TEXTO 67 PEPI Cooperacao Sul Sul

Programa Especial de Poltica Internacional
Texto 67
Organizado por Gilberto Lynch
LYNCH DIPLOMACIA ORIENTAO DE ESTUDOS PARA O CACD

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SUMRIO
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Apresentao ......................................................................................................................... Assertivas
1. O Brasil e a formao dos blocos econmicos. O Brasil e as coalizes

internacionais: o G-20, o IBAS e o BRIC O Brasil e a cooperao sul-sul .
Bibliografia .............................................................................................................................
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Caderno de Reviso PI4
www.lynchdiplomacia.com.br
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Apresentao
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As assertivas aqui reunidas neste Caderno de Reviso foram retiradas da obra que consta na bibliografia. Extra, em forma de assertivas, apenas aquilo que permite reconstruir o texto em toda a sua riqueza conceitual, alm de preservar certos detalhes necessrios para uma reviso fiel da obra original. Todas as assertivas que seguem so rigorosamente verdadeiras, uma vez que foram retiradas da obra original, cabendo ao organizador do Caderno, apenas a tarefa de construo das assertivas, depurando do texto o essencial. Busca-se assim trazer aos alunos uma oportunidade de reviso do contedo estudado, para que cada um obtenha o maior nvel de absoro possvel do contedo programtico do Concurso de Admisso Carreira de Diplomata.
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1.
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O Brasil e a formao dos blocos econmicos. O Brasil e as coalizes internacionais: o G-20, o IBAS e o BRIC. O Brasil e a cooperao sul-sul.
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O Brasil e a formao dos blocos Globalizao e integrao ____________________________________________________________________________________ Amado Cervo

301. A poltica exterior do Brasil reflete, precisamente, o dilema de opo entre o multilateralismo universal indutor da ordem do capitalismo e a integrao regional como elemento de controle de efeitos. A mais slida e longa experincia de integrao com a qual envolveu-se profundamente o Brasil, o Mercosul, espelha esse dilema de funo diante das foras da globalizao: em sua gnese, entre os doze protocolos de 1986 firmados entre Brasil e Argentina e o Tratado de Assuno, de 1991, o processo de integrao do Sul orientou-se simplesmente pelos objetivos do desenvolvimento visto como etapa do processo histrico; entre esse Tratado e o fim dos governos neoliberais, em 2002, desviou-se para o objetivo comercialista; desde Luiz Incio Lula da Silva e Nstor Kirchner, em 2003, tende a tornar-se integrao macroeconmica, com nfase produtiva. Formao do pensamento integracionista no Brasil e na Amrica do Sul. 302. O idealismo do pensamento brasileiro acerca da ordem internacional, aquele conjunto de princpios, valores e regras aplicveis a todas as naes, revelou-se de flego curto, porque chocou-se com o realismo da poltica exterior: a ordem internacional um ideal, cujo alcance cerceado pela prtica poltica dos Estados. A criao da sociedade internacional permanece no horizonte da utopia, visto que as naes orientam sua ao externa por percepes introspectivas de interesse. Quando se agrupam em blocos, o fazem porque no seio deles a mobilidade e a gesto do interesse tornam-se mais exequveis. 303. O nvel universalista da ordem internacional mantm a reflexo no terreno elevado da filosofia poltica e aponta, portanto, condicionamentos externos do pensamento integracionista brasileiro. Outras duas dimenses desse pensamento, a regional e a nacional, tambm condicionam sua gnese e evoluo. A reflexo sobre condicionamentos internos e regionais traz esse mesmo pensamento ao rs-do-cho, visto que evoca o nexo entre ele e a identidade nacional. Os condicionamentos internos e regionais apresentam-se, grosso modo, como obstculos a superar no caminho da integrao. Condicionamentos internos e regionais: 304. Rivalidades. Observamos na Amrica do Sul rivalidades entre grandes e entre pequenos que pesam sobre o subsistema regional de relaes internacionais. As rivalidades tm origem no nacionalismo e so alimentadas pela auto-imagern, pelo temor do outro, pelo culto do passado e do destino prprio, bem como por fatores conjunturais, frequentemente, o triangular, na medida que a rivalidade de um com o outro repercute nas relaes com terceiros vizinhos. A diplomacia de obstruo dos interesses do outro na vizinhana acionada de forma intermitente pelos governos e compromete as possibilidades da cooperao entre pases. 305. Ambies desmesuradas. O sentimento nacional, por vezes, alimenta a empfia que corresponde ao desequilbrio entre a base de sustentao, o autoconceito e a ao externa. A Argentina de Pern com seu justicialismo, sua cooperao regional e sua poltica exterior de Terceira Posio via-se como artfice de nova ordem mundial. Nessa mesma dcada de 1950, a Venezuela de Prez Jimnez, com a riqueza do petrleo, pretendia conduzir o processo de desenvolvimento regional, assim como Rmulo Betancourt exibiria depois um conceito de superioridade modelar com sua democracia. Nos anos 1970, o Brasil-potncia ostentava uma auto-suficincia singular que se esparramava com ares de superioridade. No sculo XXI, a revoluo bolivariana de Hugo Chvez vista por vizinhos como proposta de utopia. Esses exemplos no esgotam, por certo, as manifestaes de ambies desmesuradas que condicionam as relaes regionais na Amrica do Sul.
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306. Internalizao dos conceitos cepalinos. O pensamento cepalino erigido em torno de conceitos como indstria, emprego, proteo, mercado interno, auto-suficincia, expressou-se em prticas polticas que constrangiam eventual processo de integrao. Visto que se destinava a inspirar polticas de Estado dirigidas ao desenvolvimento, inspirou uma forte vertente de pensamento estribado em percepo nacional de interesses a promover. 307. Atitudes diante dos Estados Unidos. Durante dcadas, o Brasil implementou um esquema de relaes com os Estados Unidos, a parceria estratgica, que desaconselhava, na avaliao de dirigentes, a integrao regional, na suposio de que viesse colocar em risco os ganhos da relao bilateral especial. Quando um Estado buscava adaptar-se poltica norte-americana para a Amrica Latina recorria a medidas de servilismo poltico ou geopoltico, um equvoco de clculo, visto que os norte-americanos apenas requisitavam livre fluxo de capitais e de em reendimentos privados. Esse equvoco de clculo, contudo, era mal visto luz da autonomia decisria e da soberania, valores prezados pela identidade cultural latino-americana. Quando o Brasil atingiu nvel de desenvolvimento mais avanado, com a competio e a concorrncia estabelecendo-se nas relaes bilaterais e em terceiros mercados, alguns Estados grandes e pequenos pretendiam substitu-lo na busca da relao especial com a potncia hegemnica da rea americana, que consideravam de maior benefcio do que a integrao regional. Em suma, o odo positivo de avaliar as relaes com os Estados Unidos no contribui para o avano do pensamento integracionista, todavia houve perodos em que governos avaliavam-nas como sendo nocivas e, nessas circunstncias, produziam outro efeito. 308. Atitudes diante do Brasil. Esquerda e nacionalismo percebem, por vezes, a integrao como oportunidade de estender a hegemonia brasileira sobre a regio. A evoluo dessa linha de pensamento reforada ao se evocar a relao bilateral especial entre Brasil e Estados Unidos. Uma teoria do subimperialismo desabrochou em seu seio e se apresenta, eventualmente, manipulao de governos, inclusive na busca daquela relao direta com os Estados Unidos. Com a abertura e o neoliberalismo do fim do sculo XX, as reaes negativas arcaicas e os temores diante do Brasil perdem consistncia, mas avana nova percepo de relaes assimtricas que o processo de integrao parece perpetuar. 309. Diplomacia distante da sociedade. Embora os lderes polticos tenham papel relevante na gnese dos processos de integrao, estes somente vingam quando as foras das sociedades intelectuais, empresrios, agricultores, opinio pblica etc. envolvem-se diretamente. Nem sempre diplomacia e sociedade marcham conectadas. O volume de publicaes, a quantidade de colquios e o nmero de projetos de cooperao entre universidades e outras instituies da sociedade marcam as relaes entre Brasil e Argentina, indicando aumento exponencial desde o Tratado de Assuno, de 1991, que criou o Mercosul. As diplomacias envolvem-se nesse esforo de criar conscincia em torno da integrao, um papel que formadores de opinio exercem com eficincia nos dois lados. No se pode dizer o mesmo de outros segmentos da sociedade, chamados devagar e aos poucos a tomar parte no processo e tambm acerca de relaes entre Brasil e outros pases que se pretende agregar ao processo de integrao sulamericano. 310. Esses condicionamentos do pensamento integracionista brasileiro universais, regionais e nacionais apresentam-se em sua maior parte como obstculos a conjurar para o xito da integrao. Correspondem a fenmenos concretos de alcance prtico que no impediram, todavia, a marcha da idia de integrao. 311. Concebeu-se e tomou rumo recentemente a integrao latino-americana, em uma primeira fase, na instncia sul-americana. Projetou-se e encaminhou-se a formao de blocos de pases, pela via de agrupamentos regionais e pela integrao hemisfrica. Cogitou-se, enfim, a integrao interblocos. 312. O conceito complexo de integrao para o desenvolvimento jaz no subconsciente poltico latino-americano. Concebido nos anos 1980 e afastado durante as experincias neoliberais, volta ao cenrio poltico no incio do sculo XXI, quando a Venezuela, com os recursos do petrleo, confere nimo e viabilidade chamada integrao produtiva. A integrao latino-ameiricana toma novo impulso, sendo a integrao produtiva reposta em marcha, a comear pelos grandes projetos de infra-estrutura.
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A idia integracionista em marcha. 313. A ideia integracionista avanou em duas fases: a fase Cepal-Alalc (Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe Associao Latino-Americana de Livre Comrcio), anterior integrao do Cone Sul, e a fase Aladi- Mercosul (Associao Latino-Americana de Integrao Mercado Comum do Sul), marcada por impulsos decisivos de integrao no Cone Sul. O pan-americanismo lanou a semente da ideia de integrao no incio do sculo XIX, mas declinou como movimento hemisfrico ao adquirir expresso essencialmente geopoltica. Durante a Conferncia Pan-Americana de Washington, em 1889-90, o governo dos Estados Unidos pretendeu convert-lo em pan-americanismo econmico, como revela a agenda preparada para os debates e as decises a tomar sobre temas como comrcio, comunicaes, moeda e arbitramento. Uma tentativa malograda de criar um zollverein e impor, pela negociao, a superioridade da economia industrial norte-americana sobre o hemisfrio, como faziam os europeus que repartiam entre si os mercados da frica e da sia por meio do colonialismo, sem negociao. 314. Durante os anos 1930 e 1940, convinha aos Estados Unidos gerenciar a solidariedade continental em favor do bloco das democracias e, nesse sentido, o pan-americanismo foi relembrado e acionado. Mas ainda no se conseguia faz-lo evoluir de poltico a econmico. Aps a guerra, esse trpego pan-americanismo sucumbe ante a negligncia norte-americana pela Amrica Latina na esfera econmica e a disposio da potncia hegemnica da rea em combater o comunismo. Os latinos refluem sobre si, criam a Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL), no seio da ONU, e, mais tarde, o Sistema Econmico Latino- americano (SELA). Dos anos 1940 aos anos 1990, o pan-americanismo entrou em fase de hibernao de longo pra/.o, ressurgindo no fim do sculo XX, com a mesma proposta do fim do sculo XIX: por meio da Associao de Livre Comrcio das Amricas (Alca), gerai o bloco econmico hemisfrico. At o presente, contudo, no demonstrou fora suficiente nesse intento. 315. A proposta de criao de um bloco econmico e poltico reunindo Argentina , Brasil e Chile, o ABC, concebida no incio do sculo XX, deu os primeiros passos durante o governo de Juan Domingo Pern, mas no resistiu s hesitaes de Getlio Varas e obstruo que lhe fazia o Itamaraty, a cargo de Joo Neves da Fontoura. 316. Juscelino Kubitschek articulou a Operao Pan-Americana, em 1958, diretamente com seu colega argentino, Arturo Frondizi, margem do Itamaraty, ento avesso ideia de integrao, em razo dos clculos que fazia acerca dos ganhos da relao especial com os Estados Unidos, que se temia perder, caso ela vingasse. A iniciativa brasileiro-argentina no visava a integrao propriamente dita, porm a cooperao de capitais e empreendimentos norte-americanos para promover o desenvolvimento industrial da Amrica Latina. 317. Embora tenha se instalado o Comit dos 21, reunindo representantes de todos os governos do continente, a OPA tambm malogrou, por no ser uma iniciativa norte-americana, e foi substituda pela Aliana para o Progresso, subordinada a objetivos ideolgicos. Desse modo, o caminho da integrao hemisfrica enchia-se de entulhos e parecia aos dirigentes latinos que convinha mais uma vez refluir sua rea. 318. Em 1960, criava-se a Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC), um corretivo ao carter introspectivo do pensamento cepalino, que no fundo considerava a integrao regional necessria ao desenvolvimento. Os Acordos de Uruguaiana, firmados em 1961, pelos presidentes Jnio Quadros e Arturo Frondizi, expressavam, contudo, a mais genuna idia de integrao, um ensaio como que proftico, no dizer de Carlos Eduardo Vidigal, ao que sucederia dcadas mais tarde. No se furtaram os dirigentes do Cone Sul em agregar a idia de infra-estrutura fsica projetada integrao, como elemento propulsor. Assim, firmou-se entre os governos de Argentina, Uruguai, Paraguai, Bolvia e Brasil, em 1968, o Tratado da Bacia do Prata, que resultou em iniciativas concretas para ampliar os transportes e conectar projetos voltados ao aproveitamento dos rios. Dez anos depois, o Tratado de Cooperao Amaznica reunia oito pases do norte da Amrica do Sul com os mesmos objetivos. Formava-se, ademais, a Comunidade Andina, o primeiro bloco de pases criado na Amrica do Sul com o objetivo de realizar a integrao em seu mbito regional.
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319. A idia integracionista tomou corpo, em sua segunda fase, quando impulsos decisivos sucederam-se no Cone Sul, na passagem dos anos 1970 aos anos 1980. Sobre o eixo das relaes entre Brasil e Argentina, pensado e preparado anteriormente, formar-se-ia o bloco regional de maior consistncia na Amrica Latina. A Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI), criada em 1980, em consequncia de transformao da ineficiente Alalc, marca esse momento de passagem de uma fase a outra da ideia integracionis ta. Outros fatores da poca tambm se somaram aos impulsos decisivos que o processo de integrao acolheu. 320. O eixo Brasil-Argentina, entendido como convergncia e complementao poltica e econmica e base gravitacional da integrao regional reforado ainda nessa fase de regimes militares, demonstrando que no foram apenas os estadistas democratas que viabilizaram o entendimento bilateral. Em 1979, logo no incio da administrao do general Joo Batista Figueiredo, Brasil e Argentina firmam com o Paraguai o Acordo Tripartite que ps fim desgastante rivalidade em torno do aproveitamento para fins energticos dos rios da Bacia do Prata. A concluso da hidreltrica de Itaipu, ento a maior do mundo, estava assegurada e o projeto de Corpus, na Argentina, tecnicamente definido. 321. Em 1980, os generais presidentes deram o segundo passo decisivo para a criao de condies favorveis integrao: o Acordo de Cooperao Nuclear entre Brasil e Argentina. Esse, ao encerrar a corrida nuclear, punha fim a outra rdua rivalidade de possveis efeitos desastrosos para ambos os lados. 322. Ao equacionar o contencioso hidreltrico e o tema nuclear, Brasil e Argentina estavam chamando a si um entendimento capaz de gerar profunda confiana mtua a converter operacionalmente, em medidas bilaterais ou regionais, uma interpenetrao envolvendo o mago dos Estados. A ideia de integrao resultava, pela lgica, o ponto de chegada dessa convergncia. 323. Em 1986, Brasil e Argentina firmaram doze protocolos de cooperao, acoplando seus projetos de desenvolvimento em todos os setores afetos ao sistema produtivo. Esses protocolos refletem a filosofia poltica da poca, o desenvolvimentismo, porque punham a integrao a servio dos sistemas produtivos, que reforaria, de preferncia, o incremento do comrcio. A ideia de integrao macroeconmica que esteve em mente no incio do processo ser sacrificada experincia liberal comercialista no incio dos anos 1990. 324. O Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento de 1988, ltimo ato bilateral imbudo de passada filosofia poltica, precedeu o aparecimento dos regimes neoliberais, Carlos Sal Menem na Argentina e Fernando Collor de Melo no Brasil. Firmou-se, destarte, o Tratado de Assuno, de 1991, que criou o bloco do Cone Sul, reunindo Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai sob a gide do regionalismo aberto da Cepal, expresso liberal do novo pensamento integracionista em voga na Amrica Latina. No momento que o Mercosul vinha ao mundo, operava-se, pois, a transio da integrao macroeconmica para a integrao comercialista.
