Araye Radji

Institut dEtudes Politiques de Grenoble Sciences de Gouvernement compares (M2)

Partis et Systmes politiques en Europe Fiche de lecture

Christophe Bouillaud

Gouverner par les instruments

sous la dir. de Pierre LASCOUMES et Patrick LE GALES Presses de Sciences Po, Collection acadmique, 2004, 370 pages

Sommaire :
1. 2. 3. 4. Biographie des auteurs..................................................................................................... 2 Les objectifs de louvrage ................................................................................................ 2 Thse des auteurs ............................................................................................................. 3 Linstrumentation de laction publique ......................................................................... 4

4.1. Proprits des instruments daction publique.................................................................. 4 Les instruments, constructions sociales et politiques......................................................... 4 Les effets induits par les instruments sur la socit ........................................................... 6 4.2. Linstrument, traceur du changement dans laction publique ......................................... 7 4.3. Etudier les instruments daction publique....................................................................... 8 5. Commentaires................................................................................................................... 9 Bibliographie........................................................................................................................... 11

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Gouverner par les instruments, Pierre Lascoumes et Patrick Le Gals 02/2006

1. Biographie des auteurs1

Pierre LASCOUMES est docteur en droit et diplm en sociologie (Bordeaux) et criminologie (Montral). Il est psychologue praticien, docteur en sociologie. Il a tout dabord travaill dans le domaine de la sociologie du droit, avant de sintresser lanalyse des politiques publiques, au GAPP2 entre 1989 et 2000, et il a rejoint aujourdhui le CEVIPOF, centre de recherche politique de lIEP de Paris. Il prside, depuis 2004, la section 40 du Comit national du CNRS. Pierre Lascoumes a travaill notamment sur les politiques environnementales3 et les politiques de lutte contre la dlinquance financire. Ses travaux sur laction publique sattachent la rgulation des enjeux socio-techniques4 et il dveloppe aujourdhui, avec Patrick Le Gals, une approche qui met laccent sur le rle des instruments et des technologies de gouvernement. Patrick LE GALES est sociologue et politiste (IEP de Paris), directeur de recherche CNRS au CEVIPOF et professeur Sciences Po. Nourri de sa formation de recherche en Grande Bretagne (il effectue sa thse entre lOSC5 et le Nuffield College Oxford), il est connu et reconnu6 notamment pour ses travaux sur la gouvernance urbaine en Europe ds le dbut des annes 90. Il est lauteur notamment de : - Le retour des villes europennes : socits urbaines, mondialisation, gouvernement et gouvernance, Presses de Sciences Po, 2003, 454p. - Du gouvernement des villes la gouvernance urbaine , Revue franaise de science politique, volume 45, n1, fvrier 1995, p.57-95. Il travaille en particulier aujourdhui sur la question de la restructuration de lEtat, notamment en Grande Bretagne, et leuropanisation des instruments des politiques publiques.

