(!

:) 2009, Os auton:s
2009, Editora UFMG
Este livro ou parte dele nao pode ser reproduzido por qualquer meio sem escrita do Editor.
Legislativo brasileiro em perspectiva comparada / Magna
L514 Inacio, Lucio Renno, organizadores. - Belo Horizonte : Editora UFMG, 2009.
480 p.: il.
Inclui bibliografia.
Contribui<;:6es feitas por cientistas politicos ao Seminario Legislativo Brasileiro em
Perspectiva Comparada, realizado em maio de 2008.
ISBN: 978-857041-801-2
L Poder Legislativo - Brasil. 2. Governo comparado. 3. Brasil- Politica e governo.
r. Inacio, Magna. II. Renno, Lucio. 1lI. Titulo. IV. Serie.
CDD: 328
CDU: 328.1
Elaborada pela DITTI - Setor de Tratamento da Informa<;:ao
Biblioteca Universitaria da UFMG
Este livro recebeu apoio financeiro da FAPDF
ASSISTENCIA EDITORIAL Eliane Sousa e Euclidia Macedo
EDITORA<;AO DE TEXTOS Maria do Carmo Leite Ribeiro
REvIsAo E NORMALIZA<;AO Lira Cordova
REvIsAo DE PROVAS Angelli de Castro, Arquiolinda Machado, Beatriz Trindade, Claudia Campos,
Danivia Wolff, Patricia Souza, Priscila Iacomini e Renata Passos
PROJETO GRA.FlCO Cassio Ribeiro
IMAGEM DA CAPA E FORMATA<;AO Robson Miranda
I
I PRODU<;AO GRA.FICA Warren Marilac

EDITORA UFMG
Av. Presidente Antonio Carlos, 6.627
Ala dire ita da Biblioteca Cen tral Terreo
Campus Pampulha
31270-901 - Belo Horizonte MG Brasil
Tel.: + 55313409-4650 Fax: + 55313409-4768
www.editorq.ufmg.breditora@ufmg.br
Fernando Lirnongi
Argelina Figueiredo

PODER DE AGENDA E
POLITICAS SUBSTANTIVAS
A de 1988 garante ao presidente da Republica 0 controle
da agenda legislativa. 0 poder do Executivo, portanto, einstitucional, garan
tida pela Carta Constitucional. Os constituintes preservaram as vantagens
institucionais com que 0 regime militar havia dotado 0 Poder Executivo. Nas
areas de maior interesse, como e
na estrutura de cargos, salarios e do funcionalismo
publica e da burocracia nomeada, 0 Executivo tern a prerrogativa exclusiva de
propor 0 Executivo conta tambem com uma poderosa arma para
alterar unilateralmente 0 status quo legal: as medidas provis6rias, cuja entrada
em vigor e imediata, mesmo que precise ser validada pelo Legislativo dentro
de urn periodo determinado. No caso da ainda mais
impartante do que a prerrogativa da iniciativa sao as impostas ao
pader de emenda do Congresso que, em ultima analise, s6 pode remanejar
verbas alocadas em investimento, dado que as receitas sao estimadas pela
proposta original e os gastos destinados a pessoal, custeio e pagamento da
divida nao podem ser cortados.
Em resumo, na atual democratica, 0 Executivo passou a ter
urn forte controle sobre a agenda legislativa, resultando dai que a do
Legislativo se da sob fortes 0 Executivo detem a prerrogativa de
iniciar a de maior interesse e, dessa forma, pode explorar estrate
gicamente esse direito. 0 Legislativo, porque'age somente apos 0 Executivo
ter feito a proposta, tern seu raio de limitado.1
A feita anteriormente nao rna is levanta celeumas. Hoje, a
maioria dos analistas, se nao a totalidade, concorda com essa 0
que ainda causa disputa ea do significado ou consequencias
praticas do poder de agenda do Executivo. 0 que se debate e se 0 controle
sabre a iniciativa legal garante ou nao ao Executivo a capacidade de aprovar
sua agenda legislativa.
78 LEGISLATIVO BRASILEIRO EM PERSPECTIVA COMPARADA
Em textos anteriores, afirmamos que a agenda legislativa do Executivo,
isto e, a agenda substantiva que submete ao Congresso Nacional eaprovada
(Figueiredo; Limongi, 2007). As evidencias apresentadas nesse sentido sao de
duas ordens. Em primeiro lugar, notamos que as taxas de aprova<;ao das medi
das apresentadas pelo Executivo sao altas. 0 Executivo raramente ederrotado.
Em segundo lugar, 0 Executivo e responsavel peia maioria das iniciativas que
se tornam lei, 0 que se espelha na taxa de dominancia. Notamos ainda que
a aprova<;ao das medidas apresentadas pelo Executivo e obtida por meio do
apoio sistematico no Legislativo, apoio esse construido em bases partidarias.
Esses indicadores sao usados em estudos sobre governos parlamentaristas
para caracterizar seu modus operandi. Ora, como 0 comportamento desses
indicadores no Brasil nao difere do encontrado em paises parlamentaristas,
parece piausivel concluir que 0 governo brasileiro governa como aqueles de
sistemas parlamentaristas, ou seja, 0 formato institucional nao parece gerar
uma crise de governabilidade.
As conclusoes a que chegamos tern sido objeto de criticas e reparos.
Os dados observados nao permitiriam a inferencia feita. Haveria que se
considerar 0 conhecido problema das "nao decisoes". Altas taxas de sucesso
das iniciativas do Executivo podem ser produtos de uma agenda substantiva
timida e limitada, isto e, os indicadores apresentados seriam "enviesados"
por nao considerarem 0 que 0 Executivo deixa de submeter ao Legislativo por
saber que nao tera sucesso. Antecipando as rea<;oes do Legislativo, 0 Execu
tivo calibraria as medidas que submete ao Legislativo, enviando apenas as
propostas que serao aprovadas. Com isso, seria perfeitamente possivel que
a agenda substantiva de real interesse do Executivo nao seja sequer enviada
ao Legislativo. A conhecida lei da antecipa<;ao das rea<;oes cria uma vasta area
de nao decisoes, questoes que nao entram na agenda e nao sao observadas.
Agisse 0 Executivo de forma sincera anunciando sua verdadeira agenda,
observar-se-iam altas taxas de rejei<;ao de suas propostas.3
A obje<;ao pede que 0 Executivo tenha uma agenda substantiva cuja
formula<;ao e exterior e previa asua submissao ao Poder Legislativo. Por isso,
tratar-se-ia da agenda do Executivo: urn conjunto de propostas com razoavel
grau de integra<;ao, compondo algo muito proximo de urn programa de gover

no, cuja existencia pode ser tomada como urn dado. Os interesses eleitorais
proprios do chefe do Poder Executivo, ainda que essa remissao nem sempre
seja feita, autorizaria derivar a existencia e autonomia dessa agenda.
oraciocinio e completado por urn segundo passo, qual seja, a s u p o s i ~ a o
de que haveria uma segunda agenda, formada autonomamente no interior do
Poder Legislativo, que responderia aos interesses eleitorais dos parlamentares.
PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 79
. A da e origem dessa agenda emais corriqueira: parla
mentares respondem ao imperativo eleitoral, isto e, impelidos pela necessi
dade de se reelege-rem todos os parlamentares, patrodnam e lutam pela
do mesmo tipo de politicas publicas: as distributivistas. 0 grifo
em "todos" se deve anecessidade de enfatizar a das e
conflitos partidarios. Parlamentares sao todos iguais, tern 0 mesmo interesse,
autorizando assim 0 tratamento do Poder Legislativo como urn ator unitario.
A portanto, parte da nem sempre explidtada,
talvez porque tida como incontroversa e 6bvia, de que existiriam duas agendas.
Por conveniencia, nomearemos essa como a tese da agenda dual.
Sejamos daros: essa tese reza que existiriam duas agendas independentes,
uma do Executivo e outra do Legislativo, competindo pelos recursos escassos
existentes. Assim, se uma delas eimplementada, a outra nao e. Como nenhuma
das partes tern poder para prevalecer sobre a outra, segue que 0 resultado
euma "barganha", no mau sentido do termo. Mais especificamente, para
obter os votos para aprovar sua agenda, 0 Executivo cede aos interesses dos
parlamentares, liberando recursos para 0 atendimento das suas demandas.
No entanto, afirmar que a agenda do Executivo eaprovada nao implica
o endosso da tese da agenda dual. 0 exame aprofundado da nos for
a explicitar 0 que entendemos por agenda do Executivo. Este e0 objetivo
central deste trabalho. Na realidade, para evitar confusoes, acreditamos que 0
mais correto seria falar em agenda da maioria em lugar de agenda do Executivo.
A nao emeramente terminologica. Em primeiro lugar, ela evita a
falsa nao se trata de uma agenda pessoal deste ou daquele
at or politico particular. Tampouco ea agenda de urn dos ramos do poder
contraposto ao outro. A e a da maioria pedem que exista
entre os dois Poderes. A agenda da maioria, nesses termos, nao
deve ser considerada como exogena ao Poder Legislativo.