Consolidao do Mercosul e avaliao de resultados. 325. O processo de integrao comporta trs fases: a embrionria e produtiva, entre 1986 e 1991; a liberal e comercialista, entre 1991 e 2002; e a fase de maturao da interdependncia, de 2003 ao presente. xitos do Mercosul como experincia de integrao. 326. Empatia das inteligncias. O fenmeno diz respeito convergncia do pensamento argentino e brasileiro, em menor escala dos outros dois pases, Uruguai e Paraguai. Intelectuais, diplomatas e dirigentes reagiram ao processo afinando o modo de pensar e influindo, por bvio, sobre a opinio pblica e a deciso de Estado, visto que o pensamento equivale a uma fora profunda que move a Histria. O grande nmero de colquios, encontros, seminrios e debates que reuniam pensadores do Cone Sul, sobretudo brasileiros e argentinos, resultava em dezenas
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de publicaes de atos, revistas e livros e indicava que o Mercosul empolgava o segmento pensante das sociedades. Uma avaliao do perfil do pensamento leva concluso de que se realizou a empatia das inteligncias por meio da adeso comum ao processo, objeto de avaliaes que enalteciam Os benefcios coletivos. 327. Zona de Paz. As medidas de confiana mtua a que aludimos em captulo anterior evoluram para um impressionante sistema de confiana mtua, erodindo-se a corrida nuclear e a tradicional rivalidade entre Brasil e Argentina. As causas geopolticas de tenses foram identificadas e eliminadas. As Foras Armadas, reduzidas em contingente e capacidade operacional, no criaram empecilhos Zona de Paz, uma nova pgina nas relaes de segurana no Cone Sul, aberta no bojo da integrao. 328. Integrao comercialista. A expanso do comrcio intrazona, que se multiplicou por cinco nessa fase intermediria, no corresponde a desvio de comrcio mas a resultado inerente a qualquer bloco bem-sucedido, que entrelaa as sociedades pelo consumo. 329. Sujeito de direito internacional. Em virtude do protocolo de Ouro Preto, o Mercosul tornou-se, em 1994, sujeito de direito internacional, habilitando-se a negociar em bloco com outros parceiros. Esse reforo foi determinante para a negociao da zona de livre-comrcio com a Unio Europeia e para negociaes com outros blocos e pases, segundo o esquema 4 +1. 330. Imagem externa. Antes de a formao de blocos e demais manifestaes do multilateralismo entrarem em crise no incio do sculo XXI, o Mercosul produziu no mundo todo uma imagem muito positiva, acima de sua prpria realidade, imagem essa que apenas os dirigentes norte-americanos tentaram deprimir. Enquanto durou, a unio poltica que produzia a imagem era elemento de fora nas negociaes internacionais. 331. Amrica do Sul. O Mercosul alavancou a ideia de unidade poltica, econmica e de segurana da Amrica do Sul, cara ao governo brasileiro. As fragilidades do processo de integrao coexistem ao lado dos xitos. 332. Vises de mundo e polticas exteriores no convergentes. A comunidade epistmica argentina que assessorou o governo Menem operava com o conceito de globalizao benigna e estava disposta a aprofundar sem limites a subservincia poltica, a destruio do patrimnio empresarial e tecnolgico nacional e o regresso do pas economia primria em nome da abertura indiscriminada. Cardoso, no Brasil, operava com o conceito de globalizao assimtrica e estava inclinado a controlar aqueles trs efeitos nocivos da abertura neoliberal, embora essa tambm lhe servisse de inspirao. As relaes com os Estados Unidos, de ntima subservincia argentina, eram vistas no Brasil pelo ngulo da rivalidade dos interesses. A gesto da Zona de Paz haveria de permanecer sob a gide mercosulina, na viso brasileira, mas segundo o pensamento dos epistmicos argentinos, pelo vis da potncia norteamericana. Como a convergncia de vises de mundo e de polticas exteriores representa pressuposto de um processo de integrao, em no se realizando essa convergncia entre os membros do Mercosul, o processo sofria de uma fragilidade congnita. 333. Ausncia de coordenao macroeconmica. O neoliberalismo em moda no Mercosul sacrificou a coordenao macroeconmica do processo, concebida em sua fase embrionria. Como a sociedade brasileira, por meio de suas associaes de agricultores, industriais, empresrios, comerciantes, exportadores, operrios exerceu presso sobre o processo decisrio de modo a dosar a abertura pela capacidade de adaptao de seus diversos segmentos, a competitividade sistmica do Pas elevou-se e as assimetrias entre os membros do bloco econmico iam se agravando no curso do processo, uma vez que os demais membros do bloco no adequaram o grau de abertura adaptao das foras econmicas e sociais internas. Polticas fiscais, monetrias, industriais, cambiais eram levadas execuo de modo nacional, no integrado. 334. Comrcio conflitivo. O comrcio intrazona revelou-se o ncleo forte da integrao, porm refletia um fluxo que dissimulava a fuga da integrao macroeconmica. A tarifa externa comum parecia suficiente para compor o
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bloco e submeter a si qualquer outro escopo. Quando o volume da produo e as diferenas de produtividade apareceram entre os membros, medidas unilaterais de proteo dos mercados nacionais foram introduzidas, disseminando contenciosos de comrcio. 335. Integrao assimtrica. O objetivo de atenuar, qui nivelar diferenas sociais, regionais ou nacionais, nas esferas da educao, da renda, do domnio tecnolgico e do bem-estar no esteve ausente dos propsitos dos Estados e no deixou de motivar e envolver instituies e grupos em iniciativas comuns. Todavia, penetrou apenas superficialmente o planejamento da integrao. diferena da Unio Europeia, o Mercosul orientou- se pelo objetivo de erigir um bloco poltico ligado pelo comrcio, no uma sociedade de pases que zela pela simetria de seus povos. 336. Incompatibilidade monetria e cambial. Argentina e Brasil mantiveram suas moedas sobrevalorizadas, de um lado pela lei da conversibilidade entre o peso e o dlar, de outro por artifcios da poltica cambial. 337. Mas a convergncia no se verificava. Quando o Brasil desvalorizou sua moeda em 1999, a festa acabou, preparando a crise do comrcio intrazona, que se agravou desde o fim da paridade argentina, em 2001. 338. Unio sem instituies comunitrias. O Mercado Comum do Sul, Mercosul, contraditrio em seus termos ao no criar instituies comunitrias. Enfraquece a negociao internacional e entre os membros por recusar limites soberania dos Estados, por desvincular essa negociao dos processos decisrios nacionais e exigir, depois, enorme esforo de internalizao de acordos e normas aprovadas pelos grupos tcnicos intergovernamentais. A vocao industrial a preservar. 339. A evoluo do Mercosul para a maturidade ocorre no incio do sculo XXI e inclui aspectos que sero tratados a seguir: consolidao institucional e jurdica; consolidao das relaes intrazonais; ampliao para a Amrica do Sul; enfim, relaes com outros blocos e pases. 340. Sente-se premncia para consolidao jurdica do Mercosul quando se percebe o nexo entre escassez institucional com baixa internalizao de normas e desconfianas mtuas entre governos, bem como desconfiana de investidores privados. A fraqueza do direito do Mercosul afeta sua capacidade de negociao interna e internacional, sendo ademais fonte de conflitos. Atentos ao fato, os presidentes das cortes supremas dos pases do Cone Sul avanam, ento, em relao ao chamado protocolo de Olivos, de 2002, e instituem um foro permanente com o fim de criar facilidades para a aplicao das normas pelos poderes judicirios. A Comisso Parlamentar Conjunta, tambm insuficiente, aconselha o Conselho do Mercado Comum do Sul a aprovar a criao do Parlamento do Mercosul, inaugurado em Braslia em 2006, para estabelecer-se depois em Montevidu. Sua funo primeira no coincide com a funo legislativa clssica, a elaborao de normas legais, mas com a de facilitar a aplicao de normas, ento calculadas em cerca de 1.600 decises e acordos ainda no incorporados pelos pases do bloco. 341. O Parlamento, ao lado do Foro Consultivo Econmico e Social e da Comisso de Representantes Permanentes do Mercosul, amplia a participao da sociedade civil no processo de integrao. Depois da primeira legislatura, cujos membros so apontados pelos respectivos parlamentos nacionais, faz-se eleio direta dos dezoito deputados de cada pas. 342. A Argentina de Kirchner insiste por todos os modos em recuperar a integrao produtiva por meio da coordenao de polticas macroeconmicas, mesmo porque esse era o pensamento de seu ministro da economia, Roberto Lavagna, que fora negociador da fase embrionria do processo de integrao, quando aquela filosofia poltica presidia o processo. A coordenao destinar- se-ia a realizar o objetivo argentino de superar assimetrias industriais de produo e produtividade e a espalhar as fbricas por todos os pases-membros do bloco. E, para dobrar a vontade brasileira, o governo de Kirchner promovia acertos forados entre empresrios de ambos os lados
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com o fim de limitar a importao de geladeiras, mquinas de lavar, televisores, txteis, calados etc., enquanto ameaava recorrer a salvaguardas comerciais e eliminar de vez, caso necessrio, o livre-comrcio intrazona. De outro lado, o Brasil de Lula, confortavelmente instalado em sua superioridade produtiva e competitiva, relutava em atender reivindicao dos argentinos por simetria industrial e comercial, pois no se descobriam mecanismos adequados para se chegar equalizao dos benefcios da integrao. 343. Alm desse contencioso em torno de medidas destinadas a introduzir a simetria no projeto de integrao, outro terreno afasta Kirchner de Lula. Para o primeiro, a superao da assimetria mercosulina vem como prioridade da deciso poltica; para o segundo, a integrao da Amrica do Sul, vista como terreno contguo e adequado da expanso dos negcios brasileiros assume a prioridade. Um deseja aprofundar o Mercosul e realizar em seu seio os objetivos da recuperao econmica, outro, utiliz-lo para promover interesses regionais e globais, tanto econmicos quanto polticos. 344. O processo de integrao assentado sobre o eixo Brasil-Argentina entra em fase de hibernao no incio do sculo XXI, quando espelhava o contencioso estrutural descrito. Essa crise do pensamento integracionista no Brasil e na Argentina pouco tem de original, se relacionada ao marasmo com que a poltica integracionista se move em todo o mundo e crise do pensamento globalista. Com feito, o contencioso estrutural mercosulino aflora no momento que a formao de blocos e o multilateralismo, as duas tendncias de produo da ordem global em marcha veloz desde 1990, assumem ritmo lento. 345. A ideia de fortalecer a infra-estrutura fsica vem da primeira reunio de cpula da Amrica do Sul realizada em Braslia, em 2000, quando se aventou um plano de dez anos, chamado IIRSA (Plano de ao para a integrao da infra-estrutura regional na Amrica do Sul). Integrao fsica, calculava- se, deve preceder a econmica. Reunies tcnicas detalham os projetos, elaborados conjuntamente por comits poltico, tcnico e financeiro, sendo o ltimo integrado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), pela Corporacin Andina de Fomento (CAF) e pelo Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata (Fonplata). 346. Para o governo brasileiro, a crise do Mercosul encontraria soluo fora das lamrias e do pessimismo, no aprofundamento do processo. Uma cpula reuniu em Ouro Preto, em dezembro de 2004, doze presidentes para comemorar os dez anos do Protocolo firmado nessa cidade mineira. A cpula represen ta significativo avano integracionista. Instituram-se na ocasio o Fundo para Convergncia Estrutural e o Frum Empresarial do Mercosul. Produziram-se incentivos criao de empresas mercosulinas e ao trnsito de cidados. Concluram- se os termos de acordos com ndia e Unio Aduaneira da frica Austral. Colmbia, Equador e Venezuela uniram-se como membros associados, como j eram Chile, Bolvia e Peru. Lanava-se a Comunidade Sul-Americana de Naes (CASA), como projeto estratgico que visa a cooperao poltica, energtica e de infra-estrutura. Desse modo, o Mercosul se descola da crise neoliberal e adentra a fase realista, sob impulso das esquerdas que haviam ganho as eleies na maioria dos pases da Amrica do Sul. 347. Na comemorao dos quinze anos do Mercosul, em 2006, no h festa , em meio a atritos entre Argentina e Uruguai sobre fbricas de celulose nas margens do rio fronteirio, atritos comerciais entre Brasil e Argentina e queixas de Uruguai e Paraguai, os quais ameaam assinar em separado acordos de comrcio com terceiros. Nesses quinze anos, o comrcio ascende de oito para trinta e quatro bilhes de dlares, mas a unio aduaneira no se efetiva, destarte, segundo avaliao dos governos, o bloco chega encruzilhada: ou promove profundo aperfeioamento do ordenamento jurdico e institucional, o que implica certa perda de soberania, ou fica estagnado e pode at retroceder comercialmente. 348. No fundo, os quinze anos do Mercosul arrastam consequncias estruturais da fase neoliberal intermediria. No tem razo Roberto Lavagna ao responsabilizar o bloco pela assimetria industrial com o Brasil. A desindustrializao da Argentina e sua desqualificao competitiva ocorreu em razo de haver adotado durante o governo de Menem o paradigma normal com coerncia e abrangncia, ao passo que o Brasil soube temperar a abertura econmica, associando quele paradigma regressivo o comportamento de Estado logstico.
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349. Os pequenos, Paraguai e Uruguai, tampouco reagiram positivamente aos estmulos da globalizao. Essas correspondem s verdadeiras causas do agravamento das assimetrias. 351. Os governos se movem precisamente para fortalecer o Mercosul industrial, quando implantam o Mecanismo de Adaptao Competitiva, Integrao Produtiva e Expanso Equilibrada e Dinmica do Comrcio (MAC), criam o Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul e decidem que, a partir de 2007, o comrcio Brasil-Argentina se faz em moeda local. Brasil e o Mercosul diante de outros blocos de fim Integracionista. 352. Os principais movimentos de expanso do Mercosul orientam-se para a adeso de novos membros plenos, a criao da rea de livre-comrcio hemisfrica e a assinatura de acordos com outros blocos, particularmente a Unio Europeia. O bloco do Cone Sul, no qual insere-se o Brasil de modo visceral, achega-se com o tempo a todos os quadrantes do globo: com a Comunidade Andina busca a conformao da unidade poltica, econmica e de segurana da Amrica do Sul; com o hemisfrio, persegue a conformao da rea de Livre Comrcio das Amricas, Ala; com a Unio Europeia, tendo em vista a conformao de outra zona de livre-comrcio em concorrncia com a anterior; enfim, com o Conselho de Cooperao do Golfo, que rene seis pases rabes de peso, com o Ibas (ndia, Brasil e frica do Sul) e o Bric, grupo que rene Brasil, Rssia, ndia e China, volta-se para conformar outras zonas de livre-comrcio. 353. Apesar de esforos diplomticos e de alguns resultados de pouco efeito concreto, observa-se que a crise da integrao como fenmeno global, bem expressa pela paralisao das negociaes com vistas criao da Ala, pela rejeio da Constituio Europeia por parte de importantes pases e pela estratgia norte-americana de ferir de morte a integrao por meio de acordos bilaterais de comrcio, vem travando as negociaes entre os blocos mais importantes do mundo, entretanto, sem impedir que o movimento siga seu curso como tendncia das relaes internacionais na primeira dcada do sculo XXI. 354. Na Amrica do Sul, novo impulso ao sopro integracionista vem da Venezuela. A ideologia bolivariana, de forte apelo integracionista, conjuga-se com grandes recursos advindos da exportao do petrleo, unindo vontade poltica e meios de ao. Quando a ocasio se apresenta, como a posse do presidente do Uruguai, Tabar Vzquez, e a cpula de chefes de Estado e de Governo de trinta e trs pases rabes e sul-americanos realizada em Braslia em 2005, os presidentes dos trs pases mais relevantes da regio, Nstor Kirchner da Argentina, Luiz Incio Lula da Silva do Brasil e Hugo Chvez da Venezuela, realizam encontros paralelos. A trade concebe nessas ocasies um eixo estratgico de ao regional vinculando os trs grandes em projeto comum de integrao sulamericana, um conserto tardio ao exclusivo eixo condutor argentino-brasileiro que ofuscou o potencial da Venezuela durante duas dcadas. 355. A entrada da Venezuela no processo de integrao regional como membro pleno do Mercosul ocorre da forma mais adequada ao impulso corretivo de assimetrias regionais. Com efeito, acolhendo proposta venezuelana, os trs presidentes em seus frequentes encontros paralelos conversam acerca de projetos de infra-estrutura, como o gasoduto da Amrica do Sul, a estender-se da Venezuela Patagnia, e de grandes empreendimentos regionais, como a criao da Petrosul, para coordenar a cooperao na rea energtica, da Telesul, na rea das comunicaes, e do Bancosul, na rea financeira. 356. Sem o impulso venezuelano, a Comunidade Sul-Americana de Naes Casa no nasceria. Lanada sem entusiasmo em reunio de cpula de doze pases em 2004, sua concepo, contudo, se projeta para alm de simples rea de livre-comrcio, porquanto absorve valores, soberania dos Estados, boa convivncia, projetos produtivos e o sonho de Bolvar. Seu maior atributo consiste na formao do eixo triplo entre os trs grandes pases da regio, que configuram uma aliana estratgica sul-americana para investimentos conjuntos nas reas de energia, infraestrutura e projetos sociais.
