XIII ENCONTRO DA ASSOCIAO NACIONAL DE PS-GRADUAO E PESQUISA EM PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL 25 a 29 de maio de 2009 Florianpolis - Santa Catarina - Brasil

PLANEJAMENTO URBANO E ESTRUTURA INTRA-URBANA: REFLEXES SOBRE A EXPERINCIA BRASILEIRA

Helena Lcia Zagury Tourinho (UNAMA/UFPE-MDU) - helenazt@uol.com.br

Arquiteta e urbanista, M. Sc. em Planejamento do Desenvolvimento, doutoranda em Desenvolvimento Urbano da Universidade Federal de Pernambuco, Professora e pesquisadora da Universidade da Amaznia

Planejamento Urbano e Estrutura Intra-urbana: reflexes sobre a experincia brasileira

Resumo:
Partindo do pressuposto de que a estrutura intra-urbana uma dimenso fundamental do ordenamento territorial, o trabalho investiga e problematiza sobre como, historicamente, essa dimenso tem sido enfocada no processo de planejamento urbano brasileiro, tanto na fase em que prevaleceu o paradigma modernista de ordenamento territorial da cidade total, quanto no mbito de novos paradigmas ps-modernos, que negam a possibilidade de apreenso do espao urbano como uma totalidade. O trabalho est estruturado em trs partes. Primeiramente discutida a relao entre Estado, planejamento urbano e estrutura intra-urbana e so delimitados os campos conceituais considerados. Na segunda parte apresentada uma leitura crtica sobre como as estruturas intra-urbanas tm se configurado e sido tratadas, historicamente, no processo de planejamento urbano no Brasil. Finalmente, na terceira parte, ao refletir sobre a relao entre estrutura intra-urbana e planejamento urbano no Brasil, formula algumas hipteses explicativas para a tendncia da perda da viso de totalidade espacial urbana verificada mais recentemente no processo de planejamento urbano e aponta alguns riscos dessa postura.

Estrutura Intra-urbana e Planejamento Urbano: reflexes sobre a experincia brasileira

Introduo

O trabalho objetiva investigar e problematizar sobre como, historicamente, a estrutura intraurbana tem sido tratada no processo de planejamento urbano brasileiro. Constitui-se num esforo de unir dois objetos e suas histrias que tm sido enfocados de forma divorciada por grande parte da literatura urbanstica. Objetos e histrias porque, tanto as estruturas intraurbanas, quanto o planejamento urbano alteraram suas formas e seus contedos ao longo do tempo. Parte do pressuposto de que a estrutura intra-urbana uma dimenso fundamental do ordenamento territorial, dentre outras razes, porque permite tratar o espao urbano como um todo articulado, no qual a totalidade mais do que a mera soma das partes, e procura mostrar as dificuldades de tratamento das estruturas intra-urbanas, tanto sob o paradigma modernista de ordenamento territorial da cidade total, quanto no mbito de novos paradigmas ps-modernos que negam a possibilidade de apreenso do espao urbano como um todo. O trabalho est estruturado em trs partes. Primeiramente discutida a relao entre Estado, planejamento urbano e estrutura intra-urbana e delimitado os campos conceituais considerados. Na segunda parte apresentada uma leitura sobre como as estruturas intraurbanas tm sido tratadas, historicamente, no processo de planejamento urbano no Brasil e como estas tm se configurado em termos de modelos gerais. Finalmente, na terceira parte, ao refletir sobre a relao estrutura intra-urbana e planejamento urbano no Brasil, formula algumas hipteses explicativas para a tendncia a perda da viso de totalidade espacial verificada mais recentemente.

Estado, planejamento urbano e estrutura intra-urbana

Estado e planejamento
Com o processo de urbanizao acelerado se agravam os problemas urbanos referentes s desigualdades sociais e ao ordenamento territorial, sobretudo, em pases do Terceiro Mundo. Chamado a intervir, o Estado tem atuado atravs de diferentes modalidades de planejamento e de gesto. Planejar , antes de tudo, projetar aes futuras, utilizando-se para isso de um mtodo sistemtico. Segundo Souza e Rodrigues (2004), o planejamento uma atividade que

remete para o futuro, enquanto que a gesto diz respeito ao presente. O planejamento a preparao de uma gesto futura (p.17) e a gesto a ordenao de recursos e meios visando administrao de situaes dentro de uma conjuntura (p.16). O planejamento , portanto, um instrumento de gesto e, quando presente, adiciona gesto um carter antecipatrio e preditivo. De um modo geral, o planejamento estatal de carter mais amplo tem sido duramente criticado, tanto pelos neoliberais, que vem no Estado intervencionista um obstculo s liberdades individuais,
i

concorrncia,

regulao

pelo

livre

mercado

ao

desenvolvimento , quanto pelas parcelas da esquerda que, por considerarem o Estado uma espcie de comit executivo da burguesiaii, entendem o planejamento capitalista como instrumento utilizado pelas classes dominantes para atender aos seus interesses e reproduzir as desigualdades sociais. Essas duas leituras so reducionistas e simplistas, pois nem as foras do mercado so capazes de promover a justia social, nem o Estado capitalista um bloco monoltico que atua exclusivamente a servio das classes dominantes. Apesar de ter um compromisso com o sistema capitalista como um todo, da decorrendo a sua natureza de classe, e de, por isso, tender a servir aos interesses capitalistas mais gerais, o Estado pode ser ocupado, total ou parcialmente, por foras polticas mais progressistas, comprometidas com mudanas sociais. Alm disso, mesmo em sociedades no-democrticas, o Estado precisa se legitimar, o que requer concesses e/ou partilhas de poder das classes dominantes com os segmentos sociais no hegemnicos. O Estado, portanto, dispe de autonomia relativa, que ser tanto maior quanto mais profunda for a crise de hegemonia e maior for o equilbrio entre as foras sociais em luta. Da decorre que o planejamento estatal e seus instrumentos, no so a priori nem conservadores, nem progressistas. Tambm no so neutros: eles so aquilo que a sociedade deles faz; refletem a correlao de foras sociais e polticas presentes em cada momento histrico e em cada lugar (SOUZA; RODRIGUES, 2004). Abrir mo do planejamento equivaleria saudar um caminho errtico, incompatvel com a vida social organizada, independente do modelo e do grau de complexidade material da sociedade (SOUZA, 2006, p.46). Como ressalta Lacerda et al. (2005, p.55), nas dcadas de 1970 e 1980, diversos trabalhos versavam sobre o planejamento urbano. A partir do final dos anos 1980 nota-se um silncio consternado, tendo o tema planejamento strictu sensu praticamente desaparecido da cena acadmica brasileira. Nesse ambiente, foram os debates sobre a reforma urbana e as disposies relativas poltica urbana da Constituio Federal e do Estatuto da Cidade que trouxeram de volta a figura do Plano Diretor, definindo as situaes de obrigatoriedade, os seus prazos de elaborao/reviso e impulsionando reflexes sobre o planejamento urbano. Para fins do presente trabalho, entende-se por planejamento urbano a modalidade de planejamento estatal voltada para a organizao do espao intra-urbano, e por plano diretor