Dessa maneira, argumentamos que nao existiria uma agenda formulada
em urn primeiro momento para a qual, em urn momenta posterior, se buscaria
obter apoio. A fusao de poderes que caracteriza 0 presidencialismo brasileiro
implica a fusao das agendas. A agenda do Executivo seria na realidade a agenda
da maioria, ou alternativamente, a agenda do governo. Ao longo do texto,
usaremos agenda da maioria e agenda do governo como sinonimos. Note-se,
de passagem, que, na literatura sobre sistemas parlamentaristas, se usa com
maior frequenda essa ultima
o texto esta organizado da seguinte forma. A segunda ededicada a
da do modelo da agenda dual derivada do principio
da de Poderes. Para tanto, procuramos as duas agendas nas quais
---
80 LEG I 5LA TI V0 BRA 5I LEI ROE M PER 5PEe T I V A COM PAR A0 A
elas encontrariam as condis:oes 6timas para se expressar, a saber, no interior
do processo ors:amentario, nas alocas:oes destinadas a investimentos, em que
ambos os Poderes contam com alto grau de autonomia e podem ser tratados
em pe de igualdade.
4
Mostramos que as agendas substantivas de politicas do
Executivo e do Legislativo sao complementares e nao antagonicas. A terceira
ses:ao e dedicada a trazer evidencias de como se da a interpenetras:ao entre
Executivo e Legislativo na formulas:ao e na aprovas:ao de politicas. Recorre
mos uma vez mais ao processo ors:amentario, mostrando como 0 controle
partidario sobre pastas ministeriais se espelha no interior do Legislativo. Nas
conclusoes, retomamos 0 debate sobre a distins:ao entre a agenda do Execu
tivo e a agenda da maioria a luz das evidencias apresentadas, e precis amos 0
alcance do poder de agenda.
Vale esclarecer: 0 debate institucional refere-se ao poder de agenda e
nao ao conteudo da agenda da maioria. 0 conteudo substantivo da agenda
do governo nao pode ser usado como evidencia em favor desta ou daquela
reforma ou arquitetura institucionaL 0 conteudo da agenda edefinido pelo
processo politico e se refere as preferencias dos atores. Logo, se esta ou aquela
proposta nao foi aprovada, se as tao defendidas reformas, por ambiguas e mal
definidas que estas sejam, nao mesmo que isso possa ser verdadeiro,
nao segue que as precisem ser reformadas.
Agenda de politicas e de Poderes
Para testar se de fato se pode falar em duas agendas de politicas distin
tas atreladas a cada ramo de poder, recorremos aos recursos alocados pelo
Executivo e Legislativo, em investimentos no periodo 1996-2001. Os recursos
destinados a investimento se prestam a essa analise justamente por serem os
unicos em que a dos dois Poderes se da livre de maiores
e em pe de igualdade. Mostramos que os programas privilegiados por urn e
outro Poder sao os mesmos. Logo, nao ha evidencias de que existam duas
agendas diferentes, mas uma agenda unica em que os dois Poderes atuam de
forma complementar.
..
Na realidade, pelas regras vigentes, 0 Congresso poderia alterar quase
integralmente a proposta de investimentos enviada pelo Executivo.
5
Nao 0
faz. Para testar como cad a Poder se utiliza da sua relativa autonomia, toma
mos 0 Legislativo como urn ator unitario, isto e, agregamos todos os gastos
definidos pelo Congresso por meio da de emendas. Para evitar
equivocadas, cabe observar que as emendas apresentadas e
PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 81
aprovadas pelo Congresso nao se resumem as emendas individuais. Estas, na
realidade, constituem a menor parte do montante mobilizado pelo Congresso,
que privilegia as emendas apresentadas por atores coletivos (as bancadas
estaduais e regionais, e as comissoes) e institudonais (relatores). Esses tres
tipos de emendas sao agregados na analise que se segue.
Note-se que os recursos alocados nos gastos de investimento nao sM>
pequenos. Se os valores globais do on;amento sao tornados como referenda,
a parcela dos recursos definidos pelo Congresso e destinados a investimentos
epequena. No entanto, se, como nos parece mais correto, se toma 0 total de
despesas com investimento como referenda, veremos que as alocac;:oes feitas
pelo Congresso nao sao despreziveis, seja em termos absolutos, seja em re
lac;:ao aos totais definidos nesse grupo de despesa. Como vemos na Tabela 1,
o Congresso e responsavel em media pela alocac;:ao de mais do que 30% dos
recurs os de investimento.
TABELA 1
relativa do Legislativo nos gastos de investimento:
Lei Anual e despesas executadas (%)6
Ana Lei Or<;:amentaria Anual (LOA) Despesa1' executadas
1996 28,5 22,0
30,6
_ ...
1997 34,3
1998 33,0 26,5
1999 45,1 35,3
2000 50,5 35,6
2001 38,2 35,0
Total 38,1 31,4
Fonte: Assessoria de On;amento e Fiscaliza<;ao Financeira da Camara dos Deputados,
Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
Se definirmos como os programas de investimento prioritarios para
cada urn dos Poderes aqueles que receberam maior volume de recursos, vere
mas que a vasta maioria dos programas prioritarios para urn poder tambem
a epara 0 outro. A Tabela 2 busca mostrar isso e foi construida da seguinte
forma: dentre os programas/subfunc;:oes existentes
7
(cerca de 50 no perio
do), seledonamos aqueles que receberam alocac;:oes superiores a 1%, seja
pela Legislativo seja pelo Executivo. Os que nao receberam 1% dos recursos
alacados por urn dos Poderes foram agregados na categoria "Outros". Com
essa primeira simplificac;:ao, e possivel iniciar a analise. A tabela a seguir lista
esses programas, indicando os percentuais aprovados na Lei Orc;:amentaria
82 LEG I 5LAT I VO BRAS I LE I RO EM PER 5PECT IVA CO M PA R A DA
Anual (LOA) e posteriormente executados, e a ordem de prioridade atribuida
a esses programas ern (ada poder.
Hi forte de gastos ern alguns poucos programas, como
ocorre tambem corn as despesas de custeio. Apenas 14 programas respondem
por rnais de 80% das despesas definidas por meio de emendas legislativas.
Os mesmos programas respondem a uma menor, urn pouco mais
de 70%, mas nada desprezivel, dos gastos do Executivo. 0 menor percentual
do Executivo e compreensivel, uma vez que parte das suas despesas se refere
a programas que constituem tarefas tipicas do exerdcio desse poder, como
Defesa (aerea, terrestre e maritima), etc.
Mais importante a notar, porem, e 0 quadro de convergencia entre as
prioridades definidas pelos Poderes. A conclusao a que se chega por meio da
analise desses dados e clara: ainda que corn alguma na sua
nao ha substanciais nas prioridades estabelecidas pelo Legislativo
e pelo Executivo. E essa conclusao se aplica igualmente as despesas aprovadas
na LOA e aos valores executados.
TABELA 2
Distribui<;;ao percentual de investimentos e prioridades por programa e por
poder - despesas aprovadas e executadas (1996-2001)
Programas
rodoviario
Legislativo
%
do total
Ordem de
prioridade
Aprov. Exec. Aprov.
22,75 21,7
Executivo
Ordemde
12,33 12,8
71,8
Fontes: Assessoria de On;:amento e Fiscaliza<;ao Financeira da Camara dos Deputados, Banco de Dados
Legislativos, Cebrap.
Nota: * 56 para 0 periodo 1996-1999. ** 56 para 0 perfodo 2000-2001.
PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 83
Tomando as prioridades do Legislativo como referencia, vemos que sao
raros os programas em que este confira especial e que nao conte com
aportes significativos do Executivo. Vista desse angulo, a do gasto
com investimentos e, de fato, feita de forma concorrente pelos dois Poderes.
Alguns programas sao mantidos exclusivamente por meio de aportes
de recursos propiciados pelo Executivo. Mas se trata, na maior parte dos"
casos, de programas diretamente relacionados a e a expansao
do proprio Poder Executivo, como os relacionados a Publica. Ha
outros que, por raz6es historicas, ficaram sob responsabilidade desse poder,
como os programas Iigados aarea militar (Defesa Naval, Transporte Aereo),
Cienda e Tecnologia etc. Como alguns desses programas recebem aportes
significativos, pode-se dizer que ha divergencia na agenda de cada poder.
Ainda assim, essas divergencias sao pequenas e pouco significativas.
A de responsabilidade exclusiva do Executivo,
nao penaliza as emendas, nao alterando as prioridades definidas quando da
da LOA. Da mesma forma, 0 executado preserva as
prioridades estabelecidas pelo Executivo.
As prioridades politicas de cada ramo de poder foram caracterizadas por
meio da analise dos dados agregados para todo 0 perfodo coberto por nossa
analise. Os resultados nao seriam diversos caso tivessemos trabalhado com os
dados anuais. As prioridades sao praticamente as mesmas para todo 0 periodo,
isto e, ha estabilidade no padrao das feitas. 0 que se privilegia em
urn ana tambem e privilegiado no ana seguinte. As pequenas
registradas se devem mais as no sistema de adotado.
Dado que os titulos dos programas sao excessivamente genericos, cabe
descrever de forma sumaria as atividades que se desenrolam em cad a um dos
principais programas. Como a Tabela 2 deixa claro, Transporte Rodoviario eo
programa que recebe os maiores aportes de ambos os Poderes. Basicamente,
concentram-se nesse programa os gastos para am
plia<;:ao e das rodovias federais. As especificam 0 trecho
da rodovia em que Esses gastos serao feitos. Em muitos casos, a e
repetida em todos os anos na medida em que estradas pedem
constante e/ou passam por reformas e de trevos, pon
tes, passarelas etc. sao especificados no interior do programa. Por exempIo, a
BR-I01, que se estende ao Iongo do litoral brasileiro, acaba por ser uma das
rodovias a receber 0 maior numero de emendas e os valores mais polpudos.