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357. A Casa coloca o Mercosul no eixo do desenvolvimento. Desde a primeira cpula dessa associao em 2005, salienta-se a orientao para a cooperao energtica e da infra-estrutura, com projetos de integrao ambiciosos e concretos. Chvez exibe seu protagonismo, amparado em recursos advindos da exportao de petrleo e na revoluo bolivariana. No se aceita fixar uma data para o incio da rea de Livre Comrcio Sul-Americana, porm o governo de Lula percebe que as boas relaes com a Amrica do Sul resultam em 90% de aumento das exportaes brasileiras destinadas rea em apenas dois anos e mantm sua admirao pelo lder venezuelano, por sua simpatia pessoal e pelos seus grandiosos projetos. 358. A adeso plena da Venezuela ao Mercosul em 2006 amplia o bloco como fora poltica, substncia econmica e oportunidade comercial: 250 milhes de habitantes, 76% do PIB da Amrica do Sul, comrcio exterior superior a 300 bilhes de dlares. O novo membro v seu intento de militarizar o bloco ruir ante a resistncia de Brasil e Argentina, ademais dispe de quatro anos para adotar o acervo normativo e o livre-comrcio, de oito em se tratando de materiais sensveis. 359. Com a adeso da Venezuela, espera-se um salto na integrao produtiva na Amrica do Sul, em contraposio integrao comercialista que presidiu a formao do Mercosul. A comear pela integrao energtica, que conquista espao na diplomacia brasileira com a criao de um departamento de coordenao estratgica no Itamaraty, interessado no somente no gasoduto do sul, mas nos biocombustveis tambm. 360. Tendo a Casa como respaldo institucional do Mercosul ampliado, seus membros encaminham por consenso a convergncia poltica e os mecanismos comerciais, de integrao fsica e energtica de que resulte o fortalecimento dos blocos, Comunidade Andina de Naes (CAN) e Mercosul. Os desafios so discutidos em conjunto e no so poucos nem de pequena monta: temas ambientais entre Argentina e Uruguai, assimetrias macroeconmicas entre as economias, preo do gs entre Argentina e Chile e entre Brasil e Bolvia, entraves ao livre-comrcio entre todos. Trezentos milhes de dlares destinados a minorar assimetrias econmicas so postos disposio do Fundo para Convergncia Estrutural e Fortalecimento Institucional do Mercosul, com aporte principal do Brasil. 361. As exportaes brasileiras para a Amrica do Sul exibem o melhor perfil qualitativo se comparadas a todas as outras direes: 80% de produtos industriais sobre 50% encaminhados a outros destinos. Esse perfil evidencia o acerto da poltica integracionista regional, no entanto, esbarra na iniciativa norte-americana de firmar tratados bilaterais de livre-comrcio com pases pequenos da Amrica do Sul. 362. O projeto da Alca, lanado em 1994, fracassou em razo de oposio que rea de livrecomrcio hemisfrica fazem, na Amrica do Sul e nos Estados Unidos, empresrios, governos e opinio popular. O projeto tende preeminncia empresarial e comercial dos Estados Unidos sobre a Amrica Latina, no entender dos governos do Mercosul. Enquanto co-presidente das negociaes, o governo Lula estabelece as seguintes premissas: a) houve desvirtuamento do projeto inicial quando a filosofia do livre-comrcio converteu-se em panaceia para os problemas do desenvolvimento e abandonou-se a dimenso social, da infra-estrutura e do financiamento em favor do egosmo protecionista; b] como desejada por alguns governos, a conformao da rea compromete o desenvolvimento brasileiro, da a necessidade de se levar em conta na negociao temas de interesse dos pases; c] convm ao Mercosul negociar com os Estados Unidos de modo a equilibrar ganhos estruturais, deslocando para a OMC decises referentes a subsdios e protecionismo agrcola, servios e investimentos, propriedade intelectual e compras governamentais, que os Estados Unidos no abrem mo de vantagens unilaterais nesses temas, quando seu governo negocia acordos de comrcio. 363. Lula e seu ministro Celso Amorim vem na Ala um perigo para as estruturas do desenvolvimento brasileiro e dificuldades em negociaes pontuais entre os trinta e quatro pases americanos. Uma viso objetiva e correia, que passa pelo alto dos interesses de alguns segmentos da economia brasileira que da Ala se beneficiariam em detrimento do conjunto da sociedade e pelo alto da opinio de direita, sempre propensa a concesses sem reciprocidade. Assim postas as posies dos dois co-presidentes das negociaes, no surpreende que a IV Cpula
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das Amrica realizada em Mar dei Plata, a 6 de novembro de 2005, tenha sido genrica e sem objetivos concretos, adiando para futuro incerto a criao da Alca. 364. O outro grande negcio em perspectiva, a rea de Livre-comrcio Mercosul- Unio Europeia, tampouco concretizou-se durante o primeiro mandato de Lula. 365. As cpulas Unio Europia-Amrica Latina e Caribe, que abrigam a cpula Unio Europia-Mercosul, regulares desde 1999, ensinam que a integrao no paliativo econmico nem fuso cultural, tampouco sonho de alguns dirigentes, porm resulta da vontade poltica de associar esses fatores a outros para enfrentar diferentes problemas de cada grupo de pases. 366. Aos interesses de um pas da envergadura do Brasil, parece convir, com efeito, uma estratgia externa variada e complementar, que realize, no incio do sculo XXI, por exemplo, a simbiose do unilateralismo, do integracionismo e do multilateralismo. Mirando-se no exemplo de Estados Unidos, China, ndia e Rssia, pases unilateralistas, tambm multilateralistas e integracionistas, ma non troppo. Elaborar uma teoria do equilbrio dos trs modelos de ao externa, a serem ponderados base da conjuntura, das tendncias e no da ideologia, surge como desafio reflexo sobre a poltica exterior brasileira.
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Amrica do Sul. Relaes com pases sul-americanos. Infraestrutura. -----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------MRE
Introduo: O movimento inicial na coordenao de projetos de integrao fsica foi a Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA), lanada no ano 2000, com mandato de dez anos, por ocasio da Cpula de Braslia, primeira reunio dos 12 presidentes da Amrica do Sul. Ao longo de uma dcada, formou-se ampla base de conhecimento, fruto da institucionalizao de um foro tcnico de dilogo entre os ministrios competentes dos 12 pases, apoiada na metodologia elaborada com apoio dos bancos de fomento que apoiam a IIRSA (BID, CAF e Fonplata). Com base em universo de mais de 500 projetos, definiu-se, na III Reunio de Presidentes da Amrica do Sul (Cusco, dez/04), uma carteira de 31 projetos prioritrios, que formam a Agenda de Implementao Consensuada (AIC). Se a IIRSA obteve xito no que diz respeito implantao de metodologia e estabelecimento de uma carteira de projetos prioritrios, o mesmo no pode ser dito quanto viabilizao de financiamentos para as obras. No obstante a presena do BID, CAF e Fonplata no Comit de Coordenao Tcnica (CCT) da IIRSA, e de sua contribuio financeira para a elaborao desses projetos, a maior parte dos resultados obtidos nos ltimos anos no desenvolvimento da infraestrutura fsica regional em termos de obras executadas podem ser atribudos aos programas brasileiros de financiamento exportao, a cargo do BNDES e do BB-Proex, bem como atuao individual da CAF. O Brasil aprovou, desde 2003, mais de US$ 10 bilhes em financiamento a obras de infraestrutura na regio. O BID, por sua vez, tem se limitado a prover financiamento para estudos e projetos. As expectativas originais, quando do lanamento da Iniciativa, em 2000, eram no apenas de que o BID poderia aportar maior volume de financiamentos, mas tambm de que os projetos sob a denominao IIRSA poderiam obter uma chancela ou selo de qualidade que lhes assegurasse maior acesso ao crdito internacional, para o qu o trabalho de divulgao feito pelos bancos teria importante papel a desempenhar. O advento da Unasul serviu de catalisador para o reenfoque da IIRSA pelos pases membros. A necessidade de aprofundar a discusso dos projetos e, sobretudo, de buscar alternativas em nvel poltico e no apenas tcnico para a questo crucial do financiamento levou criao, em agosto de 2009, por deciso presidencial, do Conselho de Infraestrutura e Planejamento da Unasul (Cosiplan). Com essa medida, os pases buscam conferir o devido suporte poltico e estratgico, no mais alto nvel, s atividades desenvolvidas na rea de integrao da infraestrutura fsica regional. As reunies de Delegados dos pases membros, entre dez/09 e abr/10, pavimentaram o caminho para a instalao do Cosiplan, em junho de 2010, em reunio ministerial em Quito. Foram elaborados, mediante negociao entre as delegaes, projetos de Estatuto, Regulamento e Linhas de Ao para o Conselho. 2.1 Descrio
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Objetivos: O Cosiplan assumir as funes do Comit de Direo Executiva (CDE) da IIRSA, rgo executivo da Iniciativa. Institucionalmente, o Conselho ter o apoio do Comit de Coordenadores Nacionais (no nvel de Secretrios Nacionais) e de um Foro Tcnico. O Foro Tcnico atuar como filtro prospectivo de projetos, de modo a transpor para o Cosiplan o acervo catalogado pela IIRSA e projetar novo arcabouo tcnico com o devido respaldo poltico para ser trabalhado nos prximos anos. Caber ao Cosiplan, ento, redefinir a matriz de projetos e priorizar aqueles mais emblemticos para a o fortalecimento e a integrao da infraestrutura regional, bem como buscar efetivas fontes de financiamento pblico s obras necessrias na regio. Instrumentos legais: Por ocasio da I Reunio do Conselho de Infraestrutura e Planejamento, foram aprovados o Estatuto e o Regulamento do rgo, e negociado o texto contendo as Linhas Gerais de seu funcionamento. Os documentos buscam reorientar as atividades at ento a cargo da IIRSA, rumo a um processo de integrao da infraestrutura fsica regional que sirva tanto para fomentar o desenvolvimento das diferentes regies da Amrica do Sul, como para promover a integrao de cadeias produtivas regionais. Ao mesmo tempo, os pases concordaram na necessidade de salvaguardar o acervo de projetos e metodologias desenvolvidas ao longo de 10 anos de trabalho da IIRSA, dando, assim, continuidade ao que se considera ter sido a grande contribuio da Iniciativa nesse perodo. O Banco do Sul, cujo Convnio Constitutivo foi assinado por sete pases em setembro de 2009, tem como uma de suas suas principais funes a de financiar projetos que viabilizem a integrao sulamericana. Dever, portanto, atuar com especial ateno, entre outros, nos projetos priorizados pelo COSIPLAN, em conjunto com os demais bancos de fomento da regio. No Brasil, a concesso de crdito a projetos de infraestrutura fundamentada em arcabouo tcnico-jurdico no respectivo mbito de atuao dos seguintes rgos: Cmara de Comrcio Exterior (CAMEX), Comit de Financiamento e Garantia das Exportaes (COFIG), Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), Banco do Brasil, por meio do Programa de Financiamento s Exportaes (PROEX), Fundo de Garantia Exportao (FGE) e Seguradora Brasileira de Crdito Exportao (SBCE). Descrever - Participao de empresas e controle social: Por ter iniciado suas atividades recentemente, no houve, at o momento, definio dos projetos de infraestrutura prioritrios pelo COSIPLAN. Desse modo, ainda no possvel citar empresas que participam do processo de integrao da infraestrutura a partir dos projetos definidos nesse organismo. No tocante aos projetos de infraestrutura regional que contam com linhas de financiamento pblico, do BNDES e do PROEX, sua execuo est a cargo de grandes construtoras brasileiras como Norberto Odebrecht, Camargo Corra, Andrade Gutierrez e OAS. Entre as empresas fornecedoras
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de mquinas, equipamentos e materiais de transporte para os pases da regio, podem-se citar a Embraer, Alstom, Confab e Mercedez-Benz do Brasil. (Para exemplos dos projetos, ver Financiamentos brasileiros a obras de infraestrutura). - Participao de outros Ministrios, rgos Pblicos e Estados da Federao): Espera-se que, com a criao do COSIPLAN, instituies financiadoras brasileiras (como o BNDES e o BB/Proex) possam trabalhar para o desenvolvimento dos projetos considerados prioritrios pelo Conselho. Participaro do rgo tambm o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), Coordenador Nacional da IIRSA no Brasil, e o Ministrio dos Transportes, responsvel tcnico pela maioria dos projetos inseridos na carteira da Iniciativa. 2.1.1 Qual a distino em relao a polticas existentes Com a criao do Cosiplan, a questo do financiamento s obras de infraestrutura poder tambm ser tratada de modo mais bem estruturado. Em primeiro lugar, o Conselho permitir dar orientaes polticas no mais alto nvel na definio e priorizao de projetos. Buscar-se- a renovao do apoio dos bancos que formam o CCT nos trabalhos do Conselho. Tambm se estudar a possibilidade de interface do Cosiplan com outras instncias, nacionais ou regionais, como o BNDES ou o Banco do Sul. Por fim, o grau de prioridade que poder ser atribudo aos projetos e o respaldo oficial podero abrir melhores perspectivas de financiamento junto s entidades multilaterais e o mercado de capitais. 2.1.2 Descrio dos resultados alcanados Em sntese, a avaliao brasileira sobre os dez anos da IIRSA de que o exerccio foi muito til no diagnstico das necessidades de infraestrutura fsica na regio, desenvolvimento de metodologias adequadas e sistematizao da carteira de projetos. No foi suficiente para resolver a questo do financiamento de longo prazo, em condies adequadas. Com o Cosiplan, espera-se dar tratamento adequado a todas as questes, com a vantagem de ser um foro do mais alto nvel poltico, ligado Unasul. O fato de ser uma estrutura dentro da Unio permitir coordenao com outros Conselhos e rgos, em especial os de Relaes Exteriores e de Economia e Finanas, alm do Banco do Sul, explorando sinergias e enriquecendo a agenda com contedo multidisciplinar e pleno respaldo poltico, possibilitando uma anlise coordenada de todas as facetas envolvidas. FINANCIAMENTOS BRASILEIROS A OBRAS DE INFRAESTRUTURA H mais de 80 financiamentos a projetos de infraestrutura na Amrica do Sul, totalizando cerca de US$ 10 bilhes em projetos j aprovados. Entre os projetos financiados, destacam-se: Argentina: Construo e ampliao da rede de gasodutos na Argentina, aprox. US$ 1,9 bilho (Odebrecht, Confab); Exportao de 20 Aeronaves EMB 190 para Austral / Aerolineas, US$ 646 milhes (Embraer); Aqueduto do Chaco, US$ 180 milhes CNO / Techint / OAS / ISOLUX a licitar).
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Bolvia: Rodovia San Ignacio de Moxos-Villa Tunari, US$ 332 milhes (OAS a licitar); Projeto Hacia el Norte - Rurrenabaque-El-Chorro, US$ 199 milhes; Rodovia Tarija- Bermejo, US$ 179 milhes (Queiroz Galvo). Chile: Ampliao do metr de Santiago, US$ 209 milhes (Alstom); Apoio ao Projeto Transantiago (exportao de nibus), aprox. US$ 350 milhes (Mercedes-Benz). Colmbia: Exportao de 127 nibus para transporte coletivo urbano, US$ 26,8 milhes (San Marino). Guiana: Ponte sobre o rio Tacutu, US$ 17,1 milhes. Paraguai: Construo da segunda ponte sobre o rio Paran, US$ 200 milhes. Peru: Ponte Assis Brasil-Iapari, US$ 17,1 milhes. Uruguai: Rede de Distribuio de Gs de Montevidu, US$ 7 milhes (OAS). Venezuela: Construo e ampliao do Metr de Caracas, aprox. US$ 943 milhes (Odebrecht); Construo da Hidreltrica La Vueltosa, US$ 121 milhes (Alstom). ________________________________________________________________________________
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Brazils strategic partnerships: an assessment of the Lula era (2003-2010) ________________________________________________________________________________ Antnio Carlos Lessa
Introduction
During President Lula da Silvas two terms in office (2003-2010), Brazilian diplomacy worked to reinforce the countrys relations with its traditional partners, particularly the United States, Japan, and Western Europe, but also assigned priority to establishing new dynamic axes, as illustrated by the pursuit of partnerships with countries such as South Africa, India, and China. These adjustments and fine-tuning of bilateral relations laid the foundation of universalism in Brazilian foreign policy, as well as defining major lineaments for the countrys international performance, namely, consolidation of economic relations (from the standpoint of trade currents and investment flows) and closer political cooperation at the highest level. Starting from an analysis of the idea of strategic partnerships and of how it evolved through Brazils international experience, this article will assess the development of this concept in recent years. The purpose is to stress the importance of the effort toward diversification and the sophistication of the political and economic ties with a view to the strategy for Brazils incorporation into the international scene, as well as seeing how it relates to other movements, such as the pursuit of a permanent seat on the United Nations Security Council. A complex incorporation into the international scene The years that separate the end of the Cold War and the attacks of September 2001 constituted a peculiar moment in international life. While free trade and democracy asserted themselves as supreme values for the organization of the economies and for the political life of the National States, there also occurred the emergence of new political operating modes among nations and of new issues that rapidly became central to International relations. There occurred a drastic oscillation in the behavior of the central actors in international relations, especially of the United States, as well as a tendency to value political and economic multilateralism, including the establishment or sophistication of regionalization projects. At the same time, on the international agenda predominated new issues, such as human rights, the environment and environmental governance, sustainable development, fair trade, energy, food security, new security issues raised by defense challenges, nuclear nonproliferation, democracy, and migration, among others. The way these issues have evolved since, their modes of operation and particularly the way they have influenced each other were fundamental for determining all relevant countries strategies of incorporation into the international scene, as well as conditioning their economic development strategies. This was particularly the case of Brazils integration into the international scene, which has been complex and not free of hesitations and oscillations. After a decade of experiments in foreign policy, which led first to the reversion of traditional behavior patterns, the shrinking of the diplomatic network, and the depleting of the bilateral contact assets, and especially to the valorization of multilateralism, these experiments gave rise to a new formula as of 2000 but particularly as of 2003. Firm action in multilateral spaces had its counterpart in the reconstruction of geographic universalism, which in turn acquired a new sense of priority. The revaluing of priority bilateral contacts, which in Brazilian traditional diplomatic praxis are known as strategic partnerships, forms part of this new pattern. As a result, new dynamism has been injected into the economic expansion process, the trade and investment flows, and a new capacity of political coordination was achieved.
