El Ecuador, un Estado Autonmico?

Las relaciones entre sistema de gobierno y territorios autnomos descentralizados en la Nueva Constitucin1

Richard Ortiz Ortiz Pontificia Universidad Catlica del Ecuador

Pretendo abordar brevemente cinco aspectos sobre la descentralizacin y autonoma poltica en el marco del proyecto de la Nueva Constitucin.2 Primero, har algunas reflexiones conceptuales sobre descentralizacin y autonoma; segundo, analizar las relaciones entre el sistema de gobierno nacional y los gobierno autnomos descentralizados; tercero, har un anlisis del rgimen de competencias; cuarto, examinar brevemente la constitucin financiera; y, finalmente, intentar evaluar el grado de autonoma poltica de los as llamados gobiernos autnomos descentralizados, proponiendo algunas consideraciones institucionales sobre la reforma del Estado.

Descentralizacin y autonoma

Las definiciones son construcciones artificiales. Especialmente en las ciencias sociales y polticas, la discusin conceptual es abundante y, muchas veces, apasionada y confusa. Los conceptos descentralizacin y autonoma tambin son propensos a

Anlisis preparado para la Asociacin de Municipalidades del Ecuador (AME).

y politlogo. Doctor en Jurisprudencia por la Universidad Catlica del Ecuador y Doctor en Ciencia Poltica (Ph.D.) por la Universidad de Heidelberg, Alemania. Profesor de la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador y de la Universidad Internacional del Ecuador. Comentarios, crticas y sugerencias son bienvenidos a richard.ortiz@gmx.de
2 En lo posterior, me referir al proyecto slo como Nueva Constitucin para evitar repeticiones innecesarias.

Constitucionalista

las ambigedades y la literatura especializada al respecto da fe de esta riqueza semntica. Las ciencias sociales enfrentan este problema conceptual exigiendo la definicin expresa de los conceptos centrales y su utilizacin uniforme y coherente. Por esto, para que el par descentralizacin y autonoma tengan algn sentido deben referirse a fenmenos diversos, aunque no excluyentes.3 Partamos por definir estos conceptos, pues la Nueva Constitucin habla de gobiernos autnomos descentralizados; por tanto, las diversas unidades territoriales debern gozar de estas dos cualidades simultneamente. Qu es descentralizacin? Etimolgicamente, descentralizacin proviene de las races latinas de, que significa apartarse, y centrum, igual a punto medio. Por tanto, descentralizacin significa alejarse del punto medio. Tomando en cuenta esta perspectiva, la descentralizacin implica: un proceso complejo tendiente a distribuir la centralidad (el poder) en el marco de la bsqueda del equilibrio democrtico entre los poderes (centralidad) existentes al interior del Estado, con la finalidad de profundizar la democracia, potenciar el desarrollo y mejorar la vida de la poblacin (Carrin 2007b: 33). A ello hay que agregar que la descentralizacin no slo es la divisin garantizada del poder entre niveles centralizados y no centralizados de gobierno sino tambin, en la prctica, gobiernos fuertemente descentralizados que ejercen una parte sustancial del poder total disponible a ambos niveles (Lijphart 2000: 178).4 En pocas palabras, la descentralizacin es un proceso vertical que conlleva la transferencia de competencias y su ejecucin de un nivel superior a nivel inferior.5

Evidentemente, ambos conceptos teleolgicamente tienen una pretensin comn, la de difundir el poder, controlarlo ms eficazmente y repartirlo horizontalmente con el objetivo de precautelar las libertades de los ciudadanos y reconocer las particularidad y diversidad dentro de un territorio.
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Esta afirmacin de Arend Lijhart ya toca los lmites de la autonoma poltica, como ya veremos.

5 Es necesario precisar que la concepcin jerrquica no es del todo adecuada. Sera ms exacto hablar de un proceso horizontal en que las unidades territoriales se van alejando del dominio central sin perder su dependencia, pero disminuyndola, como una especie de sistema solar, en el que la fuerza de gravedad territorial del centro es inversamente proporcional a la distancia con respecto a los satlites territoriales y al volumen de las competencias y recursos.