urbano o documento ou lei, no qual a sociedade, num dado momento, dentre outros aspectos, acorda, sistematiza e sintetiza suas intenes e propostas de ordenamento territorial para o futuro. Como alerta Villaa (2004), muitos planos e projetos federais, estaduais, e mesmo municipais (de saneamento, virios, transportes, habitao, revitalizao e/ou interveno em espaos pblicos, edifcios, equipamentos urbanos, etc.) so frutos de processos de planejamento e promovem impactos na organizao espacial intra-urbana, mas, por no estarem diretamente comprometidos com o ordenamento territorial da cidade como um todo, no devem ser considerados como aes de planejamento urbano, e aqui no o so. A gesto urbana, como vista anteriormente, pode ou no ser fundamentada em processo de planejamento. Ao analis-la alguns autores, como Leal (2003) e Compans (2005), apontam duas vertentes predominantes nas prticas recentes de gesto urbana: uma baseada em planos diretores de carter globalizante; e, outra fundamentada em planos ou projetos estratgicos. Enquanto no plano diretor o ordenamento territorial um fim primordial, no plano estratgico o ordenamento territorial um objetivo secundrio, j que no segundo as aes esto mais voltadas para atrair investimentos, gerar emprego e reordenar a base produtiva local, de modo a inserir e a alavancar a venda a cidade nos fluxos globais da economia (LOPES, 1998; SANCHES, 1999). Contrapor os termos planejamento estratgico e planejamento urbano tende a fazer transparecer, de um lado, que o Plano Diretor no deve ser estratgico e, de outro lado, que as aes do chamado planejamento estratgico devem se operar a revelia, ou mesmo em sentido contrrio, ao que se acha estabelecido ou normatizado no Plano Diretor. O Plano Diretor deve assumir um carter estratgico na medida em que as suas propostas devem, necessariamente, indicar os meios (instrumentos e as aes) capazes de enfrentar, num determinado horizonte de tempo, os problemas identificados e de dinamizar as suas reconhecidas potencialidades. Mais ainda, o seu carter estratgico visa a garantir que as propostas se concentrem naqueles instrumentos e aes capazes de viabilizar os seus objetivos durante o horizonte de tempo preestabelecido. Isso significa que as propostas do Plano Diretor, no podem ser um mero rol de boas intenes ou das demandas e necessidades sociais. Ao invs disso, devem ser fundamentadas no reconhecimento dos limites e das possibilidades das intervenes e na definio de prioridades. Da, a sua preocupao seletiva quanto s aes e aos instrumentos a serem indicados, bem como sua hierarquia (LACERDA et al., 2005, p. 55). O que se observa, contudo, uma crtica generalizada, por parte importante da academia, a qualquer plano adjetivado de estratgico, uma vez que, de imediato, o seu contedo associado ao modelo to difundido de Barcelona, como se o plano no pudesse ter simultaneamente uma viso particularizada e abrangente do territrio.

Ademais, planos diretores e planos estratgicos no so excludentesiii, o que , inclusive, reconhecido por Gell (2007) um dos idelogos do planejamento estratgico:
un Plan Estratgico no debe entenderse como un substituto del planeamiento urbano tradicional sino ms bien como um complemento que lo refuerza y lo dota de mayor legitimidad. La utilizacin conjunta de ambos tipos de planificacin ayuda a integrar actividades, assegurando que les gua um propsito y uma direccin comn. (p. 623)

Por imposio da dinmica do desenvolvimento capitalista em seu estgio de acumulao flexvel, as prticas de gesto urbana tm tendido a seguir mais em direo dos modelos de empresariamento urbano - caracterizado pelo protagonismo do poder local, nas parcerias pblico-privadas e no planejamento estratgico - do que dos modelos de cunho globalizante (HARVEY, 1996)iv. Embora se reconhea a importncia crescente que o modelo de empresariamento urbano tem assumido nas prticas atuais de gesto das cidades, preciso compreender como o planejamento urbano de carter mais amplo tem contemplado o problema do ordenamento territorial do conjunto da cidade. Para isso, julga-se necessrio recuperar o conceito de estrutura intra-urbana e verificar como este tem sido enfocado nos estudos urbanos e nos planos diretores no Brasil.

Estrutura intra-urbana e planejamento urbano

Entende-se estrutura como a organizao, a disposio, o ordenamento dos elementos essenciais que compem um corpo concreto ou abstrato (HOUAISS, 2003). Esses elementos:
dependem das regras que regem a totalidade, portanto, seu modo de relacionar-se, seus processos de composio conferem totalidade seu carter de, ela prpria estar sempre se configurando, se transformando. Ela no subjaz aos elementos, nem a soma das partes. Como est em transformao constante, como totalidade estruturada, depende de suas leis de composio (ARAJO, 2003, p.126).

Em termos metodolgicos definir a estrutura implica (re)construir o objeto atravs de modelos (BASTIDE, 1971), o que feito a partir da sua decomposio em elementos estratgicos e suas relaes. Com base na reflexo sobre esses elementos/relaes e na anlise das regras e dinmicas que regem suas configuraes e modificaes, a viso estruturalista acredita ser possvel reconstruir o prprio objeto em sua totalidade. A viso estrutural no a-histrica, como criticam alguns; ela incorpora a idia de transformao, no considerando a transformao de um elemento ou de uma relao estrutural per si, mas sim enfatizando o conjunto de mudanas que a alterao de um ou mais elemento(s)/relao(es) provoca(m) nos demais elementos e relaes e, conseqentemente, no sistema como um todo (ARAJO, 2003). Assim sendo, anlises