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Changes in the international scene since the 2000s and the change in the perception of the great emerging markets have greatly influenced the conditions of Brazils international visibility. The perpetuation of the countrys firm command on economic stability strategy has also contributed to project the image of a large, stable mass consumption market. On the international scene, Brazil has displayed an assertive profile, as seen for instance in the determination with which diplomacy has aimed at a protagonist role in the unfolding of negotiations in respect of the most diverse issues on the contemporary agenda. The direct and indirect consequences of the events since 9/11 have had a decisive impact on the setting of new priorities on the global security agenda, and have shown the need to reinforce multilateralism and strengthen multipolar international order. In the economic sphere, the pressing need for a new form of trade liberalization led to the launching of another round of trade negotiations under the auspices of the World Trade Organization-WTO. On the environmental agenda, the impact, risks, and costs stemming from climate change, which has become more evident in recent years, have called the attention of the governments of some of the rich countries to the need of giving priority to cooperation in the search for alternative energy sources. The intertwining of these three new agendas has created a unique opportunity for Brazil, whose government has since 2003 enthusiastically sought more room for South-South and North-South political coordination. Though its chances to act as a protagonist in respect of the global security agenda were meager, the same cannot be said in relation to the debate regarding the legitimacy of contemporary international policy and the need of reforming and valorizing multilateral institutions. Still in 2003, at the World Trade Organization Conference in Canc.n, Brazil took the leadership of emerging countries, in opposition to the historical practice whereby the rules of international trade negotiated and decided by the developed countries. The formation of the Group of 20 (G-20) and then mandate as negotiator in WTOs Doha Round were moments when the new group sought to condition opening of the services and industrial markets of southern countries to the corresponding opening of northern countries agricultural markets. the are the the the
In respect to the climate change agenda, Brazil does not act as an actual protagonist but as a holder of significant assets. The countrys technological development and especially its many competitive advantages regarding biofuels production chain are factors of the innovating profile it displays in international action, with significant repercussions on its agenda of cooperation with both northern and southern countries. In the regional sphere, Brazils leadership role has become more prominent, although contested by some neighbors, particularly Venezuela and Argentina. In addition, the Brazilian government has demonstrated concern over regional political developments and has involved itself in stabilization experiences, as illustrated by its participation in the United Nations Stabilization Mission in Haiti. In addition, it has sought a new modus operandi on different chessboards of contemporary international policy. The dedication with which Brazilian diplomacy has sought new coalitions, established around new issues and agendas, is an indication of an instigating vision. These coalitions include the IBSA Forum, formed by India, Brazil, and South Africa, and the Group of 4, formed by Brazil, Japan, Germany, and India to fight for the reform of the United Nations institutions. These coalitions were attempts to coordinate two sets of ideas: 1. The worldview of a country that sees itself as a regional power on a peaceful ascent, a major emerging market, a promoter of a genuinely multipolar international order, under which multilateral spaces are an essential condition; and
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2. A bold view of international policy and an essentially positive reading according to which current international circumstances favor a review of the decision-making mechanisms in different arenas. This is so because of the relative weight that countries such as Brazil bring to bear on the processes of stabilization of their respective power subsystems, as well as the fact that these countries (particularly Brazil) hold diplomatic assets that are highly important for major agendas and negotiations. This is so, for instance, in regard to international trade, as well as to the environment, and more specifically, to climate change. This kind of coordination shows the exact measure of an ambitious strategy of certain costs and doubtful gains. Brazil must prepare itself to have greater influence on international processes and specifically on the formulation of norms (without feeling constrained) that dramatically limit its interests as a regional power as well as its development possibilities. Accordingly, this explains the objective of a significant part of the major turns of Brazilian foreign policy in the Lula da Silva era: the pursuit of a permanent seat on the United Nations Security Council. This is one of the three main ambitious objectives that explain the marked changes in the Brazilian system of bilateral relations since 2003. The other two ambitious objectives that have contributed to restore the universalist character of the countrys international conduct until the early 1990s are related to economic expansion: (a) Restoration of the traditional trade channels (with Europe, United States, Japan, and South America, for instance) and the valorization of traditionally poorly explored economic relations (with Africa, China, the Arab World, and Asian regions, for instance); and (b) the opening of spaces for the operation of Brazilian business conglomerates, especially in strategic sectors (such as oil and ethanol). These three lines of action required an extraordinary effort to expand bilateral ties in every direction. The first thing was the sophistication of the agenda of cooperation with traditional partners, especially with Europe, and to a lesser degree with China, India, Japan, and South Africa. The second was the extension of the diplomatic network to previously untouched limits, endowing with a priority political sense the establishment of new ties with countries and regions with which Brazil had historically maintained weak relations. Together, these two facets of the countrys incorporation into the international scene with a universalist impetus led to a revaluation of the strategic partnerships concept. The strategic partnerships concept in Brazils international experience The idea of strategic partnerships acquired an unequivocal meaning in Brazils international experience in the 1970s and 1980s. It arose as a category of Brazilian diplomatic thinking in the context of the rapid change in relations with the United States under President Geisel (1974-1979). At that time, the idea became operational owing to the decision to speedily valorize relations with Eastern European countries, so as to mitigate the effects of the deterioration of the political and economic relationship with Washington. The movement had major consequences: it confirmed the importance of diversifying foreign links, which came to pass only under a system of bilateral relations of a universal cast (Lessa, 1995; Lima, 1996). The strategic partnership with European countries, in turn, conceived as an escape valve for the tensions from bilateral relations with the United States, did not survive the changed international political and economic situation in the late 1970s. Nevertheless, it allowed interesting experiments from a political standpoint, such as the nuclear agreement with Germany (1975) and the involvement in the discussion about a new international economic order, which did not prosper either. In the economic sphere, when the consequences of the first oil shock (1973) could still be felt, the dynamics of approximation with the European countries allowed the reversion of the United Statess historical preponderance in trade and investment flows into Brazil. As a result of this and of the consolidation of the universalizing opening then adopted (pursuit of new relationships, opening toward Africa, recognition of the Peoples Republic of China, etc.), Brazil managed to secure a more balanced incorporation into the international scene or at least established highly diversified economic ties.
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This first experiment in strategic partnerships with European countries was the first movement that firmed up this concept in Brazilian diplomatic thinking. It can be said that this first generation of partnerships established the prototype of relationships called strategic. From this standpoint, strategic partnerships are priority political and economic relations, reciprocally compensating, established on the basis of an accumulation of bilateral relations of a universal nature. The building of strategic partnerships rests on the harmonization of Brazils historical calling for universalism and the need for selective approximations, which ensures the possibility of adaptation to the niches of opportunity and to international constraints arisen from circumstances (Lessa, 1998). The concept of strategic partnerships thus established itself in Brazilian diplomatic thinking with a definitive meaning. A historical analysis of foreign policy relates it to the search for inputs for the national development strategy (Cervo, 2008). Thus, the expressions vulgarization led to its inconsequential use in the diplomatic discourse, especially as of the 2000s. Now diplomacy expects to inject a sense of opportunity and urgency into the political discourse and the economic relationship with as many partners as seem to be useful in the current aggiornamento of Brazils international profile. Be as it may, either from the perspective of historical analysis or in light of a careful examination of experiments under way, the expression strategic partnerships today needs further clarification. This is all the more obvious in view of the proliferation of ties that in the Brazilian governments view (especially since 2004) deserve to be called strategic. After all, what kind of relationship deserves to be so called? It can be noticed also that during the Lula era, the strategic partnerships concept has served to the carrying out of a spectacle-inclined diplomacy. This is illustrated by the focus on the achievement of complex objectives of quite uncertain results, such as the pursuit of a permanent seat on the United Nations Security Council. This pursuit is particularly on its own behalf but it is also moved by the desire to project a new international image of a responsible regional power and emerging economy attuned to market values and endowed with attributes that qualify it as an actor ready to participate in the dynamics of stabilization of the international system in its multiple dimensions. Accordingly, the country has sought an international protagonist role, for which the vulgarization of the concept of strategic partnerships may have been useful. The epistemological problem raised by this new generation of strategic partnerships is precisely the loss of meaning and importance of the concept as it was established by Brazils international experience. A strategic partnership thus ceases to be an expression of a bilaterally defined agenda around political convergence and economic projects and becomes a mere label. It may happen that under this label complex projects and potentially valid agendas may be implemented, but it would be expected that essentially normative views of the relationships reality in question would predominate. It is thus necessary to establish a new framework for future bilateral relations, possibly determined by political coordination mechanisms (regular summit meetings and joint commissions) and by specific agendas (energy, sustainable development, trade, investments, etc.). This is not the place to make an exhaustive assessment of these ties, but there is a clear, nearly self-evident measure for them. Thus, empirical reality, which would permit testing the strategic partnership concept in Brazils international praxis, could be obtained by an examination of the trade and investment flows, the density of political dialogue, the potential of scientific and technological cooperation, the dialogue channels, the convergence of agendas at multilateral forums, and the involvement in joint development projects. Fundamental partnerships: United States and Argentina The most fundamental system of Brazilian bilateral relations, on whose basis the intensity of ties with other countries may be measured, has been historically related to the United States. It may be said that this is a fundamental partnership, which gives rise to the need for diversification of external ties and to the very historical process of building strategic partnerships Lessa, 1998).
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From this standpoint, relations with the United States should be classified as a structuring relationship because its development over the long term gives a measure of the intensity and organization of the entire system of Brazils international relations, especially in the period from 1945-1990. Relations between Brazil and the United States have undergone significant changes since the 1990s. These changes can be explained by the difference in the management of a relationship that had been built in the previous thirty years as a basically contentious relationship. As a matter of fact, bilateral relations had deteriorated to such a degree in the late 1980s, involving issues such as market access, science and technology, intellectual property, foreign debt, and development financing that this rapidly contaminated the rather poor political dialogue. The fact is that the two traditional partners were already following different courses in respect of punctual issues since at least the late 1950s. This pattern of disagreement can be explained by many factors, including the loss of economic complementariness, one of the major reasons. Stabilization of relations with the United States, which began under the Fernando Henrique Cardoso administration (1994-2000), permitted the setting up of a positive agenda that incorporated the management mode traditionally characterized by tension peaks. Thus, the change had to do rather with the improved dialogue conditions and with the adoption of a specific mode of managing these relations, referred to by Hirst and Pinheiro (1995) as the right to diverge. It is true that the United States still ranked highest among Brazils economic partners, but for some decades relations were no longer characterized by economic dependence on the part of Brazil. This was also due to the stimulus to and prioritizing of political and economic relations with other developed countries (particularly with European countries). As it was to be expected, there were problems in the handling of bilateral relations, connected with processes in which Brazil was involved. Governments tend to differ on trade issues, as illustrated by the episode of the negotiation of the Free Trade Area of the Americas FTAA as well as of trade liberalization, especially in the World Trade Organizations context. In such cases, the mere existence of a multilateral framework (as for instance the rounds of negotiations aimed at trade liberalization and the WTOs dispute settlement mechanism) favored the empting of a possibly conflictive potential of bilateral relations regarding some of the burning issues on the contemporary international agenda. There arose then a tendency to compartmentalize the bilateral agenda into two well-defined sectors: in the political negotiations between governments lie the differences regarding regional political processes (in the 1990s, the Colombian issue; in the 2000s, Venezuelas case; and more recently, the Honduras episode), migrations, international security, etc. On the more general level of views of the international political processes, countries tend to differ about the great issues of international politics, where there is still a large grey area characterized by the differences as to the very importance of political multilateralism, institutions, and the achievement of a multipolar order. What is new in the management of bilateral relations is the fact that these compartments do not communicate with each other as they did before. Thus, the differences over the agenda and its implementation remain isolated and rarely compromise the overall quality of relations. Relations with Argentina could also be easily qualified as strategic. But there are certain specificities that make Brazils relations with its major neighbor unique, which could also be properly described as a structuring relationship. Indeed, relations with Argentina have conditioned the development of Brazilian policy toward South America, and the extraordinary transformation they have undergone since the 1980s has acquired a historic meaning, so that they could be described as a genuine Brazilian strategic partnership. The Brasilia-Buenos Aires axis became a vector of South Americas stabilization, established upon the review and normalizing of bilateral relations since the casting away of reciprocal mistrust and the heralding of a new phase of convergence aimed at economic integration. Equally complex, relations with Argentina spearheaded Brazils regional activity, in both the political and the economic areas, and provided a basis for
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projects developed by Brazil on trade integration, security, and measures of political cooperation with other South American countries. These coordination mechanisms assumed different forms in the last two decades (Mercosur, Free Trade Area of the Americas FTAA, South American Community of Nations-CASA, Union of South American Nations-Unasur). Under the Lula government it has no longer been possible to separate the development of relations with Argentina from the development of regional integration mechanisms. Mercosur has tended to lose relevance on the overall list of Brazilian international priorities. At the same time, Argentina lost the first trade flow positions to Brazil, while providing room for the expansion of great Brazilian conglomerates, especially in the financial and energy sectors. Mercosur has been assigned no priority in the Brazilian diplomatic discourse under Lula. This economic space has been absorbed by the development of South American regional mechanisms, such as Unasur. Mercosur has thus become a difficult project to manage, to the point that several influential sectors in Brazil now openly call for its reduction to a free trade zone. It is argued that this might be advantageous to Brazil, in so far as the country would recover the capacity to negotiate free trade agreements with more important partners, such as the United States and the European Union. The Argentine government under Nstor Kirchner fiercely resisted Brazils attempt at becoming the instrument of leadership in South America as a diplomatic asset. Cristina Kirchner, on the other hand, has been more pragmatic as to the potential Brazilian ascent to a global level and has wagered on restoring the quality of the relationship with Lulas Brazil. In some segments of Argentine public opinion it has been possible to detect greater understanding of the gains that could be derived from Brazils protagonist role for their country, Mercosur, and South America. New strategic partnerships In recent years, the Brazilian government has sought to stamp as strategic its traditional relations with some countries. A far from exhaustive survey (Brasil, Repertrio, 2007) specially valorized this in relations with Asian powers (Japan, India, and China) and with the main European countries, namely, France, Portugal, Spain, United Kingdom, and Italy, in addition to Russia. Brazil also maintains a strategic partnership with South Africa, and with it and India it forms the Group of Three (IBSA). But other countries have also been named strategic partners South Korea, Venezuela, Paraguay, Ukraine, Finland, Sweden, Denmark, and Norway. But it is possible to suppose, in view of the growing number of countries that have been named strategic partners in the diplomatic discourse, that the expression has been vulgarized and soon made into a style device by diplomacy and its agents. Used in an imprecise, abusive way, the expression begins to lose its meaning derived from historical experience and no longer signals importance, relevance, and priority in foreign policys strategic thinking (Abreu, 2008). Some representative cases will now be looked into: Japan, China, India, South Africa, and the European Union. China Brazils relations with the Peoples Republic of China date back to 1974, when the Ernesto Geisels government recognized the Chinese government and for the first time established Brazilian diplomatic relations with China. This meant a break with the position Brazil had maintained since 1949, of systematic support to the international isolation of the great Communist country. Though these relations are mature and long-standing, major joint projects under these relations were lacking.
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China had intermittently signaled promise under Brazils international relations system, or at least until 1993, when the Itamar Franco government decided to make Asia in general into a priority region for Brazils international activity, and this was reiterated under both the Fernando Henrique Cardoso and the Lula Administrations. Since 1995, China has acquired a unique status in the strategic thinking of Brazilian foreign policy, given its cooperation potential in the area of Science and Technology and the magnitude of its trade. The development of the remote sensing satellite-CBERS (in two generations launched respectively in 1999 and in 2003) illustrates the nature of this relationship, which indeed holds an immense cooperation potential. One of the major gestures toward the strategic valorization of relations with China was made by President Lula who paid a State visit to China in 2004, taking with him the largest entourage ever of Brazilian businessmen on this kind of mission. Brazil supported Chinas admission to the World Trade Organization, in the belief that this would indirectly contribute to the strengthening of the world trade system, because, given Chinas immense domestic market, the Chinese might agree to compromises that would benefit the developing countries (Oliveira, 2004). A key element in Brazil-China relations beginning under the Lula government is the potential for political cooperation in different aspects, and this makes this relationship into a true strategic partnership. In addition to being a permanent member of the United Nations Security Council, thus holding veto power to bar reforms in the organizations structure, China has systematically sided with Brazil in respect of various issues and negotiation processes under the contemporary international agenda. China has consistently grown as regards Brazilian trade flows in recent years, rapidly gaining top positions in the ranking of Brazils major trade partners. As a result of the economic crisis that has harmed Brazil-United States relations, in April 2010 China for the first time ranked first in our trade relations, surpassing the United States. This fact does not really constitute a tendency, as Brazils relations with its traditional partners (United States and Europe) are much better balanced, but nevertheless reflects the dynamism of SinoBrazilian partnership. China is not only one of the greatest exporting countries, but also one of the worlds greatest importers as well. Currently the Chinese import in excess of US$1 trillion, which certainly means open doors to all the sectors of Brazilian economy, principally manufactures and consumer goods, in addition to basic products, such as iron ore and soybean. Brazils greatest challenge is precisely the need to balance its trade list, as it exports basically primary products (about 70 percent of Brazilian exports consist of iron ore and soybean, whereas 95 percent of its imports consist of manufactures). India and South Africa Brazils bilateral relations with India and South Africa have not been historically important, though longstanding. On both sides, there has been lack of dynamism and priority establishment. For different reasons, the two countries were assigned low priority under Brazilian foreign policy: Asia, where preferential ties were established with Japan; and Africa, a continent where Brazils expansion came late and was motivated principally by the needs of trade expansion. India and Brazil have a history of political cooperation since the 1960s; it is highly dynamic at multilateral forums, especially in respect of international trade negotiations. But their economic relations have been decisively marginal in the second half of the 20th century and until the 2000s. India entered the political debate about Brazils international choices as of the 1990s, when the country realized the need to reorganize its presence in Asia and particularly its relations with continent-size countries that began to emerge politically and economically. The first systematic approximation with a view to prioritizing bilateral ties beyond potential cooperation at multilateral forums was initiated by the Fernando Henrique Cardoso
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government. This approach had an economic component, which did not develop properly, as well as a political coordination mechanism, which did not go much further either. Relations with South Africa were dynamic until the early 1970s, when the Brazilian government decided to keep its distance from the South African segregationist regime that, as could be noticed then, hindered a consistent policy of approximation to the rest of the African continent. Starting then, Brazil systematically kept its distance from South Africa and joined the international majority that condemned apartheid. This situation lasted until the end of the regime, with Nelson Mandelas election, and the normalization of South Africas international profile in 1995. The effort to reactivate bilateral relations has since included a restoration of the trade flows and the attempt at injecting dynamism into the political dialogue, but the truth is that at that time Brazil still attached low priority the African region and South America was still an unknown region to South Africa (Penna Filho, 2001). Reactivation of Brazils relations with South Africa and India gained a new impetus early under the Lula government. In June 2003, the Ministry of Foreign Relations announced the launching of the India-BrazilSouth Africa IBSA Dialogue Forum. This initiative was conceived as a coordination mechanism primarily of a political nature among the three countries, which, more than ever, are believed to have a greater potential for cooperating than for competing. They are three intermediary countries, regional powers, multiethnic, multicultural democracies that can derive mutual benefit from coordinated actions in different areas, as well as from exchanging experiences related to economic and social development. The IBSA Forum is grounded on a conceptually interesting argument and rests on converging political positions and on the three countries potential for economic cooperation. This is certainly a model of trilateral strategic partnership, based on cooperation mechanisms and on the exchange of experiences with challenges common to all three. Conclusion Brazils incorporation into the international scene has undergone major adjustments in the Lula era. In addition to new projects, such as southern coalitions, as exemplified by the IBSA Forum, and the ambition to win a seat on the United Nations Security Council, one can observe a line of continuity with the foreign policy of the governments of the 1990s. There has been some change in style, which however has not been sufficient to revolutionize Brazils international action. Lulas Brazil benefited from the consolidation of tendencies of international policy from the preceding decade: the ascension of the great markets, the emergence and centrality of new issues, and the valorization of multilateral spaces, for instance. This has permitted the consolidation of a profile that was being timidly sketched and the assumption of a protagonist role in different environments. The instrumentation of diplomatic assets recently created or reconverted from traditional international praxis has also been highly relevant for the aggiornamento of the management of Brazils relations with its raditional partners and for the building of new partnerships. The qualifier strategic as a synonym of special, important, and necessary matches a vision of political and economic cooperation projects based on a sense of opportunity but whose effects will last. Thus, Brazils strategic partnerships, taken into account in an assessment of the Lula governments foreign policy, may be more than tools of an involved diplomacy. They may be associated with shared worldviews and sound results for the national development strategy, reinforcing the capacity for autonomous international action. ______________________________________________________________________________________
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Cooperao horizontal Sul-Sul: arranjos de concertao poltica entre a ndia, o Brasil e a frica do Sul ____________________________________________________________________________________ Diego de Freitas Rodrigues Introduo A ideia de concertaes Sul-Sul no recente e muito menos os objetivos que levam a formar-se coalizes entre pases do Hemisfrio Sul, observandose a necessidade de se pensar nos interesses e nas estratgias desenvolvidas conjuntamente num ambiente internacional interdependente e assimtrico. Este contexto de maior aproximao entre pases do Sul pode ser identificado como um tipo de cooperao horizontal, objetivando-se uma concertao com vistas obstruo das desigualdades internacionais dirigidas pelos pases desenvolvidos do Norte, bem como aes conjuntas com vistas ao enfrentamento de problemas domsticos semelhantes. Segundo Oliveira et al (2006, 489) os Estados Intermedirios: (i) teriam um interesse comum ou ento uma agenda internacional aderente s ideias dos Estados Intermedirios ou; (ii) teriam interesses divergentes que se compatibilizariam devido a serem Estados Intermedirios. Nesse caso, ainda segundo Oliveira et al (2006, 490), essa articulao derivaria de: (i) referncias mtuas ao lidar com problemas de carter semelhante e; (ii) interesses de agenda em fomentar uma maior interdependncia como recurso de alargamento das parcerias, retirando-se de um limitado vnculo unilateral com pases desenvolvidos. Poltica externa trata especialmente de escolher entre oportunidades e demandas ofertadas no ambiente domstico (porque a poltica externa uma poltica pblica em nosso entender) e, claro, internacional. Por exemplo, sadas (busca por novos parceiros) ao Norte e ao Sul so escolhas na formulao de poltica externa da ndia, do Brasil e da frica do Sul. Escolhas no sentido de que as sadas (sejam por razes comerciais, de segurana, meio ambiente, energia, etc) configuram, a priori, relevncia no projeto interno dominante e, naturalmente, tomam parte na agenda governamental. As escolhas podem indicar uma reorientao de prioridades ou de tratamento preferencial por parte de administraes na forma de melhor conduzir as inseres internacionais dos pases. Uma mudana de tratamento pode inferir que uma parceria no fosse mais encarada como estratgica pelos policy makers e sim como cooperativa ou vice-versa. A percepo de melhores formas de insero aos pases insere-se dentro de um quadro que aponta a seguinte indagao: qual a melhor forma de cooperao para pases como a ndia, o Brasil e a frica do Sul? No existe unanimidade na resposta. Se a melhor sada for ao Sul, alguns analistas apontam que pases de capacidades materiais semelhantes tem mais razes para competir no ambiente internacional do que motivos para cooperarem (Viola e Pio, 2003), perspectiva que inviabilizaria um tipo de coalizo endgena-ofensiva, aqui identificada como a caracterizada pela coalizo IBAS. Essa perspectiva tem seu contraponto. Samuel Pinheiro Guimares (1998) considera que, caso os pases intermedirios sigam uma orientao de privilgio com os pases desenvolvidos do Norte, existiriam chances acentuadas de que no elevariam seus status no ambiente internacional. A efetividade de uma aproximao entre pases intermedirios calcando-se a prerrogativa de uma maior cooperao internacional objetivando a contraposio aos interesses e atividades de carter unilateral dos pases desenvolvidos, concertouse em cenrios institucionais como a Organizao das Naes Unidas (ONU) e a Organizao Mundial do Comrcio (OMC), buscando, quanto primeira, uma reforma do Conselho de Segurana da ONU (CSONU), condomnio decisrio da instituio; quanto segunda, uma maior articulao na recm-criada OMC com vistas a obteno de negociaes econmicas mais benficas aos pases do Sul nas inmeras rodadas de negociao entre os pases no seio da instituio.
