Contenciosul administrativ

Instituia contenciosului administrativ, ca form a controlului judectoresc, difer substanial, pe de o parte, de celelalte forme de control a activitii autoritilor publice i, pe de alt parte, de celelalte modaliti de soluionare a unor litigii de ctre puterea judectoreasc, precum cele n materie penal, civil, comercial, etc. Noiunea de contencios administrativ are o sfer de cuprindere mai larg, sau mai restrns, dup cum include totalitatea litigiilor juridice dintre administraia public i cei administrai, fie numai o parte dintre acestea i anume cele care se soluioneaz de anumite instane de judecat i potrivit anumitor reglementri juridice, pe baza principiilor de drept public. Att n accepia general ct i n cea restrns, noiunea contenciosului administrativ are un sens material i unul formal, organic. Sensul material privete litigiile juridice pe care le cuprinde i regimul juridic aplicabil (dreptul comun sau dreptul administrativ). Sensul formal (organizatoric) se refer la organele de jurisdicie care sunt competente s soluioneze respectivele litigii. La rndul lor organele de contencios se mpart n dou categorii, i anume: organe de contencios judiciar, competente s soluioneze toate conflictele juridice ce le-au fost date prin lege i organe de contencios administrativ, competente s soluioneze, potrivit legii, conflictele juridice n care cel puin una dintre pri este un serviciu public administrativ. Prin urmare i activitile desfurate de aceste organe vor fi activiti de contencios judiciar sau activiti de contencios administrativ, dup caz. n dreptul administrativ termenul de contencios a nceput s fie utilizat pentru a delimita cile de atac jurisdicionale mpotriva actelor i operaiunilor administrative de recursurile administrative obinuite. Un recurs, deci o cale de atac, dobndea caracter jurisdicional (contencios) ori de cte ori autoritatea care-l soluiona avea calitatea de judector. Contenciosul administrativ nu este altceva dect lupta pentru aprarea ordinii de drept, din stat, ntemeiat pe principiul legalitii, punnd n mna cetenilor administrai cile de atac i mijloacele de aprare n contra actelor ilegale ale organelor administrative ale statului , fcute n funcionarea serviciilor publice i n executarea legilor.

Legea definete contenciosul administrativ ca fiind activitatea de soluionare, de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul legii, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Putem defini contenciosul administrativ ca fiind acea form de control a activitii administraiei publice, care cuprinde totalitatea litigiilor nscute ntre administraia public i particulari, procedura folosit n judecarea acestor litigii juridice i modul de distribuire a competenei, conform regulilor i principiilor dreptului administrativ, ctre instanele de contencios, ca organe abilitate s soluioneze aceste litigii, cu putere de lege. Obiectul contenciosului administrativ l reprezint anularea actului administrativ, recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei cauzate de actul ilegal, ambele avnd ca int respectivul act administrativ ilegal. Contenciosul administrativ prezint urmtoarele trsturi : este un contencios de plin jurisdicie, deoarece instana de judecat, soluionnd aciunea poate nu numai s anuleze total sau parial actul administrativ ilegal sau s oblige autoritatea public s emit un act administrativ, ci s hotrasc i n legtur cu daunele morale i materiale cauzate; instituie o procedur prealabil, ceea ce nseamn c reclamantul, nainte de a introduce aciunea la instana de contencios administrativ, trebuie s se adreseze autoritii publice care a emis actul pentru ca aceasta s nlture actul ilegal i s repare eventuala pagub; are dou grade de jurisdicie - n fond i n recurs ambele fiind date n competena instanelor de contencios administrativ; pot fi atacate n justiie i refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept sau un interes recunoscut de lege, precum i nerezolvarea unei asemenea cererii n termenul stabilit de lege; pot fi atacate i actele administrative jurisdicionale dup epuizarea cilor administrative jurisdicionale prevzute de lege; aciunea poate fi formulat i mpotriva funcionarului autoritii publice prte, care poate fi obligat la plata daunelor n mod solidar cu autoritatea public; - instana verific numai legalitatea actului administrativ, nu i oportunitatea acestuia. Instanele judectoreti nu pot exercita controlul asupra legalitii actelor administrative dect numai dac au fost sesizate n acest scop. Instanele judectoreti pot exercita controlul asupra legalitii oricrui act administrativ, n