estruturais so muito teis para fins de planejamento, pois permitem identificar elementos e relaes estratgicos, capazes de provocar transformaes desejadas na totalidade, bem como avaliar o impacto que mudanas operadas nos elementos e/ou relaes estruturais especficos podem provocar nos demais elementos e relaes. Nesse sentido, alis, o trabalho de projeo de estruturas futuras parece ser bastante compatvel com as tcnicas mais avanadas de construo de cenrios prospectivos, defendidas por Souza (2006) como adequadas para a realizao de prognsticos em planos urbanos. A anlise da estrutura intra-urbana trata de como as partes essenciais da cidade e seus relacionamentos esto organizados dentro do todo urbano, determinando a natureza, as caractersticas e o funcionamento deste todo (RAMOS, 2002). Para Villaa (1998) no estudo das localizaes dos elementos estruturais intra-urbanos e das relaes existentes entre elas que reside especificidade dos estudos de estruturao intra-urbana. Os elementos intra-urbanos considerados como estruturais e suas localizaes espaciais variam no tempo, apesar de sua inrcia relativa. Nas cidades medievais, por exemplo, as muralhas e as igrejas assumiam papis estruturadores fundamentais, papis esses que hoje, em muitas cidades originadas nessa poca, no se verificam mais. A estrutura intra-urbana no pode ser tratada isoladamente; ela est articulada a outras estruturas no-territoriais, como a econmica, poltica e ideolgica (VILLAA, 1988), cujas anlises permitem compreender e explicar a sua configurao e o seu movimento. muito comum alguns autores reduzirem a anlise intra-urbana a um ou a poucos dos seus elementos estruturantes, ou mesmo a analisa da estrutura social. Esse o caso, por exemplo, dos inmeros trabalhos que contemplam aspectos relativos segregao scioespacial. Em que pese importncia de tais estudos para o mapeamento e a denncia das desigualdades scio-espaciais presentes internamente na cidade, so insuficientes para a compreenso da estrutura intra-urbana, assim como o so para subsidiar as intervenes pblicas no ordenamento territorial de carter mais amplo, visto que desconsideram outros elementos/relaes essenciais e suas capacidades transformadoras. Normalmente so utilizadas na anlise das estruturas intra-urbanas das cidades contemporneas as localizaes: dos ncleos de comrcio e serviosv; das densidades populacionais e das reas residenciais segregadasvi; das reas industriais; do sistema virio bsicovii; das grandes reas verdes; e, de grandes equipamentos atratores de fluxos (p. ex. terminais rodovirios, shopping centers; etc.). As maneiras pelas quais os elementos estruturadores intra-urbanos so distribudos e se relacionam no espao tm sido representadas atravs de modelos. Modelos de estrutura intra-urbana no devem ser confundidos com formas espaciais: modelos tratam da representao esquemtica de padres espaciais; formas referem-se a como um dado padro espacial se manifesta em termos fsicos numa realidade concreta. A passagem do nvel dos modelos

(abstrato/relacional) para o nvel da realidade concreta (real) - quer seja visando a anlises, quer seja com fins de planejamento -, requer mediaes que sejam capazes de compatibilizar a dimenso da estrutura com as das formas, funes e processos e, no caso do ambiente construdo, sobretudo com as referentes s formas. Vrios so os modelos de estrutura intra-urbana desenvolvidos desde os anos 1920, quando comearam a ser formulados nos EUA. No o objetivo deste ensaio discut-los, mas, pela influncia que tiveram na anlise das cidades, cabe referenciar os modelos dos crculos concntricos de Burgess, dos setores de Hoyt, e dos ncleos mltiplos de Harris e Ullman, desenvolvidos no mbito da Escola de Chicago para representar as estruturas intra-urbanas das cidades norte-americanasviii. Aps a II Guerra Mundial, a ascenso do funcionalismo nas Universidades norte-americanas e a nfase dada aos estudos de realidades particulares, em vez da construo de modelos generalizveis, fizeram com que a temtica da estrutura intra-urbana fosse, progressivamente, se deslocando da sociologia urbana para outros ramos da cincia, sobretudo para a economia e a geografia. As contribuies de Hurd, Bartholomeu, Lsch, Isard e Alonso, no mbito da economia, e a emergncia da economia espacial como campo disciplinar, as questes referentes aos padres de uso e ocupao do solo passaram a ter como paradigma a competio de foras econmicas pelo controle do solo e da localizao relativa, usando-se modelos matemticos cada vez mais complexos (EUFRSIO, 1999). Se o paradigma neoclssico presente nesses modelos foi hegemnico no pensamento intraurbano at os anos 1950, aps a dcada de 1960, esse papel foi progressivamente sendo ocupado pelas abordagens marxistas. Dentre elas ressaltam, pela grande repercusso que tiveram no pensamento urbano brasileiro, os trabalhos de Castells, Harvey, Lojkine, Lipietz, Topalov e Gottidiener, que, procuraram compreender, sob a perspectiva da dinmica do modo de produo capitalista, os processos de produo e apropriao do espao urbano capitalista e seus agentes. Pouca nfase, contudo, foi atribuda por esses autores dimenso geogrfica dos processos scio-espaciais, menos ainda, para o debate terico das estruturas intra-urbanas deles resultantes. A partir principalmente dos anos 1980, emergiram novas abordagens, na esfera da geografia norte-americana e alem, para retratar as estruturas intra-urbanas das cidades latinoamericanas e de pases de capitalismo tardio. Tais estudos resultaram na elaborao de vrios modelos como: o de Kohl recuperado por Corra (1989); o de Ford (1996); o de Griffin & Ford (1980); o de Mayer e Bhr (Borsdorf, 2003); etc. No caso brasileiro, vale citar, ainda, o modelo resultante da anlise de seis metrpoles (Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador e So Paulo) construdo por Flavio Villaa, na dcada de 1990. De um modo geral, os modelos de estrutura intra-urbana no tm passado inclumes crtica. Uma parte das crticas tem sido direcionada aos pressupostos tericos e aos limites

e possibilidades explicativas especficos de cada modelo. Outra parte questiona a prpria validade da sua elaborao e da sua capacidade preditiva. Argumenta esse segundo grupo que os modelos engessam a realidade social e/ou atribuem a objetos materiais a funo de sujeitos no processo de transformao social, escamoteando, por essa via, as contradies de classes inerentes atuao dos diferentes agentes sociais. Em resposta a esse segundo argumento ressalta-se que, desde a falncia das utopias espaciais modernistas, consenso que no se transforma uma sociedade pela mudana de seu espao fsico. evidente e inegvel que a urbanizao e suas manifestaes espaciais devem ser vistas como resultante de processos sociais levados a cabo por uma ampla gama de atores, com objetivos e agendas diferentes e, no raras vezes, contraditrias. Mas verdadeiro tambm que, na relao sociedade-espao, o conjunto de artefatos produzidos, interfere na ao social, nem que seja no momento subseqente sua produo. Objetos materiais e suas relaes espaciais no so agentes sociais, mas os agentes que atuam no espao no o fazem de forma aleatria. Subjacente as suas aes existem lgicas que repercutem em padres espaciais. O fato de procurar sistematizar tais padres em modelos, visando a apreender suas manifestaes espaciais, no significa que os componentes representados no modelo se transmutem em agentes sociais. Modelos, portanto, so mediaes que ajudam a visualizar as dinmicas espaciais dos diferentes agentes sociais e seus resultados. Da mesma forma, aceitar que possvel estabelecer modelos normativos de estrutura intra-urbana, capazes de regular a ao diversos agentes sociais no espao, no representa sugerir que os embates entre os segmentos sociais que produzem, se apropriam e consomem o espao sejam, por ele, eliminados. O modelo de estrutura intra-urbana proposto em um plano diretor sintetiza, ou deveria sintetizar, o pacto social sobre o ordenamento territorial, pacto esse necessrio para que a funo social da propriedade urbana venha a ser cumprida. Definir o modelo de estrutura intra-urbana futura para uma cidade, que contemple interesses diversos e antagnicos, sem perder a viso da cidade enquanto uma totalidade, em processos de planejamento democrticos, uma necessidade, embora no seja uma tarefa fcil. De um lado, porque requer certo nvel de conhecimento terico e emprico acerca da cidade que a maioria das pessoas no tem; de outro lado porque pressupe um equilbrio relativamente grande de foras polticas, de modo que a estrutura intra-urbana acordada possa contemplar segmentos sociais mais amplos e com lgicas espaciais diversas. Alm disso, no basta definir os modelos em termos de princpios, diretrizes ou esquemas espaciais - h que se fazer a transposio do modelo abstrato para a dimenso espacial concreta. E a emergem novas dificuldades operacionais, tcnicas e polticas, pois essa transposio pressupe o estabelecimento de critrios para o dimensionamento e distribuio espacial dos diversos tipos de fixos e fluxos, como diria Milton Santos (2008),