2. Les objectifs de louvrage

Les auteurs font le constat dun manque dans les approches de lanalyse de laction publique. Selon eux : La question du choix des instruments pour l'action publique et celle de leurs modes opratoires est en gnral prsent de manire fonctionnaliste, comme relevant de simples choix techniques.7 . Or, et cest ce quils veulent montrer ici, dune part, les choix d'instruments sont significatifs des choix de politiques publiques et des caractristiques de ces dernires, et dautre part, les instruments d'action publique (IAP) induisent des effets propres,
Pour des complments dinformation sur les formations et axes de recherche en cours, voir le site Internet du CEVIPOF : http://www.cevipof.msh-paris.fr/chercheurs.htm . 2 GAPP : Groupe dAnalyse des Politiques Publiques, rattach lENS Cachan, il a fusionn depuis le 1er janvier 2006 avec le Laboratoire d'analyse des Systmes Politiques ( Paris X-Nanterre), pour former lInstitut des Sciences Sociales du Politique (ISP), UMR 8166. 3 Pierre Lascoumes, Lcopouvoir : environnements et politiques, Ed. la Dcouverte, 1994, 317p. 4 Michel Callon, Pierre Lascoumes, Yannick Barthe, Agir dans un monde incertain : essai sur la dmocratie technique, Ed. du Seuil, 2001, 357p. 5 OSC : Observatoire Sociologique du Changement (Sciences Po et CNRS UMR 7049). 6 La thse de Patrick Le Gals, Linvention dune politique de dveloppement conomique local en France et en Grande Bretagne dirige par Odile Benot-Guilbot, a t rcompense par le prix du GRALE (CNRS) en 1991. 7 C.f. p.11.
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souvent diffrents de ceux dfinis au dpart par les acteurs qui les mettent en uvre, quil sagisse d'un consensus autour de l'instrument, d'une reprsentation spcifique d'une ralit, ou encore d'une problmatisation particulire dun enjeux. Ne pas analyser laction publique au travers de ses instruments, cest se priver dlments de comprhension particulirement pertinents. Ainsi cet ouvrage a pour but daller au-del des visions positivistes des instruments, et entend mettre la question des technologies de gouvernement au cur de lanalyse. Les auteurs souhaitent donc se pencher sur linstrumentation de laction publique8. Cest dire quils considrent ltude des instruments, et de leurs transformations, comme clairantes par rapport aux transformations qui soprent entre gouvernants et gouverns et aux phnomnes de recomposition de lEtat, en particulier au travers de mcanismes de rgulation et de recentralisation. Cependant, ils considrent leur dmarche et lanalyse des instruments daction publique, non comme lintroduction dun nouveau paradigme dans le champ de la science politique, ni non plus comme ayant une porte normative. Partant de deux hypothses : - l'instrumentation de l'action publique est rvlatrice d'une thorisation du rapport gouvernant/gouvern9 ; - les instruments ne sont pas des dispositifs neutres, ils produisent des effets spcifiques indpendants des objectifs poursuivis et qui structurent, selon leur logique propre, l'action publique ; les auteurs souhaitent montrer comment lanalyse des IAP peut venir complter les approches classiques que sont lanalyse stratgique, le no-corporatisme, et lanalyse cognitive10, en particulier en ce qui concerne ltude du changement dans les politiques publiques.

3. Thse des auteurs

Les approches classiques en science politique considrent les instruments comme des choix purement techniques. Les instruments sont tudis au travers de leur efficacit, dans une approche fonctionnaliste, et donc rductrice. En effet, cette vision classique de linstrument nest pas exempte de critiques : par exemple, elle oublie les raisons qui poussent au choix dun instrument plutt quun autre, et surtout elle met de ct les effets induits par le choix dun instrument. Se positionnant dans la ligne de Christopher Hood11, et sinspirant de la sociologie des sciences, Pierre Lascoumes et Patrick Le Gals entendent, limage des travaux de Alain Desrosires sur linstrument statistique12, se pencher sur les technologies de gouvernement et mettre en exergue ces effets plus ou moins visibles de linstrumentation de laction publique travers lanalyse des instruments. Ainsi, les auteurs dfendent ici la thse selon laquelle, sils sont prsents par les acteurs comme des facteurs secondaires et anodins, les instruments daction publique sont vritablement porteurs de sens politique : ils produisent des effets propres, plus ou moins discrets, souvent inattendus, qui peuvent tre lorigine de transformations dans les modes opratoires et les contenus des politiques publiques, et ils sont
Linstrumentation de laction publique est dfinie comme : l'ensemble des problmes poss par le choix et l'usage des outils [] qui permettent de matrialiser et doprationnaliser l'action gouvernementale (C.f. p.12). 9 C.f. p.26 : Limportation et lutilisation de toute une srie d'instruments de l'action publique est surdtermine par la restructuration de l'Etat sous l'influence des ides nolibrales . 10 C.f. pp.28-29. 11 Christopher Hood, The Tools of Government, N. J. Chatmam, Chatmam House, 1986. 12 Alain Desrosires, La politique des grands nombres. Histoire de la raison statistique, Paris, La Dcouverte, 1993, 2000, 460p. Alain Desrosires, en faisant lhistoire de la statistique, montre, en particulier, comment celleci participe la rationalisation des Etats modernes.
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porteurs dune thorie des rapports entre lEtat et la socit sous leffet du tournant nolibral. Se pencher sur linstrumentation de laction publique, cest donc se donner les moyens dapprhender les rapports entre lEtat et la socit, et en particulier de comprendre comment lEtat, certes contest, se rorganise13.