Qu es autonoma? Autonoma proviene de las races griegas autos, propio, y nomos, ley, significa, por ende, el poder de darse su propia legislacin. En consecuencia, el grado de autonoma no est dado simplemente por el conjunto de competencias descentralizadas de una unidad territorial, sino por el catlogo de competencias exclusivas y la posibilidad real de legislar sobre esas materias; y, esa legislacin no son normas de segundo grado con respecto a la legislacin nacional, no son simples ordenanzas, reglamentos o resoluciones. Los gobiernos autnomos tienen capacidad de legislar en el campo de sus competencias exclusivas con la nica condicin de sujetarse a los mandatos constitucionales.6 La legislacin nacional no prevalece sobre la legislacin de los gobiernos autnomos; en trminos tcnicos, no es una cuestin de jerarqua, sino de competencia, la que decide que legislacin prevalece.7 Sin embargo, el Estado autonmico no es un Estado federal. Pues el Estado federal supone la preexistencia de estados independientes que renuncian soberanamente a su independencia y a parte de sus competencias estatales transfirindolas a una entidad estatal superior de nueva creacin, manteniendo empero un poder originario de mando y, con esto, su categora estatal y su poder constituyente.8 En cambio, la autonoma implica la creacin, en el seno de Estado unitario preexistente, de unidades polticas nuevas, dotadas de poderes normativos y de autogobierno, pero carentes de poder originario de mando y, por tanto, no alcanzan la categora de estados, ni poseen poder constituyente. El objetivo de la autonoma es, por consiguiente, limitar el poder del Estado unitario [] en aras de la personalidad de los entes autnomos por la va de la

6 Creo que no es indispensable insistir que la aplicacin de la leyes autonmicas estn tambin limitadas territorialmente, pues slo tienen vigencia dentro del territorio de la unidad territorial respectiva. 7 Sobre el principio jerrquico y de competencia con respecto a las leyes orgnicas y ordinarias, ver las reflexiones que desarrolla Rafael Oyarte (2005: 88-91), que tambin son aplicables en parte al tema de las competencias exclusivas entre los diversos niveles de gobierno. 8 Sobre las caractersticas bsicas de un Estado federal y su dinmica, ver el interesante artculo de Dieter Nohlen (2006b) sobre el federalismo alemn.

descentralizacin poltica [el resaltado es del autor] (Colomer 1994: 106).9 De aqu es fcil colegir que la autonoma es una descentralizacin poltica real y profunda, que presupone la capacidad de las unidades territoriales de elegir sus propias autoridades y de legislar en ciertos campos de la poltica pblica. Ahora bien, qu nos dice la Nueva Constitucin? El Art. 238 del texto constitucional es muy generoso con la autonoma, ya que establece que todos! los gobiernos autnomos descentralizados gozarn de autonoma poltica, administrativa y financiera. Poltica quiere decir que tendrn sus propios rganos de gobierno y un campo de legislacin de su exclusiva competencia, como ya se anot. Administrativa, significa que los rganos descentralizados podrn establecer su propia poltica, tomando en cuenta variables territoriales. Y, financiera, que podrn generar y contar con sus propios recursos. Es de decir que tienen capacidad normativa, ejecutiva y recursos suficientes. De la lectura del captulo tercero y cuarto del ttulo V de la Nueva Constitucin, podemos colegir fcilmente que el territorio nacional est descentralizado y que la descentralizacin de la gestin y ejecucin es ms acentuada que la descentralizacin verdaderamente poltica. Aunque los diversos niveles debern contar con recursos propios y participarn de las rentas del Estado (Art. 270), los criterios sealados en el Art. 272 dejan mucho margen para una reparticin incierta. Sobre el rgimen de competencias y la constitucin financiera trataremos ms adelante. Por ahora, analicemos las relaciones entre el sistema de gobierno central y los diversos subsistemas de los gobiernos autnomos descentralizados.

