DIREITO ADMINISTRATIVO

1.Princpios constitucionais do direito administrativo brasileiro. A atividade administrativa. Poderes administrativos. PRINCPIOS BSICOS Os princpios bsicos da administrao pblica esto consubstanciados em quatro regras de observncia permanente e obrigatria para o bom administrador: legalidade, moralidade, impessoalidade, e publicidade.Por esses padres que se ho de pautar todos os atos administrativos. Constituem, por assim dizer, os fundamentos da validade da ao administrativa, ou, por outras palavras, os sustentculos da atividade pblica. Releg-los desvirtuar a gesto dos negcios pblicos e olvidar o que h de mais elementar para a boa guarda e zelo dos interesses sociais. A Constituio de 1988 no se referiu expressamente ao princpio da finalidade, mas o admitiu sob a denominao de princpio da impessoalidade (art. 37).

" Art. 37. A administrao pblica direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiencia e, tambm, ao seguinte:(Redacao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 5/6/98.) Segundo anota Alexandre de Moraes, o principio da eficiencia (ou eficacia) ja existia expressamente nas Constituicoes da Espanha (art.103), das Filipinas (art. IX, B, Secao 3), do Suriname (art. 122) e de Cuba (art. 66, c). Seu conceito, pelo mesmo autor, o coloca como o principio que impoe a administracao publica direta e indireta e a seus agentes a pesecucao do bem comum, por meio do exercicio de suas competencias de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adocao dos criterios legais e morais necessarios para a melhor utilizacao possivel dos recursos publicos, de maneira a evitarem-se os desperdicios e a garantir-se maior rentabilidade social. Maria Sylvia Zanella di Pietro salienta que o principio da eficiencia nao se sobrepoe ao da legalidade, mas esta nivelado a ele e aos demais que norteiam a administracao publica. Para Jose Eduardo Matins Cardoso, a Administracao estara sendo eficiente se aproveitar da forma mais adequada o que se encontra disponivel (acao instrumental eficiente), visando chegar ao melhor resultado possivel em relacao aos fins que almeja (resultado final eficiente). Alexandre de Moraes enumera as caracteristicas do principio da eficiencia: direcionamento da atividade e dos servicos publicos a efetividade do bem comum, imparcialidade, neutralidade, transparencia, participacao e aproximacao dos servicos publicos da populacao ( e isso aparece claramente na nova redacao do art. 37, 3), eficacia, desburocratizacao e busca da qualidade. I- os cargos , empregos e funes pblicas so acessveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei; II- a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao..."

Legalidade_ A legalidade, como princpio de administrao, (Const. Rep., art.37, caput), significa que o administrador pblico est, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei, e s exigncias do bem-comum, e deles no se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato invlido e expor-se responsabilidade disciplinar, civil e criminal,conforme o caso. A eficcia de toda atividade administrativa est condicionada ao atendimento da lei. Na Administrao Pblica, no h liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administrao particular lcito fazer tudo o que a lei no probe, na Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular, significa "pode fazer assim"; para o administrador pblico significa "deve fazer assim". As leis administrativas so normalmente, de ordem pbllica, e seus preceitos no podem ser descumpridos, nem mesmo por acordo ou vontade conjunta de seus aplicadores e destinatrios, uma vez que contm verdadeiros poderes-deveres, irrelegveis pelos agentes pblicos. Por outras palavras, a natureza da funo pblica e a finalidade do Estado impedem que seus agentes deixem de exercitar os poderes e de cumprir os deveres que a lei lhes impe. Tais poderes, conferidos Administrao Pblica para serem utilizados em benefcio da coletividade no podem ser renunciados ou descumpridos pelo administrador, sem ofensa ao bem-comum, que o supremo e nico objetivo de toda ao administrativa. O princpio da legalidade, que at bem pouco s era sustentado pela doutrina, passou agora a ser imposio legal entre ns, pela lei reguladora da ao popular que considera nulos os atos lesivos ao patrimonio pblico quando eivados de "ilegalidade do objeto", que a mesma norma assim conceitua: "A ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violao de lei, regulamento ou outro ato normativo" (Lei 4.717/65, art. 2, c e pargrafo nico, c. Alm de atender legalidade, o ato do administrador pblico deve conformar-se com a moralidade e a finalidade administrativas para dar plena legitimidade sua atuao. Administrao legtima s aquela que se reveste de legalidade e probidade administrativas, no sentido de que, tanto atende s exigncias da lei, como se conforma com os preceitos da instituio pblica. Cumprir simplesmente a lei na frieza de seu texto no o mesmo que atend-la na sua letra e no seu esprito. A administrao, por isso, deve ser orientada pelos princpios do direito e da moral, pra que ao legal se ajunte o honesto e o conveniente aos interesses sociais. Desses princpios que o direito pblico extraiu e sistematizou a teoria da moralidade administrativa.