4. Linstrumentation de laction publique

Louvrage se prsente comme la somme darticles portant sur des instruments varis de laction publique. Des projets urbains, la rglementation des systmes bancaires, en passant par les rformes nolibrales en Grande Bretagne, ou encore la mthode ouverte de concertation de lUnion europenne, les auteurs vont essayer dtayer les hypothses formules par P. Lascoumes et P. Le Gals. Ainsi au travers dtudes de cas, ils vont, dune part, dans la premire partie de cet ouvrage, essayer de faire ressortir les caractristiques et processus luvre dans linstrumentation de laction publique. Dautre part, dans une seconde partie, les auteurs vont sintresser davantage la question du changement dans laction publique travers le prisme des instruments.

4.1. Proprits des instruments daction publique

Les auteurs suggrent de considrer linstrument comme un dispositif la fois technique et social qui organise des rapports sociaux spcifiques entre la puissance publique et ses destinataires en fonction des reprsentations et des significations dont il est porteur14 . Nous allons ici essayer de revenir sur certaines des caractristiques de l'instrumentation de l'action publique mises en exergue au travers des diffrentes tudes de cas qui constituent cet ouvrage.

Les instruments, constructions sociales et politiques

Sans prtendre lexhaustivit, ni non plus laisser entendre quil sagit l de caractristiques gnrales de tous les instruments, nous avons voulu ici faire ressortir quelques unes des proprits qui font des IAP des construits sociaux et politiques. Gense dun instrument, un processus itratif : Des modifications par petits pas, la marge, permettent une convergence cognitive autour des politiques publiques et des instruments qui y sont associs. Louvrage insiste sur cette notion de transformations cumulatives , pour parler comme Bruno Palier, pour expliquer la gense dun instrument. Au vu des diffrents cas analyss dans cet ouvrage, il est possible de synthtiser le processus de changement dans laction publique comme suit : - ralisation dun diagnostic qui remet en cause les instruments de la politique antrieure ; - rinterprtation du nouvel instrument comme venant pallier aux dfauts du prcdent ; - affichage dune dmarche volontairement modernisatrice. Des instruments politiss : au-del de la lgitimit technique de l'instrument pointent les enjeux politiques . Louvrage est ainsi tourn volontairement dans le dvoilement de ces logiques politiques dissimules15 . A travers lexemple des politiques budgtaires
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C.f. p.22. C.f. p.13. 15 C.f. p.16.

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Patrick Le Gals nous dcrit ainsi comment, par linvention de trois instruments de contrle imports des modles daudit16, lEtat central en Grande Bretagne dirige distance les politiques publiques locales. Ces instruments ont contribu rorienter les politiques publiques de la Grande Bretagne dans une optique de rationalisation et de recherche dune efficacit de la gestion publique, mettant en retrait les contraintes sociales. Se plaant dans un ensemble de transformations initi par Thatcher et poursuivi dans une version diffrente par les no-travailliste, ces instruments et leur usage rvle, selon lauteur, un Etat britannique qui se recentralise. En outre, les instruments peuvent aussi, servir masquer un dficit de volont politique. Cest le cas de la Mthode ouverte de coordination17 , mta-instrument de gouvernance europenne, analys par Renaud Dehousse, qui contribue masquer une divergence politique entre Etats membres par un apparent consensus et un engouement gnralis autour de cet instrument. Des instruments discrets18 : Souvent nous disent P. Lascoumes et P. Le Gals, les instruments sont prsents par les policy-makers comme anodins pour cacher des logiques politiques. La discrtion des instruments de rforme permet ainsi une acceptation plus souple par les acteurs. Larticle de Philippe Bezes sur le raisonnement en masse , RMS, et les outils de traitement des salaires dans ladministration permet de lillustrer : conu dans le contexte de politique keynsienne des annes 60 par les hauts fonctionnaires de la Direction du Budget comme instrument de connaissance des dpenses salariales de lEtat, le RMS deviendra discrtement, du fait de sa grande technicit et du caractre asymtrique de linformation19, une arme dans la politique de rigueur et de rduction des dpenses publiques pour limiter les hausses salariales dans la fonction publique au cours des annes 80. Cette discrtion tait dautant plus intressante quelle Des dynamiques de dpolitisation : Les instruments peuvent sautonomiser, et devenir des processus automatiques, qui conduisent une dpolitisation de laction publique et, nous dit Dominique Lorrain, un dsarroi du politique . Parlant de pilotes invisibles pour qualifier ces instruments, lauteur nous explique quavec la technicisation du monde moderne, dans le cadre du travail municipal, les lus, autrefois en prise directe, finissent par laisser la place aux experts. Les acteurs politiques, assists par un nombre croissant de pilotes, utilisent les instruments en oubliant les effets quils induisent et le cadrage quils oprent dans leur propre vision du monde20. Par ailleurs, cette dpolitisation peut venir du politique lui-mme. Cest ce quexplique Olivier Borraz dans le cas des normes qui sont dlgues au secteur priv.
Le Compulsory Competitive Tendering introduit par le gouvernement Thatcher, puis le Best Value for Money et le Comprehensive Spending Assessment mis en place par le Labour et Tony Blair. 17 La mthode ouverte de coordination, MOC, a t introduite au Conseil europen de Lisbonne en mars 2000. Contrastant avec le processus classique de dcision europenne, la MOC consiste pour lUnion Europenne fixer des lignes directrices aux Etats membres. Elle est fonde sur un processus dcentralis de construction dune politique entre les gouvernements nationaux, les collectivits territoriales, et la socit civile. Elle engage fixer des objectifs court terme. La politique mise en place est value sur la base dindicateurs, et compare entre les Etats membres. Le processus conduit en thorie une mulation entre Etats membres et vise dvelopper les bonnes pratiques de gouvernement. 18 Le projet urbain dcrit par Gilles Pinson apparat ce titre tre un contre-exemple. C.f. p.221. 19 C.f. pp.108-109. En particulier, Philippe Bezes souligne le caractre stratgique de cette dmarche qui est assimilable aux tactiques d opacification de laction, utilises par des gouvernements inquiets des sanctions lectorales que pourraient entrainer des politiques visibles de rduction davantages acquis ou de bnfices sociaux. . 20 C.f. p. 189 : Avec le temps, les instruments deviennent plus nombreux, couvrant des champs toujours plus larges et se complexifient. Le pouvoir n'est alors ni aux citoyens ni aux gouvernants, il a t incorpor dans ces instruments qui fonctionnent comme des systmes techniques indpendants des acteurs .
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Les effets induits par les instruments sur la socit