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importante destacar que as instituies internacionais so tomadas aqui como fatores de incentivo cooperao, pressupondo que as instituies internacionais promovem meios para a descoberta de interesses comuns por meio de dilogo e reduzindo os custos de negociao (Keohane, 2005). Por exemplo, na esfera econmica, o perfil de credibilidade e estabilidade macroeconmica perseguido pelos trs pases e suas polticas externas so orientadas em torno da percepo de que seus pases so grandes mercados emergentes. E na esfera poltica, a busca por valorizar instituies internacionais prestigiando seus colegiados decisrios e, ainda mais, na busca por reformar seus desenhos institucionais demonstra a aderncia ainda de um mesmo fio condutor que guiou as polticas dos pases desde a dcada de 1960 no ambiente internacional. Desta forma, o novo desenho da poltica internacional tem, nos pases do Sul, atores de real importncia, e os pases em desenvolvimento reconhecem essa nova condio e por ela articulam meios de maior projeo no ambiente internacional. A institucionalizao de coalizes Sul-Sul percebida como um recurso vlido e estratgico para a melhor forma de insero dos pases no ambiente internacional, algo comparativamente vlido tanto no perodo da Guerra Fria quanto hoje em dia. Embora exista um legado institucional no teor das concertaes entre pases em desenvolvimento, o desempenho poltico das coalizes diferencia-se de um momento para outro, seja pelas mudanas estruturais no ambiente internacional, seja pelos novos arranjos das concertaes Sul-Sul ps Guerra Fria. O desempenho poltico eficiente de uma concertao poltica entre a ndia, o Brasil e a frica do Sul depende de polticas externas assertivas e alinhadas na busca por atingir suas respectivas metas institucionais, dimensionadas aqui para avaliao em instituies internacionais como a ONU e a OMC. Portanto, a observao de elementos de alinhamento entre as polticas externas da ndia, do Brasil e da frica do Sul est diretamente dependente de como e em torno de que as polticas externas dos pases concertados so orientadas. Multilateralismo Sul-Sul: uma sada vivel para enfrentar aos constrangimentos sistmicos? A articulao entre novos centros de poder com capacidade de influir e decidir conjuntamente os rumos do ambiente econmico e poltico internacional foi, acentuadamente, galgando relevncia no apenas nas relaes bilaterais entre Estados do Sul, mas tambm no seio das instituies internacionais, algo caracterizado j dentro de uma concertao multilateral. Essa concertao influiu na articulao de coalizes com propostas que contemplassem temas comuns bem como o meta-exerccio de poder no exerccio do dilogo com as potncias do Norte (Soares de Lima, 2008). interessante observar que, ao fim da bipolaridade, a nova ordem internacional, embora promotora de maior distribuio de poder no mundo, tambm acarretou maiores constrangimentos aos pases do Sul, como, por exemplo: (i) estmulos a insero na globalizao ao mesmo tempo em que restries assimtricas ao comrcio equilibrado e justo e; (ii) no contemplao das novas realidades polticas oriundas do mundo ps Guerra Fria. Constrangimentos estes que, na anlise aqui espelhada, derivaram em possibilidades mais efetivas de arranjos cooperativos no eixo Sul-Sul da poltica internacional contempornea. A insero dos trs pases, sob o contexto de reformas liberalizantes oriundas do consenso de Washington, teve um carter hbrido no trato econmico domstico dos pases por parte dos governos brasileiro, indiano e sul-africano, mantendo ao mesmo tempo reformas econmicas para uma insero mais competitiva na economia globalizada bem como uma postura de preservao do carter desenvolvimentista na formulao das polticas comerciais externas da ndia, do Brasil e da frica do Sul. Neste sentido, possvel dizer que o processo de liberalizao econmica dos pases foi mais condicionado do que, necessariamente, desatrelado s ideias desenvolvimentistas.
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De uma forma ou de outra, tanto a ndia, quanto o Brasil e a frica do Sul notabilizam-se, hoje, como atores relevantes no ambiente internacional. E reconhecidos como tais pelos demais atores do ambiente internacional, formulam polticas externas visando a obter maior aproximao e convergncia na diminuio da assimetria internacional. Segundo Celso Amorim, as semelhanas entre os pases foram condies fundamentais para uma aproximao trilateral: So trs democracias; so trs pases que tm um importante papel a desempenhar em suas respectivas regies; so trs pases democrticos, pases em que a democracia tem um forte papel na sua vida poltica; so pases que tm tambm problemas sociais, mas que esto dispostos a enfrent-los; e so pases que tm tambm vises muito semelhantes em muitos temas multilaterais, e, quando no em absolutamente todos, a perspectiva que ns temos , sem dvida alguma, muito semelhante. Ento, era preciso transformar essa coincidncia virtual numa cooperao real (Brasil, 2007). O multilateralismo Sul-Sul seria uma sada vivel para enfrentar as adversidades sistmicas, num momento de acentuado unilateralismo por parte da superpotncia, os Estados Unidos ps-11 de Setembro, ampliando os leques de possibilidades de cooperao e parcerias, tanto nas relaes diretas entre os pases quanto no fortalecimento das instituies internacionais. Realmente, um dos pontos fundamentais para essa observao ocorre no mbito das instituies internacionais, observadas aqui, principalmente, em relao a ONU e a OMC, alvos institucionais de muitas das metas de poltica externa de seus pases. Por que tanto a ndia quanto o Brasil e a frica do Sul formulam, implementam e costuram suas polticas externas tanto no mbito de relaes bi ou trilaterais, mas tambm no mbito das instituies internacionais, cenrios elementares para a consecuo de seus objetivos polticos, tenham suas polticas algum teor reivindicatrio ou propositivo. As polticas externas da ndia e do Brasil, historicamente, foram arquitetadas na busca por estratgias de inseres autnomas ao longo do sculo XX, conformando essas inseres num aspecto de busca por protagonismo. Protagonismo no cenrio internacional no sentido de formulaes claras e contnuas em torno de polticas externas voltadas ao tema do no-alinhamento na Guerra Fria (embora o Brasil tenha, ao longo de sua trajetria histrica, ondulaes de alinhamento irrestrito e autonomia aos Estados Unidos) e do pragmatismo assertivo (configurado em polticas de coadunao em torno de interesses setoriais, mas dentro de um quadro de multilateralismo) por isso gerando uma postura de liderana, por exemplo, no G-20, em que ambos os pases lideram a coalizo e ampla concertao de interesses das potncias mdias. interessante observar, por exemplo, a percepo de que: a ndia pertence a categoria das potncias mdias que aspiram a fazer a transio para categoria privilegiada das grandes potncias. (Mallavarapu: 2006, 255). Caso avaliado de forma semelhante ao do Brasil, j que seus formuladores de poltica externa aspiram, de forma absolutamente consensual, transformar o Brasil em um ator relevante na poltica internacional. Neste sentido, possvel inferir que a aspirao tanto indiana quanto brasileira constitui parte das identidades nacionais da ndia e do Brasil. A poltica externa indiana costura suas alianas e projeta seus interesses de forma a alcanar o status de grande potncia no ambiente internacional. Um ponto tambm semelhante com o brasileiro, visto que suas elites formuladoras de poltica externa tambm projetam seus interesses e costuram alianas com esse fim. Todavia, ainda que exista um movimento por alar os pases ao status de potncias globais, existe um contramovimento que restringe essa incluso. Para conseguir amenizar vulnerabilidades sistmicas, os pases necessitam orquestrar, junto aos seus pares, polticas externas que se caracterizem por alinhamentos em posies temticas conjuntamente encaradas como prioritrias para os interesses dos pases no ambiente internacional. Samuel Pinheiro Guimares
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(1998) aponta essas vulnerabilidades e as reparte, fundamentalmente, em trs: (i) a primeira seria estabelecer programas de cooperao, tanto econmica quanto poltica, com seus pases vizinhos; (ii) reduzir tambm suas vulnerabilidades econmicas externas; (iii) desenvolver sua capacidade militar, como forma de estimular a pesquisa tecnolgica e adquirir conhecimentos necessrios a etapas superiores de desenvolvimento. E a frica do Sul? Diferentemente da ndia e do Brasil, ela iniciou, de forma irrestrita, sua insero internacional no contexto ps apartheid, ou seja, apenas a partir de 1990. No que antes o pas no atuasse no ambiente internacional e mesmo em relaes bilaterais, por exemplo, com o Brasil como assevera o estudo de Pio Penna Filho (2008). A constrangedora relao poca entre um pas marcadamente miscigenado como o Brasil com um pas institucionalmente segregador como a frica do Sul, teve momentos de cooperao atlntica bem como momentos de afastamento e deteriorao das relaes. Essa relao retomada de forma acentuada e irrestrita (no s com o Brasil e a ndia, mas com o mundo) apenas com o processo de democratizao que levou ao fim do apartheid no pas. Esse cenrio de relaes exteriores para a frica do Sul para com o Brasil no tm carter singular, mas reflete um contexto amplo de adversidades enfrentadas pela frica do Sul no ambiente internacional que apenas aps o fim do apartheid so completamente exumados por sua poltica externa. Entretanto, importante ressaltar que o fim do regime de apartheid no teve o carter mgico de resoluo de todos os problemas domsticos e de insero internacional da frica do Sul, mas ao menos minimizou os constrangimentos sistmicos insero do pas. Resulta desse contexto, portanto, que indagar sobre o potencial e a construo das ambies da frica do Sul so vlidas, efetivamente, apenas no cenrio ps apartheid (no sentido da reconfigurao da poltica domstica e externa do pas), destacando que foram muito mais os constrangimentos sistmicos (rompimentos diplomticos entre pases, restries ao comrcio e intercmbio cultural, fim do marco da bipolaridade sistmica, etc.) que dificultaram a edificao das ambies internacionais sul-africanas ao longo do sculo XX. interessante observar que a mudana de direo poltica da frica do Sul j se esboava um pouco antes do fim do apartheid na maneira como o pas se reconhecia e se projetava regional e sistemicamente (prefigurando, na verdade, a insustentabilidade do nefasto regime). Ao reconhecer o pas como africano e no como uma extenso da Europa na frica, em 1988, o Diretor Geral do Departamento de Negcios Estrangeiros, Neil van Heerden, reflete no seu discurso a ideia que formaria e passaria a orientar a poltica externa sul africana: Os problemas africanos devem ser resolvidos pelos africanos. Os interesses comuns e a responsabilidade com relao ao bem-estar econmico, sociolgico e ambiental da frica Austral devem ser a base da cooperao e da boa vizinhana. A frica do Sul economicamente poderosa e detm a infra-estrutura e as capacidades para ser a base do desenvolvimento regional (Mendona: 2000, 42). seguro afirmar que a mudana da poltica externa regional sul-africana foi muito mais ambientada no seu estilo do que na sua substncia, resguardando sua hegemonia regional e projetando-a dentro de uma expanso de seus interesses polticos e, principalmente, econmicos na regio. Mas as aspiraes por protagonismo (o regional efetivamente foi contnuo) do pas no ambiente internacional desenharam-se de forma paralela, por exemplo, s da ndia e do Brasil, ressaltando, nesta avaliao presente, tambm um pragmatismo assertivo por parte da poltica externa sul-africana. Quanto ndia, um aspecto fundamental de anlise e explicao do seu pragmatismo assertivo, por exemplo, ocorre na maneira como o pas tem dimensionado sua finalidade de autonomia poltica concernente ao contexto de que os policy makers acreditam que o papel da ndia no sistema internacional seja muito maior que o de um pas perifrico (Harris: 2006, 199): claro que o clube exclusivo, no qual as elites mais aspiram ver seu pas (...) o de membros permanentes do Conselho de Segurana das Naes Unidas. Uma
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aspirao tambm compartilhada pelos policy makers brasileiros e bem refletida nas palavras do Ministro das Relaes Exteriores Celso Amorim: o Brasil um dos pases que mais esteve presente no Conselho [de Segurana]. Temos, portanto, autoridade para apontar os problemas e os desequilbrios que afetam o trabalho do Conselho e impem a necessidade de mudanas (Brasil: 2007, 197). A ambio da frica do Sul por um assento permanente no CSONU na agenda poltica externa do pas efetuou-se de forma mais recente. Entretanto, de forma alguma significa que a incluso no Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSONU) no tenha aderncia relevante na agenda poltica externa sulafricana. Muito ao contrrio. Sua eleio recente como membro no-permanente do CSONU articula-se diretamente s suas aspiraes tanto no continente africano quanto no prprio ambiente internacional, j que Pretria busca trabalhar uma sinergia entre o Conselho de Paz e Segurana Africana (CPS) e o CSONU com vistas a projetar sua liderana regional na frica (especialmente na frica Austral) e na resoluo de conflitos que consomem a regio e fomentam sua instabilidade. A importncia (dentro do potencial de recursos polticos dos pases), para as aspiraes indiana e brasileira, por um assento permanente no CSONU, refletida na quantidade de vezes em que os pases foram eleitos para os assentos no permanentes do CSONU. Como acima afirmado, embora tenha apenas um mandato ao longo de sua histria, a frica do Sul tem no condomnio decisrio do CSONU um recurso de projeo de poder fundamental enquanto Estado Intermedirio e Potncia Mdia, algo, indubitavelmente, caracterstico nas polticas externas da ndia e do Brasil.