Trechos em diversos estados recebem recursos.
o programa de Saneamento, a segunda prioridade do Legislativo, tem
urn carater mais heterogeneo uma vez que os recursos sao distribuidos entre
84 LEG IS LATIVO BRAS I LEI RO EM PERS P ECTIVA COM PA RADA
tres ministerios, 0 Ministerio do Planejamento, 0 da Saude e 0 do Meio Am
biente. Nesse grupo, estao incluidos investimentos em saneamento geral,
sistemas de esgotos e abastecimento de agua, subprogramas estes presentes
nos tres ministerios. Investigando mais detidamente os gastos definidos
nesse programa, veremos que estao incluidos ai os relacionados amelhora das
sanitarias de urbanas e rurais por meio da
de rede de esgoto, fornecimento de agua etc.
o programa de Recursos Hidricos envolve, fundamentalmente, verbas
destinadas airriga(ao e defesa contra as secas. Os ministerios envolvidos sao
o do Planejamento e 0 do Meio Ambiente. Como seria de esperar, a maior
parte desses recursos se dirige aregiao Nordeste. Quanto ao programa Saude,
cujos recursos sao controlados pelo Ministerio da Saude, estao reunidos ai os
gastos destinados aAssistencia Medica e Sanitaria que visam a
e/ou da infraestrutura do Sistema Unico de Saude (SUS), controle
de transmissiveis, sobretudo os relacionados ao comb ate adengue,
pesquisa etc. 0 programa de esta, em geral, sob controle do Minis
terio do Planejamento e os maiores valores se concentram no subprograma de
melhoria das habitacionais e de casas para
de baixa renda.
Em resumo, nao ha grande divergencia na elei(ao de prioridades por
parte do Congresso e do Executivo. A agenda de urn e a do outro tern cara
ter complementar. Obviamente, isso nao implica identidade de interesses e
ausencia de conflitos. Significa que a dos dois Poderes e baseada em
urn principio de coordena(ao.
A analise baseou-se exclusivamente nos gastos destinados a investimento,
nao porque acreditemos que essa e essa complementaridade se
expressem apenas na desse tipo de gasto. Procedemos dessa forma
porque as 6timas para a emergencia da agenda dual estao dadas
nessa area. Ambos os Poderes estao livres das amarras que limitam 0 seu
campo de nas demais areas.
Na realidade, uma vez afastada a tese da agenda dual, a complementari
dade entre as a(oes dos dois ramos de poder pode ser invocada para estender
o comportamento do Legislativo nas demais areas do processo
Por exemplo, a exiguidade dos recursos destinados a investimento resulta do
crescimento relativo dos demais gastos. No periodo recente, essa de
recursos e uma fun(ao direta do crescimento das despesas correntes e dos
recursos destinados a do superavit primario.
PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 85
Se esses dois ultimos sao creditados exclusivamente aagenda do Execu
tivo, seremos fon;ados a concluir que parlamentares sao incapazes de avaliar
as consequencias das politicas que apoiam. Dentro do modelo da agenda dual
nao haveria como explicar a aprovar;:ao de certas medidas, como a Lei de Res
ponsabilidade Fiscal e a obten<;:ao de repetidos superavits primarios, senao
apelando para a miopia (para usar urn termo neutro) dos parlamentares. Os
parlamentares seriam incapazes de antecipar as consequencias de seus atos.8
Alem disso, seria necessario negar os fatos no que tange ao crescimento
dos gastos com custeio, defendidos por parlamentares direta e intensamente,
dentro e fora do cicIo or<;:amentario (para evidencias nesse sentido ver 0
capitulo 3 de Figueiredo e Limongi, 2008). Para entender 0 ponto, e neces
sario ter em mente que 0 grosso dos gastos do governo para financiar suas
politicas sociais, como previdencia, saude, educa<;:ao e assistencia social, sao
gastos de custeio.
Ainda que gastos com custeio nao possam ser remanejados ou cortados
no interior do processo on;:amentario, legisladores poderiam alterar a legis la
~ a o ordinaria com 0 objetivo de comprimir os gastos em politicas sociais para
aumentar os recursos disponiveis para investimento. 0 Legislativo nao tern
agido nesse sentido. Pelo contrario, sua a<;:ao tern corrido na dire<;:ao inversa,
isto e, tern lutado para preservar os gastos sodais em urn ambiente em que a
pressao por conten<;:ao de despesas ecrescente.
A participa<;:ao do Legislativo nessa disputa nao deve ser interpretada
como a expressao de urn conflito entre urn Legislativo desejoso de ampliar
gastos de forma irresponsavel e urn Executivo que busca controlar despesas
e impor a disdplina fiscaL A natureza do conflito e outra. Trata-se de urn
conflito por recursos escassos que se desenrola no interior da propria coalizao
govemamentaL Nesse caso, os legisladores tendem a se aliar com os ministros
das pastas socais em busca de recursos adicionais para expandir suas polfticas.
Mas essa discussao nos leva diretamente ao tema da se<;:ao seguinte: a quem
se deve creditar a autoria da agenda do governo?
Enfim, a tese das duas agendas em competir;:ao nao encontra apoio nas
decisoes orr;:amentarias feitas pelos dois Poderes. As politicas perseguidas
por urn e outro ramo de poder sao complementares. Nao ha, portanto, uma
agenda do Executivo a cata de apoio de parlamentares que a tomam como
ex6gena, externa aos seus interesses.
86 LEG I SLAT Iva BRAS I LE I RaE M PER SPEC T IVA caM PA RADA
Agenda de governo e 0 presidencialismo de coalizao
Nesta ses:ao mostramos que nao epossivel identificar uma agenda do
Executivo, formulada isolada e independentemente do Legislativo, como
requer 0 modelo da agenda dual. Nao existe uma agenda previamente formu
lada e acabada para a qual, em um segundo momento, se busca obter apoio.
A agenda efetivamente submetida pelo Executivo ao Legislativo e a agenda
da maioria, cuja elaboras:ao se da no interior da coalizao de governo da qual,
por definis:ao, participam membros do Executivo e do Legislativo. A agenda
do governo e formada endogenamente.
Tratar 0 Executivo como urn ator unico dotado de uma agenda propria
e urn recurso analitico. No entanto, operacionalizar empiricamente 0 que
se entende por agenda do Executivo nao e uma tarefa tao simples quanta
possa parecer aprimeira vista. Duas ordens de problemas se colo cam: 0 da
titularidade e 0 da anterioridade. Por problema da titularidade, entendemos
a dificuldade de identificar 0 porta-voz autorizado a expressar a agenda
do Executivo. Ja 0 problema da anterioridade se reIaciona a dificuldade de
encontrar urn momento em que se constituiria uma agenda que nao levasse
em conta ou nao antecipasse a as:ao do Poder Legislativo. Os dois problemas
estao relacionados como mostraremos a seguir.
Ha de se convir que se falar em agenda do Executivo nao e 0 mesmo que
falar na agenda pessoal do presidente da Republica. Por mais personalizada
que seja a competis:ao eleitoral peIo cargo, a presidencia e urn posto eminen
temente politico. A formulas:ao da agenda do Executivo, portanto, responde
aos imperativos politicos e partidarios envoIvidos na obtens:ao e no exercicio
da funs:ao. Por exemplo, se a referenda for 0 governo partidario, nesse caso a
agenda do Executivo deveria representar 0 programa e os interesses eleitorais
do partido e nao do detentor do cargo.
Alem disso, ainda que hierarquica, tendo no presidente da Republica
o seu vertice, 0 Executivo nao e uma instituis:ao unitaria. Mesmo em uma
versao extremada de presidencialismo pessoal ou imperial, 0 presidente nao
seria capaz de formular toda a agenda de politicas. Essa sera formulada por
.. seus "agentes", especialmente os ministros que nomeia.
9
Portanto, devem
ser consideradas as classicas perdas de agenda, como tambem 0 conflito de
interesses entre os diferentes agentes do presidente.
Na definis:ao das politicas e de gastos, 0 conflito entre os agentes do
presidente tende a ser apresentado, tipicamente, como uma disputa entre
os ministros que controlam gastos, usualmente 0 ministro das Financ;:a:s,
PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 87
responsavel pelo resultado fiscal do governo, e as ministros "gastadores", os
que controlam as pastas em que sao feitos gastos sociais e investimento em
infraestrutura)O .
Assim, mesmo em urn governo unipartidario idealizado e modelar, a
da agenda do Executivo deveria ser tomada como a resultado
de urn complexo processo de e barganha no interior do partido.

Membros de urn mesmo partido, por mais coeso que este seja, tern visoes e
enfases politicas diversas, que se consubstanciam ou nao em clara
mente definidas. Alem disso, ocupam diferentes no Executivo como
tambem, nao pode ser esquecido, no Legislativo.
Assim, mesmo que consideremos casas extremos, urn presidencia
lismo personalizado ou urn governo unipartidario, a agenda do Executivo e
a resultante de urn processo coletivo marcado por conflitos e disputas entre
seus formuladores. Nesses termos, mesmo que tomada como exogena ao
Legislativo, a agenda do Executivo nao tern urn titular unico e claramente
identificado de antemao.
Obviamente, a questao ganha maior complexidade quando passamos a
considerar urn governo de coalizao. A agenda proposta pelo Executivo deve
expressar a programa e as interesses eleitorais dos diferentes partidos que
participam do governo. A de pastas ministeriais par partidos
para a de urn governo de coalizao envolve concessoes politicas por
parte do partido do presidente. As concessoes envolvem uma de
beneficios diretos (expressos em geral nos ganhos imediatos que os cargos
ocupados implicam) e politicas (expressas no deslocamento das
politicas na preferida pelo partido atraido para ser parte do governo).