Selon les auteurs, linstrument est crateur deffets propres, d effets latraux pour parler comme Gilles Pinson, qui dbordent parfois les effets attendus. Les auteurs mettent ainsi en exergue trois effets induits majeurs. Les instruments permettent de structurer les relations entre les diffrents acteurs, ce que les auteurs appellent les effets dinertie21 de linstrumentation. Il existe gnralement autour d'un problme social, ou dun domaine de laction publique, des pressions extrieures htrognes, des oppositions entre acteurs. Cependant, au mme titre que le processus de problmatisation22 dcrit par Michel Callon23, la cration d'un instrument d'action publique permet de rassembler des acteurs divergents. Cest ce que souligne Philippe Zittoun propos dun type dinstrument particulier, les indicateurs : En permettant lobjectivation des problmatiques et leur simplification, les indicateurs offrent des acteurs dchelles distinctes la possibilit de parler ensemble, dchanger, de rguler leur relation.24 , ce que rsume Gilles Pinson travers le terme de culture du projet25 . De plus, linstrument peut tre porteur dune reprsentation spcifique de lenjeu quil traite26 . En effet, les instruments et les outils techniques ne sont pas neutres. En tant que modle dune ralit, ils sont par nature rducteurs. Ils portent ainsi en eux une grille de description du social, ils contribuent la catgorisation de la situation aborde, et oprent un cadrage dans le choix des politiques publiques mettre en oeuvre. Cette grille de description du social tient souvent des communauts dexperts, constructeurs et promoteurs de linstrument. Cest le cas par exemple du RMS, instrument matris par la Direction du Budget, ou de lindice synthtique dexclusion, ISE, mis en place par des experts de lINSEE. Celui-ci va, avec la cartographie, contribuer, non pas lier les quartiers - ZFU, ZUP, ZUS27 un problme dexclusion ou de misre sociale, mais plutt les dfinir comme des lieux de concentration de population risque. Troisime effet majeur de linstrument : il induit une problmatisation particulire de lenjeu28 . C'est--dire quil permet dorganiser le chanage entre un problme et une solution qui bnficiera, avec linstrumentation, dune lgitimit scientifique29. Instrument et sentier de dpendance : A ces effets, nous pouvons ajouter comme le font, entre autres, Dominique Lorrain30, concernant la domanialit publique dans le cas des services deau, et Olivier Butzbach et Emiliano Grossman31, propos de la rforme du
C.f. p.31. Le processus de problmatisation consiste reprer ce qui unit et ce qui spare, pour aboutir une problmatique susceptible de produire la convergence des acteurs concerns. 23 Michel Callon, Elments pour une sociologie de la traduction. La domestication des coquilles Saint-Jacques et des marins-pcheurs dans la baie de Saint-Brieuc, LAnne sociologique, 1986, vol.36, nspcial, pp. 169-208. 24 Philippe Zittoun, Les indicateurs, un nouveau mode de rgulation des changes polycentrique ? , contribution au 8me congrs de lAssociation Franaise de Science Politique, Table Ronde n6 Villes, rgions, Etats, Europe : laction publique lpreuve des changements dchelle , 2005, p.14. 25 C.f. p.228 : C'est le travail collectif durable autour des propositions d'amnagement qui doit permettre la fois de faire merger la culture du projet , un ensemble de visions partages mais aussi des liens de reconnaissance rciproque entre les acteurs . . 26 C.f. p.32. 27 Respectivement, Zone Franche Urbaine, Zone dUrbanisation Prioritaire, Zone Urbaine Sensible. 28 C.f. p.33. 29 P. Zittoun, op. cit., 2005. 30 C.f. p.189. 31 A propos des rformes bancaires, Olivier Butzbach et Emiliano Grossman crivent : Lmergence et linstitutionnalisation de rgimes rglementaires supranationaux, au-del des accords bilatraux qui ont
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systme de rglementation bancaire en France et en Italie, la notion de sentier de dpendance. Dune part, il peut exister une dpendance linstrument dans la mesure o il cristallise des processus et des rseaux dacteurs32, mais aussi, dans les consciences, une certaine vision du monde. Dautre part, lapproche par les instruments permet de prolonger lapproche par la dpendance au sentier. En effet, comme lexplique Bruno Palier avec la capitalisation , suivre lvolution dun linstrument permet de sortir dun paradoxe. En matire de retraite le systme par rpartition choisi en France aprs guerre induit un certain nombre de contraintes33 qui rendraient impossible, daprs la thorie du sentier de dpendance, le passage un systme par capitalisation. Pourtant, paradoxalement, des systmes par capitalisation se dveloppent actuellement dans quatre pays europens dont la France34. Bruno Palier montre comment, par tapes successives, la capitalisation se dveloppe en sappuyant sur la construction dun consensus ambigu autour du principe du dveloppement de retraites complmentaires, et en particulier avec le dveloppement progressif de lpargne retraite.