afar de cazurile cnd legea dispune n mod expres exceptarea de la acest control a unor anumite categorii de acte administrative. n literatura de specialitate se consider c pentru a putea sesiza instana de contencios administrativ este necesar ndeplinirea urmtoarelor condiii: reclamantul s fie o persoan fizic sau juridic; prtul s fie o autoritate public; actul atacat s fie un act administrativ; actul administrativ atacat s fie considerat ilegal; actul atacat s vatme drepturi, liberti i interese recunoscute de lege; aciunea la instana judectoreasc s fie precedat de procedura administrativ prealabil; aciunea s fie introdus n termenul prevzut de lege. Activitatea de control cu caracter contencios realizat de organe ale administraiei de stat se finalizeaz prin emiterea unui act administrativ cu caracter jurisdicional. Att doctrina, ct i legislaia opereaz cu mai multe denumiri spre a evoca aceast categorie de acte juridice, n sens larg, de hotrri date pentru a soluiona o aciune contencioas. Cele mai frecvente expresii sunt: act administrativ-jurisdicional, act administrativ cu caracter jurisdicional, act administrativ de jurisdicie. Terminologia ce urmeaz a fi utilizat trebuie s fie n msur a evoca urmtoarele note ale noiunii pe care o exprim: act juridic; act emis de un organ al administraiei de stat; act emis n soluionarea unui litigiu creat n sfera administraiei active; soluionarea litigiului reprezint un mijloc de control asupra administraiei active respective. Un asemenea act juridic are o funcie complex, el ne apare ca un act de executare a legii, dar i ca un act de garantare a executrii corecte a legii, implicit o garanie juridic ( cale jurisdicional-administrativ de atac), pus la ndemna cetenilor. Actul administrativ-jurisdicional este definit ca fiind actul administrativ tipic, care, n cazuri riguros determinate de lege, soluioneaz cu for de adevr legal i dup o procedur bazat pe principiul independenei i al contradictorialitii, litigii ivite n realizarea administraieide stat active. Trsturile actului administrativ-jurisdicional: - este un act administrativ tipic, adic este emis numai de ctre organele administraiei de stat; - are un caracter de excepie, n sensul c intervine numai n situaii riguros precizate de normele juridice; - este emis n soluionarea unor litigii ce se ivesc ntr-un domeniu sau altul de activitate din administraia de stat;

- este emis dup o procedur special administrativ-jurisdicional, care cuprinde i principiul independenei organului care emite actul fa de prile de litigiu, respectiv, principiul contradictorialitii; - este exceptat de la principiul revocabilitii actelor administrative ( mai exact al retractrii), fr a nelege c are autoritatea lucrului judecat, ci doar o posibilitate mai mare dect actele administrative; - este susceptibil de a fi atacat n contenciosul administrativ general, potrivit dispoziiilor legale. Jurisdicia administrativ nu poate avea un coninut sau altul dup cum acesta are un caracter obligatoriu sau facultativ, dar este de semnalat faptul c n literatura de specialitate exist mai multe optici cu privire la ceea ce nseamn jurisdicie administrativ, unii autori incluznd n sfera acestei noiuni i activitile de control specializat sau ierarhic, iar alii consider c sfera jurisdiciilor speciale administrative ar cuprinde i aciunile prealabile sau ncercrile de conciliere. Ne regsim n prezena unui act administrativ-jurisdicional, deci implicit al unei jurisdicii speciale administrative dac sunt ntrunite cumulativ urmtoarele condiii: actul s fie emis de ctre o autoritate administrativ, adic de un organ al administraiei de stat sau al administraiei locale; autoritatea administrativ emitent s aib atribuii de a soluiona un conflict, deci s fie un organ administrativ-jurisdicional; conflictul s se soluioneze cu citarea prilor n baza principiului contradictorialitii; prilor s le fie recunoscute dreptul de a fi reprezentate sau asistate de un avocat. n baza prevederilor legii, chiar dac persoana se consider vtmat n drepturile sau interesele sale legitime a ales, totui, s urmeze procedura jurisdicional prevzut de lege, parcurgerea cilor jurisdicionale de atac mpotriva soluiei astfel pronunate nu este obligatorie. Reclamantul are posibilitatea de a notifica opiunea de a nu utiliza cale administrativ de atac, urmnd a se adresa mai departe instanei de contencios administrativ competente n termen de 15 zile de la data notificrii. Coninutul i sfera contenciosului administrativ, ca fenomen juridic, i implicit a noiunii respective, au variat de la o ar la alta, n aceeai ar de la o perioad la alta, de la un autor la altul. Aceste orientri diferite ale doctrinei ce au avut, firesc, ecou n legislaie, precum i n jurispruden sunt determinate, n principal, de interrelaiile care au fost fundamentate ntre sensul material i sensul formal-organic al contenciosului administrativ. Din punct de vedere formal-organic se cunosc trei mari sisteme de contencios administrativ: sistemul administratorului judector; sistemul francez al jurisdiciei speciale administrative (tribunale administrative
4