Ao se considerar urn governo de coalizao, a problema da titularidade se
combina ao da anterioridade. Por que 0 presidente formaria uma coalizao se
nao pela das do Poder Legislativo? Coalizoes sao formadas
justamente com vistas a de maiorias. Logo, nao nos parece que seja
factivel identificar com clareza urn momenta previo de de uma
agenda sincera do Executivo para depois testar se ela e ou nao aprovada. Em
se tratando de uma agenda politica, ela tera que levar em conta 0 contexto
institucional em que sera anunciada e em que tramitara.
Na realidade, se tomadas a serio, as exigidas para a existencia
e de uma agenda sincera do Executivo nao podem ser atendidas.
Para que possa ser vista como sincera, ela deve estar depurada da anteci
da dos demais atores envolvidos na sua Mas atores
politicos, necessariamente, antecipam
88 LEGISLATIVO BRASILEIRO EM PERSPECTIVA COMPARADA
Logo, nao e sufidente que urn membro do Executivo anuncie esta ou
aquela medida, muito menos que revele sua de promover esta ou
aquela politica, para que essas medidas e possam ser tomadas como
a agenda sincera do Executivo. Se 0 Executivo e capaz de antecipar as
as suas propostas legislativas, tambem 0 e para prever as as propostas
que anuncia, ou seja, 0 discurso do Executivo e e sera sempre estrategico.
Retornar ao momenta eleitoral nao resolve 0 problema. 0 programa elei
toral nao pode ser tornado como urn programa sincero de governo, dado que
eformulado e proposto sob e em urn contexte totalmente diverso
daquele que se observa quando do exercicio efetivo do governo. 0 governo s6
se forma, isto e, pastas sao distribuidas e os ministros conheddos, ap6s serem
reservados os resultados eleitorais e as cadeiras no Legislativo distribuidas.
Dadas essas podemos concluir que, se existir uma agenda
que possa ser tomada como a agenda sincera do Executivo, entao esta bern
euma agenda privada ou uma agenda irresponsaveL Enquanto tal, uma ou
outra nao tern interesse analitico.
A da do Legislativo eradonal e politicamente moti
vada. Eessa que leva a do governo, isto e, a agenda
politica do Poder Executivo econstituida por urn acordo que passa pela dis
de pastas ministeriais entre diferentes partidos. Aagenda relevante
nao ea da presidenda, mas sim a da maioria que ela congrega em torno de si.
Ao formar urn governo, 0 presidente nao esta somente distribuindo acesso a
verbas e a cargos, esta tambem partilhando as responsabilidades de serparte
do governo. Esta, portanto, formatando a sua agenda politica possivel, levando
em conta as impostas pela expressao da vontade dos eleitores
traduzidas na de cadeiras.
..
Qualquer que seja 0 modelo que se assuma do processo decis6rio no in
terior de uma coalizao, seja 0 modelo ala Laver e Shepsle
ll
(em que ministros
sao quase ditadores em suas respectivas seja 0 modelo de decisoes
colegiadas, de alguma forma os partidos membros da coalizao participam da
dessa agenda. Quando urn partido "entra" para 0 governo, cuja
edada pela pasta ministerial que passa a ocupar, nao esta ape
nas recebertdo os beneficios e bonus dos cargos que distribui. Ser parte do
governo implica a responsabilidade por dirigir a politica publica na area sob
seu controle. Essa responsabilidade se estende ao Legislativo e nao se resume
a votar favoravelmente a uma agenda que the eimposta exogenamente.
12
PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 89
o funcionamento de uma coalizao depende de sua capacidade de desem
penhar a contento as tarefas basicas de governo. Para que seja efetiva, a
coalizao de governo deve ser capaz de coordenar as ar;:6es dos dois ramos de
poder. Para tanto, precisa garantir para si 0 controle das posir;:6es de poder e
o mando no interior da hierarquia do Poder Legislativo. Apoiar 0 governo
implica bern mais do que apenas votar as propostas enviadas pelo Poder
Executivo.
Vejamos como 0 Governo opera no caso espedfico do orr;:amento. 0
sucesso do Governo depende da sua capacidade de controlar a apreciar;:ao do
projeto de lei enviado, garantindo sua aprovar;:ao. Mais do que isso, e neces
sario assegurar que 0 teor do orr;:amento aprovado seja compativel com as
prioridades do governo.
o vies partidario da distribuir;:ao dos cargos no interior da Comissao
Mista de Orr;:amento (CMO) e evidente. Parlamentares filiados aos partidos
membros da coalizao governamental controlam os postos que pautam a
participar;:ao do Legislativo no processo orr;:amentario, como a presidencia
da CMO e as relatorias. Esse controle evidencia que a analise da participar;:ao
legislativa no processo orr;:amentario nao pode assumir que parlamentares
tenham interesses homogeneos. Ha uma distinr;:ao basica que divide os parla
mentares em dois grupos: os membros da base do governo e os da oposir;:ao.
Os primeiros asseguram para si a direr;:ao e, por conseguinte, maior influencia
sobre 0 resultado do processo. Dito de outra forma, 0 presidente da CMO e
os relatores sao, antes de mais nada, agentes dos partidos que integram a
coalizao que sustenta 0 governo.
Como mostra a Tabela 3, a presidencia da CMO e 0 cargo de relator geral
do orr;:amento ficaram, basicamente, com 0 PMDB e com 0 PFL, registrando
-se uma pequena participar;:ao do PSDB no final do periodo. 0 rodizio entre 0
PMDB e PFL expressa urn amplo acordo entre as duas maiores bancadas das
duas Casas, acordo este que abarcava 0 rodizio das presidencias da Mesa das
Casas, ou seja, a CMO e uma das per;:as-chave da negociar;:ao politica entre os
principais parceiros da coalizao. 0 PSDB passa a participar dessa partilha na
ocupar;:ao dos postos mais altos da hierarquia legislativa com a ascensao de
Aecio Neves apresidencia da Mesa da Camara em 2000. Para alguns analistas,13
esse episodio e 0 primeiro sinal das dificuldades que essa coalizao enfrentaria
para se manter unida ate a eleir;:ao de 2002.
90 LEGISLATIVO BRASllEIRO EM PERSPECTIVA COM PARADA
TABELA 3
Composi<;ao partidaria da presidencia e relatoria da CMO (1989-2002)
Presidente Relator
Ano Cargo
Nome Partido Cargo Nome Partido
1989 DEP Cid Carvalho PMDB DEP Eraldo Tinoco PFL
Cid Carvalho PMDB DEP JoaoAlves PFL
199 Ronaldo Aragao PMD Ricardo Fiuza PFL
1992 DEP Messias G6is SEN
Mansueto de
PMOB
1993 SEN Raimundo Lira DEP Marcelo Barbieri PMOS
1994 DEP Humberto Souto SEN Gilberto Miranda PMOB
1995 SEN Renan Calheiros DEP Tbere Ferreira PFL
1996 OEP Sarney FHho SEN Carlos Bezerra PMOB
1997 SEN Ney Suassuna DEP Aracely de Paula PFL
1998 DEP Lael Varella SEN RamezTebet
1999 SEN Gilberto Mestrinho PMDB DEP Carlos Melles PFL
2000 DEP Alberto Goldman PSO AmirLando PMOB
2001 SEN Carlos Bezerra Sampaio D6ria PSDB
Jose Carlos Aleluia Sergio Machado PMOB
Fontes: Assessoria de e Financeira da Camara dos Deputados, Banco
de Dados legislativos, Cebrap.
A presidencia da CMO, como se deduz da mera leitura dos nomes dos que
ocuparam 0 cargo, tendeu a ser exercida por figuras de proa dos dois partidos.
Basta notar que tres dos seis presidentes listados (Renan Calheiros, Sarney
Filho e Alberto Goldman) tambem ocuparam pastas ministeriais no periodo.
A importancia da presidencia da CMO nao pode ser minimizada. Para se ter
uma indicat;ao precis a da sua importancia para os trabalhos legislativos e
para os interesses da maioria, basta notar que, de acordo com 0 Regulamento
Interno da CMO, cabe ao seu presidente:
Designar, de acordo com a indicac,:ao das Lideranc,:as Partidarias ou dos Blo
cos Parlamentares e observado 0 criterio da proporcionalidade partidaria, 0
Relator-Geral do projeto de lei orc;amentaria anual, 0 Relator do projeto de lei
de diretrizes orc;amentarias, 0 Relator do projeto de lei do plano plurianual,
..
o Relator das prestac;:6es de contas do Presidente da Republica, bern como os
Relatores Setoriais do projeto de lei orc,:amentaria anual e demais Relatores que
se fizerem necessarios aos trabalhos da comissao, observado 0 que estabelece
o art. 18 deste Regulamento. (Art. go, item m)
Ainda assim, no que se refere especificamente ao processo de aprovat;ao
do ort;amento, 0 papel-chave e desempenhado pelo Relator-Geral. Cabe a
PODER DE AGENDA E POLITICAS SUBSTANTIVAS 91
eie, de acordo com 0 Regulamento Interno da CMO, tomar as decisoes que
reaimente afetam 0 perfil do or\=amento. Esse papel edesempenhado princi
palmente no momenta em que se elabora 0 parecer preliminar, quando sao
definidos os parametros que nortearao a aprecia\=ao da proposta submetida
peio Executivo. Conforme estabelece 0 art. 31, 6 do regulamento, esses
parametros fixam:
I as dota\=oes globais de cada fun\=ao, orgao ou area tematica, indicando
as redu\=oes e os acrescimos propostos;
II - as condi\=oes, restri\=oes e limites para 0 remanejamento eo cancela
mento de dota\=oes, especialmente no que diz respeito aos subprojetos
ou subatividades que nominalmente identifique Estado, Distrito Federal
ou Municipio;
III - os limites de programa\=ao que contribuam para determinar a
composi\=ao e a estrutura do or\=amento;
IV os criterios e parametros para a aprecia\=ao das emendas.
