OECD Directorate for Education

Education Policy Implementation: Mexico

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RECOMENDACIONES PRELIMINARES SOBRE GESTIN ESCOLAR Y POLTICAS DOCENTES EN MXICO

Consejo Asesor de la OCDE sobre Gestin Escolar y Polticas Docentes en Mxico Julio del 2009 1. Introduccin 1. El anlisis de los diversos indicadores de los logros de escuelas y estudiantes, as como del desarrollo del maestro en Mxico muestra que existen retos importantes de equidad y calidad. De hecho, existe consenso entre los diferentes actores implicados en el proceso educativo, tanto dentro como fuera de Mxico, de que puede mejorarse el logro educativo. Diferentes esfuerzos de polticas educativas durante las dcadas pasadas se orientaron a mejorar la calidad de la educacin enfocndose en: aumentar el nmero de nios en las escuelas, incrementar el gasto pblico en educacin, promover la descentralizacin, introducir ms prcticas de evaluacin (pruebas de logros del estudiante, ENLACE desde el 2005), desarrollar un sistema de incentivos para maestros (Carrera Magisterial), o proporcionar capacitacin continua a los maestros, entre otras medidas. Recientemente, la Alianza por la Calidad de la Educacin en las escuelas mexicanas1 estableci un conjunto de prioridades en educacin, que se estn enfocando actualmente en la poltica mexicana. Dentro de este marco de trabajo, se solicit al Consejo Asesor sobre Gestin Escolar y Polticas Docentes en Mxico de la OCDE (ver el punto 6) que proporcionara asesora sobre un conjunto de cuestiones relacionadas con la gestin escolar y las polticas docentes en Mxico. 2. Durante la Primera Reunin del Consejo Asesor sobre Gestin Escolar y Polticas Docentes en Mxico, celebrada del 6 al 8 de julio del 2009, el Consejo Asesor aclar su funcin. El Consejo Asesor de la OCDE se orienta a proporcionar una visin de largo plazo sobre gestin escolar y polticas docentes enfocada a mejorar la calidad de las escuelas en Mxico, y asesora que pueda guiar las decisiones sobre poltica educativa a corto y mediano plazo que Mxico est implantando actualmente. 3. Para entender los retos y puntos clave, el Consejo Asesor tuvo la oportunidad de reunirse y discutir con los principales actores implicados de Mxico durante la reunin; y tambin utiliz un informe de antecedentes que resume y analiza el contexto y los retos para la gestin escolar y la profesionalizacin del maestro en Mxico2 (Aguerrondo et al., 2009).

Firmado entre la Secretara de Educacin Pblica, SEP y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin, (SNTE) en mayo del 2008.
2

Aguerrondo, I., F. Benavides, y B. Pont (2009), Gestin escolar y profesionalizacin del maestro en Mxico: Contexto, retos y opciones preliminares. Documento de trabajo preparado para este projecto OCDE-Mexico.