Tanto sob a perspectiva indiana quanto brasileira e sul-africana, a aspirao pela admisso ao CSONU e a projeo de pases com envergadura para a admisso ao condomnio decisrio certamente um motivo de prestgio e reconhecimento internacional. Um lugar permanente no CSONU permitiria aos pases falarem mais alto ao exporem os seus pontos de vista acerca de propostas articuladas pelas grandes potncias. A ambio da ndia, do Brasil e da frica do Sul para uma reforma institucional do CSONU (contemplando sua regionalizao) busca uma efetiva transformao do status da instituio derivando, desta inferncia, uma relevncia maior para o desempenho dos trs pases no ambiente internacional. Embora deva ser ressaltado que a ndia e o Brasil tm um plano conjunto mais composto e j bem dimensionado nas suas polticas exteriores, a frica do Sul tende a uma poltica de equilbrio entre essa aspirao por ser membro permanente do CSONU e representante do continente africano na instituio e a aderncia proposta da Unio Africana, que no necessariamente a insere como a melhor alternativa representao continental africana. Um ponto semelhante nas polticas assertivas multilaterais por parte da ndia e do Brasil, especialmente, a caracterstica de ampla articulao em torno de objetivos comuns. Suas polticas externas, ao mesmo tempo
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em que aspiram adquirir poder, no se efetuam como ambies polticas de curto prazo. Ao contrrio, possvel observar que a ndia e o Brasil costuram alianas no apenas entre outros pases desejosos de reformas institucionais nas Naes Unidas, mas tambm se articulando com pases desenvolvidos do Norte, como a Alemanha e o Japo, formando o G-4, cujo mbito de reivindicao concerta-se em torno de um novo desenho do CSONU especialmente dimensionado a considerar a realidade poltica do mundo contemporneo. Essa articulao busca ampliar e efetivar institucionalmente uma regionalizao do CSONU, garantindo, para a ndia e o Brasil, prestgio no sistema internacional, mas para isso, os policy makers indianos e brasileiros dimensionam que para sua efetivao, deve antes a instituio (no caso a ONU e o CSONU) ser prestigiada. As percepes indiana e brasileira sofrem um ponto de vista semelhante com a perspectiva dos policy makers sul-africanos quanto a eficcia de uma concertao em torno da reforma institucional da ONU e especialmente do CSONU: sem o devido prestgio das Naes Unidas, no h sentido em buscar um assento permanente no CSONU. E para ambos os pases, num cenrio unipolar e de hegemonia dos EUA, somente pelo prestgio de instituies internacionais como as Naes Unidas e a disposio de um novo desenho institucional do CSONU esse cenrio assimtrico poder ser minimizado. O que remete assimetria no apenas no mbito poltico, mas tambm da interdependncia econmica assimtrica. Um ponto de acentuada relevncia nas aspiraes das polticas externas indiana, brasileira e sulafricana a atuao articulada entre pases do mesmo status nas negociaes econmicas internacionais. Este processo, embora existente e importante desde a dcada de 1960 para a ndia e o Brasil, ganhou peso e status acentuado nas polticas externas contempornea dos pases, tendo a frica do Sul alado essa condio de concertao aps o fim do apartheid. Identifica-se neste processo tanto na conjuntura sistmica, marcada com o fim da bipolaridade da Guerra Fria e a necessidade de insero competitiva dos pases no ambiente econmico internacional globalizado, quanto na conjuntura domstica com os pacotes de reformas macroeconmicas que visavam a dispor os pases maiores condies de competitividade no comrcio internacional, ainda que sob fortes e acentuadas assimetrias. possvel inferir mesmo que o comrcio internacional (dirigido pelos pases desenvolvidos do Norte) restringia, efetivamente, uma participao equilibrada dos pases em desenvolvimento do Sul. Neste sentido, julgo oportuno inferir que, nas negociaes e nas implementaes de regras multilaterais de comrcio, no somente o desnvel de desenvolvimento entre os pases do Norte e do Sul eram percebidos, mas tambm entre os pases do Sul em seus respectivos nveis de desenvolvimento econmico (diferenas entre, de um lado, pases com economias emergentes e, do outro lado, pases com menor desenvolvimento relativo), envolvendo, neste sentido, a exigncia de tratamentos diferenciados nas negociaes. Trs momentos histricos podem ser identificados nas posturas dos pases em desenvolvimento nas negociaes econmicas multilaterais: 1) O primeiro iria de 1947 a 1964, com participao diminuta de pases em desenvolvimento devido a inexistncia de tratamento diferenciado nas negociaes, o que inviabilizava, efetivamente, a participao de pases com economias mais frgeis; 2) O segundo iria de 1964 a 1986, com um aumento substancial da participao de pases em desenvolvimento, derivando essa participao do tratamento diferenciado e; 3) Por fim, o terceiro momento, de 1986 aos dias presentes, ocorrendo negociaes econmicas multilaterais concertadas entre os pases em desenvolvimento ao lidar com os pleitos e reivindicaes dos pases desenvolvidos. O ltimo momento diretamente vinculado concertao Sul-Sul aqui avaliada, entre a ndia, o Brasil e a frica do Sul.
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Neste sentido, possvel inferir que o General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) no possua possibilidade efetiva de sucesso para os pases em desenvolvimento, j que no estava organizado e muito menos preparado para atender as demandas dos pases em desenvolvimento, ou seja, por uma agenda de comrcio internacional menos assimtrica e pela incluso de status especiais aos pases de economias mais frgeis e, observando-se que o GATT no se constitua em um frum poltico, as reivindicaes com teor poltico que de alguma forma pudessem vincular o comrcio internacional s demandas por desenvolvimento dos pases do Sul eram rapidamente excludas. So importantes as observaes sobre o desenho poltico do GATT por entender que o subaproveitamento das demandas dos pases em desenvolvimento, em suas rodadas de negociao, foram absorvidas politicamente pelas elites polticas da ndia e do Brasil (a frica do Sul, como bem se ressalta, era um outsider no ambiente internacional na maior parte deste perodo avaliado) e, desta forma, transformadas em recursos para a formulao e implementao de polticas externas mais pr-ativas. Os policy makers indianos e brasileiros conceberam o papel da ndia e do Brasil nas rodadas de negociao, antes postuladas no GATT e hoje na OMC, no como pases perifricos no mbito das tomadas de decises das rodadas, mas sim como protagonistas destas decises. Decises, afinal, que afetariam as economias dos pases em desenvolvimento do Sul. Assim como o Brasil, a ndia assumiu um papel de liderana do bloco de pases em desenvolvimento nas negociaes com os pases desenvolvidos do Norte. interessante observar que o prprio arranjo institucional da OMC permite esse quadro. Afinal, o processo decisrio orquestrado na instituio preza por uma igualdade soberana, gerando, portanto, representao igualitria. Contudo, claro, ainda que se desenhe esse cenrio, os pases desenvolvidos ditaram as regras de comrcio internacional na imensa maioria das rodadas de negociao, mudando este cenrio apenas aps a reunio ministerial de Cancun da OMC, em 2003. Retomando, possvel identificar o protagonismo indiano bem como brasileiro nos nove anos da Rodada Uruguai do GATT. Tanto a ndia quanto o Brasil podem ser identificados no apenas como aspirantes a protagonistas das decises tanto no GATT quanto na OMC, mas realmente como protagonistas ao longo dos nove anos de negociaes entre os pases desenvolvidos do Norte e os pases em desenvolvimento do Sul. Este protagonismo indiano bem como brasileiro pode tambm ser identificado como o exerccio da liderana conjunta dos pases do Sul na esfera tanto do GATT quanto da OMC. Um exemplo possvel do exerccio desta liderana, podendo ser identificada como conjunta pode ser percebida na criao do G-10 com vistas ao questionamento da agenda proposta pelos Estados Unidos, cuja percepo de ameaa ao desenvolvimento dos pases do Sul era percebida, originando dessa articulao o General Agreement on Trade in Services (GATS). O acordo, entretanto, minguou devido a consistncia de posicionamento do G-10 restringindo a liberalizao do setor de servios. O fracasso dessa iniciativa deveuse, em muito, ao posicionamento indiano bem como brasileiro, contrrio a liberalizao. interessante, neste sentido, observar que a ndia e o Brasil figuram na lista de principais pases interpelantes e interpelados no rgo de Solues de Controvrsias (OSC) da OMC, entre o perodo de 1995-2008. Por exemplo, a ndia foi interpelada por 20 vezes no OSC, enquanto o Brasil ocupa o sexto lugar no perodo com 14 interpelaes no OSC. J no quesito pas interpelante, a ndia acionou o OSC 18 vezes, figurando na quinta posio na lista de pases interpelantes, enquanto o Brasil ocupou a quarta posio, com 24 casos. A frica do Sul foi interpelada em apenas trs casos desde a instituio do OSC em 1995, no ocorrendo medidas interpelantes por parte do pas (WTO, 2008). O papel acentuado de liderana dos pases em desenvolvimento nas rodadas do GATT/OMC implicou no reconhecimento no apenas da potencializao econmica indiana e brasileira no ambiente econmico internacional, mas tambm pelo reconhecimento da assimetria no apenas entre o Norte desenvolvido e o Sul em desenvolvimento, mas tambm entre os prprios pases do Sul. Entretanto, vlido ressaltar que as
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atuaes indiana, brasileira e sul-africana na OMC pautaram-se pela construo de um sistema multilateral de comrcio mais equitativo, mediante a correo de distores e a diminuio das restries s capacidades de fomentar polticas voltadas para o desenvolvimento dos pases do Sul. Por exemplo, interessante observar que, diferentemente da ndia que prezava alm da agenda econmica tambm a agenda de segurana, as elites dirigentes brasileiras detinham uma percepo de ameaas ao Brasil muito mais ligadas a vulnerabilidades econmicas do que de segurana propriamente. Como efeito, o teor das polticas externas indiana e brasileira deteve em suas agendas um acentuado carter desenvolvimentista, sendo consideradas um recurso fundamental para a busca de desenvolvimento dos pases, seja no mbito da busca por mais cooperao econmica Sul-Sul, seja no mbito da articulao por uma reorientao do regime de comrcio internacional com os pases do Norte. No caso brasileiro, as palavras do prprio Celso Amorim, Ministro das Relaes Exteriores do Brasil, atestam essa articulao: O tema do desenvolvimento tem sido historicamente um elemento central para a poltica externa brasileira, sobretudo no mbito multilateral. Desde nossa contribuio pioneira UNCTAD, estivemos presentes nos principais debates que se travaram sobre o assunto (Brasil, 2007, 12). Ressalto que o desenvolvimento no foi o tema central apenas da poltica externa brasileira, mas tambm da poltica externa indiana e sul-africana. O desenvolvimento, meta perseguida pelas elites polticas indianas, brasileiras e sul-africanas (neste caso, interessante observar a continuidade da orientao da poltica externa antes e depois do fim do regime de apartheid para a frica do Sul), certamente orientou a percepo, formulao e implementao de suas polticas externas. Novas percepes tambm passaram a conf igurar a formulao e implementao das polticas externas dos trs pases em temas que podemos identificar como estveis, com comportamentos em negociaes comerciais aderindo a um multilateralismo econmico acentuado e institucionalizado como estratgia para obteno de maiores benefcios e ampliao do comrcio internacional e emergentes, com um comportamento menos reativo em temas como o meio ambiente (mudanas climticas), direitos humanos ou a cooperao m nvel de segurana da agenda internacional. Boa parte da agenda do Sul era determinada pelos mais avanados pases em desenvolvimento (Brasil e ndia entre eles). Os ganhos polticos da liderana eram maiores que os ganhos econmicos e motivavam, tanto ndia quanto ao Brasil, a se dar conta de eventuais perdas derivadas de posicionamentos arriscados. Desta forma, a manuteno da liderana fazia parte da estratgia, ainda que ferisse, de alguma forma, os interesses nacionais. O caso sul-africano deve realmente ser avaliado a parte. Por qu? Assim como no caso da ONU, a frica do Sul sofria restries econmico-comerciais acentuadas por parte de diversos pases do Mundo (o Brasil, por exemplo, acentuou as restries da dcada de 1970 em diante enquanto a ndia manteve uma poltica de restries a Pretria por toda sua histria independente), o que implicava negativamente no seu comrcio internacional. Neste sentido, as ambies sul-africanas e os interesses por um ambiente mais equilibrado registram-se tambm no mbito da OMC. Julgo oportuno registrar que, para a frica do Sul, as polticas de subsdios agrcolas da Unio Europia ferem diretamente os interesses sul-africanos e, neste sentido, a frica do Sul no aspira apenas uma reforma da ONU, mas tambm da prpria OMC, embora, deva ser ressaltado, sua atuao na OMC, junto ao OSC, seja bem menos ativa que a indiana e brasileira. Neste sentido, observou-se que as polticas externas indiana, brasileira e sulafricana trabalharam com suas capacidades no efetivo exerccio de obteno de poder, no apenas no sentido clssico do realismo (a busca por prestgio, no caso), mas tambm na efetiva promoo de mudanas no ambiente internacional. Suas polticas externas atuaram com vistas promoo de mudanas em ambientes institucionais internacionais, seja por meio de polticas objetivando reformas institucionais (no mbito de aspirao) como o CSONU ou na concertao liderada de pases no GATT/OMC. importante ressaltar que a ndia e o Brasil possuem peso poltico muito mais denso (capacidade influente e decisria nas instituies internacionais) que a frica do Sul, especialmente devido a incluso mais recente (ps apartheid) do pas nas relaes
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internacionais, e por isso possvel identificar a maior proeminncia indiana e brasileira nas relaes internacionais contemporneas. ndia, Brasil e frica do Sul so pases de porte intermedirio, mas aspiram condies (e constroem cenrios para isto) de negociaes equilibradas com as grandes potncias. Primeiramente, fundamental identificar que a concertao Sul-Sul dos pases, objetivo alvo dessa avaliao, obedece a uma dupla incidncia: 1) uma concertao Sul-Sul com outros Estados Intermedirios oferece aos trs pases uma maior possibilidade de parceiros comerciais, diversificando e alternando oportunidades de cooperao e ganhos econmicos e comerciais; 2) um tipo de concertao Sul-Sul de carter estratgico oferta aos Estados Intermedirios uma possibilidade maior de interferncia no contexto decisrio do ambiente internacional, especialmente dimensionado nas instituies internacionais. As polticas externas de Estados do porte da ndia, do Brasil e da frica do Sul so mais convergentes do que divergentes na busca por polticas que contemplem seus interesses sistmicos. Essa convergncia pode ento ser operacionalizada, em vista do objetivo de indicar as caractersticas que fortalecem vnculos entre as polticas externas de pases geopoliticamente eqidistantes e com contextos econmicos tambm diversificados. ndia, Brasil e frica do Sul: alinhamentos polticos substanciais nas instituies internacionais? Segundo Mnica Hirst (2006), os Estados Intermedirios possuem recursos suficientes para, em conjunto, atuarem no ambiente internacional de forma prativa, afetando temas da agenda internacional. Dois pontos importantes devem ser ressaltados: 1) as polticas externas da ndia, do Brasil e da frica do Sul mantiveram uma trajetria em comum na obteno de seus objetivos polticos e econmicos num eixo de cooperao Sul-Sul; 2) ocorreu uma reformatao do modelo de coalizes Sul-Sul. O fator globalizao nos faz remeter a uma diferenciao fundamental dos tipos de coalizes Sul-Sul arregimentadas entre as dcadas de 1950 e 1970 do sculo XX e as atuais. A ideia comum de se reformar o modelo de capitalismo deu lugar ao objetivo especfico de tomar parte do sistema, de tambm ser um pas desenvolvido (ainda, ressalte-se, a busca por parte dos pases em equilibrar o desenvolvimento econmico com o desenvolvimento social). Para Nalikar e Tussie (2004), coalizes internacionais de carter restrito a pases em desenvolvimento (especialmente) possuem fragilidades que tendem a esvaziar a manuteno desses tipos de coalizes. Em especial duas caractersticas so apontadas: 1) a capacidade econmica e poltica que os Estados possam ter diante de outros Estados; 2) risco de fragmentao ou mesmo desprestgio da coalizo em virtude de conflitos de interesses entre seus membros. Adota-se como prerrogativa analtica que as instituies aprendem e desta forma os Estados podem evitar repetir erros vivenciados em outros arranjos cooperativos. Essa inferncia deriva de uma reflexo oriunda tambm de Narlikar e Tussie (2004), na qual consideram o aprendizado como algo fundamental para que a coalizo seja eficiente, j que se leva em considerao a trajetria de articulao entre Estados, prerrogativa aderente ao se observar, por exemplo, a nstitucionalizao do Frum IBAS. Na abordagem de Narlikar e Tussie (2004), as coalizes teriam duas caractersticas particulares: 1) uma coalizo cujo carter restringido em torno de um bloco e suas fundamentaes mais elementares desvela em torno de questes vinculadas s ideias ou identidades e adotam posicionamentos coletivos por meio de temas e numa trajetria; 2) o outro modelo vincula-se a coalizes baseadas em assuntos stricto sensu, caracterizados por especificidades de carter de racionalidade instrumental e tais coalizes surgem para enfrentar ameaas e se dispersam tambm rapidamente quando o tema em questo resolvido. Conquanto a poltica externa de um pas venha a alimentar o desempenho da coalizo internacional que o mesmo tome parte e prestigie junto sua agenda governamental, a ocorrncia de potencialidade na formulao das polticas externas descende de interesses orientados em torno de uma agenda internacional
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com objetivos sumariamente semelhantes (efetivados ou no). Prescindido esse quadro de potencial (semelhante no mbito poltico, econmico e de segurana, por exemplo) que os pases tenham para a negociao internacional em que os mesmos venham desenvolver em alguma instituio internacional. Esse quadro se desdobra no mbito de inferir que a convergncia poltica entre pases na seara da cooperao pode ser identificada por dois tipos de parcerias entre os Estados. 1) Parceria Cooperativa considerada como uma forma de relao harmoniosa quando ocorre menor grau de envolvimento entre os pares do que na parceria estratgica. Os mesmos desfrutam de relaes fundamentalmente positivas e produtivas em diversas reas, entretanto, buscam desenvolver a cooperao apenas de forma limitada em questes estratgicas e de segurana; 2) Parceria Estratgica (modelo de orientao na institucionalizao da coalizo entre a ndia, o Brasil e a frica do Sul) necessrio ocorrer quatro variveis fundamentais abaixo relacionadas: (i) conduo de dilogo profcuo e amistoso entre altas autoridades polticas de ambas as partes, sustentado por mecanismos institucionais; (ii) manuteno de relaes dinmicas nos campos econmicos e sociocultural, com participao de diferentes atores sociais, contribuindo para o desenvolvimento de seus projetos nacionais; (iii) desenvolvimento de cooperao ativa e abrangente em questes estratgicas e de segurana, inclusive no campo militar; (iv) compartilhamento de vises a respeito da organizao do ambiente internacional. Nas Parcerias Estratgicas de grau mais avanado, os pases envolvidos possuem interesses estratgicos e sistemas polticos semelhantes e desenvolvem relaes militares estreitas, subsidiadas por servios de informao interligados. J as relaes entre aliados envolvem uma forma mais ntima e duradoura de cooperao entre naes com sistemas polticos ou econmicos semelhantes, conjugando objetivos de segurana, estabilidade e influncia. Tais relaes podem evoluir em direo a formao de um eixo de oder internacional, que implica no apenas em influncia mtua entre os pases envolvidos, mas tambm na ao articulada e coordenada no tratamento das mais importantes questes internacionais. Cabe perguntar em at que medida possvel inferir que a convergncia entre os posicionamentos da ndia, do Brasil e da frica do Sul refletem um alinhamento Sul-Sul nos temas mais proeminentes da agenda internacional? importante ressaltar, primeiramente, que tanto a ndia quanto o Brasil e a frica do Sul, embora tenham priorizado em suas agendas concertaes Sul-Sul para melhor operacionalizarem seus interesses no ambiente internacional, no deixaram, tambm, de exercer autonomia em questes que refletissem as particularidades de suas preferncias, reconhecendo, mesmo, que existem diferenas entre os pases, mas que as mesmas no devem ser tomadas como obstculos cooperao entre os mesmos. Por exemplo, foram analisados estatisticamente pontos de convergncia/ divergncia nos posicionamentos entre os pases do Frum IBAS no mbito de trs regimes internacionais: segurana, direitos humanos e desenvolvimento. vlido acrescentar que o foco de observao analtica comparada entre a ndia, o Brasil e a frica do Sul, no incorrendo em acrscimo de outros pases para efeito de anlise, deriva da possvel disperso analtica que poderia ocorrer, j que o artigo busca observar apenas a articulao institucional entre os trs pases. Mesmo aps a institucionalizao do Frum IBAS, como mostrado na tabela 2, ocorreu a manuteno na tendncia a maiores pontos de convergncia entre os pases. Mas esse processo de convergncia entre os pases no mbito da ONU pode ser encarado como um processo sustentvel de convergncia? Ou sua configurao de alinhamento deve ser entendida como pontual (coincidente) e no necessariamente orquestrada?