Esta claro que, dadas essas prerrogativas, a atua\=ao do ReIator-GeraI
nao pode desconhecer a rela\=ao entre a proposta or\=amentaria enviada e os
fundamentos da politica economica adotada pelo Governo. Na realidade,
a parte inicial do parecer preliminar deve precisamente, de acordo com 0
art. 15 7 do Regulamento Interno da CMO, conter:
I - exame critico das finan\=as publicas e do processo or\=amentario,
incluindo a execu\=ao recente e as diretrizes or\=amentarias em vigor
para 0 exerdcio;
II avalia\=ao da proposta encaminhada pelo Poder Executivo, do ponto
de vista do atendimento ao que dispoe a Lei de Diretrizes Or\=amentarias,
o Plano plurianual e, especialmente, 0 art. 165, 7 da Constitui\=ao
Federal;
III quadro comparativo, por orgao, entre a execu\=ao no exerdcio
anterior, a lei or\=amentaria em vigor, 0 projeto do Executivo e 0 parecer
preliminar;
IV - analise das receitas, com enfase nas estimativas de impostos e
contribui\=oes;
V analise da programa\=ao das despesas, dividida por areas tematicas;
VI - referenda a temas que exijammaior aprofundamento durante a tra
mita\=ao do projeto ou que merecerao tratamento especial no relatorio.
92 LEG 15 LATIVO BRA 51 LEI RO EM PER5 P ECTIVA COM PA RADA
o "exame critico", em geral, se resume a uma revisao dos grandes
numeros que constituem os "fundamentos da proposta on;:amentaria", con
forme 0 subtitulo adotado pelo parecer preliminar aproposta on;:amentaria
de 2000, ou seja, essa parte acaba por ser composta pelo endosso apolitica
macroeconomica adotada pelo Governo. Ainda que esse endosso seja, na
maioria das vezes, tacito, nao passando de uma dos grandes nu
meros encontrados na proposta enviada, esse apoio pode ser bern concreto
e envolver medidas praticas, como ocorreu no final de 1998, quando a pe\=a
or\=amentaria foi apreciada em meio acrise financeira provocada pela Crise
Russa. Conforme se 1e no parecer preliminar do ana seguinte:
oprocesso relativo ao para 1999 foi particularmente
atipico. Isso se deveu aexiguidade de tempo para a da orc;a
mentaria, tendo em vista as majoritarias, bern como a
dos representantes de na Comissao no sentido de solicitar ao Poder
Executivo a revisao da proposta uma vez que seus fundamen
tos macroecon6micos ja se encontravam superados, por uma serie de raz5es
(eclosao da Crise Russa, de meta de superavit primario, ajuste
fiscal, estimativa de crescimento da economia etc.). Assim, a nova proposta
para 1999 ao Congresso Naeional foi enviada apenas no inieio
de novembro de 1998.
Para viabilizar a do projeto ainda no exercicio de 1998, ou, no mais
tardar, como realmente aconteceu, em janeiro de 1999, 0 processo de aprecia
da proposta foi redefinido no sentido de encurtamento dos
prazos e simplificac;ao de etapas. Neste sentido, 0 Congresso aprovou a Reso
luc;ao nO 03/98-CN, cujas regras valeram apenas para 0 processo orc;amentario
relativo ao orc;amento de 1999. (Parecer Preliminar de 2000, Sec;ao VI. 4, p. 42)
Ou seja, em face das vicissitudes enfrentadas ou mais precisamente,
sobretudo, em fun\=ao da resposta dada pelo Governo acrise, ate mesmo as
regras que presidem a aprecia\=ao legislativa do foram redesenhadas.
A lei aprovada acatou a revisao do superavit primario apresentado pelo
Governo na segunda proposta submetida com as 6bvias consequencias que tal
revisao acarretou.1
4
Nos anos seguintes, a despeito da luta dos parlamentares
para garantir recursos que financiassem suas emendas, 0 superavit primario
contido na proposta enviada pelo Executivo foi sempre aprovado, ou seja, 0
apoio apolitica macroeconomica do Governo nao ocorreu apenas em virtude
da critica enfrentada. Em resumo: as linhas mestras da politica eco
nomica adotada pelo Ministerio da Fazenda sao referendadas pela coalizao
parlamentar ao lange da aprecia\=ao do or\=amento.
PODER DE AGENDA E POUTICAS SUBSTANTIVAS 93
oRelator - Geral ea dessa engrenagem. 0 parecerpreliminar,
ao definir os parametros gerais que pautarao a do
estabelece 0 tom da do Congresso apolitica macroeconomica do Governo
contida na proposta enviada. Como essa se da no inicio do processo
de do ao propor 0 endosso dos grandes numeros da
proposta submetida, 0 Relator - Geral "amarra as maos" da maioria. Apos a ..
do parecer preliminar, as emendas que a maioria vier a apresentar
nao poderao mais afetar 0 volume total de recursos disponlveis e nem mesmo
a das globais de cada orgao ou area temcitica".
Obviamente, essa nem sempre e completa. globais
sao objetos de disputa ao longo da da proposta e essa
disputa ganha expressao por meio da dos relatores setoriais. A estes
cabe examinar as emendas individuais e coletivas apresentadas, oferecendo
parecer a cada uma delas. Os pareceres sao ancorados em criterios definidos
no corpo do proprio relatorio. No caso das emendas individuais, a norma tern
side a de deixar os criterios e as prioridades a cargo dos proprios parlamen
tares, como se Ie no relatorio:
ocriterio para acolhimento das emendas individuais baseou-se na observancia
de parametros tecnico-juridicos e de merito C... ). No que concerne ao merito,
nossa atitude como nao poderia deixar de ser - consistiu em referendar a
fundamenta<;ao expressa em cada proposi<;ao, pelos autores, tendo em vista a
impossibilidade de avaliarmos a realidade e as necessidades de cada uma das
localidades contempladas. (Relatorio Setorial. Area Tematica IX. Integra<;ao
Nacional e Meio Ambiente. Or<;amento de 2001. Deputado Jorge Khoury, p. 16)
No caso das emendas individuais, essa politica de deixar a das
prioridades a cargo dos proprios interessados nao gera problemas em
dos tetos estabelecidos para 0 valor total a ser pleiteado por cada parlamentar,
isto e, relatores setoriais nao precisam arbitrar conflitos. Estes sao resolvidos
pelas impostas ademanda. 0 mesmo nao ocorre, no entanto, com
as emendas coletivas, em que nao vigoram tetos para os pleitos. Assim, no
mesmo relatorio citado, le-se que:
Alem dos aspectos legais, regimentais e formais das emendas, levamos em
conta, para aprova<;ao das emendas coletivas, 0 potencial das a<;oes nelas
contidas para a gera<;ao de renda e emprego, alem da importancia para 0
enfrentamento dos graves problemas que constituem pontos de estrangula
mento do desenvolvimento regional, a exemplo do problema hidrologico na
Regiao Nordeste. (Relatorio Setorial. Area Tematica IX. Integra<;ao Nacional
e Meio Ambiente. Or<;amento de 2001. Deputado Jorge Khoury, p. 17)
94 LEG/SLATIVO BRAS/LE/RO EM PERSPECT/VA COM PARADA
Relatores setoriais con tam ainda com recurs os pr6prios para apresentac;:ao
de emendas, recursos que usualmente sao carreados para atender demandas
de unidades orc;:amentarias por recursos que the teriam side negados por
erros ou omissoes. Continuando a colher exemplos do mesmo relat6rio:
Atendendo a solicitac;:ao do Presidente da CODEVASF (OF/PRlGB nO 664, de
20-11-2000), estamos apresentando as Emendas de Relator no 80090012 a
80090026. No expediente, 0 Presidente pondera que a SOF - Secretaria do
Orc;:amento Federal, ao distribuir as diversas fontes de recursos nos projetos
da Empresa, cometeu erro tecnico na alocac;:ao dos recursos da Fonte 250
- Recursos Diretamente Arrecadados, relativos a servic;:os de fornecimento
de agua para usuario de infraestrutura publica da destinados a
manutenc;:ao e de perimetros. (Relatorio Setorial. Area Tematica
IX. Nacional e Meio Ambiente. de 2001. Deputado
Jorge Khoury. p. 18)
Ao fim e ao cabo, a influencia dos relatores setoriais sobre a politica
publica sob sua jurisdic;:ao nao epequena. Os relatores setoriais sao, portanto,
urn dos vertices privilegiados da pressao para obtenc;:ao de recursos. As deci
soes tomadas afetam as politicas publicas. Parte dessas decisoes transcorre
no interior da propria relatoria e estao diretamente ligadas a demanda dos
legisladores e dos pr6prios ministerios. Ainda que as grandes opc;:oes, os pro
gramas, as politicas propriamente ditas nao sejam desenhadas ou definidas
pelos relatores, a miriade de decisoes que tomam, quando olhada em conjunto,
acaba por ter urn efeito mais do que marginal sobre 0 perfil das politicas de
investimento.