existentes na cidade. No fcil construir critrios tcnicos e polticos para a projeo da quantidade de reas demandas por tipo de uso e por segmento de renda e para a distribuio no espao geogrfico dessas reas e de seus elementos articuladores, considerando o espao construdo existente, a dinmica do mercado imobilirio e o papel do Estado na mesma. Por todos esses motivos, e provavelmente por muitos outros mais, dos planos diretores que assumem o desafio de discutir a estrutura intra-urbana, parte expressiva acaba partindo de diagnsticos imprecisos ou incompletos da realidade, enfrentando problemas decorrentes de prognsticos scio-econmicos e demogrficos ambiciosos e/ou que no se efetivam, tendo suas formulaes de estrutura intra-urbana comprometidas por outras normas e legislaes urbansticas. Da porque, s vezes, o caminho mais fcil seja mesmo fugir dessa definio, com todas as implicaes que essa desistncia traz para o ordenamento territorial.

Estrutura intra-urbana e planejamento urbano no Brasil

Originada no perodo colonial, a estrutura intra-urbana das cidades latino-americanas, at praticamente o final do sculo XVIII, se caracterizou por tender a apresentar um modelo concntrico (BORSDORF, 2003). Embora no caso brasileiro essa afirmativa precise ser relativizada, claramente observada nas cidades de origem hispano-americanas onde a praa ou rea central era o core das atividades urbanas. A partir dela, contornando e/ou adaptando-se aos acidentes do stio e, em alguns casos s fortificaes, se instalavam, de forma compacta, uma malha onde se localizava, sucessivamente: a aristocracia, a classe mdia (comerciantes e artesos), os brancos pobres, os ndios e os mestios (BORSDORF, 2003). Nessa poca, as intervenes do Estado no espao intra-urbano eram limitadas e pontuais; apesar de colaborarem para incipientes diferenciaes scio-espaciais, no eram capazes de alterar expressivamente esse modelo de estruturao intra-urbana. Do final do sculo XIX at a dcada de 1930, o planejamento urbano no Brasil se caracterizou pelos planos urbansticos de melhoramentos e/ou de embelezamento urbano. O planejamento renascentista europeu de formas urbanas monumentais que ressaltava a burguesia, o movimento norte-americano city beautiful e as modas urbansticas europias do sculo XIX (reformas de Haussmann, em Paris, de Cerd, em Barcelona, e do Ringstrasse de Viena), principalmente esses dois ltimos, foram os marcos referenciais para os planos e as intervenes estatais nas cidades brasileiras neste perodo (LEME, 1999). Normalmente elaborados por arquitetos e/ou engenheiros ocupantes de cargos pblicos na administrao municipal, os planos eram apresentados e debatidos abertamente pela burguesia (VILLAA, 2004). As principais aes previstas consistiam em obras de infraestrutura (saneamento, abertura ou alargamento de vias, reformas e ampliao de portos) e

projetos urbansticos de remodelamento de reas centrais e seus entornos, refletindo preocupaes de cunho sanitarista e esttico. Nem todas as propostas contidas nesses planos foram implantadas (LEME, 1999), mas, quando o foram: redefiniram o sistema virio bsico, com a construo de grandes avenidas; implantaram equipamentos pblicos de grande porte, como praas, teatros, etc., destinados, em grande medida, ao consumo das elites urbanas; promoveram a demolio de grande quantidade de domiclios; e, expulsaram, atravs de diversos mecanismos, a populao de baixa renda para reas cada vez mais perifricas da cidade, ampliando a segregao scio-espacial intra-urbana. Embora a estruturao intra-urbana no fosse um problema terico nem um objetivo emprico colocado pelos planos urbansticos dessa poca, as intervenes estatais nas cidades que foram baseadas nas propostas contidas em tais planos provocaram mudanas substanciais na estrutura intra-urbana. Segundo Borsdorf (2003), data dessa poca a passagem do modelo dos crculos concntricos para o modelo setorial. So caractersticas do modelo setorial nessa fase: a) A expanso dos setores de alta renda ao longo de um vetor principal (boulevard principal); b) A tendncia ao crescimento do centro, na mesma direo do movimento das camadas de maior renda; c) A ampliao das funes do centro, com o crescimento das atividades comerciais; d) A ocupao dos espaos deixados pelas camadas de maior renda por bairros de trabalhadores de baixa renda; e, e) O aparecimento das primeiras indstrias prximas das linhas ferrovirias, que eram responsveis pela conexo da cidade com o restante do pas (BORDORF, 2003; LEME, 1999). A partir dos anos 1930, com o processo de industrializao brasileiro intensifica-se o processo de urbanizao. Num contexto scio-poltico novo, de ascenso das camadas operrias urbanas e da burguesia industrial, os planos de embelezamento demolidores de casebres tiveram que ser abandonados. Se comea a difundir idia de que os problemas urbanos decorriam da falta de planejamento de carter mais amplo, fundamentado no conhecimento tcnico-cientfico. Como ressalta Villaa (2004) ao analisar esse perodo: a cidade de consumo substituda pela cidade da produo; as grandes obras urbanas, antes direcionadas para o consumo conspcuo das elites, passam a privilegiar a constituio das condies gerais de produo e reproduo do capital; a cidade bela cede lugar cidade eficiente; e, o embelezamento urbano trocado pelas grandes obras de infra-estrutura urbana, sobretudo de saneamento e transportes. Assim sendo, no lugar do planejamento antigo, voltado para obras de remodelamento e embelezamento de reas da cidade, surge o conceito de planejamento global, que busca contemplar no apenas todos os espaos da

