri geografice multiple (Ansell, 2000) Diferentierea institutionalǎ se regǎseste in
organizatii ierarhice, dar nu orice sistem multinivel este neapǎrat ierarhic.

UE se deosebeste de alte organizatii internationale de tip institutional nu prin diferentierea

internǎ sau prin faptul cǎ este un sistem multinivel ci pentru cǎ reprezintǎ un tip distinctiv de
sistem multinivel cu trei caracteristici principale (Marks, Hooghe si Grande).Evitand cu grijǎ
abordǎrile de tip doctrinar si exprimarea preferintei pentru vreuna din teoriile funamentale ale
integrǎrii europene, Comisia Europeanǎ este preocupatǎ de analiza guvernantei comunitare si
a modalitǎtilor de perfectionare a sa. Ea a definit intr-o comunicare recentǎ a sa guvernanta
europeanǎ drept un set de principii si instrumente pentru procesul de luare a deciziei pe fondul
existentei unor straturi multiple de actori si decidenti in cadrul UE: institutiile europene la
nivel supranational (comunitar), guvernele si parlamentele nationale la nivel national (statelor
membre), autoritǎtile regionale si locale la nivel subnational, dar si actori ca grupurile de
interese si societatea civilǎ. Totusi actorii si decidentii majori sunt institutiile comunitare si
statele membre, care au rolul si influenta cea mai mare in cadrul guvernantei europene. In
cazul specific al UE Comisia considerǎ cǎ guvernanta multinivel sau multistratificatǎ
inseamnǎ coexistenta si impletirea catorva niveluri de guvernantǎ.

Conceptul de guvernantǎ multinivel a fost introdus relativ recent in stransǎ legǎturǎ cu teoria
institutionalistǎ si pentru a contracara minusurile teoriei neofunctionaliste si indeosebi ale
celei interguvernamentaliste, care au subestimat rolul unor actori si au supraevaluat rolul
altora. Gary Marks, Liesbet Hooghe si Edgar Grande au evidentiat trei trǎsǎturi principale ale
guvernantei multinivel:

a) arhitecturǎ institutionalǎ neierahizatǎ, ceea ce inseamnǎ cǎ actorii si domeniile nu sunt

ierarhizate ca in cazul relatiilor sau organizatiilor interguvernamerntale traditionale.
b) caracterul neierahic al procesului de luare a deciziilor, proces care se bazeazǎ pe
negocieri intre actorii principali si pe principiul consensului si al votului nemajoritar.
c) dispersia dinamicǎ a autoritǎtii, competentele de luare a deciziei sunt impǎrtite intre
actori situati la diverse niveluri teritoriale (Marks si Hooghe). Edgar Grande afirmǎ cǎ
guvernanta multinivel ar avea un caracter dinamic datoritǎ faptului cǎ functiile si
competentele la diferite niveluri nu au fost si probabil nici nu vor fi fixate precis, iar
Beate Kohler-Koch (1999) nu vede guvernanta europeanǎ drept o structurǎ stabilǎ, ci
una variabilǎ in timp si in functie de domeniile de politicǎ implicate. Pentru cǎ
interactiunile intre diferitele niveluri ale guvernantei (multinivel) nu sunt disciplinate
de norme constitutionale ar exista o puternicǎ concurentǎ pentru competente, care
conferǎ dinamism guvernantei (Grande, Maynitz, Peters, Pierre). Pentru a ilustra
aceastǎ concurentǎ pentru competente a fost datǎ ca exemplu functionarea pietei
interne, unde autoritatea statelor membre ar fi una limitatǎ sau ingrǎditǎ, iar pe baza
prevederilor articolului 95 al tratatului institutiile comunitare au armonizat legislatia
statelor membre pentru stabilirea si functionarea pietei unice. Trebuie totusi precizat
cǎ tratatul constitutional redactat de Conventia Europeanǎ in perioada martie 2002-
iulie 2003 si finalizat de Conferinta Interguvernamentalǎ in 2004 a incearcat o
delimitare mai precisǎ a competentelor intre nivelul comunitar si cel national, lucru
care s-a reflectat pozitiv in continutul Tratatului de la Lisabona.