Assim, para que a coalizao governante tenha contrale sobre a elabora
c;:ao do orc;:amento, esse contrale deve se estender a ocupac;:ao dos cargos de
relatores setoriais. Basicamente, esses cargos sao atribuidos a parlamentares
filiados a partidos membros da coalizao. Sao poucas as excec;:oes, algumas
poucas oportunidades em que parlamentares do PDT e/ou do PT assumem
relatorias setoriais. Mas sao muito poucos casos e, em geral, em relatorias mar
ginais, que nao movimentam recursos expressivos na area de investimento.
Por exemplo, 0 PT chega a ter uma participac;:ao significativa na de Poderes de
.. Estado e Defesa, uma evidencia do aprec;:o dos partidos as questoes relaciona
das a defesa. Registram-se ainda participac;:oes esporadicas do PT e do PDT
em Educac;:ao e Cultura, assim como do PT na de Politica Fundiaria. Tirante
essas excec;:oes, que podem ser vistas como concessoes em nome do principia
da proporcionalidade, salta aos olhos 0 dominio praticamente completo das
partidos membras da coalizao sobre as relatorias setoriais.
1
PODER DE AGENDA POLITICAS SUBSTANTIVAS 95
Como mostra a Tabela 4, a distribui\=ao das relatorias pelos partidos
da coalizao mostra especializa\=ao. 0 caso mais acabado nesse sentido e0 da
area Infraestrutura, que movimenta os recursos destinados a transportes,
cuja relatoria coube, ao lange de todo 0 periodo estudado, ao PMDB. 0 PFL,
de sua parte, controlou a maior parte do tempo as relatorias que contem
programas de maior interesse para seus parlamentares: Integra\=ao Nacional,
Recursos Hidricos e Meio Ambiente, setores em que estao concentradas as
politic as especialmente desenhadas para atender as demandas dos estados
nordestinos, como os investimentos destinados ao combate aseca. 0 PSDB
dominou a relatoria da area de Saude, ap6s esta ter side destacada da area de
Previdencia e Assistencia.
TABELA 4
Compasic;:aa partidaria das relatarias setariais par area tematica (1996-2001)
Agricultura, Fazenda, Industria e
PFL PMOB PMOB PPB
1 Agricultura e Politica Fundiaria PPB PT
2 Fazenda e Oesenvolvimento PMOB PMOB
Cultura, Ciencia e Tecnologia,
2 3 PPR PSOB PDT PSOB PT PFL
ES120rte e Turismo
3 4 lnfraestrutura PMOB PMOB PMOB PMOB PMOB PMOB
Planejamento, Urbanismo e
4 PSOB PFL PSOB PFL
Regional
5 PFL PSOB
e
5 PMDB PFL PFL PFL
Amazonia
6 PFL PFL
e
6 PT PT PPB PT
Oefesa
7 Poderes de Estado e PFL PTB
S e Oefesa PSOB PMOB
e
7 PFL PPB PFL PSOB
Assistencia Social
9 SaMe PSOB PSOB
10 Previdi'ncia e Assistencia Social PMOB PPB
rontes', Assessoria de On;;amento e Fiscalizac;;ao Financeira da Camara dos Deputados, Banco de Dados
Legislativos, Cebrap,
,0 numero de areas tematicas passou de sete a dez, a partir da alterac;;ao na classificac;;ao funcional
-programiltica ocorrida em 1999.
96 LEG I SLAT IVO BR A S I LE I RO EM PER SPECTIVA COM PARADA
A distribui<;:ao das relatorias setoriais pelos partidos encontra forte
correspondencia com a distribui<;:ao dos ministerios. Em areas cruciais, 0 con
trole partidario se estendeu do ministerio it sub-relatoria. Novamente, 0 caso
mais acabado e 0 do PMDB que, alem de todas as relatorias de Infraestrutura,
controlou 0 Ministerio dos Transportes durante os dois mandatos de Fernando
Henrique Cardoso. Ao PFL, principal parceiro do PSDB na composi<;:ao do
C\ C\
t\.'2.'2.i'2.te.n.c.ia Sodal, 0 d.e Min.as e eo d.o Meio Ambieute. 0 "\?artido
coutIO\OU aino.a 0 Ministelio o.as C.offiunic.a<;.oe.s. C) t>'ll re.c.e'oeu, ao \ongo
do primeiro mandato, 0 Ministerio da Agricultura e Abastecimento e a do
Trabalho e Emprego. Ambos passaram as maos do PPB no segundo mandata.
o partido do presidente da Republica, 0 PSDB, controlou integralmente
pastas-chave para a defini<;:ao de politicas sociais, como Educa<;:ao e
Alem dis so, coube-Ihe, direta ou indiretamente, a gestao da politica econo
mica (Ministerio da Fazenda), como tambem a gestao do proprio or<;:amento
e da maquina publica (Ministerio do Planejamento, Orc;amento e Gestao e
Ministerio da Administra<;:ao Federal e Reforma do Estado).
A Tabela 5 traz a filia<;:ao partidaria dos ministros que ocuparam
terios representando seus partidos como membros da coalizao de
em cada ano.1
5
Os ministros com filia<;:ao partidaria e/ou indicados
mente para representar urn partido correspondem a cerca de 70% dos
ministeriais. Os demais foram escolhidos por razoes extrapartid.irias,
por sua capacidade tecnica, por confian<;:a do presidente ou por outro tipe
representa<;:ao social e, por essa razao, nao constam da tabela.
A tabela mostra tambem as despesas executadas por ministerio,
periodo como urn todo, nas areas de custeio e investimento. Conforme
mos, estes sao os grupos de despesas em que 0 Executivo e/ou a Le
tern maior liberdade na aloca<;:ao de recursos para a implementa<;:ao de
politicas publicas e de investimento. Vale notar que 0 total de gastos
ministerios corresponde exatamente a propor<;:ao de nomea<;:6es
ototal de despesas dos ministerios controlados partidariamente
a pouco mais de 70% das despesas totais desses orgaos. Os percentuais
gasto total, vale ressaltar, sao influenciados pelos valores, muito mais
dos gastos com custeio. Dessa forma, por exemplo, 0 Ministerio dos
portes, a despeito do alto percentual de gastos em investimentos,

tern urn gasto total de apenas 6,19%, em fun<;:ao do infimo percentual de
apresentado em custeio.
No que diz respeito a distribui<;:ao de pastas pelos partidos, observa
-se urn alto grau de estabilidade. No caso dos maiores partidos, PSDB, PFL
PMDB, 0 controle sob determinadas areas se estende pelos dois mandates.
Para os parceiros menores, como PTB e PPB, a distribui<;:ao eestavel
mandatos.
PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 97
o fato mais relevante no que diz respeito a distribuh;:ao dos gastos
ea fatia controlada pelo partido do presidente, 0 PSDB, correspondente a
46,35% das despesas que sao relevantes do ponto de vista da implementa\=ao
de politicas publicas e de investimento. 0 partido controlou ainda programas
especiais alojados ora no Ministerio do Planejamento e Or\=amento, ora na
propria presidencia, como a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano

e a Secretaria Especial de PoHticas Regionais.
TABELA 5
Composic:;:ao dos ministerios partidarios e despesas executadas em custeio e
investimento (1996-2001)
Despesas executadas
% %
1996
PMDB PMDB PMDB PMDB PSDB PSDB
PMDB PMDB PMDB PMDB PMDB 1,51%
PPB
PFL
PSDB
PFL
PSDB
PFL
PSDB
PFL PFL
PSDB
PFL
PSDB
0,25%
1,37%
0,41%
6,45%
0,26%
2,33%
**
0,57% 5,72%
71,94% 73,38%
100%
:Assessoria de Orc;amento e Fiscalizac;ao Financeira da Camara dos Deputados, Banco de Dados Legislativos,
Cebrap.
*Anteriormente, parte do Ministerio da Educac;ao. **Criado apenas em 2001 e em 2002 continuou com 0
PMDB. 0 alto gasto com investimento, portanto, refere-se apenas ao ano de 2001. ***Excluidas as despesas
constitucionalmente obrigatorias, ou seja, com Previdencia e transferencias para estados e municipios.
98 LEG I SLA TI V 0 BRA SI LEI ROE M PER SPEe T I V A COM PAR AD A
Ou seja, 0 PSDB, 0 partido presidencial, a despeito de ter formado uma
coalizao partidaria para governar, manteve controle sobre a politica economica
(0 Ministerio da Fazenda e 0 do Planejamento) assim como sobre as duas
mais importantes pastas para a implementa<;ao de politicas sociais de cunho
universal: Educa<;ao e Saude. No interior do Ministerio do Planejamento e
Or<;amento, e depois da propria Presidencia da Republica, ficaram tambem
sob a responsabilidade de ministros do PSDB as despesas, especialmente de
investimentos, em programas nas areas de Desenvolvimento Urbano e Regio
nal, Saneamento Basieo, Habita<;ao etc. As a<;6es dos ministerios economicos
propiciaram a defesa do Plano Real, carro-chefe da ascensao do partido apre
sidencia. Nas politicas sociais que desenhou e implementou, 0 partido jogou
suas chances de continuar no poder. Nao por acaso, os ministros da Educa<;ao
e da Saude disputaram a indica<;ao do partido asucessao presidenciaL
Comparada ado PSDB, a participa<;ao do PFL, principal aliado do gover
no, no montante das despesas de custeio e investimento, foi bastante modesta.