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O resultado obtido por meio dos dados, considerando os onze anos dispostos no recorte temporal e todas as votaes envolvidas em torno de trs grandes regimes: (i) segurana, (ii) direitos humanos e (iii) desenvolvimento demonstra uma alta incidncia de convergncia (no mbito das votaes na Assemblia Geral das Naes Unidas) de posicionamentos entre os pases, 88,50% de convergncia de posicionamentos. possvel inferir uma dupla incidncia de autonomia em posicionamentos ao mesmo tempo em que alinhamentos estratgicos nas posies tomadas ante os regimes internacionais. Os temas votados na Assemblia Geral das Naes Unidas (AGNU) ao longo do recorte de tempo foram: cincia e tecnologia; risco de proliferao nuclear no oriente mdio; proibio de minas terrestres; armas convencionais no nvel regional; transparncia em armamentos; Hemisfrio Sul sem armas nucleares; Por uma agenda sem armas nucleares; eliminao total das armas nucleares; desarmamento nuclear; desarmamento nuclear e extino de armas nucleares; armas qumicas e biolgicas; banimento de testes nucleares; Oriente Mdio desnuclearizado; Sul Asitico desnuclearizado; Amrica Latina desnuclearizada; frica desnuclearizada; TNP; Proibio do uso de armas nucleares; comrcio internacional e desenvolvimento; Direito ao Desenvolvimento; Direitos da Criana; Globalizao e Direitos Humanos; Direitos Humanos. Feita essa observao em relao s atividades e alinhamento conjunto dos trs pases no mbito da ONU, julgo importante voltar a observao ao espectro da OMC. Considero fundamental discorrer brevemente sobre o G-20 com o fim de observar uma coalizo no formal que tanto ndia quanto Brasil e frica do Sul tomam parte. Surgido na conferncia da OMC em Cancun, outra concertao entre pases do Sul, com presena da ndia, do Brasil, da China, da frica do Sul, da Argentina etc, e especialmente liderado pelos trs primeiros pases nas rodadas de negociao da OMC. O G-20 caracteriza-se por ser uma coalizo setorial, focado fundamentalmente no tema da agricultura, objetivo central da Agenda de Desenvolvimento de Doha. interessante observar que, no caso do G-20, os pases em desenvolvimento conseguiram, graas ao seu arranjo de concertao, impor um novo papel (protagonstico) no mbito das negociaes sobre liberalizao do comrcio internacional. Esse peso reflete nos nmeros que representam os pases de
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trs continentes: 60% da populao rural do planeta, 12% da produo agrcola, 26% das exportaes e 18% das importaes mundiais (Oliveira, 2005). O Brasil e a ndia, embora exeram liderana no mbito da OMC, possuem comportamentos diferenciados devido a interesses diferenciados no que tange a abertura de seus respectivos mercados domsticos. Enquanto a ndia mantm uma postura mais defensiva e protecionista para bens agrcolas, o Brasil destacase por um comportamento mais flexvel possibilidade de abertura comercial, promovendo, nas rodadas de negociao, comportamentos mais demandantes e dispostos s negociaes com os pases do Norte de forma a barganhar melhores condies de competitividade comercial. No caso, ndia e Brasil estreitam uma cooperao desde antes de se alinharem tambm frica do Sul, j que o pas africano esteve, como j foi ressaltado, passvel de restries sua atuao no ambiente internacional com o regime do apartheid. A cooperao existente entre os trs pases tambm no se caracteriza por uma questo especfica, j que os trs pases so parceiros, tambm, no G-20 e no Frum Trilateral de Dilogo IBAS, o que indica a existncia de interesses e demandas em comum para os pases. interessante observar, tambm, que num cenrio de interdependncia econmica assimtrica tanto para a ndia quanto para o Brasil e a frica do Sul a atuao de forma multilateral com outros pases, na esfera da OMC, tende a gerar benefcios maiores do que uma atuao unilateral (Keohane, 1992, p. 165). Essa inferncia pode ser disposta como suporte analtico ao se observar as coalizes que cada pas toma parte no mbito da OMC como visualizados na tabela 3. Terrorismo; Direitos Humanos e Medidas Coercitivas Unilaterais; Distribuio equnime em Tratados de Direitos Humanos; Direito Auto-Determinao; Liberdade de Viagem e Reunificao Familiar; Execues Sumrias; Mercenrios; Respeito aos Princpios da Carta da ONU; ONU e Democracia; Ordem Internacional Democrtica; Intolerncia Religiosa; Eliminao do Racismo, Xenofobia e Intolerncia; Acesso Medicamentos (UNDATA, 2008). Os temas foram, portanto, dimensionados dentro dos regimes internacionais de segurana, desenvolvimento e direitos humanos para melhor alocao analtica do trabalho.
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Polticas externas de carter multilateral so comuns aos trs pases. E as rodadas de negociao no mbito da OMC so percebidas como cenrios ideais para a ampliao dos benefcios possveis com a articulao multilateral de interesses dos pases em desenvolvimento. Tanto ndia quanto Brasil e frica do Sul, ao longo de suas trajetrias de negociao tanto no GATT quanto na prpria OMC, atuam de maneira assertiva em torno de coalizes em bloco ou temticas. A ndia participa de 09 coalizes, enquanto o Brasil e a frica do Sul participam de cinco e quatro coalizes, respectivamente, sendo que as coalizes em que os trs pases participam so majoritariamente temticas, com objetivos especficos de reivindicao e proposio. Tambm possvel observar que o Brasil encontra-se em coalizes tanto com a ndia quanto com a frica do Sul, mas no ocorre com a frica do Sul encontrar-se numa coalizo com a ndia sem a participao brasileira. Por exemplo, possvel observar que outros Estados mantm coalizes regulares na OMC com o Brasil, como a participao argentina, tradicional parceira brasileira, em todas as coalizes (quatro ao total) que algum pas do Frum IBAS tome parte. Contudo, analisar a convergncia entre do Brasil com a ndia (principalmente) e com a frica do Sul no remete que Braslia tenha mais convergncia com New Delhi ou Pretoria do que com Buenos Aires, mas sim que no tipo de coalizo desenhada apenas entre ndia, Brasil e frica do Sul no configura relevncia a incluso dessa varivel para mensurar o grau de convergncia indiana, brasileira e sul-africana em temas do comrcio internacional. De qualquer forma, para a ndia, o Brasil e a frica do Sul ocorre em suas trajetrias uma manuteno de polticas multilaterais no mbito da OMC e, como conseqncia, a participao acentuada em diversas coalizes refletiu no arranjo e sustentabilidade da concertao entre os trs Estados Intermedirios. oportuno ressaltar uma caracterstica das relaes trilaterais entre: a) Brasil e ndia; b) frica do Sul e Brasil; c) ndia e frica do Sul. As relaes entre Brasil e ndia bem como entre frica do Sul e Brasil, e ndia e frica do Sul so de baixa complementaridade bilateral (refletida nas baixas relaes comerciais e estratgias polticas conjuntas quando tomadas em uma longa trajetria), enquanto nas relaes Sul-Sul, por parte da ndia, do Brasil tanto quanto da frica do Sul, a baixa complementaridade bilateral de relaes entre os pases, por exemplo, amenizada pela alta complementaridade multilateral (ONU, OMC). Neste sentido, tanto um aspecto quanto outro influem no desempenho da coalizo IBAS. Embora sejam competidores em vrios produtos e servios nos mercados mundiais, acrescentando, ainda, que o comrcio entre os pases seja dificultado pelas distncias (o que gera em parte a baixa complementaridade bilateral), os governos da ndia, do Brasil e da frica do Sul ambicionam redimensionar suas relaes, seja no mbito comercial, seja no mbito de cooperao tcnica, por exemplo. Um timo aspecto para se observar esse quadro (baixa complementaridade bilateral) pode ser encontrado no mbito do comrcio entre os pases. O comrcio entre a ndia, o Brasil e a frica do Sul equivale a apenas 2% da soma do intercmbio entre os trs pases. Tanto o comrcio entre a ndia, o Brasil e a frica do Sul quanto com seus respectivos blocos de integrao econmica aumentaram significativamente (e especialmente aps a institucionalizao do Frum IBAS). O intercmbio entre ndia e Mercosul mais do que duplicou entre 2001 e 2005, passando de menos de US$ 1 bilho para US$ 2,3 bilhes. Alm disso, o fluxo comercial entre a ndia e a frica do Sul aumentou 133% no mesmo perodo, subindo de US$ 1,3 bilho para US$ 3,1 bilhes. Observa-se que os Chanceleres da ndia, do Brasil e da frica do Sul possuem um otimismo poltico quanto ao aumento do comrcio trilateral entre os pases bem como a superao dos obstculos existentes. Para Celso Amorim: Acreditamos que em poucos anos atingiremos de US$ 14 bilhes a US$ 15 bilhes nesse trplice comrcio. Atualmente, os acordo bilaterais entre Brasil e ndia e Brasil e frica do Sul, j rendem US$ 4 bilhes. Ento, chegar aos US$ 15 bilhes no um projeto to difcil de concretizar. Perspectiva acrescentada por Nkosazana Zuma, Chanceler da frica do Sul em 2006: No adianta avanarmos nas
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relaes comerciais se no houver logstica para amparar este intercmbio. Se no tivermos transportes, o comrcio entre os pases ser afetado. Por isso, nos prximos meses os grupos de trabalho nessa rea vo fazer um esforo dobrado para evoluir no que diz respeito a transporte areo e martimo (Gazeta Mercantil, 2006). A diviso entre baixa complementaridade bilateral e alta complementaridade multilateral denota uma rota poltica que fundamenta uma aproximao multilateral entre os pases e permite visualizar uma inferncia positiva na construo de arranjos de interesses mtuos, como a formulao de uma agenda IBAS, ou seja, embora existam paralelamente (baixa complementaridade bilateral X alta complementaridade multilateral), a primeira tomada como incentivo para o incremento das relaes (bilaterais ou trilaterais) caracterizando a percepo de oportunidade, enquanto a segunda reflete a absoro da oportunidade pelos pases e na operacionalizao de seus interesses em polticas de carter multilateral. Consideraes Finais O desenho da concertao entre os trs Estados Intermedirios obedece a um arranjo de cooperao amplo (diversos interesses e objetivos), com uma agenda em comum setorizada cujos efeitos so desdobrados pelas polticas externas (assertivas e protagonsticas) da ndia, do Brasil e da frica do Sul, cujo maior desdobramento foi a institucionalizao do Frum de Dilogo Trilateral IBAS. Como efeito, a concertao entre ndia, Brasil e frica do Sul, como arranjo de interesses derivado das polticas externas indiana, brasileira e sul-africana e sob efeito dos constrangimentos sistmicos, marcada por configurar-se como uma cooperao entre Estados fundamentalmente ambiciosa (do ponto de vista sistmico ujas polticas so de reconfigurao e re-equilbrio de poder entre as naes) e pontual (do ponto de vista da articulao comercial trilateral ou no mbito da cooperao tcnica). Esse quadro gera, do ponto de vista de eficcia, de certa forma uma tenso entre os objetivos da coalizo (Lima, 2005). Ainda que ocorram crticas ao carter de concertao estratgica entre os trs pases, possvel observar que as complementaridades so mais aderentes s polticas multilaterais da ndia, do Brasil e da frica do Sul do que os fatores competitivos. Indubitavelmente, o prprio Frum IBAS carece de conhecimento pblico nos trs pases, ainda que iniciativas j estejam sendo feitas para minimizar esse quadro deficitrio, seja por iniciativas de cmaras comerciais interessadas em estreitar laos comerciais ou no fomento de aes parlamentares trilaterais. Justamente por ser uma iniciativa de carter poltico, a concertao entre trs pases do Sul foi constituda por aspiraes em comum, positivamente orientadas em torno de um mesmo eixo de preferncias conduzindo suas polticas externas, essas aspiraes em comum fomentaram os esforos por sistematizar uma concertao poltica. Esforos estes que se desdobraram em consultas polticas de forma contnua ao longo dos anos transcorridos e na maior explorao de polticas tanto multilaterais quanto trilaterais, at mesmo para amenizar a baixa complementaridade bilateral entre os pases. Em relao aos alvos institucionais internacionais, a coalizo tem um desempenho eficiente em cenrios onde possvel maior disperso de poder decisrio (como a OMC) enquanto cenrios mais concentradores de poder decisrio (CSONU) o desempenho poltico da coalizo ineficiente no tocante aos seus objetivos de agenda, observando-se que o comportamento das polticas externas da ndia, do Brasil e da frica do Sul mantm um mesmo padro de atuao (perseguio de seus objetivos que podem conflitar ou no com seus parceiros em alguns pontos) tanto no mbito da ONU quanto da OMC. Desta forma, o objetivo original da concertao entre os trs pases, a reforma do CSONU, encontra-se muito mais prximo de forte retrica do que necessariamente do sucesso no objetivo. O Frum IBAS veio para ficar, afirmou o Presidente Lula da Silva (Moura: 2008, p. 34). uma considerao realmente vlida, mas, retricas a parte, o desempenho poltico da coalizo Sul-Sul, como uma concertao sui generis entre pases em desenvolvimento de trs continentes diferentes, reflete a prpria
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ambio de seus participantes. Os objetivos da concertao poltica entre a ndia, o Brasil e a frica do Sul so diversos (por isso uma agenda que contempla diversos temas) e por serem diversos o desempenho poltico da coalizo tambm diversificado, seja para uma eficincia maior, menor ou inexistente.