4.2. Linstrument, traceur du changement dans laction publique

Les auteurs expliquent que : les choix d'instruments sont significatifs des choix de politiques publiques et des caractristiques de ces dernires . Il est donc possible d'envisager les instruments comme des traceurs , des analyseurs des changements . A ce titre, Philippe Bezes dans son article souligne les liens entre lvolution des usages du raisonnement en masse et les transformations de lEtat et de ses politiques : [] lessor du RMS est un bon rvlateur des mcanismes structurant les politiques franaises de rigueur conomique et de rforme administrative, depuis les annes 1960. [] lextension dusage de linstrument RMS est une trace concrte des formes du tournant no-libral en France. . En particulier pour Pierre Lascoumes et Patrick Le Gals, lIAP permet de mettre jour les processus de recomposition de lEtat, dans un contexte de fortes contraintes, la fois d une perte de marge de manuvre conomique, mais aussi rsultant dune perte de lgitimit agir sur le social. De fait, Pierre Lascoumes et Patrick Le Gals expliquent ici comment lEtat se repositionne en prenant appui sur des IAP. Les auteurs distinguent deux figures de lEtat en restructuration35 : dune part un Etat mobilisateur de la gouvernance ngocie , et dautre part, un Etat rgulateur, surveillant et contrleur . Selon les auteurs, les instruments de type lgislatif et rglementaire, et, conomique et fiscal, trop contraignants36, sont abandonns au profit de nouveaux instruments daction publique
historiquement domin la finance internationale, rendent le caractre automatique du systme plus ncessaire et les mesures prises difficilement rversibles. A ce titre, linstrumentation de laction publique rejoint les travaux sur la dpendance au sentier dune part sur le point de la complmentarit qui peut exister entre certains rgimes et certains instruments, dautre part, sur le lock in, cest dire le cot prohibitif et la difficult de revenir sur ses pas et de changer de sentier. . C.f. pp. 302-303. 32 C.f. p.327. A propos des nouveaux systmes bancaires : Ces systmes trouvent lpoque beaucoup dimitateurs, entranant par l une certaine convergence qui rendra plus difficile tout retour en arrire dans un contexte de banques de plus en plus multinationales et un discours dexperts de plus en plus unifi au niveau europen. . 33 En matire de dpendance au sentier, lexemple des systmes de retraites est certainement un archtype, dans le sens o, dun point de vue technique, une rforme pour passer dun systme par rpartition un systme par capitalisation impliquerait pour une gnration de payer deux reprises : la premire fois pour la gnration de ses parents, et la seconde pour elle-mme ; par ailleurs une rforme susciterai lopposition de groupes de salaris, et prsenterai par l mme un risque lectoral certain. 34 C.f. p.275. 35 C.f. p.369. 36 Olivier Butzbach et Emiliano Grossman expliquent la crise du modle dirigiste des Etats franais et italien dans le domaine financier par linternationalisation de lconomie et des contraintes extrieures aux conomies