As despesas sob 0 controle direto do partido nao alcan<;am 2%. No entanto,
deve-se notar que as despesas do Ministerio da Previdenda, que foi ocupado
pelo PFL por quase todo 0 periodo, foram excluidas do computo das despesas
apresentadas na tabela por estarem quase inteiramente comprometidas com
gastos obrigatorios constitucionalmente.
Ainda assim, a partidpa<;ao do partido para 0 fundonamento da coalizao
nao pode ser minimizada. Em primeiro lugar, em fun<;ao da importanda que a
politica previdenciaria assume no Brasil. Basta olhar 0 numero de beneficiados
com os pagamentos da previdencia para se ter uma ideia do potencial politico
que 0 controle do ministerio representa. Mais ainda, deve ser levado em conta
que a estrutura organizacional do INSS esta longe de ser pequena e tern gran
de capilaridade territorial.1
6
Contudo, tendo em vista a natureza do projeto
de reforma previdenciaria do governo, a posi<;ao de ministro da Previdencia
pode ser vista mais como urn onus do que urn bonus. De outra parte, para urn
partido de cunho liberal, desatar esse no para as contas publicas nao deixaria
de ser urn grande ativo. Nao por acaso, para desempenhar a dupla tarefa de
defender a reforma da previdenda e, de outro, resguardar interesses politico
-eleitorais do partido foram escolhidos ministros com extensa experiencia
parlamentar, mas tambem com alguma expertise ou familiaridade com a area
previdenciaria ou afim. Reinhold Stephanes, ministro no primeiro mandato,
cumpriu varios mandatos de deputado federal pelo estado do Parana, ja tendo
sido ministro da Previdencia no ultimo ana do governo Collor e presidente
do Instituto Nacional de Previdencia Social (INPS) durante 0 governo Geisel.
Stephanes cedeu seu lugar a Waldeck Ornelas, senador pelo estado da Bahia,
PODER DE AGENDA E POLITICAS SUBSTANTIVAS 99
urn dos muitos politicos desse estado cuja carreira deslanchou a partir do
desempenho executivo e tecnico juntoaSecretaria Estadual de Planejamento,
e Ciencia e Tecnologia, ou seja, urn politico com perfil tecnico e proximo a
Antonio Carlos Magalhaes. Note-se ainda que 0 PFL controlou 0 Ministerio de
Minas e Energia e foi responsavel pelo programa de de uma area
em que se concentravam algumas das mais importantes empresas estatais.

Por ultimo, deve ser notado que 0 PFL manteve seu acesso privilegiado
aos programas de investimento especialmente desenhados para atender as
necessidades da regiao Nordeste, como os programas de combate aseca,
regulariza<;:ao de cursos de agua etc. Parte desses recursos ficou a cargo, como
notado anteriormente, do Ministerio do Planejamento e outra parte ficou
atrelada ao Ministerio do Meio Ambiente.
Essa analise fornece elementos cruciais para urn entendimento mais
acurado do funcionamento de urn governo de coalizao em urn regime presi
dencialista. Em primeiro lugar, do ponto de vista dos partidos que integram
acoalizao, ser parte do governo vai alem do mero recebimento de uma pasta.
Partidpar do ministerio e ser parte do governo, eter a responsabilidade pela
formula<;:ao e gest.ao de poHticas. 0 PSDB e, em menor medida, 0 PFL ocupa
ram os ministerios em que foram tomadas as decis5es-chave para 0 sucesso
(ou fracasso) do Governo. Essas decisoes nao sao monoliticas e nao respei
tam nem mesmo as fronteiras partidarias. Ministros do PSDB igualmente
pr6ximos apresidencia lutaram pela de politicas diversas em
varios momentos.
Nesses termos, nao existe uma agenda do Executivo dada, formulada de
antemao e que possa ser captada pela expressao deste ou daquele ator. Nem
mesmo 0 discurso do presidente pode ser tornado como a expressao fidedigna
de uma agenda clara mente definida, ou seja, nao e sequer necessario discutir
as quest6es estrategicas envolvidas pela apresentaf:ao ao publico de projetos
politicos pelo Governo para reconhecer as dificuldades de isolar e connecer
a agenda do Executivo.
Em certa medida, essas considera;:oes nao passam da reafirma;:ao do
6bvio. No entanto, 0 que se quer frisar e como assumir esse ponto de partida
implica reconhecer 0 equivoco do raciocinio que se estriba na ideia de que
existiriam duas agendas conflitantes, a do Executivo e a do Legislativo. Nao
faz sentido falar em uma agenda definida pelo Executivo, de forma monolitica,
que esubmetida aos parlamentares e para a qual se busca obter apoio por meio
da concessao de beneficios a parlamentares individuais. Por isso mesmo, nao
epossivel tentar identificar a agenda sincera do Executivo. A agenda que 0
Legislativo aprecia e a agenda da maioria, a agenda do Governo.
100 LEGISLATIVO BRASILEIRO EM PERSPECTIVA COMPARADA
oparlamentar filiado a urn partido que pertence a coalizao governamental
nao apenas vota com 0 Governo. Ele participa da formulac;:ao e da implemen
tac;:ao das politicas do Governo. A aprovac;:ao e execU(;:ao do orc;:amento e0
momento por excelencia dessa partidpac;:ao e, assim sendo, da coordenac;:ao
das ac;:oes do Executivo e do Legislativo.
Em suma, apesar da crenc;:a generalizada de que governos presidencia
listas nao podem funcionar com 0 apoio de coalizoes partidarias, crenc;:a que,
paradoxalmente, tende a ser reafirmada mesmo quando se recorre a noc;:ao
de presidencialismo de coalizao, procuramos mostrar como Executivo e
Legislativo se interpenetram e se fundem, tomando como exemplo a politica
on;:amentaria. Partidos representados no Parlamento, que fazem parte do
Governo, assumem func;:oes executivas e essas func;:oes nao se resumem a
ocupac;:ao de uma pasta ministerial, elas se estendem ao Legislativo.
Conclus6es
o modelo da agenda dual nao resiste a analise. A agenda sincera do
Executivo nao e relevante conceitualmente, alem de ser impossivel isola-la
empiricamente. A agenda que se manifesta e construida politicamente, que
leva, portanto, em conta as reac;:oes do Legislativo, is to e, antecipa suas rea
c;:oes. Na realidade, mais do que isso, euma agenda cuja elaborac;:ao nao deixa
inteiramente alheio 0 Poder Legislativo. Nao se trata, propriamente, de uma
agenda do Executivo, mas sim de uma agenda da maioria. Nesses termos, nao
apenas antecipa como incorpora a reac;:ao de parte do Legislativo.
Nos termos em que a tese da agenda dual eformulada, se f6ssemos
capazes de isolar empiricamente a agenda sincera do Executivo, e duvidoso
que esta venha ser dotada de qualquer interesse analitico. Digamos que iden
tifiquemos uma agenda que atenda as caracteristicas pedidas: inteiramente
formulada no interior do Executivo e nao levando em conta as chances de
sua aprovac;:ao, isto e, urn programa de governo que atenda as condic;:oes de
titularidade e anterioridade identificadas anteriormente. Por que devemos
avaliar urn sistema politico qualquer, nao apenas 0 brasileiro, pela capacidade

de urn ator em ver aprovada uma agenda que atenda essas caracteristicas?
Posto nesses termos, 0 juizo acerca do sistema politico brasileiro
construfdo a partir dessa premissa revel a seu vies. Para alem de equiparar a
separac;:ao de Poderes a conflito entre os dois ramos de poder, 0 argumento
assume que 0 Executivo deve prevalecer sobre 0 Legislativo. Afinal, 0 primeiro
responde ao interesse geral e 0 segundo ao particular. Na realidade, e mais do
PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 101
que isso, na medida em que a de uma agenda comum e tomada
como prova de ilicitas, quando nao de pura compra de apoio.
Esta claro que 0 poder de agenda nao pode garantir a de
qualquer agenda substantiva. 0 Executivo nao tern como aprovar a sua agen
da independente do apoio da maioria. Os poderes de agenda assegurados ao

chefe do Poder Executivo, como esclareceu John Huber (1992), nao podem ser
interpretados como antimajoritarios. Nao sao armas para governar contra a
maioria. Mesmo a de medidas provisorias, para voltar a urn ponto que
sempre gera confusoes, nao permite que se governe contra a maioria. Se nao
contam com 0 apoio da maioria, medidas provisorias podem ser rejeitadas.
opoder de agenda significa que a maioria conta com os meios institucio
nais para aprovar as medidas, aquelas que preferem 0 status quo, superando,
portanto, tanto os obstaculos que a minoria antepora as suas pretensoes
quanta seus problemas de ou coletiva. A minoria tentara
parar a dos projetos de interesse da maioria. Controlar comissoes
legislativas, estender 0 debate indefinidamente, urn numero proibitivo
de nominais e assim por diante sao as armas classicas a que a mino
ria recorre. 0 poder de agenda dota a maioria dos meios para transpor esses
obstaculos. No caso concreto do Brasil, dois mecanismos sao fundamentais:
o pedido de urgencia e a medida provisoria. Recorrendo a urn ou outro desses
instrumentos, a maioria tern como a da materia. E, note-se,
em geral, a urgencia e solicitada pela maioria legislativa e nao pelo Executivo.