i Consiliul de Stat); sistemul anglo-saxon al instanelor de drept comun, competente i n materia contenciosului administrativ. Dup cum se arat constant n literatura de specialitate, sistemul administratorului judector era dominant n majoritatea statelor pn la revoluia burghez din Frana, deoarece jurisdicia administrativ se identifica cu administraia activ: a judeca administraia este tot a administra". Odat cu victoria Marii Revoluii Franceze, ncepnd cu Frana, majoritatea statelor europene au trecut la organizarea organelor statului potrivit cerinelor principiului separaiunii puterilor n stat i anume n: organe ale puterii legislative, ale puterii executive i ale puterii judectoreti. Cu toate acestea chiar Frana a fost primul stat care a ncredinat contenciosul administrativ administraiei, astfel nct s-a instituit de la nceput dualitatea jurisdiciei, o jurisdicie de ordin judiciar i alta de ordin administrativ. n doctrina francez din secolul trecut contenciosul administrativ era definit prin raportare la organele competente a soluiona litigiile dintre administraie" i administrai". Cum n Frana s-au nfiinat, nc din perioada revoluiei, tribunale administrative, n sistemul Consiliului de Stat, s-a ajuns la coincidena ntre sensul organic (formal) i cel material i la urmtoarea definiie dat de autorii francezi: contenciosul administrativ cuprinde ansamblul litigiilor de competena tribunalelor administrative". Sistemul francez se bazeaz pe dou principii fundamentale: 1. Principiul separrii activitilor administrative de activitile judiciare; 2. Principiul separrii administraiei active de justiia administrativ, care constituie un ordin de jurisdicie paralel i separat de puterea judiciara. Specificul sistemului francez const tocmai n faptul ca justiia administrativ are propriul su organ suprem, anume secia de contencios a Consiliului de Stat, care, n ansamblu, ne apare ca o autoritate a puterii executive" i nu a puterii judiciare". Aa se explic de ce jurisdiciile administrative sunt compuse din consilieri juridici (ai Guvernului i ai administraiilor) i nu din magistrai. Sistemul francez al tribunalelor administrative, ca instane de contencios administrativ de fond i cu tribunale administrative supreme, ca instane de fond i de apel sau recurs, a fost preluat de majoritatea statelor europene, printre care menionm: Belgia, Finlanda, Germania, Grecia, Italia, Luxemburg, Olanda, Portugalia, Spania, Suedia, etc. n dreptul englez, controlul judiciar are n vedere exercitarea, de ctre tribunale, a dreptului de a stabili dac un act administrativ este sau nu legal i de a dispune msurile necesare pentru remedierea lui. Pentru fiecare tip de contencios exist un regim special i ca atare n dreptul englez nu exist reguli uniforme. Exist peste 50 de categorii de jurisdicii speciale, care privesc controlul majoritii activitii administraiei i sunt organizate i funcioneaz teritorial, dup proceduri distincte.

