Evoluia istoric a contenciosului administrativ n Romnia

Contenciosul administrativ a fost instituit pentru prima dat n Romnia prin Legea pentru nfiinarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864 i a avut o evoluie istoric care a fost determinat de evenimentele i sistemele politice care s-au succedat. n aceast prim perioad (1864-1866) s-a adoptat i la noi sistemul francez al tribunalelor administrative i anume, s-a nfiinat un Consiliul de Stat ca organ consultativ al guvernului, care avea, alturi de alte atribuii i unele de contencios administrativ. Legea pentru nfiinarea Consiliului de Stat cuprinde norme care reglementau: procedura prealabil, repararea daunelor i nlturarea actelor ilegale. Consiliul de Stat era o instituie intermediar ntre administraia consultativ i tribunalele administrative, ns fiind un organ aservit intereselor guvernamentale s-a renunat la aceast formul. Dup 1866, fiind desfiinat Consiliul de Stat, urmeaz atribuirea competenelor n contenciosul administrativ n favoarea instanelor judectoreti ordinare. n Constituia de la 1866, dup modelul su belgian, nu erau cuprinse reglementri exprese despre contenciosul administrativ, ns fiind desfiinat Consiliul de Stat se face trimitere spre o viitoare lege ordinar. Acest lucru se face prin Legea din 12 iulie 1866 care a atribuit competena contenciosului administrativ tribunalelor de drept comun, n tendina de a nu diviza organic zona judectoreasc. Potrivit legii de la 1866 tribunalele, aveau capacitatea deplin de a judeca litigiile referitoare la actele de gestiune, n schimb aveau o competen redus, care se limita numai la aprecierea pe cale indirect a legalitii actului i la judecarea cererii de despgubiri civile mpotriva administraiei publice fr a putea s dispun i anularea actului. Potrivit unei staturi a instanei supreme, particularul nu putea cere dect despgubiri pe calea dreptului comun, dar actul administrativ continua s-i produc efectele. Instanele verificau legalitatea unor acte, pe baza excepiei de ilegalitate, iar la pronunarea soluiei nu ineau seama de cuprinsul lor, dac instanele le considerau nelegale. Aceast etap este asociat cu una civilist deoarece statul era declarat responsabil n baza prezumiei de culp a patronilor, ceea ce nsemna c se aplicau principiile rspunderii delictuale sau quasi-delictuale din Codul civil. Tot n aceast perioad se nfiineaz unele comisii cu atribuii jurisdicionale n materie fiscal, de pensii etc. A treia perioad a nceput odat cu adoptarea Legii din 1 iulie 1905 i a durat pn la adoptarea Constituiei de la 1923. Aceast lege a constituit un moment important n realizarea unui contencios administrativ modern pe msura modernizrii statului romn i a diversificrii activitilor administrative, puse pe temeiul aezrii organizatorice a statului. Legea din 1 iulie 1905 a fost practic promulgat pentru reorganizarea naltei Curi de Casaie i Justiie, potrivit acesteia judecarea litigiilor de contencios administrativ aparinea tot puterii judectoreti, ns nu tuturor instanelor, ci numai Seciei a III-a a Curii de Casaie. Ea avea o competen redus i limitat la materiile artate n cuprinsul legii: judecarea recursurilor, mpotriva unor categorii de acte administrative indicate de lege; dreptul celor administrai s atace direct actele administrative ilegale i s cear anularea lor; posibilitatea de a cere despgubiri care se judec de ctre instane ordinare. n art. 4 al legii

sunt enumerate actele administrative sau chiar de jurisdicie care pot s fie atacate n faa Seciei. Legiuitorul de la 1905 a urmrit nfiinarea unui contencios n anulare, ntemeiat pe vtmarea unor drepturi subiective, adic judectorul s poat hotr anularea actului administrativ de autoritate sau confirmarea lui. Dou modificri importante n evoluia conceptului sunt cel e date prin Legea din 25 martie 1910 i prin Legea pentru reorganizarea Curii de Casaie din 17 februarie 1912, cnd Curtea de casaie nu mai este investit s anuleze actul, ci doar are dreptul s-l declare ilegal i s invite autoritatea administrativ s satisfac cererea, s desfiineze sau s modifice actul care vatm dreptul particularului. Perioada cuprins ntre 1923-1948, este marcat de adoptarea Constituiei din 1923 i apoi de Legea pentru Contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925. Constituia din 1923 a reglementat n art. 99 dreptul celor vtmai printr-un decret sau o dispoziie semnat sau contrasemnat de un ministru de a cere despgubiri. Importana contenciosului administrativ este dat de art. 107, care prevedea c nu se pot nfiina autoriti speciale cu atribuii de contencios administrativ. Alin. 2 al art. 107 meniona: Contenciosul administrativ este n cderea puterii judectoreti potrivit legii speciale. Pe baza Constituiei de la 1923 a fost adoptat Legea pentru contenciosul administrativ din decembrie 1925, care a reprezentat cea mai important reform n domeniu. Aceast lege a dat n competena Curilor de Apel n circumscripia n care domiciliaz reclamantul, de a judeca cererile de contencios administrativ, iar hotrrile pronunate de acestea erau supuse recursului la fosta Curte de Casaie. Activitatea a fost descentralizat pn la nivelul Curilor de Apel pentru a judeca litigiile referitoare la legalitatea actelor administrative i acordarea de despgubiri. Legea din 1925 a fcut deosebire ntre actele administrative de autoritate i cele de gestiune, primele putnd fi atacate la Curtea de Apel ca instan de contencios administrativ, pe cnd cele de gestiune au rmas n competena instanelor de drept comun, care aplicau regulile dreptului privat. n conformitate cu art. 3 din aceast lege nu puteau fi atacate pe care judectoreasc: actele privitoare la tutela administrativ i exercitarea controlului ierarhic; deciziile date de Consiliile disciplinarea i declarate de statutul funcionarilor publici sau alte legi; actele autoritilor militare; actele administrative de autoritate i actele de gestiune ale Preedintelui Senatului i ale Preedintelui Adunrii Deputailor. Contenciosul reglementat de Legea nr. 1925 era un contencios subiectiv, adic reclamantul trebuia s invoce lezarea unui interes subiectiv. Totodat era un contencios de plin jurisdicie, adic cel lezat n drepturile sale putea cere anularea actului, putea invoca nelegalitatea pe cale de excepie i putea pretinde despgubiri. Dup adoptarea Constituiei din 1938, n sistemul de organizare a contenciosului administrativ romn apar Curile administrative organizate ca instane jurisdicionale cu