cidade, mas tambm todas as dimenses da vida urbana. O planejamento urbano, que tinha seus fins vinculados ao ordenamento territorial, assume a responsabilidade de ordenar uma multiplicidade de aspectos da vida dos moradores da cidade; deixa de ser assunto de arquitetos e engenheiros e torna-se multidisciplinar; o plano de melhoramentos e embelezamento substitudo pelo plano diretor de carter globalizanteix. Segundo Villaa (2004, p.204), da dcada de 1930 at 1990, o perodo do plano intelectual, que pretende impor-se e ser executado porque contm boas idias, tem base cientfica e correto tecnicamente. Nesse contexto, pulularam propostas de estruturao intra-urbana, que eram comumente apresentadas nos captulos do plano referentes ao ordenamento territorial. De um modo geral tais propostas contemplavam a definio do sistema de circulao (sobretudo de sistema virio), da distribuio espacial dos usos do solo, das densidades populacionais, e, algumas vezes, dos segmentos de renda da populao. Formuladas pela tecnocracia estatal e/ou pelos tcnicos de consultoras contratadas para elaborar os planos diretores, as propostas de estrutura intra-urbana raramente eram submetidas a um debate com a sociedade, e quando o eram, diante da complexidade dos modelos apresentados e/ou do seu carter idealista e utpico, pouco eram questionadas pelos grupos sociais, mais preocupados com demandas de carter mais imediato e localizado. Desvinculadas das realidades sociais, econmicas e espaciais concretas que pretendiam modificar, e no raras vezes com um enorme vis idealista e utpico, as propostas de estrutura intra-urbana, em grande parte das cidades brasileiras, sucumbiam face aos processos reais scio-econmicos e de produo, apropriao e consumo do espao urbano. No mbito da gesto urbana, os planos diretores urbanos deixaram de ser a referncia para a atuao do Estado nas cidades e se converteram em discursos ideolgicos. Em prateleiras de bibliotecas ou engavetados nos rgos pblicos, os planos perderam sua capacidade de orientar as aes do poder pblico para os planos ou projetos setoriais. As estruturas intra-urbanas, nesse contexto, se moldaram seguindo o jogo de foras sociais dominantes e seus interesses, de um lado, e as necessidades de legitimao dos grupos no poder, face ao conjunto da populao, de outro lado. O debate poltico sobre o ordenamento territorial deslocou-se, ento, do processo de planejamento para a esfera legislativa, onde eram aprovadas as leis de permetro urbano, de zoneamento, bem como os ndices urbansticos relativos ao uso e ocupao do solo, que em ltima instncia, foram os instrumentos reguladores da atuao dos agentes privados no espao urbano. Conforme Borsdorf (2003), o modelo dos ncleos mltiplos, semelhante ao modelo de Harris e Ullman, o que melhor representa a estrutura intra-urbana das cidades latino-americanas no perodo de 1920 a 1970. Num momento em que predominou a poltica de substituio de

importaes, e o desenvolvimento para dentro com intensa participao do Estado na economia, os processos de industrializao e de urbanizao se aceleraram em vrias cidades latino-americanas. O uso do solo industrial, intensivo no fator terra cresceu alojandose, predominantemente, ao longo das ferrovias, rodovias ou autopistas e nas franjas da malha urbana. As camadas mais ricas, aos poucos, abandonaram o centro da cidade, indo viver em bairros exclusivos, com vias amplas, extensas e, quase sempre, arborizadas. O surgimento de subcentros, shopping centers e de clubesx com reas verdes de lazer na periferia concorreram ainda mais para o aparecimento de novos focos de bairros de luxo e/ou de prdios comerciais e de escritrios fora do centro tradicional. Bairros de baixa renda e grupos marginalizados se infiltraram no centro, ocupando nichos no-edificados, reas insalubres ou de risco ambiental, ou se instalaram na periferia ou alm dela mediante ocupaes espontneas. A implantao de bairros/conjuntos de moradias sociais patrocinados pelo poder pblico em reas da periferia, onde o custo dos terrenos era menor, tambm foi uma tendncia marcante desse perodo.
El contraste entre una ciudad rica y una ciudad pobre se fue intensificando cada vez ms. La polarizacin result del principio de estructuracin espacial ms importante seguido por otro principio subordinado: el del crecimiento celular fuera del permetro urbano (BORSDORF, 2003, p.7).

A partir da dcada de 1970 as cidades entraram em uma fase de reestruturao intra-urbana, caracterizada pela presena de novos padres de fragmentao espacial. Agora, as tendncias de crescimento setorial-linear e celular notadas nas fases anteriores assumiram formas diferenciadas. As ferrovias e autopistas centrfugas, construdas anteriormente, perderam importncia relativa; surgiram autopistas modernizadas e ampliadas. As reas perifricas e periurbanas por elas acessadas se tornaram atrativas para as camadas de renda mdia e alta, propiciando o aparecimento de estruturas em ns fragmentados no espao urbano (JANOSCHKA, 2002). A cidade agora caracterizada: por la libre distribucin de zonas industriales, por la localizacin de centros comerciales en toda la ciudad, orientados a las autopistas intraurbanas y aeropuertos y por la presencia de barrios cerrados en todo lo permetro urbano y en la periferia extramuros (BORSDORF, 2003, p.9). Borsdorf (2003), ao descrever o princpio da fragmentao urbana em curso nas cidades da Amrica Latina, observa que o espao urbano tende a deixar de ter grandes reas ricas e pobres, grandes zonas residenciais e industriais, como antes, passando ser constitudo por mltiplos fragmentos segregados, de pequenas dimenses, dispersos espacialmente, no raras vezes protegidos por muros e cercas. A consolidao de bairros marginais antigos, a partir de aes urbansticas neles realizadas, assim como a tendncia de reduo de reas de baixa renda nas reas do centro ou de seu entorno imediato - fruto de programas de renovao e/ou requalificao urbana movidos, quer seja por presses do mercado do solo,

quer seja como fruto de uma estratgia de valorizao do local para fins de explorao turstica , so outros fenmenos representados no modelo de cidade fragmentada. Ao analisar as estruturas intra-urbanas das metrpoles brasileiras, Villaa (1998), contesta a tese da segregao fragmentada, mostrando que aqui os bairros da alta renda se aproximam uns dos outros. Para esse autor, as classes de maior renda, que por muito tempo ocuparam posies centrais, a partir da dcada de 1970, comearam um processo de suburbanizao que se manifesta segundo setores de crculos. A partir dos anos 1980 e, sobretudo nos anos 1990, enfraqueceu o antigo planejamento regulatrio, fortemente baseado em normas, leis e aes criadas pelo Estado para regularizar e normatizar os diferentes usos dos espaos da cidade (SOUZA e RODRIGUES, 2004, p. 51). Faliram tambm, no caso brasileiro, as tentativas de planejamento e gesto metropolitanos levadas a cabo no regime autoritrio, algumas das quais, ressalte-se, eram frutos de planos de estruturao metropolitana que contemplavam uma viso de estrutura intra-urbana. nesse contexto de agravamento da crise fiscal, que os investimentos do Estado brasileiro se retraram e o planejamento de cunho globalizante perdeu espao para os modelos de empresariamento urbano. Mais preocupado com a proviso de meios para aumentar a competitividade urbana, o Estado tendeu a direcionar suas aes para a oferta de infraestrutura e para empreendimentos de grande porte como, por exemplo, a construo de grandes aeroportos, portos, centros esportivos ou de convenes para realizao de grandes eventos, etc., e/ou para o embelezamento de reas especficas da cidade que apresentavam potencialidades tursticas ou comerciais, num esforo de gerar empregos e aquecer a economia local. Floresceu o iderio neoliberal e a prtica do planejamento estratgico, com nfase em projetos pontuais e seletivamente localizados no territrio da cidade ou da metrpole. Tais empreendimentos podem, claro, ser vistos como forma de gerar benefcios para populaes urbanas, mas, como mostrou Harvey (1996, p. 53), tm como foco de ateno muito mais a economia poltica do local do que do territrio. Num quadro em que as aes estatais na cidade passaram a se fazer de modo a atender a interesses pulverizados e localizados, sobraram pouco espao e interesse no debate sobre a estrutura intra-urbana ou mesmo sobre o ordenamento territorial da cidade como um todo. Por outro lado, o processo de abertura poltica do pas, o fortalecimento dos movimentos populares verificados a partir do final da dcada de 1970, e a mobilizao em prol da reforma urbana com vistas Constituinte nos anos 1980, deram incio politizao do debate sobre os processos de planejamento e de gesto urbanos, inserindo a necessidade da participao popular nos mesmos. Impossibilitados de chegar a um acordo sobre a Emenda popular da Reforma Urbana, o Congresso Nacional remeteu ao plano diretor a funo de definir a funo social da cidade e