9 Aqu se aprecia claramente que un proyecto autonomista no supone intenciones separatistas. La autonoma pretende ms bien lograr una distribucin horizontal del poder poltico efectiva con el fin de garantizar la diversidad territorial, potenciar la eficiencia administrativa, aumentar la participacin y el control ciudadano. Por el contrario, son los nacionalismos los que s implican intenciones independentistas.

Sistema de gobierno central y gobiernos autnomos

Como ya seala Lijphart, la autonoma poltica tambin se mide por la posibilidad real de los gobiernos subnacionales de influir en las instituciones y polticas pblicas del gobierno central, ya que de esta manera no slo que se garantiza un reparto ms eficiente del poder, sino que los gobierno autnomos pueden defender mejor las competencias a ellos asignadas o pueden ampliar su radio de influencia poltica. A continuacin detallamos las relaciones con las principales funciones del Estado y con la Corte Constitucional. Con respecto a la funcin legislativa, segn el Art. 118 de la Nueva Constitucin, tendremos un parlamento con representacin fragmentada, con asamblestas nacionales elegidos en distintos tipos de distritos electorales: nacional, provincial, regional, metropolitano y del exterior,10 quedando excluidos los gobiernos autnomos descentralizados municipales y las juntas parroquiales rurales. Estos gobiernos autnomos no tienen representacin en la Asamblea Nacional. Si el constituyente hubiese sido congruente con la nueva distribucin territorial y el reparto de competencias, lo ms lgico hubiese sido un sistema bicameral, con un cmara alta de representacin territorial de todos los gobierno subnacionales. Por tanto, por lo menos dos niveles de gobierno no tienen la posibilidad de influir en la legislacin que puede modificar su estatus. Las relaciones con la funcin ejecutiva se desarrollan por los menos mediante tres organismos: 1) el Gabinete Territorial de Consulta (Art. 256), 2) el organismo tcnico del Sistema Nacional de Competencias (Art. 269) y el Consejo Nacional de Planificacin (inc. 1, Art. 279). La conformacin del Gabinete Territorial todava es incierta pues an no sabemos cuntas regiones y cuantos distritos metropolitanos se crearn

A pesar de que el Art. 118 combina los criterios de poblacin y territorio, todos estn obligados a actual con sentido nacional, segn lo dispone el primer inciso del Art. 127. En consecuencia, todos! los asamblestas, sin importar en tipo de circunscripcin territorial en que fueron elegidos, son asamblestas nacionales y representan a la nacin entera, no a partes del territorio. 5

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despus de aprobada la Nueva Constitucin, en todo caso, este gabinete slo considera la representacin de estos dos niveles de gobierno, excluyendo a las provincias, municipios y parroquias rurales. Por tanto, slo los gobiernos autnomos intermedios podrn influir en las polticas pblicas mediante este mecanismo, pero no la harn de manera vinculante, pues nicamente es un gabinete consultivo.11 Una institucin clave para establecer el rgimen de competencias es el organismo tcnico del Sistema Nacional de Competencias. Este organismo regula la transferencia progresiva y obligatoria de las competencias exclusivas, reglamenta las competencias concurrentes y asigna las competencias residuales.12 Con respecto a las competencias concurrentes, el texto constitucional entiende aquellas competencias que se pueden compartir, mientras que en sistemas federales como el alemn se entiende aquellas competencias que pueden ser regulados por los gobiernos subnacionales hasta que el Estado federal decida legislar sobre esa materia, prevaleciendo el derecho federal sobre el de los estados miembros (ver. Girn 2008: 6). Sobre las competencias residuales, se presume que pertenecen a los gobiernos subnacionales, correspondiendo al gobierno nacional slo aquellas competencias que taxativamente se establecen en la constitucin. Aunque el numeral 4 del Art. 269 recoge en parte este principio, pone la salvedad de que no se podrn transferir aquellas competencias que por su naturaleza no sean transferibles. No se me ocurre ninguna competencia que no pueda ser objeto de trasferencia excepto aquellas que son constitucionalmente exclusivas del gobierno nacional. Qu quiso decir el constituyente? Es difcil discernirlo.