competena special, care cenzurau legalitatea actelor emise numai de organele administraiei locale. Odat cu instaurarea regimului comunist a fost emis Decretul nr. 128/1948 care a abrogat Legea din 1925 cu privire la contenciosul administrativ i cea de organizare a Curilor administrative, astfel contenciosul administrativ fiind practic suprimat. Prin Decr. nr. 132/1952 este introdus n Codul de procedur civil art. 120/1 i art. 120/2, prin care s-a deschis o cale de atac a plngerii n faa instanelor, ca mijloc procedural, atac unele acte date de un organ al administraiei de stat, cernd instanelor judectoreti sau reformarea sau desfiinarea lor. Cu toate c plngerea era o cale de sesizare a unei instane judectoreti pentru a efectua controlul asupra legalitii actelor emise de forurile administrative, trebuie subliniat c aceast cale putea fi folosit numai n cazuri expres prevzute de lege. Aceast cale era foarte rar folosit practic, tocmai pentru c trebuia s fie autorizat de o prevedere legal expres. Pe lng aceasta mai putea fi uzitat o cale indirect i anume, aceea a invocrii excepiei de ilegalitate a unui act administrativ ntr-un conflict juridic de competena instanelor judectoreti sau a altor organe de jurisdicie. O alt perioad este cuprins ntre 1 septembrie 1967 i 8 decembrie 1990, ca urmare a intrrii n vigoare a legii nr. 1/1967. Aceast lege a fost adoptat n temeiul art. 35 din constituia de le 1965, textul constituional prevznd c cel vtmat ntr-un drept al su printr-un act ilegal al unui organ de stat poate cere organelor competente, n condiiile prevzute de lege anularea actului i repararea pagubei, precum i a dispoziiilor cuprinse n art. 103, care prevedea c tribunalele i judectoriile judec cererile celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative, putnd s se pronune, n condiiile legii, asupra legalitii acestor acte. n condiiile art. 1 al legii nr. 1/1967 cel vtmat ntr-un drept al su printr-un act administrativ ilegal poate cere instanei judectoreti competente, n condiiile legii, anularea actului sau obligarea organului administrativ chemat n judecat s ia msuri corespunztoare pentru nlturarea nclcrii dreptului su, precum i repararea pagubei. Tot astfel textul alin. 2 al aceluiai articol prevedea c, refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept, ct i nerezolvarea unei astfel de cereri n temeiul prevzut de lege se socotete act administrativ ilegal. Textul art. 2 reglementa competena instanelor judectoreti n aceast materie, statund c este competent instana judectoreasc n circumscripia creia domiciliaz reclamantul, dup distincia fcut n felul urmtor: judectoria, cnd cererea privete un act al unui organ al administraiei de stat sau al unei instituii subordonate unui asemenea organ; tribunalul judeean sau tribunalul capitalei, dup caz, cnd cererea privete un act al unui minister sau al unui alt organ central al administraiei de stat, ori al unei instituii subordonate unuia dintre aceste organe centrale. n perioada respectiv existau i organe cu dubl subordonare pe linie vertical ministerului de resort, iar pe linie orizontal comitetului executiv al consiliului popular local, de exemplu inspectoratele colare -, s-a pus problema crei instane i aparine competena de soluionare a litigiilor ce vizau actele administrative adoptate sau emise de astfel de organe. Instana suprem de atunci (Tribunalul Suprem) a statuat, ntr-un caz de spe, c aciunile prin care se solicit anularea actelor administrative emise de ctre organele de specialitate subordonate att ministerelor, ct i comitetelor executive ale comisiilor populare sunt de competena judectoriilor, n prim instan, iar nu a tribunalelor.