Julio 2009

2. Es necesario situar en el centro de la poltica educativa a las escuelas y a los estudiantes de Mxico 4. El Consejo Asesor propone poner a la escuela y a los estudiantes en el centro de la planificacin y mirar lo que sucede en torno a las escuelas, como los diferentes procesos que influyen en la mejora del logro de los estudiantes. Esto implica que se fortalezca el apoyo a la gestin escolar, una participacin social ms fuerte y prcticas de seleccin y profesionalizacin del maestro enfocado a las necesidades de los estudiantes y de las escuelas. Esta visin, a desarrollar por el Consejo Asesor de la OCDE en los meses siguientes, est destinada a apoyar a Mxico a mejorar reformas enfocadas al desarrollo de escuelas de calidad para el Siglo XXI, ofreciendo evidencia de lo que funciona en otros pases y analizando lo que puede ser posible en el contexto mexicano. 5. En general, existe un conjunto de retos generales sistmicos que el Consejo Asesor piensa que tienen impacto en las diferentes reas de poltica educativa que es necesario tomar en cuenta: La nueva agenda educativa para la educacin en el Siglo XXI requiere el desarrollo de capacidades en todos los niveles del sistema de gestin. Esto significa la necesidad de mejorar las habilidades de quienes implementan y apoyan reformas, y de aquellos que trabajan en el sistema, tales como supervisores escolares y administradores escolares a diferentes niveles. La gran escala y diversidad del sistema educativo mexicano pudiera requerir que se piense en el desarrollo de unidades operativas de gestin ms cercanas a las regiones y escuelas, que puedan tomar decisiones sobre cuestiones de gestin escolar. La gestin escolar basada en programas (externos a la escuela, provenientes del estado) ha sido til, pero tambin ha tenido algunas limitaciones importantes. Este modelo de gestin tiene un impacto claro sobre la forma en que operan las escuelas, ya que los programas se convierten en los canales principales de financiamiento a escuelas. Sera importante pensar nuevamente el volumen total de estos programas (que parecen llegar a ms de 140, sobrecargando las operaciones escolares diarias y capacidades de gestin) y este mtodo de gestin escolar. Existen vacos importantes en la informacin, refirindose especialmente a la profesin de la enseanza (hay demasiados o muy pocos maestros? No lo sabemos). Al mismo tiempo existe una aparente duplicidad de informacin en diferentes niveles (docentes, alumnos o recursos), y una falta de anlisis de los datos existentes. Parecera adecuado reforzar y racionalizar la bsqueda de informacin y promover el anlisis y uso de la informacin eficaz en todo el sistema. La duracin de la jornada escolar es corta. En la educacin primaria un da escolar de 4 horas tiene repercusiones directas en la calidad de la educacin as como en la gestin escolar y en las polticas docentes. Los estudiantes no estn recibiendo diariamente el mismo nmero de horas de educacin que en otros pases OCDE, limitando as su capacidad para mejorar. Al mismo tiempo, los maestros necesitan tener una plaza adicional en otras escuelas u otros trabajos para aumentar sus ingresos. Esto puede implicar limitar el compromiso que el maestro tiene con su escuela y sus planes de trabajo, y contribuir a un alto ndice de desgaste de los docentes o ausentismo. Parece que los procesos de descentralizacin que se iniciaron en la dcada de los 90 no se han concluido y que an existe conjuntamente ciertas estructuras federalizadas y estatales (por ejemplo los esquemas de contratacin de maestros). Esto tiene como consecuencia complejidad e ineficiencias importantes dentro del sistema educativo a nivel federal y estatal.

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6. Tomando en cuenta estos amplios retos, el Consejo Asesor (basado en las reuniones con actores relevantes de Mxico durante la Primera Reunin del Consejo celebrada en la Ciudad de Mxico del 6 al 8 de julio del 2009) elabor algunas orientaciones preliminares que servirn como gua para sus trabajos futuros y su asesora a Mxico en estas reas. Durante el desarrollo posterior de sus trabajos y las recomendaciones se basarn en el anlisis de las mejores prcticas internacionales y su contextualizacin a la realidad de Mxico. En las siguientes secciones de este reporte se resumen las recomendaciones generales. 3. Mejorar la gestin escolar y la participacin social 7. Reforzar la gestin escolar ms all de la escuela: Es importante revisar el modelo actual de gestin escolar, ms all de la escuela ya que estas estructuras y modelos de gestin tienen un impacto claro sobre el desempeo de la escuela. Esto implica estudiar la funcin de las diferentes instituciones y actores, tales como supervisores o personal de apoyo tcnico (asistentes tcnico-pedaggicos, ATP), y proponer modelos de gestin escolar que ofrezcan supervisin y soporte adecuados para la mejora escolar. Tambin puede implicar ofrecer gradualmente niveles diversos de autonoma escolar en reas diferentes (como currculo, capacitacin de maestros, financiacin de la escuela y otros) y disear el nivel adecuado de gestin escolar. 8. Profesionalizar el liderazgo escolar: Profesionalizar el papel de los directores implica una mejor definicin de su papel para mejorar los resultados de la escuela, proporcionar el apoyo apropiado para desempear el puesto, reforzar la formacin inicial y la capacitacin de los directores de escuela. Tambin significa hacerla una profesin ms atractiva mejorando los procesos de seleccin, ofreciendo salarios equilibrados y relacionados con el trabajo y desarrollando alternativas en la carrera profesional. El enfoque debe estar en la escuela, al mismo tiempo que se desarrolla y fomenta liderazgo compartido entre escuelas (system leadership) para reforzar el desempeo escolar. 9. Fomentar una participacin social de calidad (consejos escolares): La participacin social no debe ser un fin en si misma. Enmarcada dentro del concepto de gestin escolar efectiva, la participacin social debe estar ligada a la mejora escolar y fomentar la equidad en las escuelas. Para promover la participacin social de calidad deber existir una mayor definicin y claridad de sus funciones, responsabilidades y expectativas en los diferentes niveles, as como una mayor inversin para la capacitacin de los lderes escolares y otros participantes, a fin de que sean como hacerla efectiva. 4. Hacia una poltica docente ms coherente 10. El Consejo Asesor de la OCDE propone la necesidad de definir el papel del maestro como un profesional de alto nivel dentro del marco de la escuela, en lugar de principalmente como un maestro individual con un puesto. Adems, al considerar las polticas docentes, se requiere adoptar una visin ms coherente de los maestros y de las polticas y prcticas que los rodean, en lugar de concentrarse en temas especficos. Solamente entonces se podrn realizar recomendaciones adecuadas sobre problemas especficos, tales como los mecanismos de acreditacin del maestro o la formacin inicial y continua del maestro.