11 La conformacin del Gabinete Territorial devela la intencin del constituyente de otorgar a los gobiernos autnomos intermedios la funcin de articuladores de la organizacin territorial y de darles la posibilidad de influir en las polticas pblicas nacionales. 12 Adems en numeral 5 del Art. 269 se le da la potestad de resolver conflictos de competencia en sede administrativa, sin perjuicio de accin ante la Corte Constitucional

La conformacin del organismo tcnico del Sistema Nacional de Competencias goza de una particularidad muy especial, debe estar integrado por representantes de cada nivel de gobierno! Si sumamos los representantes del gobierno nacional, las posibles regiones, provincias, municipios y parroquias rurales, tendremos un cuerpo colegiado de ms de 900 miembros; si es as, en este organismo tendran representacin todos los niveles de gobierno y podrn influir decisivamente en el rgimen de competencias. Sin embargo, un ente tan voluminoso sera poco funcional e inoperante. El Art. 279 de la Nueva Constitucin establece tambin el Consejo Nacional de Planificacin que debe integrar a los distintos niveles de gobierno y la participacin ciudadana. Esto organismo estar presidido por el Presidente de la Repblica y tendr como funcin principal dictar los lineamientos y polticas que orienten al Sistema Nacional de Planificacin y aprobar el Plan Nacional de Desarrollo. Adems el Art. 241 ordena que la planificacin en los distintos niveles sea obligatoria. La capacidad que los gobiernos subnacionales tengan de influir en la planificacin y elaboracin del plan nacional de desarrollo depender del poder real que tengan el Consejo y de su capacidad de organizacin corporativa. Pero por lo menos el Art. 279 establece esa posibilidad.13 Las posibilidades de los gobiernos subnacionales de influir en la poltica nacional tiene tambin su contraparte, me refiero a las posibilidades del ejecutivo de influir se intervenir en los diversos niveles de gobierno, ms all obviamente de las competencias exclusivas del gobierno central y de la legislacin nacional. El Art. 155 otorga al Presidente de la Repblica la potestad de enviar un representante a cada territorio para controlar el cumplimiento de las polticas del ejecutivo, es decir, que an en el caso de gestin y ejecucin de competencias los gobiernos autnomos descentraliza-

Por otro lado, si entendemos que integrar en el Consejo a los diversos niveles de gobierno, significa que cada nivel tendr por lo menos un representante, los gobierno subnacionales estarn bien representados y tendrn la posibilidad efectiva de influir en las polticas pblicas nacionales, pero nuevamente el organismo ser excesivamente grande. 7