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Brazil and the Economic, Political, and Environmental Multilateralism: the Lula years (20032010) ________________________________________________________________________________ Paulo G. Fagun des Visentini & Andr Lui z Reis da Silva. Introduction During the first decade of the 21st century, the multilateral dimension was a challenge to Brazilian foreign policy through two inflections. In the 1990s, it followed the medium powers, changing from resistance to the ongoing regime towards an acceptance of its bases and rules, putting them in harmony with the general principles of the system that emerged, their regimes and procedures. This move implied distancing itself from the third-world discourse and a perception based on the NorthSouth divide. It involved instead the adoption of the international mainstream and the replacement, according to governmental discourse, of the autonomy through distance (autonomia pela distncia) model to the autonomy through participation (autonomia pela participao) one. The multilateral space had been defined by Brazilian diplomacy in the 1990s as the best setting for the countrys performance, eagerly willing to participate in the building up of rules for the framing of a new world order. During Cardosos administration, the development strategy was based not on a critique of the international system, but on the attempt to influence the construction of its rules with the means of potentializing the countrys international insertion. With the change in government, and the swearing-in of President Luiz Incio Lula da Silva, the multilateral policy would keep its central position, although its contents and strategies were deeply reoriented. The new multilateral conception was based on a perception of the international system as having a multipolar tendency and power diffusion, but still jeopardizing developing countries. As such, Brazil stood strong behind the need for increased representation in discussion forums as a means to democratize and augment the efficiency of organizations such as the UN. On the action front, it has sought to explore new bargaining and negotiation spaces through the intense usage of articulation groups. On the other hand, the multilateral agenda received a new makeover, adding the substantial issues of economic development and trade openness to the necessity of further democratizing the decisionmaking process (UN). As a result, an institutionalized coordination has been established with other developing countries in forums such as IBSA and the G-20. Thus, the purpose of this article is to analyze Brazilian multilateral diplomacys new conception through the study of Brazils international insertion in economical, political and environmental global issues. It will precisely attempt to verify how the formation of variable geometry groups (IBSA and G-20) is working to add new dynamism in multilateral negotiations and to reinforce Brazils development model. Foreign Policy under Lula: Multilateralism and Variable Geometry In his inaugural speech as president, President Lula announced an inflection in foreign policy with the construction of a new international political matrix. Lula stated that foreign policy would also reflect the aspirations for change seen on the streets, guided by a humanistic perspective and as an instrument for national development. The main tools for national development would be the promotion of free trade, the building up of capacities through advanced technology, and the search for productive investments, regional integration, and trade negotiations with other blocs and countries. With regard to trade
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negotiations, Lula remembered the protectionism practiced by developed countries, so detrimental to Brazilian exports. The President also reaffirmed the willingness to negotiate in every forum and with every region in the world, yet the priority would be South America and Mercosur (SILVA, 2003). In bilateral relations, Brazilian diplomacy stated its disposition to enlarge and strengthen partnerships in all continents. Regarding developed countries, the President made reference to the enhancement of understandings and cooperation, at the same time manifesting the desire to deepen relations with the great developing nations such as China, India, Russia, and South Africa, among others. After stating his willingness to boost relations with the African continent, Lula went on to deal with multilateral relations. He defended the need to democratize international relations, stimulating multipolarity and so avoiding hegemonies. In the context of the Iraq invasion, unauthorized by UNs Security Council, Lula laid claim to enhance the importance of multilateral organizations and of International Law. He also advocated the UN Security Council reform so that it would represent contemporary reality through the inclusion, as permanent members, of developed and developing countries from all regions (SILVA, 2003). The appointment of Ambassador Celso Amorim to the Ministry of Foreign Affairs (MRE) symbolized the great lines of Brazilian foreign policy under Lulas government. The designation of a career diplomat, a former Chancellor under Itamar Francos administration, posed as another sign that the countrys foreign policy would neither undergo an abrupt change nor adopt a militant and ideological posture, as some analysts speculated. On the other hand, the guidelines defined by the new Chancellor pointed to a deepening of some initiatives taken under the Cardoso government since the worsening of the international crisis. During the last two years of Cardosos government, Brazilian diplomacy developed a significant agenda for South America as a way to overcome the crisis in Mercosur and to keep the integration process flowing even under adverse circumstances. By the same token, very discretely, it sought to regain certain autonomy before the United States since the beginning of the Bush administration. The new diplomacy sought to negotiate and bargain with more impetus the countrys international agenda regarding the great powers. At the same time, neighbors are offered the opportunity of a much needed partnership to resume economic growth, which is an imperative condition for integration to stop being virtual. Furthermore, there is also the need for some strategic action at a global level to revert the growing marginalization the region has been suffering. Regional integration could ensure governability and development across South America. Moreover, a reinforced South-American integration is an essential instrument of negotiation when facing the Free Trade Area of the Americas (FTAA). As a result, Brazilian diplomacy sought to guarantee the countrys autonomy, multiple international insertion and a more consistent and less rhetorical action than the one led by Fernando Henrique Cardoso. Finally, the governments internal project has also had a significant international impact as its social proposals met the agenda planned to correct the distortions created by globalization centered only on trade and free investments. The implication was to revise the current development model, a move which gave new bases for regional integration. However, in order to assure that a production economy could replace the neoliberal project which generated a tendency for stagnation , it
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would be necessary to reinforce multilateral organisms and, within them, to reinforce Brazils performance in all its strength. That is the meaning mplied by the expression a more active and affirmative diplomacy (diplomacia mais ativa e afirmativa) which seeks to react to adverse international conditions. In April 2003, in the opening academic session at Instituto Rio Branco, Chancellor Celso Amorim evaluated the first hundred days of government. The session was developed into four parts translating what can be considered the four strategic axes of Brazils international insertion: (a) South America; (b) the commitment to multilateralism in the process of peace development; (c) the affirmative commercial agenda, and (d) diversified partnerships with developed and developing countries (AMORIM, 2003). Starting with Lulas government, Brazilian foreign policy sought to revalue the strong core of national economy and to promote an international insertion to regain spaces lost during the 1990s. The G-20, the WTO and Economic Multilateralism In the context of the transformations in Brazilian foreign policy, the G-20 came into being on August 20th 2003, during the preparatory meetings for the fifth WTO Ministerial Conference, held in Cancn (Mexico) between September 10th and 14th 2003. The group, accounting for nearly 60% of the world population and for 70% of all rural population, focuses its actions on agriculture the central theme in the Doha Development Agenda. In fact, since the last Ministerial Conference (Doha, 2001), WTO member-countries unsuccessfully tried to reach some form of agreement regarding the agenda adopted on Qatars capital, whose main axis was precisely development and agriculture. On September 1st 2003, the G20 sent Uruguayan ambassador Carlos Perez del Castillo a letter demanding his agricultural liberalization proposal to be referred to Cancn. The G-20s decision was a response to Perez del Castillos initiative to send his final declaration draft to Cancn, a document which was considered to be too close to the joint interests of the United States and of the European Union. Overall, he had presented a very limited agricultural liberalization proposal if compared to the one posed by the G-20. During the first G-20 Ministerial Meeting held in Brasilia on the 11th and 12th of December 2003 , the Ministers highlighted that by congregating developing countries from Africa, the Americas and Asia all with different structures and agricultural orientations , around a common negotiation platform, the G-20 contributed substantially to make the WTOs process more inclusive. Furthermore, they showed their desire to extend cooperation with other groups. The Ministers also urged WTO members to consider the concerns expressed by of the Least Developed Countries (LDCs). The G-20 recognized the difficulties faced by countries dependent on trade preferences and emphasized the Cairo Declaration, adopted by the African countries, acknowledging the existence of many convergence points between the G-20 and the African Group. It has been observed that closer cooperation between the two groups should be pursued, taking into account the economic, social, and political importance of cotton to a large number of African countries. Since Brazil articulated and led the movement, the discussion started to focus on the countries capacity, together with Argentina, China, India and South Africa, to face the worlds biggest powers. In other words, would it not be isolated by trying to face the interests of developed countries? The answer can be found in the number of members in the G-20. Starting with five members, the group was able to reach twenty during the meeting in Cancn. Nonetheless, some countries began to back down under direct American pressure through advantageous bilateral agreements, especially in the Americas. Consequently, Colombia, Peru,
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Uruguay, and Guatemala all declined from the group. The G-20 reached its peak as G-23, but then backed down to G-12. As the number of countries varied, the group came to be named G-X or even G-20-plus, by Chancellor Celso Amorim himself, who indirectly recognized the American competence in undermining the group. Even so, the G-20 holds a large geographical representation with 19 members at present: five from Africa (South Africa, Egypt, Nigeria, Tanzania, and Zimbabwe), six from Asia (China, Philippines, India, Indonesia, Pakistan, and Thailand), and eight from Latin America (Argentina, Bolivia, Brazil, Chile, Cuba, Mexico, Paraguay, and Venezuela) (ALENCAR, 2003, p. B6). In that context, Brazilian diplomacy watched the launching of Uruguayan Perez del Castillos candidature to director-general at the WTO. As a response, it launched Brazilian diplomat Seixas Correia to the same position. Nevertheless, the country was not able to mobilize the support of the majority of Latin American, G-20, and Cairns Group countries, even when linking the name of the Uruguayan ambassador to the failure of the Cancun round. Ambassador Clodoaldo Hugueney Filho, subsecretary-general for Economic and Technological Affairs of the Ministry of Foreign Affairs and main negotiator for the country in the WTO, criticized the Uruguayan candidature, stating that the Uruguayan ambassador led the failed WTO ministerial meeting in Cancun in September 2003 (PEIXOTO, 2004. p. B1). On March 19th 2005, during the India Meeting (which was considered to be a very fruitful meeting), Uruguay confirmed its entry to the G-20. The bloc conquered Uruguayan accession and it also managed to create a prosperous environment for the closing of a free trade agreement between India and Mercosur. In April 2005, following the first consultation round regarding the WTO elections, the Brazilian government withdrew its candidature. Due to the lack of concrete results during the Cancun meeting, the G-20 decided to focus on several technical and political consultations as a means to make the negotiation process more dynamic. Ministerial Meetings followed in Brasilia (December 2003), Sao Paulo (June 2004), New Delhi (March 2005), Durban (September 2005), and Geneva (October and November 2005), as well as frequent meetings at the level of Heads of Delegation and High-Level Officials in Geneva. Furthermore, the G-20 promoted technical meetings to discuss specific proposals regarding the WTO negotiations on agriculture and to compose technical documents to support the groups common opinion. The first Ministerial Meeting held in Brazil took place in Brasilia on the 11th and 12th December 2003, aiming at coordinating positions to continue the struggle on agricultural negotiations and to secure progress on the Doha Round. At the end of the assemblage, President Luiz Incio Lula da Silva offered his greetings to the Ministers at the event and delivered a speech on agricultural negotiations and international trade (COMUNICADO, 2003). WTOs DirectorGeneral Supachai Panitchpakdi as well as the European Unions Commissioner for Trade Pascal Lamy both present as special guests , met with G-20 Ministers. On that occasion, the Official Communiqu listed and restated the groups main goals, namely the elimination of distorted trade and agricultural practices along with food security. The Ministers reiterated the need to preserve the whole of the Doha Development Agenda and emphasized that any reinterpretation or dilution of the groups mandate would affect the delicate balance among the various negotiation fronts, compromising the focus of the work program. They also affirmed that an effective liberalization
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and reform of agricultural trade would largely contribute to the development goals in the Doha Agenda. Since the creation of the G-20, there have been some difficulties in bringing the group and the Cairns Group closer together due to differences in positions and interests. The G-20 includes only developing countries, while the other one consists of rich countries such as Canada and Australia and poor countries such as Paraguay and Colombia. Brazil is a member of both groups, and attempted to bring them together during the Cairns Group Meeting held in Costa Rica in February 2004. The United States Trade Representative Robert Zoellick was also present on the occasion and confirmed the North-American willingness to be more flexible during negotiations. Nevertheless, he complained about the American position of conditioning concessions to European Union reciprocity. At the same time, Brazil won several battles on the WTO in disputes considered disloyal by the Brazilian government. The country won a battle against Canada over subsidies concerning the selling of Bombardier airplanes (2001). The final decision assured Brazilians the right to apply retaliating measures against Canadian products. In 2004, it reached success against American subsidies given to cotton production and exports. Brazil argued that the United States came to distort the worldwide cotton trade with subsidies, then provoking an international price reduction on the fiber. During the same year, Brazil won along with Australia and Thailand , another proceeding, this time against the European Union, regarding subsidies paid by the block governments to sugar producers (AS VITRIAS, 2005, p. B9). On March 2005, Brazil was successful at yet another case against the United States on WTO. It was also authorized by the organization to apply sanctions towards the Americans on the cotton case. The G-20 has been able to articulate itself with other groups, as well as to achieve international arrangements with countries which present a lower degree of development. The Ministers and HighLevel Officials of the G-20 and coordinators of G-33, the African, Caribbean and Pacific Countries Group of States (ACP), the Least Developed Countries Group (LDCs), the African Group, the Small Vulnerable Economies (SVEs), the Sectoral Initiative in favor of Cotton (C4), the Caribbean Community (CARICOM), and the Non-Agricultural Market Acess (NAMA-11) met in Geneva on June 11th 2007 to evaluate the state of agricultural negotiations in the Doha Round. During that meeting, representatives released a joint statement reaffirming the need to make progress in the Doha Round and reinforced the importance of the agricultural issue and of the principle of balance during negotiations (Declarao de Imprensa, 2007). IBSA, Multipolarity Defense and the Development of the South Concomitantly with the creation of the G-20, the Brazilian government took part in the formation of the G-3, gathering Brazil, India, and South Africa (IBSA). The India-Brazil-South Africa Trilateral Dialogue Forum, launched on June 2003, consists of the three countries strategic articulation. They agreed on the following principles: the respect for the rules of International Law, the strengthening of the United Nations and its Security Council, and the importance of prioritizing diplomacy as a means of maintaining international peace and security. They restated the need to fight threats to both international peace and security in accordance to the United Nations Chart and the juridical instruments Brazil, India and South Africa abide by. Another focal point was the United Nations Reform, with emphasis to its Security Council. In this regard, they pointed out the necessity to expand the Security Council, both in its permanent and non-permanent members, to include developing countries. Brazil, India
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and South Africa also agreed to join efforts to increase the UN General Assembly and the Economic and Social Councils efficiency. The Chancellors identified trilateral cooperation as a valuable instrument to reach social and economic development. Additionally, they highlighted their intention to give greater impetus to cooperation among the three countries, especially in the fields of technology, computer science and agriculture (Declarao de Braslia, 2003). After a general announcement to the United Nations General Assembly on September 2003, India, Brazil, and South Africa decided to establish a fiduciary fund in the scope of UNDP to contribute to poverty and hunger relief in an improved international cooperation framework, and also aiming at the implementation of the Millennium Development Goals. The fiduciary fund is used to implement scalable projects to be disseminated in developing countries which may show interest in it. The projects are seen as instances of positive practice in the fight against poverty and hunger, as well as actions in health, education, sanitary safety, and food security improvement. The IBSA Facility Fund for Alleviation of Poverty and Hunger, a special fiduciary fund of UNDP, had Guinea-Bissau as its first beneficiary country in the field of agricultural development, followed by a relief project for Haiti concerning solid waste collection. The Ministers of Foreign Affairs from India (Yashwant Sinha), Brazil (Celso Amorim), and South Africa (Nkosazana Dlamini-Zuma) met in New Delhi in March 2004 for the First Meeting of the Trilateral Commission of the IBSA Dialogue Forum. On the occasion, the three countries focused their discussions on two main areas: cooperation for defense, health, and trade along with the increase on Southern countries influence on international institutions, particularly the UN and the WTO. The Ministers stated that IBSA should contribute significantly to the design of South-South cooperation as well as to be a positive factor in the promotion of human development, establishing potential synergies among its members. They also advocated the strengthening of the multilateral system, the United Nations reform especially of its Security Council , the fight against international terrorism, the defense of the environment, the preservation of biodiversity, the strengthening of the G-20, the pursuit of social development, and the strengthening of cultural ties. The representatives also agreed to intensify cooperation with the International Atomic Energy Agency (IAEA) and other forums, aiming at securing the free growth and development of pacific forms of use for atomic energy through the provision of technology, equipment, and material under the appropriate safeguards. Furthermore, the necessity to maintain Iraqs integrity and unity was stressed by the Ministers, together with the re-establishment of security and stability in the country. Still on this subject, they urged the transfer of full sovereignty to the Iraqi people as soon as possible. The Ministers understood that it would be an important challenge before the international community to maximize the benefits of globalization, and to assure that the latter becomes a positive force for sustainable economic growth in developing countries. They emphasized the strong need for developing countries to have their own agenda to establish their goals in a globalized world. They have to coordinate this agenda with multilateral processes in order to influence negotiations and reach profitable results for the South. President Luiz Incio Lula da Silva visited India in January 2004 and there he signed commercial and technological cooperation deals. On the occasion, Lula asserted that the union among poor countries could change the worlds commercial geography of and break the unilateralism imposed by developed nations on commercial relations. During this meeting, Mercosur member-countries
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(Brazil, Argentina, Uruguay, and Paraguay) and India also signed a Preferential Trade Agreement, the blocks first commercial agreement with an Asian country. The deal was considered to be the first step towards a Free Trade Area between Mercosur and India. Lula also highlighted the similarities between Brazil and India, stressing the possible benefits to be brought by the tightening of relations between the two countries. In March 2005, a commercial agreement between Mercosur and India came into being in New Delhi, envisaging an expansion to South Africa. According to Itamaraty, this idea was launched during the agreement signing ceremony which stipulated preferential trade tariffs with India on 900 products. Chancellor Amorim participated in the ceremony, as well as in the G-20 meeting (ACORDO, 2005). By analyzing the speeches delivered, it is possible to say that the Trilateral Forum advances as central themes: 1) a fairer and more righteous globalization, 2) the expansion of Southern countries representation on the UN Security Council, 3) the defense and maintenance of the G-20, 4) the promotion of a South-South economic integration, and 5) the exchange of social and environmental projects. In September 2006, the First Summit Meeting of the India-Brazil- South Africa Dialogue Forum was held in Brasilia. During the meeting, the three countries defended a reform in international organisms to increase the representation of developing countries. Moreover, they asked rich countries to make concessions in trade negotiations. In the meeting, the Brazilian President also suggested a G-3 managerial meeting be formed to advance economic and commercial integration among the countries. In October 2007, President Luiz Incio Lula da Silva, Indian Prime Minister Manmohan Singh, and South-African President Thabo Mbeki took part in the Second IBSA Summit Meeting in Pretoria. They requested a unifying voice from their Southern hemisphere economies to influence international agenda. Lula criticized developing countries participatory formula in world decision forums such as the UN and the G-8, advocating a larger influence for these nations in international debates. At the meeting, Lula also affirmed IBSAs capacity to express its ideas on several topics on the international agenda, reflecting Brazilian credibility and aptitude to contribute to a fairer and further democratic world order.
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Bibliografia
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LESSA, Antnio Carlos. Brazils strategic partnerships: an assessment of the Lula era (2003-2010). In:Rev. Bras. Polt. Int. 53 (special edition): 115-131 [2010]. RODRIGUES, Diego de Freitas. Cooperao horizontal Sul-Sul: arranjos de concertao poltica entre a ndia, o Brasil e a frica do Sul. In: Rev. Bras. Polt. Int. 53 (1): 45-66 [2010]. CERVO, Amado. Insero Internacional do Brasil. So Paulo: Saraiva, 2007. BALANO DE POLTICAEXTERNA 2003 2010 . Braslia: Secom, 2011.
Finis operis
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Apresentao ......................................................................................................................... Assertivas

1. O Brasil e a formao dos blocos econmicos. O Brasil e as coalizes

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O Brasil e a formao dos blocos Globalizao e integrao ____________________________________________________________________________________ Amado Cervo

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Amrica do Sul. Relaes com pases sul-americanos. Infraestrutura. -----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------MRE

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