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11. Adoptar una visin coherente de largo plazo de polticas docentes enfocadas en las escuelas incluye lo siguiente: Proporcionar coherencia sistmica: consolidar un conjunto comn de normas o estndares que los maestros buenos puedan tener y/o desarrollar. Estas normas o estndares debe ser la referencia para las instituciones de educacin inicial de docentes, para los programas de formacin y capacitacin continua, para las evaluaciones y para los programas de estimulos e incentivos. Incentivos: Las estructuras actuales del desarrollo profesional (como Carrera Magisterial o Escalafn) o cualquier posible estructura nueva debe proporcionar incentivos ms fuertes que mejoren la equidad y calidad dentro del sistema. Asegurar la calidad sistmica y la evaluacin: Evaluar los procesos de certificacin y acreditacin utilizados, y mejorar los centros de acreditacin podran ser una opcin para medir otros aspectos relevantes de la enseanza (por ejemplo las habilidades de lenguaje y comunicacin). Se debern desarrollar an ms mejores mecanismos de aseguramiento de la calidad (incluyendo la certificacin del maestro y las instituciones de educacin inicial). Desarrollar autonoma de las escuelas. Desarrollar progresivamente la autonoma de las escuelas, por ejemplo, otorgando inicialmente a las escuelas la oportunidad de expresar su opinin en los procesos de seleccin de sus maestros.

12. Establecer mecanismos claros de acreditacin y promocin del maestro: Los esfuerzos para establecer un mecanismo para la acreditacin de maestros y directores de escuela significan un avance real. Representa una respuesta clara para mejorar la transparencia, reducir la corrupcin y responder a inquietudes relacionadas con la calidad de la enseanza, as como para reforzar el papel de la sociedad civil como un observador del proceso educativo. 13. En esta etapa, la creacin de una unidad de acreditacin federal profesional e independiente que guie este proceso parece una opcin adecuada para Mxico en el corto plazo. Sin embargo, es importante que al crear esta unidad, los principales actores no pierdan de vista el objetivo final de esta poltica, que es mejorar las estrategias de certificacin, acreditacin y despliegue a largo plazo en Mxico. Estas polticas debern estar enfocadas a: a) desarrollar un mecanismo de valoracin para la certificacin que equilibre con xito las demandas de rendicin de cuentas, el desarrollo profesional y otros estndares o objetivos de excelencia (Larsen, et al. 2005 en Aguerrondo et al. 2009) y, b) proporcionar a todas las escuelas los mejores maestros y lderes de escuela. 14. Cualquier estructura y herramienta de certificacin y acreditacin que se implemente en Mxico debe contribuir a la creacin de procesos justos y transparentes. La legitimidad de estos procesos debe basarse en la alta calidad y equidad de su diseo, en su implementacin autnoma y en su evaluacin adecuada. Para garantizar el impacto de estas medidas en la calidad de la enseanza dentro de todas las escuelas, todas las plazas (nuevas y vacantes) deben someterse a concurso para que haya una competencia justa. 15. Eficacia en la asignacin de los maestros a las escuelas: Para fortalecer el enfoque en las escuelas, en lugar de en cada uno de los maestros, es vital explorar formas nuevas para coincidir las preferencias de los maestros y de las escuelas; y reforzar estructuras e incentivos a fin de fomentar que los maestros con experiencia trabajen en centros con mayores retos. www.oecd.org/edu/calidadeducativa