da propriedade urbana. Para Rolnik (1993) o modelo de planejamento urbano que emergiu na Constituio Federal de 1988 foi o mesmo modelo conservador, reforando o papel do Estado e imaginando a cidade conduzida por planos diretores competentes (p.357) e vinha de encontro s prticas de gesto urbana, baseadas no empreendedorismo, que se disseminavam nas cidades brasileiras. S treze anos aps a Constituio Federal, o Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/2001) regulamentou as condies de obrigatoriedade do plano diretor participativoxi juntamente com a aplicao de outros instrumentos de poltica urbana. Embora tenha destacado a dimenso do ordenamento territorial urbano, essa lei federal no faz referncia direta necessidade de considerar as estruturas intra-urbanas nos planos diretores. A Resoluo 34 de 01/07/2005 do Conselho das Cidades/Ministrio das Cidades (BRASIL, 2005) que estabeleceu os contedos mnimos dos planos diretores, incluiu neles: os objetivos, temas prioritrios e estratgias para o desenvolvimento da cidade e reorganizao territorial do municpio; a definio da localizao, a regulamentao do uso, da ocupao e do mecanismo de regularizao fundiria das ZEIS; e, os instrumentos de gesto democrtica do Sistema de Acompanhamento e Controle Social. Esses elementos, no implicam necessariamente na necessidade de acordar uma proposta de estrutura intra-urbana. Confunde-se planejamento urbano com planejamento municipal, plano diretor com plano de desenvolvimento municipal, plano de ordenamento territorial com plano de desenvolvimento scio-econmico, s para citar alguns dos matizes que o debate e a prtica do planejamento urbano tm enfrentado no Brasil desde o Estatuto da Cidade. Diante da falta de consenso sobre o escopo do plano diretor e face s enormes carncias de equipamentos e servios urbanos e comunitrios, especialmente nas reas mais pobres, o debate sobre o ordenamento territorial, e conseqentemente das estruturas intra-urbanas, acabou obliterado pelas discusses sobre as polticas setoriais, que so as que so mais facilmente percebidas pelos agentes e movimentos sociais. Ainda no se tem uma avaliao nacional consolidada das experincias dos planos diretores participativos, notadamente no que concerne aos avanos e dificuldades enfrentadas na formulao das propostas de ordenamento territorial. Mas, por todas as dificuldades j expostas, e por outras mais que no foi possvel aqui desenvolver, de se supor que as tais propostas, quando discutidas com a sociedade, em grande nmero de cidades, tenham sido mais fruto da partilha dos pedaos da cidade entre os diversos agentes do que de um projeto espacial integrado e de cunho globalizante. Dito de outra forma, nos processos de elaborao dos planos diretores, parece ter predominado a viso de que o ordenamento territorial intra-urbano se faz a partir da fragmentao do espao da cidade em pedaos e da sua partilha entre diferentes agentes sociais, portadores de distintas lgicas espaciais,

formando manchas mais ou menos articuladas por redes de infra-estrutura, sobretudo de circulao.

Cidade total x cidade dos fragmentos

Procurar entender, do ponto de vista terico, o que fez com que a viso da cidade como um todo, integrado e contraditrio, fosse substituda por uma idia de cidade de fragmentos no to fcil como parece primeira vista. Aqui apenas algumas hipteses so arroladas na busca de compreender esse processo. A partir da dcada de 50, e em especial aps os anos sessenta, se chocam duas as matrizes tericas na anlise do espao intra-urbano: a matriz gerada a partir da Escola de Chicago, de base neoclssica, que formulou modelos de estrutura intra-urbana e analisou diversas cidades a partir deles; e a matriz gerada a partir da escola de sociologia urbana francesa de influncia marxista, que, pelo menos no incio, negligenciou o papel do espao e da dimenso da estrutura intra-urbana. A matriz marxista tornou-se hegemnica, nos meios acadmicos e polticos, o que fez com que, junto com os pressupostos e modelos de inspirao neoclssica, russe tambm a idia de pensar a cidade estruturalmente. O salto mortal veio quando a idia de pensar o ordenamento territorial a partir da definio da estrutura intra-urbana foi vinculada s concepes modernistas de cidade-total. A concepo de estrutura intra-urbana, no bojo da crtica ps-moderna, foi associada s metanarrativas e metateoriasxii. A fragmentao, a indeterminao e a intensa desconfiana de todos os discursos universais ou (para usar um termo favorito) totalizantes so o marco do pensamento ps-moderno (PRECIS, 1987, apud HARVEY, 1993, p. 19)xiii. Assim, se sob a influncia dos marxistas, as anlises urbanas tendiam a abandonar a dimenso do espao geogrfico em favor de uma perspectiva que privilegiava aspectos de natureza eminentemente econmica, social e poltica, sob a influncia ps-moderna, a cidade deixou de ser vista como uma totalidade e passou a ser encarada como um confuso amlgama de fragmentos heterogneos, no qual no possvel reconhecer nenhuma regra de ordem, nenhum princpio de racionalidade que a faa inteligvel (SECCHI, 2006, p. 88). A idia da cidade como conjunto de fragmentos se tornou hegemnica, reforando amplamente a descrena nas possibilidades do planejamento urbano estatal conduzir um processo de ordenamento territorial de cunho totalizante. A ideologia de que impossvel regular a cidade total invadiu, seduziu e reverberou em parte expressiva do mundo tcnico e acadmico, que passou a advogar ou a legitimar com seu discurso e/ou com suas prticas, intervenes pontuais e localizadas na cidade, aproximando-se, no que concerne ao ordenamento territorial,

ora das posturas e das estratgias neoliberais do Estado mnimo, ora do laissez faire urbano mesmo. Com a falncia do debate sobre as estruturas intra-urbanas, a cidade da acumulao flexvel, do neoliberalismo, da desregulamentao, do Estado empreendedor encontrou, com o apoio de parte da esquerda, o modelo de tratamento e de interveno urbana mais flexvel e, portanto, mais adequado s novas necessidades do desenvolvimento capitalista. Sem dvida, essa hegemonia representa um retrocesso em termos de planejamento urbano. Mesmo que se observe a presena de espaos fragmentados e de descontinuidades espaciais, as diversas reas que integram o espao urbano e o espao metropolitano compem um conjunto articulado e hierarquizado. Embora apresente uma diversidade de formas de ocupao territorial e represente tempos histricos distintos, os vrios segmentos do espao urbano fazem parte de um nico territrio. Como mencionado, existem as partes, mas tambm existe o todoxiv. Assim, qualquer proposta de ordenamento territorial, alm de ter como diretriz a valorizao das especificidades dos lugares, deve contemplar aes em termos dos seus elementos estruturadores, incluindo as redes de mobilidade e de servios, capazes de agregar as suas diversas partes em um tecido nico, o que contribui para uma maior eqidade social, econmica e espacial da coletividade (LACERDA et al., 2005).