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dos no sern ni tan autnomos ni tan descentralizados. La vigilancia del ejecutivo diluye el concepto de descentralizacin y pulveriza el de autonoma. Ms lejos va el Art. 268 al proclamar la intervencin en la gestin del gobierno autnomo en los casos de omisin o deficiente ejecucin de una competencia. Esta intervencin ser temporal y subsidiaria, sin embargo, omisin y deficiente dan lugar a una interpretacin demasiado subjetiva y extensiva, pudiendo justificarse intervenciones del poder central por razones polticas. En sntesis, el gobierno central tiene ms posibilidades reales de intervenir en los gobiernos autnomos descentralizados que ellos en aqul. En cuanto a la funcin judicial, los gobiernos autnomos descentralizados no tienen ninguna clase de influencia. Tanto en la conformacin del Consejo de la Judicatura (inc. 2, Art. 180), mximo rgano de gobierno de la funcin Judicial, como de la Corte nacional de Justicia (inc. 3, Art. 183) no participan los diversos niveles de gobierno. Los miembros de estos rganos se eligen mediante un concurso pblico de oposicin y merecimientos. En la seleccin de los miembros del Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social y los dems miembros que conforman la Funcin de Transparencia y Control Social (inc. 2, Art. 204), tampoco tienen los gobiernos autnomos capacidad de influencia. Casi todos se eligen por concurso pblico de merecimientos y oposicin. Sobre los principales rganos de la funcin electoral, Consejo Nacional Electoral y Tribunal Contencioso Electoral, no se les otorga a los diferentes niveles de gobierno participacin alguna (Art. 244). Finalmente en la integracin de la superinstitucin, la Corte Constitucional, son tambin excluidos los gobiernos subnacionales, slo podrn presentar candidaturas despus del concurso pblico las funciones legislativa, ejecutiva y de transparencia y control social (Art. 434). La Corte tiene la funcin fundamental de decidir de manera definitiva los conflictos de competencia entre los diversos niveles de gobierno (num. 6, Art. 436).
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En resumen, los gobiernos autnomos descentralizados tienen una participacin muy reducida en las instituciones nacionales, pero el legislativo, ejecutivo, judicial y la corte constitucional influyen decisivamente en la vida de las unidades territoriales subnacionales. Esto se refleja tambin en el rgimen de competencias diseado por la Nueva Constitucin.

Rgimen de competencias

Sobre el concepto de competencia, su jerarqua y su distincin con respecto a la gestin y ejecucin no hay claridad en la Nueva Constitucin. Si tiene sentido hablar de competencia en relacin a la autonoma poltica, aquella se refiere a la potestad de legislar de manera exclusiva en ciertas materias. No se refiere a simples facultades reglamentarias, ni a la mera gestin o ejecucin de polticas pblicas. Puesto que, si el poder de legislar est en una instancia diferente de la que ejecuta, la legislacin puede restringir, condicionar y hasta eliminar la posibilidad de ejecutar una determinada poltica pblica. Si analizamos detenidamente el catlogo de competencias de los diferentes niveles de gobierno (Arts. 260-267), se puede observar que el constituyente no discrimina entre competencias propiamente dichas y la gestin o ejecucin. Generalmente es el gobierno central l que establece las leyes macro y los gobiernos autnomos tienen a su cargo la ejecucin, pero esto sucede en un Estado descentralizado administrativamente, pero no polticamente. Aunque mal redactado, el Art. 261 deja en claro esta relacin, pues las competencias excluyentes no impiden la ejecucin compartida y complementaria de las polticas pblicas. Por ende, hemos de concluir que la exclusividad slo se refiere a la potestad de legislar sobre esas materias.14 Sobre el calificativo

14 Por ello es comn que la legislacin de las competencias exclusivas a nivel de los gobiernos subnacionales tiende a diversificarse; si, por ejemplo, los municipios tienen la competencia exclusiva en el

concurrente que emplea este artculo es mejor dejarlo exclusivamente para denominar a las llamadas competencias concurrentes. Si analizamos las competencias otorgadas a los gobiernos parroquiales rurales (Art. 267), podemos observar que la mayora se refieren a actividades de gestin y ejecucin. En estricto sentido, est descentralizada la administracin de algunas reas, pero no poseen ninguna competencia exclusiva sobre la que puedan legislar. En consecuencia, las juntas parroquiales rurales estn descentralizadas, pero no son autnomas. Los gobiernos municipales tienen, por su parte, un abanico muy amplio de competencias que incluyen las materias tradicionales que se les ha otorgado histricamente (Art. 264). Pero aqu tambin se confunde competencia con ejecucin o gestin; sin embargo, se les puede reconocer cierto grado de autonoma poltica en comparacin con las juntas parroquiales rurales. No obstante, en estricto sentido tampoco tienen autonoma poltica, pues tambin sus atribuciones estn fijadas y reguladas por leyes nacionales y solo pueden expedir ordenanzas.15 A los consejos provinciales les sucede lo mismo que a las juntas parroquiales, tienen menos atribuciones que los municipios y sus competencias son ms bien de gestin y ejecucin (Art. 263). Parece que el espritu de la Nueva Constitucin es que con la conformacin de las regiones desaparezcan las provincias. Por tanto, tampoco son los gobiernos provinciales autnomos polticamente. Por ltimo, los gobiernos regionales (Art. 262) y metropolitanos (Art. 266) gozan de cierta autonoma poltica en las reas de legalizacin de las organizaciones sociales