16. Asegurar una estrategia coherente entre la educacin inicial del maestro y su formacin continua: La formacin continua de los docentes no deber compensar las carencias de la educacin o formacin inicial; en lugar de ello, deber complementarla y ser relevante a las necesidades del maestro y de la escuela. Esto requiere encontrar el equilibrio adecuado entre la educacin inicial del maestro y su formacin continua y desarrollo profesional. Parece que anualmente se gradan alrededor de 25.000 maestros de las Escuelas Normales, de los aproximadamente 1.3 millones de maestros en servicio que pueden requerir formacin continua para mejorar sus habilidades. Se requerir dar un mayor enfoque a la calidad y cantidad de desarrollo profesional continuo, sin embargo, ser necesario hacer esfuerzos para mejorar la calidad de la formacin inicial a fin de asegurar que los futuros maestros tengan las capacidades adecuadas. Entre estos esfuerzos se encuentran: Reforzar la calidad de la educacin inicial del maestro: En la formacin inicial docente es necesario seleccionar previamente a estudiantes de alta calidad, y posteriormente darles el espacio, tiempo y apoyo para que dominen el conocimiento, las actitudes y capacidades que se requieren del maestro en la sociedad del conocimiento, incluyendo formacin pedaggica. Esto pudiera requerir que se evale la red actual de instituciones educativas que ofrecen este tipo de formacin para asegurar docentes de calidad, contenido de calidad y relevancia. El mecanismo de acreditacin que se aplique puede ayudar a establecer los estandares mediante las cuales las instituciones de formacin inicial docente puedan desarrollar a sus maestros. Invertir en formacin continua de calidad para el maestro: Es necesario hacer un anlisis de la situacin y de las habilidades de los maestros en funciones (TALIS puede ser una herramienta til), para despus hacer una mejor coincidencia entre las necesidades de las escuelas y de los maestros y la provisin de formacin. Explorar los mecanismos de apoyo financiero pblico para que los maestros tomen formacin continua mas all de la que se ofrece por medio del Catlogo Nacional, y revisar el peso que se da a la capacitacin en la Carrera Magisterial es importante para asegurar que se le considere relevante en la prctica y para obtener resultados de alta calidad. Para reforzar que se imparta esta capacitacin, el desarrollo de centros regionales de educacin pudiera ser una posible alternativa. Pero estas reformas no funcionarn a menos que se involucre a los maestros en los procesos de reforma. Explorar las estrategias de formacin y capacitacin centradas en la escuela. Debern identificarse, reconocerse y apoyarse iniciativas de formacin nuevas e innovadoras eficaces, como esfuerzos basados en el trabajo colegial entre docentes de la misma escuela.

5. Siguientes Pasos del Consejo Asesor Anlisis: Visita de Estudio del Consejo Asesor 17. Para reforzar su anlisis de los temas clave y e intercambiar opiniones con los principales actores relevantes de Mxico, el Consejo Asesor realizar una visita de estudio de una 1 semana a Mxico, centrada en las Polticas Docentes, Gestin Escolar y Participacin Social, para entrevistar a los actores clave, finalizar las orientaciones aqu elaboradas y desarrollar un plan de accin. Esta visita de estudio se realizar del 19 al 24 de octubre.