Concluses
O presente ensaio procurou destacar que um dos requisitos necessrios para que o planejamento urbano possa promover ordenamento territorial da cidade uma definio clara da estrutura intra-urbana futura desejada no plano diretor, bem como dos instrumentos necessrios para viabiliz-la. Entretanto, os estudos sobre a estrutura intra-urbana vm sendo negligenciados por grande parte daqueles que tm procurado entender a dinmica urbana e intervir no ordenamento territorial intra-urbano atravs de plano diretor. O destaque conferido aos estudos de segregao, plenamente justificado por argumentos de justia social, associado nfase conferida a prticas do empreendedorismo urbano, baseada no urbanismo de projetos, associadas dificuldade das pessoas comuns e de alguns quadros tcnicos das Prefeituras realizarem uma leitura estrutural do espao intraurbano, tm contribudo, sobremaneira, para que a viso estrutural da cidade torne-se cada vez menos considerada nos processos de planejamento urbano. sobejamente sabido que as propostas de interveno urbana, desenvolvidas no mbito do processo de planejamento urbano brasileiro, e suas formalizaes nos planos diretores urbanos, refletem os interesses vitoriosos no mbito da luta pela apropriao dos benefcios da urbanizao. Mas, a soma dos interesses dos grupos envolvidos no processo de

planejamento, expressa no conjunto de propostas de ordenamento territorial acordadas e cristalizadas nos planos, nem sempre resulta numa viso estrutural coerente. O grande desafio parece ser como costurar, do ponto de vista tcnico e poltico, os interesses de grupos diversos, quase sempre antagnicos, de modo a configurar uma proposta estrutural integrada e consistente de cidade, comprometida com princpios de equidade e justia social. A necessidade de conduzir um processo de definio da estrutura intra-urbana coloca em evidncia a discusso sobre o papel das equipes tcnicas das prefeituras no processo de planejamento urbano e de elaborao dos planos diretores. Hoje, no raras vezes, tm sido atribudo, a essas equipes, funes de meras espectadoras e sistematizadoras dos resultados dos debates polticos travados no seio da sociedade civil organizada. Como se a responsabilidade social de buscar e apreender o conhecimento cientfico e tcnico sobre o ordenamento territorial urbano fosse do cidado comum ou, pior ainda, como se o conhecimento tcnico e cientfico sobre a cidade no pudesse e/ou devesse contribuir para uma prtica mais comprometida com princpios de justia social e para a melhoria da qualidade de vida dos cidados. Houve um momento na histria do planejamento urbano no Brasil que se adotou o primado do discurso competente. Hoje, parecer que estamos vivendo o primado do discurso meramente poltico. Nem um, nem outro desses discursos suficiente para o estabelecimento de uma relao consistente entre planejamento urbano, estruturao intraurbana e ordenamento espacial necessrio s cidades brasileiras.

Referncias
ARAJO, Ins Lacerda. A abordagem estruturalista das cincias humanas. In. ____. Introduo filosofia da cincia. 3. ed. Curitiba: Ed. UFPR, 2003, p. 119-143. BASTIDE, Roger. (Coord.) Usos e sentidos do termo estrutura nas cincias humanas e sociais. So Paulo: Ed. Herder; Ed. da Universidade de So Paulo, 1971. BORSDORF, Axel. Cmo modelar el desarrollo y la dinmica de la ciudad latinoamericana. EURE, Santiago, v.29, n.86, p.37-49, mai. 2003. BRASIL. Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituio Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Braslia-DF, 11 jul. 2001. CARNOY, Martin. Estado e teoria poltica. 3. ed. Campinas: Papirus, 1988. COMPANS, Rose. Empreendedorismo urbano: entre o discurso e a prtica. So Paulo: Editora UNESP, 2005. CORRA, Roberto Lobato. O espao urbano. So Paulo: tica, 1989.

EUFRSIO, Mrio A. Estrutura urbana e ecologia humana: a escola sociolgica de Chicago (19151940). So Paulo: Curso de Ps-Graduao em Sociologia da Universidade de So Paulo; Ed. 34, 1999. FORD, L. R. A new and improved model of Latin American city structure. The Geographical Review, v. 3, n. 86, p. 437-440, 1996. FRIEDMAN, Milton. Capitalismo e liberdade. So Paulo: Arte Nova, 1977. GRIFFIN, E.; FORD L. A model of Latin American city structure. The Geographical Review, v.4, n. 70, p. 397-422, 1980. GELL, Jos Miguel Fernandez. 25 aos de planificacin estratgica de ciudades. Ciudad y territrio: estdios territoriales, v. XXXIX, n. 154, 2007. HAYEK, Friedrich. O caminho da servido. Porto Alegre: Ed. globo, 1977. HARVEY, David. A condio ps-moderna. So Paulo: Ana Blume, 1993 ______. Do gerenciamento ao empresariamento: a transformao da administrao urbana no capitalismo tardio. Espao & debates: Revista de Estudos Regionais e Urbanos, Cidades: estratgias gerenciais.So Paulo: Ncleo de Estudos Regionais e Urbanos, Ano XVI n. 39, p.48-64, 1996. HOUAISS, Antnio. Estrutura. Dicionrio eletrnico da lngua portuguesa. 2003 [CD-Rom]. JANOSCHKA, Michael. El nuevo modelo de la ciudad latinoamericana: fragmentacin y privatizacin. EURE, Santiago, v. 28, n. 85, p.11-20, 2002. LACERDA, Norma et al. Planos diretores municipais: aspectos legais e conceituais. Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais. v.7, n.1, p.55-72, 2005. LEAL, Suely. Fetiche da participao popular: novas prticas de planejamento, gesto e governana democrtica no Recife Brasil. Recife: Ed. do Autor, 2003. LEME, Maria Cristina da Silva. Urbanismo no Brasil: 1895-1965. So Paulo: Studio Nobel; FAUUSP; FUPAM, 1999. LOPES, Rodrigo. A cidade intencional: o planejamento estratgico de cidades. Janeiro: Ed. Mauad, 1998. 2 ed. Rio de