n art. 3 al legii era reglementat procedura prealabil sesizrii instanei judectoreti, n sensul c nainte de a cere instanei judectoreti competente, anularea actului, cel vtmat se va adresa, pentru aprarea dreptului su, n termen de 30 de zile de la data cnd i s-a comunicat actul administrativ, organului emitent care era obligat s rezolve reclamaia n termenul prevzut de lege. n cazul n care cel vtmat nu era mulumit de soluia dat reclamaiei sale, acesta era ndreptit s sesizeze instana judectoreasc n terme de 30 de zile de la comunicarea soluiei, iar dac cel vtmat s-a adresat la organul superior ierarhic, termenul de 30 de zile se calcula de la data comunicrii, de ctre acel organ, a soluiei dat reclamaiei. n toate situaiile aciunea era introdus n faa instanelor judectoreti competente mpotriva organului emitent al actului atacat i nu al organului ierarhic superior. Calitate procesual de privat avea ntotdeauna organul administrativ emitent al actului apreciat ilegal, apreciere ce rezulta din caracterul facultativ al sesizrii organului administrativ ierarhic superior ctre cel vtmat ntr-un drept al su de ctre organul administrativ inferior acestuia. Termenele erau de 30 de zile, att pentru plngerea administrativ i apoi alte 30 de zile de la comunicare sau refuzul unui rspuns, ns termenul extensiv era de maxim 6 luni de la comunicarea actului administrativ pretins ilegal i a crui anulare se cere. Legea nr. 1/1967, n art. 5 reglementa i dreptul i condiiile n care instanele judectoreti de contencios administrativ erau competente s dispun suspendarea actului administrativ. Textul articolului citat prevedea aceast posibilitate n cazuri grabnice pentru prevenirea unor pagube iminente, cel vtmat poate odat cu sesizarea organului administrativ s cear instanei judectoreti competente suspendarea executrii actului administrativ, pn la rezolvarea reclamaiei care se adresa forului administrativ. Instana va judeca cu precdere, cu citarea prilor, iar hotrrea de suspendare era executorie de drept. Din faptul c cererea de suspendare a actului administrativ se putea introduce la instana de judecat competent odat cu reclamaia administrativ, din acest punct de vedere, soluia adoptat de legiuitorul din 1967, este mai eficient i n msur s protejeze mai bine interesele ceteanului dect Legea nr. 29/1990. n art. 9 al acestei legi se prevede c, n cazuri bine justificate, instana competent, odat cu introducerea cererii la instan poate dispune suspendare executrii actului administrativ pn la soluionarea pricinii. Legea nr. 1/1967 a reglementat un contencios subiectiv ceea ce nseamn c aciunile trebuiau ntemeiate pe lezarea unui drept subiectiv i nu doar a unui simplu interese personal. Din prezentarea fie i sumar a Legii nr. 1/1967 se pot trage cteva concluzii n legtur cu dreptul instanelor judectoreti de a verifica, n temeiul acestei legi legalitatea unor acte administrative, astfel:

a) calitatea de reclamant putea s o aib orice persoan fizic i juridic de drept privat;

b) calitatea de prt o aveau numai organele locale ale administraiei de stat i instituiile de stat subordonate acestora, precum i ministerele i celelalte organe centrale ale administraiei de stat ori instituii subordonate unora din aceste organe;

c) obiect al aciunii era anularea actului, obligarea de a emite un act administrativ, eliberarea unui certificat, nscris, a unei adeverine sau orice alt nscris, precum i la repararea pagubei cauzate;

d) sfera actelor ce puteau fi atacate era restrns numai la actele administrative individuale;

e) n ce privete natura contenciosului instituit prin aceast lege de menionat c era unul de plin jurisdicie, adic cel lezat n drepturile sale printr-un act administrativ ilegal, putea cere anularea actului, obligarea organului administrativ s ia anumite msuri administrative, putea cere despgubiri, totodat, se putea invoca nelegalitatea actului pe cale de excepie. Aceast lege dei a determinat un progres, ea a avut totui n cmp redus de aplicare n practica instanelor judectoreti, organele administrative de stat aveau un rol accentuat statal i politic n statul comunist. n fine, ultima etap, adoptarea Legii nr. 29/1990, privind contenciosul administrativ, a reprezentat n fluxul legislativ de dup decembrie 1989, o nou etap n evoluia contenciosului administrativ romn. Ea a abrogat Legea nr. 1/1967. Legea nr. 29/1990, are elemente comune cu Legea contenciosului administrativ din 1925 i cu cea pe care a abrogato, pus ns pe alte realiti i cu multe nouti care vor fi analizate n capitolele urmtoare. Legea a fost modificat prin Legea nr. 59/1993, privind competena instanelor, apoi succesiv, prin Legea nr. 146/1997, privind taxa judiciar de timbru, apoi prin O.U.G. nr. 138/2000, privind modificarea codului de procedur civil. Ea primete o baz cu adevrat real, odat cu definirea statului de drept n ce privete Romnia prin Constituia supus i aprobat prin referendum la 8 decembrie 1991.