Moralidade_ A moralidade administrativa constitui hoje em dia, pressuposto da validade de todo ato da Administrao Pblica (Const. Rep., art. 37, caput). No se trata_ diz Hauriou, o sistematizador de tal conceito _ da moral comum, mas sim de uma moral jurdica, entendida como "o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administrao".

Por consideraes de direito e de moral, o ato administrativo no ter que obedecer somente lei jurdica, mas tambm lei tica da prpria instituio, porque nem tudo que legal honesto, conforme j proclamavam os romanos: _ non omne quod licet honestum est. A moral comum, remata Hauriou, imposta ao homem para sua conduta externa; a

moral administrativa imposta ao agente pblico para sua conduta interna, segundo as exigncias da instituio a que serve, e a finalidade de sua ao: o bem-comum.

O certo que a moralidade do ato administrativo, juntamente com a sua legalidade e finalidade, constituem pressupostos de validade, sem os quais toda atividade pblica ser ilegtima. J disse notvel jurista luso _ Antonio Jos Brando _ que "a atividade dos administradores, alm de traduzir a vontade de obter o mximo de eficincia administrativa, ter ainda de corresponder vontade constante de viver honestamente, de no prejudicar outrem e de dar a cada um o que lhe pertence _ princpios de direito natural j lapidarmente formulados pelos jurisconsultos romanos. luz dessas idias, tanto infringe a moralidade administrativa o administrador que, para atuar, foi determinado por fins imorais ou desonestos,como aquele que desprezou a ordem institucional e, embora movido por zelo profissional invade a esfera reservada a outras funes, ou procura obter mera vantagem para o patrimnio confiado sua guarda. Em ambos os casos,os seus atos so infiis idia que tinha de servir, pois violam o equilbrio queu deve existir entre todas as funes,ou,embora mantendo ou aumentando o patrimnio gerido, desviam-no do fim institucional, que o de concorrer pra a criao do bem-comum". A moralidade administrativa est intimamente ligada ao conceito do "bom administrador", que no dizer autorizado de Franco Sobrinho " aquele que usando de sua competncia legal, se determina no s pelos preceitos vigentes, mas tambm pela moral comum". H que conhecer, assim, as fronteiras do lcito e do ilcito, do justo e do injusto nos seus efeitos, para admitir a lei como regra comum e medida ajustada. Falando, contudo de boa administrao, referimo-nos subjetivamente a critrios morais que, de uma maneira ou de outra, do valor jurdico vontade psicolgica do administrador". O inegvel que a moralidade administrativa integra o direito como elemento indissocivel na sua aplicao e na sua finalidade, erigindo-se em fator de legalidade. Da porque o Tribunal de Justia de So Paulo decidiu com inegvel acerto que "o controle jurisdicional se restringe ao exame da legalidade do ato administrativo; mas, por legalidade ou legitimidade se entende no s a conformao do ato com a lei,como tambm com a moral administrativa e com o interesse coletivo". Com esse julgado pioneiro, a moralidade administrativa ficou consagrada pela Justia, como necessria validade da conduta do administrador pblico.