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incitatifs, informatifs et communicationnels37. Cette volution tmoignerait dune recomposition de lEtat vers une gouvernance ngocie : LEtat dirigiste est ds lors cens faire place un Etat animateur ou coordonnateur, non interventionniste et menant principalement des actions de mobilisation, dintgration et de mise en cohrence38 . La recomposition de lEtat serait ainsi comprendre entre ces deux figures. C'est--dire que lEtat contest, composant ses politiques avec des chelles diffrentes de pouvoir, est malgr tout loin dtre sans ressource. Et cest prcisment par le biais de certains instruments dont il dtient seul lexpertise, notamment les instruments statistique et comptable, que lEtat cadre les dbats, oriente les problmatiques, et de fait, gouverne distance les esprits et les corps39. Le cas de la restructuration de lEtat en Grande Bretagne tudi par Patrick Le Gals illustre tout fait ce propos. Dans un autre registre, Philippe Estbe, propos de la gographie prioritaire , montre comment par la mise en place dune taxinomie rglementaire relevant dun travail dexpertise de lINSEE bas sur des indicateurs de situation, et la mise en place de dispositifs automatiques dincitation matriss essentiellement par lchelon central, lEtat contribue une dpolitisation territoriale de la politique de la ville, et ainsi recentralise cette politique publique. Dans ces deux exemples, nous sommes effectivement bien loin du modle de la gouvernance ngocie .

4.3. Etudier les instruments daction publique

Mme si les auteurs ne lexplicitent pas tout fait, ltude des instruments daction publique suppose une certaine mthode. En particulier, nous voudrions insister ici sur limportance de se placer dans une posture diachronique40. C'est--dire quil faut historiciser linstrument41, celui-ci ne se comprend bien que dans une perspective de temps long qui seule permet den saisir les volutions incrmentales, les conditions de path dependence, bref de mettre en exergue le processus dinstrumentation de laction publique. Par ailleurs, faire lhistoire de linstrument tudi, permet de remettre en perspective lide de nouveaut dun instrument42 et de souligner ce que nous appellerons sa double continuit : savoir, dune part, comme cest souvent le cas, sa continuit par rapport des instruments antrieurs, c'est-dire son hritage technique, et dautre part les phnomnes de rsistance au changement43, cette fois-ci sa continuit temporelle. Enfin, comme nous lavons prcdemment souligner, il convient de se placer du point de vue de linstrumentation, c'est--dire des effets gnrs par lIAP, den reprer les usages plus ou moins cach, et ou inattendus.
nationales (chocs ptroliers, dsindexation du dollar sur lor, etc.). Dans ce contexte, les instruments rglementaires et fiscaux sont sans effets. 37 Reprenant la dmarche de Christopher Hood, les auteurs proposent une typologie des instruments en fonction des types de rapport politique et de lgitimit37. Ils reprent ainsi cinq types dinstruments distincts, en fonction de types de rapport politique et de type de lgitimit, quils distinguent entre vieux lgislatif et rglementaire ; conomique et fiscal et nouveaux instruments daction publique conventionnel et incitatif ; informatif et communicationnel ; normes et best practices. C.f. pp. 361-363. 38 C.f. pp. 362-363. 39 C.f. p.368 : Le choix dun instrument par des reprsentants de lEtat produit sur le moyen terme des effets structurants et contraignants qui raffirment la capacit de lEtat imposer les rgles du jeu . 40 C.f. p.358. 41 C.f. p.15 : Chaque instrument une histoire, et ses proprits sont indissociables des finalits qui lui sont attribues . 42 P. Lascoumes et P. Le Gals, relvent trois grands types de justification lors de lannonce de la mise en place dun nouvel instrument : un effet symbolique de la comptence des gouvernants ; une recherche defficacit par rapport aux instruments antrieurs ; un porte modernisatrice et dmocratique. (C.f. p.358). 43 P. Estbe, en faisant lhistoire des quartiers prioritaires en tant quinstrument territorial, explicite comment le processus dinstrumentation se poursuit par del les inflexions idologiques et thoriques, et les alternances politiques.