RAMOS, Frederico Roman. Anlise espacial de estruturas intra-urbanas: o caso de So Paulo. So Jos dos Campos, 2002, 142 p. Dissertao (Mestrado em Sensoriamento Remoto) Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais do Ministrio da Cincia e da Tecnologia. ROLNIK, Raquel. Planejamento urbano nos anos 90. In: RIBEIRO, L.; SANTOS, O. dos (Orgs.). Globalizao, fragmentao e reforma urbana: o futuro das cidades brasileiras na crise. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1994, p. 351-360. SOUZA, Marcelo Lopes; RODRIGUES, Glauco Bruce. Planejamento urbano e ativismos sociais. So Paulo: UNESP, 2004. ______. Mudar a cidade: uma introduo crtica ao planejamento e gesto urbanos. 4 ed. Rio de Janeiro: Bertrand do Brasil, 2006. SANCHES, Fernanda. Polticas urbanas em renovao: uma leitura crtica dos modelos emergentes. Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais. v.1, n.1, p.115-132, mai. 1999. SANTOS, Milton. A natureza do espao: tcnica e tempo, razo e emoo. 4 ed. So Paulo: Editora da Universidade de So Paulo, 2008.

SECCHI, Bernardo. Primeira lio de urbanismo. So Paulo: Perspectiva, 2006. VILLAA, Flvio. Espao Intra-urbano no Brasil. So Paulo: Studio Nobel: FAPESP; Lincoln Institute, 1998. ______. Uma contribuio para a histria do planejamento urbano no Brasil. In: DEK, Csaba; SCHIFFER, Suely Ramos (Orgs.). O processo de urbanizao no Brasil. So Paulo: editora da Universidade de So Paulo, 2004, p. 169-243.

Para os neoliberais a interveno e o planejamento estatais devem ser mnimos, limitados aos setores e segmentos que no interessam ao capital ou que obstaculizam a livre ao das foras do mercado (HAYEK, 1977; FRIEDMAN, 1977). Sob essa tica, cabem ao setor privado todas as atividades e servios passveis de serem realizados sob a tica do lucro, inclusive aqueles de natureza urbana como as infra-estruturas de transportes, energia, gua, esgoto, etc. Sobre a crtica a essa viso marxista do Estado capitalista ver Carnoy (1988). Para esse autor, essa uma perspectiva reducionista baseada no Manifesto do Partido Comunista, nos primeiros escritos de Marx e Engels e em algumas idias de Lenin sobre o Estado capitalista. Segundo Lopes (1998), do ponto de vista do territrio, possvel e necessrio compatibilizar as aes do plano estratgico com os princpios e normas de ordenamento territorial do plano diretor urbano, submetendo as primeiras ao segundo. Leal (2003), contudo, mostra a dificuldade, em uma sociedade como a brasileira, onde os mecanismos de participao democrtica ainda so frgeis, evitar que as elites hegemnicas controlem o processo de deciso sobre as aes estratgicas. Nesse sentido Compans (2005) ilustra, mostrando como o modelo empreendedor, ao se tornar hegemnico no Rio de Janeiro, se sobreps a outras iniciativas de planejamento de carter mais globalizante e democrtico, inibindo o seu desenvolvimento, e promoveu a alterao de ndices e normas urbansticas, etc.

ii

iii

A crise welfare state keneysiano teria forado os governos locais a assumirem o papel de protagonistas do desenvolvimento econmico urbano, forando-o a desenvolver programas para gerar empregos no setor privado. Diante da crise fiscal e da escassez de recursos do poder pblico, a sada encontrada foi a parceria entre os setores pblico e privado com vistas ao aumento da produtividade e da competitividade da cidade num mercado globalizado. O planejamento estratgico, por estar baseado em projetos especficos, negociados caso a caso, e por permitir maximizar e viabilizar oportunidades circunstanciais oferecidas pelo mercado atravs de operaes especficas, seria mais compatvel com as demandas de um urbanismo flexvel, do que os planos diretores tradicionais aprisionados em normas jurdicas e em programas de investimentos mais rgidos. Seguindo o procedimento adotado por Villaa (1998), optou-se pela denominao ncleo de comrcio e servios em substituio a centro urbano visando a evitar a variedade de realidades relacionadas ao termo centro urbano, tais como a associao idia de centro tradicional ou centro histrico da cidade ou vinculao com as noes de centro expandido ou de cidade-plo de uma rea metropolitana. Cabe destacar, contudo, que parte expressiva dos estudos intra-urbanos, utiliza a designao centro ou CBD (Central Business District). Na referncia a tais casos, manteve-se a denominao originalmente atribuda nos trabalhos referenciados. Corra (1989) define reas segregadas so aquelas que apresentam forte homogeneidade social interna e forte disparidade entre elas. Nos estudos de estrutura intra-urbana a noo de segregao est, normalmente, vinculada de separao espacial da populao segundo estratos de renda. A localizao intra-urbana dos elementos estruturadores da cidade determinada por diversos fatores, dentre os quais, a acessibilidade, ou seja, a possibilidade de deslocamento de pessoas e mercadorias, sobretudo das primeiras. A acessibilidade , em grande medida, determinada pela presena de canais de deslocamento, os quais, no caso das cidades, so majoritariamente representados pelo sistema virio e pelos eixos de circulao de trens e metrs, quando a cidade os dispe.
vii vi v

iv

viii

Uma avaliao crtica detalhada da Escola de Chicago e desses modelos pode se encontrada, dentre outros, em Eufrsio (1999).

Villaa (1998) e Leme (1999) consideram como marcos dessa transio o Plano de Avenidas de Prestes Maia, para So Paulo, e o Plano Agache, para o Rio de Janeiro. O primeiro ainda preso s formulaes de embelezamento urbano, o segundo j colocando em primeiro plano as obras de infraestrutura, principalmente de saneamento e transporte. Estes clubes, ao mesmo tempo em que criam amplos espaos de lazer para camadas de mdia e alta renda, ajudam a difundir a idia de prover a cidade com amplos espaos campestres. Com o Estatuto da Cidade foram obrigadas a elaborar Planos Diretores todas as cidades: com mais de vinte mil habitantes; integrantes de regies metropolitanas e de reas de especial interesse turstico; inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional. Essa associao da idia planejamento urbano de cunho totalizante com a viso modernista fica clara quando Harvey (1993, p. 69) afirma que o planejamento e o desenvolvimento urbanos modernistas se concentravam em planos urbanos de larga escala, de alcance metropolitano, tecnologicamente racionais e eficientes, sustentados por uma arquitetura absolutamente despojada [...]. O ps-modernismo cultiva, em vez disso, um conceito do tecido urbano como algo necessariamente fragmentado, um palimpsesto de formas passadas superpostas umas as outras e uma colagem de usos correntes, muitos dos quais podem ser efmeros.
xiii xii xi x

ix

O ps-modernismo, ento, viria decretar o fim das metanarrativas, da razo manipuladora e do fetiche da totalidade propalados pelo modernismo, retomando o pluralismo e a heterogeneidade dos estilos de vida (EAGLETON, 1984 apud HARVEY, 1993, p. 19).