transporte urbano, es muy probable que la legislacin cambie de municipio a municipio, y no me refiero nicamente a la potestad reglamentaria. Aqu no nos referimos a la clsica autonoma municipal que implica la potestad e elegir a sus propias autoridades, expedir ordenanzas y administrar sus bienes, sino a la atribucin de dictar normas jurdicas que regulen materias independientemente de la legislacin nacional y que tengan el mismo rango de leyes. 10
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regionales y de investigacin y transferencia de tecnologa. Esto implica que las regiones an inexistentes- podrn legislar sobre esas materias sin interferencia del poder central. Las dems competencias solo son tareas de gestin o ejecucin. Por tanto, aqu se constata cierto grado de autonoma, pero muy pequeo, y que puede ser neutralizado por la capacidad de intervencin del ejecutivo. En pocas palabras, lo que establece el inc. 1 del Art. 238: los gobiernos autnomos descentralizados gozarn de autonoma poltica, administrativa y financiera es un juego de palabras. Hubiese sido ms apropiado hablar nicamente de gobiernos descentralizados administrativamente con cierta independencia financiera.

Sistema de financiamiento

Aunque es decisivo el reparto de competencias, tambin el grado de autonoma poltica depende de que los gobiernos autnomos dispongan de recursos propios, es decir no transferidos, sin prejuicio de que sean complementados por transferencias estatales. El Art. 270 de la Nueva Constitucin establece un sistema mixto de financiamiento de los gobiernos subnacionales, y segn el inc. 1 del Art. 271, stos participarn de al menos el quince por ciento de ingresos permanentes y de un monto no inferior al cinco por ciento de los no permanentes correspondientes al Estado central. El inciso 2 del Art. 271 establece claramente que las asignaciones anuales deben ser predecibles, oportunas y automticas. De esta manera se garantiza cierto grado de autonoma financiera, pero que en comparacin con el monto total del gasto pblico no supera el 6%. El Art. 272 norma los criterios de distribucin de los recursos financieros, tomndose en cuenta el volumen de la poblacin, el grado de necesidades insatisfechas y de efectividad y eficiencia de los gobiernos subnacionales. Sin embargo, el reparto es demasiado incierto pues el nmero de gobiernos autnomos descentralizados supera las 900 unidades, y los criterios de distribucin tambin pueden prestarse para interpretaciones carcter subjetivo.
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Haciendo un balance de la constitucin financiera, se puede constatar que a pesar de que se aseguran constitucionalmente ingresos fijos provenientes del gobierno central, estos son muy reducidos y su reparto individual impredecible. La autonoma financiera, de la que habla el inc. 1 del Art. 238, es ms una declaracin de buenas intenciones que un hecho concreto, pues los gobiernos subnacionales seguirn dependiendo en gran parte de la bondad del poder central.