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5. Commentaires
Lapproche par les instruments en tant que telle est tout fait intressante plusieurs titres. A notre sens, lapproche par les instruments daction publique dveloppe ici permet effectivement denrichir lanalyse de laction publique, en particulier en ce qui concerne lanalyse des processus de changement. La dmarche adopte dans cet ouvrage permet une bonne prise en main de cette approche, avec une introduction et une conclusion qui apportent des lments thoriques, et des cas varis qui se placent pour un certains nombre dentre eux dans une perspective compare. Cependant cet ouvrage appelle plusieurs commentaires. Tout dabord, il me semble que les cas prsents montrent bien des chelles daction diffrentes comment les instruments sont politiques, porteurs de sens, crateurs de reprsentations, induisent des solutions Cependant, les auteurs choisissent ici de se pencher en particulier sur le rle de linstrument dans le changement, et le repositionnement de lEtat. Ils semblent limiter lapproche par les IAP laction gouvernementale. Les IAP sont tudis essentiellement ici sous langle de lintervention de la puissance publique centrale, et de ses acteurs-rseaux : institutions de lEtat (Direction du Budget, INSEE, etc.) ou Union Europenne en ce qui concerne la MOC. En fait, la question que pose les IAP est bien celle de savoir qui les pilotes (ou ne les pilote pas), et sils sont prcisment pilots ou automatiss? 44 Ds lors, il me semble que ce caractre restrictif peut tre mis en question. Comme lexplique Philippe Zittoun, les sociologues des sciences ont montr que linstrument, la dfinition de ses caractristiques et la mise en nonc de son interprtation sont indissociables des rseaux dacteurs qui lui sont attribus45 . Les cas prsents ici reviennent effectivement sur le rle des acteurs de lEtat qui interviennent dans le pilotage des instruments tudis, mais voquent peu les acteurs profanes. Il me semble que Pierre Lascoumes, qui a dvelopp une sociologie politique des processus de politisation/scientifisation, nest pas ici dans sa position habituelle. Lapproche par les IAP gagnerait tre largie dautres types dacteurs que les gouvernants et/ou les experts, et sur le modle des savoirs profanes et des forums hybrides46 , peut tre peut-on considrer des instruments profanes qui participent laction publique. De plus, le postulat que les transformations de lEtat rsulteraient dune nouvelle thorie des rapports Etat/socit savoir lvolution nolibrale, me semble discutable. Dans le cas des projets urbains Gilles Pinson se dmarque quelque peu de cette hypothse : s'il y a bien un dplacement du mode d'expression de l'autorit politique [] il nous semble beaucoup trop simple de lassocier directement au progrs de l'idologie nolibrale. Si le projet constitue l'avatar d'une idologique quelconque, alors il lest sans doute davantage de l'idologie communicationnelle et dlibrative.47 . Par ailleurs, cet ouvrage inaugure pour les auteurs un nouveau champ de recherche48. On peut mme dire que pour Patrick Le Gals, chantre de la gouvernance, lapproche par les IAP pourrait constituer un tournant. Il est intressant de noter le revirement49 opr ici avec une

C.f. p.14 : [Un instrument] est indissociable des agents qui en dploient les usages, le font voluer et composent partir de lui des communauts des spcialistes . 45 P. Zittoun, op. cit., 2005. 46 Michel Callon, Pierre Lascoumes, Yannick Barthe, Agir dans un monde incertain, Ed. du Seuil, 2001, 357p. 47 C.f. p.226. 48 C.f. p.362. 49 A lire larticle de Patrick Le Gals, Contrle et surveillance, la restructuration de lEtat en Grande Bretagne , il me semble cependant que ses travaux restent marqus par un fonctionnalisme latent. Patrick Le Gals reste trs attach la rationalisation de laction et en particulier dans son approche pour sparer lexpert comme catgorie autonome qui fasse fonctionner le systme, on pourrait considrer quil y a de sa part une volont, qui tient peut tre des cadres danalyse quil a dvelopp dans ses prcdents travaux sur la