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Asesora: La gestin escolar y los maestros para mejorar la calidad de las escuelas en Mxico: Un plan de accin 18. Para ofrecer un anlisis detallado, recomendaciones sobre poltica y apoyo en las implementaciones de estos puntos, el Consejo Asesor de la OCDE elaborar un informe Un plan de accin para las escuelas en el futuro: Gestin escolar y profesionalizacin del maestro en Mxico. Comenzar proporcionando informacin general sobre los objetivos: proporcionar una visin centrada en la escuela con estructuras de apoyo para el maestro y para la gestin escolar a fin de mejorar la calidad de las escuelas en Mxico. El informe ofrecer un paradigma basado en la escuela, en el cual los estudiantes estan en el centro y los maestros no son individuos aislados, sino profesionales clave e indispensables en los procesos educativos. 19. Posteriormente el informe examinar las reas de gestin escolar y profesionalizacin del maestro, analizando los retos para Mxico, las mejores prcticas internacionales y nacionales, y lo que mejor se puede adaptar al contexto mexicano. Terminar ofreciendo un plan de accin con recomendaciones sobre lo que se puede implementar para mejorar la calidad de la educacin en las escuelas mexicanas. Tambin propondr indicadores para medir el avance. 20. Incluir un anlisis especfico sobre los siguientes temas: Gestin educativa y liderazgo escolar, incluida la participacin social Certificacin, acreditacin y reclutamiento de maestros y lderes educativos, incluido el desarrollo de estndares para el maestro Educacin y formacin profesional del maestro, incluido la evaluacin de una estrategia nacional de formacin profesional.

Comunicaciones: Talleres de trabajo y un programa de capacitacin modular 21. El trabajo del Consejo Asesor tambin se concentrar en reforzar las comunicaciones y la capacidad de implementacin entre los actores relevantes clave de Mxico, por medio de talleres de trabajo, conferencias y un programa de capacitacin modular. Taller de Trabajo sobre Seleccin y Certificacin de Maestros (9 de julio, 2009) Taller de Trabajo sobre Gestin Escolar y Liderazgo Escolar (16 de octubre, 2009)

22. Un programa de capacitacin modular basado en visitas a pases con buenas prcticas, dirigido a un selecto grupo de encargados en formular polticas educativas en Mxico (mximo 35 personas) tendr como finalidad desarrollar los canales para hacer reformas en Mxico. Los mdulos formativos en Chile, Ontario y Boston combinarn reuniones con representantes del pas con seminarios con los miembros del Consejo Asesor y acadmicos que acompaan al grupo mexicano. Se espera que los participantes estudien las implicaciones de las recomendaciones de la OCDE y las prcticas del pas visitado para Mxico, y con los conocimientos adquiridos desarrollen un plan de accin para Mxico. Los participantes que finalizen el trabajo de equipo obtendrn un certificado.

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6. El Consejo Asesor de la OCDE sobre Gestin Escolar y Polticas Docentes en Mxico 23. El Consejo Asesor se cre para apoyar los trabajos que se especifican en el Acuerdo OCDEMxico para Mejorar la Calidad de la Educacin en las Escuelas Mexicanas. El Consejo Asesor de la OCDE combina la experiencia y capacidad mexicana e internacional para ofrecer asesora y apoyo independiente sobre como adaptar las lecciones de la experiencia internacional al contexto mexicano. Sus miembros son representantes de alto nivel de la comunidad educativa internacional. Sylvia Schmelkes Presidenta del Consejo Asesor, Directora del Instituto de Investigacin para el Desarrollo de la Educacin de la Universidad Iberoamericana, Mxico. Ins Aguerrondo Consultora del Instituto Internacional de Planeacin Educativa Internacional en Amrica Latina de la UNESCO, IIPE. Cristin Cox Jefe del Centro de Investigacin sobre Poltica y Prctica Educativa en la Universidad Catlica de Chile. Ulf Fredriksson Profesor en Educacin en la Universidad Mid Sweden. Ben Levin Profesor y Presidente de Investigacin, Universidad de Toronto y ExSecretario Suplente de Educacin, Ontario, Canad. Peter Matthews Consultor sobre Educacin y Profesor Visitante en el Instituto de Educacin, Universidad de Londres. Robert Schwartz Rector Acadmico y Profesor Bloomberg de Prctica en Harvard Graduate School of Education. Margarita Zorilla Directora de INEE, Mxico. La Divisin de Poltica de Educacin y Capacitacin de la OCDE, encabezada por Deborah Roseveare, apoya los trabajos del grupo con Beatriz Pont, Analista Sr, Francisco Benavides, Analista y Elvira Berrueta Imaz, asistente.

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