A maioria deve tambem arcar com os custos de aprovar as medidas
que defende. Boa parte das propostas consideradas pelo Legislativo envolve
a de perdas e ganhos para diferentes grupos sociais. Impor per
das imediatas a seus eleitores, mesmo que em troca de ganhos futuros, nao e
tarefa facil para qualquer legislador. A minoria, obviamente, buscara
as perdas correntes da das propostas patrocinadas pela maioria.
A conjunta da coalizao, portanto, esta sempre 0 poder de
agenda garante a unidade da coalizao na medida em que oferece cobertura aos
seus membros individuais. 0 exemplo mais obvio e dado pela transferencia
da autoria da proposta.
odebate institucional nacional muito nos ultimos anos. Con
tinua, no entanto, marcado pela discussao substantiva. 13 preciso dar a Cesar
o que ede Cesar, separando efetivamente 0 institucional do substantivo.
nao podem ser responsabilizadas por tudo. A agenda aprovada
e a agenda da maioria. 0 que esta fora da agenda, as nao decisoes, sao as que
nao contam com 0 apoio da maioria. Nao ha nada de errado em antecipar as
preferencias da maioria. Assim e no Brasil, como em todas as democracias.
102 LEG ISLATIVO B RASI LEI RO EM P E RSPECTI VA CO M PARADA
Se a agenda substantiva da maioria nao ede agrado do analista ou se nao
reponde a"verdadeira" agenda que 0 pais deveria enfrentar de acordo com
este ou aquele organismo internacional, se 0 pais nao volta a crescer e convive
com altas taxas de desigualdade, estes sao problemas de outra ordem. Nao sao
problemas institucionais e devem ser enfrentados na arena que lhes epropria.
Texto desenvolvido no ambito do projeto temdtico Padroes de
Executivo-Legislativo, financiado pela Fapesp. Os autores [ontaram
tambem com 0 auxilio de Bolsas Individuais em Produtividade em
Pesquisa do CNPq.
Notas
1 Assim, essas rela;;oes podem ser modeladas como urn jogo sequencial e com informa;;ao completa.
Vma exposi;;ao didatica aplicada ao ponto pode ser encontrada em Cameron (2000).
2 a acordo sobre esse ponto e, no entanto, recente. As primeiras interpreta;;oes sobre 0 teor do texto
constitudonal apontavam para 0 desmonte completo da engenharia institucional adotada pelos
governos militares. Dizia-se que tudo que fora proposto pelos militares teria side tratado como
"entulho autoritario" e, como tal, rejeitado. Figueiredo e Limongi (1995), salvo engano, foram os
primeiros a chamar a aten<;ao para a linha de continuidade institucional na defini<;ao das rela<;oes
Executivo- Legislativo.
3 Ver Stepan (1999, p. 242, nota 11) e sobretudo Ames (2003, p. 242) para 0 desenvolvimento desse
tipo de argumento. Vale observar que essas obje<;oes se aplicam a qualquer tipo de governo e como
tal poderiam ser invocadas para questionar (levantar suspeitas sobre) a capacidade de primeiros
ministros implementarem suas agendas.
4 Retomamos aqui 0 argumento desenvolvido de forma mais detalhada e completa em livro
especificamente dedicado ao processo or<;amentario: ver Figueiredo e Limongi (2008).
5 Hi! pequenas restri<;oes nessa area, como privilegiar obras em andamento, dar contrapartida de
emprestimos etc. Comparada as demais areas, como pessoal e custeio, essas restri<;oes sao minimas,
6 Inelui suplementa<;oes,
7 as programas, na c1assifica<;ao do periodo 1996-1999, passaram a corresponder as subfun<;oes no
pedodo 2000-2001.
8 Cabe notar a inconsistencia de certas visoes que, por urn lado, creditam ao Executivo a capacidade
de agir estrategicamente ao antecipar rea<;oes dos legisladores, mas que, por outro, supoe que os
legisladores sejam incapazes de ver urn palmo a frente de seus narizes,
Deve ser notado que as propostas encaminhadas pelo Poder Executivo ao legislativo sao sempre
assinadas por urn ou mais ministros. A agenda legislativa nao e do presidente, mas sim do Poder
Executivo,
10 Em urn estudo classico, Heclo e Wildavsky (1974), tratando do processo decis6rio no gabinete e
da rela<;ao entre esses dois tipos de ministros, mostram que 0 ministro do Tesouro, com 0 apoio
do primeiro-ministro, e decisivo. Afirmam ironicamente que "esta maioria de dois geralmente e
suficiente para determinar a maloria dos resultados" (HECLa; WILDAVSKY, 1974, p, 162).
PODER DE AGENDA E POLiTICAS SUBSTANTIVAS 103
11 Segundo esse modelo que se contrapoe as teses da predominancia do primeiro-ministro e das
decisoes coletivas do gabinete -, pode-se preyer a politica de urn governo em determinada area
de politica publica pela identidade do ministro naquela area, mostrando que ha urn alto grau de
na e na da politica governamental nas democracias
parlamentaristas. Ver Laver e Shepsle (1994, 1996).
12 Essas sao baseadas no modelo de de governo proposto por Austen-Smith e
Banks (1988), adaptado ao presidencialismo por Cheibub, Przeworski e Saiegh (2004) e desenvolvido
..
por Cheibub (2007).
13 0 ponto e feito por Sergio Abranches (2005, p. 150): "Estou convencido pela analise diaria da
vida politica parlamentar de que 0 ponto-chave do destrambelhamento da coalizao de Fernando
Henrique, no segundo mandato, foi por causa da de Aecio Neves para a presidencia na Camara
dos Deputados. No caso da coalizao de Fernando Henrique, alem da distribuit;ao de ministerios,
havia a coalizao no Legislativo. Quer dizer, urn ficava com 0 Senado, outro com a Camara e 0 PSDB
na presidenda. C.. ) Quando Aecio Neves disputa com 0 Inocencio [de Oliveira, do PFL], rompe com
o PFL. Eo Senado se desequilibra. Na hora que 0 PFL sai do poder, ele vira alvo do PMDB."
14 Para se ter uma ideia do teor e do impacto das alterat;oes contidas na segunda proposta, basta
mencionar 0 fato de que os investimentos previstos no programa Transporte Rodoviario cairam
de 1,647 bilhao para 812 milhao. Para uma mais detalhada das duas propostas, ver a
Nota Tecnica Conjunta no 5(98 COFF-CD e COFC-SE.
15 Quando mais de urn partido esta representado no mesmo ano, significa que houve mudano;:a no
decorrer desse ano.
16 Os gastos do Ministerio da Previdencia com pessoal rivalizam com os do Ministerio da Saude,
representando algo como 6% do total dos gastos da Uniao com pessoal ativo.
Referencias
ABRANCHES, S. H. Presidencialismo de coalizao: 0 dilema institucional brasileiro. Dados,
v. 31, n. 1, p. 5-34, 1988.
ABRANCHES, S. H. Os cac;:adores do federalismo perdido: urn debate em luvas de pelica.
Inteligencia, v. 7, n. 28, p. 140-159, 2005.
AMES, B. Os entraves da democracia no Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2003.
AUSTEN-SMITH, D.; BANKS, J. Elections, coalitions, and legislative outcomes. American
Political Science Review, n. 82, p. 405-422,1988.
CAMERON, C. M. Veto bargaining: presidents and the politics of negative power. New York:
Cambridge University, 2000.
CHEIBUB, J. A. Presidentialism, pariiamentarism, and democracy. Cambridge: Cambridge
University Press, 2007.
CHEIBUB, J. A.; PRZEWORSKI, A.; SAIEGH, S. Governos de coalizao nas democracias
presidendalistas. Dados, v. 45, n. 2, p. 187-218, 2002.
104 LEG I SLAT IVO B RASI L EI RO EM PER SP ECTIVA CO M PA RADA
CHEIBUB, J. A.; PRZEWORSKI, A.; SAIEGH, S. Goverments coalitions and legislative success
under parliamentarism and presidentialism. British Journal of Political Science, v. 34, n. 4, p.
565-587,2004.
FIGUEIREDO, A. c.; LIMONGI, F. constitucional, desempenho do legislativo e
institucional. Revista Brasileira de Ciencias Sociais, n. 29, 1995.
FIGUEIREDO, A. c.; LIMONGI, F. politicas e governabilidade: desempenho de
governo e apoio legislativo na democracia brasileira. In: RANULFO, Carlos (Org.). A democracia
brasileira: e perspectivas para 0 seculo 21. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2007.
p.147-198.
FIGUEIREDO, A. c.; LlMONGI, F. Politica no presidencialismo de coalizao. Rio de
Janeiro: Editora FGV, 2008.
HECLO, H.; WILDAVSKY, A. The private government of public money: community and policy
inside british politics. London: Macmillan, 1974.
HUBER, J. D. Restrictive legislative procedures in France and the US. The American Political
Science Review, 86, p. 675-688, 1992.
HUBER, J. D. Rationalizing parliament. Cambridge: Cambridge University Press, 1996.
LAVER, M.; SHEPSLE, K. (Ed.). Cabinet ministers and parliamentary government. Cambridge:
Cambridge University Press, 1994.
LAVER, M.; SHEPSLE, K. Making and breaking governmentes. Cambridge: Cambridge
University Press, 1996.
STEPAN, A. Para uma nova analise comparativa do federalismo e da demacracia:
que restringem ou ampliam 0 pader do Demos. Dados, v. 42, n. 2, p. 197-252, 1999.