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Gouverner par les instruments, Pierre Lascoumes et Patrick Le Gals 02/2006

approche diachronique des instruments daction publique, qui se rapproche un peu des analyses cognitives et no-corporatiste. Les auteurs de Gouverner par les instruments se veulent trs prudents : non, nous disent-ils, il ne sagit pas l dune nouvelle cole, ni non plus dun nouveau courant. Pour autant au dbut de leur ouvrage, ils font le constat suivant : La sociologie de l'tat et du gouvernement s'intresse depuis longtemps la question des technologies de gouvernement, dont celle des instruments d'action publique. Mais, elle met rarement ce thme au centre de l'analyse. Les instruments de l'action publique reprsentent donc un domaine encore relativement peu explor. . Ainsi il apparat quen ce qui concerne la science politique franaise, cette approche nous est prsente, quoi quen dise les auteurs, comme nouvelle en France venant effectivement sinon renouveler, au moins complter les cadres danalyse. Or, quelles diffrences peut-on faire entre cette approche qui vise tudier les instruments des technologies de gouvernement50 et le courant des Sciences de Gouvernement dveloppe au CERAT51 ? Je nai pas une culture suffisante pour faire une critique pointue des IAP en les comparant aux SGC, afin de faire les divergences dans les approches. Nanmoins je vais me risquer ici quelques commentaires. Ces deux approches portent sur les techniques ou savoir de gouvernement (statistiques, cartographie, planification, etc.), se posent la question des expertises qui trament aujourdhui ladministration politique52 , de qui pilote ces instruments ou enrle ces savoirs spcialiss . Toutes deux invitent dcrire les jeux de pouvoirs et les rseaux dacteurs. L o les SGC se placent depuis un certain nombres dannes dans une posture socio-historique, les IAP ambitionnent de rhabiliter le temps long du politique, dhistoriciser les instruments. Pourtant Pierre Lascoumes et Patrick Le Gals ne font jamais rfrence dans leur ouvrage aux SGC. Comment comprendre ce positionnement des auteurs autrement que comme lexpression dune rivalit entre les deux laboratoires de recherche ? Malgr tout, ces considrations ne remettent pas en cause lintrt de louvrage. Les contributions quil regroupe mont paru tout fait enrichissantes. En particulier, jai t trs intress par les chapitres portant sur des domaines de laction publique, que, de part ma formation dingnieur en amnagement du territoire, je connais plus ou moins aujourdhui et que jaurais connatre davantage lavenir dun point de vue technique, notamment ceux analysant les instruments daction publique que sont : les quartiers, les projets urbains, ou encore le travail communal. Ainsi, les rflexions apportes par cet ouvrage, me seront utiles dans le cadre de mon mmoire, qui portera sur la politique de tarification sociale dans les transports urbains Lyon, puisque jenvisage dtudier cette politique publique locale avec les outils de la sociologie des sciences et ceux des sciences de gouvernement, c'est--dire travers le prisme de linstrument calcul socio-conomique .

gouvernance, de fonctionnaliser lexpert. C'est--dire quil prsenterait lexpertise politise comme des systmes rationnels malades. 50 C.f. p.11. 51 Olivier Ihl, Gilles Pollet, Martine Kaluzynski, Les Sciences de Gouvernement, Economica, 2003, 218p. 52 Olivier Ihl, Gilles Pollet, Martine Kaluzynski, op. cit., 2003.

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Araye Radji

Institut dEtudes Politiques de Grenoble Sciences de Gouvernement compares (M2)

Bibliographie
Boussaguet Laurie, Jacquot Sophie, Ravinet Pauline (dir.), Dictionnaire des politiques publiques, Presses de Sciences Po, 2004, 518p. Desrosires Alain, La politique des grands nombres. Histoire de la raison statistique, Paris, La Dcouverte, 1993, 2000, 460p. Ihl Olivier, Pollet Gilles et Kaluzynski Martine (dir.), Les Sciences de Gouvernement, Economica, 2003, 218p. Zittoun Philippe, Les indicateurs, un nouveau mode de rgulation des changes polycentrique ? , contribution au 8me congrs de lAssociation Franaise de Science Politique, Table Ronde n6 Villes, rgions, Etats, Europe : laction publique lpreuve des changements dchelle , 2005, 15p.

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