Jurisdiciilor speciale (administrative) le este caracteristic recursul de plin jurisdicie, n timp ce recursurile n anulare aparin jurisdiciilor judiciare care folosesc proceduri multiple i sunt organizate la nivel naional. n Statele Unite ale Americii sistemul administrativ este subordonat sistemului judiciar. La nivelul fiecrei ierarhii, exist structuri proprii n materie de jurisdicie administrativ. Astfel exist o formul de consiliu de contencios administrativ, n vrful ierarhiei fiind ministrul, eful departamentului, eful ageniei sau al autoritii. Personalul acestora magistraii administrativi - nu fac parte din corpul judiciar i nu pot soluiona definitiv un litigiu, astfel nct orice decizie a unui consiliu de contencios administrativ i chiar a unui consiliul administrativ suprem este susceptibil de a fi revizuit de o Curte judiciar federal. Procedura administrativ dup care se ghideaz guverneaz practic totalitatea instanelor, litigiilor i recursurilor administrative, este mult asemntoare de procedura aplicabil n sistemul judiciar. Regulile procedurii administrative sunt aplicabile tuturor jurisdiciilor administrative, ele se afl sub control federal i persoanele jurisdiciei administrative trebuie s respecte aceleai principii. Avnd n vedere c magistraii jurisdiciilor administrative au calitatea de funcionari publici, chiar inamovibili, fcnd parte din sistemul administraiei nu sunt total independeni de politica ministerului din care fac parte, de aceea reclamanii se pot, ulterior, dup realizarea procedurii, s se adreseze instanelor judectoreti, astfel cum este reglementat competena acestora n domeniu. Sistemul jurisdiciei administrative american este criticat pentru c nu respect ntru-totul principiul separaiunii puterilor n stat, exist o combinare a funciilor executive, judectoreasc i legislativ. Altfel spus, d posibilitatea autoritilor s se judece pe ele nsele, ceea ce nu poate satisface cerinele unei justiii impariale, din moment ce exist propriul interes de a pstra actul. Se desprind dou orientri principale al contenciosului administrativ n dreptul comparat: cea a susintorilor tribunalelor administrative care consider c sunt instane profesionalizate i cu mai mult competen n judecarea contenciosului administrativ datorit specializrii exclusive, apoi c sunt separate att de puterea judectoreasc din sistemul justiiei, ct i de administraia activ. Ele sunt specializate n probleme de drept administrativ, sunt avizate cu problemele de oportunitate i nevoile administraiei i constituie un instrument mai puternic de protejare a particularilor i restabilirea legalitii. Apoi exist orientarea atribuirii contenciosului de drept administrativ instanelor judectoreti de drept comun sau unor secii specializate de contencios administrativ din cadrul acestora. Sistemul de organizare al acestora este tradiional, ele dispun de o independen mai mare n judecile lor, soluiile sunt mai obiective, asigurnd astfel o protejare mai puternic a drepturilor care fac obiectul judecii. Din analiza elementelor de drept comparat, n principale state din Europa i cu tradiie n domeniu, rezult c i n statele n care este organizat o justiie
6

administrativ, o parte important din litigiile dintre administraia public i particulari revine n atribuiile instanelor judectoreti ordinare. Stabilirea litigiilor, fie c sunt de competena tribunalelor administrative, fie c sunt de competena instanelor ordinare de drept comun se efectueaz dup diferite criterii care in de tradiia sistemului de drept i de dreptul pozitiv al fiecrui stat. Tot astfel se are n vedere percepia rezultat din distincia dintre litigiile care au ca obiect aplicarea normelor de drept public i litigiile de drept privat, aplicndu-se, dup cum este cazul, regulile de drept public sau de drept privat.

Bibliografie :

1. T. Pavelescu, G. Moinescu, Drept administrativ. Vol. II, Ed.

ProUniversitaria, Buc., 2010 2. M. Preda, B. Vasilescu, Drept administrativ. Partea special, Ed. Lumina Lex, Buc., 2004 3. V. Vedina, Drept administrativ. Ediia 3 revzut i actualizat, Ed. Universul Juridic, Buc., 2007.