Hacia una gobierno fragmentado y un desorden territorial

Es interesante reconocer que el constituyente tampoco en este tema fue capaz de imponer su idea original de ordenamiento territorial. Se pensaba en la creacin de regiones autnomas que sirvieran de eje articulador entre el gobierno central y local, y que contribuya a eliminar la fragmentacin territorial de los procesos descentralizadores vividos hasta ahora. El balance de la arquitectura territorial de la Nueva Constitucin no es muy positivo. No es posible reproducir con claridad la lgica de los diversos gobiernos autnomos descentralizados, ni tampoco distinguir jurdica y sistemticamente la lgica del rgimen de competencias. Si todos son autnomos y descentralizados, en que radica la diferencia? Unos son menos autnomos que otros, y lo son hasta perder esta calidad. Hubiese sido ms aconsejable hablar nicamente de gobiernos descentralizados y otorgar a los gobiernos intermedios cierto grado de autonoma. Las ciencias sociales y la politologa se cuidan de hacer predicciones, pero parece ser que la fragmentacin territorial continuar y la desigualdad territorial se acentuar. Slo las unidades territoriales que puedan acreditar su capacidad operativa podrn asumir competencias y recibir recursos (num. 1, Art. 269), las dems se quedarn rezagadas y a la espera de la ayuda paternalista del Estado. Con la creacin de gobiernos autnomos descentralizados a todos los niveles y un catlogo de competencias poco tcnico es muy probable que el desequilibrio territorial contine, y la Nueva Constitucin habr diseado un sistema de desorden territorial, y no de orden. Por

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todo lo argumentado, el modelo de la Nueva Constitucin no propone un Estado autonmico, sino un Estado unitario con una descentralizacin de baja intensidad. Finalmente, trmino este trabajo con algunas reflexiones generales sobre los diseos institucionales. Cuando elaboramos constituciones o diseamos mecanismos institucionales debemos tomar en cuenta lo siguiente:

1) Una reforma institucional puede producir en la prctica resultados no slo diferentes a los esperados sino hasta contradictorios. Por ello hay que ser cauteloso con la evaluacin de las virtudes institucionales. 2) El requisito indispensable de todo proceso descentralizador es la democracia y la competencia poltica justa y transparente. Slo as se puede emprender en un proceso que afecta directamente la estructura del poder poltico. 3) Hay que partir de un diagnstico real de los factores que hacen necesaria la reforma del modelo territorial y de las condiciones de contexto que influirn en el funcionamiento institucional. 4) La descentralizacin o las autonomas deben ser entendidas como un proyecto nacional y no como la aspiracin de ciertos grupos o regiones. 5) No solamente hay que repensar el papel de la periferia o de los subcentros, sino tambin del centro. Subcentros fuertes garantizan un mayor grado de autogobierno, eficiencia, participacin y legitimidad. Un centro fuerte garantiza la integracin y la absorcin de fuerzas centrfugas. 6) En ese sentido hay que fortalecer a los gobiernos intermedios como enlace entre el gobierno central y local, que canalice y estructure la descentralizacin como proyecto nacional. Evitando la concentracin en el nivel del centro y evitando las tendencias centrfugas de una descentralizacin puramente local. 7) El principio fundamental de este proyecto nacional debe ser la solidaridad entre los diferentes niveles de gobierno territorial y, por ende, se deben tomar en cuenta los intereses de los posibles perdedores del proceso. Hay que anteponer una des13

centralizacin solidaria a una descentralizacin competitiva, pues las diferencias regionales en el Ecuador son generalmente muy marcadas. 8) Hay que procurar una distribucin territorial igualitaria del bienestar, proponiendo como en el caso alemn- como fin el desarrollo de condiciones equivalentes de vida en todo el territorio nacional (ver Nohlen 2006b: 148). 9) Se debe crear institucionalmente un sistema de estmulos a las fusiones y de desestmulos a las fragmentaciones, de tal manera que el sistema -como dice Nohlen (2006a: 178)- absorba y enlace las fuerzas centrfugas. 10) En lo financiero se debe cree un sistema de contribuciones integrado que garantice a los gobiernos intermedios un porcentaje mnimo en la recaudacin estatal. La experiencia histrica ecuatoriana demuestra que las recurrentes reformas institucionales no han podido ni impedir la inestabilidad poltica, ni neutralizar a un presidencialismo acentuado, ni promover una descentralizacin ordena y coherente. Esto no es razn para no seguir discutiendo sobre las posibilidades de la reforma poltica y sobre los alcances de una ingeniera institucional que toma en cuentas las condiciones concretas de cada pas. Pues la poltica tiene la obligacin de enfrentar continuamente los retos que se le imponen y de resolver los problemas que incluso ella misma genera.

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Quito, septiembre de 2008

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