Impessoalidade _ O princpio da impessoalidade, referido na Constituio de 1988 (art. 37, caput ), nada mais que o clssico principio da finalidade , o qual impe ao administrador pblico que s pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal unicamente aquele que a norma de direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal. Esse princpio tambem deve ser entendido para excluir a promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos sobre suas realizaes administrativas (Const. Rep., art. 37, 1.). E a finalidade ter sempre um objetivo certo e inafastvel de qualquer ato administrativo: o interesse pblico. Todo ato que se apartar desse objetivo sujeitar-se- invalidao por desvio de finalidade , que a nossa Lei de Ao Popular conceituou como o "fim diverso

daquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia"do agente ( Lei 4.717/65, art. 2., pargrafo nico, e. Desde que o princpio da finalidade exige que o ato seja praticado sempre com finalidade pblica, o administrador fica impedido de buscar outro objetivo ou de pratic-lo no interesse prprio ou de terceiros. Pode, entretanto, o interesse pblico coincidir com o de particulares, como ocorre normalmente nos atos administrativos negociais e nos contratos pblicos, casos em que lcito conjugar a pretenso do particular com o interesse coletivo. O que o princpio da finalidade veda a prtica de ato administrativo sem interesse pblico ou convenincia para a Administrao, visando unicamente satisfazer interesses privados, por favoritismo ou perseguio dos agentes governamentais, sob a forma de desvio de finalidade. Esse desvio de conduta dos agentes pblicos constitui uma das mais insidiosas modalidades de abuso de poder, como veremos adiante, sob esta epgrafe. Publicidade _ Publicidade a divulgao oficial do ato para conhecimento pblico e incio de seus efeitos externos. Da porque as leis, atos e contratos administrativos, que produzem conseqncias jurdicas fora dos rgos que os emitem exigem publicidade para adquirirem validade universal, isto , perante as partes e terceiros.(Quanto s leis s entram em vigncia aps a sua publicao oficial - Lei de Introduo ao Cdigo Civil, art. 1.) A publicidade no elemento formativo do ato; requisito de eficcia e moralidade. Por isso mesmo os atos irregulares no se convalidam com a publicao, nem os regulares a dispensam para sua exeqibilidade, quando a lei ou o regulamento a exige. Em princpio, todo ato administrativo deve ser publicado, por que pblica a Administrao que o realiza, s se admitindo sigilo nos casos de segurana nacional, investigaes policiais, ou interesse superior da Administrao a ser preservado em processo previamente declarado sigiloso nos termos do Decreto federal 79.099, de 6.1.1977. Lamentavelmente, por vcio burocrtico, sem apoio em lei e contra a ndole dos negcios estatais, os atos e contratos administrativos vm sendo ocultados dos interessados e do povo em geral, sob o falso argumento de que so "sigilosos", quando na realidade so pblicos e devem ser divulgados e mostrados a qualquer pessoa que deseje conhec-los e obter certido. O princpio da publicidade dos atos e contratos administrativos, alm de assegurar os seus efeitos externos, visa propiciar o seu conhecimento e controle pelos interessados diretos e pelo povo em geral, atravs dos meios constitucionais _ mandado de segurana(art. 5., LXIX), direito de petio(art. 5. , XXXIV, a), ao popular (art. 5. , LXXIII), habeas data(art. 5., LXXII), suspenso dos direitos polticos por improbidade administrativa (art. 37, 4.) _ e para tanto a mesma Constituio impe o fornecimento de certides de atos da Administrao, requeridas por qualquer pessoa, para defesa de direitos ou esclarecimentos de situaes (art. 5, XXXIV, b), os quais devem ser indicados no requerimento. Observe-se que a Constituio alude, genericamente, "as reparties pblicas", abrangendo obviamente as reparties da Administrao direta e indireta, porque ambas so desmembramentos do servio pblico, e como tais tm o dever legal de informar o pblico sobre a sua atuao funcional.